AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO

AMBIENTE

AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Revista de Direito Ambiental | vol. 17/2000 | p. 21 - 64 | Jan - Mar / 2000
DTR\2000\23

Guido F. S. Soares

Área do Direito: Ambiental

Sumário:

1. Introdução - 2. O novo conteúdo do Direito Internacional no século XX e a emergência das

organizações internacionais: a cooperação latissimo sensu - 3. Algumas notas características das
organizações intergovernamentais (OIs) - 4. As OIs e o Direito Internacional do Meio Ambiente: a
aplicabilidade de suas normas - 5. As organizações não governamentais (ONGs) e seu status - 6. As
ONGs e o Direito Internacional do Meio Ambiente - 7. Conclusões - Bibliografia

1. Introdução

Organizações não governamentais (neste artigo, abreviadas para ONGs 1) constituem uma categoria
relativamente moderna, dentre os vários institutos jurídicos que ganharam relevo no Direito
Internacional Público, a partir do final da Segunda Guerra Mundial. A formulação negativa de sua
própria denominação, para contrastá-las com outra relevante realidade das relações internacionais
do século XX, as organizações intergovernamentais (neste artigo abreviadas para OIs 2) , se, por um
lado, já demonstra sua natural oposição a estas, por outro, igualmente, indica haver pontos comuns
em ambos os fenômenos. Na verdade, tanto as OIs quanto as ONGs são entidades coletivas, que,
no referido século XX, têm proliferado de maneira exponencial, e dada sua crescente importância
nas relações internacionais, como atores relevantes, ao lado dos atores tradicionais, os Estados, têm
suscitado importantes questões no Direito Internacional Público da atualidade (em particular, a
indagação de terem elas os mesmos atributos que os Estados, nas relações internacionais, inclusive
os mesmos poderes inerentes à personalidade jurídica internacional deles).

Dados os contornos relativamente claros que o Direito Internacional Público estabelece para uma OI,
o conceito de ONG deve partir da caracterização daquele fenômeno. Segundo a teoria dominante no
Direito Internacional Público, uma OI é uma entidade coletiva estabelecida por um ato solene entre
Estados soberanos (estes, considerados como pessoas jurídicas singulares, com plena capacidade
segundo as normas atualmente vigentes do Direito Internacional Público) e que tem por traços
característicos três elementos: a) sua criação por um acordo internacional; b) possuir pelo menos um
órgão decisório com uma vontade coletiva, diferente da vontade dos Estados Partes e c) ser ela uma
instituição erigida segundo as normas do Direito Internacional Público.

Antes, contudo, de analisarem-se os traços distintivos entre OIs e ONGs, seria oportuno esclarecer
os elementos comuns entre tais organizações internacionais, que, a bem da verdade, se originaram
no final do século XIX, coetâneas do mesmo período histórico, no qual as relações internacionais se
encaminhavam para adquirir suas notas características, que perdurariam por todo século XX até os
dias correntes, e em que o Direito Internacional Público ganhava conotações finalísticas diversas
daquelas dos séculos anteriores.

Inicialmente, devemos enfatizar que as ONGs devem ser entendidas, no presente trabalho, sempre
em confronto com as OIs, uma vez que, despregadas de tal cuidado, faria supor que qualquer
organização humana e que não fosse diretamente o Estado, nascida a partir da formação histórica
dos Estados modernos, 3seria uma ONG! Portanto, ONG, no presente estudo, é aquela organização
constituída de forma distinta das OIs, conforme será visto, mas que participam de modo atuante, da
vida das relações internacionais, paralelamente às mesmas. Por tais motivos, um estudo das OIs é
condição essencial e prévia para o exato equacionamento de uma análise das ONGs, razão pela
qual, no presente estudo, grande parte será dedicado àquelas.

2. O novo conteúdo do Direito Internacional no século XX e a emergência das organizações

internacionais: a cooperação latissimo sensu

Ao final do século XIX, talvez pelo fato de o mundo já estar menor e a exigir uma regulamentação de
assuntos internacionais e internos, a partir de uma nova perspectiva de compartilhamento dos
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poderes tradicionais entre os Estados, o Direito Internacional já começava a esboçar a nota

característica que passaria a ter, pelos tempos que se seguiriam, e até os dias correntes: a
necessidade da cooperação internacional, como fator essencial à vida interestatal. Seja concebido
unicamente como produto da vontade expressa (tratados ou convenções internacionais) ou da
vontade tácita (o costume internacional) dos Estados, seja concebido como produto daquelas
vontades e de princípios imanentes ao homem, imutáveis e que disciplinariam as relações entre
Estados, 4por sinal, naquela época, os únicos agentes reconhecidos como pessoas jurídicas pelas
normas internacionais, o Direito Internacional tinha por finalidade precípua, a manutenção da paz,
portanto, a manutenção do status quo.

A melhor definição que se pode ter dos fundamentos de tal concepção tradicional do Direito
Internacional, foi propiciada, extemporaneamente, pela sentença internacional no julgamento do
famoso Caso Lotus, onde se defrontaram França e Turquia, sentença aquela proferida pela Corte
Permanente de Justiça Internacional, na Haia, em 07.09.1927: 5aos Estados tudo é permitido, com
exceção do que estiver expressamente proibido pelo Direito Internacional! Portanto, o Direito
Internacional Público não passaria de um conjunto de normas proibitivas, portanto uma cidadela bem
definida, cercada por uma total liberdade concedida aos Estados, no que respeita às relações com
outros Estados, e, com mais forte razão, no que respeita aos poderes que eles têm, no relativo à
ordenação de seu território. Dissemos extemporaneamente, porque ao tempo daquela sentença, já
imperavam alguns princípios que, ademais de reconhecer as finalidades de manutenção do status
quo ao Direito Internacional, lhes acrescentavam outros desideratos, como a dimensão de um dever
de cooperação.

O século XIX fora marcado pela grande freqüência de reuniões de representantes diplomáticos, em
congressos e conferências internacionais, embora sem qualquer preocupação em torná-los
orgânicos, como um instrumental ao lado dos canais bilaterais da diplomacia tradicional, nem com
qualquer idéia sobre uma certa periodicidade de tais reuniões. Estas eram solenes, revestidas de
todo ritual próprio a grandes reuniões de plenipotenciários, e por tais motivos, pouco propícias ao
aparecimento de uma burocracia internacional permanente ou de órgãos colegiados
institucionalizados com representantes diplomáticos dos Estados, em reuniões regulares,
estabelecidas em normas internacionais ad hoc. Por outro lado, as facilidades de transportes
internacionais iam tornando mais usuais as visitas de altos dignitários de Estados a seus colegas,
chefes de Estado ou de Governo, com uma banalização das visitas oficiais, cada vez menos
cercadas de pompa. Havia, portanto, um clima favorável ao desenvolvimento de outras formas da
diplomacia, ao lado da diplomacia bilateral (missões permanentes e representações consulares
sedentárias), que então dominava as relações internacionais da época: na verdade, a diplomacia
multilateral, na forma de congressos e conferências, e a diplomacia de cúpula, já experimentavam
certa aceitação pelos Estados. A diplomacia multilateral, na sua modalidade de reuniões regulares
no seio de organizações internacionais permanentes (a denominada "diplomacia parlamentar"),
deveria aguardar ainda algum tempo, para fazer sua irrupção no universo das relações
internacionais, à medida em que aquelas organizações internacionais se foram constituindo.

A constituição das primeiras organizações internacionais intergovernamentais se deu de forma

pragmática, tendo as mesmas resultado de uma evolução das hoje denominadas "uniões
administrativas" do final do século XIX. Observe-se, desde já, que o termo "organização
internacional", somente seria oficialmente utilizado em 1919, com a criação da Organização
Internacional do Trabalho, a OIT, pelo Tratado de Versalhes, portanto, ao final da Primeira Guerra
Mundial, juntamente com a organização política cimeira daqueles tempos, que, ela mesma, não se
autodenominava "organização internacional": a Sociedade das Nações (também denominada "Liga
das Nações"). Coerente com a idéia subjacente no século XIX, as entidades dotadas de alguma
relevância no Direito Internacional, ao lado dos Estados, eram as uniões por eles constituídas, seja
através de casamentos entre pessoas das famílias nobres, em geral governantes daqueles Estados,
(as uniões pessoais), 6seja por atos internacionais específicos (as uniões reais), em que os Estados
signatários se consideravam irmanados e como membros daquelas entidades por eles formadas,
conquanto delas distintos.

Conforme já nos expressamos em trabalho anterior:

"Por outro lado, pelo menos duas séries de importantes experiências, no caso de uniões reais,
realizadas por tratados entre Estados, se apresentavam, coetaneamente à criação da União
Panamericana em Washington: 7a) em primeiro lugar, a realização de uma política internacional de
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uniformizar e harmonizar as legislações internas dos Estados, em matéria de propriedade intelectual:

a constituição da União de Paris para a proteção da propriedade industrial, a 1883, da União de
Berna para a proteção das criações artísticas e literárias, a 1886; 8e b) as necessidades de maior
coordenação dos serviços especializados dos Governos, no relativo à uniformização de normas
técnicas nacionais em matéria de correios e em matéria de telecomunicações, sobretudo na
distribuição eqüitativa do espectro de ondas hertzianas por entre os Estados unionistas, e portanto a
instituição, em Berna, da União Postal Universal, e em Genebra, da União Internacional das
Telecomunicações, em Genebra. Neste último caso das denominadas uniões administrativas do final
do século XIX, a idéia era de que os Estados unionistas, declaravam-se numa união, entidade com
alguns traços de atributos de personalidade jurídica própria (e devemos dizer que a noção de
organização internacional com plena personalidade jurídica, é uma criação do Tratado de Versalhes
de 1919, que instituiu a Sociedade das Nações e a Organização Internacional do Trabalho, primeira
instituição a levar o nome de "organização internacional"), estabeleciam mecanismos de decisões em
conjunto, em encontros dos Estados Partes em intervalos espaçados no tempo, e uma secretaria de
mero apoio logístico, de natureza permanente, e com sede num país que, cortesmente, ofereceria os
próprios funcionários para tais tarefas. Aos poucos, aquelas Secretarias de apoio logístico ganham
relevância, exigindo funcionários internacionais e despregados de liames de nacionalidade, com
vínculos próprios com as Uniões, as reuniões espaçadas se adensam no tempo, acabando por exigir
a constituição de órgãos decisórios permanentes, compostos de representantes diplomáticos dos
Estados. Foi necessário esperar pelo final da Segunda Guerra Mundial, para que a União
Panamericana, a União Postal Universal e a União Internacional das Telecomunicações ganhassem
a forma definitiva das organizações internacionais atuais (devendo observar-se que as duas últimas
uniões, guardam até hoje sua denominação originária, e que a União Panamericana foi rebatizada de
Organização dos Estados Americanos, por ocasião da adoção de sua atual Carta, a 30.04.1948,
durante a IX Conferência Interamericana, e não mais "panamericana", em Bogotá) e que as Uniões
de Paris e de Berna encontrassem uma expressão de modernidade, federando-se sob a égide da
Organização Mundial da Propriedade Intelectual, a OMPI, com sede em Genebra 9( apud: Os órgãos
das relações exteriores dos Estados e as formas de diplomacia na atualidade. Revista da Faculdade
de Direito da USP, São Paulo, no prelo).

A cooperação internacional, na verdade, emerge no século XX, como uma necessidade determinada
pelos fatos e imposta aos Estados, e menos como um desiderato de ordem moral ou como uma
obrigação natural, conforme a doutrina dos séculos anteriores alvitrava (em particular, Kant, no seu
ensaio "Sobre a Paz Perpétua"). Constitui-se ela na razão de ser das próprias organizações
intergovernamentais, entidades que vieram dar às relações internacionais uma feição renovada e
típica do século XX. Se por um lado a cooperação internacional passou a ser um dos fundamentos
teóricos do Direito Internacional, desde a emergência das uniões administrativas e da prática
reiterada da diplomacia multilateral e da diplomacia de cúpula, ela ganharia uma formulação
normativa expressa, com a subscrição da Carta das Nações Unidas, a 26.06.1945, a qual, não só
consagraria como um dos propósitos da ONU, "conseguir uma cooperação internacional para
revolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para
promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem
distinção de raça, sexo, língua ou religião" (art. 1.º § 3.º, inscrito no Cap. I, "Propósitos e Princípios"
da Carta), mas também instalaria, pela primeira vez na história da humanidade, um órgão
internacional especialmente dedicado às tarefas de cooperação em matéria econômica e social o
Conselho Econômico e Social, conhecido pela sigla ECOSOC, com atribuições fixadas no Cap. X da
Carta, instituído como um dos seis órgãos da ONU, que, como a organização por inteiro, se encontra
sediado em Nova York, juntamente com a Assembléia Geral, o Conselho de Segurança, o Conselho
de Tutela e o Secretariado Geral. 10

A nosso ver, qualquer análise das relações internacionais da atualidade, bem como os exatos termos
do Direito Internacional tal qual se encontra nos dias correntes, não pode prescindir de considerar,
de perto e com relevância, o fenômeno da cooperação internacional, como se disse, menos como
um desiderato, mas, sobretudo, como uma realidade vigente entre os Estados. Em nossa visão, já
chegamos mesmo a distinguir as três modalidades em que podem ser expressos os fenômenos da
cooperação internacional:

a) cooperação latissimo sensu, expressa o conteúdo novo do Direito Internacional, em oposição à

sua concepção clássica, de um direito de abstenção, por parte dos Estados, como um conjunto de
normas de conduta efetiva dos mesmos e que visam a um determinado fim. Conforme já expusemos
em trabalho anterior: "na primeira vertente, enquanto normas proibitivas, as regras do Direito
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Internacional tendem a ser mínimas, dada a importância que elas assumem enquanto fatores de
limitações aos poderes dos Estados; na outra vertente, de um sistema de normas preferentemente
criadoras de deveres de cooperação latissimo sensu, são elas mais numerosas e detalhadas,
elaboradas pelos Estados seja nas suas relações diretas bi ou multilaterais, em função de assuntos
específicos, seja nas suas relações estabelecidas no interior de organizações internacionais" (Cap.
IX "Conteúdo das obrigações no Direito Internacional do meio ambiente (III): deveres de cooperação
lato sensu, de nosso livro O direito internacional do meio ambiente: sua emergência, as obrigações e
as responsabilidades. São Paulo : Malheiros (no prelo);

b) cooperação lato sensu, ainda segundo nosso trabalho citado, denotaria: "as ações conjuntas
levadas a cabo entre todos os Estados ou por um certo número de Estados, com vistas a um
determinado fim, seja aquelas concertadas a níveis bilateral ou multilateral (dentro dos mecanismos
existentes no interior de organizações ou entidades institucionalizadas ou em operações ad hoc),
seja aquelas decorrentes de um dever instituído por uma norma não escrita. Em razão da finalidade
a que se propõe, a cooperação lato sensu pode assumir várias formas, tais como: a cooperação
político-militar (formação de alianças, blocos militares, com finalidades de defesa externa comum
entre os parceiros, formação de forças de intervenção sob a égide da ONU), de integração
econômica regional (em vários graus de supranacionalidade, como as áreas de livre comércio, as
uniões aduaneiras, as zonas de mercado comum e as uniões econômicas), a integração física (com
diversos tipos de empresas de gestão de recursos havidos em comum entre dois ou mais Estados),
11
a cooperação técnica internacional (nas formas de assistência técnica internacional, transferência
internacional de tecnologia e transferência internacional de capitais, 12 devendo assinalar-se que os
recursos humanos e/ou financeiros envolvidos na cooperação técnica internacional podem provir de
fundos públicos - a cooperação interestatal propriamente dita - ou de quaisquer outros, a depender
das formas que possam assumir as transferências de recursos: contratos entre Estados ou empresas
sob o seu controle e bancos ou entidades privadas estrangeiras, a título concessional ou não,
doações de entidades de benemerência, contratos entre particulares submetidos a jurisdições de
Estados distintos etc.) (op. cit.);

c) cooperação stricto sensu, quereria significar um dever específico, estatuído em tratados ou

acordos internacionais, de um Estado isoladamente, ou os Estados de toda comunidade
internacional ou ainda um grupo de Estados, empreenderem ações em casos de emergência ou de
acidentes, conforme as obrigações concertadas naqueles atos internacionais. Seu campo de atuação
pode ser variado, mas é no campo do Direito Internacional do Meio Ambiente que sua relevância se
mostra mais clara. Conforme nosso texto anteriormente citado: "neste particular, emprega-se
igualmente o termo "assistência". Em que pese o termo "assistência" 13 ser analógico em Direito
Internacional, denota, no Direito Internacional do Meio Ambiente, uma forma especial de cooperação,
no sentido de, através de uma ação concertada entre Estados, (bilateral, multilateralmente ou
através da atuação de uma organização internacional) evitar-se um dano previsível e certo ao meio
ambiente local ou global, de remediar males maiores em eventos já acontecidos, de tentar repor-se
uma situação tal qual existia anteriormente ao acidente ou emergência efetivamente ocorridos, ou
ainda de criar-se uma situação nova, substitutiva àquela existente com o dano, que possa
compensar os prejuízos sofridos pelo meio ambiente. (...) Tratam-se de providências direcionadas a
um restabelecimento do meio ambiente e não de medidas reparatórias a pessoas físicas ou a
empresas, governamentais ou particulares, que tenham sofrido uma perda moral ou patrimonial com
o evento danoso, que se repõe por medidas diferentes daquelas previstas no instituto da assistência.
Por outro lado, importa observar, para melhor esclarecimento dos temas, que, a partir das
denominações oficiais dos tratados e convenções internacionais sobre meio ambiente, conforme
nosso levantamento... , o termo "cooperação" aparece, a partir dos anos 1960, na maioria das vezes,
associado a atos internacionais regulatórios de procedimentos e ações conjuntas dos Estados, na
preservação do meio ambiente marinho, seja no combate à poluição por derramamento acidental de
óleo ou por sua descarga deliberada ao mar (deslastreamentos ou limpeza de tanques), 14 seja em
esquemas de cooperação nas atividades pesqueiras. 15 Em apenas quatro atos internacionais
multilaterais, todos de caráter regional, aparece aquela denominação: 16 um mais antigo, de 1959, o
Acordo relativo à Cooperação na Quarentena de Vegetais e Sua Proteção contra Pestes e Doenças,
adotado em Sófia, a 1959..., outro relativo a controles de poluição atmosférica, o Protocolo à
Convenção sobre Poluições Atmosféricas Transfronteiriças de Longa Distância, Relativo ao
Financiamento, a Longo Prazo, de um Programa de Cooperação para o Controle e Avaliação da
Transmissão de Poluentes Atmosféricos a Longa Distância na Europa (o denominado Programa
EMEP), assinado em Genebra, a 1984... e dois outros, numa atividade de regular aspectos globais
em quaisquer áreas do meio ambiente, na cooperação entre os Estados neles partes: o Tratado de
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Cooperação Amazônica, firmado em Brasília, a 1978 ... e o Acordo Norte-Americano sobre

Cooperação Ambiental entre o Canadá, os EUA e o México, assinado nas respectivas Capitais
daqueles países, em 1993, este, dentro do quadro político e normativo do NAFTA... Contudo, na
Convenção que, de modo mais perfeito regulamenta os deveres de cooperação lato sensu, a
Convenção sobre Efeitos Transfronteiriços de Acidentes Industriais, ..., aquele qualificativo não figura
(idem, ibidem).

Se as necessidades dos fatos propiciaram a emergência das OIs, sob a égide de um dever cogente
de cooperação entre os Estados, em todos as suas acepções, foram semelhantes fatores que,
igualmente, motivaram o espraiamento das ONGs e seu admissão nas relações internacionais, com
as atuais discussões sobre sua legitimidade como atores internacionais e sua eventual
personalidade em Direito Internacional, conforme será demonstrado logo além, neste trabalho.

3. Algumas notas características das organizações intergovernamentais (OIs)

Conforme já anunciamos anteriormente, o primeiro traço característico de uma OI é sua instituição

através de um tratado ou convenção internacional, 17 bilateral ou, como regra, multilateral, que, por
sua natureza, constitui o ato fundador daquela; o conteúdo de tal tratado ou convenção pode ser
variado, seja de simples instituição de uma OI, seja de normas de finalidades variadas, junto das
quais se constitui uma organização ad hoc para a aplicação das mesmas. Dado seu caráter
fundador, tais tratados ou convenções, por vezes levam o nome de Carta, Constituição, Pacto, ou
Estatuto. Contudo, nem sempre a existência de um tratado-fundação, é condição para que uma OI
passe a gozar de uma personalidade jurídica reconhecida pelo Direito Internacional Público (ainda
que sem aquela plenitude de poderes, situação somente concedida aos Estados, individualmente),
conforme se pode provar pela empresa Itaipu Binacional, entidade instituída por um tratado
internacional entre o Brasil e Paraguai e que, no entanto, não se constitui como organização
intergovernamental (mesmo porque aqueles tratados dispuseram tratar-se de empresa de prestação
de um serviço público, a geração de energia elétrica, a partir de potenciais hidrelétricos havidos em
comum entre ambos os países, com seu capital integralizado por quotas fornecidas por pessoas
jurídicas de direito público interno de cada país), conquanto seu Estatuto seja um ato internacional
interestatal. 18

Ainda conforme a doutrina generalizada dos internacionalistas, a segunda característica de uma OI é

possuir ela, na sua inteireza ou pelo menos, em algum de seus órgãos, poderes decisórios que não
dependem da vontade de nenhum Estado em particular: a vontade de tal órgão deve representar
uma decisão da pessoa coletiva, estabelecida segundo procedimentos fixados nas normas de seu
tratado-fundação. Tal capacidade de tomar decisões e elaborar normas, independentemente da
vontade individual de dois ou mais Estados, é o elemento que mais distingue uma OI, daqueles
órgãos instituídos em acordos bi ou multilaterais, em que se instituem Comissões Mistas, compostas
de funcionários de cada Estado Parte. Nas OIs, conquanto haja órgãos unicamente compostos de
funcionários estatais (integrados pelos delegados dos Estados Partes, nas reuniões ordinárias ou
extraordinárias), 19 mesmo naqueles casos em que as decisões se encontram alocadas a certos
Estados (critérios de votos ponderados ou de procedimentos que privilegiam determinados Estados,
como no caso do Conselho de Segurança da ONU), suas decisões são atribuídas a uma entidade
coletiva com personalidade distinta dos Estados componentes da mesma. Por outro lado, nem a
possibilidade de existirem colegiados que se reúnem ordinariamente em datas marcadas, compostos
de funcionários estatais, nem a existência de um corpo permanente de funcionários internacionais,
em princípio desligados de qualquer subordinação a algum Estado 20 parte de um tratado bi ou
multilateral, tidos como pessoas a-nacionais, são fatores que, necessariamente, garantam tratar-se
de uma OI. A nova engenharia normativa dos tratados multilaterais de proteção internacional ao meio
ambiente, consubstanciada na adoção generalizada dos tratados-quadro 21 (tratados constituídos de
normas gerais e vagas, cujo conteúdo é estabelecido ou especificado em deliberações tomadas em
reuniões periódicas dos Estados Partes, as Conferências das Partes, estas, portanto, com iguais
poderes que os plenipotenciários, no momento da adoção daqueles tratados-quadro), bem como a
existência de inúmeros secretariados internacionais, com extensos poderes em relação aos Estados
Partes (sobretudo quanto à verificação de adimplemento das normas internacionais ou ainda, à
segurança e uniformidade na sua aplicação), 22 nem sempre transformam aquelas reuniões
periódicas de delegados de Estados, ou aqueles secretariados, em componentes de uma
organização internacional.

O terceiro elemento caracterizador das OIs é o fato de serem elas regidas pelo Direito Internacional
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Público, e não por qualquer direito nacional de algum Estado. Sobretudo, a partir do final da Segunda
Guerra Mundial, tem sido admirável a proliferação de entidades criadas entre Estados, para fins de
controlar ou diretamente prestar serviços públicos, que, pela sua natureza, extrapolam os seus
territórios e, portanto, exigem uma regulamentação em nível internacional. Entidades internacionais
são estabelecidas, seja por acordos entre Estados, seja por atos das respectivas Administrações
(direta ou indireta), consubstanciados em atos por eles delegados. Na verdade, a teoria e a realidade
das OIs têm tido, nos últimos anos, um desenvolvimento extraordinário, não só no capítulo das
integrações físicas ou econômicas entre Estados, como, em particular, no desenvolvimento de
entidades da administração indireta, com a instituição de inúmeros estabelecimentos públicos
internacionais, 23 alguns em franco desafio à teoria já assentada do Direito das Organizações
Internacionais.

As normas escritas contidas nos acordos multilaterais, em particular naqueles que instituem as OIs
ou que lhes votam os atos normativos de base (estatuto, constituição, carta ou qualquer outra
denominação), determinam, em grandes linhas: os objetivos daquelas entidades, seus membros
(Estados com direitos plenos, ou com outros tipos de direitos, tais os associados ou os
observadores), as qualificações dos representantes dos Estados-partes junto à OI (em geral,
delegados oficialmente indicados pelos Estados e acreditados perante o Secretariado das OIs), a
sua constituição, 24 ou seja, seus órgãos principais e subsidiários, permanentes e temporários, bem
como os seus respectivos poderes, os procedimentos decisórios em reuniões ordinárias e
extraordinárias 25 e os tipos de normatividade que podem resultar dos atos adotados, além de regular
os relacionamentos da OI com o Estado onde ela tem sua sede e com os Estados para onde manda
seus delegados permanentes ou suas missões transitórias. Num campo tão extensamente regido por
normas do jus scriptum, conquanto pouco espaço sobre para as normas costumeiras ou para as
outras fontes do Direito Internacional Público (a jurisprudência dos tribunais internacionais, a doutrina
dos internacionalistas, os princípios gerais de direito ou as decisões unilaterais dos Estados ou das
OIs), nada tem impedido que na prática e na teoria geral do Direito das Organizações Internacionais,
as regras internacionais convencionais venham a ser enriquecidas por normas originadas do
costume internacional ou de outras fontes formais.

Um capítulo do Direito das Organizações Internacionais que merece destaque, é o relativo aos tipos
de deliberações que as OIs podem adotar. Na verdade, a teoria geral do Direito Internacional
Público, no capítulo das fontes formais do direito, tem sido extraordinariamente enriquecido com a
atuação das OIs. Suas deliberações são consideradas como atos unilaterais de pessoas jurídicas, as
quais o Direito Internacional reconhece como investidas de poderes de elaborar normas jurídicas de
Direito Internacional. No campo dos costumes internacionais, certos tipos de deliberações das OIs,
tais as recomendações ou pareceres consultivos, podem ser interpretados como importantes
elementos de prova de uma prática reiterada aceita pelos Estados, como uma norma de Direito
Internacional. No que respeita à doutrina dos internacionalistas, como fonte do Direito Internacional,
tanto as OIs, em especial nos seus estudos teóricos, ou nos projetos de tratados ou de deliberações
(destaque-se a obra da UNIDROIT, 26 por seus estudos e pelos projetos de convenções
internacionais assinadas pelos Estados, a Comissão de Direito Internacional da ONU 27 e da
UNCITRAL, 28 por seus estudos e projetos de tratados e convenções internacionais ou ainda de
projetos de deliberações de outros órgãos da ONU), quanto algumas ONGs, em particular aquelas
que são organizações privadas científicas no campo jurídico, como o "Institut de Droit Internacional",
a "International Law Association", ou outras entidades dedicadas ao Direito Internacional, têm sido
reconhecidas como capazes de elaborar normas internacionais, no caso das ONGs citadas, a título
de doutrina dos internacionalistas, na sua forma coletiva.

Os procedimentos decisórios das OIs, que figuram necessariamente nos dispositivos de seus atos
multilaterais constitutivos, constituem, mesmo, as normas mais importantes de tais atos, uma vez
que dizem respeito aos mecanismos de formação da vontade coletiva daquelas organizações. São
mecanismos dos mais variados e, em alguns casos, dependem da qualificação particular de
determinados Estados-membros votantes: em alguns órgãos, a maioria simples ou qualificada (votos
contados com igualdade de pesos), ou ainda votações ponderadas (caso do FMI e do Grupo do
Banco Mundial, determinadas pelo número de quotas-partes do fundo ou do capital inicial, subscritos
pelos Estados e ainda em determinadas decisões, no Conselho de Ministros da Comunidade
Européia, onde vigora um sofisticado sistema de ponderação de votos por entre os Estados Partes
da mesma, correspondente a uma fórmula que leva em consideração a desigualdade econômica dos
mesmo, em relação ao PIB, número de habitantes e outros fatores). Na ONU, cada um de seus
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órgãos colegiados tem um sistema próprio de tomadas de decisão, devendo destacar-se, no

Conselho de Segurança, a possibilidade de, em assuntos não processuais, suas decisões exigirem a
unanimidade afirmativa dos cinco Membros Permanentes (EUA, Federação Russa, França, Reino
Unido e República Popular da China), mais quatro votos afirmativos, contados dos dez Membros não
permanentes (art. 27 e parágrafos da Carta), estes compostos de delegados de outros
Estados-membros da ONU, eleitos pela AG, em rodízio, respeitada uma representatividade
geográfica eqüitativa e uma rotatividade de dois anos para cada representante (art. 23 e § 1.º e § 2.º
da Carta). Em normas internacionais mais modernas, como na Organização Mundial do Comércio
(que passou a consagrar expressamente o procedimento), tem-se adotado um sistema de votação,
que alguns autores denominam de "unanimidade formal", 29 a votação por consenso, originária de
costumes e da necessidade de não paralisar-se o funcionamento de uma organização internacional,
por manobras de abstenções: na votação por consenso, considera-se uma deliberação adotada,
desde que não haja uma oposição expressa de um Estado Parte (portanto, a abstenção não tem
qualquer valor, nem como contagem de quórum, nem como contagem de votos, uma vez que o
consenso significa "ausência de objeção").

Nem todos os Estados-membros de uma OI têm direito de contribuir para a formação de sua vontade
coletiva (direitos de voz e voto), ou direitos de integrar a composição dos órgãos colegiados (direitos
de serem eleitos para órgãos que exigem representação dos Estados-membros). Tais assuntos se
referem a uma classificação das entidades participantes, em função dos direitos que lhes são
conferidos, e representam um dos mais importantes temas, quando se trata de legitimar os atores
(conferir-lhes capacidades jurídicas), nas formas da diplomacia multilateral, seja no caso de
congressos ou conferências internacionais, seja no caso de sessões ordinárias ou extraordinárias
das OIs. Em se tratando de reuniões multilaterais convocadas por um Estado ou por uma OI, se não
houver, já nos atos convocatórios, regras sobre a legitimidade dos participantes e seus direitos, as
mesmas são votadas nos primeiros atos de instalação do congresso ou conferência internacionais
(e, de regra, sempre se institui uma "Comissão de Credenciais" para verificar a legitimidade dos
participantes). No caso das OIs, seus atos constitutivos prevêem os tipos de membros admitidos em
quaisquer sessões das mesmas, ou, na sua ausência ou lacuna, regras votadas pelos órgãos
colegiados decisórios superiores, 30 em procedimentos formais, determinam os graus de legitimidade
dos membros.

Para participar de uma OI, nem sempre se exige de uma entidade, Estado ou organização de outro
tipo (como os movimentos de libertação nacional), possuir uma personalidade jurídica em Direito
Internacional, plenamente reconhecida. O que se tem verificado é, bem ao contrário: o fato de
participar de uma OI, pode vir a ser um fator altamente indicativo de tratar-se de um Estado soberano
e que merece o reconhecimento da comunidade dos Estados. 31 Os Professores Schermers &
Blokker 32 classificam os tipos possíveis de membros das OIs, em quatro categorias:

a) membros plenos: categoria composta de Estados, grupos de Estados 33 ou outras OIs 34 (com
destaque para a Comunidade Européia, na sua participação em OIs de cunho econômico 35 ), os
quais usufruem de todos os direitos e poderes dentro de uma OI, de voz e voto, de participar em
quaisquer reuniões e de compor qualquer órgão colegiado da mesma;

b) membros associados (e no caso da Organização Mundial do Turismo, OMT: "membros afiliados"):

36
aqueles Estados-membros que, em determinadas OIs, (casos contemplados expressamente nos
atos constitutivos da OMS, FAO, UNESCO, OMI 37 e na citada OMT), podem participar de quaisquer
reuniões, mas não têm direito de voto nos colegiados supremos, sendo que sua contribuição ao
orçamento da OI, leva em consideração tal característica. Trata-se de uma categoria em relativo
declínio, que, historicamente, foi concebida para permitir a participação de antigas colônias e
territórios não autônomos em OIs, mas que ainda servem para legitimar a presença de movimentos
de libertação nacional e Governos no exílio, nas atividades de muitas OIs, em particular, em
assuntos menos políticos e mais humanitários (veja-se o caso da Namíbia, admitida na UNESCO e
OMS, antes de sua independência, em 1974, quando se tornaria membro pleno daquelas OIs);

c) membros parciais, categoria que compreende um status de membro pleno em determinados

órgãos de uma OI, embora não tenham tal status, frente à própria organização. Tal categoria é usual
na ONU, onde alguns Estados têm sido ou foram admitidos em alguns de seus órgãos, ou em suas
agências especializadas, conquanto ainda não tenham recebido a aprovação como membros da
ONU, seja por não preencherem os requisitos para sua admissão formal na organização (Vietnã do
Sul, República da Coréia do Norte), seja, ainda, por não terem interesse em ser membros da
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AMBIENTE

organização cimeira, por motivos de guardar sua neutralidade política; os exemplos mais vivos são
Suíça, Lichtenstein e San Marino, membros da Corte Internacional de Justiça, porém não membros
da ONU;

d) observadores, são aquela categoria de membros que podem ser ora Estados não partes de uma
OI, ora outras entidades sobre cuja personalidade internacional ainda não haja um consenso
internacional (como a Organização de Libertação da Palestina), ora outras OIs, ora entidades
privadas (ONGs), ora ainda indivíduos, convidados a título personalíssimo. Tais membros são
admitidos após uma aprovação dos órgãos colegiados, a convite da OI que os permite, ou por
solicitação dos interessados, e possuem eles o direito a participar de todas ou de algumas das
reuniões daquela, 38 porém sem direito a voto (ou seja, de participação na formação da vontade
coletiva da OI), nem a integrar órgãos, comissões oficiais, ou grupos de Estados. 39 Sua atuação é
bastante importante, em hipótese alguma restrita a uma participação passiva: no caso de Estados
observadores ou de entidades políticas ainda sem personalidade jurídica internacionalmente
admitida, sua opinião torna-se bastante relevante, em especial quando se trata de informar os
membros plenos das OIs sobre determinados temas, e até mesmo de instruir, em etapas prévias, os
procedimentos oficiais conducentes a uma deliberação daquelas organizações. Mesmo que não
credenciadas para qualquer reunião de uma OI, podem outras OIs ser oficialmente convidados para
determinadas reuniões, tendo em vista a especialidade de sua capacitação, motivo pelo qual suas
opiniões passam a ser relevantes em determinados assuntos. 40

Dos vários aspectos ligados à relevância das OIs no atual estágio das relações internacionais, com
importantes reflexos no Direito Internacional Público, ressaltem-se dois: a) constituírem elas um foro
de negociações bastante ágil, inclusive entre Estados hostis ou que não se reconhecem mutuamente
e que, portanto, não mantêm relações diplomáticas bilaterais; e b) fornecerem mecanismos para uma
crescente agilidade na coordenação das políticas dos Estados, com vistas a reduzir esforços e
custos, dada uma determinada atividade. No primeiro caso, o status de observadores de alguns
Estados, 41 ou a presença de uma delegação de um Estado de dimensões diminutas na ONU (em
especial, na sua Assembléia Geral), permitem importantes contactos diretos entre praticamente
todos os Estados da atualidade, mesmo nas hipóteses de hostilidades, indiferença ou de
impossibilidades econômicas de aqueles pequenos Estados acreditarem missões diplomáticas junto
a outros. 42 Quanto a aspectos relacionados à mencionada agilidade, as OIs, seja pela técnica de
tornarem-se membros observadores de outras, seja pela técnica de acordos de interorganizações
em determinados assuntos, têm propiciado a uma notável coordenação de esforços, em particular
em temas polêmicos, os quais, sem sua interveniência e atuação, representariam pontos de atritos
nas relações internacionais, por vezes insuperáveis, caso fossem deixados às negociações bilaterais
ou multilaterais entre os Estados, tomados isoladamente.

Enfim, um ponto a ser ressaltado no universo atual das OIs, é uma relativa falta de coordenação
entre elas, tarefa que caberia ao ECOSOC. Contudo, dada a proliferação daquelas, uma aumento da
autonomia de cada qual, mais e mais acentuada em relação à própria ONU, acabou por criar uma
realidade onde competências se superpõem, recursos financeiros não são racionalmente utilizados
para fins determinados e em que uma cooperação entre as OIs por vezes é matéria tratada
superficialmente (na forma de delegados enviados unicamente como observadores passivos nas
reuniões de outras ONGs). São raros os exemplos de acordos entre as OIs, com vistas a uma
harmonização entre o exercício de competências entre elas. Uma exceção àquela raridade, foi o
Acordo entre a Organização Mundial da Propriedade Intelectual, OMPI (ou na sigla de sua
denominação em inglês: WIPO) e a Organização Mundial do Comércio, OMC (ou WTO, id.), sobre os
Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comércio (mais conhecidos no
Brasil pela sigla se sua denominação em inglês: Acordos TRIPS), 43 firmado em Genebra, a
22.12.1995 (em vigor a partir de 01.01.1996). O fato de haver os Acordos de Marrakesh de 1995,
instituidores da OMC, determinado, segundo os Acordos TRIPS, que aqueles direitos de propriedade
intelectual (desde sempre estudados e harmonizados nas legislações internas dos Estados, por
tratados, convenções e mecanismos elaborados e administrados pela OMPI) passariam a ser
matéria relacionada ao comércio internacional, e, portanto, susceptíveis de receberem uma poderosa
sanção por seus inadimplementos por parte dos Estados (possibilidade de serem examinados por
Comissões quase-judiciárias instituídas na OMC, os panels, com a legítima imposição de concretas
medidas econômicas retaliatórias aos Estados inadimplentes), 44 exigiu que houvesse uma
providência concreta quanto à cooperação entre a OMPI e a OMC. A matéria é delicada, levando-se
em conta que, na nossa expressão, TRIPS teria dado garras e dentes aos tratados e convenções
internacionais da OMPI; na verdade, a OMPI não dispõe de mecanismos de verificação da eficácia
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de suas normas no interior dos Estados (em particular, nos delicados assuntos da propriedade
industrial, como patentes e marcas de produtos farmacêuticos, ou de tudo quanto respeita à indústria
da informática), o que permitiria grande diversidade legislativa entre os Estados, ao passo que na
OMC, os mecanismos dos panels resultam em condenações claras dos Estados inadimplentes de
suas obrigações de não colocarem, nas suas legislações internas, empecilhos ao livre
desenvolvimento das relações comerciais internacionais.

4. As OIs e o Direito Internacional do Meio Ambiente: a aplicabilidade de suas normas

No que respeita ao Direito Internacional do Meio Ambiente, campo extremamente vigoroso e

extenso, conquanto relativamente recente no Direito Internacional, o primeiro fenômeno a ser
observado, é a inexistência de uma OI, com competência especial para tratar dos seus temas, seja
nos seus aspectos gerais, seja, nem mesmo, nos seus aspectos temáticos particulares, em cada
campo específico. Sendo causa ou efeito, o fato é que, no Direito Internacional do Meio Ambiente,
impera uma grande falta de coordenação entre os esforços dos Estados de bem disciplinar o meio
ambiente global, regional e até mesmo os domésticos (neste último aspecto, naqueles assuntos que,
por sua natureza, transcendem os limites de um Estado, tendo-se, na letra de alguns tratados e
convenções internacionais, instituído o termo "transfronteiriço" para expressar tais fenômenos).

Os exemplos de tais insuficiências são inúmeros. A regulamentação da emissão, a nível global, dos
gases de efeito estufa, conforme estipulada na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
modificação do Clima, assinada no Rio de Janeiro, a 1992, e os atos internacionais que a
complementam, disciplinam parte de matéria que já se encontrava disciplinada pela Convenção de
Viena de 1985 para a Proteção da Camada de Ozônio, o Protocolo de Montreal de 1987 sobre
Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio, bem como os atos internacionais posteriores, que
tratam com gases, como o CFC e halônios, de igual efeito que aqueles contemplados na
Convenção-Quadro; no entanto, trata-se de mecanismos normativos internacionais, foros
negociadores diplomáticos e de técnicos governamentais e de um pessoal burocrático internacional e
custoso, completamente distintos, sem qualquer relacionamento recíproco e com orçamentos
duplicados. Outro exemplo ainda mais flagrante de tal duplicação de esforços e de tal falta de
coordenação, se verifica na regulamentação internacional da vida selvagem, onde existem: uma
convenção geral sobre a biodiversidade, 45 que poderia ter representado um quadro normativo de
referência a todas as formas de vida selvagem, e que convive com uma convenção sobre comércio
de espécies e espécimes da flora e da fauna em perigo de extinção, 46 bem como com outras
convenções de proteção a componentes particulares da biosfera, como as aves aquáticas e seu
hábitat, 47 as baleias, 48 os ursos polares, 49 as focas antárticas, 50 e, em nível regional, os animais e
plantas da Amazônia, 51 os animais de estimação e os morcegos (na Europa), 52 sem falar-se nos
dispositivos da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982 53 (nos capítulos
relativos à preservação dos recursos vivos marinhos) e nos inúmeros acordos regionais sobre
proteção de mares particulares e sobre a pesca e conservação dos recursos aqüíferos doces ou
salgados.

Na verdade, tal situação advém do fato de que tais tratados ou convenções multilaterais foram
adotados em períodos históricos diferentes, por razões particulares em cada momento, e com
número de Estados signatários ou aderentes distintos, em cada ato internacional. Por outro lado, os
fatores determinantes da origem de cada tratado ou convenção internacional sobre a proteção do
meio ambiente, foram negociações encetadas em conferências diplomáticas ad hoc, ora convocadas
por um determinado Governo, ora convocadas por uma OI, dentro das suas atribuições ratione
materiae. 54 Destaque-se, ademais, que houve, no correr do século XX, uma radical transformação da
consciência dos Estados, sobre a premência de regular-se, em nível internacional, a proteção do
meio ambiente: de tratados ou convenções clássicos, passou-se a uma nova engenharia normativa,
de atos internacionais com normas cada vez mais técnicas e cada vez mais próximas dos avanços
da ciência ou da tecnologia, voltadas a uma regulamentação minuciosa, invasora das atribuições das
autoridades domésticas dos Estados em matéria de meio ambiente, com a tendência de adotarem-se
anexos cada vez mais numerosos e pormenorizados ou, ainda, na adoção de textos-quadro (os
quais traçam molduras normativas, que são preenchidas, posteriormente, pelos próprios Estados
Partes, em reuniões menos formais, as Conferências das Partes, ouvidos os órgãos subsidiários e
técnicos criados por aqueles atos). 55

Em alguns casos, a temática da proteção do meio ambiente em nível internacional, acabou por
influir, de modo decisivo, na própria atribuição de determinadas OIs e na extensão de seus poderes
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de convocação de conferências internacionais para a assinatura de tratados ou convenções

internacionais, como se comprova no relativo às normas internacionais sobre controle da poluição
das águas marítimas e oceânicas, efetuadas por embarcações, que acabaram mesmo por exigir que
uma OI dedicada unicamente aos aspectos da segurança da navegação marítima internacional,
incluísse nas suas finalidades, a luta contra aquelas poluições do meio ambiente marinho e da
preservação da vida nele encontrada. Conforme escrevemos em 1999:

"Um exemplo interessante pode ser demonstrado com a própria evolução da organização
internacional, com sede em Londres, fundada em Genebra, a 06.03.1948, com a denominação de
Organização Marítima Consultiva Intergovernamental, OMCI (ou IMCO, sigla conforme sua
denominação em inglês), e que, na sua origem, se dedicava unicamente a aspectos da liberdade e
segurança da navegação marítima, em particular, tendo sido responsável pela edição e atualizações
das importantes normas sobre a salvaguarda da vida humana no mar; com uma substancial reforma
que os Estados realizaram em seu Estatuto, em novembro de 1975 (IX sessão ordinária da
Assembléia), em decorrência da catástrofe náutica com o superpetroleiro Torrey Canyon em março
de 1967, e dando aplicação aos resultados da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente
Humano, em Estocolmo em 1972, instituiria um Comitê Jurídico e de Proteção ao Maio Ambiente,
passaria a adotar sua atual denominação, Organização Marítima Internacional, OMI (IMO, sigla para
sua denominação em inglês), dando causa a que o tema da preservação e defesa da qualidade das
águas, bem como o tema da conservação dos recursos vivos e minerais dos espaços marítimos e
oceânicos, entrasse, em definitivo, para a esfera de suas atribuições". (Guido F. S. Soares, A
proteção do meio ambiente marinho na perspectiva do direito internacional. As águas no limiar do
século XXI, Georgette Nacarato Nazo, coordenadora. São Paulo : Sociedade dos Amigos da
Marinha, SOAMAR, SP, Capital, 1999, passim, p. 63-64).

Na hipótese de conferências internacionais convocadas pela OMI, em razão de sua especialização

nos assuntos mencionados, os tratados ou convenções internacionais sobre a proteção do meio
ambiente marinho, acabaram por instituir mecanismos de controle e de verificação de seu
adimplemento bastante precisos e subordinados àquela OI, o que resultou em incorporar-se aos
novos temas, uma experiência histórica comprovadamente eficaz, elaborada no seio da OMCI/OMI.
56

Outros exemplos de OIs cuidarem de tratados ou convenções internacionais de proteção ao meio

ambiente, não só porque foram as responsáveis por sua negociação, mas por dispositivos expressos
dos mesmos, são:

a) a UNESCO, a quem se encontram atribuídos os assuntos versados na Convenção sobre Medidas

a Serem Adotadas para Proibir e Impedir a Importação, Exportação e Transferência de Propriedade
Ilícita de Bens Culturais, adotada em Paris, a 1970, (no Brasil, promulgada pelo Dec. 72.312, de
31.05.1973) e aquela convenção responsável pela declaração de algumas cidades brasileiras ou
partes das mesmas, bem como algumas paisagens brasileiras 57 como integrantes do patrimônio
mundial (natural ou cultural), ou seja, a Convenção relativa à Proteção do Patrimônio Mundial,
Cultural e Natural, adotada em Paris, a 1972, (no Brasil, promulgada pelo Dec. 80.978, de
12.12.1977);

b) a FAO, responsável pela aplicação da Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais,
adotada em Roma, a 1951 (no Brasil, promulgada pelo Decreto 51.342 de 28.10.1961) e, no
Continente africano, do Acordo para o Estabelecimento de uma Comissão de Controle do Gafanhoto
do Deserto na Região Ocidental de Sua Área de Distribuição no Sudeste da Ásia, (com emendas),
adotado em Roma (FAO), a 1963.

Contudo, nem todos os assuntos relacionados ao meio ambiente podem contar com uma OI
especializada e que passe a dedicar-se a aplicar os tratados e convenções aos mesmos
relacionados. Na maioria dos tratados e convenções multilaterais mais complexos, o que se passa é
a instituição de órgãos colegiados restritos, compostos de alguns representantes dos Estados
Partes, ao lado de assembléias de todos os Estados Partes (estas últimas, denominadas
Conferências das Partes), que se reúnem de forma intermitente, bem como de um secretariado
composto de um corpo internacional de funcionários, único órgão permanente; por vezes, há a
instituição de órgãos técnicos, que, por sua natureza, não dispõem de poderes decisórios, e cujas
deliberações devem ser aprovadas pelos órgãos compostos de representantes dos Estados. Na
verdade, tais dispositivos não configuram uma OI, mesmo que um Estado Partes seja designado
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para secretariar um tratado ou convenção (o que faria pressupor existir uma OI sediada na capital de
tal Estado). O que se verifica, na realidade, é que a sede de um Secretariado Geral, determinada por
decisão dos Estados Partes, pode determinar o que poderia ser considerado, de forma retórica, a
"sede" de um tratado ou convenção. Assim tem sido com a Convenção-quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima, "sediada" em Bonn, na Alemanha, a Convenção sobre a Diversidade
Biológica, "sediada" em Montreal, no Canadá, e a Convenção de Basiléia sobre Movimento
Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e Seu Depósito, "sediada" naquela cidade suíça.

Trata-se, como se pode vislumbrar, de procedimentos conducentes à formação de futuras OIs, com
todo seu formalismo e sua personificação em Direito Internacional, relacionadas a uma temática
específica do Direito Internacional do Meio Ambiente. Enquanto não se constituem tais OIs, a sede
de um secretariado ou o fato de um Governo "sediar" um tratado ou convenção multilateral, não são
elementos que confiram qualquer atributo de uma OI a tais fenômenos, e muito menos,
personalidade de Direito Internacional a tais secretariados (conquanto se reconheçam certos
atributos aos mesmos, como a autonomia de contratar funcionários, certas regalias fiscais e de
imunidades frente a autoridades dos Estados onde se situam, e outros atributos inerentes ao
exercício de uma função internacional, instituída por atos solenes internacionais como os tratados ou
convenções multilaterais).

No que se refere a financiamentos, os tratados e convenções internacionais mais importantes, por

dispositivos neles expressos, ou por decisões dos Estados Partes, estabelecem normas financeiras e
orçamentárias, que incluem, financiamentos dos próprios Estados Partes, das atividades
relacionadas a custos de realização de sessões, eventos e demais atividades prescritas naqueles
atos internacionais. Sua administração é feita pelo secretariado geral, sob controle e supervisão dos
órgãos colegiados diplomáticos instituídos. Quanto a outros tratados e convenções internacionais,
bem como financiamentos de outras atividades dos Estados, existe desde 1972, o Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente, PNUMA 58 , com sede em Nairóbi, financiado com recursos
orçamentários da ONU. Por ocasião da ECO-92, no Rio de Janeiro, instituiu-se um órgão de alto
nível na ONU, a Comissão para o Desenvolvimento Sustentável, subordinada ao ECOSOC, dentre
cujas incumbências figuram o acompanhamento e implementação das decisões da citada ECO-92
(em particular, da Declaração do Rio e da Agenda 21), bem como os assuntos relativos a
financiamentos e execução de todos tratados e convenções multilaterais sobre o meio ambiente
internacional. 59 Na mesma época, uma carteira anteriormente criada no Banco Mundial, o "Global
Environmental Facility" (GEF), 60 passaria a ser administrada juntamente pelo referido PNUMA e pelo
PNUD, 61 bem como seus recursos passariam a ser subordinados a procedimentos de controle da
referida Comissão para o Desenvolvimento Sustentável.

Por outro lado, eventuais conflitos entre OIs já estabelecidas e as regras dos tratados e convenções
multilaterais sobre o meio ambiente, tem surgido, nos últimos anos, em particular, após os Acordos
de Marrakesh de 1994, que instituíram a OMC (os quais, como já se mostrou, já influem de modo
direto na atuação da OMPI). 62 Na verdade, a proteção internacional do meio ambiente é um dos
temas que mais interferem na totalidade dos assuntos tradicionalmente regidos pelas normas
internacionais, sendo um dos assuntos mais típicos da denominada "agenda global dos Estados", ao
lado da regulamentação dos mercados e da economia, em nível internacional, do desarmamento e
da proteção universal dos direitos humanos. Natural, pois, que o Direito Internacional do Meio
Ambiente viesse a sofrer os impactos da tendência atual de prestigiar as regras sobre a liberdade no
comércio internacional, conforme se acham na competência da OMC. Nem por contar com uma OI
dedicada com exclusividade a seus temas (como é a OMC, dedicada a assuntos do comércio
internacional), nem por possuir um mecanismo preciso de aplicação de sanções, no caso de
inadimplência de seus dispositivos legais, como os panels da OMC, contudo, as normas do Direito
Internacional do Meio Ambiente, por sua aceitação generalizada pelos Estados e pela força do apoio
da opinião pública interna nos Estados, deixam de contrapor-se às eficazes sanções decretadas
pelos mecanismos da OMC, por vezes, mostrando elas sua supremacia sobre as normas que
disciplinam o comércio internacional entre os Estados. 63

5. As organizações não governamentais (ONGs) e seu status

Tendo presente a advertência que fizemos na Introdução deste trabalho, ou seja, de que as ONGs
devem ser analisadas em confronto com as OIs, e sempre na perspectiva de sua relevância nas
relações internacionais, juntamente com os desafios ao Direito Internacional Público, o fenômenos
pode ser creditado à já referida tendência à globalização, ela mesma conducente a um espraiamento
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extraordinário das OIs no século XX e as duas outras características deste período histórico, a
diplomacia pública e a diplomacia democrática, que no fundo, representam faces distintas de mesma
realidade: o controle popular da política exterior dos Estados.

Nos séculos anteriores, a condução dos negócios exteriores dos Estados era cercada de grande
sigilo, e nem mesmo os atos mais importantes das relações internacionais, como os tratados e
convenções, eram tornados públicos; na verdade, as populações eram surpreendidas por
convocações generalizadas para integrar os exércitos nacionais ou a marinha de guerra dos
respectivos Estados, sem que pudessem ter qualquer controle sobre a situação anterior
(negociações para evitar as guerras ou hostilidades), nem sobre as condições de declarar-se a paz.
A condução dos negócios exteriores, naqueles tempos, sempre foi considerada como um assunto
reservado unicamente ao governante, monárquico ou eleito, com parcíssimos exemplos históricos de
consultas aos Parlamentos nacionais ou diretamente ao povo, sobre as maneiras de sua efetivação.
Na verdade, a introdução da participação do povo nos negócios externos dos Estados, com a
erradicação do segredo na diplomacia, correspondem ao crescimento da importância dos Poderes
Legislativos, em tudo que respeita à política interna dos Estados e seus reflexos na política
internacional.

Na verdade, nos modernos Estados com uma estrutura democrática, os controles do Poder
Legislativo sobre a condução da política externa dos Estados, já se encontravam espraiados pelo
mundo, nos começos do século XX. 64 Contudo, a proibição expressa da diplomacia secreta como tal,
teve sua formalização histórica, segundo a maioria dos autores, nos famosos XIV Pontos do
Presidente Wilson, dos EUA, no tempo em que ainda fluía a Grande Guerra de 1914-1918. A fim de
justificar a participação dos EUA naquele evento, então tipicamente europeu, o Presidente Wilson
teria definido, frente ao Congresso dos EUA, naqueles Pontos (precisamente, no 1.º), várias
justificativas, uma das quais, a necessidade de, no futuro, ter-se um mundo constituído por "open
convenants of peace, openly arrived at"!

Ora, dentro do espírito da publicidade e da democratização das relações exteriores dos Estados, que
se firmaria a partir dos finais do século XIX, por todo século seguinte, e até nossos dias, seria natural
que, aos poucos, as entidades constituídas por particulares, em assuntos especializados, fossem se
impondo como relevantes atores internacionais, ao lado das OIs, como aquelas, igualmente criaturas
coletivas dedicadas a assuntos internacionais. Conforme se caminha ao longo do correr do século
XX, no qual as facilidades de contactos com pessoas em outros países e as viagens internacionais
se tornam mais freqüentes, crescem as oportunidades de entidades privadas nacionais conhecerem
as congêneres em outros países e/ou de se associarem a suas atividades e a seus esforços.

De seu lado, o crescimento exponencial do campo regulamentado no Direito Internacional, em

assuntos cada vez mais técnicos, passou a exigir que os Estados e as OIs se socorressem do
conhecimento e da capacitação das ONGs nacionais, que, igualmente, se foram tornando
internacionais. As naturais tendências a um associativismo, já experimentado pelos próprios
Estados, através das OIs, juntamente com as necessidades de os Estados buscarem o concurso e a
cooperação de entidades privadas altamente especializadas, explicaria a emergência e importância
crescente das ONGs: algumas já estavam constituídas e com longa experiência de cooperação
internacional entre elas (as sociedades científicas do final do séc. XIX), outras foram constituídas
com finalidades de defesa de interesses políticos ou econômicos especiais (os movimentos sindicais
e políticos, que proliferaram naquele século), outras foram constituídas como o único meio de
fortalecer-se ou defender-se uma idéia (os movimentos contra a guerra ou em defesa de
determinados bens, como os culturais, em caso de conflito armado). Em suma, as necessidades
imediatas determinariam os movimentos associativos por todo mundo, e o crescimento de
importância dos Parlamentos nacionais na condução das políticas externas dos Estados (altamente
influenciáveis pela opinião pública doméstica), ajudou a fortalecer aqueles movimentos naturais.

As ONGs são numerosas na atualidade, tendo a União das Associações Internacionais, ela mesma
uma ONG sediada em Bruxelas, repertoriado cerca de 10.000! Mesmo dado seu número, mesmo
após reconhecida sua importância no mundo das relações internacionais, elas têm sido pouco
estudadas no Direito Internacional, 65 em comparação com a extraordinária bibliografia relativa às
OIs. Por outro lado, no caso de seu estudo ser associado ao das organizações sem fins lucrativos,
humanitárias ou não ("non profit organizations"), e menos deixado no campo das normas que regem
as OIs (o que tem feito a doutrina internacionalista dominante), 66 ressurge o fato de seu enorme
potencial financeiro e econômico que daquela situação decorre, como as isenções fiscais a doações
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 AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO
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ou outros benefícios a elas dirigidos (em especial, o destino das indenizações milionárias em ações
civis públicas, em especial em matéria de danos causados ao meio ambiente, nos EUA),
descobrindo-se, assim, um verdadeiro tesouro de especulações jurídicas, tanto nos direitos internos
dos Estados, quanto no Direito Internacional.

No Entre Guerras, deve notar-se a extraordinária importância dos sindicatos de importância

internacional, na atuação da OIT, como se sabe, a primeira organização internacional com feições
modernas (importância que os mesmos ainda guardam, naquela organização). Na Liga das Nações,
a atuação das ONGs não foi importante, com exceção do Comitê Internacional da Cruz Vermelha,
uma ONG de direito suíço, que continuou a exercer um importante papel na regulamentação do
Direito Humanitário Internacional, que exercia desde o final do século XIX. Já com a ONU, a atuação
das ONGs tem sido vigorosa, em particular, como entidades atuantes como observadores nas
reuniões de um de seus órgãos, o ECOSOC, na Comissão de Desarmamento e na Comissão de
Direitos Humanos, mas, sobretudo, em praticamente todas as agências especializadas, ou seja, as
OIs do sistema da ONU. Como será visto, é nas negociações de tratados e convenções multilaterais
sobre direitos humanos e sobre meio ambiente, onde admitidas como observadores, que as ONGs
se tem destacado e demonstrado sua importância e sua eficiente atuação como entidades de
congregação e de expressão eficaz da opinião pública internacional.

A regulamentação das ONGs no Direito Internacional, ainda que composta de poucas normas, é
relativamente recente, e deve ser estudada, a partir da Carta da ONU, que foi subscrita, como se
sabe, a 26.06.1945. No seu art. 71, ao que tudo indica, adotado por insistência das ONGs, 67 e que
se encontra no Capítulo que rege o Conselho Econômico e Social, assim dispõe:

"Art. 17. O Conselho Econômico e Social poderá entrar nos entendimentos convencionais para a
consulta com organizações intergovernamentais, encarregadas de questões que estiverem dentro de
sua competência. Tais entendimentos poderão ser feitos com organizações internacionais e, quando
for o caso, com organizações nacionais, depois de efetuadas consultas com o Membro das Nações
Unidas interessado no caso".

Uma primeira leitura deste dispositivo da Carta, revela que o mesmo se dirige, preferencialmente, às
possibilidades de um dos órgãos da ONU, o ECOSOC, efetuar consultas a OIs, e, "quando for o
caso", a "organizações nacionais" (as quais, em época muito atual, passaram a receber o apelativo
de ONGs). Portanto, a primeira característica das ONGs é tratar-se de uma entidade coletiva
nacional, ou seja, regida por um direito nacional, que lhe determina o caráter de não ser uma OI.
Relembre-se que a nacionalidade de uma pessoa jurídica pode repousar em critérios diferentes,
segundo os direitos internos comparados dos Estados (lugar da sede, lugar de sua constituição, com
ou sem a indicação da nacionalidade dos sócios dirigentes), mas no caso do art. 71, o que se tem
em mira é uma definição de cunho negativo: organizações nacionais significam organizações não
regidas pelo Direito Internacional.

Na verdade, tomando-se as notas mais características das OIs, e formulando-as de modo negativo,
teremos aquelas das ONGs: a) sua criação por um ato jurídico nacional, sem qualquer conotação de
ser um ato regido pelo Direito Internacional Público; b) não podem representar vontades de Estados,
mesmo que alguns deles sejam membros influentes nas ONGs, dado que sua vontade resulta de
uma coletividade e deve representar a vontade de uma pessoa, que não tem reconhecimento
expresso com uma personalidade jurídica de Direito Internacional; c) não podem ser regidas, interna
corporis, por normas internacionais (sendo, ademais, as normas que regem tais efeitos, atos
jurídicos regidos por um direito nacional), e suas relações com Estados se regem por normas outras
que o Direito Internacional Público: suas relações com quaisquer Estados, em geral, pelas normas
internas dos Estados (ou pelos critérios do Direito Internacional Privado de cada qual) e, no caso de
relações com OIs, casuisticamente, pelas normas internas de cada OI; e d) não é uma instituição
erigida segundo as normas do Direito Internacional Público, seja por tratados ou convenções entre
Estados, seja por expressa decisão de uma OI, mas, como se tem insistido, por atos jurídicos
internos, segundo as leis internas de um determinado Estado (sejam elas de direito público ou de
direito privado).

Uma característica importante das ONGs, é tratar-se de entidades sem fins lucrativos, o que, em
absoluto, significaria tratar-se de entidades sem recursos financeiros e que dependeriam de apoio de
outras entidades privadas ou públicas. Em importante obra de doutrina, os Professores Nguyen Quoc
Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet, no seu Droit International Public, 68 tecem algumas considerações
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sobre as ONGs, que aqueles autores distinguem das empresas transnacionais (também
denominadas "multinacionais"), por faltar-lhes o intuito de lucro na finalidade da sua atuação, e lhes
nega personalidade de direito internacional. Interessa uma classificação das ONGs que propuseram
a à p. 672, a título exemplificativo, levando-se em conta as respectivas finalidades (sendo alguns dos
exemplos de nossa lavra): a) humanitárias ou religiosas (o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, o
Conselho Ecumênico das Igrejas, os "Médecins sans Frontières", que ganhou o Prêmio Nobel da Paz
em 1999, as incontáveis ONGs de defesa dos direitos humanos, como o "Women's Watch" e a
Anistia Internacional); b) políticas (federações socialistas, comunistas, liberais, as ditas
"Internacionais", Socialista, da Democracia Cristã...); c) científicas (praticamente cada ramo da
ciência e da tecnologia tem sua associação nacional ou internacional, com fins profissionais e
científicos, como as ONGs dedicadas ao estudo e preservação da Antártica ou as jurídicas, conforme
serão analisadas mais além, ou ainda com finalidades políticas como o Movimento Pugwash,
composto preferentemente de físicos, em questões da utilização da energia nuclear para fins
pacíficos); d) econômico-sociais (federações sindicais, associações profissionais como empresas
internacionais de seguros, associações de entidades que congregam os grandes conglomerados de
empresas, como laboratórios, as companhias de navegação aérea ou marítima e de
telecomunicações, inclusive via satélites, algumas ONGs, por, vezes com finalidades contraditórias,
como a Liga Anti-Alcoólica Internacional e a Associação Internacional para o Fomento do Consumo
do Vinho); e) esportivas (Comitê Olímpico Internacional, a FIFA, e várias outras entidades dedicadas
a determinados esportes, com importantes funções de regulamentarem as próprias atividades, como
as regras dos jogos e as competições internacionais); e) ecológicas (que serão consideradas a
seguir, das quais, desde já merecem ser mencionadas: a União Internacional para a Conservação da
Natureza, IUCN e a Greenpeace), f) documentárias (a já citada União das Associações
Internacionais com sede em Bruxelas); etc.

Das ONGs dedicadas a assuntos jurídicos, destaque-se que, além de cada ramo do Direito contar
com importantes associações nacionais, sub-regionais, regionais e/ou internacionais, com produções
científicas notáveis (os famosos congressos internacionais sobre temas tópicos), há algumas que
têm sido aquinhoadas pela totalidade dos autores internacionalistas, como autênticas fontes do
Direito Internacional; seus estudos e decisões coletivas, aprovadas em congressos científicos
internacionais, são considerados como integrantes da "doutrina dos internacionalistas", a título de
obra coletiva, tão relevantes quanto a opinião dos doutrinadores individuais considerados pela
comunidade jurídica internacional. Merecem tal status, por serem as mais prestigiadas no Direito
Internacional: o Institut de Droit International e a International Law Association, entidades fundadas
no final do século XIX e com seções nacionais espalhadas pelo mundo, cuja atividade em matéria de
proteção ao meio ambiente será apenas indicada, logo mais, no presente trabalho.

Quanto às normas de regência das atividades das ONGs, deve distinguir-se aqueles atos praticados
como pessoa jurídica de direito interno dos Estados, dos atos praticados por delegação de um
tratado ou convenção internacional, ou por delegação de uma OI. No primeiro caso, como já se
disse, trata-se de um ato regido pelas normas jurídicas nacionais, conforme os critérios determinados
pelo Direito Internacional Privado de algum Estado. Já no caso de atos praticados por delegação de
tratados ou convenções internacionais ou de uma OI, os atos poderão ser regidos pelo Direito
Internacional Público, não por tratar-se de uma ONG que os tenha praticado, mas pelo fato de serem
atos que, dada uma obrigação internacional, somente pessoas jurídicas de direito internacional
público poderiam praticar, e que foram praticados num regime de delegação/representação. 69

No ECOSOC, há normas específicas sobre o status das ONGs, por sinal a única regulamentação
das mesmas ao nível da ONU, sendo dado que cada OI, seja do sistema da ONU, seja outras,
legisla sobre o assunto. Deve dizer-se que há uma tendência de estabelecerem-se normas gerais
que permitem um credenciamento generalizado, através de procedimentos particulares aprovados
por órgãos colegiados das OIs, para determinadas reuniões delas. Segue-se, pois, que a admissão
de ONGs, em reuniões ordinárias ou extraordinárias, depende de decisões específicas de cada OI,
cujos critérios de credenciamento podem variar de uma para outra. No caso do ECOSOC, que, de
certa forma, tem servido de paradigma para as decisões das OIs do sistema da ONU, o assunto se
acha, na atualidade, regulado pela Resolução 1996/31, "Consultative Relantionship between the
United Nations and Non-Governmental Organizations", 70 adotada na XLIX Reunião Plenária daquele
Conselho, a 25 de julho de 1996 ( a qual declara haver modernizado as normas da anterior
Resolução 1296 (XLIV) de 23 de maio de 1968), a qual baixou os "Entendimentos para Consultas a
Organizações Não Governamentais" (Arrangements for Consultation with Non-Governmental
Organisations"). Conquanto não o digam expressamente, estas normas disciplinam o status de
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 AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO
AMBIENTE

observador das ONGs, naquele órgão da ONU, e como têm elas servido de modelo a outras OIs do
sistema das Nações Unidas, igualmente nestas; portanto, ONG com status consultivo, no ECOSOC
e no sistema da ONU, é sinônimo de membro observador.

Nos termos da citada Resolução do ECOSOC, uma ONG se define como "qualquer organização que
não seja estabelecida por uma entidade governamental ou por um acordo intergovernamental 71 ...
inclusive organizações que admitam membros designados por autoridades governamentais, desde
que tais membros não interfiram com a livre expressão de opiniões da organização" (§ 12). Portanto,
entenda-se que o ato de fundação das ONGs deva ser baseado na vontade de particulares, sem
qualquer interveniência de Governos no ato jurídico de sua instituição (ou seja, não podem ser
órgãos da Administração direta ou indireta dos Estados, ou terem a qualquer condição de órgãos
governamentais), e ainda na condução de suas atividades, sendo que a mera presença nela de
membros indicados pelos Governos, não lhes descaracteriza o caráter de ser uma entidade de
direito privado interno, (condição que parece ser o intuito das normas do ECOSOC de as ONGs
possuírem). Em outros dispositivos há ainda as exigências de que os recursos financeiros e
orçamentários fundamentais da ONG provenham de contribuições dos afiliados nacionais ou de
outros componentes, ou ainda de membros individuais, cuja origem devem ser, de boa-fé,
informados ao ECOSOC. Os procedimentos de credenciamento das ONGs junto ao ECOSOC, que
na linguagem oficial se denomina " estabelecimento de relações consultivas com uma ONG" (cf.
Título da Parte I), melhor se expressa como "uma concessão, suspensão ou retirada de um status
consultivo" (§ 15). A decisão sobre tal credenciamento é de competência coletiva dos
Estados-membros do ECOSOC, num procedimento onde deverá ser ouvido o Estado-membro da
ONG, no caso de serem suas nacionais (§ 8.º), embora não se estabeleçam os critérios para a
qualificação dos níveis em que as ONGs podem atuar: nacional, subregional, regional ou
internacional (§ 4.º).

Uma leitura das regras do ECOSOC revela três preocupações essenciais: a) possuírem as ONGs os
mínimos atributos de uma pessoa jurídica de direito interno, como um estatuto, uma sede, meios
financeiros a descrição de seus objetivos; b) serem as ONGs independentes dos Governos dos
Estados segundo cujas leis foram constituídas ou em cujo território se encontram suas sedes; e c)
terem elas por finalidades institucionais, de maneira total ou parcial, os mesmos objetivos das OIs
onde se credenciam como observadores.

Os tipos de membros consultivos do ECOSOC (leia-se: tipos de membros observadores) são

determinados por critérios determinados pela "natureza e escopo de suas finalidades e a assistência
que se espera que dêem ao ECOSOC" (§ 21), (diga-se, igualmente às OIs do sistema da ONU onde
pretendem ser admitidos como observadores, dado o fato, como se tem dito, de que as normas do
ECOSOC têm servido de paradigma àquelas). Classificam-se em quatro categorias:

a) " organizações com um status consultivo geral": devem dar uma contribuição substantiva e efetiva
para a consecução dos objetivos das Nações Unidas, estarem envolvidas na vida econômica e social
das áreas dos povos que representam, seus membros devem ser em número considerável e devem
ser representativas dos mais amplos segmentos da sociedade em grande número de países em
diferentes regiões do mundo (§ 22). Seus direitos são quase todos os de um Estado-membro, em
particular de participar de qualquer reunião do ECOSOC, com exceção do direito de voto e do direito
de integrar órgãos coletivos compostos por delegados de Estados-membros; podem apresentar
oralmente seus argumentos, unicamente uma vez, por decisão do plenário;

b) " organizações com um status consultivo especial": aquelas com uma competência especial,
preocupadas particularmente com poucos campos de atividades cobertas pelo ECOSOC e seus
órgãos subsidiários, e que são conhecidas nos campos para os quais têm ou buscam um status
consultivo (§ 23). Seus direitos não compreendem nem o direito de voto, nem o direito de voz. Sua
participação se dá apenas nas reuniões para as quais se encontram credenciadas, em função de sua
especialidade;

c) " organizações incluídas na Lista": aquelas que não se enquadram nas categorias anteriores, mas
que o ECOSOC ou o Secretário-Geral da ONU (este, após consulta ao Comitê sobre ONGs do
ECOSOC) considerem poder dar contribuições ocasionais e úteis às atividades deste Conselho,
seus órgãos subsidiários ou outros da ONU, na esfera das respectivas competências; tais
organizações deverão estar disponíveis para prestar consultas, a pedido daquelas entidades (§ 22).
Seus direitos são ainda mais restritos que os das categorias anteriores, e somente participam, sem
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direito a voz ou voto, daquelas reuniões para as quais foram convocadas, tendo em vista uma
especialidade particularíssima;

d) " organizações com um status consultivo", grandes organizações cujos objetivos são promover as
finalidades, metas e objetivos das Nações Unidas e o fomento da compreensão de seu trabalho (§
26). Tal categoria não tem seus direitos descritos nas normas do ECOSOC, os quais, dado o caráter
constitutivo destas, significa inexistirem quanto a presença, participação e voto neste Conselho (e em
outros OIs); contudo, tal fato não significa deixar de poderem tais ONGs ostentar tal denominação,
para efeitos de aumento de importância dos respectivos "curricula", seja nas esferas internacional (a
ex.: empréstimos em organizações internacionais oficiais, ou ainda como títulos para postulação de
status de observadores em outras OIs) ou nacionais (dificilmente algum Governo deixaria de
considerar alguma associação como "benemérita", se ostentarem aquela qualificação!).

Se do ponto de vista das formalidades do Direito Internacional as ONGs têm várias restrições, o
mesmo não se pode afirmar, no que respeita à eficácia de sua atuação no mundo das realidades não
jurídicas. Tem sido por pressão das mesmas que os Estados são forçados a melhorar um sistema de
verificação, no interior dos Estados, das normas de proteção aos direitos humanos (particularmente,
a situação dos presidiários), ou a tomarem providências na Comissão de Direitos Humanos contra
eventuais inadimplementos das obrigações internacionais; a tais pressões são inclusive creditadas
as iniciativas para a negociação que resultariam na subscrição de uma convenção, em Roma, em
1998, na qual os Estados instituíram um Tribunal Penal Internacional, com um corpo permanente de
juízes e funcionários internacionais, sediado em Haia. A proteção internacional do meio ambiente é
outro campo onde as ONGs se têm revelado como importantes agentes, conforme será visto na
próxima seção deste trabalho.

As ONGs, contudo, não deixam de ter seus detratores. Na verdade, muitas delas têm uma finalidade
de prestação de assistência às OIs, apenas nominal, e no fundo, apenas agem em função de
interesses de grupos particulares, com intuito de maiores ganhos financeiros. Outras, embora se
apresentem como entidades autônomas e despregadas de Governos, recebem importantes
subsídios dos mesmos e se prestam a defender posições inconfortáveis, em foros internacionais,
que os Estados, seus apoiadores, preferem não fazê-lo diretamente. Outras, ainda, possuidoras de
enormes recursos financeiros, agem, em reuniões diplomáticas internacionais, de maneira
sobranceira, no esquecimento de que as OIs ou as reuniões multilaterais são foros eminentemente
políticos, de representação de Estados, as pessoas privilegiadas nas relações internacionais, sejam
eles industrializados ou em vias de desenvolvimento ou ainda com menor desenvolvimento relativo
(circunlóquio esse para designar, na realidade, a cruel existência de Estados muito pobres, que mal
conseguem manter uma representação diplomática junto a uma OI ou enviar representantes nas
incontáveis reuniões multilaterais nos dias correntes). Não foi por outra razão que se cunhou uma
observação sarcástica, no jargão das Nações Unidas: ao lado das NGOs ( non-governmental
organizations), existiriam as BONGs (business-oriented non-governmental organizations) e as
GONGs (Governement-oriented non-governmental organizations)!

Enfim, outra questão a considerar-se, diz respeito aos limites que, racionalmente se deve impor à
representatividade das ONGs, em reuniões diplomáticas internacionais, em função da efetividade de
seus trabalhos. O primeiro exagero se deu na ECO-92, que admitiu cerca de 1.500 ONGs, sendo
que na Quarta Conferência Mundial sobre a Mulher, em setembro de 1995, em Beijing, na RP da
China, o número aumentou para 35.000 ONGs credenciadas! Pode imaginar-se o tamanho dos
lugares para as reuniões plenárias, com representantes diplomáticos dos Estados e os
representantes das ONGs, além dos custos operacionais de distribuição de documentos, de
procedimentos de acreditamento de delegações dos Estados e das ONGs, sem falar das discussões
sobre direito de expressar as próprias opiniões em plenário. Por outro lado, pode imaginar-se as
dificuldades de as delegações dos Estados adotarem um posicionamento oficial em determinados
assuntos, no correr das negociações, frente a incontáveis delegados de ONGs nacionais, numa
situação em que a democracia exigiria o Governo auscultar as opiniões de importantes setores de
sua sociedade!

De qualquer maneira, é inegável que, qualquer juízo de valor que se faça sobre as ONGs, um fato
não se pode negar: sua relevante atuação nas relações internacionais, como importantes atores,
ainda que o Direito Internacional lhes confira, de maneira generalizada, direitos limitados.

6. As ONGs e o Direito Internacional do Meio Ambiente

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 AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO
AMBIENTE

Tem sido no campo do Direito Internacional do Meio Ambiente, este ramo novíssimo do Direito
Internacional, que as ONGs, têm mostrado sua valia, como importantes agentes de auxiliar as OIs e
os Estados na sua tarefa de proteger o meio ambiente global, regional, subregional e até mesmo
local (este, no interior dos territórios do Estados). Seja " motu próprio", seja por delegação dos
Estados, as ONGs têm, em alguns campos, revolucionado as relações internacionais, ora como
opositores diretos aos Estados, ora como executores de programas e de atividades específicas de
OIs ou instituídos em tratados e convenções multilaterais.

O primeiro destaque deve ir para aquelas ONGs que, por sua seriedade e especialização, acabaram
por receber funções internacionais, por mandamento direto dos Estados. Dentre elas, a de mais
relevância é a União Internacional para a Conservação da Natureza e seus Recursos, IUCN, 73
criada, em Fontainebleau, em 1948, sob a égide da Unesco, e por inspiração do Governo francês;
trata-se de uma entidade de direito francês, atualmente sediada em Gland, na Suíça, 74 que possui a
característica única, dentre todas as outras ONGs, de ter como membros não só pessoas de direito
privado, como igualmente Governos e entidades públicas (tais as universidades e centros de
pesquisa oficiais). Segundo sua publicação IUCN The World Conservation Union, Mission, Objectives
and Activities, contava em 1997, entre seus 855 membros: 71 Estados, 102 agências
governamentais (como universidades, institutos de pesquisa), 595 ONGs nacionais, 55 ONGs
internacionais e 32 membros não votantes. Desde 1960 mantém um importante centro internacional
de estudos jurídicos de direito comparado e de Direito Internacional, bem como de documentações
relativos ao Direito do Meio Ambiente, o Environmental Law Centre, 75 em Bonn, que além de ser o
mais importante banco de dados na esfera do Direito Internacional do Meio Ambiente (o
Environmental Law Information System, ELIS), mantém sob sua guarda importantes dados das
legislações internas dos Estados, assim como de documentos de caráter político; é responsável,
igualmente, pela publicação de textos normativos internacionais, do mais alto grau de perfeição e
atualidade, obra de referência obrigatória nas bibliotecas oficiais (editada em folhas soltas,
substituíveis conforme modificações das legislações internacional e interna dos Estados): W. E.
Burhene, editor, International Environmental Law: Multilateral Treaties. 76

Nos dias atuais, a IUCN passaria a gozar ainda de maior prestígio, após a subscrição da Convenção
de Ramsar de 1971, "relativa a Zonas Úmidas de Importância Internacional, Particularmente como
Hábitat das Aves Aquáticas" (e seu Protocolo de 1982), 77 ao ter sido, oficialmente, encarregada de
exercer, em caráter provisório, (que se prolonga até os dias atuais), as funções de seu Secretariado.
Da mesma forma, a partir de 1972, por disposição da Convenção relativa à Proteção do Patrimônio
Mundial e Cultural, adotada em Paris, sob a égide da Unesco, (art. 8.º § 3.º), passou a ter assento
assegurado no Comitê do Patrimônio Mundial desta organização intergovernamental, com
importantes funções oficiais consultivas.

Em setembro de 1961, criar-se o " World Wildlife Fund", WWF, fundação de direito suíço, atualmente
sediada em Gland, na Suíça, a qual passaria a atuar em estreita cooperação com a IUCN: sua
importância advém das principais atividades daquela fundação, que se concentram no financiamento
de operações de conservação do meio ambiente, em qualquer parte do mundo, com fundos
alimentados por doações de Governos e de entidades privadas.

Outras ONGs como a Greenpeace passam a figurar como relevantes atores, em especial pelas suas
operações de oposição aberta e agressiva contra ações atentatórias ao meio ambiente, perpetradas
seja por parte dos Governos, seja das grandes empresas nacionais ou multinacionais. Outras ainda,
como as ONGs sediadas nos EUA e com atuação dominante neste país, dada sua condição de
serem as únicas pessoas com legitimidade ativa, nas referidas "class actions", adquirem um
incomparável poder interno e inegável peritagem em matéria de proteção ao meio ambiente, em
especial, dado o tamanho de seus orçamentos (em grande parte alimentado pelas indenizações
milionárias recebidas em juízo, em ações de proteção ao meio ambiente, intentadas contra as
mega-empresas norte-americanas, ou contra municipalidades, Estados federados ou a União dos
EUA), que permitem a constituição, a seu serviço, de um corpo incomparável de peritos e técnicos,
ou a contratação de serviços especializados de prêmios Nobel, de laboratórios, institutos de
pesquisas e de universidades.

No que respeita às ONGs do mundo jurídico, merecem destaque, no relativo ao desenvolvimento do

Direito Internacional do Meio Ambiente, a atuação do Institut de Droit International e da International
Law Association, entidades fundadas no final do século XIX e de prestigiada atuação em todas as
áreas do Direito Internacional, particularmente devido às suas decisões coletivas, adotadas por
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ocasião de congressos científicos internacionais que, como já nos referimos, têm sido consideradas
como fonte doutrinária do Direito Internacional. Assim, na sessão em Salzburgo, em 1961, o Institut
editaria a Resolução sobre o Uso Internacional de Águas Não-Marítimas, e na Resolução de Atenas
de 1979, o Institut dedicar-se-ia à poluição dos cursos de água e dos lagos internacionais, em face
do Direito Internacional (documentos publicados no seu Annuaire, respectivamente vol. 49-II e vol.
59-I). A International Law Association elaboraria as famosas Regras de Helsinky sobre os usos dos
rios internacionais (agosto de 1966), documento de extrema importância no Direito Fluvial
Internacional e no Direito Internacional do Meio Ambiente, as quais foram, com profundidade,
analisadas pelo Embaixador Sette-Câmara, no seu Curso na Academia de Direito Internacional da
Haia, em 1984. 78 Em datas posteriores à adoção das Regras de Helsinky, seriam elas
complementadas por outras propostas e estudos: sobre controles de enchentes (Nova York, 1972),
sobre a poluição marinha de origem telúrica (Nova York, 1972), sobre gerenciamento e melhoria de
rios navegáveis que separam ou cruzam territórios de vários Estados (Nova Delhi, 1974), para a
proteção de recursos da água e de usinas hidráulicas em tempo de guerra (Madri, 1976), relativos à
administração internacional dos recursos da água (Madri, 1976), sobre as regulamentações de fluxos
d'água e sua interdependência com outros recursos naturais (Belgrado, 1980), sobre as poluições
transfronteiriças em geral (igualmente, Belgrado, 1980), as Regras de Montreal de 1982 sobre o
Direito Internacional Aplicável à Poluição Transfronteiriça e as Regras de Montreal sobre Poluição da
Água, numa Bacia Internacional, 79 o direito dos recursos de lençóis freáticos internacionais (Seul,
1986) e as regras adicionais aplicáveis aos lençóis freáticos internacionais (Seul, 1986). Menção
muito especial deve ser feita ao fato de tais regras e princípios da International Law Association
terem decisivamente influenciado a Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, na
elaboração de um projeto de tratado internacional, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito
das Utilizações dos Cursos d'Água Internacionais para Fins Distintos da Navegação, cujo texto já foi
aprovado pela Assembléia Geral da ONU, e, na atualidade, se acha aberta à assinatura dos Estados,
na sede da ONU, em Nova York, desde 21.05.1997.

7. Conclusões - Bibliografia

Retomando-se as críticas feitas às ONGs, em particular aquelas que se referem ao fato de

pretenderem elas substituir-se aos Estados, nos foros negociadores internacionais, o fato é que,
qualquer que seja o juízo valorativo que se faça sobre as ONGs, sua importância já se acha
consagrada no Direito Internacional do Meio Ambiente, especialmente após a Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992, no Rio de Janeiro,
considerada um dos pontos culminantes no aperfeiçoamento das normas de proteção ambiental. De
nossa parte, não podemos deixar de reconhecer um valor altamente positivo na atuação das mesma,
no desenvolvimento e no fazer valer das normas do Direito Internacional do Meio Ambiente.

Na verdade, na Agenda 21, um dos principais feitos da ECO/92, que é o documento que traça as
ações político-normativas a serem adotados pelos Estados até o século XXI, há relevantes princípios
sobre as necessidades de reconhecer-se o valor de determinados setores das sociedades, que
foram inscritos em Capítulos, agrupados numa Seção III, "Fortalecimento do Papel dos Grandes
Grupos Sociais", dos quais, o Cap. 27, denominado "Fortalecimento do Papel das Organizações
Não-Governamentais: Parceiros para o Desenvolvimento Sustentável", reconhece a importância das
ONGs, ao lado de outros setores relevantes das sociedades, 80 como atores na determinação das
políticas e das normas relativas à proteção do meio ambiente. Tal reconhecimento, por parte da
quase unanimidade dos Estados, neste final de século, por outro lado, nada mais significaria que a
aplicação de princípios da democracia participativa aos assuntos relativos ao meio ambiente,
conforme deixam claros os princípios inscritos nos §§ 23.1 a 23.3, do Preâmbulo da citada Seção III
da Agenda 21, verbis:

"23.1. O compromisso e a participação genuína de todos os grupos sociais terão uma importância
decisiva na implementação eficaz dos objetivos, das políticas e dos mecanismos ajustados pelos
Governos em todas as áreas de programas da Agenda 21.

23.2. Um dos pré-requisitos fundamentais para alcançar o desenvolvimento sustentável é a ampla

participação da opinião pública na tomada de decisões. Ademais, no contexto mais específico do
meio ambiente e do desenvolvimento, surgiu a necessidade de novas formas de participação. Isso
inclui a necessidade de indivíduos, grupos e organizações de participar em procedimentos de
avaliação do impacto ambiental e de conhecer e participar das decisões, particularmente daquelas
que possam vir a afetar as comunidades nas quais vivem e trabalham. Indivíduos, grupos e
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AMBIENTE

organizações devem ter acesso à informação pertinente ao meio ambiente e desenvolvimento detida
pelas autoridades nacionais, inclusive informações sobre produtos e atividades que têm ou possam
ter um impacto significativo sobre o meio ambiente, assim como informações sobre medidas de
proteção ambiental.

23.3. Toda política, definição ou norma que afete o acesso das organizações não-governamentais ao
trabalho das instituições e organismos das Nações Unidas relacionado com a implementação da
Agenda 21, ou a participação delas nesse trabalho, deve aplicar-se igualmente a todos os grupos
importantes.

A vocação das ONGs de fortalecer os procedimentos democráticos, através da sua atuação em prol
de normas ou políticas relativos ao meio ambiente, se encontra reafirmada nos princípios do § 27.1
da Agenda 21, verbis:

"27.1. As organizações não-governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e

implementação da democracia participativa. A credibilidade delas repousa sobre o papel responsável
e construtivo que desempenham na sociedade. As organizações formais e informais, bem como os
movimentos populares, devem ser reconhecidos como parceiros na implementação da Agenda 21. A
natureza do papel independente desempenhado pelas organizações não-governamentais exige uma
participação genuína; portanto, a independência é um atributo essencial dessas organizações e
constitui condição prévia para a participação genuína".

Em que pese tais desideratos da Agenda 21, as ONGs continuam com uma situação desigual frente
a cada OI perante a qual atuam (dependendo seu tratamento, de decisões particulares e/ou ad hoc
dos respectivos órgãos colegiados decisórios) ou conforme os tratados e convenções internacionais
multilaterais as tratem. Compare-se a entidades científicas, a exemplo, no Tratado da Antártica
(como o "Scientific Committee on Antarctic Research", SCAR) e ainda o exemplo da cooperação
simbiótica existente entre a UNESCO e de outro lado o IUCN ou ainda a UNESCO e o Conselho
Internacional de Monumentos e Lugares de Interesse Artístico e Histórico, o ICOMOS (sua sigla a
partir da denominação em inglês: "International Council on Monuments and Sites"), este, uma ONG
de fundamental importância na declaração dos lugares, monumentos e cidades como integrantes do
patrimônio cultural ou natural da humanidade, bem como a situação do IUCN nas Convenções de
RAMSAR e da própria Convenção da UNESCO sobre o Patrimônio Mundial, com aquelas outras
situações, na maioria das organizações internacionais, em que as ONGs podem, no máximo,
acreditar delegados, sem direito a voz e voto, uma vez que suas reuniões são consideradas restritas
a representantes oficiais dos Estados.

Por outro lado, existe uma questão importante a considerar: como tipificar uma ONG, nacional ou
internacional, e como caracterizá-la como os legítimos representantes de interesses numa OI?!
Mesmo quando se trata de interesses econômicos opostos, tais os representantes de produtores e
os de consumidores (como no caso das OIs de regulamentações de determinados mercados
internacionais, como na Organização Internacional de Madeiras Tropicais) a matéria já é polêmica.
Na verdade, os conflitos relativos a representatividades dos setores privados e as naturais oposições
entre interesses econômicos conflitantes, acabam por introjetar-se nas discussões diplomáticas, as
quais, na verdade, não têm poderes nem know how para lidar com tais tipos de conflitos; imagine-se
a situação, em foros diplomáticos multilaterais, onde já existem conflitos entre os interesses dos
Estados presentes, aos quais se somam outros, oriundos de grupos de pressão privados e os
interesses se multiplicam de maneira imprevisível. Por outro lado, sempre desponta uma pergunta
embaraçosa: a quem beneficiaria uma reunião diplomática, composta de delegações elefantinas,
com milhares de representantes de ONGs nacionais, e ainda outras "independentes", durante cujas
sessões se deverão ouvir, sem qualquer efeito prático, os discursos reivindicatórios particulares de
centenas de representantes de ONGs internacionais, cuja legitimidade de representação deverá ser
examinada caso a caso?!

Tais questões, que são tão novas quanto nova é a importância crescente das ONGs em
determinados setores da política internacional, ainda não têm uma solução ao nível do Direito
Internacional, permanecendo, como já nos referimos, no quadro decisório de cada OI e de cada
reunião internacional entre Estados, ou ainda no reconhecimento específico (e portanto
discriminatório) que a algumas delas confiram certos tratados e convenções internacionais.

É nosso entendimento que os aspectos negativos do crescimento exponencial do número das ONGs
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 AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO
AMBIENTE

e do seu poder de influência, por vezes deletério (sua mal disfarçada representatividade de
interesses abertamente não assumidos por determinados Estados ou por determinados segmentos
empresariais privados), nas reuniões das OIs e nas reuniões multilaterais sobre o meio ambiente,
são compensados por sua atuação inteligente, eficaz e honesta, naqueles assuntos em que somente
elas são competentes, e sem cuja participação, ou as decisões dos Estados seriam mais
trabalhosas, ou seriam marcadas por influência daqueles Estados com um pessoal negociador
melhor preparado, nos respectivos países.

Se não bastassem outros argumentos, um único, a nosso ver, seria suficiente para dar-se todo apoio
ao florescimento das ONGs: a sua tendência de fortalecer e uma democratização das decisões em
reuniões multilaterais dos Estados, ao exigir ou impor-se a estes, como entidades técnicas altamente
competentes e que se encontram junto ao povo.

Não foi por outra razão, que tivemos a satisfação de verificar que nossos alunos dos Cursos de
Pós-Graduação da Faculdade de Direito da USP, nos quatro módulos da disciplina sob nossa
responsabilidade, o Direito Internacional do meio Ambiente, de maneira espontânea, talvez
contaminados pelo princípio da necessidade de cooperação, tão inerente ao mesmo, e, sobretudo
liderados pelos eminentes Prof. Dr. Fernando Fernandes Rei e Dr. Rodrigo Fernandes More,
decidiram fundar uma ONG em São Paulo, a Sociedade Brasileira de Direito Internacional do Meio
Ambiente, SBDIMA, cujos sócios nos honraram com a eleição para sua Presidência. Ao terminar
este estudo, não poderíamos deixar de augurar à mesma, um destino de, como as outras ONGs
relevantes no Direito Internacional do Meio Ambiente, tornar-se regional, passar a níveis
subregionais, para, a final, com um reconhecimento internacional, merecer o credenciamento de "
organização com um status consultivo geral", no Conselho Econômico e Social da ONU e em
quaisquer sessões da diplomacia ambiental multilateral, na qualidade de um observador privilegiado,
marcado pela sua disposição de cooperar com os Estados e as OIs! Para tanto, cremos não ser
difícil a tarefa: basta os sócios da SBDIMA seguirem, com fidelidade, os ditames do estatuto de sua
sociedade e, sobretudo, procurarem servir aos interesses de nosso Brasil e, como se espera de
todos aqueles dedicados ao Direito Internacional do Meio Ambiente, aos interesses da humanidade,
nas presentes e futuras gerações!

Bibliografia

ADAM, H. T. Les organismes internationaux spécialisés, contribution à la théorie générale des

établissements publics internationaux, t. V. Paris : LGDJ, 1992 (Bibliothèque de Droit International,
tome 105, dirigée par Charles Rousseau).

BRASIL, Ministério das Relações Exteriores, Divisão do Meio Ambiente, Relatório da Delegação
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descrição geral do acordo "TRIPS", publicado como artigo na Revista de Direito Civil, Imobiliário,
Agrário e Empresarial. São Paulo : Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Brasil, em
1995, e republicado como capítulo do livro: Guerra comercial ou integração mundial pelo comércio?
A OMC e o Brasil. Coordenadores: Paulo Borba Casella e Aramintha de Azevedo Mercadante. São
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---. Uma revisão em profundidade, em 1996, de: as instituições do Mercosul e as soluções de litígios
no seu âmbito - sugestões de lege ferenda, Luiz Olavo Baptista, Aramintha de Azevedo Mercadante
e Paulo Borba Casella, coordenadores. Mercosul: Das negociações à implantação. 2. ed. São Paulo :
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(1) As tendências atuais de utilizar, de maneira extensiva, abreviaturas e siglas, seja em português,
seja em outras línguas, têm dificultado, de alguma forma, um bom entendimento dos fatos
analisados. No presente trabalho, utilizaremos apenas aquelas cujos enunciados sejam
suficientemente conhecidos. No caso das ONGs, por vezes, mesmo na literatura especializada em
vernáculo, aparece a sigla de sua denominação em inglês NGOs ("non governmental organizations").

(2) Veja-se nota de rodapé anterior. Para as OIs, em inglês, sua sigla é: GOs ("governmental
organizations"), pronunciada: dji ous.

(3) Como se sabe, os primeiros Estados modernos apareceram no decorrer do século XV, com o
nascimento da Espanha, Portugal e França, nesta ordem cronológica. O reconhecimento jurídico do
Estado, nas suas formas tradicionais (um povo, um território e um governo soberano) se deu,
contudo, somente em 1648, com os Tratados de Vestfália.

(4) A existência de princípios imanentes à natureza humana, que independem da vontade dos
Estados, o denominado "direito natural", seja criados pelos deuses (veja-se a Antígone de Sófocles e
a filosofia dos filósofos estóicos) ou por Deus, seja racionalmente presentes onde quer que o homem
se encontre, foi a base da primeira manifestação história do Direito Internacional Público moderno.
Na verdade, o Professor de Teologia de Salamanca, Frei Francisco de Vitória, por volta de 1524
("Relectio De Indiis"), laicizaria as concepções medievais do direito natural, fazendo o Direito das
Gentes repousar não na criação direta de Deus, mas como um elemento imanente à própria
natureza humana. Tais princípios, na atualidade, se expressam pela discussão sobre a existência de
um jus cogens, corpo de normas imperativas de Direito Internacional Geral, portanto, superiores às
vontades dos Estados, uma vez que poderiam controlar a legitimidade, inclusive dos tratados
internacionais entre Estados soberanos, nos termos do art. 71 da Convenção de Viena sobre Direito
dos Tratados.

(5) A França contestava a legalidade, segundo o Direito Internacional, do fato de a Turquia, com
base em seu Código Penal (LGL\1940\2) (dispositivos relativos à jurisdição das Cortes turcas para
julgamento de crimes cometidos contra seus nacionais), haver julgado e condenado um súdito
francês, o tenente Démons, da marinha mercante francesa e de sua nacionalidade, comandante do
vapor Lotus, por um crime culposo cometido em alto mar (morte de marinheiros turcos, após o
abalroamento do vapor Boz Khourt de nacionalidade turca). Ao pedido de indenização formulado
pela França, a título de reparação por um ilícito internacional, sob a alegação de que a Turquia não
teria podido, segundo o Direito Internacional, estender sua jurisdição penal para alcançar atos
delituosos cometidos em alto mar, a Corte Permanente de Justiça Internacional decidiu que, na
ausência de norma internacional que proibisse a um país estender sua jurisdição penal ao alto mar,
nada impediria a Turquia de assim fazê-lo.

(6) Citam-se como uniões pessoais: a Áustria-Hungria e a Grã-Bretanha.

(7) Na verdade, a União Panamericana deve ser considerada a primeira organização

intergovernamental instituída pelos Estados. Foi ela fundada durante uma Conferência internacional
em Washington, a 02.10.1889, com a denominação de União Internacional das Repúblicas
Americanas, tendo, em 1910 (4.ª Conferência Panamericana, realizada em Buenos Aires), adotado
aquela denominação, que persistiria até sua substituição pela atual: Organização dos Estados
Americanos, OEA.

(8) Vejam-se nossos artigos: Antecedentes da transferência internacional de tecnologia. Revista de

Direito Mercantil. São Paulo, Ano 24, (jan./mar. 1985). p. 19 e ss. e O tratamento de propriedade
intelectual no sistema da organização mundial do comércio: uma descrição geral do acordo "TRIPS".
Revista de Direito Civil, Imobiliário, Agrário e Empresarial. São Paulo : Faculdade de Direito da USP,
1995, p. 98-119.
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 AS ONGS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO
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(9) As Uniões de Berna (direitos de autor e conexos) e de Paris (propriedade industrial), bem como
outras que se formaram (União de Madri, sobre marcas), ainda na atualidade, no universo da OMPI,
guardam sua existência, dado o fato de que nem todos os Estados membros da OMPI são, ao
mesmo tempo, membros de umas ou outras. Assim sendo, na atualidade, aquelas "uniões" querem
significar unicamente o conjunto dos Estados que são partes de uns ou de outros tratados que se
acham sob a égide da OMPI. Note-se que, modernamente, em 02.12.1961, seria assinado em Paris,
um Convênio Internacional para a Proteção das Obtenções Vegetais, em que os Estados partes se
consideraram constituídos numa União para a Proteção das Obtenções Vegetais (UPOV); em data
posterior, em 26.09.1982, por um Convênio assinado com a OMPI, a UPOV unificou seu Secretário
Geral, na pessoa do Diretor Geral da OMPI, e, ainda que sediada no mesmo edifício desta, guarda
sua personalidade jurídica internacional. Veja-se o Cap. IX "Conteúdo das obrigações no Direito
Internacional do Meio Ambiente (III): deveres de cooperação lato sensu, de nosso livro O direito
internacional do meio ambiente: sua emergência, as obrigações e as responsabilidades. São Paulo :
Malheiros (no prelo).

(10) Relembre-se que o 6.º órgão da ONU é a Corte Internacional de Justiça, sucessora da Corte
Permanente de Justiça Internacional, da qual herdou os bens e a jurisprudência, inclusive a sede, na
Haia, nos Países Baixos. Da Liga das Nações, a ONU meramente herdaria o imponente "Palais des
Nations", conjunto de jardins e edifícios (inclusive um acervo documental da Liga e atualizado de
todos os documentos da ONU, e uma biblioteca exemplar em termos de Direito Internacional e de
economia internacional), em Genebra, onde se realizam reuniões ordinárias de algumas entidades
da ONU (como a Comissão de Desarmamento, a Comissão de Direitos Humanos, a Comissão de
Direito Internacional, esta última, alternativamente com reuniões ordinárias em Nova York, a
Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento, UNCTAD), e reuniões
extraordinárias de outros órgãos daquela organização internacional.

(11) Para uma visão das formas de cooperação nas formas de integração econômica regional e de
integração física, bem como sobre os graus de supranacionalidade, veja-se nosso trabalho: Uma
revisão em profundidade, em 1996, de: As instituições do Mercosul e as soluções de litígios no seu
âmbito - Sugestões de lege ferenda. Luiz Olavo Baptista, Aramintha de Azevedo Mercadante e Paulo
Borba Casella, coordenadores, MERCOSUL: Das negociações à implantação, 2. ed. São Paulo :
LTr., 1997.

(12) Veja-se a obra organizada pelo Prof. Jacques Marcovitch, da USP, Cooperação técnica
internacional - estratégia e gestão. São Paulo : Editora da Universidade de São Paulo, 1994, na qual
consta um trabalho de nossa autoria, A cooperação técnica internacional (p. 165-219), em cuja p.
173, discutimos a conceituação e modalidades da cooperação técnica internacional.

(13) Veja-se nosso trabalho já citado na coletânea organizada pelo Prof. Jacques Marcovitch, onde
apontamos para os sentidos da palavra "assistência", inclusive, com suas variantes de cunho
ideológico de "ajuda paternalista" a Estados menos favorecidos. No seu sentido mais corrente em
Direito Internacional, assistência, em geral acompanhado do adjetivo "técnica", refere-se a uma
modalidade de cooperação, consistente na formação de pessoal, através de, entre outros,
programas de educação, treinamento, intercâmbio de informações juntamente com a viagem e
estágios de técnicos.

(14) As convenções internacionais que versam sobre Direito Internacional do Meio Ambiente e que
trazem na sua denominação a palavra "cooperação", em matéria de preservação do meio ambiente
marinho contra a poluição, são as seguintes: Convenção relativa à cooperação na pesca marítima,
Varsóvia, 1962; Acordo para a cooperação no trato com a poluição do mar do norte por óleo, Bonn,
1969; Protocolo relativo à cooperação no combate à poluição do Mar Mediterrâneo por óleo e outras
substâncias perigosas em casos de emergência, Barcelona, 1976; Convenção regional do Kuwait
para a cooperação na proteção do meio marinho contra a poluição, Kuwait, 1978; Protocolo relativo à
cooperação regional no combate à poluição por óleo e outras substâncias perigosas em casos de
emergência, Kuwait, 1978; Protocolo relativo à cooperação no combate à poluição em casos de
emergência, Abidjan, 1981; Acordo sobre cooperação regional no combate à poluição do pacífico
sudeste por óleo e outras substâncias perigosas em casos de emergência, Lima, 1981; Protocolo
suplementar ao acordo sobre cooperação regional no combate à poluição do pacífico sudeste por
óleo e outras substâncias perigosas em casos de emergência, Quito, 1983; Protocolo relativo à
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cooperação regional no combate à poluição por óleo e outras substâncias perigosas em casos de
emergência, Jiddah, 1982; Protocolo relativo à cooperação no combate aos derramamentos de óleo
na região das grandes Caraíbas, Cartagena, 1983; Acordo para a cooperação no trato com a
poluição do Mar do Norte por óleo e outras substâncias perigosas, Bonn, 1983; Protocolo relativo à
cooperação no combate à poluição marinha em casos de emergência, na região da África Oriental,
Nairóbi, 1985; Protocolo relativo a cooperação no combate às emergências poluidoras na região do
Pacífico Sul, Noumea, 1986.

(15) As seguintes convenções sobre a pesca internacional, trazem, na sua denominação, a palavra
"cooperação": Convenção sobre cooperação multilateral futura na pesca no Atlântico Noroeste,
Ottawa, 1978; Convenção sobre cooperação multilateral futura na pesca do Atlântico Nordeste,
Londres, 1980; Convenção para a cooperação na proteção de desenvolvimento do meio ambiente
marítimo e Costeiro da Região Central e Ocidental da África, Abidjan, 1981.

(16) Deve observar-se que a falta da expressão "de cooperação", ou outra assemelhada, nos
tratados e convenções multilaterais, não lhes tira o aspecto de instituidores de grandes quadros de
cooperação entre os Estados Partes, como atestam os recentes atos adotados em Bucareste, a 21
de abril de 1992: Convenção para a proteção do Mar Negro contra a poluição, Protocolo sobre
proteção do Mar Negro contra poluição telúrica, Protocolo sobre proteção do Mar Negro contra
poluição por óleo e outras substâncias e em situação de emergência, e Protocolo sobre proteção do
Mar Negro contra poluição por alijamentos. Seus textos e informações encontram-se apud 32 ILM
1101 (1993).

(17) Conforme o art. 1.º inc. a da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, "tratado"
significa um acordo celebrado por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer
conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua
denominação particular". Tradicionalmente, para designar-se tratar-se de um "tratado",
independentemente de sua denominação, usa-se a expressão: "tratado ou convenção".

(18) A Binacional Itaipu (entre Brasil e Paraguai), que viria a servir de modelo a uma sua irmã
gêmea, Corpus (entre Paraguai e Argentina), juntamente como esta, são entidades assimiladas a
empresas concessionárias de serviços de geração de energia elétrica, reguladas pelos Direitos
Administrativos internos dos Estados. Os autores não as consideram como OIs (pois que empresas
constituídas por entidades da administração indireta dos Estados e não diretamente por eles), nem
como ONGs (porque não se trata de entidades privadas, regidas por um direito nacional). No caso de
Itaipu, o complexo jurídico que a instituiu, foi obra admirável de um gênio jurídico, o Prof. Miguel
Reale. Veja-se, a propósito do complexo jurídico estabelecido com os Tratados de Itaipu, os
trabalhos brasileiros: Miguel Reale. A Estrutura Jurídica da Itaipu. Revista da Faculdade de Direito da
USP. São Paulo, 1974, Paulo Salvador Frontini, Itaipu Binacional: Novo Tipo de Empresa?, separata
da Revista de Direito Mercantil. São Paulo, 1976, e Gustavo Zanini, O Tratado e Itaipu. Revista da
Faculdade de Direito da USP, v. 69 (I) e, mais modernamente, o v. V da monumental obra de H. T.
Adam, Les Organismes Internationaux Spécialisés, Contribution à la Théorie Générale des
Établissements Publics Internationaux. t. V, Paris, LGDJ, 1992 (Bibliothèque de Droit International, t.
105, dirigée par Charles Rousseau).

(19) Na maioria das vezes, tais delegados são funcionários dos Ministérios das Relações Exteriores,
os diplomatas. Dada a freqüência de assuntos técnicos versados em reuniões internacionais, as
delegações passaram a ser integradas por funcionários de outros Ministérios ou ainda de técnicos
convidados a título pessoal pelos Governos (situação que tem permitido, por sua especialidade, a
presença de ONGs em reuniões diplomáticas, a título de integrantes de uma delegação oficial).

(20) Em geral, os vínculos de uma pessoa física com um Estado, são a nacionalidade, o domicílio, a
residência ou ainda a mera presença física (real ou por força de lei) em seu território terrestre,
marítimo ou aéreo.

(21) A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, adotada por ocasião da
ECO-92, no Rio de Janeiro, traz, na sua denominação, o reconhecimento de tal fenômeno (vigente
no Brasil, por força de sua promulgação pelo Dec. 2.652, de 01.07.1998). Outros tratados ou
convenções sobre proteção ao meio ambiente, conquanto não indiquem nas respectivas
denominações tal fenômeno, nem porisso deixam de ser tratados-quadro, como a Convenção sobre
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a Diversidade Biológica, igualmente adotada naquela ocasião e no Brasil vigente, pelo Dec. 2.519,
de 16.03.1998.

(22) Os tratados e convenções internacionais sobre Direito Internacional do Meio Ambiente,

estabelecidos após 1960, têm sido generosos em instituir tais órgãos colegiados e secretariados,
com poderes cada vez mais assimilados a autênticas organizações internacionais. A exemplo,
cite-se a Convenção de Basiléia sobre Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e Seu
Depósito, de 1989, no Brasil, promulgada pelo Dec. 875, de 19.07.1993, a cujo Secretariado se
atribuíram importantes poderes de notificação aos Estados, com efeitos determinados, em casos de
inadimplementos das obrigações convencionais.

(23) Veja-se a imponente obra de H. T. Adam, em 5 volumes, anteriormente citada em rodapé deste
trabalho: Les Organismes Internationaux Spécialisés ... (observando-se que o v. 5, que trata da
Itaipu, é datado de 1992).

(24) Pragmaticamente, pode observar-se que o modelo típico das OIs, consagra uma organização do
tipo tripartite: a) uma Assembléia Geral (representação unânime dos membros da organização, com
os mais amplos poderes de fixar as linhas da política das OIs, de confirmação e/ou revisão dos atos
dos outros órgãos, em geral, com regras decisórias tendentes a uma conformação democrática); b)
um Conselho, por vezes com outras denominações, com poderes decisórios específicos, composto
de delegados de alguns membros, segundo um procedimento, em geral, aprovado pela Assembléia
Geral, perante a qual responde por seus atos; e c) por um órgão unipessoal, em geral denominado
Secretário Geral, sob cuja direção se encontra uma burocracia composta de funcionários, em
princípio, a-nacionais, unicamente a serviço da organização, e portanto, com deveres de lealdade à
organização (e não aos Estados de sua nacionalidade ou domicílio). Uma grande exceção a tal tipo
de organização é a própria ONU, com seus seis órgãos já mencionados; outra notável exceção se
encontra nas organizações de integração econômica regional, do tipo mercado-comum, em
particular, na Comunidade Européia, onde verifica a tripartição à la Montesquieu: um executivo
bicameral (Conselho de Ministros e Comissão, sediados em Bruxelas), um legislativo (o Parlamento
Europeu, sediado em Estrasburgo) e um judiciário (a Corte de Justiça da Comunidade Européia,
sediada em Luxemburgo).

(25) Quanto às decisões em reuniões ordinárias, veja-se mais além. Nas extraordinárias, salvo
dispositivos expressos nos atos constitutivos das OIs, seguem o procedimento das ordinárias.

(26) A UNIDROIT, "Institut pour l'Unification du Droit", é uma organização intergovernamental com
sede em Roma, fundada no Entre Guerras, e que tem sido responsável, dentre outros, pelos projeto
da Convenção sobre o Retorno dos Bens Culturais Furtados ou Ilicitamente Exportados, adotada em
Roma, a 1995.

(27) A Comissão de Direito Internacional tem sido responsável por projetos de vários tratados
internacionais que foram subscritos pelos Estados, em conferências ad hoc. Cite-se, a título de
exemplo, a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, firmado naquela Capital, a partir de
um projeto da CDI, adotado a 23.05.1980, já vigente internacionalmente, mas apenas assinada pelo
Brasil. No campo do Direito Internacional do Meio Ambiente, cite-se o encaminhamento à
Assembléia Geral da ONU e sua adoção, da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito das
Utilizações dos Cursos d'Água Internacionais para Fins Distintos da Navegação, aberta à assinatura
dos Estados, na sede da ONU, a 21.05.1997. Seu texto se encontra apud 36 ILM 700 (1997).

(28) UNCITRAL é a sigla para a denominação, em inglês, da Comissão das Nações Unidas para o
Direito do Comércio Internacional. Sobre a mesma, veja-se nosso artigo Arbitragem comercial
internacional e o Projeto da UNCITRAL: (Lei-modelo). Revista da Faculdade de Direito da USP, São
Paulo, v. 83 (jan/dez) 1988, p. 176-218.

(29) Em particular, Ricardo Seitenfus. Manual das organizações internacionais. Porto Alegre : Livraria
dos Advogados, 1997, p. 39.

(30) Os procedimentos podem variar em tais tipos de deliberações, conforme variam as regras dos
atos constitutivos das OIs: ora unicamente uma decisão do colegiado mais amplo (uma Assembléia
Geral), ora uma decisão conjunta entre um colegiado restrito e o colegiado mais amplo. De qualquer
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forma, sempre será uma decisão colegiada e nunca de um órgão unipessoal (como um
Secretário-Geral ou um Diretor-Geral), uma vez que da decisão decorrem direitos que afetam direitos
do conjunto dos participantes de uma OI.

(31) Tal fato pode ser comprovado pelo movimento generalizado de independência das antigas
colônias africanas, por volta dos anos 1960, as quais, desde logo, postulavam sua admissão na
Organização da Unidade Africana, OUA, como prova de sua autonomia e independência em relação
às antigas metrópoles, portanto, como Estados soberanos, inclusive para tentar-se colocar fim a
guerras locais. Veja-se nosso trabalho: Emergência dos novos Estados na África Subsaariana e suas
conseqüências para a política internacional. Revista Forense. Rio de Janeiro, v. 228, (1984). p.
386-94, republicado como Estudos de África-I: a emergência dos novos Estados Africanos ao Sul do
Saara, suas relações com as antigas metrópoles e as demais nações desenvolvidas. Revista da
Faculdade de Direito da USP. São Paulo, v. 81, (jan./dez. 1986). p. 60-97.

(32) Henry G. Schermers & Niels M. Blokker. International Institutional Law, Unity within Diversity, 3.
ed. revista, Haia, Londres e Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, Chapter 2, particularmente, p.
27 (§ 69).

(33) Citem-se: na Organização Internacional do Café, os Estados produtores bruto, constituem um

grupo, com determinados poderes. Da mesma forma, no Banco de Desenvolvimento do Caribe,
cinco membros são considerados como um único membro: (Anguila, Montserrat, Ilhas Virgens
Britânicas, Ilhas Cayman e Ilhas Turks e Caicos.

(34) Em geral, as OIs participam de outras OIs, na qualidade de observadores, salvo no caso da
Comunidade Européia, que tem uma atuação relevante em determinadas OIs, particularmente
naquelas onde se situam assuntos que, pelas normas da CE, os seus Estados-Membros delegaram
a órgãos supranacionais. Veja-se nota de rodapé, a seguir.

(35) A partir de 01.01.1995, a Comunidade Européia passou a ser membro pleno da Organização
Mundial do Comércio, e em conseqüência, os Estados que dela fazem parte, perderam seu direito a
voz e voto naquela OI. O voto do delegado da Comunidade Européia tem tanto peso nas
deliberações da OMC, quantos forem os seus Estados-membros dela componentes. Em princípio,
dada a cessão de soberania, em matéria de comércio internacional, por parte dos Estados-membros
da CE a órgãos supranacionais (a Comissão), em princípio, "ratione materiae", não poderia haver
votação isolada de um Estado-membro da CE. No caso particular de uma das formas de decisões
coletivas, quando da Conferência Diplomática da Organização Mundial da Propriedade Intelectual,
sobre Certas Questões Relativas a Direitos de Autor e Direitos Conexos, que se reuniu em Genebra,
de 02 a 20.12.1996, cuja Comissão II: " Cláusulas Finais dos Futuros Tratados", tivemos a honra de
presidir, como delegado do Brasil, por eleição das delegações dos Estados participantes da
Conferência, a solução encontrada foi a mesma que a adotada na OMC: os votos da CE valiam tanto
quanto a do número dos Estados-Membros da CE, e, no caso de haver votações isoladas,
contavam-se todos os votos, um a um de cada Estado-Membro. No caso desta conferência na OMPI,
o direito dos Estados-Membros da CE de integrarem órgãos colegiados, a título individual, não sofreu
qualquer alteração.

(36) Na Organização Mundial de Turismo, OMT (ou WTO, sigla de sua denominação em inglês), com
sua sede em Madri, as suas atribuições exigem uma grande participação de organizações privadas
de turismo ou de entidades oficiais ou semi-oficiais, ao lado de representantes diplomáticos dos
Estados; tais entidades são os "membros afiliados", que, no entanto, contam com um único
representante nos órgãos colegiados, integrados por representantes oficiais dos Estados
(diplomatas), porém sem direito a voto.

(37) Respectivamente, OMS (Organização Mundial da Saúde, ou sua sigla, a partir de sua
denominação em inglês, WHO, sediada em Genebra), FAO (Organização para a Alimentação e
Agricultura, com sede em Roma), UNESCO (Organização para a Educação, Ciência e Cultura,
sediada em Paris), OMI (Organização Marítima Internacional, ou IMO, sediada em Londres).

(38) Tais direitos de participação incluem o de receber qualquer tipo de documentos, exprimir suas
opiniões, quando autorizadas pelo Presidente de uma sessão, bem como fazê-las circular, não por
direito próprio, mas capeadas por uma informação do Secretariado Geral da OI (o qual informa aos
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demais Membros, havê-las recebido).

(39) Aspecto muito importante no exercício da diplomacia parlamentar é a formação de blocos de

Estados, que se formam, tendo em vista determinados fins ou interesses comuns dos Estados deles
participantes (à semelhança dos partidos políticos que constituem a peça essencial e nevrálgica dos
Parlamentos nacionais). Claro está que, dada a importância política de tais grupos, no que respeita à
formação da vontade coletiva da OI, levando-se em conta que as votações nos plenários, na maioria
das vezes, é feita após consultas dentro dos grupos e entre eles, a presença de observadores
tornaria a atuação dos mesmos, pelo menos difícil, senão impossível.

(40) Tenha-se presente o temário técnico de algumas reuniões, onde se exige um posicionamento
oficial de uma determinada OI, com especialização no mesmo, a exemplo, as questões de saúde,
discutidas na Unesco ou na FAO e que não podem prescindir da presença de um delegado da OMS.

(41) Destaque-se a importância de Estados observadores em determinadas Comissões da ONU,

como a de Direitos Humanos ou de Desarmamento, precisamente daqueles Estados que não são
membros de tais comissões, mas que são, por vezes, relevantes atores nos assuntos discutidos.

(42) A importância das OIs como foros substitutivos das relações bilaterais tradicionais entre os
Estados, foi ressaltado na obra de Adam Watson. Diplomacy: The Dialogue between States. Londres
Methuen, 1982.

(43) Trade Related to Intellectual Property Rights, nos outros países, igualmente conhecido como
ADPICS (sigla para a denominação em francês ou espanhol). Veja-se nosso trabalho O tratamento
da propriedade intelectual no sistema da organização mundial do comércio: Uma descrição geral do
acordo "TRIPS", publicado como artigo na Revista de Direito Civil, Imobiliário, Agrário e Empresarial.
São Paulo : Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, Brasil, em 1995, e republicado
como capítulo do livro: Guerra Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? A OMC e o Brasil.
Coordenadores: Paulo Borba Casella e Aramintha de Azevedo Mercadante. São Paulo : LTr., 1998,
p. 660-689. Na mesma coletânea consta um importante trabalho da Profa. Dra. Georgette Nacarato
Naso. A propriedade intelectual e TRPS, a p. 650-659.

(44) Quanto aos procedimentos impositivos de sanções comerciais existentes na OMC, os panels
conforme o jargão para designar comissões examinadoras compostas de peritos independentes,
instituídas pelos Membros daquela OI, cujas decisões são aprovadas por um órgão colegiado
composto de representantes dos Membros, veja-se do Prof. Celso Lafer: O sistema de solução de
controvérsias na organização mundial do comércio. Guerra comercial ou integração mundial pelo
comércio? A OMC e o Brasil. Coordenadores: Paulo Borba Casella e Aramintha de Azevedo
Mercadante. São Paulo : LTr., 1998, p. 729-755.

(45) Convenção sobre a Diversidade Biológica, como já dito em rodapé anterior, foi adotada em
05.06.1992, no Rio de Janeiro, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento (a denominada ECO/92), e, no Brasil, promulgada pelo Dec. 2.519, de
16.03.1998.

(46) Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Flora e da Fauna Selvagens em
Perigo de Extinção, conhecida pela sigla de sua denominação em inglês, CITES, adotada em
Washington, a 1973, com emendas adotadas em Gaborone, a 1983, e em Bonn, a 1989,
promulgadas no Brasil, respectivamente, pelo Dec. 76.623, de 17.11.1975, Dec. 92.446 de 1986 e
Dec. 135, de 24.05.1991.

(47) Convenção Relativa a Zonas Úmidas de Importância Internacional, Especialmente como Hábitat
das Aves Aquáticas, adotada em Ramsar, a 1982 e com emendas adotadas em Paris, a 1982, no
Brasil, aprovadas pelo Decreto Legislativo 33/92, ainda não promulgadas.

(48) Convenção Internacional para Regulamentar a Pesca da Baleia e Protocolo de Regulamentação

da Pesca da Baleia, adotados em Washington, a 1943 e no Brasil promulgados pelo Dec. 73.497, de
17.01.1974.

(49) Acordo relativo à Conservação dos Ursos Polares, adotado em Oslo, a 1973.
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(50) Convenção para a Proteção das Focas da Antártica, adotada em Londres, a 1972 e no Brasil
promulgada pelo Dec. 66, de 18.03.1991.

(51) Tratado de Cooperação Amazônica, assinado em Brasília, a 03.07.1978, entre os países que
compõem a Amazônia, com exceção da Guiana Francesa. Na verdade, tal tratado não cuida
especialmente da flora e fauna da região, mas de todos os aspectos humanos, sociais, econômicos e
ambientais aquele espaço.

(52) Convenção Européia para a Proteção de Animais de Estimação, adotada em Estrasburgo, a

1987 e o Acordo sobre a Conservação de Morcegos na Europa, adotado em Londres, a 1991.

(53) Convenção assinada em Montego Bay, e no Brasil promulgada pelo Dec. 99.165, de 12.03.1990
e declarada vigente para o território nacional, pelo Dec. 1.530, de 22.06.1995.

(54) Por vezes, é fácil saber-se a origem de um tratado ou convenção multilateral, em função da
cidade onde assinadas: Rio de Janeiro, não pode ter sido convocação do Governo brasileiro, que
prefere sediar as conferências internacionais de adoção daqueles atos internacionais, em Brasília.
Assim, as Convenções sobre a Biodiversidade e a sobre a Mudança de Clima, foram realizadas no
Rio de Janeiro, porque negociadas em conferências sob a égide da ONU, enquanto o Tratado da
Amazônia, ou o Tratado da Bacia do Prata, foram adotados em Brasília. Da mesma forma,
comparem-se: a CITES, assinada em Washington, por proposta do Governo dos EUA e a
Convenção sobre Usos Múltiplos de Cursos d'Água Transfronteiriços, assinada em Nova York, sob a
égide da ONU. Por vezes, tal fato não é indicativo, de tratar-se de um tratado ou convenção
assinados por iniciativa de um Governo ou de uma OI sediada na capital do país: a ex.: a Convenção
Internacional para a Proteção das Obtenções Vegetais, assinada em Paris, a 1961, (criação da
União Internacional para a Proteção de Obtenções Vegetais, UPOV, sediada em Genebra), de
iniciativa do Governo francês (tal Convenção seria posteriormente modificada em 1972, 1978 e 1991,
pelos denominados: Ato Adicional de 1972, Ato de 1978 e Ato de 1991) e a Convenção relativa à
Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, igualmente adotada em Paris, porém sob a égide
da UNESCO, em 1972 (tendo a mesma sido subscrita pelo Brasil, que a promulgou pelo Decreto
80.978 de 12.12.1977).

(55) Tanto a técnica generalizada dos anexos, quanto dos textos-quadro, na verdade, significam
tornar os atos internacionais mais facilmente mutáveis, em função do desenvolvimento da ciência ou
da tecnologia, ou ainda de outras necessidades surgidas após a entrada em vigor dos tratados ou
convenções internacionais, sem ter-se de recorrer a procedimentos de convocações de conferências
internacionais específicas para mutações nos textos daqueles atos internacionais solenes.

(56) A título exemplificativo, citem-se alguns tratados e convenções internacionais sobre a proteção
ao meio ambiente, elaborados sob a égide da OMI, e que se encontram sob sua supervisão: a
Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios de 1973 e seu Protocolo de
1973, adotados em Londres (OMCI), conhecidos como Convenção MARPOL, no Brasil promulgados
pelo Dec. 2.508, de 04.05.1998 (inclusive com a adoção dos Protocolos e de todos os Anexos,
devendo, portanto, ser alteradas as informações relativas à Convenção MARPOL, conforme
constantes no nosso artigo anteriormente citado e publicado em São Paulo, sob a égide da
SOAMAR), a Convenção Internacional sobre o Preparo, a Prevenção, Resposta e Cooperação em
Caso de Poluição por Óleo, Londres (OMI) de 1990, (conhecida como Convenção OPRC), no Brasil,
promulgada pelo Dec. 2.870, de 10.12.1998, bem como importantes convenções e protocolos sobre
responsabilidade e reparação de danos ao meio ambiente marinho, das quais se destaca a
atualíssima e importante Convenção sobre Responsabilidade e Reparação por Danos Relacionados
com o Transporte de Substâncias Perigosas e Nocivas por Mar, Londres, IMO, 1996, dita
"Convenção HNS" (sigla de: "High", "Noxious", "Substances", a partir de sua denominação em inglês:
"Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous
and Noxious Substances by Sea"), cujo texto se encontra apud 35 ILM: 1406 de novembro de 1996.

(57) Encontram-se incluídos na Lista dos Bens Culturais da Humanidade: o Conjunto Arquitetônico
de Ouro Preto, MG (em 1980), o Centro Histórico da Cidade de Olinda, PE (em 1982), o Centro
Histórico de Salvador, BA (em 1985), a Missão Jesuítica dos Guaranis, havida em conjunto com a
Argentina (1984), o Santuário do Bom Jesus de Matozinhos, MG (em 1985), o Conjunto Urbanístico
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de Brasília, DF (em 1987), o Parque Nacional da Serra da Capivara, PI, pelas pinturas pré-históricas
rupestres em suas grutas (em 1991), aspectos da cidade de São Luís, MA (em 1998) e da cidade de
Diamantina, MG (em 1999). Na Lista dos Bens Naturais da Humanidade, acha-se o do Parque
Nacional do Iguaçu, PR, único bem brasileiro incluído na mesma, em 1986. Para um estudo do tema
(excluídas Diamantina e São Luís), veja-se de Fernando Fernandes da Silva, As Cidades Brasileiras
e a Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, de 1972, Dissertação
de Mestrado em Direito Internacional, defendida na Faculdade de Direito da USP, em setembro de
1996. (Orientador: Prof. Dr. Luiz Olavo Baptista).

(58) O Programa das Nações Unidas, PNUMA (também conhecido pela denominação de sua sigla
em inglês: UNEP), foi instituído em 1972, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, e tem como finalidade, além de financiamentos de
atividades relacionadas ao Direito Internacional do Meio Ambiente, importantes funções de
coordenação de informações sobre o mesmo, possuindo alguma autonomia na contratação de
pessoal burocrático internacional ou de assessores e técnicos.

(59) Para um relato das negociações empreendidas durante a ECO-92, em particular o

posicionamento do Brasil no que se refere a assuntos de financiamentos, veja-se: Brasil, Ministério
das Relações Exteriores, Divisão do Meio Ambiente, Relatório da Delegação Brasileira na
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, Brasília, Instituto de Pesquisa de Relações
Internacionais, IPRI, Fundação Alexandre de Gusmão, FUNAG, 1993.

(60) O GEF foi instituído por uma decisão do Banco Mundial, em 1991, e aceito por 73 Estados
partes do Banco e adotado tanto por este, como pelo PNUMA e pelo PNUD. Em 1974, os 74 Estados
resolveram transformar o GEF num mecanismo financeiro permanente, o qual passou a possuir uma
Assembléia dos Estados Partes, um Conselho (composto de 32 membros) e um Secretariado,
constituindo-se, assim, numa autêntica OI. Suas decisões são tomadas por consenso.

(61) O PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, é uma entidade instituída pela
Assembléia Geral da ONU, em 1965, subordinada ao ECOSOC, e mantido com recursos
especialmente cedidos pelos Estados Partes, tem por competência coordenar, avaliar e financiar
programas e projetos de assistência técnica ( lato sensu) aos Estados; tendo sido o grande
responsável pela maioria de financiamentos diretos a Estados e OIs.

(62) Quanto ao tema das eventuais oposições entre as normas dos tratados e convenções
internacionais de proteção ao meio ambiente e as normas da OMC, veja-se nosso trabalho: As
regras do comércio internacional e seu confronto com as normas internacionais de proteção
ambiental, a ser integrado num livro coordenado pelo Prof. Alberto Amaral Jr. et alii, a ser editado em
2000, em São Paulo (no prelo). Este trabalho representa uma atualização, com substanciais
modificações, de outro, igualmente no prelo: Seção 10, do Capítulo V ( Os grandes temas do Direito
Internacional do Meio Ambiente) do livro do autor, Direito Internacional do Meio Ambiente: sua
emergência, as obrigações e as responsabilidades, a ser publicado em São Paulo (no prelo de
Malheiros Editores)

(63) Uma demonstração da precedência das normas dos tratados e acordos multilaterais sobre as
normas que regem o comércio internacional, foram os "painéis" nos Casos dos Golfinhos, que
opuseram os EUA (com uma legislação severa de proteção aos mamíferos marinhos) e o Canadá e
a Espanha (cujos pescadores de atum, utilizavam técnicas de redes de arrasto, que matava aqueles
mamíferos). Mesmo tendo sido a legislação norte-americana (dispositivos que discriminavam, nas
latas de atum que os mesmos tinham sido pescados com desrespeito aos golfinhos) considerada
contrária às normas da OMC, porquanto discriminatórias ao comércio internacional, os EUA sofreram
as sanções econômicas da OMC (tiveram de permitir liberalidades no seu comércio bilateral com o
Canadá e a Espanha, até o limite do pagamento das reparações devidas pela inadimplência), mas
não revogaram ou abrogaram os dispositivos de seu direito interno sobre aquela proteção aos
golfinhos. Em outros casos (normas sobre uma taxação adicional de gasolina importada, dada sua
composição contrária às leis ambientais internas) os EUA, frente a uma condenação na OMC, não
tardaram em modificar sua legislação ambiental.

(64) Dentre os mecanismos mais evidentes, e que se encontram nas Constituições dos Estados
democráticos, podem ser elencados: a necessidade de autorizações dos Legislativos para declarar a
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guerra ou fazer a paz, os procedimentos de aprovação parlamentar dos tratados e convenções

internacionais, como condição de sua ratificação internacional e de sua aplicabilidade no território
dos Estados, autorizações para o Estado integrar OIs já constituídas, a aprovação dos nomes dos
Chefes de Missões diplomáticas no exterior, as autorizações de trânsito ou estacionamento de tropas
estrangeiras pelo território nacional, as autorizações para os Chefes de Estado ou Chefes de
Governo ausentarem-se do país.

(65) Recomendamos uma leitura de um estudo exemplar feito por James Paul . "NGOs, Civil Society
and Global Policy Making", na Internet, no site: www.globalpolicy.org/ngos/analysis.htm.

(66) A matéria tem uma grande complexidade, pois envolve conhecimentos seguros em áreas
jurídicas bastante especializadas, além do Direito Internacional Público: Direito Internacional Privado
geral e comparado, Direito Econômico Internacional, Direito Tributário Internacional (incentivos e
paraísos fiscais) além do Direito Penal Internacional (nos aspectos de movimentos de capital de
origem criminosa e que se acobertam sob o manto de doações humanitárias, para fins de
legalização).

(67) Segundo o trabalho de James Paul, na Internet, anteriormente citado, elas pretendiam mais, ou
seja, um status igual ao dos Estados, seja na Assembléia Geral, no Conselho de Segurança e no
Tribunal da Haia.

(68) Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet. Droit international public. 4. ed. Paris : LGDJ,
1992. Os estudos referidos encontram-se no capítulo II (" Personnes Privées") do Título II (" Les
Organisations Internationales et les Autres Sujets de Droit International").

(69) Os exemplos são inúmeros: análises laboratoriais que resultam de obrigações internacionais
incumbidas à OMS, OIT ou à Agência Internacional de Energia Atômica, e que, a pedido delas, são
feitas por entidades públicas ou privadas (não dispondo aquelas OIs de tais estabelecimentos
próprios), execução de programas específicos instituídos em normas internacionais, a cargo da
OMS, e que são comissionados a indivíduos ou entidades públicas ou privadas (ainda, no caso de
saúde pública, a erradicação de moléstias endêmicas ou epidêmicas e o tratamento de seus
doentes, em regime de urgência) etc.

(70) A Resolução, cujo texto tivemos acesso via Internet, compõe-se de um preâmbulo de 8
parágrafos, de uma Parte I (Principles to be applied in the Establishment of Consultive Relations)
com 17 parágrafos, uma Parte II (Principles Governing the Nature of the Consultative Arrangements),
com os §§ 18 e 19, uma Parte III ( Establishment of Consultative Relationship), com os §§ 21 a 26,
uma Parte IV (Consultation with the Council) com os §§ 27 a 32, uma Parte V ( Consultarion with
Commisions and Other Subsidiary Organs of the Council), com os §§ 33 a 39, uma Parte V (
Consultarion with Ad Hoc Committees of the Council) com o § 40, uma Parte VII ( Participation of
Non-Governmental Organizations in the International Conferences Convened by the United Nations
and Their Preparatory Process) com os §§ 41 a 54, uma Parte VIII ( Suspension and Withdrawal of
Consultative Status) com os §§ 55 a 59, uma Parte IX ( Council Committee on Non-Governmental
Organizations) com os §§ 60 a 67, uma Parte X ( Consultarion with the Secretariat) com os §§ 64 a
67 e uma Parte XI ( Secretariat Support), com os §§ 68 a 70.

(71) Esta definição negativa de uma ONG é tradicional no sistema das Nações Unidas, posto que já
constava de um Parecer do ECOSOC exarado em 27.02.1950, portanto, nos primeiros anos de
existência da ONU.

(73) Um estudo em profundidade da IUCN, desde sua instituição, se encontra em Cyrill de Klemm,
Les activités de l'Union internationale pour la Conservation de la Nature et de Ses Ressources
(UICN)", Alexandre Kiss e Dinah Shelton. Traité de Droit Européen de l'Environnement, (Une
Publication de la Conférence Permanente des Recteurs, Présidents et Vice-Chanceliers des
Universités Européennes). Paris : Éditions Frison-Roche, 1995, p. 536-542.

(74) Rue Mauverney, 28, CH-1196 Gland, Suíça, tel.: (4122) 999 00 01 [E-mail: mail@hq.iucn.org] e
site: http://www.iucn.org

(75) IUCN Environmental Law Centre, Adenauerallee 241, Bonn, 53113, Alemanha, tel. (49)
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288.2692.231, E-mail: elcb@hq.iucn.org

(76) W. E. Burhene, editor, International environemntal law: multilateral treaties, Kluwer Law
International, Londres, Haia, Boston (1.ª tiragem, 1974).

(77) Dada a importância do tema para o Brasil, à vista do Pantanal Matogrossense e outras regiões
úmidas no território nacional, o Brasil pretende aderir à Convenção de Ramsar e seu Protocolo,
estando o ato de sua adesão já aprovado pelo Poder Legislativo, com o Decreto Legislativo 33, de
16.07.1999.

(78) Embaixador José Sette-Câmara. Pollution of International Rivers, Recueil des Cours. Haia,
Boston, Londres, Martinus Nijhoff Publishers, 1984, III, t. 186, p. 121-216.

(79) As Regras de Montreal se encontram publicadas apud Experts Group on Environmental Law of
the World Commission on Environment and Development, Environmental Protection and Sustainable
Development, Legal Principles and Recomendations. Londres, Dordrecht, Boston, Graham &
Trotman, Martinus Nijthoff, 1987.

(80) Os Capítulos da mencionada Seção III são os seguintes: Cap. 23: Preâmbulo; Cap. 24: Ação
global para as mulheres visando o desenvolvimento sustentável e eqüitativo; Cap. 25: Crianças e
juventude no desenvolvimento sustentável; Cap. 26: Reconhecimento e fortalecimento do papel dos
povos indígenas e suas comunidades; Cap. 27: Fortalecimento do papel das organizações
não-governamentais: parceiros para o desenvolvimento sustentável; Cap. 28: Iniciativas das
autoridades locais no apoio à Agenda 21; Cap. 29: Fortalecimento do papel dos trabalhadores e
sindicatos; Cap. 30: Fortalecimento do papel do comércio e da indústria; Cap. 31: A comunidades
científica e tecnológica; Cap. 32: Fortalecimento do papel dos agricultores.

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