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 Porque é que precisa desta nova edição
Seis boas razões para comprar esta nova
edição da Understanding Pu6/ic Policy
Um novo capítulo discute as mudanças no sistema de saúde americano, incluindo Medicare
para os idosos, Medicaid para os desfavorecidos, e SCHIP para as crianças, bem como as
condições que inspiram uma reforma mais abrangente. Proporcionando um enfoque
moderno nas principais questões políticas, tais como o sistema de saúde da nossa nação,
este novo capítulo encoraja-o a pensar criticamente e a analisar se o sistema pode ser
transformado por um plano racional-compreensivo.
2. Novas discussões sobre o plano de resgate de Wall Street, o programa TARP, o pacote de
estímulos, a modificação de mais idade, e novos regulamentos financeiros dão-lhe a
oportunidade de estudar os acontecimentos actuais no desprezo do seu curso.
Novas discussões sobre as várias políticas económicas da administração Obama foram
acrescentadas para isentar/ a administração de se afastar do modelo incremental tradicional,
como é evidente através do crescimento do financiamento federal Uma discussão de uma
emenda orçamental equilibrada à Constituição permite-lhe formular e discutir as suas
próprias ideias em matéria de política económica.
4. As discussões sobre os efeitos políticos da captura republicana do controlo da Câmara
dos Representantes, incluindo compromissos fiscais, regulamentos ambientais, e reforma da
imigração, permitem-lhe analisar uma questão política actual utilizando os conceitos que
lê no texto.
5. O capítulo da política de defesa descreve agora a mudança de prioridades da administração
Obama do Iraque para o Afeganistão. Novas informações sobre a combinação das tropas dos
EUA com as forças da OTAN, bem como a questão de quando utilizar as forças militares,
permitem-lhe debater as suas opiniões sobre as mesmas questões políticas com que os
nossos dirigentes governamentais se deparam.
6. A cobertura adicional das políticas estatais nos capítulos do federalismo expõe-o à
variação de políticas entre estados e aos desafios estatais resultantes para as políticas
nacionais, incluindo as leis estaduais de medicina mari uana, a lei de imigração do Arizona, e
as novas políticas de cuidados de saúde.
 INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE DECISÃO POLÍTICA

A Constituição

Legislativo Executivo Poder

Ramo Ramo Judiciário

O PRESIDENTE
Gabinete Executivo do Presidente
Casa Branca Chefe de Gabinete de Gestão e Orçamento
Gabinete do Conselho de Ofiice of National AIDS Policy
Conselheiros Económicos Gabinete de Política Nacional de
Conselho de Qualidade Ambiental Controlo de Drogas Gabinete do
Conselho de Política Presidente do Conselho de Ciência e
Doméstica Nação Conselho Tecnologia do Foreign Intelligence
Económico Nacional Conselho Board Gabinete do Representante
de Segurança Nacional Comercial dos Estados Unidos
Ofiice de Administração Gabinete de Segurança Interna
Ofilce of Faith-Based and Community
Initiatives Nationd Intelligence Director

O VICE PRESIDENTE

DEPARTAMENTO DEPARTAMENT DEPARTAME DEPARTAMENT DEPARTAME

DE O COMERCIAL NTO DE DEFESA O DE NTO DE
AGRICULTURA EDUCAÇÃO ENERGIA

HABITAÇÃO E
DEPARTAMENTO DEPARTAMEN
DESENVOLVIME DEPARTAMENT DEPARTAME
DE SAÚDE E TO DE
NTO URBANO O INTERIOR NTO DE
SERVIÇOS SEGURANÇA
DEPARTAMEN JUSTIÇA
HUMANOS INTERNA
TO

VETERANO
DEPARTAME DEPARTAM DEPARTAMENTO DEPARTAMEN
S A£-FAIRS
NTO DE ENTO DE DE TRANSPORTE TO DE
DEPARTAMEN
TRABALHO ESTADO TESOURARIA
TO

ESTABELECIMENTOS INDEPENDENTES E EMPRESAS

GOVERNAMENTAIS Fundação Nacional para as Artes e Comissão de Taxa Postal da
Fundação para o Desenvolvimento AfricanoFederal as Humanidades Corporação de Garantia de Benefícios
Housing Finance Board Conselho Nacional de Relações de Pensões
Comissão Serviço Federal de
de Segurança dos Produtos de AgencyFederal
Central Intelligenoe Mediação
Labor Relatione Conciliação Laborais Conselho Nacional de Comissão de Títulos e Câmbios da
Consumo COPpOT'atiOn
Authority Commodity da Comissão
Futures Federal de
Trading Commission Segurança
Federal Maritime e Saúde nas Minas Sistema
Mediaçãode Serviço Selectivo Nafional de Passageiros de Ferrovias Board
Railroad Retirement
Nacional e
Commission Revisão do Sistema (Amtrak) Administração de Pequenas
Serviço Comunitário da Reserva Federal da Nafional Science Foundation Empresas Administração da
Defense Nuclear Facilities Safety Board Comissão Nafional Transportafion Safety Board Segurança Social Agência de
Environmental Protection Agency Federal Retirement Thrift Investment Board Comissão Reguladora Nuclear Comércio e Desenvolvimento da
Equal Employment Opporturrfity FedePal TPade COmmi88iOn Segurança e Saúde no Trabalho Autoridade do Vale do
Comissão Genmd Servioes Administration Comissão de Revisão Tennessee
Export-Import Bank of the U.S. Intm-American Foundation OiTice de Ética Governamental Agência Americana de Controlo de Armas e
Farm Credit Administration Merit Systems Protection Board OiTice de Gestão de Pessoal Ofilce Desarmamento
Comissão Federal de Comunicações Administração Nacional Aeronáutica e Spaoe of Special Counsel Panama Comissão dos Direitos Civis dos EUA
Federal Deposit Insurance Corporation Administração Arquivo Nacional e Recor& Canal Commission Peace Corps Agência de Informação dos E.U.A.
Fedm-al Election Commission Administração Comissão Nacional de Agência Americana de Cooperação
Fedm-al Emergency Management Agency Planeamento de Capital Administração Internacional para o Desenvolvimento
Nacional de Cooperativas de Crédito Comissão de Comércio Internacional dos
E.U.A.
Serviço Postal dos E.U.A.
Editor assistente: Stephanie Chaisson Designer da capa: Suzanne Behnke
Director de Desenvolvimento: Eileen Calabro Arte da capa: Stillfx/Veer
Directora Executiva de Marketing: Wendy Comprador Sênior de Fabrico: Dennis J. Para
Gordon Editora de Comunicação Social: Lisa Printer/Binder: Quebecor World Book Services
Dotson Cover Printer: Lehigh Phoenix Color Corp.
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Os créditos e reconhecimentos emprestados de outras fontes e reproduzidos, com permissão, neste manual
aparecem na página apropriada dentro do texto e também na página 368.

Biblioteca do Congresso Catalogação-em-Publicação de Dados

Corante,Thomas R.
Compreender a política pública / Thomas R. Dye. - 14ª
ed. p.cm.
Inclui referências bibliográficas e índice.
ISBN-13: 978-0-205-23882-8(alk. papel)
ISBN-10: 0-205-23882-3 (alk. papel)
1. Planeamento político - Estados Unidos. 2. Estados Unidos-Política e governo. 3. Ciências políticas.
I. Título. JK468.P64D95 2013
320.60973-dc23
2011045837

Copyright O 2013, 2011, 2008, 2005 por Pearson Education, Inc.

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10 9 8 7 6 5 4 3 2 1-DWT-16 15 14 13 12
PEAkSON www.pearsonhighered.com
ISBN-13: 978-0-205-23882-8
ISBN-10: 0-205-23882-3
Prefácio
A análise política preocupa-se com "quem recebe o quê" na política e, mais importante,
"porquê" e "que diferença faz". Estamos preocupados não só com que políticas os governos
prosseguem, mas também com as razões pelas quais os governos prosseguem as políticas que
prosseguem, e quais são as consequências dessas políticas. A Ciência Política, tal como
outras disciplinas científicas, desenvolveu uma série de conceitos e modelos para ajudar a
descrever e explicar a vida política. Estes modelos não são realmente competitivos no sentido
de que qualquer um poderia ser julgado como o "melhor". Cada um deles concentra-se em
elementos distintos da política, e
cada um ajuda-nos a compreender coisas diferentes sobre a vida política.
Começamos com uma breve descrição de oito modelos analíticos em ciência política e a
contribuição poten- tial de cada um para o estudo da política pública:

Modelo de Modelo de grupo

processo Modelo Modelo Elite
institucional Modelo de escolha
Modelo racional pública Modelo de
Modelo teoria de jogo
incremental

A maioria das políticas públicas são uma combinação de planeamento racional,

incrementalismo, competição entre grupos, preferências de elite, escolha do público, processos
políticos, e influências institucionais. Ao longo deste volume empregamos estes modelos, tanto
individualmente como em combinação, para descrever e explicar as políticas públicas. No
entanto, certos capítulos dependem mais de um modelo do que de outro. As áreas políticas
estudadas são:

Justiça penal Energia e Ambiente

Bem-Estar Direitos civis
Educação Política de
em
Cuidados defesa Segurança
de Saúde
interna Comércio
Política
internacional
económica
Política fiscal e imigração

Em suma, este volume não é apenas uma introdução ao estudo da política pública, mas
também uma introdução aos modelos que os cientistas políticos utilizam para descrever e
explicar a vida política.

NOVO NESTA EDIÇÃO

A décima quarta edição de Understanding Puhlic Policy centra-se nos desafios políticos que a
administração Obama enfrenta.
O sistema de saúde da América pode ser transformado de acordo com um plano racional-
compreensivo? Um novo capítulo descreve mudanças incrementais anteriores nos cuidados de
saúde - cuidados médicos para os idosos,

XI
xii Prefácio

Medicaid para os pobres, e SCHIP para as crianças - e depois descreve as condições que
inspiram uma reforma mais abrangente. Antes da reforma dos cuidados de saúde, muitos
americanos trabalhadores e seus dependentes, cerca de 15% da população, estavam sem
seguro de saúde. O custo dos cuidados de saúde na América consome uma parte maior dos
recursos económicos da nação (cerca de 15% do produto interno bruto) do que em qualquer outro
país. No entanto, os Estados Unidos estão muito abaixo de outras nações em muitas medidas
comuns de saúde nacional, incluindo a esperança de vida e a mortalidade infantil. A Pa- tient
Protection and Affordable Care Act de 2010 representa uma abordagem racional-compreensiva
à transformação dos cuidados de saúde na América. O capítulo dos cuidados de saúde abrange o
mandato individual da lei, o mandato do empregador, a expansão da Medicaid, as trocas de cuidados
de saúde, impostos e custos. Também descreve as controvérsias em torno do "Obamacare",
nomeadamente a constitucionalidade do mandato individual.
As políticas económicas da administração Obama desafiam o modelo incremental tradicional.
O capítulo económico descreve o plano de resgate de Wall Street, o programa TARP, o pacote de
estímulos, a modificação de hipotecas, e novos regulamentos financeiros. Mas o desaparecimento
do modelo incremental é especialmente evidente no crescimento explosivo da despesa federal
sob o Presidente Obama e nos consequentes défices anuais federais sem precedentes. O
capítulo descreve as recomendações da comissão de redução do défice do presidente -
recomendações ignoradas pelo presidente - assim como os esforços republicanos para reduzir
as despesas federais. O capítulo termina com a discussão de um orçamento equilibrado - obter
emendas à Constituição.
Os efeitos políticos da captura republicana do controlo da Câmara dos Representantes
nas eleições parlamentares intercalares de 2010 estão reflectidos em vários capítulos. O
capítulo fiscal descreve o pacote de compromisso fiscal na sessão "pato coxo" do Congresso
em 2010, na qual o Presidente Obama foi obrigado a desistir dos seus esforços para aumentar
a taxa máxima do imposto sobre o rendimento marginal para
39,6 por cento. O capítulo sobre energia e ambiente descreve o fim do programa abrangente
de "limitação e comércio" no Congresso, bem como as tentativas da Agência de Protecção
Ambiental de alcançar através de regulamentação o que a administração Obama não foi capaz de
alcançar através de legislação, nomeadamente a regulamentação das emissões de dióxido de
carbono. O capítulo sobre comércio internacional e imigração descreve o impasse sobre a
reforma da imigração, e a incapacidade do presidente de ganhar a promulgação do Dream
Act.
O modelo institucional é reforçado com uma cobertura adicional das políticas estatais no
capítulo do federalismo. O federalismo permite a variação de políticas entre os estados,
nomeadamente nas despesas com a educação, a função de custo mais baixo do governo estadual.
E os estados exibem uma grande variação nas políticas fiscais, incluindo as diferenças na sua
dependência do imposto sobre o rendimento versus o imposto sobre as vendas. O federalismo também
prevê a confiança entre o governo nativo e os estados. O capítulo abrange a intervenção federal no
domínio da política estatal tradicional com subsídios em ajuda, preempções e mandatos. Mas cobre
também os desafios estatais às políticas nacionais, incluindo as leis estaduais de marijuana médica,
a lei de imigração do Arizona, e a oposição estatal ao "Obamacare". A democracia directa, sob a
forma da iniciativa e referendos, está disponível apenas no governo estatal e local. A votação por
referendo estatal fornece informações sobre preferências políticas populares.
O capítulo da política de defesa descreve a mudança de prioridades da administração
Obama do Iraque para o Afeganistão. A missão anunciada no Afeganistão não é a
construção de uma nação, mas sim a "ruptura, desmantelamento e derrota" da Al Qaeda. A
transição para o controlo de segurança afegão "começará em 2011 e terminará em 2014".
As tropas dos EUA são combinadas com as forças da OTAN numa Força Internacional de
Assistência à Segurança (ISAF) empenhada principalmente em operações de contra-
insurreição no Afeganistão - stan. O capítulo também prossegue o debate sobre quando
utilizar a força militar: A intervenção dos EUA na Líbia ilustra o contraste entre os defensores
do uso da força apenas quando estão em jogo interesses vitais dos Estados Unidos, versus a
justificação de Obama de usar a força com o objectivo humanitário de proteger a população
civil da Líbia.
Finalmente, o capítulo da segurança interna descreve a inversão da decisão da
administração Obama de encerrar a prisão de Guantänamo e de julgar os terroristas nos
tribunais civis. O Obama
 Prefácio Xii1

A administração argumenta agora que tem autoridade para deter os combatentes inimigos que
representam um perigo para a segurança nacional até à cessação das hostilidades. O
presidente ordenou também novos julgamentos de comissões militares para certos prisioneiros
de Guantänamo, incluindo o autoproclamado mestre dos ataques do 11 de Setembro, Kalid
Sheikh Mohammed.
Gostaria de agradecer aos seguintes revisores pelos seus comentários úteis: Michael
Bordelon, Hous- ton Baptist University; Euel Elliott, University of Texas at Dallas; Kim Geron,
California State University-East Bay; Jon D. Holstine, American Military University; Jesse
Horton, San Anto- nio College; Kathryn Mohrman, Arizona State University; Ira Reed, Trinity
University, Wash- ington D.C.; Bruce Rocheleau, Northem Illinois University; Jessica Ice,
Florida State University; Chad Long, St. Edwards University; Olga Smiranova, Eastern
Carolina University; Minzi Su, Tennessee State University.

Thomas R. Dye

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estão disponíveis para download em www.pearsonhighered.com/irc (código de acesso
necessário).
Expansão do Âmbito da Política Pública O Presidente Barack Obama assina a Lei de Protecção do Doente e Cuidados Acessíveis na
Sala Leste da Casa Branca, 30 de Março de 2010. Este projecto de lei de reforma dos cuidados de saúde expande grandemente
o âmbito da política pública na América. Sob a administração Obama, a despesa do governo federal aumentou de cerca de 20% do
produto interno bruto (PIB) para mais de 25%. Os governos estaduais e locais da nação em conjunto acrescentam cerca de 13 por
cento, para uma dimensão total do governo de aproximadamente 37 por cento do PIB. (0 Brooks Kraft/Corbis)
Análise de políticas
O que os governos fazem, porque o
fazem, e que diferença faz

O QUE É A POLÍTICA PÚBLICA?

Este livro é sobre política pública. Preocupa-se com o que os governos fazem, porque o fazem, e que
diferença faz. É também sobre ciência política e a capacidade desta disciplina académica para
descrever, analisar, e explicar a política pública.

Definição de Política
A política pública é o que os governos escolhem fazer ou não fazer". Os governos fazem muitas
coisas. Regulam o conflito dentro da sociedade; organizam a sociedade para continuar o conflito com outras
sociedades; distribuem uma grande variedade de recompensas simbólicas e serviços materiais aos membros da
sociedade; e extraem dinheiro da sociedade, na maioria das vezes sob a forma de impostos. Assim, as
políticas públicas podem regular o comportamento, organizar burocracias, distribuir benefícios, ou extrair
impostos - ou todas estas coisas de uma só vez.

Expansão da Política e Crescimento do Governo

Hoje em dia, as pessoas esperam que o governo faça muitas coisas por elas. De facto, não existe
praticamente nenhum problema pessoal ou social para o qual algum grupo não exija uma solução
governamental - isto é, uma política pública destinada a aliviar o desconforto pessoal ou o mal-estar
social. Ao longo dos anos, à medida que mais e mais americanos se voltaram para o governo para
resolver os problemas da sociedade, o governo cresceu em tamanho e a política pública expandiu o seu
âmbito de modo a abranger praticamente todos os sectores da vida americana.
Ao longo da maior parte do século XX, o governo cresceu tanto em dimensão absoluta como
em relação à dimensão da economia nacional. A dimensão da economia é geralmente medida pelo
produto interno bruto (PIB), a soma de todos os bens e serviços produzidos nos Estados Unidos num
ano (ver Figura 1-1). As despesas governamentais ascendiam apenas a cerca de 8% do PIB no início
do século passado, e a maioria das actividades governamentais eram levadas a cabo pelos governos
estaduais e locais. Duas guerras mundiais, os programas do New Deal concebidos durante a Grande
Depressão dos anos 30, e o crescimento dos programas da Grande Sociedade dos anos 60 e 70,
expandiram grandemente a dimensão do governo, particularmente
3
4 Capítulo 1 Análise Política

50
1944

u
Grand
40 e
Socied
Segu ade
E nda Total
O 30 Governo
Guerr
a Gastos
Mund
20 ial
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Guerr
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0
1900 1920 1940 1960 1980 1995 2005 2015*
1910 1930 1950 1970 1990 2000 2010
Ano
FIGURA 1-1O Crescimento do Governo A dimensão do governo pode ser medida em relação à
dimensão da economia. A despesa total do governo federal, estatal e local excede agora 37 por
cento do PIB, a dimensão da economia.
*Estimativa do Orçamento do Governo dos Estados Unidos para 2012.

o governo federal. O crescimento do governo em relação à economia nivelou-se durante a presidência

Reagan (1981-1989). A economia nos anos 90 cresceu mais rapidamente do que as despesas
governamentais, resultando num declínio modesto do tamanho do governo em relação à economia. A
despesa federal custa menos de 20 por cento do PIB.
A Administração Obama provocou um aumento dramático das despesas federais, grande parte
das quais em resposta à "Grande Recessão" de 2008-2009. A despesa federal em 2009 subiu para 28 por
cento do PIB; esta despesa incluiu um pacote de "estímulo" concebido para impulsionar a
economia (ver Capítulo 10). Mas espera-se que os aumentos contínuos da despesa federal sob o
Presidente Barack Obama mantenham a despesa federal perto dos 25 por cento do PIB,o valor mais alto
desde a Segunda Guerra Mundial. Os 50 governos estaduais e 87.000 governos locais da nação
(cidades, condados, vilas e aldeias, distritos escolares, e distritos especiais), em conjunto,
representam mais de 12% do PIB. Os gastos totais do governo federal, estatal e local - agora
ascendem a cerca de 37 por cento do PIB.

Âmbito da política pública

Nem tudo o que o governo faz se reflecte nas despesas governamentais. A activifl reguladora, por
exemplo, especialmente a regulamentação ambiental, impõe custos significativos a indivíduos e
empresas; estes custos não são apresentados nos orçamentos governamentais. No entanto, as despesas
governamentais são um indicador comum das funções e prioridades governamentais. Por exemplo, a
Figura 1-2 indica que a GoveTntnent federal gasta mais com a terceira idade - em gastos com a
Segurança Social e Medicare - do que com qualquer outra função, incluindo a defesa nacional.
Os programas federais de bem-estar e saúde são responsáveis por gastos orçamentais
substanciais, mas o apoio financeiro federal à educação
 Porquê Estudar Políticas Públicas?5

O que o Governo Federal faz O que fazem os Governos Estaduais e Locais

Defesa Educação
Segurança
Social e Bem-
Medicare
estar
Saúde, Inc. Medicaid
Income Security, Inc. Saúde
Rep. Fed., e Hospitais
Assistência Social
Auto-estradas
Transportes
Polícia e
Educação, Formação Incêndio

Veteranos Saneamento

Interesse Prisões

Justiça Recursos Naturais e

Ambiente
Recursos Naturais
e Ambiente Todos os outros"
Todos os outros*

05 10 15 20 25 30 35 05 10 15 20 25 30 35
Percentagem do Total Federal Percentagem de todos os Estados-Locais
Gastos para várias funções Gastos para várias funções
"Inclui ciência, energia, agricultura, habitação, "Inclui habitação e desenvolvimento comunitário,
desenvolvimento comunitário, assuntos internacionais, parques e recreação, administração
governamental,e governo geral. e interesse

FIGURA 1-2Política Pública: Quais são os números das despesas governamentais que
indicam que a Segurança Social e o Medicare consomem a maior parte das despesas federais,
enquanto que a educação é o maior item nas despesas dos governos estaduais e locais.
FONTES: Orçamento do Governo dos Estados Unidos, 2012,a Stafistical Abstract of the United States, 2011.

é muito modesto. Os governos estaduais e locais nos Estados Unidos suportam o maior fardo da
educação pública. As funções de bem-estar e saúde consomem uma parte maior dos seus orçamentos
do que as auto-estradas e a aplicação da lei.

PORQUÊ ESTUDAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS?

A ciência política é o estudo da política - o estudo de "quem recebe o quê, quando, e como?
2 É mais do que o estudo das instituições governamentais, ou seja, o federalismo, a separação
de poderes, os controlos e equilíbrios, a revisão judicial, os poderes e deveres do Congresso, do
presidente, e dos tribunais. A ciência política "tradicional" centra-se principalmente nestes
arranjos institucionais, bem como na justificação filosófica do governo. E a ciência política é mais
do que o estudo dos processos políticos, ou seja, campanhas e eleições, votação, lobbying,
legislação, e adjudicação. A ciência política "comportamental" do modem centra-se
primariamente nestes processos.
6 Capítulo 1 Analistas de Pollcy

Pc'litical science is alsc' the study of public poliCy-the deSCTI§tion and exblnrntion ojf th cosset and
consequences of government activity. Este enfoque envolve uma descrição do conteúdo da política
pública; uma análise que reduz o impacto das forças políticas e económicas no conteúdo das políticas públicas;
um inquérito "intc" que reduz o efeito de vários arranjos institucionais e processos políticos nas
políticas públicas; e uma avaliação "n" que reduz as consequências das políticas públicas na sociedade,
tanto intencionais como não intencionais.

O QUE PODE SER APRENDIDO COM A ANÁLISE POLÍTICA?

Pc'licy analysis é descobrir que gc'vernments dc', porque o fazem, e que diferença, se alguma,
faz. O que se pode aprender com a análise de gc'm pc'licy /

Descrição
Primeiro, podemos descrever as políticas públicas, podemos aprender o que o governo
está a fazer (e não a fazer) em matéria de bem-estar, defesa, educação, direitos civis,
saúde, ambiente, fiscalidade, etc. Uma base factual de informação sobre a política nacional é
realmente uma parte indispensável da

Definição das prioridades orçamentais do Presidente A análise política começa por descobrir o que o governo
está a fazer. O Orçamento anual do Governo dos Estados Unidos é o documento político mais abrangente do governo
federal. Estabelece as prioridades políticas do presidente com etiquetas de preços em anexo. Estabelece os parâmetros
do debate no Congresso sobre os níveis de despesa e défice. A fotografia mostra cópias do orçamento para 2012 a serem
entregues à Comissão de Orçamento do Senado em Fevereiro de 201a. (0 Michael Reynolds/epa/Corbis)
 Análise de Políticas e Advocacia de Políticas 7

educação. O que é que a Lei dos Direitos Civis de 1964 diz realmente sobre a
discriminação no emprego? O que é que o Supremo Tribunal decidiu no caso Bakke
sobre programas de acção afirmativa? O que prometem os programas Medicaid e
Medicare para os pobres e para os idosos? Que acordos foram alcançados entre os Estados
Unidos e a Rússia em relação às armas nucleares? Quanto dinheiro estamos a pagar em
impostos? Quanto dinheiro é que o governo federal gasta anualmente, e em que é que o
gasta? Estes são exemplos de questões descritivas.

Causas
Em segundo lugar, podemos perguntar sobre as causas, ou determinantes, das políticas públicas. Porque
é que a política pública é o que é! Porque é que os governos fazem o que fazem? Podemos inquirir
sobre os efeitos das instituições, processos e comportamentos políticos nas políticas públicas
(Ligação B na Figura 1-3). Por exemplo, faz alguma diferença nos níveis de impostos e despesas se os
democratas ou os republicanos controlam a presidência e o Congresso? Qual é o impacto do lobby dos
interesses especiais nos esforços para reformar o sistema fiscal federal? Podemos também perguntar
sobre os efeitos das forças sociais, económicas e culturais na formulação de políticas públicas
(Ligação C na Figura 1-3). Por exemplo: Quais são os efeitos da mudança de atitudes públicas sobre a
raça na política de direitos civis? Quais são os efeitos das recessões sobre as despesas
governamentais? Quais são os efeitos de uma população cada vez mais idosa nos programas de
Segurança Social e Medicare? Em termos científicos, quando estudamos os gatos da política pública, as
políticas tornam-se as variáveis dependentes, e os seus vários determinantes políticos, sociais,
económicos e culturais tornam-se as variáveis independentes.

Consequências
Em terceiro lugar, podemos perguntar sobre as consequências, ou impactos, das políticas
públicas. A aprendizagem sobre as consequências das políticas públicas é frequentemente referida
como avaliação de políticas. Que diferença, se alguma, faz a política pública na vida das pessoas? Podemos
inquirir sobre os efeitos da política pública nas instituições e processos políticos (Linkage F na
Figura 1-3). Por exemplo, qual é o efeito da continuação do elevado desemprego na fortuna dos
partidos republicanos nas eleições para o Congresso? Qual é o impacto das políticas económicas
na popularidade do presidente? Também queremos examinar o impacto das políticas públicas nas
condições da sociedade (Ligação D na Figura 1-3). Por exemplo, será que a pena capital ajuda a
dissuadir o crime? Será que a redução dos benefícios sociais em dinheiro encoraja as pessoas a
trabalhar? Será que o aumento das despesas com a educação produz resultados mais elevados nos
estudantes? Em termos científicos, quando estudamos as consequências das políticas públicas, as
políticas tornam-se as variáveis independentes, e os seus impactos políticos, sociais, económicos e
culturais na sociedade tornam-se as variáveis dependentes.

ANÁLISE POLÍTICA E ADVOCACIA DA POLÍTICA

É importante distinguir a análise política da advocacia política. Explicar as causas e as sequências das
várias políticas não equivale a prescrever as políticas que os governos devem prosseguir. Aprender
porque é que os governos fazem o que fazem e quais são as consequências das suas acções não é
o mesmo que dizer o que os governos devem fazer ou provocar mudanças no que
8 Capítulo 1 Análise de Políticas

Socied Sistema Político Políticas Públicas

ade

Incluindo: Incluindo:
Incluindo: Federalismo Direitos civis Políticas
Separação de educativas Políticas
Riqueza e rendimentos poderes Controlos e de bem-estar
Inflação, recessão, desemprego equilíbrios Partes Políticas de cuidados
Realização educacional Grupos de de saúde Justiça
Qualidade ambiental interesse criminal Tributação
Pobreza Comportamento de Gastos e défices
Composição racial voto Burocracia Políticas de defesa
Religião e composição étnica Estruturas de Segurança interna
Saúde e longevidade poder
Desigualdade, discriminação
Congresso, presidente,
tribunais

Ligação A: Quais são os efeitos das condições sociais e económicas nas instituições,
processos e comportamentos políticos e governamentais?
Ligação B: Quais são os efeitos das instituições, processos e comportamentos políticos e
governamentais nas políticas públicas?
Ligação C: Quais são os efeitos das condições sociais e económicas nas políticas públicas?
Ligação D: Quais são os efeitos (feedback) das políticas públicas nas condições sociais e económicas?
Ligação E: Quais são os efeitos (feedback) das instituições, processos e comportamentos políticos e
governamentais nas condições sociais e económicas"?
Ligação F: Quais são os efeitos (feedback) das políticas públicas sobre as instituições, processos e
comportamentos políticos e governamentais?
FIGURA 1-3 Estudo da política pública, suas causas e consequências Este diagrama
(por vezes referido como o "modelo de sistemas") classifica as condições sociais, as
características do sistema político, e as políticas públicas, e sugere possíveis ligações
entre elas.

fazem. A advocacia política requer capacidades de retórica, persuasão, organização, e activismo. A

análise política incentiva estudiosos e estudantes a atacar questões políticas críticas com os
instrumentos de investigação sistemática. Há um pressuposto implícito na análise política de que o
desenvolvimento do conhecimento científico sobre as forças que moldam as políticas públicas e as
consequências das políticas públicas é em si uma actividade socialmente relevante, e que a análise
política é uma pTeTequisito para a prescrição, advocacia e activismo.
Especificamente, a análise política envolve:

1. Uma preocupação prifllaTy com a lata de Rathe'F exQhnation pTescrição. As

recomendações políticas - se forem feitas - estão subordinadas à descrição e
explicação. Há
um juízo implícito de que a compreensão é um pré-requisito para a prescrição e que
a melhor forma de alcançar essa compreensão é através de uma análise cuidadosa e
não através de retórica ou polémica.
 Análise política e a busca de soluções para os problemas da América 9

2. Uma procura rigorosa das causas e consequências das políticas públicas. A Th'Lssearch
envolve a utilização de padrões científicos de inferência. Técnicas quantitativas
sofisticadas podem ser úteis no estabelecimento de inferências válidas sobre as
causas e consequências, mas não são essenciais.
3. Uma ef{OTt para desenvolver e tBSt geft6Tal }'roposições sobre os gatos e consequências
da polícia puhlic e para nccitnlnte TOllOble TEASeaich /ndingS de relevância geral. O
objectivo é desenvolver teorias gerais sobre as políticas públicas que sejam
fiáveis e que se apliquem
a diferentes agências governamentais e a diferentes áreas políticas. Os analistas
políticos preferem claramente desenvolver explicações que se ajustem a mais do que
uma decisão política ou estudo de caso - explicações que se erguem ao longo do
tempo numa variedade de cenários.

Contudo, é preciso lembrar que as questões políticas não são decididas por analistas mas por
actores políticos eleitos e nomeados pelo governo, grupos de interesse, e ocasionalmente até
mesmo pelos eleitores. A investigação em ciências sociais muitas vezes não se sai bem na arena
política; pode ser interpreendida, mal interpretada, ignorada, ou mesmo utilizada como arma pelos
combatentes políticos. A análise política por vezes produz resultados inesperados e mesmo
politicamente embaraçosos. As políticas públicas nem sempre funcionam como pretendido. E os interesses
políticos aceitarão, rejeitarão, ou utilizarão os resultados para se adequarem aos seus próprios
propósitos.

A ANÁLISE POLÍTICA E A PROCURA DE SOLUÇÕES

AOS PROBLEMAS DA AMÉRICA
É questionável que a análise política possa alguma vez "resolver" os problemas da América. A
ignorância, o crime, o pov- erty, o conflito racial, a desigualdade, a habitação precária, a
saúde precária, a poluição, o congestionamento, e as vidas infelizes têm afligido as pessoas
e as sociedades há muito tempo. Naturalmente, isto não é desculpa para não se trabalhar para
uma sociedade livre destas doenças. Mas a nossa luta por uma sociedade melhor deve ser
temperada com a percepção de que as soluções para estes problemas podem ser muito
difíceis de encontrar. Há muitas razões para qualificar o nosso entusiasmo pela análise política.

Limites do poder governamental

Em primeiro lugar, é fácil exagerar a importância, tanto para o bem como para o mal, das políticas de
governação. Não é claro que as políticas governamentais, por mais engenhosas que sejam, possam curar
todos ou mesmo a maioria dos males da sociedade. Os governos são constrangidos por muitas forças
sociais poderosas - padrões de vida fora da família, estrutura de classe, práticas de educação infantil,
crenças religiosas, etc. Estas forças não são facilmente envelhecidas pelo homem pelos governos, nem
poderiam ser controladas, mesmo que tal parecesse desejável. Alguns dos problemas da sociedade são
muito intratáveis.

Discordância sobre o problema

Em segundo lugar, a análise política não pode oferecer soluções para problemas quando não há
acordo geral sobre o que são os problemas. Por exemplo, na política educacional, alguns
investigadores assumem que o aumento dos níveis de realização (medidas de capacidade
verbal e quantitativa) é o problema para o qual os nossos esforços devem ser dirigidos. Mas
os educadores argumentam frequentemente que a aquisição de capacidades verbais e
quantitativas não é o único, ou mesmo o mais importante, objectivo das escolas públicas.
Eles argumentam que
10 Capítulo 1 Análise Política

que as escolas também devem desenvolver auto-imagens positivas entre alunos de todas as raças e
origens, encorajar a consciência social e a apreciação de múltiplas culturas, ensinar as crianças a
respeitarem-se mutuamente e a resolverem as suas diferenças pacificamente, sensibilizar as crianças
para os perigos das drogas e educá-las sobre sexo e doenças sexualmente transmissíveis, etc. Por
outras palavras, muitos educadores definem os problemas com que as escolas se confrontam de
forma mais ampla do que o aumento dos níveis de sucesso escolar.
A análise política não é capaz de resolver conflitos de valores. Se há pouco consenso sobre quais os
valores que devem ser enfatizados na política educacional, não há muito que a investigação
política possa contribuir para a elaboração de políticas. Na melhor das hipóteses, pode aconselhar
sobre como alcançar determinados resultados, mas não pode determinar o que é verdadeiramente
valioso para a sociedade.

Subjectividade na Interpretação
Em terceiro lugar, a análise política trata de temas muito subjectivos e deve basear-se na interpretação dos
resultados. Os investigadores profissionais interpretam frequentemente os resultados das suas análises de
forma diferente. A investigação em ciências sociais não pode ser isenta de valor. Mesmo a selecção do tema
para a investigação é afectada pelo que é importante na sociedade e digno de atenção.

Limitações à concepção da investigação em humanos

Outro conjunto de problemas na análise política sistemática centra-se em torno das limitações
inerentes à concepção da investigação em ciências sociais. Não é realmente possível conduzir algumas formas
de perícia controlada - impõe-se nos seres humanos. Por exemplo, os investigadores não podem ordenar às
crianças que frequentem escolas superlotadas ou subfinanciadas durante vários anos só para ver se
isso tem um impacto negativo nos seus níveis de realização. Em vez disso, os investigadores sociais
devem encontrar situações em que a privação educativa tenha sido "naturalmente" induzida, a fim de
fazerem as observações necessárias sobre as causas de tal privação. Como não podemos controlar todos os
factores numa situação do mundo real, é difícil identificar com precisão o que causa o sucesso ou o
não sucesso escolar. Além disso, mesmo onde alguma experimentação é permitida, os seres
humanos modificam frequentemente o seu comportamento simplesmente porque sabem que estão a ser
observados numa situação experimental. Por exemplo, na investigação educacional, verifica-se
frequentemente que as crianças têm um bom desempenho sob e novo método de ensino ou inovação
curricular. É difícil saber se as melhorias observadas são um produto do novo método de ensino ou
da melhoria curricular ou apenas um produto da situação experimental.

Complexidade do Comportamento Humano

Talvez a reserva mais séria sobre a análise política seja o facto de os problemas sociais serem tão
complexos que os cientistas sociais são incapazes de fazer previsões precisas sobre o impacto das
políticas pró-postas. Os cientistas sociais simplesmente não conhecem o comportamento individual e individual
do grupo árido enottgh ahottt para serem capazes de dar conselhos fiáveis aos poticymak6Ts. Ocasionalmente os
decisores políticos recorrem a cientistas sociais para "soluções", mas os cientistas sociais não as
têm. A maioria dos problemas da sociedade são moldados por tantas variáveis que uma simples
explicação delas, ou remédio para elas, raramente é possível. O facto de os cientistas sociais darem
tantas recomendações contraditórias é uma indicação da ausência de conhecimentos científicos
fiáveis sobre os problemas sociais. Apesar de alguns estudiosos argumentarem que nenhum
conselho
 Resumo 11

é melhor do que conselhos contraditórios ou inexactos, os decisores políticos ainda têm de tomar decisões, e
é provavelmente melhor que actuem à luz do pouco conhecimento que a ciência social pode proporcionar
do que actuem na ausência de qualquer conhecimento. Mesmo que os cientistas sociais não possam prever o
impacto das políticas futuras, podem pelo menos tentar medir o impacto das políticas públicas
actuais e passadas e disponibilizar esse conhecimento aos decisores.

ANÁLISE POLÍTICA COMO ARTE E ARTESANATO

Compreender a política pública é tanto uma arte como um ofício. É uma arte, porque requer perspicácia, credo
e imaginação na identificação e descrição de problemas sociais, na concepção de políticas públicas
que os possam aliviar, e depois em descobrir se estas políticas acabam por tornar as coisas melhores
ou piores. É uma arte porque estas tarefas requerem normalmente algum conhecimento de economia- ics,
ciência política, administração pública, sociologia, direito, e estatística. A análise política é realmente
um subcampo aplicado de todas estas disciplinas académicas tradicionais.
Duvidamos que haja qualquer "modelo de escolha" na análise política - isto é, um modelo ou
método único que seja preferível a todos os outros e que, de forma consistente, apresente as melhores
soluções para os problemas públicos. Em vez disso, concordamos com o cientista político Aaron
Wildavsky, que escreveu:

A análise política é uma actividade para a qual não pode haver um programa fixo, pois a análise
política é sinónimo de criatividade, que pode ser estimulada pela teoria e intensificada
pela prática, que pode ser aprendida mas não ensinada.*

Wildavsky continua a avisar os estudantes de que não são de esperar soluções para grandes
questões públicas:

Em grande parte, deve ser admitido, o conhecimento é negativo. Diz-nos o que não podemos fazer,
onde não podemos ir, onde estivemos errados, mas não necessariamente como corrigir estes
erros. Afinal, se os esforços actuais fossem julgados totalmente satisfatórios, haveria pouca
necessidade de análise e menos necessidade para os analistas.

Não existe um modelo de escolha neste livro, mas se alguém quiser iniciar um debate sobre diferentes
formas de compreender as políticas públicas, este livro é um bom lugar para começar.

SÍNTESE

Há uma variedade de definições de política pública. 3. Um modelo de sistemas relaciona as

condições sociais, mas dizemos simplesmente que a política pública é o que às
instituições e processos políticos, e aos governos que optem por fazer ou não fazer.
resultados políticos.
4. A análise política é frequentemente limitada por desacordos
1. A análise política é descobrir o que os sobre a natureza dos problemas da
governos fazem, porque o fazem, e que sociedade, pela subjectividade na
diferença isso faz. interpretação dos resultados, pelas limitações
2. O âmbito das políticas públicas expandiu- à concepção da investigação política, e pela
se à medida que os governos fazem mais complexidade do comportamento humano.
coisas e crescem em tamanho.
12 Capítulo 1 Análise Política
MvSearchLabeExERCISES
Aplique o que aprendeu neste capítulo sobre o MySearchLab (www.mysearch1ab.com).
NOTAS
1. Este livro desencoraja elaboradas discussões
académicas sobre a definição de política
pública, dizemos simplesmente que a
política pública é o que os governos
escolhem fazer ou não fazer. Até mesmo as
definições mais elaboradas de política
pública, sob exame atento, parecem resumir-
se a
à mesma coisa. Por exemplo, o cientista
político David Easton define a política
pública como "a atribuição autorizada de
valores para toda a sociedade" - mas
acontece que só o governo pode agir "com
autoridade".
sobre "toda" a sociedade, e tudo o que o
governo escolhe fazer ou não fazer resulta
na "atribuição de valores".
O cientista político Harold Lasswell e o
filósofo Abraham Kaplan definem a política
como "um programa projectado de objectivos,
valores e práticas", e o cientista político Carl
Friedrich diz: "É essencial para o conceito de
política que haja uma meta, um objectivo ou
uma finalidade". Estas definições implicam
uma diferença entre acções governamentais
específicas e um programa de acção global
para um determinado objectivo. Mas o
problema levantado ao insistir que as acções
governamentais devem ter objectivos para
serem rotuladas como "política" é que nunca
podemos ter a certeza se uma determinada
acção tem ou não um objectivo, ou se tem,
qual é esse objectivo. Algumas pessoas
podem assumir que se
um governo opta por fazer algo que deve ter
uma meta, objectivo ou propósito, mas tudo o
que podemos realmente observar é o que os
governos escolhem fazer ou não fazer.
Realisticamente, a nossa noção de política
pública deve incluir todas as acções do
governo, e não o que os governos
ou os funcionários dizem que o vão fazer.
Podemos desejar que os governos actuem
de uma forma "propositada e orientada
para objectivos", mas sabemos que com
demasiada frequência não o fazem.
Ainda outra abordagem para definir o público
a política é de quebrar esta noção geral
em várias partes componentes. O cientista
político Charles O. Jones pede que se considere
a distinção entre várias propostas (meios
especificados para atingir objectivos),
programas (meios autorizados para atingir
objectivos), decisões (acções específicas
tomadas para implementar programas), e
efeitos (os impactos mensuráveis dos
programas). Mas mais uma vez temos o
problema de assumir que as decisões,
programas, objectivos, e efeitos estão ligados.
Certamente que em muitas áreas políticas
veremos que as decisões do governo têm
pouco a ver com "programas" anunciados, e
nenhum deles está ligado a
"objectivos" nacionais. Pode ser lamentável que
o nosso governo não funcione correctamente
para ligar objectivos, programas, decisões, e
efeitos, mas, na realidade, não funciona.
Por isso, vamos manter a nossa definição
simples: política pttblic é o que os governos
escolhem fazer ou não fazer. Note-se que
estamos a concentrar-nos não só na acção
governamental mas também na inacção
governamental, ou seja, no que o governo
opta por não fazer. Sustentamos que a
inacção governamental pode ter um impacto
tão grande na sociedade como a acção
governamental.
Ver David Easton, The Political System (Nova
Iorque: Knopf, 1953), p. 129; Harold D. Lasswell
e Abraham Kaplan, Power and Society (New
Haven, CT: Yale University Press, 1970), p. 71;
Carl J. Friedrich, Man and His Government
(Nova Iorque: McGraw-Hill, 1963), p. 70;
Charles O. Jones, An Introduction to the Sttidy
o{Public Policy (Boston: Duxbury, 1977), p. 4.
2.Harold Lasswell, Politics: to Gets It, Seri
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1936).
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 Sítios Web 13

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Casa, com links para os sites individuais dos IRSI GOv. Portal oficial do governo dos EUA
membros da Casa. www.house.gov para todas as agências independentes e
U.S. Szvrzz. OfÏîcial Web site do Senado, com empresas governamentais. www./rstgov.gon
links para sites individuais dos senadores. JuDICIÁRIO FEDERAL. Site oficial do sistema judicial
wtr.senate.goo dos EUA, com links para todos os tribunais
CONGRESOS DOS EUA NA INTERNET . federais. www.tiscotirts.gov
Biblioteca de SUPRBMz COURT Cxsss. COmpilação de todas as chaves
Motor de busca do Congresso Thomas para Decisões do Supremo Tribunal dos E.U.A. www.sxpct.Law.
encontrar projectos de lei e rastrear o seu connell.edu
progresso através do Congresso. ÛIBRARY OP CONGRESOS. Compilação das leis de
âtQ://ti1omns.Doc.gon
os Estados Unidos da América. http://thomas.loc.gov
FSDERAL SzAISTlCS ONLINE. Links para estatísticas
federais
relatórios, listados por tópico A-Z.
www.{edstats.gon
Federal "estímulo" à construção de aeroportos financiados pelo American Recovery and Reinvestment Act de 2009. Esta
legislação, conhecida em Washington como o "pacote de estímulo", foi concebida para injectar 787 mil milhões de dólares na
economia americana para compensar a "Grande Recessão". Este projecto de lei foi decididamente um acréscimo "não
incremental" às despesas e défices federais. De facto, o orçamento federal de 2009 incluiu o maior aumento único nos níveis de
despesa e défice incorridos em qualquer ano da história. (0 Rick D'Elia/Corbis)