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A lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000, elaborada e promulgada, s pressas, no decorrer do clamor da opinio pblica que tomou conta

das mdias, revoltada com os atos de improbidade reinante no Pas, alm do seu excessivo tecnicismo e complexidade para ser aplicada no mbito da Unio, dos 27 Estados e dos 5.559 Municpios, contm falhas e impropriedades. Segundo alguns estudiosos da matria conteria, tambm, vrios dispositivos inconstitucionais. Muitos Municpios, sem assistncia jurdica gratuita por parte dos Estados ou da Unio, atravs de rgos competentes, teriam que contratar tcnicos especializados, implicando superao do limite de despesas com pessoal. Outrossim, a criminalizao de infraes poltico-administrativas que se seguiu com a promulgao da lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, impondo penas exacerbadas poder criar impasses polticos-institucionais ou ento conduzir desmoralizao do Poder Judicirio, incumbido de aplicar a lei a cada caso concreto. A correta utilizao de recursos financeiros depende, fundamentalmente, da honestidade do administrador e de seus agentes pblicos. No h lei que possa transformar o desonesto em honesto, o mprobo em probo; pode, quando muito, intimid-lo com ameaas representadas por sanes penais. Como no h lei perfeita, a possibilidade, bem como, a probabilidade de os atos de improbidade nas trs esferas de Poder e no mbito das trs entidades polticas, continuar em aberto, ainda que, em proporo menor. Acreditamos, contudo, que se no faltar vontade poltica dos agentes pblicos em geral e se for bem aplicada ela contribuir para a efetiva implementao de planos de governo, atravs da lei oramentria anual que, embasada na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes oramentrias, passar da teoria para prtica, constituindo-se em um valioso instrumento do exerccio de cidadania, medida em que a fiel execuo oramentria representar respeito ao direcionamento das despesas pblicas, aprovadas pelo rgo de representao popular. Neste modesto trabalho analisaremos os polmicos dispositivos dos artigos 19 e 20, que cuidam respectivamente da fixao de limites de despesas de pessoal por entidades polticas e por Poderes e rgo ministerial. Prescreve o art. 19: Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinqenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios: 60% (sessenta por cento)(1). 1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos demisso voluntria; III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da Constituio(2); IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ou da apurao a que se refere o 2 do art. 18(3);

V - com pessoal, do Distrito Federal e do Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional n 19; VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadao de contribuies dos segurados; b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201 da Constituio; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. 2 Observado o disposto no inciso IV do 1, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20. Esse dispositivo, fundado no art. 169(4) da CF, mantm os mesmos percentuais fixados pela Lei Complementar n 96/99 que restou revogada, porm, flexibilizou esses percentuais como se depreende das excluses do 1. A expresso em cada perodo de apurao deve ser entendida em consonncia com o regime de competncia referido no 2 do art. 18. Regime de competncia significa aquele em que receitas e despesas so atribudas aos exerccios de conformidade com a data da ocorrncia do fato gerador, independentemente da data do efetivo recebimento ou do pagamento. Da os resduos ativo (receita lanada, mas no arrecadada) e passivo (despesa empenhada, mas no paga) que constituem receitas a arrecadar e restos a pagar, respectivamente. Receita corrente lquida quer dizer aquela disponvel. Receita corrente, segundo o 1, do art. 11 da Lei n 4.320/64 aquela constituda da receita tributria, da receita originria e de transferncias correntes (as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado para atender despesas classificveis em despesas correntes). Finalmente, no concordamos com o posicionamento doutrinrio no sentido de sua inconstitucionalidade em relao aos limites fixados para os Estados e Municpios. Ante a clareza do texto do art. 169 da CF, este s pode ser entendido como uma exceo regra do 1 do art. 24 da CF, que limita edio de normas gerais por parte da Unio, no exerccio de competncia legislativa concorrente. Afinal, no pode existir dois dispositivos constitucionais antagnicos entre si. Outrossim, a lei sob exame no meramente federal, mas, nacional. Submete todas as entidades componentes da Federao a um tratamento mais ou menos uniforme no que tange s despesas com pessoal, fixando o limite de 50% para a Unio e limites maiores para as entidades regionais e locais. O artigo 20, a seguir transcrito, como no poderia deixar de ser, fixa os limites por Poder e para o rgo ministerial. Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguinte percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;

c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento)(5) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispe os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n 19, repartidos de forma proporcional medida das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio; II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver(6); b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo. 1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar(7). 2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - o Ministrio Pblico; II - no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio(8); b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1.

4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios(9), os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento)(10). 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio(11), a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. 6 (VETADO) um dos dispositivos mais polmicos da LRF. Alega-se afronta ao princpio da no vinculao de receitas tributrias, bem como, contrariedade ao princpio da separao dos Poderes. A primeira objeo no procede, medida em que a norma em questo apenas fixa limites de despesas, no promovendo qualquer vinculao da receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, o que vedado pelo inciso IV do art. 167 da CF. A segunda objeo bem mais sria. Aparentemente, a imposio de limites de despesas com pessoal para todos os Poderes, tendo em vista a autonomia oramentria deles, conflitaria com o princpio federativo inserto no art. 2 da CF. Impe-se sua interpretao conjugada com o art. 19. Se questionado esse artigo 20 teria que questionar, necessariamente, o artigo antecedente, que tem expresso fundamento no art. 169 da Carta Poltica. De fato, como exigir que a Unio limite suas despesas de pessoal ativo e inativo a 50% da receita corrente lquida, sem estabelecer percentuais para cada Poder? O oramento fiscal da Unio compreende as dotaes referentes aos trs Poderes ( 5 do art. 165 da CF), de sorte que, se h um limite global para a Unio, este deve ser repartido proporcionalmente entre os Poderes, considerando o percentual de participao de cada um deles e do rgo ministerial no bolo da receita pblica. Outrossim, de nada adiantaria o Executivo ater-se ao seu percentual se outros Poderes no tivessem limites, implicando superao do limite global da Unio, que de 50% (soma dos percentuais atribudos aos trs Poderes e ao Ministrio Pblico). S para citar, no mbito municipal, cada vereador de So Paulo pode gastar, discricionariamente, at R$93.000,00 por ms, para remunerar 21 assessores de confiana, o que d em mdia R$4.428,00 por assessor, ou seja, pouco menos que a prpria remunerao do vereador. O exemplo fala por si prprio. Ainda que o Executivo municipal respeitasse o seu limite, o limite global poderia ser facilmente superado se no houvesse limite de despesas com pessoal, por parte do Legislativo. No se pode confundir independncia e harmonia com independncia e autonomia. Em matria de execuo de despesas, funo tpica do Executivo, todos os Poderes e rgos devem se submeter s normas uniformes da lei nacional. Cada Poder s "soberano" no exerccio de atribuio que lhe prpria. Toda essa dificuldade existe porque a Federao Brasileira atpica. resultou de um movimento centrfugo, e no, centrpeto como ocorreu os Estados Unidos da Amrica, o que explica o centralismo acentuado. Por outro lado, existem contradies derivadas da Carta Poltica de 1988. A Constituio foi elaborada para agasalhar o regime parlamentar, mas acabou prevalecendo, no ltimo instante, o regime presidencialista. Da o fortalecimento do Parlamento em detrimento das atribuies do Presidente da Repblica. Como se isso no bastasse, h uma tendncia de o princpio da independncia e harmonia dos Poderes evoluir para o de independncia e autonomia, aumentando o exerccio de funes atpicas desses Poderes. Se essa tendncia continuar poderemos ter trs Estados dentro do Estado Federal Brasileiro. Para o Executivo firmar-se como tal s falta instituir o contencioso administrativo, pois, j detm o poder ilimitado de legislar por meio de Medidas Provisrias. Outros Poderes, tambm, esto exercitando, com relativa intensidade, as atribuies tpicas do Executivo. Gerir recursos financeiros no se harmoniza com a misso de legislar, nem com a de julgar, pois prprio do Executivo. E mais, os Chefes dos trs Poderes podem convocar as Foras Armadas para garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem como prescreve o art. 142 da CF, apesar de a Carta Poltica atribuir ao Presidente da Repblica o seu comando supremo (art. 84, inciso XIII). No confronto entre os Poderes, pergunta-se, a convocao de qual deles deve atender as Foras Armadas? Todas essas peculiaridades dificultam o controle concentrado da gesto financeira da Administrao Pblica em geral, atravs de uma lei

de vocao nacional e constituem bices que comprometem a governabilidade. Caber ao STF, como guardio da Carta Magna, dar a ltima palavra sobre a constitucionalidade ou no do dispositivo sob comento, sendo certo que em sede de liminar na ao direta de inconstitucionalidade foi negado o pedido de suspenso dos efeitos do citado art. 20 por seis votos a cinco (Adin n 2.2385, Rel. Min. Ilmar Galvo; Requerentes: Partido Comunista do Brasil e outros, j. 11-10-2000). Parece-nos fora de dvida, contudo, que o exerccio de funes tpicas do Executivo por qualquer dos Poderes submete-o observncia das mesmas normas que o Executivo deve cumprir.

NOTAS
1. No mbito do Municpio de So Paulo, desde a dcada de oitenta, existe um limite de despesas com o funcionalismo para efeito de reajuste salarial. Esse limite que era de 58% da receita corrente passou para 40% a partir do advento da Lei n 11.722, de 13-02-95. 2. A excluso, do limite global da Unio, das despesas decorrentes da convocao extraordinria do Congresso Nacional no deixa de ser uma forma de manifestao do privilgio de quem tem o poder de legislar. 3. As despesas decorrentes de condenao judicial do perodo de competncia so includas nos limites, conforme prescreve o 2. 4. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 5. Na verdade, o limite do Executivo federal de 37,9%, pois 3% referem-se s despesas com pessoal ativo e inativo do Distrito Federal e de ex territrios de Amap e Roraim, conforme disposies a referidas. 6. Apenas os Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro possuem Tribunal de Contas, recepcionados pela Carta Poltica de 1988, que vedou a criao de novos Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais ( 4 do art. 31). 7. Cabe ao Poder Executivo fornecer os dados sobre a receita lquida dos perodos mencionados. 8. Na realidade, o TCU no rgo do Legislativo Federal. Apenas tem como uma de suas funes a de auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da execuo oramentria. O mesmo acontece em relao aos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municpios. 9. A Constituio Federal de 1988 veda o Municpio de criar Tribunal ou Corte de Contas, mas no proibe o Estado de instituir Tribunal de Contas dos Municpios para apreciar e julgar especificamente as contas dos Municpios baseados em seu territrio. 10. Os percentuais de acrscimo e de reduo, ao que tudo indica, foram estabelecidos aleatoriamente, pois, at hoje, ao que saibamos, nenhum Estado instituiu Tribunal especfico para apreciar e julgar contas dos Municpios. 11. So os chamados duodcimos (1/12 da verba oramentria pertencente aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico) que o Executivo deve entregar at o dia 20 de cada ms. Resta inexequvel esta norma que determina a entrega dos recursos financeiros com observncia dos percentuais definidos no caput, pois no existe e nem pode existir dinheiro carimbado para uso especfico. Qualquer controle s poderia ser a posteriori.

HARADA, Kiyoshi. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 49, 1 fev. 2001. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/1354>. Acesso em: 27 ago. 2011. ___________________________________________________________________________ ___________