INTRODUÇÃO AO

DIREITO FINANCEIRO

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 ÍNDICE

1.................................................................................SISTEMA DE DIREITO FINANCEIRO

3
Conceito de Direito Financeiro...................................................................................................................................... 3
O Sistema de Direito Financeiro................................................................................................................................... 3

2............................................CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO FINANCEIRO

5
ORÇAMENTO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA............................................................................................. 5
ORÇAMENTO: PERSPECTIVA ATUAL.................................................................................................................... 6

3......................................................DO ESTADO PATRIMONIAL AO ESTADO FISCAL

8
Estado Patrimonial e Estado Fiscal............................................................................................................................ 8
Orçamento e Autorização Legislativa...................................................................................................................... 8

4..........................................................................PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO

10
Dignidade da pessoa humana..................................................................................................................................... 10
Separação de poderes....................................................................................................................................................... 10
Transparência............................................................................................................................................................................. 11
Federalismo cooperativo................................................................................................................................................... 11
Legalidade...................................................................................................................................................................................12
 1. Sistema de Direito Financeiro

Conceito de Direito Financeiro

É possível observar na doutrina diferentes formas de se conceituar o direito financeiro,
sendo recorrente a definição de direito financeiro como o ramo do direito que traz a
disciplina jurídica da atividade financeira do Estado. Assim, o direito financeiro envolve o
estudo dos princípios e das normas que dirigem a atividade financeira do Estado.

Complementando esse conceito, tem-se que a atividade financeira é a “ação do Estado

na obtenção de receitas, em sua gestão e nos gastos para desenvolvimento de suas
funções” (OLIVEIRA, 2006), ou seja, em sua atividade financeira o Estado arrecada, gere
os recursos arrecadados e os direciona para cumprir as suas funções.

Nesta definição é possível observar todos os elementos estudados pelo direito financeiro,
quais sejam, receita, despesa, dívida, fiscalização e orçamento. De fato: A atividade
financeira é a ação do Estado no tocante à obtenção de recursos (portanto, envolve
receitas e também dívidas) para diversos entes da federação (aqui se observa a noção
de federalismo), para a realização de suas funções (o que gera despesas), organizadas
por meio de leis orçamentárias (ou seja, orçamento), e que são objeto de controle
(necessidade de fiscalização).

Neste ponto é necessário apontar que o fenômeno financeiro é objeto de estudo de

outras ciências (como a economia, que estuda esse fenômeno na ciência das finanças
ou finanças públicas, por exemplo), no entanto, o direito financeiro diferencia-se por
envolver um olhar jurídico sobre a atividade financeira, podendo-se mesmo falar em um
sistema de direito financeiro.

O Sistema de Direito Financeiro

Um conjunto de normas e valores dotados de unidade, coerência e completude. Essa é
a definição de um sistema ou subsistema. Como será demonstrado, o Direito Financeiro
preenche essas três palavras-chave, podendo ser considerado um sistema ou subsistema.

O Direito financeiro é dotado de unidade porque é um conjunto de normas organizadas

que tratam da atividade financeira sob um aspecto jurídico, diferenciando-se de outros
sistemas ou subsistemas, como o econômico. E mais, é possível pensar esses sistemas e
subsistemas como recortes da realidade complexa em que se inserem, numa tentativa
de dividi-la em partes, para melhor compreendê-la.

O direito financeiro também é dotado de coerência visto que suas normas se relacionam
de modo coerente e possuem o mesmo critério de validade.

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Finalmente, o direito financeiro é também dotado de concretude, pois todas as suas
normas e relações estão unificadas pela conexão material com a atividade financeira do
Estado.

Essas três características permitem que o sistema financeiro seja considerado um sistema
ou subsistema autônomo que se diferencia dos demais.

A essas características é possível acrescentar, seguindo os ensinamentos do professor

Heleno Taveira Torres (2014), que atualmente fala-se em um sistema constitucional
financeiro, isso porque a unidade, a concretude e a coerência do direito financeiro se
demonstram na medida em que a atividade financeira do Estado está regida integralmente
segundo a teoria da Constituição. Esta constatação, por sua vez, é decorrente da
constitucionalização do direito financeiro.

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 2. Constitucionalização do direito financeiro

ORÇAMENTO E AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

Analisar a atual perspectiva do orçamento implica primeiro pensar, ainda que
rapidamente, sobre como surgiu a ideia de orçamento e como ela evoluiu ao longo dos
séculos. Em outras palavras, pressupõe explorar o motivo da criação do orçamento ou,
mais especificamente, o motivo de criação de uma lei contendo as receitas a serem
arrecadadas e as despesas a serem gastas pelo Estado.

Desde o início é possível estabelecer que aquilo que está por traz do surgimento do
orçamento é a ideia de controle, é a compreensão da necessidade de autorização para
aquilo que se vai arrecadar e gastar.

Num primeiro momento, essa função de controle, ou seja, de autorização de receitas e

despesas, era concentrada apenas no monarca, posteriormente passando a ser dividida
com o parlamento.

De fato, a Magna Carta de 1215 pode ser considerada como o primeiro documento que
trouxe a ideia de autorização legislativa para cobrança de tributos e realização de gastos,
sendo o embrião do que conhecemos hoje por princípio da legalidade.

Alguns séculos depois, esta ideia reapareceu no Bill of Rights de 1689, na Inglaterra.
Neste documento o objetivo era exigir autorização específica para que um determinado
tributo fosse cobrado por um período mais longo de tempo. Isso porque, diferentemente
de hoje, nesta época a tributação visava a arrecadar recursos para eventos extraordinários,
como, por exemplo, uma guerra. Consequentemente, não havia uma ideia de tributação
permanente, o que ensejou o surgimento dessa exigência de autorização específica do
parlamento para que um tributo fosse permanente.

Neste momento, portanto, ainda não se falava em orçamento. Havia apenas a ideia de
autorização e controle dos gastos do soberano pelo parlamento (ou seja, o controle do
Poder Executivo pelo Legislativo).

Isso muda com a revolução francesa, acompanhada pela Declaração dos Direitos do
Homem, em 1789. Este foi outro importante marco histórico, porque deixou ainda mais
evidente a ideia da Lei como expressão da vontade geral, bem como a ideia de controle
do agente público. É, portanto, a partir daí que se torna possível falar em orçamento.
Com isso, pode-se afirmar que o orçamento, ou a ideia de orçamento, surgiu juntamente
com o Estado Liberal de Direito.

Mas, mais importante do que conhecer as referencias históricas é entender que nesse
primeiro momento havia uma visão clássica de orçamento. Uma visão que se focava
nos aspectos formais do orçamento, ou, melhor dizendo, no ciclo orçamentário, ou
seja, nos procedimentos de preparação, aprovação, execução e modificação da lei

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orçamentaria. Nessa visão clássica, a principal preocupação do direito financeiro era a
relação entre o executivo e o legislativo (no caso, a preocupação da época era sobre
como o parlamento poderia controlar os gastos do monarca absolutista).

Essa visão foi sendo modificada com o surgimento, no séc. XX, das democracias
modernas e também do Estado Social.

ORÇAMENTO: PERSPECTIVA ATUAL

Assim, no século XX, pode-se dizer que o direito financeiro ganhou substância, pois, além
da preocupação com o executivo e o legislativo, e com o ciclo orçamentário, que foram
mantidas, o direito financeiro começou a ganhar ares constitucionais, principalmente
com o surgimento da segunda dimensão das garantias e direitos fundamentais, que
engloba os direitos econômicos e sociais.

Realmente, o direito financeiro adquire substância no momento em que o Estado

começa a ter uma postura mais ativa no cumprimento e consecução desses direitos,
porque, com a constitucionalização das finanças públicas, o direito financeiro passa a
abarcar não apenas ritos da elaboração da lei orçamentária, mas passa a intervir no
próprio mérito da decisão orçamentária.

Isso porque a atividade financeira, colocada dentro de uma ordem constitucional, passa
a significar a obtenção de recursos e a realização de gastos para dar efetividade à
Constituição. O direito financeiro, então, começa a prever, por exemplo, recursos mínimos
para determinadas áreas sociais como é o caso da educação e da saúde (previsão dos
artigos 198, §2º e 212, CF).

Nesse sentido, o direito financeiro passa a se relacionar com normas que antes não eram
vistas como integrantes do seu domínio, como é o caso da dignidade da pessoa humana,
dos direitos fundamentais, da legalidade, da autonomia dos entes, da separação dos
poderes, etc.

Como já mencionado, o professor Heleno Taveira Torres (2014) observa bem essa
nova configuração do direito financeiro ao identificar a existência de uma constituição
financeira, que é justamente o resultado da constitucionalização do direito financeiro
e que compreende a parcela material de normas jurídicas integrantes do texto
constitucional, composta pelos princípios fundamentais, competências e os valores que
regem a atividade financeira do Estado. É essa a constituição financeira que passa a dar
base para um sistema de direito constitucional financeiro, uma verdadeira mudança de
paradigma de uma visão clássica para uma visão moderna, constitucional, dotada de
substância.

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REFERÊNCIAS:

TORRES, Heleno Taveira. Direito constitucional financeiro: teoria da constituição

financeira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.

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 3. Do Estado Patrimonial ao Estado Fiscal
Neste tópico será analisada brevemente a transição do Estado patrimonial para o Estado
fiscal. Para tanto, inicialmente é preciso entender o significado de Estado patrimonial e
de Estado fiscal, compreendendo que essa diferenciação é feita tendo em vista a receita
predominantemente arrecadada pelo Estado: se receita patrimonial ou tributária.

Estado Patrimonial e Estado Fiscal

O Estado patrimonial indica que as receitas por ele arrecadadas originam-se da
exploração de seus patrimônios (ou seja, da exploração de recursos naturais, indústrias,
comércios e serviços), havendo a atuação direta do Estado nesses setores econômicos,
ou seja, há uma grande estatização da economia interna.

Por outro lado, o Estado fiscal implica que a arrecadação de suas receitas é decorrente
da imposição de tributos (receita tributária).

É importante atentar que não se encontra, atualmente, um país que tenha somente
um ou outro tipo de receita. Esses são tipos ideais. Na realidade, os Estados são
predominantemente patrimoniais ou predominantemente fiscais. No Brasil, por exemplo,
a arrecadação é fundamentalmente baseada em tributos, mas há também importantes
fontes de receitas originadas da exploração de patrimônios estatais, como é o caso dos
royalties do petróleo.

Vistos esses conceitos, outro ponto de interesse é compreender que a transição do

Estado patrimonial ao fiscal, ou, em outras palavras, o surgimento do Estado fiscal, foi
fruto de uma transição histórica. Essa transição, entretanto, não foi universal e idêntica
em todos os países, porque não há um caminho obrigatório a ser trilhado por todos os
Estados, de forma que os momentos em que ocorreram essas transições são também
distintos.

Feita esta ressalva, ainda assim é possível identificar alguns aspectos centrais dessa
transição histórica, bem como compreender porque ela é importante. É o que será feito
a partir de agora.

Orçamento e Autorização Legislativa

No período anterior às revoluções burguesas, especialmente na Europa, o sistema de
arrecadação era marcado pela subordinação e subjugação. De fato, no feudalismo o
servo pagava obrigações ao seu senhor em razão do trabalho na terra. Além disso, o
rei recebia os recursos de seus vassalos e não tinha qualquer obrigação de usar em prol
de todos. Não havia também uma tributação permanente. O que havia era um Estado
patrimonial cuja sustentação vinha dos recursos do próprio Estado que, aliás, eram
patrimônio do rei, do soberano. Observa-se, nesse caso, que Estado e rei se confundiam.

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É história! Um exemplo dessas obrigações pagas pelos servos ao rei ou ao senhor
feudal era a “Corveia”, que consistia em trabalhos compulsórios realizados nas terras ou
instalações do senhor feudal ou do rei (Estado), por alguns dias da semana, como, por
exemplo, trabalhos de plantio e colheita, construção, limpeza, etc.

As revoluções burguesas alteraram esse paradigma. A partir delas desenvolveu-se o

pagamento em moeda, de forma periódica, e exigido quando necessário, de acordo
com a capacidade econômica e conforme aprovado pelo parlamento. Assim, é neste
contexto que surgiu o tributo e, com ele, o Estado fiscal.

Por causa dessa concomitância histórica, há quem equipare o Estado fiscal ao Estado
liberal. Realmente, há uma correlação: ambos trazem uma ideia de liberdade, ainda que
formal, e legalidade. Mas eles indicam, na verdade, fenômenos distintos. Assim, não se
deve confundir o Estado fiscal com o Estado liberal, porque é possível dizer que o Estado
fiscal conheceu dois tipos ao longo da sua evolução: o Estado fiscal liberal e o Estado
fiscal social.

O fato é que com o Estado fiscal desenvolve-se a ideia de orçamento, de organização

das finanças públicas, de autorização dos gastos e da tributação pelo parlamento, bem
como a ideia da necessidade de que a arrecadação seja utilizada em prol de cidadãos
que contribuem. Esses são aspectos fundamentais da formação do Estado de Direito, daí
a importância, nesse contexto, da transição do Estado patrimonial para o Estado fiscal.

Assim, o desenvolvimento do Estado fiscal está ligado à garantia da própria liberdade,

ainda que uma liberdade formal, noção muito presente no Estado liberal, mas que evoluirá
para a exigência de uma liberdade substancial e para a formação de um Estado Social
de Direito.

Em linhas gerais, essas são as características principais da transição, que está ligada ao
surgimento do próprio orçamento e do direito financeiro.

Atenção! É importante observar que quando a temática é o Estado patrimonial

e o Estado fiscal, pode-se estar falando tanto da transição histórica do Estado
patrimonial ao Estado fiscal, que é uma transição relevante e fundamental para
a origem do orçamento, como é possível também estar-se referindo aos tipos
ideais de Estado, conforme a forma principal ou predominante de arrecadação.
Assim, é necessário atentar para o contexto em que a discussão se coloca.

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 4. Princípios do Direito Financeiro
Em relação ao tema princípios do direito financeiro, o primeiro ponto de atenção deve
recair na sua distinção frente aos princípios orçamentários.

Os princípios orçamentários (que serão estudados em outros momentos, em um tópico

dedicado ao orçamento) são relacionados com a lei orçamentária. Dentre eles temos os
princípios da unidade, da universalidade, da anualidade, da exclusividade, etc.

Os princípios de direito financeiro, por sua vez, são mais amplos, relacionados ao sistema
constitucional do direito financeiro.

Muitos autores não fazem essa diferenciação, por isso, para o aprofundamento nesta
temática é recomenda-se o livro do professor Heleno Taveira Torres. Nele o professor
elenca princípios vinculados à Constituição financeira ou ao sistema constitucional
financeiro. São exemplos: a dignidade da pessoa humana, a igualdade, a separação
de poderes, a democracia participativa e a transparência. Todos esses são princípios
constitucionais que interferem na atuação do Estado e, portanto, na atividade financeira,
como limitadores ou vetores da atuação do Estado nas Finanças públicas. A partir de
agora veremos alguns desses princípios de forma mais detida.

Dignidade da pessoa humana

Como um dos princípios estruturantes do ordenamento jurídico brasileiro, ela é também
basilar para o direito financeiro, porque a garantia da dignidade da pessoa humana
deve ser o objetivo das despesas públicas e, consequentemente, deve orientar seu
direcionamento. Ou seja, as despesas públicas devem, de alguma forma, garantir a
dignidade da pessoa humana. Por isso, este princípio pode ser entendido como vetor de
interpretação para o direito financeiro.

Separação de poderes
Também é um princípio relevante para o direito financeiro e, mais especificamente, para
a lei orçamentária que, por ser lei, é aprovada pelo legislativo, embora sua iniciativa seja
do Executivo: o executivo propõe e o legislativo aprova.

Aqui temos o princípio da separação de poderes muito claramente. Se durante a

execução orçamentária o executivo modifica profundamente o orçamento aprovado,
sem a autorização do legislativo, podemos cogitar de violação da separação de poderes.
Por isso esse princípio serve de limite à atuação do Estado.

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Transparência
É tratada como princípio orçamentário, já que a lei orçamentária deve ser transparente.
Mas podemos olhar para o princípio da transparência de modo mais amplo, ou seja,
todos os aspectos relacionados às finanças públicas devem ser divulgados, publicados,
compreendidos pelos cidadãos. Assim, receitas, despesas, endividamento, tudo isso
deve ser transparente.

E não é suficiente apenas divulgar a lei orçamentária aprovada, porque todo o processo
de execução das despesas e de controle também deve ser transparente. E mais, deve-se
facilitar ao cidadão o acesso aos dados, de forma clara e compreensiva, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público.

Dica! É relevante notar que a exigência de transparência também é observada

mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas
durante os processos de elaboração e discussão das leis orçamentárias, por
exemplo, como previsto no artigo 48, parágrafo único, I, da LRF. Ou seja, o prin-
cípio da transparência não se refere apenas à obrigatoriedade de divulgação a
posteriori do conteúdo das leis orçamentárias.

Portanto, a transparência é outro limite e vetor à atuação do Estado, sendo derivada do

princípio da publicidade dos atos administrativos (previsto no artigo 37, CF), justificando-
se na razão de ser do Estado, que é externa: os beneficiários da atuação do Estado
devem ser os administrados, sempre.

É claro que há exceções à transparência, mas essas devem ser devidamente justificadas
tendo em vista o interesse público. As exceções, inclusive, são tratadas em lei.

Federalismo cooperativo.
Como prevê a Constituição de 1988, a república brasileira adota uma forma federativa de
Estado, de forma que o Estado brasileiro é composto por diversos entes autônomos e,
portanto, dotados de autonomia financeira, são eles: a União, os Estados e os Municípios.
O federalismo é uma cláusula pétrea e não pode ser abolida (60, §4º, I, CF). Daí se
colocar como um dos princípios mais relevantes da Constituição Federal.

Sob a ótica do direito financeiro, é relevante que os entes federativos atuem de forma
cooperativa, seja do ponto de vista da arrecadação, seja das despesas. Isso porque a
Constituição buscou estabelecer um federalismo de equilíbrio entre os entes federados,
daí também se falar em modelo cooperativo fundado na solidariedade. Assim, a partir do
princípio do federalismo cooperativo, temos regras de competência tributária e regras
de repartição e repasse de receitas (mediante atribuição direta, segundo percentuais

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previamente designados na Constituição, e também indireta, por fundos, ordenados por
critérios determinados em lei complementar), tudo com vistas à realização dos objetivos
e fins constitucionais.

Atenção! Como destaca o professor Régis Fernandes de Oliveira (2006), embora

a Constituição tenha previsto um federalismo cooperativo e de equilíbrio, tem-
-se verificado uma maior centralização em virtude da má gestão fiscal, retiran-
do parcela da autonomia administrativa e financeira dos entes subnacionais.
O autor ainda aponta que a União chega mesmo a mostrar certo desinteresse
nas receitas que têm de ser repartidas com os outros entes, dando mais valor
às que não têm. O mesmo pode-se dizer quanto à relação dos Estados com os
Municípios:

Já foi decidido! CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS

TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE
SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCE-
LA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE
DESPROVIDO. I - A parcela do imposto estadual sobre operações relati-
vas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de trans-
porte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere
o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios.
II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não
pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de
âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida interferência do
Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV
- Recurso extraordinário desprovido. (STF - RE: 572762 SC, Relator: Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 18/06/2008, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO).

Legalidade
A legalidade aparece em diversos artigos constitucionais relacionados à atividade do
Estado (por exemplo, nos artigos 37, 163, 150, I e 167) e pode ser considerada outro
princípio fundamental do direito financeiro. Isso porque os atos da atividade financeira
são reservados à lei, seja para a tributação (legalidade tributária), seja para a realização
de despesas (legalidade orçamentária).

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