LOGÍSTICA PÚBLICA

AULA 6

Prof. John Jackson Buettgen

CONVERSA INICIAL

Alguns temas se apresentam de forma muito relevante no cenário da

logística pública, mas muitas vezes são pouco abordados, quando o são, na
literatura.
A intencionalidade desta aula é mostrar ao futuro gestor público que há
pontos pouco explorados com um gigantesco potencial de geração de resultados
para o poder público.
Também aproveitaremos esta aula para apresentar algumas tendências
que certamente farão parte do dia do gestor púbico em um futuro bastante
próximo.
Obviamente, muitas dessas tendências e mudanças necessárias para o
aumento da eficácia da máquina pública demandam intenso trabalho do
legislativo, mas certamente o estudo dos cenários possíveis e a sua divulgação
podem servir como elemento impulsionador dessas mudanças.
Para tanto, o conteúdo será apresentado nos seguintes temas:

 Tema 1: Inovação e tendências nas compras públicas;

 Tema 2: PMIs E MIPs;
 Tema 3: Compliance;
 Tema 4: Compras públicas inteligentes;
 Tema 5: O comprador público.

Que o conteúdo seja relevante e a leitura prazerosa, contribuindo para a

sua formação. Bons estudos!

TEMA 1 – INOVAÇÃO E TENDÊNCIAS NAS COMPRAS PÚBLICAS

O distante ano de 1993 foi marcado pela promulgação da Lei n.

8.666/1993, a Lei Geral de Licitações. De lá para cá, muita coisa mudou no
contexto da logística e pouco reflexo dessas mudanças atingiu a Legislação.
Novas tecnologias de informação e comunicação surgiram e o comércio
eletrônico se tornou uma realidade entre o Estado e os seus fornecedores.
Essas mudanças e outras tendências de inovação ainda não tiveram o
seu impacto devidamente mensurado, particularmente nos governos estaduais
e municipais. Sabe-se que mudanças dessa natureza não acontecem
rapidamente, mas já é hora de identificar obstáculos, restrições e questões que

2
podem dificultar, particularmente, seu desenvolvimento técnico e sua
consolidação institucional. Já é hora de debater as possibilidades ofertadas e
isso é uma das características dos gestores públicos de sucesso.
Fernandes (2019, p. 3) afirma que:

Diante destas circunstâncias, a construção do arcabouço legal e de

uma burocracia profissional, assim como a assimilação de
capacidades técnicas, o desenvolvimento de sistemas informatizados
e o fortalecimento institucional da área são requisitos fundamentais.

Um indicativo claro de que haverá muito trabalho para legisladores e

técnicos da área. Mas, voltando à essência desta aula, vamos elencar algumas
tendências claras e que merecem atenção dos gestores públicos.

1.1 Arcabouço legal e normativo

Temas como comércio eletrônico, globalização dos mercados e iniciativas

de integração econômica e abertura comercial têm influenciado as leis e normas
que regulam as atividades de aquisição (compras e contratações) do Setor
Público, intensamente influenciado por um movimento global de convergência
de regras e procedimentos. No Brasil, algumas iniciativas têm sido tomadas com
relação ao marco legal, mas ainda precisamos de uma revisão mais abrangente
da Lei n. 8.666/1993.
Em terras brasileiras, três mudanças-chave têm sido alvo de ajustes
nesse marco legal. São elas: o pregão, o registro de preços e, mais
recentemente, o novo regime de contratação das obras de engenharia.
O pregão, segundo Fernandes (2019), foi uma experiência inovadora sob
os aspectos legal e normativo. Transformou os leilões em ferramentas de
negociação e seleção de propostas, que intensificou a competição e permitia a
renegociação dinâmica das propostas, até a identificação da vencedora.
O sucesso foi estrondoso. Em 2001, a modalidade equivalia a 3,3% do
valor das licitações realizadas e, em 2014, essa participação já era de 72%
(Fernandes, 2019). Esse crescimento é atribuído a alguns elementos:

 simplificação dos procedimentos;

 agilização dos prazos;
 redução dos custos das compras públicas.

Mas nem tudo são flores quando se fala de pregão. Teixeira, Prado Filho
e Salomão (2016) argumentam que o pregão é adequado para a seleção de

3
propostas pelo menor preço, mas não resolve problemas de qualidade e de
adequação às necessidades, o que depende do planejamento e de estratégias
de compra.
Em 2001, surgiu o registro de preço nas licitações, mostrando-se a mais
influente inovação nas contratações de licitações, hoje usada em todos os níveis
de governo. Demorou muito, afinal, a sua regulamentação já estava prevista na
Lei n. 8.666/1993 e permitiu que os governos estaduais implantassem o registro
de preços com a centralização de compras, o uso dos portais de compras e o
pregão eletrônico.
Mas o que exatamente é o registro de preço?
O processo de licitação tem uma complexidade inerente a ele. Agora
imagine fazer uma licitação sem a certeza da quantidade a ser comprada.
Nessas situações, a modalidade de registro de preço mostra o seu valor.
O órgão faz uma licitação normal e, ao final, o vencedor do certame assina
uma ata de registro de preço. Essa ata tem um prazo de validade 1, dentro do
qual o fornecedor se compromete a fazer outros fornecimentos do item com o
mesmo preço e as características licitadas incialmente. Isso dispensa uma
segunda licitação.
Fernandes (2019) afirma que registro de preços contorna a complexidade
procedimental das licitações e a dificuldades das equipes técnicas de agir
rapidamente.

Saiba mais

É importante perceber que, se o registro de preços for usado apenas para

queimar etapas do processo licitatório, pode incorrer em perda de eficiência e
qualidade das aquisições.

Outra característica interessante dessa modalidade é fato de que outros

órgãos podem “pegar carona” nesses preços, bastando aderir a ata e
pertencerem à mesma esfera administrativa.
No ano de 2009, surgiu o Regime Diferenciado de Contratações (RDC),
um conjunto de regras específicas para a contratação de obras de engenharia
de longa duração. A nova modalidade foi criada pela Lei n. 12.462/2011 e veio
com a missão de acelerar as obras para a Copa do Mundo e as Olimpíadas. O

1
O prazo de validade da Ata de Registro de Preço não poderá ser superior a um ano,
computadas neste as eventuais prorrogações. Regulamentado pelo Decreto n. 3.931, de 19 de
setembro de 2001.
4
RDC criou procedimentos alternativos de negociação, seleção e contratação,
com inovações testadas nos pregões. O sucesso foi tamanho que seu uso
estendido para as obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e,
em seguida, acabou incorporado ao marco legal das contratações.

1.2 Sistemas informatizados e portais na internet

Para Fernandes (2019), os sistemas dedicados à logística têm evoluído e

operam em ambiente de plataformas abertas conectadas à internet, permitindo
relacionamento direto com os fornecedores. Em função dessa característica,
podem abranger toda a cadeia de valor. Contudo, no caso das licitações, é nas
etapas de oferta e seleção de propostas que têm tido maior aplicação.
O autor ainda argumenta que esse processo de informatização também
oportuniza a evolução de normas, processos e estruturas organizacionais
ligadas a compras e contratações.
Considerando o exposto, ainda há muito a extrair das possibilidades de
ofertas pelas tecnologias de sistemas, os portais de compras que, por exemplo,
inserem o Poder Público no comércio eletrônico, dando visibilidade às licitações.
O Comprasnet2, por exemplo, oferece aos fornecedores o acesso às
ferramentas de apoio às compras e às bases de dados compartilhadas entre os
órgãos. Além disso, permite a participação em licitações, com a publicação dos
editais, cadastro on-line e participação em pregões eletrônicos.

1.3 Reestruturação dos formatos de compra e contratação

Refere-se à adequação de normas, procedimentos e instrumentos que

atendam às características de produtos e serviços e aos perfis do mercado e das
organizações consumidoras.
No Setor Público, há diversas inciativas ligadas ao uso de cartões
corporativos, sistemas de cotação eletrônica, acordos de nível de serviço com
terceirizados, contratação integrada de serviços de telecomunicação,
negociação direta de passagens, sistemas de controle de viagens e novos
formatos para abastecimento de frota.

2
Para saber mais, acesse: <www.comprasnet.gov.br>. Acesso em: 9 mar. 2020.
5
1.4 Terceirização

Apesar de o termo terceirização ainda gerar controvérsias no país, a

terceirização está prevista desde a reforma administrativa de 1967, ainda em
vigência (Decreto Presidencial n. 200 de 25/02/1967), que sugere a sua
utilização mediante contrato para as atividades nas quais a iniciativa privada
esteja apta. Nos dias de hoje, a sua utilização está associada à redução de
custos (Fernandes, 2019).

1.5 Metodologias e ferramentas de gestão das compras

As inovações nessa área incluem o planejamento das compras, a

padronização de produtos/serviços a ser adquiridos, referenciação de preços
nas licitações, controle de custos, gestão de contratos e avaliação do
desempenho de fornecedores (Fernandes, 2019). Basicamente, trata-se de um
olhar técnico que torne as licitações mais assertivas.

1.6 Uso do poder de compra

O Setor Público tem um poder de compra que pode ser usado para alinhar
as compras públicas com os objetivos socioeconômicos do governo. Com isso,
é possível influenciar o mercado e criar impactos positivos e de interesse público.

1.7 Ciclo de suprimento

Figura 1 – Ciclo de suprimento

Fonte: baseado em Fernandes, 2019, p. 11 citado por Thai, 2001.

6
 A área de compras e contratações é percebida como função da
administração pública com base no conceito de uma sucessão de atividades
interdependentes, que perpassam os órgãos públicos e se conectam com o
mercado fornecedor de bens e serviços. Esse conjunto de atividades é o ciclo de
suprimento, apresentado na Figura 1.
Estruturar adequadamente a integração dessas atividades, de forma a
atender às necessidades dos órgãos com eficiência, eficácia e regularidade, é
uma temática ainda não equacionada no país.

1.8 Centralização das compras

A ideia essencial da centralização é o ganho de escala e a qualificação da

condução das compras e contratações de maior complexidade. Contudo, esse é
um assunto espinhoso.
Enquanto por um lado proliferam iniciativas de compartilhamento de
compras entre diferentes órgãos, por outro surgem compras descentralizadas
que aproveitam a tecnologia e o conhecimento específico das unidades
autônomas. Sem dúvida, um assunto que ainda tem muito a ser debatido.

TEMA 2 – PMIS E MIPS

Por vezes, a Logística Pública tem missões bastante complexas e uma

delas é a contratação da concepção de grandes projetos. Quando existe uma
demanda dessa natureza, a Administração Pública tem quatro alternativas:

1. estruturar os projetos internamente, alocando seus próprios recursos

humanos;
2. realizar convênios ou acordos de cooperação técnica para reunir esforços
e competências para a concepção do referido projeto;
3. contratar estudos de viabilidade econômico-financeira, de impacto
ambiental etc., individualmente ou em conjunto;
4. autorizar pessoas físicas ou jurídicas a executar alguns ou a totalidade
dos estudos necessários ao projeto.

Esta quarta alternativa acontece por meio daquilo que é denominado

Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) ou Manifestação de
Interesse da Iniciativa Privada (MIP)3.

3
Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) é o termo usado nos casos em que a
7
 O site da Secretaria de Economia do Distrito Federal apresenta de forma
muito didática a definição desses dois acrônimos.

Manifestação de Interesse Privado (MIP): trata-se de uma atividade

proativa da sociedade organizada e iniciativa privada, na qual
eventuais interessados em que um projeto de investimento e/ou
prestação de serviços seja analisado e efetivamente concretizado pelo
poder público apresentam uma ideia “do zero”, de forma inaugural:
seria como apresentar um projeto para uma ponte entre duas margens,
nunca antes concebida pelo setor público. A apresentação de MIP
pode, a critério da administração pública, ensejar a abertura do PMI.

Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI): no caso dos PMIs,

é a Administração Pública que “planta a semente” para que
interessados possam apresentar projetos: seria como o poder público
dizer que quer receber projetos de uma ponte entre essas duas
margens, mas não especifica onde, como e nem com qual material ela
será construída. (Secretaria de Economia do Distrito Federal, 2020, on-
line)

É importante que o futuro gestor público saiba que, para o

desenvolvimento de projetos de Parcerias Público Privadas (PPPs), o setor
público tem como contar com o setor privado desde a fase de projeto. Tais
procedimentos criam um alinhamento de expectativas e de interesses entre o
Poder Público e o possível parceiro privado.

TEMA 3 – COMPLIANCE

Dada a complexidade e o vulto das operações logísticas do setor público,

uma palavra tem ganhado força nos últimos anos: compliance.

Compliance, em termos didáticos, significa estar absolutamente em

linha com normas, controles internos e externos, além de todas as
políticas e diretrizes estabelecidas para o seu negócio. É a atividade
de assegurar que a empresa está cumprindo à risca todas as
imposições dos órgãos de regulamentação, dentro de todos os padrões
exigidos de seu segmento. E isso vale para as esferas trabalhista,
fiscal, contábil, financeira, ambiental, jurídica, previdenciária, ética, etc.
(Endeavor, 2015)

A própria legislação já criou os mecanismos necessários para a

incorporação do compliance na logística, principalmente a Lei Anticorrupção (Lei
n. 12.846, de 1º de agosto de 2013).
Em outras palavras, busca-se a idoneidade dos processos licitatórios.
Esses mesmos processos que têm sido alvos de desvios de verbas e falcatruas
das mais diversas ordens, amplamente divulgados pela imprensa nacional e

iniciativa é do Poder Público. Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada (MIP) é usado

nos casos em que a iniciativa é do setor privado.
8
pelos órgãos do poder judiciário.
No caso específico da Logística Pública, principalmente nas áreas ligadas
às compras, esse risco aumenta em função do relacionamento com
fornecedores. O julgamento da Ação Penal 470, conhecida como Mensalão e as
investigações e os julgamentos decorrentes da Operação Lava-Jato,
escancararam para o país a relação nefasta entre fornecedores e agentes
públicos mal-intencionados (Saad-Diniz, 2014).
As duas situações se referem a crimes de corrupção e lesão à ordem
econômica por agentes públicos e privados e acabaram por mostrar a
necessidade extrema de programas de compliance, também conhecidos como
Programas de Integridade. Estes agem como forma de evitar o cometimento de
delitos e manter a aderência à legislação (Saad-Diniz, 2014).
Como forma de estar alinhada com o movimento de combate à corrupção
em instituições públicas e privadas, manifestações populares e muito debate
sobre o tema, a Lei n. 13.303/2016, que trata sobre as empresas públicas e
sociedades de economia mista, disciplinou a adoção de programas de
governança corporativa e compliance. Isso consolidou definitivamente a
perspectiva de mudança na forma de gestão da Administração Pública (Pironti,
2018).
A intencionalidade da apresentação deste tema é fazer você perceber a
importância do cumprimento de todos os dispositivos legais e técnicos que
regulam a atividade da logística pública. No atual momento, o país busca se
reencontrar como uma sociedade ética e cabe a cada servidor público assegurar
a sua contribuição neste processo.

TEMA 4 – COMPRAS PÚBLICAS INTELIGENTES

Trazemos este tema com um objetivo muito claro para você, futuro gestor
público. Queremos trazer uma reflexão sobre o impacto das compras e como
elas são conduzidas.

Saiba mais

As compras públicas não acontecem apenas para atender às

necessidades da população.

As compras públicas não são apenas uma atividade operacional. Trazem

consigo uma complexidade inerente, com ciclo de gestão, dimensões, inúmeros

9
atores envolvidos, fazem parte de processos logísticos e de gestão de
suprimentos, estão vinculadas às políticas públicas e aos objetivos de governo.
Percebeu a complexidade?
Na Figura 2, você pode compreender a complexidade da qual estamos
tratando.

Figura 2 – Visão estratégica das compras públicas

Planejamento Governamental

Planejamento Estratégico Objetivos estratégicos das

da Organização compras públicas

 Bem comum
 Objetivos nacionais
Plano de Logística  Prestação dos melhores serviços
Sustentável ao cidadão
 Atendimento de políticas públicas
(problemas da sociedade)
 Desenvolvimento nacional
Gestão de Suprimentos  Inovação

Gestão de
compras Uso do poder de
públicas compra do Estado

Atividade-meio

Fonte: Terra, 2018.

Considerando que as compras públicas precisam atender uma demanda,

prezar pela qualidade do gasto e pela eficiência do processo, elas devem ser
estruturadas e planejadas com uma abordagem estratégica para que o poder
público possa oferecer os melhores serviços e a melhor qualidade de vida aos
cidadãos (Barbosa, 2015 citado por Terra, 2018). A Figura 3 mostra as atividades
ligadas a cada passo desse abastecimento com olhar estratégico.

10
Figura 3 – Metodologia de abastecimento estratégico

Fonte: Lopes, 2016, citado por Terra, 2018.

Saiba mais

Como você pode perceber, encarar as compras públicas de forma primária não
é capaz de traduzir a dinâmica que envolve a atividade nos dias de hoje. Esse
era o objetivo do tema.

TEMA 5 – O COMPRADOR PÚBLICO

Não é novidade para ninguém que a gestão de suprimentos é um dos

pilares das organizações públicas, com um relevante papel estratégico pelo fato
de ser uma das áreas de maior aplicação dos recursos orçamentários, em função
da realização das compras e contratações necessárias à realização da atividade
institucional.
Neste contexto, o fator humano assume um papel de relevância e, pelo
exposto no parágrafo anterior, julgamos importante entender o perfil desse
“comprador”.
Batista (2018) sugere que as compras têm influência direta nos resultados
da atividade institucional, o que demanda do comprador a necessidade de
interação profunda com os demandantes para que a compra atenda aos
requisitos e às especificações.
O autor ainda complementa afirmando que o comprador deve ser ativo e
profissional, envolvendo-se sempre com um comportamento ético e moral
durante todo o processo. Tal afirmação coaduna com o desenvolvimento das
atividades de compliance, sobre as quais já falamos.
Em função da atividade que realiza e pelo caráter público da instituição,
os compradores e seus processos de trabalho são alvo contínuo dos órgãos de
11
controle, da polícia e do judiciário, que apuram e punem aqueles que
descumprem os preceitos legais e as condutas éticas.
As compras públicas são reguladas através de procedimentos formais,
legais e processuais definidos na legislação, que impedem que os compradores
ajam livremente, fazendo com que prestem contas continuamente de seus atos.
Muitas vezes fornecedores “não éticos” buscam alternativas para burlar o
regramento do processo de compras públicas. Batista (2018) afirma que os
compradores têm responsabilidade para com a instituição na qual atuam e não
devem permitir uma aproximação desse tipo de fornecedor, que oferece favores
monetários ou presentes. A postura e as atitudes do comprador manterão esses
fornecedores a distância.
Apesar dessas limitações procedimentais, espera-se que comparadores
desempenhem seu papel e evitem o engessamento da máquina pública e seu
bom funcionamento. Eles devem aliar eficiência, logística, interesse,
necessidade, destinação e finalização do processo, mantendo-se no estrito
cumprimento dos ditames legais (Brazão, 2015).
Como você pode perceber, a responsabilidade do comprador é imensa,
tanto quanto a sua necessidade de profissionalismo e postura ética. Como futuro
gestor público, você deve perceber essas características e replicá-las ou cobrá-
las durante todo o seu exercício profissional.

NA PRÁTICA

O ano de 2014 foi marcante na história de uma das maiores empresas de

nosso país, a Petrobras. Foi o início da Operação Lava Jato, que tinha como
objetivo identificar e punir pessoas físicas e jurídicas envolvidas em atos de
corrupção (ativa e passiva), lavagem de dinheiro, formação de cartel, propinas e
superfaturamento de contratos. Perceba que a área de logística (aquisições e
contratações) estava no centro das investigações.
O artigo que apresentamos avalia a reação da empresa aos fatos
apontados, com foco na adaptação das diretrizes e normas de governança,
através da implantação do compliance como ferramenta de base.
O estudo mostra o que a Petrobras tem feito para evitar, identificar e punir
possíveis desvios e más condutas relacionadas à corrupção. Verificou-se ainda
quais medidas a empresa adotou após a Lei Anticorrupção. Identificou-se com o
estudo que a empresa passou a adotar controles mais rígidos e sólidos, assim

12
como passou a divulgar para um maior número de pessoas suas condutas em
relação a atos que coíbem práticas ilícitas.
Leia o trabalho e faça uma analogia com as práticas da empresa na qual
você atua ou nos fornecedores com os quais se relaciona. Você verá que o
compliance nada mais é do que a busca por um regramento claro e eficiente que
assegure a integridade das relações comerciais entre os entes envolvidos. Boa
leitura!

Leitura Complementar

FRAGA, Daniele Silva. Programas de compliance e lei anticorrupção: uma

análise na empresa Petrobras. 2018. 23f. TCC (Graduação) - Curso de Ciências
Contábeis, Faculdade de Ciências Contábeis, Universidade Federal de
Uberlândia, Uberlândia, 2018. Disponível em:
<https://repositorio.ufu.br/handle/123456789/23810>. Acesso em: 11 mar. 2020.

FINALIZANDO

Nesta aula, estabelecemos como objetivo trazer temas que despertassem

a sua percepção de que a atividade da Logística é dinâmica e está em ritmo de
mudanças.
A sua participação no processo de discussão de muitas temáticas deve
começar com a sua compreensão da existência delas. Para isso trouxemos
alguns temas delicados.
No tema 1, apresentamos oito tendências claras para a área de logística:
1) arcabouço legal e normativo; 2) sistemas informatizados e portais na internet;
3) reestruturação dos formatos de compra e contratação; 4) terceirização; 5)
metodologias e ferramentas de gestão as compras; 6) uso do poder de compra;
7) ciclo de suprimento; e 8) centralização das compras.
No tema 2, apresentamos os procedimentos de PMIs e MIPs que criam
uma aproximação entre iniciativa privada e o setor público, trazendo uma
elevação substancial do nível de especialização e eficiência dos projetos.
O tema 3 apresenta o compliance, muito discutido atualmente,
principalmente depois das revelações feitas pelas investigações dos recentes
escândalos brasileiros. Tais investigações mostraram que a máquina pública
precisava de regramentos para as suas atividades de modo a garantir a
integridade das relações entre os entes envolvidos.

13
 O tema 4 traz a discussão da complexidade da atividade de logística, que
deixa de ser meramente o atendimento das necessidades e passa a ser
altamente estratégica.
Finalizamos com o tema 5 com uma discussão sobre o papel e o perfil do
comprador público, profissional incompreendido, que, apesar da forte pressão
do regramento integral da sua atividade, precisa encontrar forças para realizar o
seu trabalho da melhor forma possível.
Esperamos que esses temas tenham servido para mostrar o quanto a
atividade logística é complexa e quanto você, futuro gestor público, tem
possibilidades de contribuir para a solução de problemas e geração de ganhos
para a sociedade a qual você serve ou servirá. Bons estudos!

14
REFERÊNCIAS

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Brasília, DF, 4 ago. 2011.

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_____. Lei n. 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico

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Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 1º jul. 2016. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm>.
Acesso em: 11 mar. 2020.

_____. Lei n. 8666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
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Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União,
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