Manual Funag Politica Internacional

Manual do Candidato
Poltica Internacional
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Thereza Maria Machado Quintella
CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA
Diretor
lvaro da Costa Franco
INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS
Diretor
Helosa Vilhena de Arajo
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e aspectos da pauta diplomtica brasileira. Com a misso de promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira, a Funag promove atividades de natureza cultural e acadmica que visam a divulgao e a ampliao do debate acerca das relaes internacionais contemporneas e dos desafios da insero do Brasil no contexto mundial. Fomentando a realizao de estudos e pesquisas, organizando foros de discusso e reflexo, promovendo exposies, mantendo um programa editorial voltado para a divulgao dos problemas atinentes s relaes internacionais e poltica externa brasileira, estimulando a publicao de obras relevantes para o conhecimento da histrica diplomtica do Brasil, a Funag coloca-se em contato direto com os diferentes setores da sociedade, atendendo ao compromisso com a democracia e com a transparncia que orienta a ao do Itamaraty. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 411 6033/6034/6847 Fax: (61) 322 2931, 322 2188 Palcio Itamaraty Avenida Marechal Floriano, 196 Centro 20080-002 Rio de Janeiro RJ Telefax: (21) 233 2318/2079 Informaes adicionais sobre a Funag e suas publicaes podem ser obtidas no stio eletrnico: www.funag.gov.br e-mail: publicacoes@funag.gov.br
IRBr Concurso de Admisso Carreira de Diplomata
Manual do Candidato
Poltica Internacional
Demtrio Magnoli
3 edio atualizada e revisada
M 198
Magnoli, Demtrio, 1958 Manual do Candidato: Poltica Internacional / Demtrio Magnoli. 3. ed. atual. e rev. Braslia : Funag, 2004. 380p. ; ISBN 85-87480-06-5 1. Instituto Rio Branco (IRBr) Concurso de Admisso Carreira Diplomtica 2. Servio Pblico Brasil Concursos. 3. Poltica Internacional. I. Fundao Alexandre de Gusmo. II. Ttulo. CDD-354.81003
Copyright () 2004 Demtrio Magnoli
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 322 2931, 322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br Palcio Itamaraty Avenida Marechal Floriano, 196 Centro 20080-002 Rio de Janeiro RJ Telefax: (21) 233 2318/2079 Site: www.funag.gov.br E-mail: chdd.funag@veloxmail.com.br
Impresso no Brasil 2004
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
Apresentao
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) oferece aos candidatos ao Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, do Instituto Rio Branco (IRBr), do Ministrio das Relaes Exteriores, a srie Manuais do Candidato, com nove volumes: Portugus, Poltica Internacional, Histria do Brasil, Histria Mundial, Geografia, Direito, Economia, Ingls e Francs1. Os Manuais do Candidato constituem marco de referncia conceitual, analtica e bibliogrfica das matrias indicadas. O Concurso de Admisso, por ser de mbito nacional, pode, em alguns centros de inscrio, encontrar candidatos com dificuldade de acesso a bibliografia credenciada ou a professores especializados. Dada a sua condio de guias, os manuais no devem ser encarados como apostilas que por si s habilitem o candidato aprovao. A Funag convidou representantes do meio acadmico com reconhecido saber para elaborarem os Manuais do Candidato. As opinies expressas nos textos so de responsabilidade exclusiva de seus autores.
SUMRIO
Unidade I O sistema internacional de Estados: histria e conceitos ............................................................. 9 1 Os diplomatas, o Estado e a sociedade .........................................11 2 O estudo de Relaes Internacionais ............................................17 3 O sistema multipolar europeu do sculo XIX ...............................29 4 As guerras do sculo XX e as origens da Guerra Fria ....................51 5 O sistema bipolar e universal da Guerra Fria ...............................67 6 Bibliografia recomendada .............................................................87 Unidade II A Ordem Internacional ps-Guerra Fria: tendncias ..........................................................................89 1 Globalizao e Estado-Nao .......................................................91 2 Pax americana? ........................................................................... 100 3 Europa e Sistema Internacional ..................................................110 4 Potncias emergentes: Japo e Alemanha ...................................129 5 Rssia na encruzilhada ...............................................................138 6 Evoluo poltica e econmica da China ....................................152 7 A ONU diante da nova Roma ..................................................163 8 Globalizao, regionalizao e multilateralismo ........................171 9 Isl e Ocidente .............................................................................181 10 Indosto nuclearizado ............................................................... 192 11 Bibliografia recomendada ......................................................... 196 Unidade III As amricas: poltica e economia .................. 201 1 Estados Unidos e Amrica Latina ............................................... 203 2 Democracia poltica e reformas econmicas ..............................220 3 Cone Sul e Mercosul ....................................................................244 4 Questo cubana........................................................................... 271 5 Narcotrfico e relaes internacionais ........................................278 6 Bibliografia recomendada ...........................................................284
Unidade IV poltica externa brasileira: condicionantes e delineamento ........................................ 286 1 Molduras histrica e econmica .................................................289 2 Brasil e ordem econmica mundial ............................................. 304 3 Reforma da ONU e questo norte-sul ........................................ 321 4 Cenrio americano, Mercosul e Alca ..........................................332 5 Soberania e diplomacia: a questo ambiental ............................ 343 6 Soberania e diplomacia: a questo nuclear ................................. 357 7 Bibliografia recomendada ...........................................................375 Siglas das Intituies e Organismos Internacionais .........................379
UNIDADE I O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS:

HISTRIA E CONCEITOS
POLTICA INTERNACIONAL
DEMTRIO MAGNOLI
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O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS
1 OS DIPLOMATAS, O ESTADO E A SOCIEDADE
Na Grcia Antiga, embaixadores eram enviados em misses especiais para as diferentes cidades-Estado, a fim de entregar mensagens, intercambiar oferendas e sustentar os pontos de vista de seu povo diante dos governantes. Nessas prticas espordicas se encontra a origem da diplomacia. J naquele tempo, o diplomata personificava a existncia de uma entidade poltica e, portanto, a distino entre o pblico e o privado. A diplomacia renascentista italiana lanou as bases da moderna atividade diplomtica. As condies de anarquia reinantes no sistema das cidades-Estado italianas e o agudo sentido de insegurana das unidades polticas formaram o terreno histrico tanto para as interminveis guerras de conquista quanto para a generalizao de cdigos e prticas diplomticas que ainda sobrevivem. Foi naquele perodo que se consolidou o uso de embaixadores permanentes, constituram-se as chancelarias estveis, formularam-se as garantias de imunidades diplomticas e os privilgios de trnsito e acesso a informaes, estabeleceu-se o conceito de extraterritorialidade das misses estrangeiras. O moderno sistema de Estados, que emergiu na Europa setecentista, foi o ambiente no qual se definiu a misso do diplomata a defesa do interesse nacional na arena internacional. Desde aquela poca, a presena de corpos diplomticos estrangeiros nas capitais polticas tornou-se sinal da existncia de uma sociedade de Estados, cujas caractersticas e regras constituem o cenrio no qual se formulam as estratgias nacionais. Assim, se o diplomata representa os interesses de um Estado particular, a diplomacia simboliza a conscincia geral de que h uma sociedade internacional.1 Hedley Bull identifica, alm dessa funo simblica, outras quatro funes da diplomacia no interior do sistema internacional:
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...in the global international system in which states are more numerous, more deeply divided and less unambiguously participants in a common culture, the symbolic role of the diplomatic mechanism may for this reason be more important. The remarkable willingness of states of all regions, cultures, persuasions and stages of development to embrace often strange and archaic diplomatic procedures that arose in Europe in another age is today one of the few visible indications of universal acceptance of the idea of international society. (Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of World Politics. London: The Macmillan Press, 1977, p. 183).
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1. Facilitar a comunicao entre os lderes polticos dos Estados. A esse papel de mensageiros, desempenhado pelos diplomatas, est associado o privilgio da imunidade e o direito de trnsito. 2. Negociar acordos entre os Estados. Esse papel de mediao e persuaso se baseia no interesse nacional mas exige a identificao dos interesses compartilhados pelas unidades polticas. Ele no pode se realizar sem o reconhecimento da legitimidade dos interesses das demais unidades polticas e, portanto, distingue a atividade diplomtica da busca, moral ou religiosa, da imposio de uma autoridade universal. 3. Reunir informaes relevantes sobre as demais unidades polticas. Essa atividade de inteligncia se realiza num duplo sentido: ao mesmo tempo que obtm acesso a informaes vitais sobre os Estados estrangeiros, o diplomata busca preservar na obscuridade as informaes percebidas como vitais por seu prprio Estado. A dimenso de inteligncia da diplomacia aceita e reconhecida como legtima no sistema internacional, ao menos enquanto as fronteiras que a separam da espionagem permanecem nitidamente discernveis. 4. Minimizar as frices no relacionamento entre Estados. A existncia de frices inerente ao sistema internacional e reflete no s a presena de interesses nacionais diferentes como tambm a diversidade de culturas, valores e atitudes. A funo de reduo das frices est associada utilizao das convenes diplomticas, que so instrumentos para o estabelecimento de uma linguagem comum que enfatiza regras, princpios e direitos, reduzindo os campos do exerccio do orgulho e da vaidade nacionais. A segunda das funes identificadas por Bull merece ateno especial, pois por ela emerge a distino entre a poltica externa em tempos normais e a poltica externa revolucionria. No moderno sistema internacional, esta ltima encarada como patologia, e os perodos nos quais prevalece, como transies turbulentas que provocam a suspenso, ou o congelamento, dos padres reconhecidos de relacionamento entre os Estados. Em tempos normais, a poltica externa baseia-se no reconhecimento da legitimidade dos interesses nacionais estrangeiros. Mas a poltica 12
externa revolucionria nada reconhece a no ser o conjunto de princpios em torno dos quais o mundo deve ser transformado. Esse foi o caso da poltica de Napoleo, voltada para a transformao revolucionria da Europa, cuja meta no se restringia a derrotar os Estados inimigos mas ambicionava reinvent-los, suprimindo em todas as partes as dinastias e as instituies do Antigo Regime. 2 Em circunstncias diferentes, a Unio Sovitica de Lenin e Trotsky, entre 1918 e 1921, e a Alemanha de Hitler se engajaram na reinveno do mundo, rompendo as regras reconhecidas da poltica externa.
O interesse nacional
Na formulao clssica de Aron, em seu Paz e Guerra entre as Naes, os objetivos dos Estados definem-se por uma srie trplice de conceitos: a segurana, a potncia e a glria. O primeiro referencia-se na defesa e na expanso do territrio, o segundo na submisso dos homens, o terceiro no triunfo das idias ou das causas. Mas o valor relativo e o significado de cada um desses objetivos esto sujeitos s circunstncias histricas. Cada coletividade poltica, no seu tempo e em funo da sua cultura, confere concretude a tais conceitos, formulando a seu modo o interesse nacional. A poltica externa a arte da traduo do interesse nacional nas linguagens da estratgia e da ttica. A diplomacia um dos instrumentos da poltica externa; o outro, a guerra.3
Henry Kissinger explica, no seu A World Restored: Castlereagh, Metternich and the Restoration of Peace, 1812-1822, o sentido profundo da noo de restaurao do Congresso de Viena. No se tratava unicamente de restaurar os regimes legtimos suprimidos por Napoleo mas, no curso dessa empresa, de restaurar a normalidade do sistema internacional como um todo, reinstalando o princpio da legitimidade dos interesses nacionais. A famosa frmula de Clausewitz, a guerra no apenas um ato poltico, mas um instrumento real da poltica, uma busca de relaes polticas, uma realizao de relacionamento poltico por outros meios, no absolutamente a manifestao de uma filosofia belicista, mas a simples constatao de uma evidncia: a guerra no um fim em si mesma, a vitria no por si um objetivo. O intercmbio entre as naes no cessa no momento em que as armas tomam a palavra: o perodo belicoso inscreve-se numa continuidade de relaes que sempre comandada pelas intenes mtuas das coletividades. (Raymond Aron, Paz e Guerra entre as Naes. Braslia: UnB, 1986, p. 71). Essa posio clssica est, contudo, sujeita crtica: Na verdade, Clausewitz parecia perceber a poltica como uma atividade autnoma, o local de encontro das formas racionais e foras emocionais, na qual razo e sentimento so determinantes, mas onde a cultura o grande carregamento de crenas, valores, associaes, mitos, tabus, imperativos, costumes, tradies, maneiras e modos de pensar, discurso e expresso artstica que lastreia toda sociedade no desempenha um papel determinante. (John Keegan, Uma Histria da Guerra. So Paulo: Companhia das Letras, 1996, p. 64).
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O modo como se formula o interesse nacional reflete o tipo de organizao das coletividades polticas. Os regimes autocrticos no podem formul-lo do mesmo modo que as oligarquias, as teocracias ou as democracias, para fazer referncia apenas aos tipos puros de regimes.4 Em conseqncia, suas polticas externas sero orientadas por metas, estratgias e tticas diferentes. , alis, esse o fundamento da tese, muito discutida, segundo a qual a guerra entre democracias um evento improvvel.5 Alm disso, o interesse nacional reflete a identidade nacional. A foma como as naes percebem o seu prprio passado e como o narram, a conscincia do seu lugar no mundo, os valores e as ambies que projetam no futuro em outros termos, a sua identidade so as fontes das quais deriva o interesse nacional. por essa razo que a poltica externa constitui dimenso profunda e bastante perene da vida nacional. As suas oscilaes peridicas, associadas mudana de governos, normalmente no chegam a afetar o rumo subjacente, que o diplomata deve ser capaz de discernir em meio s urgncias do momento. H apenas um sculo, a funo econmica do Estado praticamente se circunscrevia defesa da santidade da moeda. A projeo do interesse nacional aparecia como empresa separada do mundo dos negcios, ainda que, com certa freqncia, as potncias ocidentais mobilizassem esquadras para implementar, pela diplomacia das canhoneiras, as polticas de portos abertos que correspondiam aos interesses das corporaes industriais. Ao longo do sculo XX, e em particular no ps-guerra, esse panorama mudou radicalmente. A Grande Depresso e o keynesianismo
S. E. Finer. The History of Government (New York: Oxford University Press, 1997, vol. I, p. 34-58), apresenta uma tipologia de regimes e prope denominar esses tipos puros como Palcio, Nobiliarquia, Igreja e Frum.
5 Para uma defesa dessa tese, veja-se o ensaio de Strobe Talbott, Democracy and the National Interest (Foreign Affairs, November/December, 1996) e, com nfase ainda maior, a obra de Spencer R. Weart, Never at War: why democracies will not fight one another. New Haven: Yale University Press, 1998. Para uma crtica de Talbott, a resenha de John L. Harper, The Dream of Democratic Peace (Foreign Affairs, May/June, 1997), e de Weart, a resenha de Stephen M. Walt, Never Say Never (Foreign Affairs, January/February, 1999).
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reorganizaram as agendas dos Estados, transformando- os, definitivamente, em indutores ou reguladores da economia. As instituies de Bretton Woods e as agncias da ONU ligadas ao desenvolvimento formaram a moldura para a negociao internacional de temas econmicos. A integrao crescente dos mercados, a acelerao dos fluxos de capitais e a criao de blocos econmicos regionais acentuou extraordinariamente a importncia do mundo dos negcios na formulao da poltica externa. Nos anos 60, o presidente francs Charles De Gaulle recusou-se a receber um primeiro-ministro japons cuja comitiva era integrada por industriais, sob o argumento de que o chefe de governo estrangeiro no passava de um vendedor de transistores. Esses tempos j vo longe: George Bush visitou o Japo acompanhado pelos altos executivos das Trs Grandes de Detroit, Bill Clinton atribuiu funes diplomticas destacadas aos representantes do Departamento de Comrcio dos Estados Unidos e Jacques Chirac, o herdeiro do general De Gaulle, aderiu ao hbito de incluir os lderes empresariais nas suas comitivas oficiais.
A chancelaria
Os diplomatas renascentistas, avaliados segundo padres contemporneos, seriam considerados especialmente corruptos e imorais. As suas prticas, contudo, inscreviam-se numa poca anterior consolidao do Estado-nao e ntida separao entre as esferas pblica e privada. Esse ltimo processo correspondeu, no mbito da organizao das chancelarias, profissionalizao dos corpos diplomticos e, portanto, criao de mtodos de recrutamento e regras de carreira baseados no mrito. Historicamente, as polticas de profissionalizao dos corpos diplomticos s foram deflagradas, nos pases pioneiros, na segunda metade do sculo XIX. Antes disso, os diplomatas eram recrutados no crculo restrito das elites que gravitavam em torno das cortes e dos governos. Naquelas condies, a carreira desenvolvia-se de acordo com regras informais, dependentes muitas vezes de laos pessoais ou familiares. A herana dessa poca sobrevive em hbitos e atitudes de solidariedade entre diplomatas de diferentes pases e em certa 15
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cultura aristocrtica que se dissolve aos poucos, sob o impacto da profissionalizao.6 Nas Amricas, a organizao das chancelarias contemporneas tem razes nas reformas empreendidas no entreguerras. Nos Estados Unidos, o grande marco o Rogers Act, de 1924, que unificou os servios diplomtico e consular num nico corpo, cujas regras de recrutamento e carreira deveriam estar baseadas no mrito. A finalidade explcita da reforma consistia em assegurar a autonomia da chancelaria frente s disputas polticas e concorrncia partidria no Congresso. O diplomata tornava-se um profissional a servio do Estado nacional.7 No Brasil, a organizao racional e burocrtica da chancelaria acompanhou a modernizao do prprio Estado, na dcada de 1930. As reformas Mello Franco, de 1931, e Oswaldo Aranha, de 1938, unificaram o servio diplomtico e estabeleceram as regras de carreira baseadas no mrito. A criao, em 1945, do Instituto Rio Branco (IRBr), destinado seleo e formao de diplomatas, pode ser vista como a culminncia do perodo de reformas.8 Nas ltimas dcadas, no mundo inteiro, as chancelarias experimentaram as repercusses da crescente burocratizao institucional dos Estados. A competio entre os Poderes Executivo e Legislativo e a concorrncia entre rgos diversos da administrao tendem a minar a autonomia dos servios diplomticos e a dissolver o seu monoplio sobre a prpria conduo da diplomacia.
6 The solidarity of the diplomatic profession has declined since the mid-nineteenth century, when diplomatists of different countries were united by a common aristocratic culture, and often by ties of blood and marriage, when the number of states was fewer and all the significant ones European, and when diplomacy took place against the background of the international of monarchs and the intimate acquaintance of leading figures through the habit of congregating at spas. (Hedley Bull, op. cit. p. 182-183). 7 To this end, the service was to be largely self-administered. Those charged with running it would be senior career officials of the service itself or the State Department (...); ultimate authority was to rest with the secretary of state. The members of the new service, in other words, were to be held to many of the same standards of honor, discipline and dedication as commissioned officers of the armed forces, and their nonpolitical status, it was assumed, would be entitled to equal respect on the part of the government and public. (George F. Kennan, Diplomacy Without Diplomats, Foreign Affairs, September/October, 1997, p. 200). 8 Para breve anlise da histria institucional da chancelaria brasileira e da carreira diplomtica, veja A formao do diplomata e o processo de institucionalizao do Itamaraty: uma perspectiva histrica e organizacional (Zairo Borges Cheibub, Leituras Especiais, n 25, 1 semestre de 1994, IRBr).
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Esse processo acompanhado, em muitos casos, pela difuso da autoridade tpica das sociedades democrticas de massas. A extenso cada vez maior da opinio pblica e a sua estruturao institucional tendem a gerar mltiplos focos nacionais de poder e influncia. A formao de grupos de presso que atuam nos diferentes rgos da administrao e se articulam com as foras partidrias coloca em risco o princpio tradicional do primado da poltica externa, ameaando tornla refm das disputas domsticas. O resultado o aparecimento de uma diplomacia fragmentria, na expresso cunhada por George F. Kennan, no interior da qual a chancelaria concorre com outras agncias.9 Esse estado de coisas provoca interpretaes diferentes e, s vezes, divergentes do significado do interesse nacional e das polticas que, em cada caso concreto, representam a sua materializao.
2 O ESTUDO DE RELAES INTERNACIONAIS

O Estado uma criao recente da histria humana. Embora esse termo seja comumente usado para fazer referncia a inmeras formas de articulao do poder em sociedade antigas e medievais, ele s ganha sentido e contedo no Renascimento europeu. A Europa ps-medieval inventou o Estado, sob a forma das monarquias absolutas. Com o Estado, surgiram as teorias polticas sobre ele. Nicolau Maquiavel (1469-1527), autor de O Prncipe, funcionrio do governo dos Medici de Florena, postulou a separao entre a moral e a poltica como fundamento da razo de Estado. A poltica constitui uma esfera autnoma e uma arte, que condensa o interesse nacional. O Estado deve afirmar sua soberania contra os interesses particularistas. As idias de Maquiavel, profundamente influenciadas pela diviso da nao italiana, representaram um dos pilares do absolutismo. Thomas Hobbes (1588-1679), autor do Leviat, foi o principal terico do absolutismo. O Estado nasce do interior da sociedade mas se
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Uma evidncia disso aparece na composio do pessoal das misses diplomticas norte-americanas no exterior: apenas cerca de 30% so funcionrios regulares do Departamento de Estado; os demais 70% provm de outras agncias. George F. Kennan, op. cit., p. 206.
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eleva acima dela. Antes do seu advento, imperava o estado de natureza, a guerra de todos contra todos. Ele surge como manifestao da evoluo humana, cujo sinal a conscincia da necessidade de um poder superior, absoluto e desptico, voltado para a defesa da sociedade. Essa conscincia origina um contrato, pelo qual os homens abdicam da sua liberdade anrquica em favor do Estado, a fim de evitar o caos. A figura bblica do Leviat representa o Estado: um monstro cruel que, no entanto, impede que os peixes pequenos sejam devorados pelos maiores. A transio do absolutismo para o liberalismo processou-se por vias diferentes e contrastantes. Na Inglaterra, resultou da progressiva e gradual limitao do poder monrquico pela afirmao do Parlamento. Na Frana, da irrupo revolucionria de 1789, que destruiu os fundamentos do poder real e instaurou a soberania popular. As teorias sobre o Estado refrataram essa transio. John Locke (1632-1704), autor de Dois tratados sobre o governo civil, retomou as idias do estado de natureza e do contrato de Hobbes, revisando-as para defender a limitao do poder real. A liberdade original dos homens no se perde na instituio do Estado, mas subsiste como contraponto do poder do soberano. No limite, essa liberdade original que prevalece, por meio do direito insurreio. Em Locke, fica estabelecida a separao entre a sociedade civil e a poltica, ou seja, entre a esfera privada e a pblica. O poder, circunscrito esfera pblica, no pode ser transmitido por herana ou proceder da propriedade territorial s pode ser gerado por consentimento poltico. O Baro de Montesquieu (1689-1755), autor de O Esprito das Leis, desenvolveu a teoria da separao dos poderes, cujos fundamentos se encontram em Locke. O Estado liberal assenta-se sobre o equilbrio dos poderes de produo das leis (Legislativo), execuo das leis (Executivo) e controle da sua aplicao (Judicirio). Essa estrutura terrena do Estado deveria substituir o poder divino dos reis, a fim de defender os interesses e a liberdade dos homens. O contrato poltico ganhava assim seu detalhamento, sob a forma da democracia representativa. Jean-Jacques Rousseau (1712-1778), filsofo do grupo enciclopedista e autor da obra Do contrato scial, inverteu a noo hobbesiana do estado de natureza. Onde Hobbes enxergou a guerra 18
e a anarquia, Rousseau encontrou a felicidade e a harmonia da vida selvagem. O advento da propriedade privada rompe o equilbrio e introduz a violncia e a escravido. Superar essa situao superar o absolutismo, substituindo-o por um contrato legtimo fundado na soberania popular. A assemblia dos cidados, a democracia direta esse o nico Estado legtimo e um reflexo do carter superior e livre do ser humano. Nessa linha, Rousseau investia no apenas contra o absolutismo mas tambm contra a democracia representativa e a delegao de poderes, elevando-se condio de precursor das utopias comunistas. O Estado territorial nasceu com as monarquias absolutistas, que investiram contra os interesses particularistas e as prerrogativas aristocrticas do feudalismo. Essa primeira forma do Estado contemporneo gerou corpos estveis de funcionrios burocrticos e exrcitos regulares e centralizados, unificando o poder poltico. O poder poltico medieval, fragmentado em mosaicos de soberanias entrelaadas, era dissolvido sob os golpes centralistas da realeza. Novo poder poltico emergia, baseado em fronteiras geogrficas definidas e cobrana generalizada de impostos. Como conseqncia, apareciam capitais permanentes, materializadas em cidades que se tornavam sede dos rgos do Estado. O Estado-nao surgiu da decadncia do absolutismo e da sua substituio pelo liberalismo. Essa segunda forma do Estado contemporneo gerou a soberania nacional, expressa na eleio dos governantes e na limitao do Poder Executivo por representantes tambm eleitos. A soberania deslizou da figura do monarca para o conceito de nao. O poder despersonificou-se, identificando-se com o povo. O poder divino deu lugar ao consenso popular. A noo de consenso j aparecia em Maquiavel, que postulava a necessidade de o soberano conseguir o apoio popular. Contudo, o consenso maquiavlico dependia da virtude do prncipe e da orientao da sua ao poltica. Locke e Montesquieu fizeram do consenso a base do Estado e a razo de ser das suas engrenagens de poder. Rousseau levou a idia at seu limite, assentando o consenso na participao ativa e permanente dos cidados. A nao tornava-se a fonte do poder, e a esfera da poltica passava a refletir o consenso geral. 19
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As teorias polticas clssicas concentraram seu interesse sobre as relaes internas aos Estados, estabelecidas entre os governantes e a sociedade em geral. O estudo das relaes internacionais, ou seja, das relaes estabelecidas entre os Estados, muito mais recente e s ganhou o estatuto de disciplina acadmica no sculo XX. A preocupao com o sistema internacional de Estados foi estimulada pela constituio progressiva de uma economia integrada, de mbito mundial. As transformaes na produo e na circulao de mercadorias tpicas dos sculos XVIII e XIX a poca da Revoluo Industrial aumentaram a relevncia dos estudos de relaes internacionais. A prpria anlise do Estado foi cada vez mais influenciada pelas consideraes relacionais, ou seja, pela investigao da posio ocupada e do papel desempenhado pelo Estado no sistema geral e nos subsistemas particulares em que est inserido. O vasto campo de estudo das relaes internacionais no definido de forma consensual. Diferentes autores encaram de modo divergente e muitas vezes conflitante o objeto das relaes internacionais.A grosso modo, possvel identificar trs tradies divergentes que informam a produo acadmica de teorias sobre as relaes internacionais.
A escola idealista
A primeira, oriunda do pensamento iluminista, enfatiza a comunidade de normas, regras e idias que sustenta o sistema de Estados. A sua fonte a noo do direito natural que, aplicada ao sistema internacional, implica a definio da justia como arcabouo das relaes entre os Estados.10 De certa forma, os ecos da viso rousseauniana do contrato social ressurgem, aqui, em contexto
10 A tradio idealista tem suas razes no pensamento de Hugo Grotius (1583-1645), autor de The Rights of War and Peace Including the Law of Nature and of Nations, obra que forneceu as bases para a jurisprudncia internacional no sistema europeu de Estados. Na mesma linha de pensamento, o jurista suo Emmerich de Vattel (1714-1767), autor de The Law of Nations, condensa o conceito crucial dessa tradio: All nations are...under a strict obligation to cultivate justice towards each other, to observe it scrupulously, and carefully to abstain from every thing that may violate it. No pensamento idealista, o uso eventual da fora pelos Estados encontra justificativa apenas quando orientado pelo desgnio de eliminar a fora do interior do sistema, resguardando a justia internacional das agresses de atores que no compartilham as regras consensuais.
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especfico. Essa tradio, que se desenvolveu e reforou no mundo anglosaxo sob a forma de reao moral aos horrores da Primeira Guerra Mundial (1914-1918), forneceu os parmetros para a escola idealista. Ainda hoje, a escola idealista assenta-se sobre a idia iluminista ancestral da possibilidade de uma sociedade perfeita. Essa meta moral condiciona o carter francamente reformista dos autores idealistas, que se preocupam em adaptar o sistema internacional s exigncias do direito e da justia. Os clebres Quatorze Pontos do presidente americano Woodrow Wilson, bem como os princpios fundadores da Liga das Naes, inscrevem-se como exemplos da influncia idealista na diplomacia do sculo XX. At certo ponto, a poltica do apaziguamento de Chamberlain e Daladier foi tributria dessa corrente de idias. A difuso desse estilo de pensamento nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha foi amplamente compreendida, sob uma perspectiva crtica tpica da escola realista, como reflexo da condio geopoltica insular de ambos.11
A escola realista
A segunda tradio, que informa a escola realista, enfatiza no a comunidade ideolgica do sistema internacional mas o seu potencial conflitivo. As razes desse estilo se encontram essencialmente em Maquiavel e Hobbes. Maquiavel sublinhou a importncia da fora na prtica poltica liberta dos constrangimentos morais e conferiu legitimidade aos interesses do soberano. No seu pensamento, os fins condicionam os meios. O ingls Hobbes, como o italiano Maquiavel, nutria profundo pessimismo em relao natureza humana. Seus comentrios sobre o sistema internacional traam um paralelo entre as relaes estabelecidas pelos Estados e as estabelecidas pelas pessoas na ausncia do Leviat. Por essa via, ele reala uma idia que se tornou a fonte da argumentao
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Enjoying the luxury of relative security provided by the English Channel in one case and the Atlantic Ocean in the other, British and American thinkers coulf offer prescriptions for reform of the international system that were perhaps less compelling for states surrounded by potential enemies (Phil Williams e outros, Classic Readings of International Relations. Belmont: Wadsworth, 1993, p. 7).
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bsica da escola realista: a ausncia de um poder soberano e imperativo nas relaes internacionais. No plano acadmico, a escola realista desenvolveu-se como reao aos melanclicos e trgicos fracassos da poltica do apaziguamento conduzida na Europa do entreguerras. Hans Morgenthau, autor de Politics Among Nations, considerado o fundador do pensamento realista contemporneo. Substituindo a meta moral da reforma do sistema internacional pela anlise das condies objetivas que determinam o comportamento dos Estados, os pensadores realistas ancoraram sua argumentao nas noes da anarquia inerente ao sistema e da tendncia ao equilbrio de poder como contraponto a essa anarquia. As divergncias entre os autores realistas a respeito dos condicionantes do comportamento dos Estados originaram a corrente neo-realista, tambm conhecida como realismo estrutural. Contrariamente a Morgenthau, que se contentou em definir o comportamento dos Estados pela nsia de poder, os neo-realistas preferiram identificar a busca da segurana como causa ltima da prtica poltica no sistema internacional. Esse enfoque realou a problemtica da estrutura do sistema, que define as formas e os graus da insegurana experimentados por um ator isoladamente. No ps-guerra, o desenvolvimento de uma densa rede de instituies internacionais como a Unio Europia, a OCSE, a Otan, o FMI, o Banco Mundial e a OMC conduziu uma corrente de autores a rever a noo de anarquia inerente ao sistema internacional. Esses autores, dentre os quais se destacam Robert Keohane, Joseph Nye e Stanley Hoffmann, estabeleceram, no interior do campo realista, uma corrente institucionalista. Os institucionalistas acentuaram a abrangncia crescente do direito internacional, corporificado em instituies que balizam a atuao dos Estados. O impacto da existncia da rede de instituies internacionais sobre a percepo de segurana e as estratgias estatais, principalmente no cenrio europeu, tem sido o tema de investigao dessa corrente. Seu argumento central consiste em destacar a limitao 22
da soberania e a paralela reduo da insegurana decorrentes dos compromissos institucionais.12
A escola radical
A terceira tradio tem razes mais recentes, situadas no pensamento marxista. Karl Marx no produziu uma teoria do sistema internacional, mas da Histria e da revoluo social. Ao contrrio das tradies citadas, no a cooperao ou o conflito entre Estados o seu objeto, mas o conflito entre as classes sociais. O Estado um elemento marginal no pensamento marxista, e o comportamento dos Estados, quando enfocado, surge apenas como veculo para interesses econmicos, polticos ou ideolgicos de outros atores (classes socioeconmicas, corporaes industriais e financeiras etc.). Contudo, principalmente por intermdio de Lenin, a tradio marxista forjou um pensamento sobre as relaes internacionais, classificado como escola radical ou neo-marxista. O ambiente internacional das ltimas dcadas do sculo XIX e do incio do sculo XX, marcado pela expanso neocolonial das potncias europias na sia e na frica e pelas polticas semicoloniais dos Estados Unidos no Caribe e no Extremo Oriente e do Japo nas reas insulares e costeiras da sia oriental e do Sudeste, condicionou a teorizao leninista sobre o imperialismo. Apoiando-se na obra Imperialism: a Study, do britnico nomarxista John Hobson, Lenin adaptou o conceito de imperialismo teoria ou linguagem marxista.13 Em sua obra Imperialism: A Special
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Nessa linha, os institucionalistas sublinham uma importante mudana de atitude das potncias: Realist thinkers emphasize that states seek to attain purposes through the exercise of power. International organizations and regimes are potential sources of leverage for ambitious governments; thus we should expect, in a period of rapid change, to seem them used as arenas for the exercise of influence. (Robert Keohane, Joseph Nye e Stanley Hoffmann (Ed.), After the Cold War: international institutions and state strategies in Europe, 1989-1991, Harvard University Press, 1994, p. 395).
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Muitos crticos observaram que o enfoque de Lenin que transpe da esfera das classes para a dos Estados as noes de explorao e dominao representou uma derivao pouco consistente com a metodologia marxista. O gegrafo brasileiro Jos William Vesentini, em um ensaio sinttico, sublinha o sentido nacionalista da teoria de Lenin: No pode haver... dentro da lgica dos textos de Marx e Engels, uma explorao entre pases ou entre regies; o que h to-somente a explorao de classes...Nesses termos, libertao nacional ou luta por um princpio abstrato de autodeterminao das naes no algo necessariamente progressista ou sequer parte do iderio bsico do proletariado.
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Stage of Capitalism, o lder revolucionrio russo estabeleceu interessantes conexes entre a economia poltica do capitalismo, a luta pela diviso de mercados e o imperialismo neocolonial. O argumento original de Lenin, entretanto, consistiu na ligao entre a prtica imperialista e a guerra entre potncias. A noo de imperialismo jamais foi nitidamente definida entre os autores da escola radical.14 Contudo, a preocupao com as relaes de subordinao econmica entre pases em estgios desiguais de desenvolvimentos industrial e tecnolgico veio a formar o arcabouo das anlises radicais ou neomarxistas do sistema internacional. Estas abordagens, sob o ponto de vista metodolgico, contribuem para lanar luz sobre os atores do sistema internacional que no so Estados: grupos econmicos e corporaes transnacionais, igrejas, instituies privadas multilaterais, organizaes sindicais, ambientais e no-governamentais em geral. Immanuel Wallerstein, um dos mais importantes autores neomarxistas, forneceu as bases conceituais para uma teoria dos sistemas mundiais.15 O foco dessa teoria est nos padres de dominao e na rede de relaes econmicas entre as sociedades, no na estrutura do sistema internacional de Estados enfatizada pelos realistas. Ela traa a
Por esse motivo, ao se inserir uma teoria do imperialismo no corpo terico do marxismo, dificilmente se consegue evitar a ambigidade, a coexistncia conflitante de premissas antitticas...E a resoluo disso, com o abandono definitivo da tica de classes em favor de uma certa ideologia nacionalista...encontra-se nas idias stalinistas sobre o socialismo num s pas e a Unio Sovitica como ptria do movimento socialista mundial e baluarte contra o imperialismo. (Imperialismo e Geopoltica Global, Campinas : Papirus, 1987, p. 27-28). O rtulo imperialismo utilizado em diferentes contextos, designando s vezes qualquer imprio, outras vezes apenas os imprios neocoloniais dos sculos XIX e XX. Entre os marxistas no fica claro se o termo designa a etapa superior do capitalismo a que se refere Lenin ou um sem-nmero de relaes econmicas entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
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The modern world-system originated in the sixteenth century (...). This was the period in wich was created a European world-economy whose structure was unlike any that the world had known before. The singular feature of this world-economy was the discontinuity between economic and political institutions. (...) World economies had existed before in history that is, vast arenas within wich a sophisticated divison of labor existed based on a network of trade (...). But wherever such a world-economy had evolved previously, sooner or later na imperium expanded to fill the geographical space of this economy (...). The imperial framework established political constraints which prevented the effective growth of capitalism, set limits on economic growth and sowed the seeds of stagnation and/or disintegration. By a series of historical accidents too complex to develop here, the nascent European world-economy of the sixteenth century knew no such imperium. The only serious attempt to create one that of Charles V and the Habsburgs was a failure. The failure of Charles V was the succes of Europe. (Immanuel Wallerstein, The Capitalist World Economy. New York: Cambridge University Press, 1979, p. 37-38).
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evoluo do sistema capitalista, distinguindo reas centrais e perifricas e procurando as razes do desenvolvimento e do subdesenvolvimento. Esse tipo de enfoque, retomado por outros autores, adquire especial interesse na abordagem dos fenmenos contemporneos da globalizao: fluxos de capitais e mercadorias, mercados financeiros, mundializao das corporaes industriais, configurao de blocos econmicos macrorregionais.
Texto Comentado
A POLTICA DE EQUILBRIO, Raymond Aron (In: Paz e Guerra entre as Naes, Braslia: UnB, 1986, p.189-194) O texto selecionado inscreve-se na corrente realista e constitui uma formulao clssica da noo crucial de equilbrio de poder (balance of power). O autor introduz a problemtica destacando o alcance geral da noo: A poltica externa intrinsecamente power politics, uma poltica de poder. O conceito de equilbrio balance aplica-se, pois, a todos os sistemas internacionais, inclusive a nossa era atmica.16 Embora a formulao usual da noo de balance referencie-se no poder, Aron prefere a formulao de equilbrio de foras, porque as foras so mais mensurveis do que o poder ou a potncia.17 Na mesma linha, a expresso poltica de poder designa o ncleo essencial do comportamento dos Estados, que no esto sujeitos a qualquer lei ou tribunal superior e atuam em um sistema anrquico por meio da capacidade de exercer presso ou coao sobre os demais.
A poltica de equilbrio
No pequeno ensaio de David Hume intitulado On the Balance of Power, a teoria abstrata do equilbrio est exposta com simplicidade convincente.
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Op. cit. p.189. Idem, p.189.
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Hume toma como ponto de partida a questo: a idia de equilbrio moderna ou s moderna sua formulao, conforme a conhecemos (e a idia em si to antiga quanto o mundo)? O segundo termo da alternativa verdadeiro:
In all the politics of Greece, the anxiety with regard to the balance of poqer is apparent, and is expressly pointed out to us, even by anciente historians. Thucydides represents the league which was formed agaisnt Athens, and which produced the Peloponesian war, as entirely owing to this principe. And after the decline of athens, when the Thebans and Lacedemonians disputed for sovereignty, we finde that the Athenians (as well as many other Republics) always threw themselves intro the lighter scale, and endeavoured to preserve the balance.
O Imprio Persa agia do mesmo modo: The Persian monarch was really, in his force, a petty prince, compared to the Graecian republics; and, therefore, it behoved him, from views of safety more than from emulations, to interest himself in their quarrels, and to support the weaker side in every contest. Os sucessores de Alexandre seguiram a mesma linha: They showed great jealousy of the balance of power; a jealousy founded on true politics and prudence, and which preserved distinct for several ages the partition made after the death of that famous conqueror. Pertencem ao sistema as populaes que podem intervir na guerra. As the Eastern princes considered the Greeks and Macedonians as the only real military force whith whom they had any intercourse, they kept always a watchful eye that part of the world. Se os antigos passaram por haver ignorado a poltica do equilbrio de foras, isso se deveu espantosa histria do Imprio Romano. De fato, Roma pde subjugar, um aps o outro, todos os seus adversrios, sem que estes tivessem sido capazes de concluir as alianas que os teriam preservado. Filipe da Macednia permaneceu na neutralidade at o momento das vitrias de Anbal, para ento concluir com o vencedor, imprudentemente, uma aliana cujas clusulas eram mais imprudentes ainda. As repblicas de Rodes e dos aqueus, cuja sabedoria foi celebrada pelos antigos historiadores, prestaram assistncia aos romanos nas suas guerras contra Filipe e Antoco. Massinissa, Attalus, Prusias, in gratifying the private passions, were all of them the instruments of the Roman greatness, and never seem to have suspected that they were forging their own chains, 26
when they advanced the conquests of their ally. Hiero, rei de Siracusa, foi o nico prncipe que parece ter compreendido o princpio do equilbrio de foras, durante a histria romana: Nor ought such a force ever to be trown into one hand as to incapacitate the neighbouring states from defending their rights against it. Essa a frmula mais simples do equilbrio: nenhum Estado deve possuir uma fora tal que os Estados vizinhos sejam incapazes de defender, contra ele, seus direitos. Uma frmula fundada sobre o common sense and obvious reasoning, simples demais para haver escapado percepo dos antigos. Em funo do mesmo princpio, David Hume analisa em seguida o sistema europeu e a rivalidade entre a Frana e a Inglaterra.
A new power succeded, more formidable to the liberties of Europe, possessing all the advantages of the former, and labouring under none of its defects, expect a share of that spirit of bigotry and persecution, with which the house of Austria was so long, and still is, so much infatuated.
Contra a monarquia francesa, vitoriosa em quatro guerras dentre cinco, que, contudo, no ampliou grandemente seu domnio nem adquiriu hegemonia total na Europa (total ascendant over Europe), a Inglaterra se manteve no primeiro lugar. Hoje, no se l sem divertimento a crtica feita por Hume poltica inglesa. Diz ele: we seem to have been more possessed with the ancient Greek spirit of jealous emulation than actuated by the prudent views of modern politics. A Inglaterra continuou, sem vantagem, guerras comeadas com justa razo (e talvez por necessidade), mas que teria podido concluir mais cedo nas mesmas condies. A hostilidade da Inglaterra contra a Frana passou por certa, em qualquer circunstncia, e os aliados contaram com as foras inglesas como com suas prprias foras, demonstrando intransigncia extrema: a Inglaterra devia sempre assumi o nus das hostilidades. Finalmente, we are such true combatants that, when once engaged, we lose all concern for ourselves and our posterity, and consider only how we may best annoy the enemy. Os excessos de ardor belicoso parecem a Hume inconvenientes, devido aos sacrifcios econmicos que comportam; parecem temveis sobretudo porque contm o risco de levar algum dia a Inglaterra ao extremo oposto, 27
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...rendering us totally carelles and supine with regard to the fate of Europe. The Athenians, from the most bustling, intriguing, warlike people of Greece, finding their error in thrusting themselves into every quarrel, abandoned all attention to foreign affairs; and in no contest ever took part, except by their flatteries and complaisance to the victor.
Hume favorvel poltica do equilbrio porque hostil aos imprios extensos: Enormous monarchies are probably destructive to human nature in their progress, in their continuance, and even in their downfall, which never can be very distant from their establishment. Levanta-se, como objeo, o Imprio Romano? Hume responde que, se os romanos tiveram algumas vantagens, isso se deveu ao fato de que ...mankind were generally in a very disorderly, uncivilized condition before its establishment. A expanso indefinida de uma monarquia (e Hume tem em mente a dos Bourbons) cria por si obstculos elevao da natureza humana (thus human nature checks itself in its airy elevation). No se deve simplificar o pensamento de Hume formulando uma anttese da poltica de equilbrio e da monarquia universal. Como esta ltima no parece menos funesta a Hume do que a de Montesquieu, j que o Estado perderia fatalmente suas qualidades com a expanso territorial, a poltica de equilbrio impe-se razoavelmente em funo da experincia histrica e dos valores morais. Montesquieu dizia que a decadncia de Roma havia comeado quando a imensidade do Imprio fez que se tornasse impossvel o funcionamento da Repblica. Se a monarquia dos Buorbons se estendesse exageradamente, os nobres mais distantes, na Hungria e na Litunia, se recusariam a prestar servios ao monarca, ...forgot at court and sacrificed to the intrigues of every minion or mistress who approaches teh prince. O rei precisaria, ento, de mercenrios and the melancholy fate of the Roman emperors, from the same cause, is renewed over and over again, till the final dissolution of the monarchy. A poltica de equilbrio obedece a uma regra de bom-senso e deriva da prudncia necessria aos Estados desejosos de preservar sua independncia, de no estar merc de outro Estado que disponha de meios incontrastveis. Parece condenvel aos olhos dos estadistas ou 28
dos polticos doutrinrios que interpretam o uso da fora, aberto ou clandestino, como a marca e a expresso da maldade humana. Esses censores devem assim conceber um substituto, jurdico ou espiritual, para o equilbrio; ser considerada moral, ou ser pelo menos justificada historicamente, pelos que temem a monarquia universal e almejam a sobrevivncia dos Estados independentes; ser considerada seno imoral, pelo menos anrquica, pelos que, ao contrrio, num espao dado e num momento determinado, preferem a unidade de um imprio, pois no provvel que a dimenso tima do territrio dos Estados (tima para quem? para qu?) seja a mesma em todas as pocas. No nvel mais elevado de abstrao, a poltica de equilbrio se reduz manobra destinada a impedir que um Estado acumule foras superiores s de seus rivais coligados. Todo Estado, se quiser salvaguardar o equilbrio, tomar posio contra o Estado ou a coalizo que parea capaz de manter tal superioridade. Essa uma regra vlida para todos os sistemas internacionais. Contudo, se procurarmos elaborar as regras da poltica de equilbrio, ser preciso postular modelos de sistemas, segundo a configurao da relao de foras. Os dois modelos mais tpicos so o pluripolar e o bipolar. Ou os atores principais so relativamente numerosos ou, pelo contrrio, dois atores dominam seus rivais de tal modo que cada um deles se torna o centro de uma coalizo, constrangendo os atores secundrios a se situarem com relao aos dois blocos, aderindo a um deles a menos que tenham a possibilidade de abster-se. possvel a existncia de modelos intermedirios, de acordo com o nmero dos atores principais e o grau de igualdade ou desigualdade das foras dos atores principais.
3 O SISTEMA MULTIPOLAR EUROPEU DO SCULO XIX

Roma dominou a Europa ocidental e o Mediterrneo por seis sculos, entre 146 a.C. (destruio de Cartago) e 476 d.C. (queda do Imprio do Ocidente). Depois disso, o mito de Roma perdurou para sempre, sob a forma do sonho do imprio universal.
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O projeto da monarquia universal catlica percorreu toda a Idade Mdia europia. A coroao de Carlos Magno pelo papa Leo III, no ano 800, e a coroao de Oto I no Sacro Imprio, em 962, tinham conservado acesa a chama simblica da restaurao de Roma. Na Idade Moderna, essa chama animou o empreendimento imperial da Casa de Habsburgo. No incio do sculo XVII, o anel de ferro dos Habsburgo fechavase em torno da Frana. Erguidos sobre uma teia de laos dinsticos, os domnios dos Habsburgo espanhis e austracos estendiam-se pelo interior do Sacro Imprio, na Hungria, na Bomia, na Silsia, na Baviera, em Flandres e em Milo. Fora do Sacro Imprio, abrangiam ainda os reinos de Npoles e da Siclia. A prata da Amrica, que jorrava abundante, servia para financiar as guerras contra a Holanda e a Inglaterra e, no Mediterrneo, assegurava a resistncia s ameaas do Imprio Otomano. Na Frana, a grande rival dos Habsburgo, a luta contra a hegemonia espanhola aparecia como uma batalha de vida ou morte. Essa batalha, que devia ser travada em nome da Igreja e de toda a cristandade, tinha por finalidade assegurar o equilbrio entre as potncias.18 A Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) foi o longo ciclo de guerras entre os Habsburgo e as outras potncias europias que terminaram por exaurir a Espanha e destruram o sonho da monarquia universal catlica. No fim da Grande Guerra, configurou-se o sistema de Estados da Idade Moderna. Os Tratados da Westflia, em 1648, encerraram a Guerra dos Trinta Anos. A Paz de Munster encerrou as hostilidades entre a Espanha e a Holanda. O conflito entre a Frana e a Espanha prosseguiu at que a interveno inglesa provocasse a derrota espanhola. A Paz dos Pireneus, firmada em 1659, assinalou o incio da derrocada final dos Habsburgo espanhis.
Como escreveu Richelieu, o chefe dos ministros de Lus XIII, nas suas Memrias: (...) porque a monarquia universal, qual aspira o rei da Espanha, muito prejudicial cristandade, Igreja e ao papa, a razo e a experincia nos mostram que, para o bem da Igreja, deve haver equilbrio entre os prncipes temporais, de forma que, sobre essa igualdade, a Igreja possa sobreviver e conservar as suas funes e o seu esplendor... (Apud Klaus Matettke em Le concept de scurit collective de Richelieu et les traits de paix de Westphalie, LEurope des traits de Westphalie. Paris: PUF, 2000, p. 56).
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Na Westflia se encontra a origem do sistema de Estados da Idade Moderna. Dos Tratados, emergiu um sistema pluripolar de Estados europeus que referenciavam as suas polticas externas no interesse nacional, no em valores religiosos universalistas. Os Tratados representaram, antes de tudo, a confirmao da fragmentao alem. Na Westflia, proclamou-se a igualdade entre catlicos e protestantes e estendeu-se a liberdade de conscincia aos calvinistas. Aos prncipes foi concedida autoridade suprema em matria de religio. As liberdades germnicas destruram os ltimos vestgios de poder do imperador. A derrota dos Habsburgo de Viena repercutiu duradouramente na poltica alem. A ustria, que antes da guerra surgia como potncia dominante no Sacro Imprio, teve sua influncia limitada s reas catlicas do sul do Imprio. Enquanto isso, a dinastia de Hohenzollern, baseada na Prssia e em Brandenburgo, recebeu novos territrios no norte do Imprio, comeando a erguer-se como rival da ustria no espao fragmentado alemo. A Frana, mesmo esgotada pela guerra, emergiu como a principal potncia continental. Os Tratados asseguraram-lhe o controle sobre a Alscia e a posse dos territrios do alto Reno. Depois da Paz dos Pireneus, com Lus XIV, a monarquia absoluta francesa conheceria seu perodo ureo. Munster e Osnabruck, onde foram negociados durante cinco anos os Tratados da Westflia, receberam delegados de 16 Estados europeus, 140 Estados do Sacro Imprio e 38 principados e cidades observadores. Desse concerto de potncias grandes e pequenas, s no participaram representantes da Inglaterra, da Rssia e da Turquia. A Inglaterra, atormentada pela crise da realeza e, depois, pelas guerras civis, praticamente no teve participao na Guerra dos Trinta Anos. Contudo, o prolongado conflito europeu e os tratados de paz beneficiaram, diretamente, os ingleses. O estatuto de neutralidade desviou para a Inglaterra o comrcio europeu. A frota inglesa transportou a maior parte das mercadorias destinadas aos beligerantes. As condies da paz e, sobretudo, o prosseguimento da guerra franco-espanhola protegeram a ilha da ameaa de uma invaso catlica. 31
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Os Tratados da Westflia ocupam, por motivos distintos e contrastantes, um lugar fundador para as duas escolas tradicionais do pensamento em relaes internacionais. A escola idealista interpretouos sob o ponto de vista do nascimento da ordem jurdica internacional. A escola realista, como a origem do sistema de equilbrio europeu.
As guerras napolenicas
A Frana napolenica foi o primeiro Estado-nao a empreender a tentativa de unificao europia. A coroao de Napoleo, em 1804, renovou o simbolismo do imprio universal e assinalou o surgimento de uma Nova Roma. O Imprio Carolngio medieval durou menos de um sculo, de 768 (coroao de Carlos Magno) a 843 (Tratado de Verdun), mas representou o estabelecimento do poder compartilhado da dinastia e do papado sobre as terras da Europa centro-ocidental. As conquistas napolenicas iriam recompor e ampliar o domnio territorial carolngio. O Imprio Napolenico durou menos de duas dcadas mas, no seu znite, colocou sob hegemonia francesa quase toda a Europa continental. Apenas cinco anos antes de Waterloo (1815), o poder de Paris estendiase pelas pennsulas Ibrica e Itlica e atravs da Europa Central. O expansionismo napolenico colocou em confronto o poderio continental francs e o martimo britnico.19 A Gr-Bretanha foi o centro organizador das seis coligaes de potncias que envolveram eventualmente a Prssia, a ustria e a Rssia formadas contra a Frana imperial. Por meio das coligaes, a potncia martima liderava monarquias continentais contra a maior potncia continental. Esse prolongado conflito uma tpica disputa entre o Urso e a Baleia, ou seja, entre poderes incontrastveis no seu prprio elemento desenrolou-se sobre a base do Sistema Continental de Napoleo e da
Em termos geopolticos, uma interessante abordagem desse conflito a que recorre dicotomia entre o Poder Martimo e o Poder Continental, no sentido proposto pelo almirante americano Alfred Thayer Mahan. Essa forma de encarar o problema aplicvel, de resto, a uma srie de configuraes histricas diferentes do sistema internacional sujeita-se, naturalmente, crtica, em virtude do alto grau de abstrao do seu instrumental de anlise. Entretanto, pode ser til para caracterizar determinadas regularidades e permanncias que se renovam em pocas muito distintas.
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reao britnica posta em prtica pelo bloqueio martimo. Por visar ao estrangulamento do comrcio britnico, Napoleo procurou fechar os portos europeus para os navios ingleses. A Gr-Bretanha, por sua vez, investiu contra os domnios franceses de alm-mar, cortando as rotas ocenicas e as bases coloniais do inimigo. A derrota definitiva das foras espanholas na Amrica Latina, a retirada da famlia real portuguesa para o Brasil e a penetrao britnica no Caribe foram conseqncias dessa disputa europia. O impasse permaneceu enquanto cada um dos contendores continuou absoluto no seu elemento. As tentativas francesas de criao de uma esquadra poderosa e de invaso das Ilhas Britnicas fracassaram. A derrota napolenica foi prefigurada na demorada e desgastante campanha contra a resistncia espanhola e na catastrfica retirada da Rssia. Um ano depois do fracasso na Rssia, a Sexta Coligao batia a Frana em Leipzig, na Batalha das Naes (1813). As guerras napolenicas iluminam o papel duradouro que a Gr-Bretanha viria a cumprir, de sentinela vigilante do equilbrio continental de poder. Rainha dos mares e sede de um imprio mundial, a Gr-Bretanha temia a emergncia de uma potncia capaz de ameaar seus interesses internacionais. Sua segurana repousava no equilbrio entre os Estados do continente: essa situao fazia que as vrias ameaas hipotticas se anulassem mutuamente. Napoleo representou um desafio para esse equilbrio que sustentava a liberdade de ao britnica nos oceanos e nas bases coloniais de alm-mar. A erradicao dessa ameaa abriu caminho para a afirmao das hegemonias poltica e econmica britnica, no sculo da Revoluo Industrial.
O Congresso de Viena e o Sistema de Metternich

O sculo XIX assinalou a estabilizao do sistema europeu de Estados, sob o arcabouo de um equilbrio multipolar (ou pluripolar) dinmico. A derrota da Frana napolenica deu origem a uma geometria pentagonal, baseada no poderio da Gr-Bretanha, da Frana, da Prssia (depois da Alemanha), da ustria-Hungria e da Rssia.
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Essa estrutura multipolar forneceu as bases do funcionamento de um sistema basicamente circunscrito ao espao europeu. No final do sculo, a emergncia de novas potncias martimas no Ocidente (Estados Unidos) e no Extremo Oriente (Japo) gerou novos tipos de conflito e forte tendncia de globalizao do sistema internacional de Estados. O equilbrio geopoltico europeu do sculo XIX foi a moldura para a expanso e a consolidao da economia industrial e para o delineamento de um mercado mundial. No centro desse processo, encontrava-se a Gr-Bretanha, potncia econmica maior at a ltima dcada do sculo. A estabilidade dinmica da cena europia, perturbada por conflitos que no chegavam a ameaar o sistema no seu conjunto, garantiu ambiente favorvel para a constituio do Imprio britnico e a imposio da Pax Britnica nos territrios de alm-mar.20 O equilbrio pentagonal europeu sofreu flutuaes durante todo o sculo, mas apenas uma grande mudana a unificao alem de 1871. Esse evento crucial dividiu o sculo em dois perodos distintos: depois dele, o crescimento da influncia da Alemanha iria corroer lentamente a estabilidade europia, at precipitar o continente na Primeira Guerra Mundial.
20 possvel argumentar contra a natureza multipolar do sistema europeu dessa poca postulando a idia de uma hegemonia britnica. Entretanto, a supremacia flagrante da Gr-Bretanha nos domnios industrial, tecnolgico e comercial no chegou a ter correspondncia direta no plano estratgico: ... a crescente fora industrial da Gr-Bretanha no se organizou, nas dcadas posteriores a 1815, de modo a dar ao Estado um acesso rpido ao equipamento militar e aos contingentes humanos como, digamos, ocorria nos domnios de Wallenstein na dcada de 1630, ou como a economia nazista faria. Pelo contrrio, a ideologia da economia poltica do laissez-faire, que floresceu juntamente com esse comeo de industrializao, pregava as causas da paz eterna, dos reduzidos gastos governamentais (especialmente com a defesa) e da reduo dos controles estatais sobre a economia e o indivduo. Talvez fosse necessrio, como Adam Smith havia admitido em A riqueza das naes (1776), tolerar a manuteno de um exrcito e de uma marinha, a fim de proteger a sociedade britnica da violncia e da invaso de outras sociedades independentes; mas como as foras armadas per si eram improdutivas e no contribuam para a riqueza nacional da mesma maneira que ou uma fbrica uma fazenda, deveriam ser reduzidas ao menor nvel possvel, adequado segurana nacional. (Paul Kennedy, Asceno e queda das grandes potncias. Rio de Janeiro: Campus, p. 151-152). Do ponto de vista militar, o poderio britnico s no era nitidamente inferior aos das demais potncias europias em virtude dos recursos proporcionados pela Unio Indiana: The Empire also helped to maintain Britain as a military power on na equal footing with the great Continental powers of France, Germany and Russia. This was chiefly because the Indian Army could be shipped all over the world to fight wars on Britains behalf (...). This meant that for most of of the history of British involvement and rule in India, troops raised in the subcontinent and paid for largely by the people of the sub-continent maintained Britains global military status and at the same time enabled British politicians to steer clear of the potentially unpopular conscription of young British males. (Denis Judd, Empire: the British imperial experience from 1765 to the present, New York: HarperCollins, 1997, p. 4).
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O Congresso de Viena (1814-1815) redesenhou as fronteiras polticas da Europa e reorganizou os Estados, visando suprimir definitivamente o espectro de Napoleo. A velha Europa passava uma borracha no passado recente, procurando recriar o fio de continuidade que tinha sido violentamente rompido. O princpio da legitimidade foi uma das bases do projeto europeu articulado em Viena, gerando a poltica da restaurao. Os governos oriundos da hegemonia napolenica, alguns dos quais liderados por familiares do imperador francs, foram eliminados. Foram restauradas as antigas casas reais de Bourbon na Espanha e Bragana em Portugal. Na Frana, a restaurao conduziu Lus XVIII, irmo de Lus XVI, ao trono. O legitimismo seria defendido por uma articulao diplomtica europia, surgida por iniciativa do chanceler austraco, prncipe Metternich, e do czar Alexandre I, da Rssia. Essa articulao a Santa Aliana proclamou-se a guardi da Europa das dinastias. Contudo, essa tentativa de barrar o caminho s idias francesas de 1789 no duraria muito. Na dcada de 1820, eclodiram revoltas liberais na Espanha, em Portugal, em Npoles, em Piemonte e na Grcia. Os congressos de Troppau (1820) e Laibach (1821), promovidos no quadro da Santa Aliana, manifestaram o apoio das potncias represso austraca na Itlia. Contudo, em 1822, no Congresso de Verona, a Gr-Bretanha recusava-se a intervir na guerra espanhola entre liberais e realistas. A recusa britnica representou golpe mortal no sistema de congressos das potncias legitimistas. Em 1830 uma insurreio em Paris suprimiu o absolutismo, originando a monarquia constitucional de Lus Felipe. A Revoluo de 1830 repercutiu em toda a Europa, possibilitando a independncia da Blgica e disseminando as idias liberais nas regies italianas e alems e tambm na Polnia, que se encontrava sob domnio russo. O legitimismo de Viena fracassaria definitivamente em 1848 o ano da primavera dos povos quando as revolues liberais pipocaram por todo o continente, desde a Frana at a Alemanha e a ustria. Ao lado do legitimismo, o princpio do equilbrio europeu norteou as decises de Viena. Sob o pretexto da restaurao das 35
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fronteiras polticas anteriores a Napoleo, procedeu-se a uma partilha territorial destinada a favorecer as quatro potncias vitoriosas. A GrBretanha apossou-se de importantes territrios coloniais, ampliando seus domnios de alm-mar. A Rssia estabeleceu seu domnio sobre a maior parte da Polnia, cristalizando sua posio de potncia hegemnica no mundo eslavo. A ustria anexou os estados italianos do Norte, de maneira que o velho imprio decadente ganhou prolongada sobrevida. A Prssia incorporou a Rennia e parte da Polnia, emergindo como grande potncia europia. O sistema de equilbrio europeu conservou a fragmentao alem. Entretanto, no lugar do Sacro Imprio, destrudo por Napoleo, surgia a Confederao Germnica. O reino da Prssia controlava a maior parte dos territrios setentrionais da Confederao, ao passo que os territrios meridionais faziam parte do imprio da ustria. No centro e no norte, sob o princpio da restaurao, foram constitudos reinos, principados e ducados reminiscentes do feudalismo. Mas os cerca de trezentos Estados pr-napolenicos consolidaram-se em aproximadamente trinta unidades polticas. No centro da arquitetura do equilbrio europeu, estava a limitao do poderio francs. A Sua recobrava sua independncia e, por disposio do Congresso de Viena, tinha garantida sua neutralidade perptua. No flanco sudeste da Frana, constitua-se o Reino do Piemonte-Sardenha, que viria a ser o vrtice da unidade italiana. No flanco nordeste, constitua-se o Reino dos Pases Baixos, que mais tarde originaria a Holanda e a Blgica atuais. Do ponto de vista geopoltico, os acordos do Congresso de Viena resultaram, antes de tudo, das propostas britnicas que haviam sido organizadas no chamado Plano Pitt. Londres direcionou os estadistas de Viena para um acordo geral baseado no princpio do equilbrio de poder. Assim, aquilo que estava subjacente ao pensamento estratgico de Richelieu tornava-se, dois sculos mais tarde, um programa de poltica externa. A Gr-Bretanha desprezava o sentido mstico da Santa Aliana, a sua referncia a valores religiosos universalistas e o seu apego s velhas dinastias. O primeiro-ministro Castlereagh estava pragmaticamente 36
interessado no princpio do equilbrio europeu e, para sustent-lo, articulou a Qudrupla Aliana, composta por Gr-Bretanha, ustria, Prssia e Rssia. A Frana, que foi representada em Viena por Talleyrand, acabou sendo reintegrada ao concerto de potncias europias em 1818, vindo a participar da Quntupla Aliana. Dessa forma, o equilbrio pentagonal do continente ganhava expresso diplomtica adequada. O austraco Metternich desempenhou o papel de elo entre a estratgia britnica e a cruzada legitimista russa. O prncipe sabia que a Santa Aliana lhe proporcionava a oportunidade de exercer influncia sobre a poltica do czar, moderando seus excessos e vinculando-a ao Concerto Europeu. Ao mesmo tempo, tinha plena conscincia do papel indispensvel da Gr-Bretanha na estabilizao da Europa de Viena. O Sistema de Metternich, como ficou conhecido o Concerto da Europa de Viena, cristalizava a estabilizao de um equilbrio de potncias soberanas que zelavam em conjunto pela manuteno da ordem continental. A ordem europia passava a se estruturar sobre um arcabouo de geometria irregular: uma potncia martima que sediava um imprio mundial (Gr-Bretanha), uma potncia do Ocidente Europeu restringida pela derrota militar (Frana), duas potncias centroeuropias rivais (Prssia e ustria), uma potncia conservadora do Oriente Europeu (Rssia). O Concerto de Viena representou a moldura para o mximo florescimento da realpolitik. O sentido e o contedo da poltica externa dessa poca se desvincularam notavelmente das referncias a valores morais ou princpios universais. O equilbrio de poder deixou de constituir, apenas, resultado eventual da correlao de foras entre os Estados para se tornar a meta explcita da diplomacia europia.
A unificao alem e a Ordem de Bismarck

O foco de instabilidade principal do sistema foi, desde o incio, a rivalidade entre a Prssia e a ustria. Ao distribuir regies da Confederao Germnica para os dois competidores, mantendo reinos neutros entre eles, o Congresso de Viena tinha acendido um pavio que continuaria a queimar atravs do sculo. A disputa pela hegemonia sobre a Alemanha desaguaria na guerra direta entre os contendores. A unidade 37
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da Alemanha, realizada sob liderana prussiana, modificaria profundamente o equilbrio de poder em todo o continente. A marcha para a unificao comeou em 1834, com a criao do Zollverein, a unio alfandegria dos Estados alemes, que tinha por eixo a Prssia e exclua a ustria. Em 1862, a nomeao de Otto von Bismarck para chanceler da Prssia inaugurou a fase militar da unificao. Em aliana com a ustria, a Prssia derrotou a Dinamarca na Guerra dos Ducados (1864). Em seguida, a Prssia empreendeu a guerra contra a ustria (Guerra Austro-Prussiana de 1866) e constituiu a Confederao Germnica do Norte. Em 1870, eclodia a Guerra Franco-Prussiana, pela qual Bismarck obrigou os Estados germnicos do sul a se colocarem sob sua proteo. A guerra franco-prussiana foi o coroamento da unidade alem. O novo Estado, organizado sob o poder da Prssia, nasceu sombra da derrota e da humilhao francesas. O coroamento do imperador Guilherme I e a proclamao do Segundo Reich alemo, em 1871, no Salo dos Espelhos do Palcio de Versalhes, dilacerou por muito tempo o orgulho nacional francs. As indenizaes e as reparaes de guerra e, principalmente, a anexao da Alscia e da Lorena fertilizaram o revanchismo e pavimentaram o terreno para as guerras futuras. A guerra franco-prussiana foi desejada e preparada pelos dois lados. A Prssia desenvolvia a escalada militar da unificao, que fertilizava o nacionalismo alemo. A Frana tentava evitar a unidade alem para conservar o equilbrio de poder que rua lentamente. O surgimento da Alemanha como potncia unificada representou a desestabilizao definitiva do velho Sistema de Metternich. A trajetria iniciada em 1871 desembocaria, dcadas depois, na Primeira Guerra Mundial e no colapso da convivncia multipolar europia. Essas dcadas de transio, tensas e decisivas, transcorreram sob o signo de outra organizao dos poderes no continente: a ordem europia de Bismarck. No centro da nova ordem se encontrava a Alemanha, que atravessava um surto industrial sem precedentes. Em poucas dcadas, ela sobrepujaria a Gr-Bretanha, tornando-se a maior economia europia. A potncia emergente, situada no corao da Europa, funcionava como elo entre o
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oeste e o leste do continente. Nos dois lados, seu poderio crescente gerava temor e insegurana. A ordem de Bismarck excluiu a ustria de qualquer participao na nao alem. O Imprio austro-hngaro, envenenado pelos nacionalismos internos, ingressava na sua crise terminal. A unificao italiana (1861-1871) o tinha privado dos estados do nordeste da Itlia e crescia a instabilidade no norte da Pennsula Balcnica. Por outro lado, essa ordem se assentava na humilhao da Frana, onde germinava o revanchismo escorado na idia de retomada da Alscia e da Lorena. A poltica externa de Bismarck estava consciente dos riscos embutidos na humilhao da Frana. Por isso, sua meta principal era o isolamento da Frana, evitando a constituio de alianas antigermnicas. Manobrando nessa direo, o chanceler prussiano costurou o Acordo dos Trs Imperadores, firmado em 1873, envolvendo a Alemanha, a ustria-Hungria e a Rssia. O Acordo dos Trs Imperadores no podia durar muito, j que se aprofundavam os atritos entre russos e austracos. Em 1879, foi firmada uma aliana secreta austro-alem, explicitamente orientada para a defesa comum contra eventuais ameaas militares russas. Quase ao mesmo tempo, Bismarck firmava o Pacto Russo-Alemo, que durou at 1890. Assim, a Alemanha realizava arriscado mas indispensvel jogo duplo, associando-se s duas potncias rivais do Leste Europeu. At 1870, a Frana tinha se aproveitado das diferenas entre os estados alemes para atuar contra a unidade da Alemanha. Feita a unidade, a Frana derrotada teria que buscar segurana fora da Alemanha e, obviamente, contra a Alemanha. Na ltima dcada do sculo, a Frana conseguiu romper o isolamento imposto por Bismarck e firmar a aliana com a Rssia. A aliana franco-russa de 1894 foi conseqncia lgica do temor, sentido nos dois lados do continente, do poderio alemo.21 A aliana
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O sentido lgico da aliana franco-russa no suprime a polmica sobre o carter necessrio, ou no, dessa evoluo. O clebre analista e diplomata americano George Frost Kennan em um cuidadoso estudo do entrechoque de perspectivas de poltica externa na Rssia do final do sculo XIX revela a importncia das opes subjetivas, do fortuito e do acaso na deciso finalmente adotada do alinhamento com a Frana. Ver George F. Kennan, O Declnio da Ordem Europia de Bismarck. Braslia: UnB, 1985.
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tinha base em ambies territoriais antigermnicas: a Frana visava recuperar a Alscia e a Lorena; a Rssia pretendia conservar a Polnia, que era alvo do interesse alemo. Entretanto, o pacto antigermnico foi retardado pela hbil diplomacia de Bismarck. Ele s se concretizou quando as disputas entre a Rssia e a ustria demoliram o jogo duplo dos alemes. A rivalidade entre russos e austracos foi ativada pela confusa situao dos Blcs. L, a Srvia recebia o apoio russo nas suas pretenses de unificao nacional dos eslavos do Sul. O projeto da Grande Srvia ameaava o flanco sul do Imprio Austro-Hngaro, onde se localizavam as provncias da Eslovnia e da Crocia e partes da Bsnia-Herzegovina. O apoio diplomtico da Rssia aos srvios era fruto no s da comunho cultural eslava e ortodoxa entre os dois povos como tambm do antigo interesse russo por uma ponte na direo do Mediterrneo. Os atritos peridicos com a Turquia que dominava as sadas do Mediterrneo oriental e os estreitos de Bsforo e Dardanelos aprofundavam o fosso que separava a Rssia da ustria e aproximavam ainda mais os russos dos srvios. Quando a aliana austro-alem se tornou pblica, em 1890, a Rssia afastou-se da Alemanha. Em 1894 foi concluda a aliana francorussa, que cercava de hostilidade os alemes e os seus aliados austracos. Delineava-se a geometria de alianas da Primeira Guerra Mundial.
Texto Comentado
A POLTICA DE EQUILBRIO PLURIPOLAR, Raymond Aron (In: Paz e guerra entre as naes, op.cit., p.194-203) A noo de equilbrio de poder no tem eficcia analtica por si mesma. Ela s ganha contedo concreto quando referenciada s caractersticas do sistema de Estados. A principal caracterstica de qualquer sistema internacional sua estrutura. Por estrutura entendemse tanto as dimenses do sistema quanto a sua configurao geopoltica. O sistema europeu do sculo XIX foi, essencialmente, limitado Europa, e isso no porque a sua dinmica fosse incapaz de repercutir 40
sobre o mundo todo, mas pelo fato de que todos os atores nacionais principais eram Estados do Velho Mundo. Apenas na passagem para o sculo XX esses limites se tornaram questionveis, em funo do aumento das influncias norte-americana e japonesa na cena internacional. Mesmo assim, um verdadeiro sistema universal s se consolidou no segundo ps-guerra. Esse sistema europeu se configurou como um condomnio de cinco potncias dotadas de foras comparveis. No incio do sculo XX, a emergncia da Itlia como potncia de primeira linha tendeu a substituir a configurao pentagonal por uma outra, hexagonal. No texto selecionado, Aron reflete sobre o funcionamento terico de um sistema pluripolar, examinando as regras propostas por Kaplan.
A poltica de equilbrio pluripolar

Imaginemos um sistema internacional definido pela pluralidade de Estados rivais, cujos recursos, sem serem iguais, no chegam a uma disparidade fundamental. Por exemplo: Frana, Alemanha, Rssia, Inglaterra; ustria-Hungria e Itlia em 1910. Se esses Estados querem manter o equilbrio, devem aplicar certas regras que decorrem da rejeio da monarquia universal. Como o inimigo , por definio, o Estado que ameaa dominar os outros, o vencedor de uma guerra (quem ganhou mais com ele) tornase imediatamente suspeito aos olhos dos seus antigos aliados. Em outras palavras, alianas e inimizades so essencialmente temporrias e determinadas pela relao de foras. Em funo do mesmo raciocnio, o Estado que amplia suas foras deve esperar dissidncia de alguns aliados, que passaro para o campo contrrio a fim de manter o equilbrio de foras. Por serem previsveis tais reaes defensivas, o Estado de fora crescente dever prudentemente limitar suas ambies, a no ser que aspire hegemonia ou ao imprio. Nesse ltimo caso, dever esperar a hostilidade natural que sentem todos os Estados conservadores contra quem perturba o equilbrio do sistema. Convm refletir se possvel ultrapassar essas generalidades (que so tambm banalidades) e indicar as regras que se imporiam racionalmente aos atores de um sistema pluripolar (uma vez mais, 41
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trata-se de uma racionalidade hipottica, condicionada premissa de que os atores desejam a manuteno do sistema). Um autor norteamericano, Morton A. Kaplan, props seis regras necessrias e suficientes para o funcionamento de um sistema esquemtico, que ele denominou de balance of power (equilbrio de poder), o qual parece corresponder ao que estamos descrevendo aqui. Essas seis regras so as seguintes: (1) cada ator deve agir de modo a aumentar suas capacidades (capabilities), mas deve preferir a negociao luta; (2) deve lutar para no deixar de utilizar uma oportunidade de aumentar sua capacidade; (3) deve abandonar a luta para no eliminar um ator nacional principal; (4) deve agir de modo a se opor a qualquer coalizo ou ator individual que tenda a assumir posio de predominncia com relao ao resto do sistema; (5) deve agir de modo a obrigar (constrain) os atores que aceitem um princpio supranacional de organizao; (6) deve permitir aos atores nacionais, vencidos ou obrigados, que participem do sistema como scios aceitveis ou que um ator at ento no essencial ingresse na categoria de ator essencial. Todos os atores essenciais devem ser tratados como scios aceitveis. Dessas seis regras, uma deve ser abandonada imediatamente a quarta, que a simples expresso do princpio de equilbrio (que j encontramos no ensaio de David Hume), vlido para todos os sistemas internacionais. Interpretadas literalmente, as outras regras no se impem de forma evidente, de modo genrico. A primeira vale para todo sistema definido pela luta de todos contra todos. Como cada um dos membros de um sistema deste tipo s pode contar consigo, qualquer acrscimo de recursos , em si, bem-vindo, desde que tudo o mais permanea igual. Ora, raramente um Estado aumenta seus recursos sem que haja qualquer alterao nos recursos de seus aliados ou rivais, ou na atitude de uns e de outros. Que a negociao seja prefervel luta pode passar por um postulado de poltica razovel, comparvel ao que prope o menor esforo possvel para um rendimento econmico dado (em termos de produo ou de renda). Este postulado exige que se abstraia o amor-prprio ou o desejo de glria dos atores. 42
J a regra de lutar para no perder oportunidade de acrescentar a capacidade no razovel ou mesmo racional. verdade que, de modo abstrato, se tudo o mais permanece igual, os atores que aparecem no cenrio internacional visam obter a capacidade mxima. Contudo, se quisermos determinar as circunstncias precisas em que racional que um Estado combata, ficaremos reduzidos a frmulas quase despidas de significao concreta, do tipo o Estado deve tomar a iniciativa da luta se as vantagens que conta obter com a vitria forem maiores do que o custo provvel do combate a diferena entre as vantagens e o custo deve ser to grande quanto o risco da no-vitria, ou da derrota. Qualquer que seja a frmula exata admitida, a possibilidade de aumentar a capacidade do Estado no justificar, por si, o recurso s armas. Os autores clssicos s admitiam como motivo razovel e legtimo para tomar a iniciativa das hostilidades a ameaa de hegemonia suscitada pelo crescimento de um rival. Se bem que no chegue a ser imoral, imprudente contemplar passivamente a ascenso de um Estado rumo a posio de tal superioridade que os vizinhos fiquem sua merc. A terceira e a sexta regras tendem a se contradizer ou, quando menos, ilustram diversas eventualidades possveis. Num sistema de equilbrio pluripolar, o estadista prudente hesita em eliminar um dos atores principais. Ele no ir at o fundo da sua vitria se, ao entrar em combate, temer a destruio de um inimigo temporrio, necessrio para o equilbrio do sistema. Mas, se a eliminao de um dos atores principais levar, direta ou indiretamente, entrada em cena de novo ator de fora equivalente, ele se perguntar qual dos atores se o antigo ou o novo mais favorvel a seus prprios interesses. A quinta regra corresponde ao princpio de que num tal sistema todo Estado que obedece a uma idelologia supranacional, ou age de acordo com uma concepo desse tipo, inimigo. Este princpio no est implcito rigorosamente no modelo ideal de equilbrio pluripolar. De fato, como este tipo de equilbrio se manifesta normalmente por rivalidade entre Estados, cada um dos quais se mantm em posio solitria, cuidando exclusivamente do seu interesse, o Estado que recruta seguidores alm das suas fronteiras (porque defende uma doutrina universal) constitui ameaa para os demais. Contudo, a inimizade 43
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inevitvel entre os Estados nacionais e o que defende idias transnacionais no significa que os primeiros devem fazer a guerra a este ltimo. Tudo vai depender da relao de foras e da probilidade de reduzir pelas armas o atrativo da idia transnacional. De modo mais geral, todas essas regras supem implicitamente que as salvaguardas do equilbrio e do sistema sejam o objetivo nico ou, pelo menos, a preocupao predominante dos Estados, o que no acontece. O nico Estado que j agiu de acordo com essa hiptese, mais ou menos conscientemente, foi a Inglaterra, que de fato no tinha outro interesse a no ser a defesa do prprio sistema e o enfraquecimento do Estado mais forte, que poderia aspirar hegemonia. Nenhum dos Estados europeus continentais poderia se desinteressar de tal modo pelas modalidades de equilbrio, ainda que no aspirasse ao domnio. A posse de praas fortes e de provncias, o traado das fronteiras, a distribuio dos recursos estes eram os objetivos dos conflitos que os Estados continentais queriam resolver em seu benefcio. No seria irracional que, para atingir tais objetivos, estivessem prontos a eliminar um ator principal, em caso de necessidade desde que restassem outros atores em nmero suficiente para reconstituir o sistema. A eliminao da Alemanha como ator principal, com a diviso daquele pas, no era um ato irracional do ponto de vista da poltica francesa, que via assim reforada sua posio, sem reduzir perigosamente o nmero dos atores principais do sistema. A poltica puramente nacional dos Estados europeus s cobriu um perodo curto, entre as guerras de Religio e as de Revoluo. O fim das guerras de Religio no se deveu sua ilegalizao, ou derrota irremedivel de Estados que sustentassem uma idia transnacional, mas proclamao do primado do Estado sobre o indivduo. O Estado passou a determinar a Igreja qual os cidados deveriam aderir, tolerando os dissidentes sob a condio de que sua escolha religiosa fosse assunto estritamente privado. A paz europia do sculo XVII foi alcanada por uma diplomacia complexa que restabeleceu o equilbrio dos Estados e impediu que as disputas das Igrejas e as crenas dos governantes, prejudicassem esse equilbrio. Os soberanos passaram da conjuntura da guerra ideolgica da Santa Aliana: qualquer rebelio contra os poderes estabelecidos era incmoda, sendo, portanto,condenada 44
mesmo pelos Estados rivais. A estabilidade das grandes potncias era colocada acima do enfraquecimento de um Estado potencialmente inimigo por dissidncias internas ou rebelies. possvel que o autor cujas teses estamos discutindo aceitasse as observaes precedentes. Suas seis regras seriam seguidas por atores perfeitamente racionais, dentro de um sistema pluripolar (balance of power) ideal. Contudo, mesmo admitindo que essas regras s se aplicam a um tipo ideal, no estou pronto a subscrev-las. A conduta do diplomata puro no pode e no deve ser interpretada tendo por referncia apenas o equilbrio, definido pela rejeio da monarquia universal e pela pluralidade dos atores principais. O comportamento dos sujeitos econmicos, num mercado ideal tpico, determinado, porque todos buscam maximizar suas vantagens. Mas num sistema de equilbrio pluripolar, o comportamento dos atores diplomticos no tem um objetivo unvoco: em igualdade de condies, todos almejam o mximo de recursos, mas, se o incremento desses recursos passa a exigir a guerra, ou provoca a reverso de alianas, os Estados hesitaro em assumir os riscos correspondentes. A manuteno de um sistema dado est condicionada salvaguarda dos atores principais, mas nenhum destes est racionalmente obrigado a colocar a manuteno do sistema acima dos seus prprios objetivos nacionais. Admitir implicitamente que os Estados objetivem a salvaguarda ou o funcionamento do sistema voltar a cometer, de outro modo, o erro de alguns defensores da poltica de poder, confundindo o clculo dos meios ou o contexto da deciso com ela prpria. No possvel prever os acontecimentos diplomticos a partir da anlise de um sistema tpico como no possvel ditar aos prncipes uma conduta determinada em funo do tipo de sistema. O modelo de equilbrio pluripolar ajuda a compreender os sistemas histricos, reais, e as regras de Kaplan que examinamos indicam as circunstncias que so favorveis sobrevivncia de tal sistema. Os Estados estritamente nacionais no se consideram inimigos de morte, mas simplesmente rivais. Seus governantes no se consideram pessoalmente ameaados pelos governantes dos Estados vizinhos. Todo Estado , aos olhos de qualquer outro Estado, um possvel aliado; o 45
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inimigo de hoje poupado porque poder ser o aliado de amanh e porque indispensvel ao equilbrio do sistema. Nessas circunstncias, a diplomacia realista, s vezes mesmo cnica, e tambm moderada e razovel. Quando os danos causados por outro tipo de diplomacia se tornam evidentes, essa sabedoria despida de iluses parece retrospectivamente no s um tipo ideal, mas mero ideal. A diplomacia realista, gerada pelo sistema de equilbrio pluripolar, no se ajusta s exigncias mais elevadas dos filsofos. O Estado que muda de campo aps a vitria provoca o ressentimento dos seus aliados, que podem ter tido uma quota maior do sacrifcio necessrio para alcanar a vitria comum. Uma diplomacia de equilbrio pura ignora (e deve ignorar) os sentimentos; no concebe os Estados como amigos ou inimigos. No considera estes ltimos piores do que os primeiros e no condena a guerra em si. Admite o egosmo e, se quiser, a corrupo moral (a aspirao potncia e glria), mas esta corrupo que calcula parece, no final das contas, menos imprevisvel e perigosa do que as paixes manifestaes talvez idealistas, porm cegas. At 1945, a diplomacia norte-americana situava-se no ponto antpoda dessa imoralidade tradicional e prudente. Os Estados Unidos tinham guardada a lembrana das duas grandes guerras da sua histria; a luta contra os ndios e a Guerra Civil da Secesso. Nos dois casos, o inimigo no era aceito como um Estado, com o qual se poderia manter coexistncia pacfica, uma vez terminadas as hostilidades. Os norte-americanos no viam as relaes diplomticas, as alianas e os conflitos como inseparveis do curso normal da vida dos Estados: a guerra era uma infeliz necessidade, qual se devia atender; uma tarefa circunstacial que devia ser executada da melhor maneira e o mais depressa possvel; no era um episdio de uma linha histrica contnua, como na Europa. A opinio pblica norte-americana considerava a guerra imaginando o passado e o futuro: o inimigo era o culpado, que merecia ser punido o malvado cujo comportamento devia ser corrigido, aps o que reinaria a paz. Obrigados, a partir de 1945, a uma inverso de alianas, os norteamericanos foram tentados (como o general MacArthur) a proclamar que tinham distribudo mal os papis e os mritos: a China passara para o campo dos maus, e o Japo, para o campo dos bons. Se o 46
inimigo a encarnao do mal e se as inverses de alianas so s vezes inevitveis, chega-se concluso de que o bem e o mal podem mudar de corpo. Maquiavel pensava que a virt passava de um povo a outro, no curso da histria. De acordo com a diplomacia moralizante, a virtude (conceito bem diferente da virt maquiavlica) que migra. Odiosa ou admirvel, funesta ou preciosa, a diplomacia do equilbrio no resulta de escolha deliberada dos estadistas, mas de circunstncias vrias. O cenrio geogrfico, a organizao dos Estados e a tcnica militar devem impedir a concentrao da fora em um ou dois Estados apenas. Uma pluralidade de unidades polticas, dispondo de recursos comparveis, caracteriza o carter estrutural do sistema pluripolar. Na Grcia como na Europa, a geografia no contrariava a independncia das cidades e dos reinos. Enquanto a unidade poltica era a cidade, a multiplicidade dos centros autnomos de deciso vinha como resultado necessrio. Para usar as palavras de Hume, if we consider, indeed, the small number of inhabitants in any one republic compared to the whole, the great difficulty of forming siegs in those times, and the extraordinary bravery and discipline of every freeman among the noble people, chegaremos concluso de que era relativamente fcil manter o equilbrio e difcil impor um imprio. Na Europa, depois da fase de soberania difusa, na Idade Mdia, a Gr-Bretanha e logo depois a Rssia erigiram um obstculo insupervel no caminho da monarquia universal. O princpio de legitimidade dos Estados, dinsticos ou nacionais, no justificava ambies ilimitadas. Entre os sculos XVI e XX, os exrcitos europeus no estavam equipados para vastas conquistas: os soldados de Napoleo, por exemplo, deslocaram-se a p da fronteira francesa at Moscou. Com a distncia, as tropas se enfraqueciam mais ainda do que os soldados de Alexandre. A preocupao com o equilbrio inspira a diplomacia na mesma medida em que os homens governantes e governados se apegam independncia da sua unidade poltica. Os cidados gregos no distinguiam sua prpria liberdade da independncia da cidade a que pertenciam. Tinham defendido em conjunto a civilizao dos homens livres contra o Imprio Persa, que a seus olhos se fundamentava no 47
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despotismo de um s governante. Mas lutavam entre si para defender a autonomia das suas cidades. A primeira monarquia francesa defendeu apaixonadamente sua independncia total, rejeitando com paixo submeter-se ao domnio de um imprio. Os povos quiseram a independncia, manifestada no Estado nacional. Esta vontade de independncia e de soberania absoluta compensa a tendncia diplomacia ideolgica, mantendo uma espcie de homogeneidade interestatal, acima dos conflitos de f ou de idias. Contribui para interiorizar as regras de equilbrio, que deixam de parecer conselhos de prudncia para se transformarem em imperativos morais ou costumeiros. A salvaguarda do equilbrio admitida como dever comum dos homens de Estado. O Concerto Europeu transforma-se em rgo de arbitragem, de deliberao comum, talvez mesmo de deciso coletiva. Mas preciso que essas transformaes no sejam rpidas demais, no quadro da relao de foras. Qualquer que seja o grau de passividade ou indiferena das massas, melhor que as inverses de aliana no ocorram de um dia para outro. Por maior que seja a inteligncia dos estadistas, prefervel que os deslocamentos de recursos no falsifiquem inteiramente os clculos feitos ontem. O sistema funciona melhor quando os atores so conhecidos e quando a relao de foras relativamente estvel. Contudo, nenhuma dessas condies, consideradas independentemente, basta para garantir a manuteno do sistema pluripolar. A vontade de independncia termina sendo neutralizada por paixes transnacionais violentas. O interesse em um sistema comum no resiste a uma heterogeneidade muito pronunciada. Os atores internacionais deixam de ser scios aceitveis se os seus povos esto separados por lembranas penosas que no querem esquecer, ou pela dor de feridas que permanecem abertas. Depois de 1871, por exemplo, a Frana no poderia ser aliada da Alemanha ainda que o clculo racional do equilbrio aconselhasse tal aliana. Mesmo antes de 1914, o crescimento do Reich e a oposio irredutvel entre a Alemanha e a Frana tinham contribudo para transformar o sistema: as alianas tendiam a ser permanentes, a se cristalizar em blocos. Entre as duas guerras, ideologias transnacionais (o comunismo e depois o fascismo) fizeram que o sistema se tornasse a 48
tal ponto heterogneo que desapareceu de todo a conscincia do interesse comum que havia em manter o sistema. As inimizades ideolgicas internas agravavam a hostilidade entre os Estados. A revoluo da tcnica militar, provocada pelo desenvolvimento do motor de combusto interna, parecia abrir caminho s grandes conquistas. Foi quando os tcnicos do sistema comearam a lembrar nostalgicamente a diplomacia de Richelieu, de Mazarin, de Talleyrand. O sistema de equilbrio pluripolar, tal como funcionava na belle poque, era um meio-termo entre o estado natural e o imprio da lei: estado natural porque o mais forte o inimigo, por ser o mais forte; em ltima anlise, cada ator o juiz exclusivo da sua conduta e goza o direito de escolha entre a paz e a guerra. Mas esse estado da natureza no a luta de todos contra todos, sem regras ou limites. Os Estados reconhecem reciprocamente o direito que tm prpria existncia; querem manter o equilbrio do sistema e sabem disso, podendo tambm apresentar certa solidariedade com relao ao mundo exterior. As cidades gregas no ignoravam seu parentesco profundo, por oposio ao carter estrangeiro dos brbaros. Para os asiticos, os conquistadores europeus davam sempre a impresso de estarem reunidos num nico bloco agressivo, sem parecerem concorrentes. Essa soluo intermediria entre estado natural e imprio da lei (entre a lei da selva e a monarquia universal) essencialmente precria. Em teoria, ela deixa aos soberanos a liberdade das iniciativas belicosas, se estas parecem indispensveis para impedir a ascenso de um rival temido. O equilbrio imperativo da prudncia, mais do que o bem comum do sistema. Ora, se freqente a guerra destinada a debilitar os mais fortes, o sistema se torna estril, custoso, detestvel. O risco ainda maior porquanto dificil distinguir entre debilitar os mais fortes e humilhar os orgulhosos. As cidades helnicas se combatiam movidas pelo desejo de segurana ou pelo orgulho do domnio? A diplomacia de Lus XIV estava animada pela preocupao com a segurana ou pelo amor glria? Houve poca em que a diplomacia dos gabinetes (em relao qual os realistas tericos de hoje mostram tanta indulgncia) era julgada com severidade, porque os historiadores atribuam aos reis 49
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as guerras de prestgio. O sistema de equilbrio europeu talvez tenha limitado, em certas pocas, a violncia das guerras, mas nunca chegou a reduzir sua freqncia. Meio-termo precrio, o sistema tende permanentemente a se alterar, seja na direo de um retorno lei da selva, seja no sentido do imprio universal, seja de ordem jurdica. A dupla conscincia de uma civilizao comum e de uma rivalidade permanente , no fundo, contraditria. Se predominar o senso de rivalidade, a guerra no pode ser expiada, e a diplomacia se desfaz. Se predominar o sentido da cultura comum, a tentao da unificao poltica ou da paz organizada se tornar irresistvel. Por que razo os gregos no uniam suas foras para abater o Imprio Persa, em lugar de us-las para se combater mutuamente? Por que motivo os europeus no dominavam em conjunto a frica e a sia, em vez de se arruinarem em lutas fratricidas? preciso notar que essas perguntas foram feitas, historicamente, expost facto depois dos acontecimentos aos quais se referem. Filipe e Alexandre alcanaram, com a perda de autonomia das cidades, a grandeza que a Grcia seria capaz de atingir, se unida. Foi Valry, depois de 1918, que constatou que a poltica europia parecia ter como objetivo confiar o governo do Velho Continente a uma comisso norteamericana. Com efeito, os europeus sempre reservaram o grosso das suas foras s guerras disputadas entre si. Se os franceses enviaram grandes exrcitos alm-mar, isso aconteceu na poca em que disputavam em vo, os nacionalismos, suas ltimas possesses. explicvel que esta suposta aberrao s seja considerada assim a posteriori. Os Estados temem seus rivais, e os povos temem seus vizinhos; uns e outros querem dominar seu prximo bem mais do que desejam dominar terras longnquas ou populaes estranhas. Os vastos imprios dos espanhis e dos ingleses foram conquistados devido excepcional superioridade militar dos conquistadores estivessem estes motivados pelo esprito de aventura, pelo gosto pelo ouro, pela procura do lucro ou pelo poder. Quando no h tal superioridade, as guerras se desenrolam dentro da mesma esfera de civilizao. Os chineses e os japoneses, da mesma forma que os europeus, guerrearam principalmente entre si.
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Talvez seja explicvel, do ponto de vista psicolgico, a nostalgia da diplomacia do equilbrio, amoral e comedida; mas ela v e essencialmente retrospectiva. Os que tm saudade do tempo em que os diplomatas eram indiferentes s idias vivem evidentemente num sistema heterogneo, numa idade de conflitos ideolgicos. Os que admiram a combinao sutil de egosmo nacional e respeito pelo equilbrio so contemporneos das lutas entre postulantes ao imprio, entre crenas temporais e espirituais, inseparveis dos Estados que se defrontam. Os que se maravilham com as combinaes sutis que a pluralidade de atores torna possveis so os que vivem num campo diplomtico ocupado por blocos rgidos. Os homens (inclusive os estadistas) no tm a liberdade de determinar a distribuio de foras, o carter ideolgico ou o neutro da diplomacia. Mas vale compreender a diversidade dos mundos existentes do que sonhar com um mundo que no existe mais, porque a realidade no agradvel.
4 AS GUERRAS DO SCULO XX E AS ORIGENS DA GUERRA FRIA

A ordem europia de Bismarck entrou em dissoluo acelerada aps a Aliana Franco-Russa. No lugar de um sistema de poder em equilbrio dinmico, formavam-se arcos de alianas antagnicas, prenunciando a guerra. A estabilidade multipolar com razes na derrota napolenica, que durou cerca de um sculo, desmanchava-se definitivamente. A queda de Bismarck, em 1890, deu impulso suplementar ao expansionismo alemo. Nos altos crculos do Estado, cimentava-se uma viso de mundo baseada na geopoltica do espao vital (Lebensraum) e nos germanismos cultural e racial (Kulturkampf). A geopoltica alem, inspirada em Ratzel, associava o progresso social afirmao territorial do Estado, estimulando as idias expansionistas. A Kulturkampf incentivava o nacionalismo alemo, difundindo idias de superioridade racial e destino histrico. Em 1893 era fundada a Liga Pangermnica, 51
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crculo poltico e intelectual que propugnava o expansionismo alemo na Europa central, em regies habitadas por minorias tnicas de origem germnica. As noes expansionistas substituam a idia de equilbrio de poder dos tempos de Bismarck, configurando a agressiva poltica externa da virada do sculo (Weltpolitik). O jogo de alianas enrijeceu-se velozmente. Em 1904 a Frana conclua a Entente Cordial com a Gr-Bretanha. Em 1907, formava-se a Trplice Entente, envolvendo britnicos, franceses e russos. Isolada, a Alemanha aprofundava a sua aliana com a decadente monarquia dual austro-hngara, emprestando-lhe apoio no cenrio complexo dos Blcs. O pavio que acendeu o barril de plvora europeu foi a crise srvia. Liderando os movimentos nacionalistas nos Blcs, os srvios desafiaram a hegemonia austro-hngara na regio. A crise desaguou no atentado de Sarajevo, em 28 de junho de 1914, quando jovens militantes srvios assassinaram o arquiduque Francisco Ferdinando, herdeiro do trono de Viena. O mecanismo cego das alianas entrou em funcionamento. Em julho, a ustria atacou a Srvia, e a Rssia movimentou as suas tropas em defesa do aliado balcnico. Em agosto a Alemanha declarou guerra Rssia, e a Frana se mobilizou. A Alemanha invadiu a Blgica e ameaou a Frana. A Gr-Bretanha interveio ao lado da Frana e da Rssia, declarando guerra Alemanha.
A Primeira Guerra Mundial

A Primeira Guerra foi um conflito europeu, no uma guerra mundial. De certo modo, representou a continuao e a expanso da Guerra Franco-Prussiana de 1871, pois o eixo do confronto foi a disputa continental entre a Alemanha e a Frana. A Rssia, aliada da Frana, e a ustria-Hungria, aliada da Alemanha, participaram como coadjuvantes no conflito principal. A Gr-Bretanha foi um caso parte. No fundo, a motivao que a arrastava ao conflito era a manuteno do equilbrio de poder continental, pano de fundo indispensvel da sua poltica mundial. Assim, os britnicos mantinham excepcional coerncia histrica, 52
repetindo a atitude adotada cem anos antes contra Napoleo. Novamente, tratava-se de derrotar a potncia continental candidata hegemonia europia, desta vez materializada na Alemanha. Entretanto, a Gr-Bretanha revelou-se incapaz de cumprir essa funo. Aps as grandes batalhas de Verdun e do Somme, de 1916, ficou patente o equilbrio de foras militares e a impotncia da Trplice Entente para derrotar a Alemanha. Apenas com a entrada dos Estados Unidos no conflito, em 1917, o panorama blico foi dramaticamente modificado, e a Alemanha entrou em colapso. Os Estados Unidos praticavam, desde a Doutrina Monroe (1823), uma poltica externa direcionada primordialmente para a Amrica. O isolacionismo, em relao intrincada diplomacia dos Estados europeus, constitua uma orientao estrutural de Washington, ancorada em modos de enxergar o mundo derivados da prpria formao nacional dos Estados Unidos.22 No final do sculo, a constituio de poderosa esquadra e o alargamento da influncia norte-americana para o Caribe e o Pacfico tinham consolidado a sensao de ilhamento da potncia norteamericana em relao ao Velho Continente. Entretanto, esse isolamento auto-imposto tinha como pano de fundo a situao de equilbrio de poder na Europa. Nela residia a garantia norte-americana contra eventuais tentativas de interferncia nos assuntos hemisfricos. Por isso, o expansionismo geopoltico dos Estados Unidos no hemisfrio ocidental realizava-se sombra das disputas europias. Enquanto no emergisse uma potncia europia hegemnica (isto , com poder suficiente para interferir nas questes das Amricas), a segurana dos Estados Unidos estaria assegurada. No fundo, a ativa
A transio da poltica externa americana do seu tradicional isolacionismo frente Europa para a atitude de engajamento incondicional tpica do segundo ps-guerra , com justia, apresentada como exemplo de ruptura de fundo na forma de perceber o sistema internacional em Washington. Entretanto, atrs dessa ruptura esconde-se uma permanncia ainda mais notvel: a continuidade da retrica moralizante e do esprito de cruzada que formam o estilo nacional americano. Sobre o assunto, ver Raymond Aron, Repblica imperial (Rio de Janeiro: Zahar, 1975); John Spanier, La politica exterior norteamericana a partir de la segunda guerra mundial (Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1991), captulos I e XIII; Henry Kissinger, Diplomacia (Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1997), captulos 2, 9 e 15.
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diplomacia britnica voltada para conservar o equilbrio europeu formava o biombo atrs do qual se escondia o isolacionismo americano. A entrada dos Estados Unidos na Primeira Guerra decorreu da impotncia britnica para conservar o equilbrio, derrotando a Alemanha. Assim, aps dois anos de apoio material indireto Trplice Entente, Washington declarou guerra Alemanha em abril de 1917. O engajamento americano no representou, portanto, a ruptura do seu tradicional isolacionismo, mas o contrrio: a nica forma de recriar as condies anteriores, propcias ao ilhamento. Essa postura seria confirmada aps o fim da guerra, com a retirada militar norte-americana do Velho Continente e a recusa em participar da Liga das Naes. A Primeira Guerra alterou profundamente o mapa poltico europeu. A desagregao do Imprio Russo (substitudo pela Unio Sovitica aps a Revoluo Bolchevique), a dissoluo da ustria-Hungria e do Imprio Turco deram origem aos novos Estados da Europa centro-oriental e balcnica. A derrota alem acarretou a devoluo da Alscia e da Lorena Frana e tambm a criao do corredor polons, isolando a Prssia oriental. Todo o sistema de Estados do sculo XIX foi demolido. O Tratado de Versalhes (1919) e as outras disposies diplomticas que reorganizaram as fronteiras europias (Tratado de Brest-Litovsk de 1918, Tratado de Saint-Germain e Tratado de Neuilly de 1919, Tratado de Trianon e Tratado de Svres de 1920, Tratado de Lausanne de 1923, Tratado de Locarno de 1925) no foram orientados para a constituio de um sistema equilibrado de poderes. Ao contrrio do Congresso de Viena de 1815, os tratados que encerraram a Primeira Guerra se pautaram quase que unicamente pelo revanchismo, aplicado contra as potncias derrotadas. Longe de produzirem uma arquitetura estvel no conjunto do continente, multiplicaram as zonas de tenso e os focos de atrito. O Tratado de Versalhes representou a humilhao nacional da Alemanha. Ela foi responsabilizada pela guerra e obrigada a pagar indenizaes financeiras e materiais. A Frana recebeu de volta a Alscia e a Lorena e adquiriu direitos de explorao do carvo do Sarre por quinze anos. As Foras Armadas alems foram quase dissolvidas, e a fronteira franco-germnica foi desmilitarizada, sob superviso francesa. 54
Foi consolidada a independncia polonesa e vastos territrios habitados por alemes transferiram-se para a Polnia. Finalmente, a Alemanha perdeu as possesses coloniais, que se tornaram mandatos administrados pelas potncias vencedoras, em nome da Liga das Naes. Em Versalhes se encontraram as razes da ascenso do nazismo, em meio ao ambiente de dissoluo moral e desordem econmica da Alemanha de Weimar. O nacionalismo alemo fertilizou-se sob a humilhao imposta pelos vencedores. A geopoltica do espao vital ressurgiu fortalecida, reclamando as terras povoadas por alemes na Polnia, na Tchecoslovquia e na Ucrnia. A ascenso fulminante de Hitler, em 1933, a destruio da frgil ordem republicana e a proclamao do Terceiro Reich anunciavam o novo conflito.
O apaziguamento e a Segunda Guerra Mundial

Inicialmente, a poltica de Hitler combinou em doses apropriadas a ousadia e a prudncia. A Alemanha retirou-se da Liga das Naes em 1933 mas assinou um acordo de no-agresso com a Polnia poucos meses depois. Em 1935 Hitler anunciava a retomada do treinamento militar e um ano depois remilitarizava a Rennia, desobedecendo ao Tratado de Locarno. A passividade das potncias do Ocidente estimulouo a ir mais longe. O Eixo Berlim-Roma foi formado em 1936, e os Estados nazi-fascistas coligados passaram a apoiar os rebeldes de Francisco Franco na Guerra Civil Espanhola (1936-1939). Em 1937, Chamberlain tornava-se primeiro-ministro britnico. Com o francs Daladier, ele articulou a poltica do apaziguamento, destinada a evitar um conflito com a Alemanha, cedendo posies ao nazismo. Essa poltica franco-britnica se expressou em 1938 na passividade diante da anexao alem da ustria (Anschluss) e, principalmente, no vergonhoso episdio da Conferncia de Munique, quando a Tchecoslovquia foi despedaada com a entrega dos Sudetos Alemanha e dos territrios eslovacos Hungria. O apaziguamento correspondeu a um projeto, que fracassou completamente, de edificao de um sistema de dissuaso mtua entre a Alemanha nazista e a Unio Sovitica bolchevique. A Gr-Bretanha e a Frana acreditavam que o fortalecimento de Hitler representaria um 55
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seguro contra a Unio Sovitica e, para isso, sacrificavam a ustria e a Tchecoslovquia.23 As vs esperanas de Chamberlain e Daladier serviram apenas para aplainar o terreno no qual Hitler manobrava. Em maro de 1939, tropas alems invadiam a Bomia e a Morvia tchecas. Em agosto, os chanceleres alemo e sovitico firmavam um tratado de no-agresso, com clusulas secretas de diviso da Polnia e dos Estados Blticos (Pacto Molotov-Ribbentrop). Em setembro, o Exrcito alemo invadia a Polnia, deflagrando a Segunda Guerra Mundial (1939-1945). A Segunda Guerra representou a renovao da tentativa de unir a Europa pela fora. Quase um sculo e meio depois, Hitler seguia a trilha de Napoleo, conduzindo o projeto de edificao de um imprio continental. A nova guerra, cujos horrores suplantaram os de todas as anteriores, colocou um ponto final na histria do equilbrio europeu de poder. Essa longa experincia, nascida da derrota francesa de 1815, esgotou-se completamente com a ofensiva alem de 1939.
Texto Comentado
A ORIENTAO NORTE -AMERICANA DA POLTICA EXTERNA, John Spanier (In: La Politica Exterior Norteamericana a partir de la Segunda Guerra Mundial, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1991, p.18-26) O comportamento dos atores do sistema internacional est condicionado percepo prpria de cada um do sentido da poltica
As evidncias desse projeto so, entretanto, contestveis: Ahora puede preguntarse, desde la ventajosa perspectiva retrospectiva, s ha sido ms sabio por parte de los hombres de Estado occidentales haber configurado sus polticas de tal manera que hubieran embrollado a las potencias totalitarias entre s, a fin de que se agotaran entre ellas y la seguridad de las democracias occidentales se mantuviera firme. Por cierto, esto es precisamente lo que la propaganda sovitica ha acusado de hacer a los hombres de Estado occidentales durante los aos treinta y, por cierto, algunas de sus acciones eran tan ambiguas y mal aconsejadas que parecan darle pie a la acusacin. De hecho, sera halagador para el vigor y el carcter incisivo de la poltica occidental, en aquellos infelices aos de fines de la dcada del treinta, que hubiramos creer que era capaz de semejantes empresas desesperadas y maquiavlicas. Personalmente, no puedo encontrar prueba alguna de que cualquier cuerpo de opinin responsable, en alguno de los pases occidentales, realmente quisiera la guerra en esa poca, siquiera una entre Rusia y Alemania. Era claro que una guerra entre los nazis y los comunistas rusos slo poda tener lugar sobre los cuerpos postrados de los pequeos Estados de Europa Oriental y, a pesar de la tragedia de Munich, la extincin de la independencia de estos Estados de Europa Oriental era algo que nadie quera. Si faltara otra evidencia uno contaba con el crudo hecho de que, despus de todo, el tema de la independencia de Polonia fue el motivo por el cual los franceses y los britnicos finalmente fueran a la guerra en 1939 (George F. Kennan, La Segunda Guerra Mundial, In: Las Fuentes de la Conducta Sovitica y otros escritos. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1991).
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externa. Essa percepo, ancorada profundamente na cultura poltica e na histria nacional, configura um estilo. O texto selecionado investiga as diretrizes fundamentais do estilo nacional americano, que contrasta vivamente com o estilo das naes europias. O estilo americano, ao menos aparentemente, configura negao da primazia do interesse nacional e, portanto, da poltica de poder na orientao da poltica externa. Hans Morgenthau assumiu uma atitude crtica diante da formulao da poltica exterior norteamericana, reprovando seu apego ideologia, seu sentido moralista e sua retrica internacionalista. Henry Kissinger, adepto declarado da poltica de poder, insistiu na importncia das consideraes relativas ao equilbrio, que continuariam vlidas no contexto bipolar da Guerra Fria. A poltica externa que conduziu, como Conselheiro para Segurana Nacional e, depois, Secretrio de Estado, do presidente Richard Nixon, no incio da dcada de 1970, apontada como exemplo de apego s consideraes geopolticas e realpolitik. Por outro lado, argumentvel que o estilo americano, confrontado s realidades da poltica de poder vigentes na cena internacional, realizouse unicamente no plano da retrica, como justificativa moralizante para opes que, efetivamente, correspondiam ao interesse nacional. Essa linha de anlise permite enxergar sob luz mais clara as orientaes subjacentes a diretrizes to distanciadas no tempo como a Doutrina Monroe (1823) e a Doutrina Truman (1947). Nos dois casos, a orientao norte-americana definiu objetivos adequados ao interesse nacional, envolvendo-os em justificativas morais adaptadas histria e cultura poltica singulares da nao.
A orientao norte-americana da poltica externa

La habilidad de Estados Unidos para vivir aislado durante el siglo XIX y la primera dcada del siglo XX no puede atribuirse solamente a la distancia de la nacin respecto de Europa o a la preocupacin de Europa por la industrializacin y el conflicto de clases en el frente interno y la colonizacin en el externo, o al podero de la Armada Real. Tambin debe tomarse en consideracin la naturaleza de la democracia. Estados Unidos se vea a s mismo como algo ms que simplemente la primera 57
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nueva nacin del mundo; tambin era la primera democracia del mundo y, en tanto que tal, el primer pas en la historia con el deseo de que se desarrollara y alcanzara mejores condiciones una gran cantidad de gente comn, de poder asegurarles la oportunidad de enriquecer y ennoblecer sus vidas. (Dadme vuestras masas cansadas, pobres y amontonadas que claman por respirar en libertad, dice la inscripcin de la Estatua de la Libertad.) La unin ms perfecta era ser una sociedad igualitaria. Los conceptos europeos de jerarqua social, nobleza y ttulos, y las amargas luchas de clases no se instalaran en este suelo democrtico. Desde el comienzo mismo de su vida nacional, los norteamericanos profesaron una fuerte creencia en lo que consideraban su destino: extender, por el ejemplo, la libertad y la justicia social para todos y apartar a la humanidad del mal camino, conducindola hacia la Nueva Jerusaln terrestre. La inmigracon masiva del siglo XIX especialmente despus de 1865 vendra a reforzar este sentido de destino. El repudio de Europa, dijo John Dos Passos es, despus de todo, la principal excusa que tiene Estados Unidos para existir. Europa representaba la guerra, la pobreza y la explotacin; Amrica, la paz, las oportunidades y la democracia. Pero Estados Unidos no slo sera el faro de una manera de vivir internamente en forma democrticamente superior. Sera tambin ejemplo de un modelo de comportamiento internacional democrtico moralmente superior. Estados Unidos rechazara voluntariamente la poltica de la fuerza para la conduccin de su poltica exterior. La teora democrtica plantea que los pueblos son racionales y morales y que las diferencias entre ellos pueden arreglarse por medio de la persuasin racional y la exhortacin moral. Por cierto, garantizada esta presuncin, las nicas diferencias que podan surgir seran slo malas interpretaciones y, desde que los pueblos estn dotados de razn y de sentido moral, qu entredichos no podran arreglarse dada la necesaria buena voluntad? Se consideraba que la paz el resultado de la armona entre los pueblos era el estado natural o normal. Por el contrario, se consideraba al conflicto una desviacin primordialmente causada por lderes perversos, cuya moralidad y razn haban sido corrompidos por el ejercicio de un poder descontrolado. La poltica de la fuerza era el instrumento de los conductores autocrticos y egostas es decir, lderes no sometidos al control de la opinin pblica 58
democrtica , que gustaban esgrimirla para su ventaja personal. Para ellos, la guerra era un juego grandioso. Ellos podan permanecer en sus palacios, comiendo bien y disfrutando de los lujos de la vida. No sufran ninguna de las privaciones de la guerra. Estas recaan en la gente comn, que tenia que dejar a su familia para luchar, soportar impuestos ms altos para pagar la guerra y, seguramente, ver cmo se destruan sus hogares y sus familias. La conclusin era clara: los Estados no democrticos tenan una tendencia a la guerra y al mal; las naciones democrticas, en las cuales el pueblo controlaba a sus lderes y peridicamente los cambiaba, eran pacficas y morales. La experiencia norteamericana pareca abonar esta conclusin: Estados Unidos era una democracia y estaba en paz. Ms an, la paz pareca ser el estado habitual de las cosas. Era lgico que se entendiera a la democracia y al comportamiento y intenciones pacficas como sinnimos. Los norteamericanos nunca se preguntaban si la democracia era responsable por la paz que disfrutaban o si la paz era producto de otras fuerzas. Las constantes guerras europeas parecan dar la respuesta: la poltica europea era la poltica de la fuerza y ello era as la raz de la naturaleza no democrtica de los regmenes europeos. Los norteamericanos se haban separado de Europa y de sus conflictos de clase y poltica de fuerza despus de la guerra revolucionaria. Amrica tena que salvaguardar su pureza democrtica y abstenerse de involucrarse en los asuntos de Europa, a menos que quisiera rebajarse y corromperse. La no alienacin o el aislacionismo, en consecuencia, era la poltica moralmente correcta, porque le permita a Estados Unidos mantenerse aislado de las estructuras sociales jerrquicas y de los hbitos internacionales inmorales propios de Europa. Al confundir los resultados de la geografa y de la atencin prestada por Europa a Asia, el Medio Oriente y Africa con las virtudes de la democracia norteamericana, los norteamericanos podan disfrutar presuntuosamente de su autoconferida superioridad moral como primera democracia del mundo. La Doctrina Monroe, proclamada en 1823, la primera que subray, oficialmente y de manera explcita, esta diferencia ideolgica entre el Nuevo Mundo y el Viejo Mundo, declaraba de forma especfica que el sistema poltico norteamericano era esencialmente diferente del europeo, cuyas naciones estaban 59
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constantemente envueltas en guerras. La consecuencia era muy clara: el gobierno democrtico equivale a la paz y el gobierno aristocrtico al que se identificaba con el despotismo significa guerra. Pero esta asociacin de la paz con la democracia no era la nica razn del desprecio por la poltica de la fuerza. Otra razn era que Estados Unidos era mayoritariamente una sociedad de una sola clase, en la cual la mayora comparta la creencia en un conjunto comn de valores de clase media, capitalistas y democrticos. Amrica era nica en este aspecto entre las naciones. Los pases europeos eran, por contraste, sociedades de tres clases sociales. Adems de la clase media, contenan en su cuerpo poltico una clase aristocrtica, cuyas energas estaban consagradas, ya a mantenerse en el poder, ya a recuperar el poder y volver a los gloriosos das de su pasado feudal. Adems, la urbanizacin europea y la industrializacin ocurridas durante el siglo XIX haban dado origen a un proletariado el cual, por sentir que no reciba una porcin justa del ingreso nacional, se haba convertido en una clase revolucionaria. Las naciones del Viejo Mundo eran un compuesto de estos tres elementos: una aristocracia reaccionaria, una clase media democrtica y un proletariado revolucionario. Estas naciones tenan, tanto en sentido intelectual como poltico, una derecha, un centro y una izquierda. Estados Unidos slo tena un centro, tanto intelectual como polticamente. Nunca haba experimentado un pasado feudal y, en consecuencia, no tena una amplia y poderosa clase aristocrtica ocupando la derecha. Como era, en todo sentido, una sociedad igualitaria, tambin careca de un genuino movimiento de protesta de izquierda, tal como el socialismo o el comunismo. Norteamrica, como lo haba dicho Alexis de Tocqueville, haba nacido libre como una sociedad de clase media, individualista, capitalista y democrtica. No estaba dividida por el tipo de profundos conflictos ideolgicos que en Francia, por ejemplo, enfrentaron a una clase con la otra. Ninguna clase le haba tenido jams tanto miedo a la otra, como para preferir la derrota nacional a la revolucin interna, como ocurri en Francia a fines de la dcada de 1930, cuando la haute bourgeoisie era tan medrosa de una rebelin proletaria que su slogan se convirti en Mejor Hitler que Blum (Len Blum, el lder socialista francs). 60
Este abrumador acuerdo acerca de los valores fundamentales propios de la sociedad norteamericana y las intensas luchas sociales de Europa reforzaron la mala interpretacin norteamericana de la naturaleza y funciones de la fuerza en la vida internacional. Los grupos insatisfechos nunca desarrollaban una ideologa revolucionaria porque la creciente prosperidad los alcanzaba antes de la fuerza en un sentido internacional. Los grupos insatisfechos nunca desarrollaban una ideologa revolucionaria porque la creciente prosperidad los alcanzaba antes de que pudieran convertir en accin poltica sus quejas contra el capitalismo. (Los negros norteamericanos eran la excepcin, porque nunca compartieron esta riqueza o este poder poltico.) Con la excepcin de la guerra civil, Estados Unidos polticamente seguro, socialmente cohesionado y econmicamente prspero era capaz de resolver la mayora de sus diferencias pacificamente. Al vivir en el aislamiento, el pas poda creer en un proceso histrico evolutivo, democrtico y economicamente prspero; la revolucin y la radicalizacin se consideraban malas. En agudo contraste, debido a sus luchas internas de clase y a los conflictos externos entre ellas, las naciones de Europa comprendan plenamente que los conflictos sociales son naturales y que la fuerza juega un papel en su solucin. En el pasado, los norteamericanos haban estado hasta tal punto de acuerdo sobre los valores bsicos, que cada vez que la nacin haba sufrido alguna amenaza externa, tambin se haba temido algn tipo de deslealtad interna. Una de las grandes ironas de la sociedad norteamericana es que, mientras los norteamericanos tienen esta unidad de creencias compartidas en un grado mucho mayor que cualquier otro pueblo, sus temores respecto de un peligro externo repetidamente los han llevado, primero, a insistir en una reafirmacin general, en cierta forma dogmtica, de lealtad a la forma de vida norteamericana y, se los etiquetaba de peligrosos para la seguridad y de lealtad dudosa. Quizs slo una sociedad tan abrumadoramente comprometida con un conjunto de valores podra haber sido tan sensible a la subversin y tan temerosa de la traicin interna. Quizs slo una sociedad en la cual dos o ms ideologas han aprendido a convivir desde hace bastante tiempo pueda genuinamente tolerar opiniones diversas. Quin ha odo jams hablar de actividades antibritnicas o antifrancesas? 61
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A menudo se ha llamado a Estados Unidos un crisol debido a los diversos grupos nacionales que comprende, pero, antes de que cada generacin de inmigrantes hubiera sido plenamente aceptada en la sociedad norteamericana, tuvo que americanizarse. Pocos norteamericanos han aceptado alguna vez la diversidad como un valor. La sociedad norteamericana, en efecto, se ha sentido muy orgullosa de destruir la diversidad por medio de la asimilacin. En ningn caso la poltica les ha parecido demasiado importante a los norteamericanos. Estados Unidos madur durante el siglo XIX, la poca del capitalismo de laissez-faire, cuya presuncin bsica es que las personas estn econmicamente motivadas. El inters propio gobernaba el comportamiento. Se lo puede denominar inters propio ilustrado, pero sigue siendo inters propio. Los individuos, buscando llevar al mximo su riqueza, respondan a la demanda del mercado libre. En un esfuerzo por aumentar los beneficios, producan lo que queran los consumidores. Las leyes de oferta y demanda, en consecuencia, transformaban al egosmo econmico de cada persona en resultados socialmente beneficiosos. De esta manera, toda la sociedad prosperara. El mercado libre se consideraba la institucin central que suministraba el mayor bien para la mayor cantidad. La poltica importaba poco en este sistema econmico que se ajustaba a s mismo, basado en los individuos cuyos esfuerzos combinados derivaban en un bienestar general. El mejor gobierno era aquel que menos gobernaba. La interferencia arbitraria de la poltica con las leyes econmicas del mercado slo afectaba negativamente los resultados que estas leyes se supona que produciran. La propiedad privada, los beneficios econmicos y el mercado libre eran las claves para asegurar la felicidad del pueblo, al hacerlo vivir en la abundancia. El capitalismo, en resumen, reflejaba el materialismo de la era de la industrializacin. Para plantear el tema de manera ms cruda: la economa era buena y la poltica mala. Esta simple dicotoma se le planteaba naturalmente a la clase media capitalista. Los beneficios de la libertad econmica acaso no eran tan evidentes por s mismos como las verdades establecidas en la Declaracin de la Independencia? Y acaso esta libertad econmica no se haba ganado tras una larga y amarga lucha de la clase media europea tendiente a reducir la autoridad del poderoso Estado 62
monrquico y finalmente derrocarlo a travs de una revolucin en Francia? La clase media, en la medida en que se haba vuelto ms prspera y numerosa, se haba tornado cada vez ms remisa a pagar los impuestos de los cuales la aristocracia, por lo general, estaba exenta, a las restricciones impuestas en el comercio y la industria, a la ausencia de instituciones en las cuales estuvieran representados los intereses econmicos y polticos de la clase media, a las barreras de clase que, respecto del status social, implicaban carreras como el ejrcito y la burocracia y a la falta general de libertad de pensamiento y expresin. Como la clase media identificaba el poder del Estado con su propia falta de libertad, su meta era limitar este poder. Slo imponiendo restricciones sobre la autoridad del Estado poda ganar la libertad individual y, sobre todo, el derecho a la empresa privada al que aspiraba. La filosofa democrtica planteaba estos reclamos en trminos de los derechos naturales del individuo. El ejercicio de la autoridad poltica se equiparaba con el abuso de dicha autoridad y la supresin de las libertades personales. El poder del Estado deba limitarse al mnimo para asegurar el mximo de libertad poltica y econmica del individuo. Fue con ese propsito en mente que la constitucin Norteamericana dividi la autoridad entre los estados y el gobierno federal y, dentro de este ltimo, entre la rama ejecutiva, legislativa y judicial. El federalismo y la separacin de los poderes se disearon deliberadamente para mantener dbiles a todos los gobiernos, en especial al gobierno nacional. Los problemas seculares se resolveran, no por medio de acciones polticas del Estado, sino por las acciones econmicas de los mismos individuos dentro de la sociedad en tiempo de paz. La experiencia norteamericana reflejaba esta filosofa; millones de personas venan a Estados Unidos desde otras tierras en busca de una vida mejor. Norteamrica era el paraso terrenal donde cada uno poda ganar lo suficiente para llevar una vida respetable. Tierra virgen, Amrica presentaba magnificas oportunidades para la empresa individual. Primero, haba la frontera del Oeste, con sus ricas tierras; despus, durante la Revolucin Industrial, los generosos recursos naturales del pas, El entorno, la tecnologa, la empresa individual y las polticas gubernamentales favorables le permitan al pueblo norteamericano convertirse en un pueblo de abundancia. Pero ganar 63
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dinero no slo era econmicamente necesario para alcanzar un estndar de vida cmodo, tambin era psicolgicamente necesario a fin de obtener status social y ganarse el respeto de los compatriotas. Se deduce lgicamente que, si las ganancias materiales confieren respeto y posicin social, todos se lanzaran a buscar el dlar todopoderoso. Si las personas, en una sociedad igualitaria, son juzgadas primordialmente por sus logros econmicos, se concentrarn en salir adelante. No es sorprendente, en consecuencia, que el dinero se haya convertido, en Estados Unidos, en un parmetro comn de valor ms que en cualquier otro pas. El dinero es el smbolo del poder y del prestigio, es el signo de xito, tanto como el fracaso en ganar dinero es una muestra del malogro personal. Se ha dicho, no sin cierta justicia, que los varones norteamericanos prefieren tener dos autos antes que dos amantes. No es sorprendente, entonces, que en estas circunstancias la solucin para los problemas internacionales se considerara un asunto econmico ms que poltico. La economa se identificaba con la armona social y con el bienestar de todos los pueblos; la poltica se equiparaba al conflicto, A la guerra y la muerte. Tanto como la buena sociedad sera producto de la libre competencia, la sociedad internacional pacfica se creara a partir del comercio libre. Una poltica de laissez-faire internacional beneficiara a todos los Estados, tanto como una poltica nacional de laissez-faire beneficiaba a todos los individuos. En consecuencia, los pueblos de todo el mundo tenan un inters creado en la paz, a fin de llevar adelante sus relaciones econmicas. El comercio dependa de la mutua prosperidad (los pobres no hacen demasiados intercambios comerciales entre s). La guerra empobrece y destruye y crea mala voluntad entre las naciones. El comercio beneficia a todos los Estados participantes; a mayor cantidad de comercio, mayor es el nmero de intereses individuales implicados. El comercio determinaba un inters creado en la paz; la guerra era poco provechosa econmicamente y, en consecuencia, obsoleta. El comercio libre y la paz, en resumen, eran una y la misma causa. Un resultado de este desprecio norteamericano por la poltica de la fuerza fue que, historicamente, Estados Unidos ha delineado una 64
tajante distincin entre la guerra y la paz en su enfoque de la poltica exterior. La paz se caracteriz como un estado de armona entre las naciones; la poltica de la fuerza, por el otro lado, se consider anormal y la guerra un crimen. En tiempos de paz, uno deba prestar muy poca atencin o ninguna a los problemas exteriores; por cierto, hacerlo hubiera distrado a la gente de sus preocupaciones individualistas y materialistas y afectado a la escala de valores sociales. El efecto de esta actitud fue claro: los norteamericanos prestaban atencin al mundo exterior con una actitud remisa y por lo general slo cuando se los provocaba, es decir, cuando la amenaza exterior se haba convertido en algo tan claro que no poda seguir siendo ignorada. O, para decirlo de una manera diferente, en poltica Estados Unidos rara vez tomaba la iniciativa; los estmulos responsables por la formulacin de la poltica exterior norteamericana venan del otro lado de las fronteras del pas. Una vez que se provocaba a los norteamericanos y que Estados Unidos tena que recurrir a la fuerza, el empleo de esta fuerza se justificaba en trminos de los principios morales con los cuales Estados Unidos, como pas democrtico, se identificaba. Slo se poda justificar la guerra presuponiendo propsitos nobles y destruyendo completamente al enemigo inmoral que amenazaba la integridad, sino la existencia de estos principios. El poder norteamericano tena que ser un poder justo; slo su pleno ejercicio poda asegurar la salvacin o la absolucin del pecado. Un segundo resultado del desprecio por la poltica de la fuerza era, en consecuencia, que la aversin nacional hacia la violencia se convirti, en ocasiones, en una glorificacin nacional de la violencia y las guerras se convirtieron en cruzadas ideolgicas tendientes a destruir al Estado enemigo y enviar a su pueblo a un reformatorio democrtico. Hacer que el mundo fuera seguro para la democracia el objetivo planteado durante la Primera Guerra Mundial era realizarse democratizando al populacho de la nacin agresora, haciendo que sus nuevos conductores fueran responsables del pueblo al que gobernaban y as convirtiendo al Estado anteriormente autoritario o totalitario en un pacfico Estado democrtico y prohibiendo para siempre la poltica de la fuerza. Una vez que se haba alcanzado dicho objetivo, Estados Unidos nuevamente poda replegarse en s mismo, 65
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con la conciencia tranquila porque el trabajo norteamericano nuevamente haba demostrado ser un buen trabajo. En este contexto, los asuntos exteriores eran una desagradable distraccin apenas temporaria porque se aplicaba la mxima fuerza al agresor como castigo y como una leccin de que la agresin era inmoral y no recibira premio alguno. Como resultado, las guerras norteamericanas eran guerras totales a fin de acabar con la guerra misma, pero cuando terminaban Estados Unidos nuevamente se replegaba en la poltica internacional. Una vez que se haba restablecido la normalidad, el pndulo volva a su lugar originario. Este es el modelo de la poltica exterior norteamericana: del aislamiento al intervencionismo, del repliegue a la cruzada y vuelta al principio. En su carcter de pas poltica y moralmente autoproclamado superior, Estados Unidos poda permanecer incontaminado slo abstenindose de involucrarse en un mundo corrupto o, si el mundo no lo poda dejar en paz, destruyendo la fuente del mal. En resumen, tanto los impulsos hacia el aislacionismo como hacia la cruzada surgan del mismo moralismo. estas oscilaciones tendan, adems, a estar acompaadas por radicales cambios de humor: de un estado de optimismo, que surga de la creencia en que Norteamrica iba a reformar al mundo, a la desilusin en la medida en que los grandiosos objetivos que Estados Unidos se haba planteado para s demostraban estar ms all de su alcance. Al sentirse demasiado buena para este mundo, el cual claramente no quera ser reformado sino que prefera sus viejos hbitos corruptos, la nacin se replegaba en el aislacionismo para perfeccionar y proteger su modo de vida. Al haber esperado demasiado de su utilizacin del poder, Estados Unidos tambin tenda a sentirse culpable y avergonzado por haber utilizado dicho poder. El tercer resultado del desprecio por la poltica de la fuerza era la separacin entre la fuerza y la diplomacia. En tiempo de paz, se suponia que sin el apoyo de la fuerza la diplomacia preservara la armona ente los Estados. Pero, en tiempos de guerra, las consideraciones polticas se subordinaban a la fuerza. Una vez que los diplomticos haban fracasado en su tarea de mantener la paz, apelando a la moral y la razn, las consideraciones militares se tornaban primordiales y se recurria al soldado. 66
Estados Unidos tradicionalmente ha rechazado el concepto de la guerra como instrumento poltico y la definicin de Carl von Clausewitz de la guerra como continuacin de la poltica por otros medios. Por el contrario, ha considerado a la guerra como una operacin politicamente neutral que deba conducirse por medio de sus propias reglas profesionales y sus imperativos. El oficial era un hombre apoltico que conduca su campaa de manera estrictamente militar y tecnicamente eficiente.
5 O SISTEMA BIPOLAR E UNIVERSAL DA GUERRA FRIA

A ordem da Guerra Fria presidiu as relaes internacionais nas dcadas do ps-guerra, entre 1947 e 1989. Em 1947, as rivalidades entre os vencedores da Segunda Guerra Mundial precipitaram a formulao da Doutrina Truman e o subseqente lanamento do Plano Marshall. Com essas medidas, os Estados Unidos engajavam-se na montagem de uma rea de influncia na Europa ocidental, organizando a conteno da influncia continental sovitica. A confrontao entre blocos geopolticos subordinados s superpotncias nucleares, delineada j nas conferncias de paz de 1945, tornava-se o vetor principal das relaes internacionais. A desativao do Muro de Berlim, em novembro de 1989, assinalou o encerramento do perodo histrico da Guerra Fria. Marco da decomposio do conjunto do bloco sovitico da Europa oriental e do processo de reunificao alem, esse fato separou nitidamente duas pocas. A Guerra Fria assentava-se na bipartio do espao europeu, cuja manifestao crucial foi a diviso da Alemanha. A nova ordem internacional assistiu reconstituio de um espao europeu autnomo, que tem por vrtice a Alemanha reunificada. Os quarenta e trs anos de Guerra Fria constituram um perodo singular na histria. O sistema internacional de Estados adquiriu uma geometria bipolar e uma dimenso universal. A bipolaridade de poder distingue a Guerra Fria de todo o perodo precedente da histria moderna e da contempornea. Desde o 67
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surgimento dos Estados nacionais, na Europa ps-feudal, o poder geopoltico distribuiu-se de maneira multipolar. As crises do entreguerras a depresso econmica aberta em 1929, a emergncia do fascismo e a do nazismo na Europa solaparam as bases da convivncia internacional multipolar, convulsionada desde o fim do sculo XIX pelas repercusses da unificao alem. A Segunda Guerra Mundial assestou um golpe de morte nas tradicionais potncias europias e o fim do conflito revelou um cenrio mundial dominado pelas novas superpotncias do ps-guerra: os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Em princpio, os sistemas multipolares apresentam maior estabilidade e segurana que os sistemas bipolares. A distribuio do poder entre diversas potncias gera possibilidades variadas de alianas, que se modificam e evoluem no sentido da manuteno de um equilbrio dinmico de foras. Essa situao de equilbrio de poder diminui o sentimento de insegurana das potncias, formando as bases de perodos mais ou menos prolongados de paz. Nos sistemas bipolares, pelo contrrio, toda e qualquer iniciativa tomada por uma das potncias, visando ampliar a sua margem de segurana e o seu poder, encarada pela potncia rival como ameaa direta e vital, que exige resposta simtrica. Assim, a insegurana transforma-se em fator decisivo das relaes internacionais, originando um movimento contnuo de cada um dos antagonistas tendente a reforar seu prprio poder. O exemplo clssico dessa dinmica circular tpica da bipolaridade foi a corrida armamentista na qual se engajaram as superpotncias da Guerra Fria. Entretanto, paradoxalmente, o sistema bipolar da Guerra Fria coincidiu com longo perodo de quatro dcadas de paz e estabilidade de fronteiras no espao euroasitico. Nessa rea, foco principal da confrontao entre soviticos e americanos, a acumulao indita de armas convencionais e nucleares gerou o equilbrio do terror, prevenindo e impedindo a exploso de um conflito militar devastador que no pouparia nenhum dos envolvidos. O equilbrio do terror, materializado na capacidade de aniquilao planetria disponvel nos arsenais das superpotncias, foi forma singular de equilbrio de poder 68
que fez da Guerra Fria a mais duradoura poca de paz armada at hoje conhecida.24 A Guerra Fria assinalou a decadncia geopoltica da Europa. As potncias europias tradicionais controlaram a poltica internacional contempornea at a Primeira Guerra. Os efeitos desse conflito devastador, que continuaram a repercutir no entreguerras, representaram golpe definitivo nas potncias europias. A Segunda Guerra marcou sua substituio pelas superpotncias da Guerra Fria. Ento, o espao europeu foi bipartido em zonas de influncia submetidas aos Estados Unidos e Unio Sovitica. Geograficamente, a Guerra Fria foi o perodo da hegemonia dos plos de poder exteriores, localizados a ocidente e a oriente do continente europeu. A decadncia geopoltica da Europa repercutiu fora do continente, nas reas coloniais da frica e da sia: o perodo da Guerra Fria foi tambm o da descolonizao. No ps-guerra, o crescimento dos movimentos de libertao nacional africanos e asiticos provocaram a independncia de praticamente todas as antigas colnias europias. Esse processo assinalou a dissoluo da influncia mundial de potncias como a Gr-Bretanha e a Frana, que tinham constitudo vastos imprios no sculo XIX. Assinalou ainda o fim dos sonhos imperiais de Estados que h muito tinham deixado de ser potncias, mas conservavam domnios coloniais no alm-mar, como era o caso de Portugal. O processo de descolonizao ampliou o mbito geogrfico do sistema internacional de Estados. Antes da Segunda Guerra, o sistema de Estados restringia-se ao norte da Eursia, Amrica e Oceania. No ps-guerra, a sia meridional e a frica passaram a abrigar dezenas de novos Estados politicamente soberanos. Assim, o sistema de Estados tornou-se, pela primeira vez, um sistema universal. A universalidade do sistema de Estados, expressa na Assemblia Geral da ONU, outro trao marcante da Guerra Fria. Entretanto, essa
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Contudo, os efeitos do poderio nuclear sobre a estabilidade do sistema so objeto de polmica: There are diametrically opposed views about about the impact of the spread of nuclear capabilities to more and more states what was known in the 1960s as the Nth power problem. One view of nuclear proliferation is that it is likely to enhance stability, by turning each state wich possesses nuclear weapons into an inviolable sanctuary. The other, and more common, view is that the more states that have nuclear weapons the greater the potential for miscalculation, accident, or even deliberate use (Phil Williams e outros, op. cit., p. 60).
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universalidade se combinou com uma ntida hierarquia de poder poltico e econmico. Politicamente, a desigualdade de poder foi formalizada no Conselho de Segurana da ONU, no qual os cinco membros permanentes (Estados Unidos, Unio Sovitica, Gr-Bretanha, Frana e China) exercem direito de veto sobre as decises do organismo. Economicamente, a desigualdade de poder materializou-se em relaes de dependncias tecnolgica e financeira que subordinaram as naes latino-americanas, asiticas e africanas s potncias industriais.
A Europa dividida
As conferncias de Yalta e Potsdam, realizadas em 1945, reuniram os vencedores da Segunda Guerra e redefiniram a organizao geopoltica do continente europeu. Os Trs Grandes (Estados Unidos, Unio Sovitica e Gr-Bretanha) comearam a delinear nesses encontros a bipartio do espao europeu em zonas de influncia antagnicas. A Conferncia de Yalta realizou-se em fevereiro, poucas semanas antes da rendio alem. Nesse encontro se reorganizaram as fronteiras soviticas e foram estabelecidas as bases dos novos regimes polticos a serem implantados na Europa oriental. O territrio sovitico foi ampliado, com a incluso de reas pertencentes Romnia e Polnia. Sob protestos dos representantes ocidentais, a URSS de Stalin confirmou a anexao dos Estados Blticos (Litunia, Estnia e Letnia), realizada em 1939. Dessa forma, o territrio sovitico passava a coincidir, quase exatamente, com o territrio do Imprio Russo s vsperas da Primeira Guerra. Stalin, o czar vermelho, reafirmava a vocao imperial da Grande Rssia. Na Europa oriental, as tropas nazistas tinham sido substitudas pelo Exrcito sovitico. Em Yalta, o mapa militar do final da guerra forneceu as bases para a organizao dos novos regimes polticos que se instalariam na regio. Um acordo inicial entre os participantes previa a formao de governos de unio nacional na Polnia, na Tchecoslovquia, na Hungria, na Romnia, na Bulgria, na Iugoslvia e na Albnia. Tais governos contariam com representantes de todos os partidos antifascistas mas seriam dirigidos pelos partidos comunistas. Nessas 70
condies, Yalta assinalava a constituio de uma rea de influncia sovitica no Leste Europeu. A Conferncia de Potsdam realizou-se em julho, nos arredores de Berlim, cidade ocupada pelas tropas soviticas. O centro das discusses foi a organizao da administrao da Alemanha derrotada. A se delineou a futura partio geopoltica do territrio alemo. Decidiu-se a diviso provisria da Alemanha em quatro zonas de ocupao militar, administradas pelas potncias vencedoras (Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana e Unio Sovitica). Os ocupantes deveriam cumprir um programa de erradicao completa das estruturas nazistas e realizar reformas voltadas para a democratizao da sociedade alem. As medidas concernentes ao conjunto do territrio seriam tomadas em comum acordo. Berlim, situada na zona de ocupao sovitica, na parte oriental da Alemanha, foi subdividida em quatro setores administrativos, subordinados a comandantes militares das potncias vencedoras. A administrao do conjunto da rea da cidade estaria a cargo de um Conselho de Controle Interaliado, no qual teriam assento os quatro ocupantes. Nos meses seguintes s conferncias, as relaes entre as potncias ocidentais e a URSS deterioraram-se progressivamente. A constituio dos governos de unio nacional na Europa oriental acirrou as divergncias em torno do grau de influncia sovitica sobre os novos regimes polticos. Na Alemanha ocupada, as polticas soviticas voltadas para reformas sociais e econmicas na zona oriental agudizaram os conflitos com britnicos e americanos. Descia-se o plano inclinado que conduzia Guerra Fria. Em fevereiro de 1947, ao anunciar verbas destinadas aos regimes pr-ocidentais da Grcia e da Turquia, o presidente americano Harry Truman formulava os princpios da doutrina que levaria o seu nome. A Doutrina Truman, marco inicial da Guerra Fria, fundava-se no conceito de que a Unio Sovitica se movia segundo uma lgica expansionista, que necessitava ser contida. Os Estados Unidos assumiam a responsabilidade de organizar a conteno, aplicando uma estratgia 71
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de sustentao poltica, econmica e militar dos Estados europeus capitalistas.25 Doutrina Truman seguiu-se o lanamento do Plano Marshall, com a liberao de vultosos crditos financeiros dirigidos reconstruo das economias capitalistas europias, devastadas pela guerra. Tratavase de iniciativa de fundo poltico, destinada a materializar a estratgia da conteno. A fora do dlar e o dinamismo da economia norteamericana passariam a alicerar o espao geopoltico da Europa ocidental. Reagindo s iniciativas norte-americanas, a Unio Sovitica voltouse para a consolidao da sua rea de influncia no Leste Eeuropeu. Entre 1947 e 1949, foram dissolvidos os precrios governos de unio nacional desenhados em Yalta. Os partidos comunistas, controlados diretamente por Moscou, formaram regimes monolticos nos pases da Europa oriental e as estruturas econmicas da Zona foram adaptadas ao modelo vigente na URSS. O sistema unipartidrio e a estatizao geral dos meios de produo transformaram a rea de influncia num bloco de pases satlites, estruturado sombra do poder de Moscou. Em 1948-1949, a aplicao do Plano Marshall nas zonas de ocupao ocidentais da Alemanha e de Berlim, visando reconstituir o poderio industrial do pas, provocou a crise do Bloqueio de Berlim. A suspenso do bloqueio sovitico resultou na diviso da Alemanha em dois Estados. Surgiam a RFA (Repblica Federal da Alemanha) e a RDA (Repblica Democrtica Alem). Assim, o territrio alemo sintetizava e resumia a bipartio geopoltica do espao europeu. A cortina de ferro passava a dividir a cidade de Berlim ao meio. Doze anos mais tarde, seria erguido o Muro
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A noo da conteno (containment) foi formulada originalmente pelo conselheiro George Frost Kennan, em notas diplomticas enviadas da embaixada em Moscou, que se transformaram em clebre artigo, assinado como Mr. X e publicado em Foreign Affairs em 1946: The sources of soviet conduct. L se pode ler: Est claro que o principal elemento da poltica norte-americana em relao Unio Sovitica deve ser a conteno a longo prazo, paciente porm firme e vigilante, das tendncias expansionistas russas. Ironicamente, Kennan tornou-se, desde a dcada de 1950, um crtico da poltica externa americana, sublinhando a sua oposio nfase militar conferida conteno e contestando a paternidade que lhe foi atribuda da Doutrina Truman. Raymond Aron polemizou com Kennan desde aquela poca, deplorando o que lhe parecia ser um recuo moralizante e um abandono dos argumentos realistas. Sobre essa polmica, veja-se O isolacionismo de George Kennan, In: Os ltimos anos do sculo, Raymond Aron. Rio de Janeiro: Guanabara, 1987.
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de Berlim, conferindo sombria materialidade mais clebre fronteira entre os blocos geopolticos antagnicos.
O cisma sino-sovitico e a distenso

A Revoluo Chinesa de 1949 gerou um Estado socialista autnomo diante da Unio Sovitica. O poderio geopoltico desse Estado expresso na demografia, na extenso territorial e na base de recursos econmicos representou um desafio estratgico para Moscou. A rivalidade potencial entre Moscou e Pequim permaneceu oculta durante a primeira dcada do poder de Mao Tsetung, mas eclodiu quando a China tomou a deciso de desenvolver um programa nuclear nacional. O cisma sino-sovitico tornou-se pblico em julho de 1960, quando a Unio Sovitica rompeu o programa de cooperao militar bilateral, suspendendo a assistncia financeira e retirando todos os assessores tcnicos que trabalhavam na China. A reao de Pequim consistiu no fechamento da fronteira chinesa com a Unio Sovitica. A ruptura expressava o temor de Moscou em relao a uma China que agregava a modernizao militar a seu potencial demogrfico, alterando desse modo o cenrio estratgico asitico. A China explodiu sua primeira bomba atmica em 1964. Dois anos mais tarde, iniciou a Revoluo Cultural, radicalizando suas experincias coletivistas e afastando-se ainda mais da Unio Sovitica. Em agosto de 1969, pouco depois da abertura das negociaes de paz do Vietn, estalaram conflitos armados ao longo do Rio Ussuri, na fronteira sino-sovitica. Naquele momento, a China e a Unio Sovitica ficaram perigosamente prximas da guerra total e a profundidade do cisma tornou-se patente at para os mais cticos. A reorientao da poltica externa americana empreendida por Nixon e Kissinger a partir de 1969 tomou como pontos de partida as evidncias de que a estratgia da conteno na sia tinha entrado em colapso e j no correspondia s tendncias dinmicas do sistema internacional. A retirada do Vietn, uma necessidade poltica premente em funo da oposio domstica guerra, significava a virtual supresso do cordo sanitrio de alianas asiticas que rodeavam as duas potncias comunistas. 73
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O cisma sino-sovitico, cujas causas no se relacionavam com a poltica americana, apresentava a oportunidade de reconfigurar positivamente a conteno da Unio Sovitica. A estratgia conduzida por Nixon e Kissinger girou em torno de trs eixos, que se reforavam e apoiavam uns aos outros: a retirada honrosa do Vietn, a aproximao e a cooperao com a China, a distenso das relaes com a Unio Sovitica. A abertura para a China constituiu o aspecto mais sensacional e dramtico da nova poltica externa de Washington. Em tese, essa possibilidade existia desde o incio dos atritos entre Moscou e Pequim e tanto o alemo Konrad Adenauer, em 1957, quanto o francs Charles De Gaulle, no incio dos anos 60, apontaram a inadequao da idia de conteno da China. Mas, nas palavras de Kissinger, ...durante muito tempo, os elaboradores americanos de polticas, cegos por preocupaes ideolgicas, foram incapazes de apreciar que a ruptura sino-sovitica representava uma oportunidade estratgica para o Ocidente.26 A aproximao sino-americana realizou-se sob a forma sensacional da viagem do presidente americano capital de um Estado que permanecia sem relaes diplomticas com os Estados Unidos. Nixon visitou a China entre 21 e 27 de fevereiro de 1972, entabulando longas conversaes com Mao Tsetung e Chou En Lai, o nmero dois na hierarquia chinesa. A visita no produziu qualquer acordo diplomtico formal nem era essa a sua pretenso. Contudo, o Comunicado de Xangai, declarao conjunta final, sugeriu, em linguagem apropriadamente hiperblica, uma aliana tcita destinada a se opor a eventuais tentativas soviticas de dominao da sia. O acordo tcito sino-americano tinha conseqncias estratgicas para a Unio Sovitica. Daquele momento em diante, Moscou deveria trabalhar com o cenrio complexo de duas frentes de combate: a Otan, na Europa, e a China, na sia. O arsenal nuclear chins, embora incomparavelmente menor que o sovitico, proporcionava dissuaso limitada. A promessa implcita de apoio americano no caso de uma agresso China reduzia o espao de manobra sovitico.
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Diplomacia. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1997, p. 858.
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A diplomacia triangular, tal como caracterizada por Kissinger, substitua a conteno rgida expressa no cordo sanitrio por uma dinmica de equilbrio de poder no espao asitico. A dinmica dessa poltica exigia que Washington conservasse sempre a iniciativa, fornecendo estmulos para a cooperao bilateral tanto com Moscou quanto com Pequim. No esquema do tringulo, a posio negociadora americana seria mais favorvel enquanto os Estados Unidos estivessem mais prximos de cada uma das potncias comunistas do que estas estivessem entre si. A poltica da distenso exprimiu-se em vrias frentes mas, antes de tudo, na esfera dos tratados de limitao de armamentos nucleares. Ao longo da dcada de l970, a partir da administrao Nixon, ergueramse os pilares do edifcio de tratados que regularam o equilbrio do terror. O primeiro pilar foi o Tratado de Limitao de Armas Estratgicas (SALT-1) firmado em 1972 por Nixon e pelo lder sovitico Leonid Brejnev. No ncleo do SALT-1, encontrava-se o acordo sobre msseis antibalsticos (ABM), que limitou as defesas contra msseis estratgicos a apenas duas cidades e duzentos vetores para cada lado. Seu significado era o de virtualmente impedir a defesa da populao diante de um ataque nuclear. A lgica que o orientava se baseava na manuteno da eficcia da represlia devastadora, eliminando os incentivos de um sistema de defesa nacional antimsseis para um primeiro ataque de surpresa. O segundo pilar foram os acordos de limitao de armas ofensivas estipulados pelo SALT-1 e, depois, pelo SALT-2, assinado em 1979 por Jimmy Carter e Brejnev. Nos dois casos, fixaram-se tetos mximos, extremamente elevados, de vetores e ogivas. Os limites definidos nesses tratados no se destinavam a reduzir os arsenais nucleares, mas a ordenar a corrida armamentista de modo a conservar a paridade estratgica assimtrica. A poltica da distenso atingiu seu ponto mais alto depois do encerramento da administrao Nixon, antecipado pelos desdobramentos do escndalo de Watergate. Em 1975, reuniu-se em Helsinque com a participao dos Estados Unidos, da Unio Sovitica, do Canad e dos Estados europeus a Conferncia sobre a Segurana e a Cooperao Europia (CSCE). A Ata de Helsinque, que encerrou a 75
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Cpula, legitimava a ordem emanada do fim da Segunda Guerra Mundial e da diviso da Europa em blocos geopolticos antagnicos. A CSCE tornou-se um frum de segurana de primeira ordem, abrangendo as superpotncias e as suas alianas militares, a Otan e o Pacto de Varsvia. Mais tarde, com o fim da Guerra Fria, se transformaria num organismo de carter permanente: a atual Organizao de Segurana e Cooperao Europia (OSCE).
O Terceiro Mundo
O vasto movimento de descolonizao que reorganizou o mapa poltico da sia e o da frica trouxe ao sistema internacional dezenas de novos Estados. Uma das suas conseqncias mais importantes foi a emergncia de nova realidade: o Terceiro Mundo. Em 1955 quando os movimentos de libertao avanavam rapidamente na sia e davam sinais de fora na frica reuniu-se em Bandung (Indonsia) uma Conferncia Afro-Asitica. Pela primeira vez, os novos Estados independentes articulavam-se politicamente, lanando um documento de dez pontos (a Carta de Bandung) orientados pelas reivindicaes de autodeterminao nacional e pela crtica ao colonialismo e ao racismo. Dentre os 29 pases participantes, destacavam-se a Indonsia, a ndia, o Paquisto, a China Popular e o Egito. A partir da reunio pioneira de Bandung, os lderes da Iugoslvia (Josip Broz Tito), do Egito (Gamal Abdel Nasser) e da ndia (Jawaharlal Nehru) passaram a organizar a criao de um movimento de Estados desvinculados dos blocos geopolticos da Guerra Fria. Em 1961, com a avalanche de independncias no continente africano, reuniram-se as condies para a instalao do novo movimento. Uma conferncia realizada em Belgrado (Iugoslvia) originou o Movimento dos Pases No-Alinhados. Em torno do conceito de uma neutralidade ativa, procurava-se organizar um plo de poder externo bipolaridade da Guerra Fria. Os no-alinhados rejeitavam o conflito Leste-Oeste, destacando a pobreza dos novos pases independentes e a necessidade de reviso das relaes Norte-Sul. Assim, afirmavam a existncia do Terceiro Mundo, 76
contraposto tanto s potncias industriais capitalistas (o Primeiro Mundo) quanto URSS e sua rea de influncia no Leste Europeu (o Segundo Mundo).27 O Terceiro Mundo e o terceiro-mundismo constituram um conceito e uma postura intelectual com vrias e diversificadas dimenses. No plano geopoltico, o terceiro-mundismo representou uma estratgia de interveno de Estados e partidos polticos que procuravam operar num espao distinto do comunismo oficial subordinado a Moscou. A ruptura entre a China Popular e a Unio Sovitica, a partir de 1960, transformou o terceiro-mundismo em bandeira de Pequim, que postulava liderana entre os novos Estados afro-asiticos independentes. Na Amrica Latina, a Revoluo Cubana de 1959 e a conseqente aglutinao de agrupamentos guerrilheiros em torno da liderana de Fidel Castro e Che Guevara disseminaram o discurso terceiro-mundista e a idia de um processo revolucionrio baseado nas populaes rurais. No plano universitrio, um grupo de gegrafos franceses reunidos em torno de Pierre George e Yves Lacoste elaborou uma definio social e econmica desse conjunto de pases. As realidades heterogneas da Amrica Latina, da frica e da sia Meridional eram agrupadas em funo de uma srie de caractersticas comuns demogrficas (como o elevado crescimento vegetativo e o predomnio das populaes no meio rural), econmicas (a fraca industrializao, o peso determinante das atividades agrominerais, a dependncia de capitais e tecnologias estrangeiros) e sociais (a disseminao da pobreza, da subnutrio, do analfabetismo e as elevadas taxas de mortalidade infantil).
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For most Third World states...the Cold War was an irrelevance. Indeed, security for them was not about military security from external threats so much as lhe enhancement of political of political legitimacy internally in ways wich would contain threats to the integrity of the states. Perhaps even more fundamental for many states in the Third World, however, was what might be termed economic security the provision of basic needs such as food, healh and welfare even at very rudimentary levels. This, of course, placed a premium on economic development (Phil Williams e outros, op. cit. p.389). A polaridade Norte-Sul, enfatizada pelo Movimento dos No-Alinhados, representava uma maneira diferente de focalizar a agenda internacional, comumente circunscrita s tenses prprias lgica do conflito Leste-Oeste.
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Texto Comentado
A ESTABILIDADE EM UM MUNDO BIPOLAR, Kenneth N. Waltz (In: Classic Readings of International Relations, organizado por Phil Williams, Donald M.Goldstein e Jay M.Shafritz, Belmont: Wadsworth, 1993, p. 62 et seq.) Kenneth Waltz notabilizou-se como pensador de proa no interior da escola neo-realista. No texto selecionado, discute o polmico tema da estabilidade do sistema internacional de Estados. A polmica, classicamente, concentrou-se na problemtica das condies para a estabilidade isto , para a permanncia do sistema atravs do tempo. Contrariamente aos analistas que sustentam a tese da maior estabilidade dos sistemas pluripolares, Waltz defende o carter altamente estvel dos sistemas bipolares.28 O sistema bipolar da Guerra Fria fornece ilustrao apropriada para esta tese. Efetivamente, a prolongada confrontao das superpotncias termonucleares coincidiu com uma era de paz duradoura. A paz da Guerra Fria que no suprimiu mas, pelo contrrio, assentou-se sobre a multiplicao de confrontos indiretos na periferia do sistema foi explicada, freqentemente, em termos do equilbrio do terror. O autor sustenta que, mais que essa circunstncia histrica, a prpria estrutura bipolar do sistema a condicionante essencial da sua estabilidade. O desenvolvimento da argumentao de Waltz toca tambm no problema das caractersticas das alianas nos sistemas bipolares. A hegemonia dos atores principais sobre seus coligados avaliada positivamente, em termos da eficcia e da durabilidade das alianas. A Otan e o Pacto de Varsvia forneceram exemplos das tenses especficas de alianas dessa natureza e tambm de diferentes mtodos de gesto dessas tenses.
A tese da maior estabilidade dos sistemas pluripolares foi sustentada, notadamente, por autores que introduziram a anlise quantitativa ao estudo do sistema internacional de Estados. Em essncia, o argumento prende-se no maior nmero de relaes entre os atores principais proporcionado pelos sistemas pluripolares, o que sedimentaria uma teia densa de interesses compartilhados. Essa base inercial, cuja ruptura ocasionaria mltiplos prejuzos, forneceria uma ncora slida para o sistema.
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Contestada pela China, desde o cisma sino-sovitico de 1960, a liderana de Moscou no interior do Pacto de Varsvia afirmou-se brutalmente nos episdios da Hungria (1954), da Tchecoslovquia (1968) e, sob forma atenuada, da Polnia (1980-l981). J a liderana norteamericana, que se exerceu em ambiente poltico diferente, levou em conta as particularidades da poltica interna dos parceiros atlnticos e desenvolveu o hbito da negociao, mas mesmo assim no se viu livre do desafio representado pelo nacionalismo francs do general De Gaulle, na dcada de 1960.
The Stability of a Bipolar World

There is a conventional wisdom, accumulated over the centuries, upon which statesmen and students often draw as they face problems in international politics. One part of the conventional wisdom is now often forgotten. Many in Europe, and some in America, have come to regard an alliance as unsatisfactory if the members of it are grossly unequal in power. Real partnership, one hears said in a variety of ways, is possible only between equals. If this is true, an addendum should read: only unreal partnerships among states have lasted beyond the moment of pressing danger. Where states in association have been near equals, some have voluntarily abdicated the leadership to other, or the alliances have become paralyzed by stalemate and indecision, or it has simply dissolved. One may observe that those who are less than equal are often dissatisfied without thereby concluding that equality in all things is good. As Machiavelli and Bismarck well knew, an alliance requires an alliance leader; and leadership can be most easily maintained where the leader is superior in power. Some may think of these two exemplars as unworthy; even so, where the unworthy were wise, their wisdom should be revived. A second theorem of the conventional wisdom is still widely accepted. It reads: A world of many powers is more stable than a bipolar world, with stability measured by the peacefulness of adjustment within the international system and by the durability of the system itself. While the first element of the conventional wisdom might well be revived, the second should be radically revised. Pessimism about the possibility of achieving stability in a two-power world was reinforced after the war by contemplation of the character of the 79
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two major contenders. The Soviet Union, led by a possibly psychotic Stalin, and the United States, flaccid, isolationist by tradition, and untutored in the ways of international relations, might well have been thought unsuited to the task of finding a route to survival. How could either reconcile itself to coexistence when ideological differences were great and antithetical interests provided constant occasion for conflict? Yet the bipolar world of the postwar period has shown a remarkable stability. Measuring time from the termination of war, 1964 corresponds to 1937. Despite all of the changes in the nineteen years since 1945 that might have shaken the world into another great war, 1964 somehow looks and feels safer than 1937. Is this true terror only because we now know that 1937 preceded the holocaust by just two years? Or is it the terror of nuclear weapons that has kept the world from major war? Or is the stability of the postwar world intimately related to its bipolar pattern? Stability within a bipolar system Within a bipolar world, four factors conjoined encourage the limitation of violence in the relations of states. First, with only two world powers there are no peripheries. The United States is the obsessing danger for the Soviet Union, and the Soviet Union for us, since each can damage the other to and extent that no other state can match. Any event in the world that involves the fortunes of the Soviet Union or the United States automatically elicits the interest of the other. Truman, at the time of the Korean invasion, could not very well echo Camberlains words in the Czechoslovakian crisis and claim that the Koreans were a people far away in the east of Asia of whom americans knew nothing. We had to know about them or quickly find out. In the 1930s, France lay beetween England and Germany. England could believe, and we could too, that their frontier and ours lay on the Rhine. After World War II, no third power could lie between the United States and the Soviet Union, for none existed. The statement that peace is indivisible was controversial, indeed untrue, when it was made by Litvinov in the 1930s. It became a truism in the 1950s any possibility of maintaining a general peace required a willingness to fight small wars. With the competition both serious and intense, a loss to one could easily appear as a gain to the other, a conclusion that follows from the very condition of a two-power competition. Political action has corresponded to this assumption. Communist guerrillas operating in Greece prompted the Truman doctrine. The tightening of Soviet control over the states of Eastern 80
Europe led to the Marshall Plan and the Atlantic Defense Treaty, and these in turn gave rise to the Cominform and the Warsaw Pact. The plan to form a West German government produced the Berlin blockade. Our response in a twopower world was geared to Soviet action, and theirs to ours, which produced an increasingly solid bipolar balance. Not only are there no peripheries in a bipolar world but also, as a second consideration, the range of factors included in the competition is extended as the intensity of the competition increases. Increased intensity is expressed in a reluctance to accept small territorial losses, as in Korea, the Formosa Strait, and Indo-China. Extension of range is apparent wherever one looks. Vice President Nixon hailed the Supreme Courts desegragation decision as our greatest victory in the cold war. When it became increasingly clear that the Soviet economy was growing at a rate that far exceeded our own, many began to worry that falling behind in the economic race would lead to our losing the cold war without a shot being fired. Disarmament negotiations have most often been taken as an opportunity for propaganda. As contrasted with the 1930s, there is now constant and effective concern lest military preparation fall below the level necessitated by the military efforts of the major antagonist. Changes between the wars affected diferent states differently, with adjustment to the varying ambitions and abilities of States dependent on cumbrous mechanisms of compensation and realignment. In a multipower balance, who is a danger to whom is often a most obscure matter: the incentive to regard all disequilibrating changes with whatever effort may be required is consequently weakened. In our present world changes may affect each of the two powers differently, and this means all the more that few changes in the national realm or in the world at large are likely to be thought irrelevant. Policy proceeds by imitation, with occasional attempts to outflank. The third distinguishing factor in the bipolar balance, as we have thus far known it, is the nearly constant presence of pressure and the recurrence of crises. It woud be folly to assert that repeated threats and recurring crises necessarily decrease danger and promote stability. It may be equally wrong to assert the opposite, as Khrushchev seems to appreciate. They frighten us with war, he told the Bulgarians in May of 1962, and we frighten them back bit by bit. They threaten us with nuclear arms and we tell them: Listen, now only fools can do this, because we have them too, and they are not smaller 81
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than yours but, we think, even better than yours, So why do you do foolish things and frighten us? This is the situation to be good. Crises, born of a condition in which interests and ambitions convlict, are produced by the determination of one state to effect a change that another state chooses to resist. With the Berlin blocade, for example, as with Russias emplacement of missiles in Cuba, the United States decided that to resist the change the Soviet Union sought to bring about was worth the cost of turning its action into a crisis. If the condition of conflict remains, the absence of crises becomes more disturbing than their recurrence. Rather a large crisis now than a small war later is an axiom that should precede the statement, often made, that to fight small wars in the present may be the means of avoiding large wars later. Admittedly, crises also occur in a multipower world, but the dangers are difused, responsibilities unclear, and definition of vital interests easily obscured. The skillful foreign policy, where many states are in balance, is designed to gain an advantage over one state without antagonizing others and frightening them into united action. Often in modern Europe, possible gains have seemed greater than likely losses, Statesmen could thus hope in crises to push an issue to the limit without causing all the potential opponents to unite. When possible enemies are several in number, unity of action among states is difficult to secure. One could therefore think -or hope desperately, as did Bethmann Hollweg and Adolph Hitler that no united opposition would form. In a bipolar world, on the other hand, attention is focused on crises both of the major competitors, and especially by the defensive state, to move piecemeal and reap gains serially is difficult, for within a world in confusion there is one great certainty, namely, the knowledge of who will oppose whom. Ones motto may still be, push to the limit, but limit must be emphasized as heavily as push. Caution, moderation, and the management of crises come to be of treat and obvious importance. Many argue, nevertheless, that caution in crises, and resulting bipolar stability, is accounted for by the existence of nuclear weapons, with the number of states involved comparatively inconsequent. That this is a doubtful deduction can be indicated by a consideration of how weapons may affect reactions to crises. In the postwar world, bipolarity preceded the construction of two opposing atomic weapons systems. The United States, with some success, substituted techonological superiority for expenditure on a conventional 82
military system as a deterrent to the Soviet Union during the years when we had first an atomic monopoly and then a decisive edge in quantity and quality of weapons. American military policy was not a matter of necessity but of preferences based on a calculation of advantage, some increase in expenditure and a different allocation of money would have enabled the United States to deter the Soviet Union by posing credibly the threat that any Soviet attempt, say, to overwhelm West Germany would bring the United States into a largescale conventional war. For the Soviet Union, war against separate european states would have promised large gains; given the bipolar balance, no such war could be undertaken without the clear prospect of American entry. The Russians appreciation of the situation is perhaps best illustrated by the structure of their military forces. The Soviet Union has concentrated heavily on medium-range bombers and missiles and, to our surprise, has built relatively few intercontinental weapons. The country of possibly aggressive intent has assumed a posture of passive deterrence vis -vis her major adversary, whom she quite sensibly does not want to fight. Against European and other lesser states, the Soviet Union has a considerable offensive capability. Hence nuclear capabilities merely reinforce a condition that would exist in their absence: without nuclear techonology both the United States and the Soviet Union have the ability to develop weapons of considerable destructive power. Even had the atom never been split, each would lose heavily if it was to engage in a major war against the other. If number of states is less important than the existence of nuclear power, then one must ask whether the world balance would continue to be stable when three or more states are able to raise themselves to comparable levels of nuclear potency. For many reasons one doubt that the equilibrium would be so secure. Worries about accidents and triggering are widespread, but a still greater danger might well arise. The existence of a number of nuclear states would increase the temptation for the more virile of them to maneuver, with defensive states paralyzed by the possession of military forces the use of which would be back in the 1930s, with the addition of a new dimension of strength which would increase the pressures upon status quo powers to make piecemeal concessions. Because bipolarity preceded a two-power nuclear competition, because in the absence of nuclear weapons destructive power would sitll be great, because the existence of a number of nuclear states would increase the range of difficult 83
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political choices, and finally, as will be discussed below, because nuclear weapons must first be seen as a product of great national capabilities rather than as their cause, one is led to the conclusion that nuclear weapons cannot by themselves be used to explain the stability or the instability of international systems. Taken together, these three factors the absence of peripheries, the range and intensity of competition, and the persistence of pressure and crises are among the most important characteristics of the period since World War II. The first three points combine to produce an intense competition in a wide arena with a great variety of means employed. The constancy of effort of the two major contenders, combined with a fourth factor, their preponderant power, have made for a remarkable ability to comprehend and absorb within the bipolar balance the revolutionary political, military and economic changes that have occurred. The effects of American-Soviet preponderance are complex. Its likely continuation and even its present existence are subjects of controversy. The stability of a system has to be defined in terms of its durability, as well as of the peacefulness or adjustment within it.
Some dissenting opinions

The fact remains that many students of international relations have continued to judge bipolarity unstable as compared to the probable stability of a multipower world. Why have they been so confident that the existence of a number of powers, moving in response to constantly recurring variations in national power and purpose, would promote the desired stability? According to Professor Morgenthau and Kaplan, the uncertainty that results from flexibility of alignment generates a healthy caution in the foreign policy of every country. Concomitantly, Professor Morgenthau believes that in the present bipolar world, the flexibility of the balance of power and, with it, its restraining influence upon the power aspirations of the main protagonists on the international scene have disappeared. One may agree with his conclusion and yet draw from his analysis another one unstated by him: The inflexibility of a bipolar world, with the appetite for power of each major competitor at once whetted and checked by the other, may promote a greater stability than flexible balances of power among a larger number of states. 84
What are the grounds for coming to a diametrically different conclusion? The presumed double instability of a bipolar world, that it easily erodes or explodes, is to a great extent based upon its assumed bloc character. A bloc improperly managed may indeed fall apart. The leader of each bloc must be concerned at once with alliance management, for the defection of an allied state might be fatal to its partners, and with the aims and capabilities of the opposing bloc. The system is more complex than is a multipower balance, which in part accounts for its fragility. The situation preceding World War I provides a striking example. The dissolution of the Austro-Hungarian Empire would have left Germany alone in the center of Europe. The approximate equality of alliance partners, or their relation of true interdependence, plus the closeness of competition between the two camps, meant that while any country could commit its associates, no one country on either side could exercise control. By contrast, in 1956 the United States could dissociate itself from the Suez adventure of its two principal allies and even subject them to pressure. Great Britain, like Austria in 1914, tried to commit, or at least immobilize, its alliance partner by presenting him with a fait accompli. Enjoying a position of predominance, the United States could, as Germany could not, focus its attention on the major adversary while disciplining its ally. The situations are in other respects different, but the ability of the United States, in contrast to Germany, to pay a price measured in intraalliance terms is striking. It is important, then, to distinguish sharply a bipolarity of blocs from a bipolarity of countries. Fnelon thought that of all conditions of balance the opposition of two states was the happiest. Morgenthau dismisses this judgment with the comment that the benefits Fnelon had hoped for had not occurred in our world since the war, which depends, one might think, on that benefits had otherwise been expected. The conclusion that a multipower balance is relatively stable is reached by overestimating the systems flexibility, and then dwelling too fondly upon its effects. A constant shuffling of alliances would be as dangerous as an unwillingness to make new combinations. Neither too slow nor too fast: the point is a fine one, made finer still by observing that the rules shoud be followed not merely out of an immediate interest of the state but also for the sake of preserving the international system. The old balance-of-power system here looks suspiciously like the new collective-security system of the League of Nations and the United Nations. Either system depends for its maintenance 85
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and functioning upon a neutrality of alignment at the moment of serious threat. To preserve the system, the powerful states must overcome the constraints of previous ties and the pressures of both ideological preferences and conflicting present interests in order to confront the state that threatens the system. In the history of the modern state system, flexibility of alignment has been conspicuously absent just when, in the interest of stability, it was most highly desirable. A comparison of flexibility within a multipower world with the ability of the two present superpowers to compensate for changes by their internal efforts is requisite, for comparison changes the balance of optimism and pessimism as customarily applied to the two different systems. In the world of the 1930s, with an European grouping of three, the Western democracies, out of lassitude, political inhibition, and ideological distaste, refrained from acting or from combining with others at the advantegeous moment. War provided the pressure that forced the worlds states into two opposing coalitions. In peacetime the bipolar world displays a clarity of relations that is ordinarily found only in war. Raymond Aron has pointed out that the international systme depend de ce que sont, concrtement, les deux ples, non pas seulement du fait quils sont deux. Modifying Arons judgment and reversing that of many others, we would say that in a bipolar world, as compared to one of many powers, the international system is more likely to dominate. External pressures, if clear and great enough, force the external combination or the internal effort that interest requires. The political character of the alliance partner is then most easily overlooked and the extent to which foreign policy is determined by ideology is decreased. The number of great states in the world has always been so limited that two acting in concert or, more common historically, one state driving for hegemony could reasonably conclude that the balance would be altered by their actions. In the relations of states since the Treaty of Westphalia, there have never been more than eight great powers, the number that existed, if one is generous in admiting doubtful members to the club, on the eve of the First World War. Given paucity of members, states cannot rely on an equilibrating tendency of the system. Each state must instead look to its own means, gauge the likelihood of encountering opposition, and estimate the chances of sucessful cooperation. The advantages of an international system with more than two members can at best be small. a careful evaluation of the factors elaborated above indicates that the disadvantages far outweigh them. 86
6 BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA Leituras bsicas

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UNIDADE II A ORDEM INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA: TENDNCIAS
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A ORDEM INTERNACIONAL PS-GUERRA FRIA: TENDNCIAS
1 GLOBALIZAO E ESTADO-NAO
O fundamento clssico das relaes internacionais reside no papel central desempenhado pelo Estado. O sistema internacional de Estados o cenrio no qual se desenrola a poltica externa. Mesmo os pensadores institucionalistas desenvolvem sua argumentao no interior desse paradigma. Contudo, recentemente, vasta corrente de analistas do fenmeno da globalizao recuperou a tese do enfraquecimento ou da dissoluo do Estado-nao, apresentando-a sob novas roupagens. Na sua forma mais divulgada, a tese apresenta o Estado como herana de um passado histrico em vias de desaparecimento, sob o impacto da integrao dos mercados e dos fluxos mundiais de capitais.1 Na sua formulao essencial, a tese no representa novidade ela apenas retoma e reformula um argumento original de John H. Herz, expresso no clebre artigo Rise and Demise of the Territorial State, que apareceu na World Politics em 1957. Escrevendo no auge da Guerra Fria, sob o impacto da crise do Canal de Suez e da invaso da Hungria pelas foras do Pacto de Varsvia, Herz focalizava os limites da soberania dos Estados e sua submisso s alianas poltico-militares supranacionais. Seguindo as tendncias da poca, o autor construiu o raciocnio em termos estratgicos e militares, acentuando a permeabilidade das fronteiras nacionais s poderosas tecnologias blicas da era nuclear. O Estado, incapaz de proteger seu territrio da ameaa materializada nos msseis balsticos, no teria alternativa seno ceder sua soberania, aninhando-se na proteo oferecida pela Otan ou subordinando-se ao Pacto de Varsvia. Despido da soberania, o poder estatal perdia sua alma e sua razo de ser, caminhando para um inevitvel desfalecimento.
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The Economist sintetizou, ironicamente, essa linha de raciocnio: O Estado-nao no mais o que costumava ser. Ignorado pelos mercados globais de capital, transigente com as corporaes multinacionais, merc dos msseis intercontinentais, a pobre coisa pode apenas olhar para o passado, nostlgica dos seus dias de gloria, um sculo atrs, quando todos sabiam o significado de John Bull e Marianne e Germania e Tio Sam. Parece inconcebvel que to diminuda criatura possa por muito tempo continuar sendo a unidade bsica das relaes internacionais, a entidade que firma tratados, participa de alianas, desafia inimigos, vai guerra. No estar, seguramente, o Estado-Nao a caminho de se dissolver em algo maior, mais poderoso, mais capaz de encarar as consequncias da tecnologia moderna: alguma coisa que ser a nova e poderosa unidade bsica do mundo de amanh? (December 23rd 1995, p. 15).
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A tese de Herz no era apenas reao terica brutal submisso da Hungria pela Unio Sovitica, mas tambm argumento direcionado para justificar o aprofundamento da aliana desigual entre os Estados Unidos e os aliados europeus, no momento em que, sob o influxo da cooperao franco-germnica, comeava a girar a roda da Comunidade Europia. Herz estava dizendo aos europeus que no havia alternativa para a proteo oferecida pelos Estados Unidos. Contudo, foi justamente a Frana que forneceu desmentido direto da tese, menos de uma dcada mais tarde, quando o general De Gaulle colocou em funcionamento o dispositivo nuclear nacional e retirou o pas do comando militar unificado da Otan. Naquele momento, o nacionalismo francs reafirmava a prioridade da segurana nacional, atestando o apego do Estado aos preceitos da soberania. O presidente De Gaulle estava dizendo para os americanos que a Frana continuava a ser um ator independente na poltica mundial. O prprio Herz empreendeu uma reviso radical do seu argumento, no final da dcada de 1960, reinstalando o Estado na posio de principal ator das relaes internacionais.2 Naquela poca, a China realizava movimento simtrico ao da Frana, aprofundando sua ruptura com Moscou para tentar estabelecer influncia prpria no espao asitico. O cisma sino-sovitico comprovava que, acima da suposta comunidade ideolgica, estavam os interesses do Estado chins. No por acaso, Pequim tambm desenvolvia seu arsenal nuclear nacional, tornando muito mais complicada a equao estratgica e militar da Guerra Fria. Mas nada disso impediu a reemergncia da antiga tese e a multiplicao das vozes que profetizam a morte do Estado-nao.
De Fukuyama a Huntington
Analistas de relaes internacionais, economistas, historiadores, socilogos e gegrafos tm se dedicado a construir cenrios do futuro, nos quais o Estado-nao ocupa lugar apenas marginal na poltica
2 Despite the conspicuous rise of international organization and supranational agencies in the postwar world and despite the continuing impact on international affairs of subnational agents such as business organizations (...), the states remain the primary actors in international relations. (The Territorial State Revisited: Reflections on the Future of the Nation State, Polity, n 1, Fall 1968, p. 11).
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internacional. curioso paradoxo que isso ocorra precisamente quando o nacionalismo, sob as mais variadas formas, retoma impulso e energia que pareciam perdidos, reafirmando seu papel crucial na cena mundial. Na antiga Iugoslvia, sob a bandeira dos direitos tnicos, os nacionalismos srvio e croata ergueram seus prprios Estados e destruram a Bsnia multitnica. Na Rssia, a poltica ps-comunista se reorganizou em torno do antigo nacionalismo gro-russo e lderes das diferentes faces prometeram reconstituir a fora e a grandeza do Imprio dos czares brancos e vermelhos. No Canad, os tambores do nacionalismo insistiram na separao do Quebec francfono, instalando duradouro impasse institucional. At mesmo no ncleo da Unio Europia, retomou impulso o nacionalismo valo, lanando uma sombra sobre o futuro da Blgica. De certo modo, o pioneiro da nova onda foi Francis Fukuyama, cientista poltico americano que, com grande estardalhao, proclamou nada menos que o fim da histria.3 No embalo da queda do Muro de Berlim e da desmoralizao dos regimes comunistas da Unio Sovitica e do Leste Europeu, Fukuyama comemorava a suposta vitria final da ordem liberal do Ocidente e o conseqente encerramento do conflito ideolgico que, desde a Revoluo Russa de 1917, parecia condicionar a hostilidade entre as potncias. Sob essa perspectiva, o ps-Guerra Fria estaria isento de disputas geopolticas e, em geral, da rivalidade dos Estados: sobraria lugar apenas para a concorrncia econmica entre empresas. O otimismo de Fukuyama sofreu logo a crtica do pessimista Samuel Huntington, que enxergou no futuro o pesadelo do confronto de civilizaes.4 Para ele, o mundo do ps-Guerra Fria estaria prestes a se fragmentar em zonas culturais hostis umas s outras, cada uma delas fechada no casulo das suas certezas absolutas e avessa ao dilogo. A Europa ortodoxa assumiria o espao abandonado pelo bloco sovitico, agudizando a oposio histrica que a separa, desde o Cisma
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Veja O fim da histria e o ltimo homem, Rio de Janeiro: Rocco, 1992. O livro desenvolve a idia apresentada originalmente na revista National Interest, em 1989.
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Veja O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial, Rio de Janeiro: Objetiva, 1997.
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do Oriente de 1054, da Europa ocidental, protestante ou catlica, fonte da tradio liberal. O confucionismo desenharia um crculo de valores morais baseados nos laos familiares e no respeito s tradies e s autoridades, isolando a sia do Ocidente. O islamismo fundamentalista, subordinando a poltica religio e atiando ressentimentos antigos, traaria outro crculo, em volta de um mundo rabe-muulmano ainda mais inacessvel. Onde Fukuyama viu branco, Huntington viu preto, mas nenhum dos dois enxergou um lugar destacado para o Estado: na tese do primeiro, ele se dissolveria no liberalismo globalista triunfante; na do segundo, nos blocos de culturas supranacionais. Um e outro deslocaram o foco de ateno dos interesses nacionais, sugerindo outras abordagens e outros paradigmas para a compreenso do complexo panorama que emergiu aps a queda do Muro de Berlim. Na Guerra Fria, a espessa cortina de fumaa ideolgica mascarava, sob a aparncia de conflito entre sistemas poltico-econmicos antagnicos, as realidades do equilbrio de poder e as consideraes de segurana dos Estados. Mas, de um lado e de outro da cortina de ferro, abundavam os indcios dos verdadeiros interesses em jogo. O ditador sovitico Joseph Stalin, desde 1920, tinha proclamado a defesa da ptria socialista como o eixo estrutural da poltica externa de Moscou. O cisma sino-sovitico, a rivalidade sino-vietnamita e o conflito, no final da dcada de 1970, entre o Vietn pr-sovitico e o Camboja pr-chins dissolveram toda crena razovel na existncia de um movimento comunista internacional. Por outro lado, a hostilidade dos Estados Unidos contra o regime castrista cubano associava-se muito mais tradio do Corolrio Roosevelt que a qualquer motivao ideolgica. Afinal, desde o sculo XIX, a ideologia do Destino Manifesto enxergou em Cuba um apndice martimo do territrio dos Estados Unidos. No ps-Guerra Fria, foi precisamente a prioridade do interesse nacional que impediu a transposio das afinidades culturais profundas para o plano da poltica internacional. O projeto da unidade rabe teve seu znite no final da dcada de 1950, quando, sob a liderana de Gamal 94
Abdel Nasser, o Egito e a Sria chegaram a formar uma efmera Repblica rabe Unida. De l para c, o sonho nasserista desfez-se em fumaa. A diviso entre Estados inconciliveis manifestou-se no alinhamento de foras da Guerra do Golfo, na rivalidade entre a Sria e o Egito e entre o Iraque e a Arbia Saudita, no isolamento da Lbia, na evoluo divergente dos pases do Magreb. No leste e no sudeste da sia, as tradies culturais compartilhadas manifestaram-se apenas como rudo de fundo quase inaudvel, abafado pelos temores do ressurgimento de um Japo imperial, pelas ambies expansionistas da China Popular e pela teia de desconfianas entre o Japo e as Corias, a China e o Japo, a China e as Filipinas, o Vietn e a China, a Tailndia e o Vietn. O crescimento dos investimentos e do comrcio intra-regional caminhou lado a lado com uma corrida armamentista que envolveu quase todos os Estados asiticos. Nessas condies, a presena militar dos Estados Unidos, com suas bases e tropas estacionadas no Japo e na Coria do Sul, funcionou como pilar da estabilidade geopoltica macrorregional.
Economia e tecnologia
A mesma partitura tocada com outra letra pelos que se preocupam com a globalizao econmica. A antiga tese de Herz reaparece, sob nova forma, na crena segundo a qual os fluxos econmicos substituem os msseis balsticos. O argumento, nesse caso, consiste em focalizar a fragilidade do Estado-nao diante das novas realidades financeiras, monetrias, comerciais e tecnolgicas que tendem a integrar os mercados e restringir o poder de comando dos governos. O economista e socilogo Giovanni Arrighi encara as empresas transnacionais como pontas de lana da globalizao, capazes de submeter ao seu comando ...todo e qualquer membro do sistema interestatal, inclusive os Estados Unidos.5 O gegrafo Arjun Appadurai anuncia grave crise do Estadonao moderno, entendido ...como uma organizao compacta e isomrfica de territrio, etnia e aparato governamental. Ele avana o
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Consultar o captulo 4 de O longo sculo XX, Contraponto, Rio de Janeiro, So Paulo, Unesp: 1996.
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conceito de translocalidades para discutir ...a emergncia de formaes sociais no-nacionais e mesmo ps-nacionais. E prope a busca de uma cartografia de lealdades no-territoriais.6 Essa linha de argumentao aparece, com freqncia, associada s anlises da revoluo da informao.7 Nos Estados Unidos, Robert Reich, secretrio do Trabalho na administrao Clinton, insistiu nas foras centrfugas da economia global, que estariam desestruturando as economias nacionais. Paul Kennedy, que ganhou notoriedade escrevendo sobre a ascenso e a queda das grandes potncias, passou a acreditar que o Estado o tipo errado de unidade para lidar com os desafios do futuro: Para alguns problemas, ele grande demais para funcionar com eficincia; para outros, pequeno demais.8 Os fluxos de mercadorias e capitais, os mercados financeiros globais, as estratgias mundiais das corporaes tudo isso, potencializado pela revoluo da informtica, estaria dissolvendo as fronteiras econmicas do Estado e destruindo a noo clssica de soberania nacional. A configurao de blocos econmicos supranacionais e especialmente a unio econmica e monetria europia parecem ilustrar decisivamente a tese de que o velho Estado-nao sofre de senilidade avanada. A globalizao econmica uma realidade. Mas, ao contrrio do que sugerem as aparncias, cada um dos progressos na direo da integrao dos mercados fruto de deciso poltica dos Estados. Foi assim com a desregulamentao dos mercados financeiros, na dcada passada, sob o influxo das polticas liberais de Reagan e Thatcher. Foi assim com o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), estruturado por iniciativa de Washington. Foi assim tambm com a
Consultar o ensaio Soberania sem Territorialidade: notas para uma geografia ps-nacional, Revista Novos Estudos, n 49, Cebrap, novembro de 1999. ...prophets such as Peter Drucker, Alvin and Heidi Toffler, and Esther Dyson argue that todays information revolution is ending hierarchical bureaucracies and leading to a new electronic feudalism with overlapping communities and jurisdictions laying claim to multiple layers of citizens identities and loyalties. (Robert Keohane e Joseph Nye, Power and Interdependence in the Information Age, Foreign Affairs, September/ October 1998, p. 81).
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Veja o Preparando-se para o sculo XXI, Rio de Janeiro: Campus, 1993.
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reduo generalizada das barreiras alfandegrias promovida no quadro das negociaes multilaterais do Gatt, que culminaram com a criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Todo o longo processo que conduziu formao do mercado unificado e da UEM na Europa centro-ocidental atesta o papel decisivo dos Estados e a prioridade das motivaes estratgicas na construo do bloco europeu. A resistncia da Gr-Bretanha fuso de soberanias inerente ao projeto europeu, reposta sempre em novos patamares, revela com nitidez que os limites da integrao econmica dependem do modo como cada Estado interpreta seu interesse nacional. Os Estados fazem a globalizao e podem desfaz-la.
Soberania e globalizao
As monarquias renascentistas inventaram a soberania no seu sentido contemporneo: o exerccio do poder poltico sobre um espao geogrfico delimitado por fronteiras. No Estado territorial renascentista, a soberania confundia-se ainda com a propriedade. O mundo medieval, que continuava funcionando como alicerce das novas monarquias, retardava a separao entre o poder e o pertencer. A esfera pblica e a privada permaneciam integradas na pessoa do soberano, e Lus XIV podia proclamar sua identidade com o Estado: Ltat cest moi. Por isso, o casamento aparecia como estratgia diplomtica, abrindo caminho para a expanso do territrio, da fora e do prestgio das dinastias.9 As esferas pblica e privada separaram-se apenas com o advento do Estado-nao. Na Inglaterra, esse foi um lento processo de subordinao do monarca vontade dos cidados, expressa pelo Parlamento. Na Frana, foi uma erupo revolucionria que implodiu a monarquia e decapitou o monarca, instalando a Repblica (res publica). Mas, privilgio do monarca ou expresso do interesse nacional, a
O supremo estratagema da diplomacia era, assim, o casamento espelho pacfico da guerra, que tantas vezes a provocou. Menos dispendiosa como acesso para a expanso territorial que a agresso armada, a manobra matrimonial proporcionava resultados imediatos menores (em geral, apenas aps uma gerao) e estava sujeita, por conseguinte, aos acasos imprevisveis da mortalidade, no intervalo entre a consumao de um pacto nupcial e a sua fruio poltica. Em vista disso, a longa variante do casamento muitas vezes levava diretamente ao curto atalho da guerra. (Perry Anderson, Linhagens do Estado absolutista. So Paulo: Brasiliense, 1985, p. 39).
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soberania foi, por muito tempo, limitada apenas pelo exerccio direto da fora de um antagonista mais poderoso. A Guerra Fria condicionou uma reviso do conceito de soberania. A emergncia das superpotncias globais e a configurao de esferas de influncia evidenciaram os limites do poder dos Estados. As armas nucleares e os msseis intercontinentais, com seu potencial de destruio em massa, evidenciaram a vulnerabilidade dos territrios e a fragilidade do invlucro fronteirio. Mas nenhuma dessas novidades eliminou o apego dos Estados a seus direitos soberanos. As tendncias globalizadoras da economia contempornea colocam novos desafios para o Estado-nao. A resposta a tais desafios evidencia no suposta fraqueza dos Estados mas sua fora e sua vitalidade. Ao exercer a soberania, o Estado nacional posiciona-se no interior da economia mundial e escolhe polticas capazes de moldar o prprio processo de globalizao. A constituio do Nafta representou uma estratgia de Washington especialmente voltada para a hiptese de fracasso da Rodada Uruguai do Gatt. O federalismo europeu da Alemanha reunificada procurou instrumentalizar a unificao continental da maneira mais favorvel projeo da influncia nacional sobre a Europa central. O projeto do Mercosul respondeu tanto poltica de superao das rivalidades histricas entre o Brasil e a Argentina como estratgia de insero das duas economias nacionais no mercado mundial. As negociaes comerciais simultneas conduzidas pelo Mercosul com a Unio Europia e os Estados Unidos refletiram a poltica brasileira de contrabalanar as presses exercidas por Washington e ampliar a margem de manobra do Brasil. O movimento de globalizao certamente modifica as relaes entre os Estados e as economias nacionais. Os arautos do desfalecimento do Estado-nao enxergam indcios de corroso da soberania no rebaixamento ou na supresso de taxas alfandegrias, na ampliao da liberdade de movimentos dos capitais internacionais, na privatizao de setores econmicos controlados pelo poder pblico. Interpretam a mudana das funes econmicas dos Estados como sinal da sua inevitvel dissoluo. 98
Trata-se de argumento de fraco alcance histrico. O Estado conheceu transformaes anteriores, que repercutiram sobre as condies do exerccio da soberania. Na Europa do sculo XIX, quando a soberania parecia no ter limites, os Estados virtualmente no desempenhavam funes econmicas, exceto a de zelar pela estabilidade da moeda. Naquela poca, a doutrina do laissez-faire expressava a atitude econmica do Estado liberal. A Grande Depresso determinou profunda modificao nas relaes entre o Estado e o mercado. O intervencionismo econmico, sob diferentes formas e graus de intensidade, tornou-se a norma, tanto nas economias desenvolvidas como nos pases que davam os primeiros passos no rumo da industrializao. O keynesianismo tomou o lugar do laissez-faire, e o poder pblico passou a exercer influncia direta na regulao do mercado. O controle do mercado nacional foi, ento, encarado como dimenso crucial do exerccio da soberania. A globalizao implica nova reformulao das relaes entre o poder pblico e o mercado. O Estado abandonou uma srie de funes que tinha assumido desde a dcada de 1930 e se reorganiza para desempenhar papis econmicos essencialmente normativos.10 Em conseqncia, a noo de soberania submetida a mais uma reviso. A globalizao tem, certamente, forte impacto sobre o sistema de Estados. Ela gera nova agenda poltica internacional, impondo aos estadistas e aos diplomatas a considerao de temas conflitivos que no existiam h poucas dcadas. Tambm produz novo ambiente econmico, que modifica as condies de exerccio da autoridade poltica. Finalmente, acentua a tendncia de incoporao de atores no-governamentais s
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Robert Kehoane e Joseph Nye enfatizam a relevncia do poder normativo dos Estados na esfera da revoluo da informao: Prophets of a new cyberworld, like modernists before them, often overlook how much the new world overlaps and rests on the traditional world in which power depends on geographically based institutions. In 1998, 100 million people use the Internet. Even if this number reaches a billion in 2005, as some experts predict, a large portion of the worlds people will not participate. Moreover, globalization is far from universal. Three-quartes of the worlds population does not own a telephone, much less a modem and computer. Rules will be necessary to govern cyberspace, not only protecting lawful users from criminals but ensuring intellectual property rights. Rules require authority, wether in the form of the public government or private or community governance. Classic issues of politics who governs and on what terms are as relevant to cyberspace as to the real world. (Op. cit., Foreign Affairs, September/October 1998, p. 82-83).
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relaes internacionais. Nada disso, porm, se confunde com um desfalecimento do Estado-nao, que representa a nica instncia capaz de conduzir o prprio processo de globalizao.
2 PAX AMERICANA?
O Muro de Berlim foi, por quase trs dcadas, smbolo singularmente apropriado do sistema da Guerra Fria. Ele materializou a linha de demarcao erguida no centro da Europa entre os blocos geopolticos antagnicos e assinalou o principal foco nervoso de tenses, situado no corao da Alemanha dividida. Simultaneamente, representou a incompatibilidade mtua dos regimes scio-polticos vigentes na Europa e a dimenso coercitiva essencial da bipartio da nao alem. A queda do Muro de Berlim, em 9 de novembro de 1989, constituiu por isso marco adequado para o encerramento da Guerra Fria. Antes desse evento singular, os levantes populares revolucionrios que varriam a Europa oriental provocavam a decomposio dos regimes totalitrios instalados nos anos do imediato ps-guerra, desmontando o bloco sovitico.11 Dessa forma, 9 de novembro de 1989 constituiu algo como a concluso de um processo, cujas razes se encontram nas reformas deflagradas por Mikhail Gorbachev a partir de 1985. Dentre as conseqncias diretas da queda do Muro de Berlim, figura a reunificao alem, que se consumou no ano seguinte. Com ela, o conjunto da geometria do espao europeu da Guerra Fria foi radicalmente alterado, e as fronteiras geopolticas desenhadas em Yalta e Potsdam perderam seu significado.
O sentido revolucionrio dos movimentos que se verificaram durante o ano de 1989 no Leste Europeu foi agudamente sublinhado pelo historiador Timothy G. Ash, que escreveu ainda no calor dos acontecimentos: Tal como observou Ralf Dahrendorf, Karl Marx jogou com a ambiguidade da expresso alem burgerliche Gesellschaft, que tanto podia ser traduzida como sociedade civil quanto como sociedade burguesa. Marx, diz Dahrendorf, nivelou deliberadamente as duas cidades da modernidade, os frutos das Revolues Industrial e Francesa, o burgus e o cidado. (...) O que a maior parte dos movimentos de oposio por toda a Europa central e grande parte do povo que os apia est realmente dizendo : sim, Marx tem razo, as duas coisas esto intimamente ligadas e ns queremos as duas! Direitos civis e direitos de propriedade, liberdade econmica e liberdade poltica, independncia financeira e independncia intelectual, cada um desses termos apia o outro. (Ns, o povo, So Paulo: Companhia das Letras, 1990, p. 158).
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Em dezembro de 1991, como epitfio do meio sculo de Guerra Fria, a desintegrao da Unio Sovitica, precipitada pelo fracassado golpe burocrtico de agosto, suprimiu o plo oriental do sistema internacional do ps-guerra. Esse fato, que surpreendeu a quase totalidade dos observadores, focalizou as discusses sobre a estrutura do sistema que sucede ao da Guerra Fria. Em particular, instigou os debates relativos ao papel dos Estados Unidos no mundo do ps-Guerra Fria. A Guerra Fria moldou uma etapa especial da histria da humanidade, na qual o sistema internacional se organizou em torno de dois plos de poder de mbito planetrio. As superpotncias termonucleares estabeleceram um conflito que repercutiu em todos os planos: os modelos econmicos, as instituies polticas, a diplomacia, a ideologia e a propaganda, os dispositivos militares... De certa forma, o conflito foi tambm uma cooperao: os contendores respeitaram escrupulosamente as linhas demarcatrias das respectivas esferas de influncia. Irmos-inimigos, os Estados Unidos e a Unio Sovitica conflitavam cooperando.12 A presena de um Terceiro Mundo, politicamente refletida no Movimento dos Pases No-Alinhados, nunca impugnou a natureza bipolar do sistema da Guerra Fria. Paradoxalmente, a ideologia do noalinhamento confirmava a bipolaridade do sistema, pois tinha como referncia precisamente a rivalidade entre os dois contendores. De fato, no existe sequer sentido lgico na afirmao de um no-alinhamento em sistemas de poder multipolares. A bipolaridade da Guerra Fria apoiou-se sobre indita acumulao e aperfeioamento de meios de destruio em massa. Os arsenais nucleares, formados por ogivas e lanadores, tinham por finalidade no a preparao da guerra, mas a sua preveno. No tempo em que o embate militar prometia apenas a devastao mtua, excluindo a
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A expresso irmos-inimigos de Raymond Aron: A afirmativa de que as duas superpotncias dominantes do sistema internacional so irms, alm de inimigas, devia ser considerado um dado banal e no um paradoxo. Por definio, se uma delas no existisse, a outra reinaria s; ora, os candidatos a um mesmo trono tm sempre algo em comum. As unidades de um sistema internacional pertencem a uma mesma zona de civilizao. inevitvel, portanto, que os grandes adotem em parte os mesmos princpios e que mantenham um dilogo enquanto se combatem. (Paz e Guerra entre as Naes, Braslia: UnB, p. 657).
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hiptese da vitria, a acumulao de arsenais sempre maiores transformou-se num fim autnomo. Esses arsenais crescentes visavam no alterao mas manuteno do equilbrio de poder existente. Nessas condies, a fora militar tornou-se sinnimo de poder, marginalizando outras referncias tradicionais do poderio dos Estados, como principalmente a produtividade e a eficincia da economia nacional. Assim, pases como a Alemanha e o Japo potncias econmicas excludas politicamente do clube nuclear permaneceram margem dos centros fundamentais de poder e deciso do sistema internacional.
Unipolaridade ou multipolaridade?
O fim da Guerra Fria e a subseqente desapario da Unio Sovitica deixaram aos Estados Unidos a condio de nica superpotncia que rene, simultaneamente, a fora militar e a hegemonia estratgica global. Em princpio, a bipolaridade cedeu lugar a uma distribuio unipolar do poder: a nova Pax Americana, isto , o imprio sem contraste dos Estados Unidos. Essa forma de encarar a geometria do sistema internacional que emergiu das runas da Guerra Fria originou a expresso Nova Ordem Mundial, cunhada pelo presidente americano George Bush s vsperas da desintegrao da Unio Sovitica. A primeira Guerra do Golfo deflagrada na seqncia imediata do drama sovitico e encerrada com impressionante demonstrao de capacidade estratgica e poder militar de Washington contribuiu para difundir e conferir intensa fora persuasiva nova imagem do mundo emanada dessas percepes.13 As inmeras crises localizadas que se seguiram Guerra do Golfo, a par de cristalizarem a imagem de uma realidade internacional mais instvel que a das dcadas do ps-guerra, ressaltaram a liderana estratgica dos Estados Unidos. As crises da Somlia (1992-1994), da Bsnia-Herzegovina (1993-1995), do Haiti (1994) e de Kosovo (1999), apesar das peculiaridades de cada uma, reforaram o papel-chave de
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As percepes que emergiram daquela srie de eventos foram teorizadas em clebre ensaio de Charles Krauthammer: The Unipolar Moment, Foreign Affairs, January/February 1991, p. 23-33.
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Washington na formulao das decises adotadas no quadro do Conselho de Segurana da ONU. Entrementes, a expanso da Otan na direo da Europa centro-oriental e a evoluo das propostas francesas ligadas ao problema da defesa europia reafirmaram a influncia determinante dos Estados Unidos na manuteno dos equilbrios estratgicos bsicos no teatro europeu. As atitudes de Washington diante das transformaes radicais do sistema internacional oscilaram entre o superengajamento, expresso na disponibilidade intervencionista dos presidentes George H. Bush e Bill Clinton, e uma forma particular de neo-isolacionismo, expressa nas prioridades domsticas e na valorizao da diplomacia comercial proclamadas no primeiro mandato de Clinton e assumidas por uma influente corrente bipartidria no Capitlio. Em um caso como no outro, contudo, a poltica externa americana deixou transparecer penosa impresso de carncia de paradigmas e acentuado empirismo. Nos Blcs, as duas intervenes da Otan recolocaram, sob novas formas, o antigo dilema entre o esprito cruzadista da poltica externa americana e as necessidades realistas de segurana e influncia. O bombardeio das tropas srvias na Bsnia foi justificado em termos humanitrios, mas o Acordo de Dayton, de 1995, fundamentou-se na noo de diviso de esferas de influncia entre a pr-ocidental Crocia e a pr-russa Srvia. O sucesso na Bsnia contribuiu, decisivamente, para a deflagrao da campanha area contra a Srvia, no momento da crise de Kosovo. Essa campanha, apesar do seu resultado, tendeu a enfraquecer os argumentos cruzadistas para intervenes externas. Em Kosovo, as metas estratgicas mais ou menos evidentes a preveno da extenso do conflito para a Macednia e do envolvimento da Grcia e da Turquia ficaram encobertas pela barragem de justificativas humanitrias oficiais. Mas essas justificativas experimentaram uma prova difcil, quando os bombardeios aceleraram a catstrofe que se pretendia evitar e as fronteiras da Albnia e da Macednia cobriram-se de campos de refugiados kosovares. O protetorado militar internacional estabelecido na provncia srvia, que se soma ao protetorado bsnio e implica o comprometimento duradouro de foras da Otan, no soluciona a intrincada questo balcnica e pode at mesmo torn-la mais grave. 103
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O fim da Guerra Fria no se limitou a modificar a distribuio do poder, mas, em certa medida, alterou a prpria natureza do poder geopoltico. Durante as dcadas da Guerra Fria, armas e poder tornaramse quase sinnimos. A ordem internacional que se desenhou depois da queda do Muro de Berlim desmanchou essa identidade, desvinculando parcialmente o poder geopoltico dos arsenais militares. Outras dimenses de poder, quase esquecidas, reapareceram no centro da cena. A fora do dinheiro, em especial, lanou um cone de sombra na direo da fora das armas. Nas dcadas do ps-guerra, a reconstruo da economia capitalista mundial produziu uma redistribuio geogrfica da riqueza. A hegemonia incontestvel dos Estados Unidos que concentravam uma riqueza bastante superior das demais potncias capitalistas juntas, no final da guerra foi sofrendo eroso contnua. Ainda em 1960, o PIB americano representava 40% do PIB mundial; em 2000, representava j menos de 25%. Simultaneamente, a Europa ocidental e o Japo adquiriram nova capacidade industrial, comercial e financeira. Tais realidades esto na base das teses que postulam o declnio da influncia e do poderio dos Estados Unidos. O mais clebre dos analistas declinistas, o schollar britnico Paul Kennedy, ancorou suas observaes em uma interpretao histrica de larga escala sobre a ascenso e o declnio das potncias imperiais. Seu argumento crucial destaca o peso do fardo representado pelos interesses e pelos engajamentos internacionais das potncias nas fases de reduo do seu dinamismo econmico.14 As teses declinistas contavam, a seu favor, no momento em que foram formuladas, com slidos argumentos macroeconmicos. O dficit
Embora os Estados Unidos ocupem atualmente ainda uma posio especial, prpria, econmica e talvez mesmo militarmente, no podem deixar de enfrentar duas grandes provas que desafiam a longevidade de toda grande potncia que ocupa a posio de nmero um nos assuntos mundiais: a capacidade de preservar, no setor estratgico-militar, um razovel equilbrio entre as necessidades defensivas do pas e os meios de que dispe para atender a elas; e a capacidade de preservar, como ponto estreitamente ligado primeira, as bases tecnolgicas e econmicas de seu poder contra a eroso relativa, frente aos padres sempre cambiantes da produo global total. Essa prova da capacidade americana ser ainda maior porque os Estados Unidos, como a Espanha imperial de cerca de 1600 ou o Imprio Britnico de cerca de 1900, so os herdeiros de uma vasta srie de compromissos estratgicos feitos dcadas antes, quando a capacidade poltica, econmica e militar que tinham de influenciar as questes mundiais parecia muito mais assegurada. (Ascenso e Queda das Grandes Potncias, Rio de Janeiro: Campus, 1989, p. 488).
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pblico americano, que escapou a qualquer controle ao longo da dcada de 1980, tinha tornado o financiamento governamental dependente dos fluxos financeiros internacionais e da credibilidade dos papis oficiais postos venda no mercado. O dficit comercial, que se manteve em nveis muito elevados, resistiu s flutuaes do dlar frente divisa japonesa e refletiu a perda relativa de competitividade externa de importantes setores da economia americana.15 A tese do declnio entrou, ela prpria, em decadncia durante o longo ciclo ascendente da economia americana, na dcada de 1990. O brilho econmico renovado ganhou cores vivas pelo fato de derivar da liderana das empresas do pas nos setores glamurosos de alta tecnologia e por contrastar tanto com a demorada recesso japonesa quanto com a estagnao europia na travessia da Unio Econmica e Monetria. Contudo, no passaram despercebidas aos analistas mais sofisticados as fragilidades do crescimento recente, apoiado muito mais sobre o consumo que sobre a elevao da produtividade e fortemente dependente da riqueza criada no mercado de aes. No preciso adotar a tese do declnio para constatar a emergncia de plos de poder exteriores Amrica do Norte. A emergncia desses plos de poder permitem esboar o desenho de um sistema internacional que tende multipolaridade econmica. Essa tendncia, que no suprime a liderana estratgica dos Estados Unidos, reflete-se na importncia crescente da diplomacia comercial, de instituies multilaterais como a OMC e o FMI e dos blocos econmicos regionais. Ao mesmo tempo, explica o complexo jogo de aes unilaterais, presses, composies de interesses e compromissos que viabiliza o exerccio da liderana americana.
Contudo, mesmo no terreno das anlises sobre os grandes equilbrios econmicos internacionais, desenvolveu-se desde o incio uma contestao ativa das teses declinistas. Joseph S. Nye, schollar de Harvard, argumentou que a fase de declnio relativo da economia americana circunscreve-se s dcadas de 1950 e 1960, justamente quando o brilho do poder estratgico de Washington era mais intenso do que nunca (Understanding U.S. Strength, Foreign Policy, n 72, 1988). Henry R. Nau, professor de cincia poltica e assuntos internacionais e integrante do Conselho de Segurana Nacional da Casa Branca no incio da era Reagan sustentou, em O Mito da Decadncia dos Estados Unidos (Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1992), que a dcada de 1980 assinalou o incio de nova fase de afirmao da liderana estratgica e do poderio econmico dos Estados Unidos, abalados pelos impasses e pela indeciso tpicos do perodo anterior, marcado pela retirada do Vietn, o caso Watergate, a revoluo iraniana e a vitria sandinista na Nicargua.
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A noo da Pax Americana descreve apenas parcialmente as caractersticas do sistema internacional. Isoladamente, ela no capaz de dar conta das complexas reacomodaes geopolticas que envolvem a consolidao dos blocos econmicos regionais ou do exerccio de poder e influncia por parte de potncias como a China, a Rssia, o Japo, a Frana e a Alemanha. A estrutura do sistema de Estados talvez possa ser melhor compreendida pela anlise das suas duas camadas superpostas. A primeira, a do poder das armas, afigura-se nitidamente unipolar e convida a raciocinar nos termos da Pax Americana. Os momentos de aguda tenso geopoltica e os conflitos militares tendem a enfatizar essa dimenso do sistema interestatal. A segunda, a do poder do dinheiro, afigura-se multipolar e assimtrica, revelando a formao de blocos geoeconmicos macrorregionais. Samuel Huntington sintetizou as dificuldades para a descrio da estrutura do atual sistema de Estados e ofereceu uma proposio conceitual: a noo de um sistema uni-multipolar no qual a nica hiperpotncia tem seu poder limitado por diversas potncias e pela rede de instituies multilaterais. Essa proposio tem a vantagem de reconhecer, simultaneamente, a hegemonia americana nos planos poltico, estratgico e militar e a presena de outras potncias e blocos regionais capazes de interferir significativamente na dinmica central do sistema internacional.16
16 Huntington observou que a ordem emanada da queda do Muro de Berlim no pode ser facilmente classificada e singulariza-se tanto frente ao sistema multipolar do sculo XIX quanto ao sistema bipolar da Guerra Fria: There is now only one superpower. But that does not mean that the world is unipolar. A unipolar system would have one superpower, no significant major powers, and many minor powers. As a result, the superpower could effectively resolve important international issues alone, and no combination of other states would have the power to prevent it from doing so. For several centuries the classical world under Rome (...) aproximated this model. A bipolar system like the Cold War has two superpowers, and the relations between them are central to international politics. (...) A multipolar system has several major powers of comparable strenght that cooperate and compete with each other in shifting patterns. (...) Contemporary international politics does not fit any of these three models. It is instead a strange hybrid, a uni-multipolar system with one superpower and several major powers. The settlement of key international issues requires action by the single superpower but always with some combination of other major states; the single superpower can, however, veto action on key issues by combinations of other states. (The Lonely Superpower , Foreign Affairs, March/April 1999, p. 35-36).
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Doutrina Bush e viso neo-imperial

A Doutrina Truman esvaziou-se de significado mas no foi substituda por nova orientao geral de poltica externa durante a primeira dcada do ps-Guerra Fria. Contudo, essa nova orientao surgiu, subitamente, como reao aos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, que destruram as torres gmeas do World Trade Center, em Nova Iorque, e uma das alas do Pentgono, em Washington. O trauma nacional provocado pelos ataques, conduzidos pela Al-Qaeda, do lder terrorista saudita Osama Bin Laden, catapultou os neoconservadores republicanos para o centro das decises da administrao George W. Bush e abriu caminho para a declarao da guerra ao terror. A guerra o confronto entre as foras em armas de Estados beligerantes. Os ataques de 11 de setembro no foram atos de guerra, mas atentados terroristas ou seja, aes polticas cometidas por organizaes ou indivduos contra alvos civis ou militares desarmados. A sua identificao com atos de guerra exigiu a construo de um discurso baseado na tese do sistema terrorista internacional. A tese sustenta que as organizaes do terror participam de um sistema internacional mais amplo, cujos pilares so Estados hostis ao Ocidente. Esses Estados, alm de fornecer apoio financeiro e logstico para o terror, desempenhariam funes cruciais na formulao estratgica e na coordenao das campanhas de atentados. A campanha militar do Afeganisto, liderada pelos Estados Unidos e apoiada por uma coalizo internacional, figurou como primeira resposta aos atentados de setembro. Entre o final de 2001 e o incio de 2002, as foras da coalizo derrubaram o regime fundamentalista do Taleban, que dava abrigo Al-Qaeda, e destruram quase completamente a rede terrorista em territrio afego. A vitria ficou incompleta, pois Osama Bin Laden e o principal lder do Taleban no foram capturados. Mas isso no impediu Bush de anunciar uma segunda fase da guerra ao terror, voltada contra os Estados do chamado eixo do mal: Iraque, Ir e Coria do Norte. No eixo do mal, no figuravam Estados associados a organizaes terroristas de alcance mundial. A acusao principal aos 107
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trs Estados envolvia os programas de produo de armas de destruio em massa. Segundo Washington, a existncia desses programas representa ameaa segurana nacional americana, pois as armas de destruio em massa poderiam ser utilizadas, diretamente ou por meio de organizaes terroristas, contra os Estados Unidos ou os seus aliados. O Iraque destacava-se, no interior do eixo do mal, como o alvo principal e o foco de nova campanha militar destinada a eliminar o regime de Saddam Hussein. A Doutrina Bush emanou da tese do sistema terrorista internacional. Na guerra ao terror, o inimigo no tem rosto, mas uma infinidade de mscaras, definidas periodicamente pelos Estados Unidos. Nessa moldura, o Afeganisto do Taleban e de Osama Bin Laden, o Iraque de Saddam Hussein, o eixo do mal constituem etapas de uma nica guerra, que pode se estender por dcadas. A reviso da estratgia militar americana completou o dispositivo conceitual da Doutrina Bush. Seu aspecto crucial consistiu na proclamao do direito guerra preventiva. Rompendo os princpios consagrados pela ONU e a prpria tradio da poltica externa americana, que definem o direito de guerra no quadro estrito da reao a uma agresso consumada, Bush proclamou o suposto direito de atacar primeiro para suprimir ameaas potenciais. Evidentemente, o princpio da guerra preventiva, se aplicado generalizadamente, teria o condo de cortar os fios tnues que sustentam a ordem internacional. A viso de um mundo sombrio, hostil e ameaador o alicerce da Doutrina Bush. Os inimigos, difusos e ubquos, no poderiam ser enfrentados de modo convencional. As novas ameaas do sistema do terror exigiriam o recurso a instrumentos extremos, que no esto disponveis normalmente na democracia como departamentos e agncias devotadas segurana interna, tribunais militares de exceo e prises preventivas sem acusao formal. A guerra ao terror congela, parcialmente, alguns princpios basilares da repblica democrtica americana. primeira vista, a Doutrina Bush representa ntida opo internacionalista e ruptura com os gestos isolacionistas que caracterizaram os primeiros meses da administrao de George W. Bush. 108
Entretanto, a atitude fundamental da hiperpotncia isolacionista. Esse isolacionismo profundo se manifestou pelo desprezo em relao s instituies multilaterais. A Doutrina Bush assinalou o deslizamento do isolacionismo para o unilateralismo. Na campanha do Afeganisto, a Otan foi solenemente ignorada mesmo depois de ter invocado, pela primeira vez na sua histria, o mecanismo de defesa coletiva previsto na Carta do Atlntico. ONU foi reservado um papel menor e quase decorativo, de articulao diplomtica do governo provisrio afego, depois de concludas as principais operaes militares. Bush explicitou, desde o incio, que os Estados Unidos exerceriam a liderana da guerra ao terror e contavam com a adeso irrestrita de seus aliados. Meu trabalho no consiste em estabelecer nuances. Meu trabalho o de dizer o que penso. Eu penso que a pureza moral importante. Essas palavras, com as quais Bush explicou certa vez o unilateralismo da sua poltica externa, revelam as razes profundas da orientao estratgica definida depois do 11 de setembro. A Doutrina Bush no um raio no cu azul, mas a retomada e a reinterpretao do esprito cruzadista que informa, desde o incio, a poltica externa dos Estados Unidos. G. John Ikenberry interpretou a nova doutrina e, em particular, o proclamado direito guerra preventiva como uma viso neoimperial.17 A segunda Guerra do Golfo, em 2003, evidenciou o impacto da viso neo-imperial sobre as instituies multilaterais. O prolongado e desgastante impasse no Conselho de Segurana da ONU refletiu a resistncia da Frana, da Rssia e da China, acompanhadas de fora pela Alemanha, deciso unilateral de Washington de remover o regime de Saddam Hussein e estabelecer um protetorado militar no Iraque. A
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In the shadows of the Bush administrations war on terrorism, sweeping new ideas are circulating about U.S. grand strategy and the restructuring of todays unipolar world. They call for American unilateral and preemptive, even preventive, use of force, facilitated if possible by coalitions of the willing but ultimately unconstrained by the rules and norms of the international community. At the extreme, these notions form a neoimperial vision in which the United States arrogates to itself the global role of setting standards, determining threats, using force and meting out justice. It is a vision in which sovereignty becomes more absolute for America even as it becomes more conditional for countries that challenge Washingtons standards of internal and external behavior. (Americas Imperial Ambition, Foreign Affairs, September/October 2002, p. 44).
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guerra de ocupao, empreendida sem o aval da ONU, atingiu os alicerces do sistema de segurana coletiva erguido em 1945. Esse sistema no ruiu, mas sua fragilidade o reverso da moeda do desequilbrio de poder no sistema internacional de Estados contemporneo.
3 EUROPA E SISTEMA INTERNACIONAL

A profunda crise que devastava a economia europia no imediato ps-guerra estava ancorada num crculo vicioso. As estruturas produtivas destrudas s poderiam ser reconstitudas mediante importaes. Contudo, no havia meios de financiar essas importaes, a no ser reativando a produo e, portanto, as exportaes. A crise consistia, ento, em aguda carncia de divisas. A tormenta afetava a estabilidade dos regimes democrticos reinstalados. O desemprego e a corroso dos salrios agitavam o meio sindical. Os partidos de esquerda socialistas e comunistas ampliavam suas bases sociais e eleitorais. A resposta crise, condicionada pelo ambiente da Guerra Fria, foi o lanamento do Plano Marshall. Baseado na idia de transferncia de bilhes de dlares dos Estados Unidos para a Europa, ele fornecia a chave para a reativao das economias nacionais, sob a base de planos e controles multilaterais. Anunciado em junho de 1947 como proposta para toda a Europa (inclusive para a Unio Sovitica), ele representava um instrumento da Doutrina Truman. Visava a reconstituir economias de mercado saudveis no Ocidente e bloquear o processo de fechamento das economias do Leste, onde o poder dos partidos comunistas se tornava rapidamente asfixiante. A retirada da Unio Sovitica e dos pases da sua rea de influncia das negociaes do Plano reduziu sua abrangncia parte oeste do continente. Em abril de 1948, foram assinados os protocolos finais, envolvendo fundos e crditos destinados a dezesseis pases. Em junho, uma reforma monetria aplicada sem o aval sovitico nas zonas ocidentais da Alemanha assinalou a extenso do Plano maior parte da potncia ocupada.18
Uma excelente histria diplomtica, em estilo jornalstico, do Plano Marshall aparece em Charles L. Mee Jr., The Marshall Plan: the launching of the Pax Americana, New York: Simon and Schuster, 1984.
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A injeo de dlares propiciada pelos Estados Unidos teve efeitos imediatos. No ambiente de otimismo e reconstruo que se formava, reduziam-se as tenses sociais e se fortaleciam os partidos conservadores. Na Alemanha, em meio ao drama do bloqueio de Berlim, surgia a Repblica Federal, integrada estrategicamente Europa ocidental. O nascimento da RFA recolocou em cena, sob nova forma, a velha questo alem. A Frana que inutilmente tentara perpetuar a fragmentao do territrio germnico em quatro zonas sujeitas a controle internacional encarava com temor o reaparecimento de um Estado alemo.19 Em maio de 1949, foi aprovada a Lei Fundamental de Bonn e poucos meses depois era eleito um governo, chefiado por Konrad Adenauer. A regio metalrgica do Sarre, que a Frana sonhava incorporar ao seu territrio, foi confirmada como parte da Alemanha. O governo de Bonn solicitava o direito de ampliar sua produo de carvo e ao da Bacia do Ruhr, colocada sob controle internacional. A lgica do conflito franco-alemo parecia se repetir, refazendo o impasse dos anos que seguiram a Primeira Guerra Mundial. A Frana, atolada no seu complexo de inferioridade, procurava retardar o inevitvel reerguimento alemo. Na Alemanha, o ressentimento provocado pelas restries internacionais gerava os primeiros sintomas do ressurgimento do nacionalismo. A tenso entre a Frana e a Repblica Federal ameaava transformar-se em uma fissura irreversvel no bloco ocidental, que se constitua sob a tutela dos Estados Unidos e no quadro da recm-criada Otan.
Origens da Comunidade Europia

Foi nessa atmosfera carregada que surgiu a sada para o impasse. Nos primeiros dias de maio de 1950, era formulada a proposta
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Os alemes devem renascer como homens associados ao esforo comum da humanidade por sua reconstruo e, especialmente, ao esforo comum da Europa, mas nunca mais devem reencontrar os meios de voltar a ser uma ameaa. Para que a Alemanha no volte a ser uma ameaa, a Frana prope um meio prtico, provado pela Histria e correspondente natureza das coisas: a Alemanha no deve voltar a ser o Reich, isto , uma potncia unificada, centralizada em torno de uma fora e necessariamente voltada para a expanso por todos os meios. No queremos um Reich. (Charles de Gaulle, em entrevista imprensa a 12 de novembro de 1947, citada por Raymond Aron, Memrias, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986, p. 276).
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que ficaria conhecida como Plano Schuman. Em 9 de maio, em nome do Governo francs, o ministro das Relaes Exteriores Robert Schuman tornava pblico o projeto de integrao das siderurgias francesa e alem sob controle de uma autoridade comum, aberta a outros pases europeus. Essa proposta, articulada com o primeiro-ministro Adenauer, constituiu o alicerce da Ceca e a fonte original do processo de integrao europia. O autor intelectual do Plano tinha sido Jean Monnet, notvel diplomata e assessor do Governo francs nas duas guerras do sculo. Esse homem, que se tornaria o smbolo da Unio Europia, enxergava a questo sob seu aspecto geopoltico.20 O Plano Schuman visava a estabelecer uma trajetria de fuso das soberanias francesa e alem, rompendo a lgica de conflito nacional que prevalecera at ento. A reunio dos recursos, sob controle comum, introduzia a noo de soberania compartilhada, atenuando os nacionalismos. Em junho de 1950, o Plano Schuman tinha a adeso de Itlia, Holanda, Blgica e Luxemburgo. O mundo poltico britnico dividiu-se entre opositores e entusiastas do projeto. Entretanto, o Governo de Londres retirou-se j nas primeiras trocas de informao, alegando que o projeto envolvia a submisso da soberania britnica a rgos internacionais. A Ceca, que entrou em funcionamento em 1952, demarcava nova base no relacionamento entre os Estados. A alta autoridade, instalada na sede de Luxemburgo, materializava o enfraquecimento do princpio da soberania. Para a Frana, essa moldura funcionava como meio de enquadrar a RFA e bloquear o ressurgimento da ameaa alem. Para a Alemanha Ocidental, era a oportunidade de recuperar parcialmente o estatuto de igualdade com os demais Estados europeus.
A riqueza conjunta era em primeiro lugar a do carvo e a do ao cujas bacias naturais inscritas em um tringulo geogrfico que as fronteiras histricas cortavam artificialmente eram repartidas de maneira desigual, mas complementar, pela Frana e pela Alemanha. Essas fronteiras casuais tinham se tornado na era industrial, cujo surgimento coincidiu com o das doutrinas nacionalistas, obstculos s trocas e depois linhas de confrontao. Nenhum dos dois povos se sentiu mais seguro porque no possua sozinho todo o recurso, isto , todo o territrio. A rivalidade era decidida pela guerra que s resolvia o problema por certo tempo o tempo de preparar a desforra. Ora, o carvo e o ao eram ao mesmo tempo a chave da potncia econmica e a do arsenal onde se forjavam as armas da guerra. Esse duplo poder lhes dava ento uma enorme significao simblica que esquecemos, semelhante de que se reveste a energia nuclear hoje em dia. Fundi-los acima das fronteiras seria retirar-lhes seu prestgio malfico e os transformaria, ao contrrio, em garantia de paz. (Jean Monnet, Memrias: A Construo da Unidade Europia, Braslia: Unb, 1986, p. 259-260).
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A idia da Comunidade Europia surgiu no interior da Ceca, presidida ento por Jean Monnet. O tratado histrico foi assinado em Roma, a 24 de maro de 1957. Bruxelas foi escolhida como sede da Europa comunitria que acabava de nascer. A opo por Bruxelas foi pequena mas significativa derrota conceitual da equipe de Jean Monnet, que defendia a transformao de Luxemburgo em distrito europeu. A proposta do distrito europeu procurava edificar um smbolo comunitrio e federalista: a Europa representaria uma entidade definida, detentora de soberanias compartilhadas. A escolha de Bruxelas manifestava outra disposio de esprito: dispersando as sedes dos rgos comunitrios, afirmava-se o Estado nacional como detentor bsico de soberanias e a Europa aparecia unicamente como produto de acordos especficos entre os Estados. No casual que as duas capitais europias Bruxelas e Luxemburgo ficassem situadas fora dos territrios francs e alemo, em pequenos pases localizados na zona de fronteira das duas potncias continentais.
Gr-Bretanha e Europa
No ps-guerra, a poltica externa britnica organizava-se em torno de trs conjuntos: o Imprio, que lentamente se transformava em Comunidade Britnica; a Aliana Atlntica com Washington; a Europa ocidental. Na ordem de prioridades de Londres, a Europa ocupava apenas a terceira posio. A Gr-Bretanha estava pronta para estabelecer acordos clssicos entre Estados mas sequer sonhava conformar-se posio de parceiro num conjunto europeu. A resposta britnica Comunidade Europia foi a constituio, em 1959, de outra organizao a Associao Europia de Livre Comrcio (Aelc). A Aelc no tinha as ambies da Comunidade, que envolviam a criao de instituies supranacionais, circunscrevendo-se condio de tpico acordo entre Estados para a diminuio de certas tarifas alfandegrias e a consecuo de acordos bilaterais de comrcio. Entretanto, a posio britnica evolua lentamente, sob o impacto dos acontecimentos mundiais. Em 1960, a nova administrao americana de John Kennedy rompia a inrcia do governo Eisenhower frente Comunidade Europia. De Washington, crescia a presso para o ingresso 113
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britnico na Comunidade, a fim de aprofundar os laos entre a componente europia e a componente americana do Ocidente. Simultaneamente, Londres dobrava-se evidncia de que seria impossvel sustentar o que restava do Imprio Britnico. Depois da independncia das antigas colnias asiticas, soava a hora das colnias africanas: a esfera de influncia britnica restringia-se cada vez mais, enquanto crescia na mesma proporo o poder de atrao da Europa. Em agosto de 1961, finalmente, a Gr-Bretanha formulava um pedido oficial de adeso. Em janeiro de 1963, contudo, o general Charles De Gaulle, no seu estilo intempestivo, concedeu entrevista coletiva na qual remeteu o ingresso britnico para um futuro indeterminado e o condicionou a substantiva mudana na atitude diplomtica tradicional de Londres. Em conseqncia, por uma dcada inteira, a Gr-Bretanha continuaria afastada da Europa. A Europa unida, do Atlntico aos Urais com essa frmula clebre, De Gaulle ergueu uma barreira contra a unidade europia. A oposio do general entrada da Gr-Bretanha refletia uma oposio mais profunda: ele no aceitava, e sequer compreendia, a noo de soberanias compartilhadas. O Estado-nao, essa era a nica fonte legtima da soberania: De Gaulle se opunha ao ingresso britnico porque se opunha prpria Comunidade Europia. A Europa unida de que falava De Gaulle era outra Europa, que s existia na sua imaginao nostlgica. Era a Europa das Ptrias, baseada nas relaes multilaterais de cooperao estabelecidas entre Estados. Do Atlntico aos Urais a abrangncia geogrfica da Europa do general queria dizer: uma Europa sem cortina de ferro, sem Unio Sovitica e sem Pacto de Varsvia, sem ... Estados Unidos e Otan. Atrs da oposio do general Comunidade, entrevia-se sua oposio ao mundo bipolar da Guerra Fria e diviso da Europa em esferas de influncia das superpotncias nucleares. De Gaulle sonhava com um passado perdido o tempo do equilbrio multipolar europeu, quando os Estados Unidos se mantinham isolados da Europa e, no lugar da Unio Sovitica, existia a velha Rssia. De Gaulle foi um nacionalista clssico. A poltica externa gaullista jamais desafiou os fundamentos da arquitetura estratgica da Europa 114
ocidental, mas caracterizou-se pela tentativa de alar a Frana condio de liderana europia, contraposta dupla hegemonia das superpotncias. A Comunidade Europia construda sombra da cortina de ferro e inscrita na lgica da esfera de influncia americana surgia aos olhos do general como uma camisa de fora que tolhia a liberdade francesa. O alargamento da Comunidade realizou-se sobre a lgica geogrfica da Guerra Fria. Na segunda metade da dcada de 1980, os limites da Europa dos Doze praticamente coincidiam com os da zona europia coberta pela Otan. Excluda a Turquia, sobravam apenas dois integrantes europeus da Aliana Atlntica fora do conjunto comunitrio: a Islndia e a Noruega. Os pases neutros de economia de mercado Sucia, Finlndia, Sua e ustria no participavam de nenhuma das duas estruturas bsicas da Europa ocidental. A identificao quase completa dos mapas europeus da Otan e da CE no era casual. Ela revelava a natureza ntima da Comunidade sua condio de pilar europeu do Ocidente construdo pela Guerra Fria. Lastreada desde o incio pelo eixo franco-alemo, a Comunidade soldava a aliana entre as potncias que tinham atrs de si uma histria de conflitos e rivalidade nacionalista. Assim, criava o arcabouo indispensvel para a hegemonia dos Estados Unidos sobre a Europa ocidental, num cenrio internacional definido pela bipolaridade de poder.
Unio Europia no ps-Guerra Fria

A reunio do Conselho Europeu, de dezembro de 1991, na cidade holandesa de Maastricht, definiu a estratgia comunitria diante do fim da Guerra Fria. Pouco mais de um ano antes, em outubro de 1990, tinha se consumado a reunificao alem. O Tratado de Maastricht, assinado em fevereiro de 1992, substituiu juridicamente o Tratado de Roma como documento de base da CE e delineou novas metas para o aprofundamento da integrao europia. O ncleo das decises de Maastricht residia na Unio Econmica e Monetria (UEM). Mas o Tratado de Maastricht no se limitou economia. Pela primeira vez na histria da Comunidade, e por insistncia da Frana, foi prevista a definio de polticas externa e de segurana comuns, o que conferiria Comunidade (que passava a se 115
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denominar Unio Europia) o estatuto de ator do sistema diplomtico internacional.21 Teoricamente, a meta da defesa comum entrou em conflito com a Otan, que materializou desde 1949 uma estrutura militar integrada sob a liderana dos Estados Unidos. O projeto de criao de uma estrutura militar europia, acalentado pela Frana desde a poca do general De Gaulle, corresponderia reduo da influncia estratgica de Washington na Europa. Por isso, sob presso britnica e holandesa, a Frana foi levada a aceitar uma soluo de compromisso: Maastricht estabeleceu que as estruturas de defesa europias estariam subordinadas Otan. O Tratado de Maastricht foi, antes de tudo, uma resposta reunificao alem. Essa resposta atualizou o mtodo empregado por Monnet na dcada de l950. Se o rearmamento alemo tinha exigido a fuso de soberanias no domnio crucial da siderurgia, o ressurgimento de uma potncia alem unificada na dcada de 1990 exigia a fuso de soberanias nos domnios vitais da moeda e da poltica externa. Ou seja, a Alemanha sacrificava o seu precioso marco e o privilgio de uma afirmao autnoma na cena mundial no altar da aliana estratgica que a vinculava Frana.22 O lanamento do euro, em 1999, foi acompanhado por animada polmica sobre os riscos do projeto comunitrio. Alguns analistas chamaram a ateno para o choque potencial entre os interesses particulares dos Estados nacionais e as orientaes comuns do Banco
Contudo, segundo os acordos, os princpios da poltica externa e de defesa comuns ficam a cargo do Conselho Europeu e s podem ser adotados por unanimidade. A exigncia da regra da unanimidade evidente reafirmao da soberania dos Estados nesse terreno crucial.
22 Of course, there are economic arguments for monetary union. But monetary union was conceived as an economic means to a political end. It is the continuation of the functionalist approach adopted by the French and German founding fathers of the EEC: political integration through economic integration. But there was a more specific political reason for the decision to make this the central goal of European integration in the 1990s. As so often before, the key lies in a compromise between French and German national interests. In 1990, there was at the very least an implicit linkage made between Miterrands reluctant support for German unification and Kohls decisive push towards European monetary union. The whole of Deutschland for Kohl, half the deutsche mark for Miterrand, some wits put it. Leading German politicians will acknowledge privately that monetary union is the price paid for German unification. (Timothy Garton Ash, Europes Endangered Liberal Order, Foreign Affairs, March/April 1998, p. 57-58).
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Central Europeu, que poderia provocar o colapso da Europa unificada.23 Outros criticaram a falta de transparncia da nova autoridade monetria europia e a carncia de controles democrticos sobre a dupla burocracia de Bruxelas e Frankfurt. Outros ainda assinalaram que a UEM modificava as bases do relacionamento transatlntico e examinaram o potencial de conflito entre a Europa do euro e os Estados Unidos no campo do comrcio internacional, sugerindo estreita cooperao para limitar as flutuaes cambiais entre as duas supermoedas.24 No interior da Unio Europia, a Gr-Bretanha apareceu como principal voz dissonante j na reunio do Conselho Europeu que preparou o Tratado. Argumentando na defesa da soberania nacional, Londres conseguiu incluir nos acordos uma clusula especial que lhe conferia o direito de decidir mais tarde sobre a sua participao na UEM. Assim, os britnicos revelavam, mais uma vez, a sua tradicional desconfiana noo da unio cada vez mais estreita que, desde os tempos de Monnet, constituiu a divisa da integrao europia. A desconfiana cresceu em 1990, quando a reunificao alem atualizou o espectro de uma Europa germnica expresso que chegou a ser empregada em pblico, imprudentemente, por assessores diretos da ento primeira-ministra Margaret Thatcher. A ambigidade sobre o projeto da UEM atravessou toda a administrao John Major e acabou por corroer a unidade do Partido Conservador, que se dividiu entre a corrente europesta, o grupo centrista do primeiro-ministro e os eurocticos.25
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Uma abordagem extremada desse problema aparece no ensaio apocalptico de Martin Feldstein, EMU and International Conflict, Foreign Affairs, November/December 1997. Veja-se o ensaio de C. Fred Bergsten, America and Europe: Clash of Titans?, Foreign Affairs, March/April 1999.
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Os eurocticos representam uma voz de fundo na sociedade britnica e no Partido Conservador. John Gray, schollar de Oxford, explicou no jornal The Guardian que a Europa o novo inimigo no qual o Partido Conservador agora busca sua identidade, tendo substitudo o socialismo. mais complicado que isso: no discurso dos eurocticos, a Europa se identifica ao socialismo reformista do velho Partido Trabalhista. O que eles rejeitam a mistura da economia social de mercado dos alemes com o dirigismo econmico tecnocrtico dos franceses.
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O novo trabalhismo de Tony Blair prepara, cautelosamente, uma reviravolta na poltica para a Europa. Depois de prometer um plebiscito sobre a UEM, seu governo emitiu sinais favorveis ao euro e distribuiu declaraes europestas. Nessa linha, Blair procurou solucionar a duplicidade que mina a coerncia da poltica britnica para a Europa desde os tempos do Plano Schuman. Mas a plena adeso britnica ao projeto europeu abriria novo cenrio, no qual o motor franco-alemo da integrao cederia lugar a um trip de potncias. Com ou sem a adeso britnica UEM, a Unio Europia encontrase numa encruzilhada poltica, criada pela Doutrina Bush. A oposio franco-alem segunda Guerra do Golfo, em 2003, provou que o motor europeu original continua em funcionamento. O alinhamento de Londres com Washington provou que o relacionamento especial estabelecido por Churchill na Segunda Guerra Mundial e reiterado por Thatcher nos anos 80 uma poltica bipartidria. Mas a diviso entre aquilo que o secretrio da Defesa americano Donald Rumsfeld denominou a nova Europa a GrBretanha e os novos integrantes da Otan na parte centro-oriental do continente e o que ele chamou de velha Europa o eixo francoalemo atesta as enormes dificuldades para a definio de uma poltica comum europia.
Do Atlntico CEI
O encerramento da Guerra Fria removeu a fronteira geopoltica que limitava a expanso do espao comunitrio, propiciando novo ciclo de alargamento do bloco. Nesse ciclo, completado em 1995, ingressaram na UE trs dos quatro Estados neutros de economia de mercado: ustria, Finlndia e Sucia. Paradoxalmente, o ingresso dos novos membros realizou-se em razo de lgicas herdadas da Guerra Fria. Nas dcadas de confrontao bipolar, a neutralidade desses pases funcionava como poderoso fator de estabilidade externa. Mas a turbulncia geopoltica derivada do desmoronamento do bloco sovitico e agravada pelas guerras balcnicas suprimiu a percepo de segurana proporcionada pelo estatuto de neutralidade.
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No cenrio criado com o fim da Guerra Fria, a adeso UE no configurou apenas o estreitamento de laos com a Europa ocidental, mas tambm a integrao esfera de segurana ocidental. Esse passo, que representa o abandono parcial do estatuto de neutralidade, aprofundou a fratura geopoltica entre as duas pores do Continente Europeu e colocou no centro da agenda estratgica a integrao dos Estados do antigo bloco sovitico. A perspectiva de incorporao Europa comunitria funcionou como poderoso estmulo para as revolues democrticas de 1989 no Leste Europeu. Desde a edificao de regimes pluripartidrios e a deflagrao de reformas econmicas de mercado, os Estados que fizeram parte do antigo bloco sovitico direcionaram todos os seus esforos de poltica externa para a meta da integrao UE. O Pacto de Varsvia e o Comecon foram dissolvidos entre 1990 e 1991. Os Estados que tomaram a dianteira nas reformas econmicas Polnia, Hungria, Repblica Tcheca e Eslovquia constituram o Grupo de Visegrado, um bloco comercial transitrio destinado a acelerar e preparar suas economias para a incorporao UE. A converso das economias do Leste Europeu recebeu, desde o incio, apoio poltico e financeiro do Ocidente. O FMI e o Banco Mundial estruturaram programas de financiamento e ajuda externa. Sob os auspcios dos pases da Europa ocidental e a liderana francesa, criou-se o Banco Europeu para a Reconstruo e o Desenvolvimento (Berd), com sede em Londres.26 A UE, por sua vez, coordenou um programa de ajuda para a reestruturao econmica da Polnia e da Hungria (Phare). Contudo, nenhuma dessas iniciativas representou novo Plano Marshall, como muitos sugeriam na poca. As economias em transio dependeram, essencialmente, de investimentos externos privados. Depois de completado o ciclo de incorporao dos pases neutros, a complexa integrao dos Estados do antigo bloco sovitico assumiu o
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Mas, como enfatizaram Stephan Haggard e Andrew Moravcsik: The creation of the EBDR was neither an effort by a unified Europe to free itself from American hegemony, nor an attempt to fill a pressing functional need that preexisting organizations could not fulfill. Rather it was a largely symbolic act by the government of Franois Miterrand and other European states to signal support for eastern Europe and perhaps garner some commercial benefits while avoiding a financial commitment on the scale of that undertaken by Germany. (After the Cold War, op. cit., p. 248).
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lugar mais importante na agenda da UE. A necessidade de reorganizar os mecanismos de deciso do bloco e o impacto do ingresso de economias mais pobres sobre o programa agrcola e os fundos comunitrios de ajuda a regies atrasadas retardaram o processo. Em 2002, finalmente, foi deflagrada a fase final de negociaes com dez pases da Europa centro-oriental, alm dos Estados insulares de Chipre e Malta, no Mediterrneo. O novo ciclo de alargamento empurrou os limites da UE at as fronteiras da Comunidade de Estados Independentes (CEI). Mas esse alargamento no abrange a maior parte dos Estados surgidos da imploso da antiga Iugoslvia e a Albnia, que configuram uma zona de instabilidade geopoltica balcnica. Tambm no abrange a Turquia, antiga candidata adeso que sofre resistncias em funo da sua identidade cultural muulmana, da fragilidade da sua democracia e do seu peso demogrfico.
Questo balcnica
A fragmentao do Estado iugoslavo assinalou a extino do otimismo iluminista que se disseminara em 1989, com a queda do Muro de Berlim. A violenta emergncia dos nacionalismos balcnicos revelou a fora das tendncias de desagregao e dos particularismos tnicos e culturais no cenrio da globalizao. As sucessivas declaraes de independncia da Eslovnia, da Crocia e da Bsnia-Herzegovina, entre 1991 e 1992, redundaram na guerra civil sangrenta que estilhaou o Estado erguido por Tito no final da Segunda Guerra Mundial. A Bsnia figurou como ncleo da primeira guerra balcnica da dcada. O Acordo de Dayton, de 1995, sustentado por foras internacionais de imposio da paz, encerrou esse episdio. A segunda guerra balcnica da dcada eclodiu na regio de Kosovo e provocou, em 1999, longa operao de bombardeio areo da Otan contra a Srvia. A imposio de um protetorado internacional informal sobre Kosovo encerrou o conflito. Agimos para proteger milhares de pessoas inocentes em Kosovo contra uma ofensiva militar crescente. Encerrar essa tragdia um imperativo moral. Com essas palavras, Bill Clinton sintetizou, em rede 120
de televiso, a motivao da Otan, quando se iniciava o mais vasto bombardeio areo na Europa desde 1945. Procurando o caminho dos coraes da opinio pblica, o presidente reciclava o imperativo moral, a mais histrica das justificativas utilizadas pela poltica externa de Washington. Mas, no seu pronunciamento, Clinton forneceu as pistas de outra motivao para a campanha area na Srvia, ao explicar que a operao se destinava tambm a defender o interesse nacional: Agimos para prevenir uma guerra mais vasta, para desarmar um barril de plvora no corao da Europa, que j explodiu duas vezes com resultados catastrficos. O barril de plvora balcnico, com seu epicentro em Kosovo, ameaava tragar a Albnia, a Macednia, a Grcia e a Turquia numa exploso capaz de volatilizar toda a frgil ordem geopoltica regional, inclusive as estruturas do flanco sul da Otan. O envolvimento direto da Albnia no era um risco, mas uma certeza. A internacionalizao da guerra repercutiria sobre a Macednia, onde significativa minoria de albaneses tnicos, muulmanos, convive com a maioria crist ortodoxa. Uma conflagrao na Macednia seria a senha para o eventual envolvimento direto, em campos opostos, da Grcia e da Turquia. Por essa via, Kosovo ameaava arrastar os Blcs na direo de conflitos que pareciam superados pela histria. A rivalidade greco-turca sedimentou-se como eco do confronto secular entre cristos ortodoxos e muulmanos na Europa balcnica. Foi essa rivalidade que provocou a invaso turca do norte de Chipre em 1974 e a diviso da ilha entre o Estado greco-cipriota e a entidade turco-cipriota. Durante a guerra da Bsnia, a Turquia participou ativamente das operaes encobertas de treinamento e suprimento de armas para as foras muulmanas, enquanto a Grcia procurou equilibrar-se entre seu compromisso com a Otan e o vasto consenso interno, pan-helnico, favorvel Srvia e aos srvios bsnios. O Acordo de Dayton para a Bsnia e o protetorado informal sobre Kosovo aprofundaram a tendncia de fragmentao da antiga Iugoslvia em entidades tnicas separadas. Encerradas as hostilidades em Kosovo, o desabamento do regime nacionalista de Milosevic na 121
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Srvia proporcionou as condies para o incio do processo de secesso pacfica da repblica de Montenegro. A concluso da secesso de Montenegro e a eventual independncia de Kosovo configuram novo espao geopoltico balcnico. A fragmentao poltica e o equilbrio de poder entre a Srvia e a Crocia so as principais caractersticas estratgicas da regio da antiga Iugoslvia. A Eslovnia, livre de conflitos tnicos internos e culturalmente ligada ustria, tende a definir seu futuro fora da moldura balcnica. Os pequenos Estados da Bsnia, da Macednia, de Montenegro e de Kosovo so potenciais focos de crises tnicas crnicas e permanente instabilidade poltica. A Albnia integrante externo da regio da antiga Iugoslvia, pois funciona como plo de atrao para os albaneses tnicos da Macednia e de Kosovo.
Texto Complementar
GR-BRETANHA E FRANA, ANDR FONTAINE (In: The Economist, v. 331, n 7861, April 30th 1994, p. 21-24) Perhaps it had something to do with the black uniformity of the cars, or the bowler hats, or the way in which so many of the young and not so young ladies seemed unlike the men to care so very little about looking their best. Or perhaps it was the fact that, the reverse of the situation in Paris, tea was rationed and coffee sold freely. At any rate, when rail traffic resumed across the Channel almost half a century ago and the author of these lines set foot in London for the first time, he found doing so a far more disorienting experience than anything he had been given to expect. But that was then; and times have changed. Americanisation has had its way. Wherever you go you find the same hairstyles, the same jeans, the same short skirts, the same motley crowds piling into the metro. The time-hon oured breakfast tea is giving way to coffee. The metric system has triumphed over that outlandish currency which used to so baffle continentals. The righthand-drive car remains, of course, as does most important of all the Crown, with its inimitable pageantry. But too many a recent escapades have diminished the weight of that institution. In France, meanwhile, the election of a president by universal suffrage has created something of a non-hereditary 122
monarchy; this being, of all the principles of the french constitution, the one that the public has taken most readily to its heart. One might even begin to conclude that the traditions and contradictions which separated, even opposed, the bristish and french peoples for so long, were now disappearing, true, an interminable film about Joan of Arc came out recently in Paris; but it was a critical success and no more. The Hundred Years War disappeared from the school textbooks 15 years ago and few people nowadays have a clear idea as to what it was all about. It is hard to imagine that a century and a half ago the most famous, though probably not the greatest, of French historians, Jules Michelet, could write simply: The war of all wars, the combat of all combats, is the one between France and England. all the rest are mere episodes. Or that General de Gaulle could have said to the British ambassador one day: Fundamentally, our two countries have always been at war, save when they were allied against a common enemy. Their size, age and proximity, their enduring refusal to be subsumed into anyone elses empire, the loss of their colonies, their nuclear weapons everything, including their current decline, surely makes twin peoples of the British and the French. and yet, if twins they are, they are not twins born of the same egg. Either nation might invoke that proud phrase from The Tempest: We are such stuff as dreams are made on. But the dreams of one are not the dreams of the other. Both peoples have learned only too well to cherish their respective uniqueness. Listen again to Shakespeare: This happy breed of men, this little world, this precious stone set in the silver sea. And to Michelet: Nations can be classified like animals. But France France is a person. Insularity helps to nourish such dreams. Perhaps it is consider Japan a precondition for them. But how, then, to cultivate such singularity of character when one is not, in fact, an island at all? The answer: by trying to become one. That, in effect, is what France has been doing over the centuries as it has sought to prolong its coastline by means of other natural frontiers: moutains and rivers supposedly easy to defend. In the end, it hoped for its sins to rest easy behind the imagined security of its Maginot line. Even now, considerations of this kind still carry weight. The Channel tunnel would have seen the light of day much earlier had so many britons not been worried that it might offer too easy a passage to possible invaders. But France can scarcely afford to snigger: the National Assemblys defence 123
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committee heard similar arguments, sometimes from very distinguished people, when plans were being made for the tunnel under Mont Blanc. To affirm ones singularity is, by definition, to cultivate ones differences. In the case of Britain and France, the prime difference is obviously that of language. To cite Michelet one last time, language is the principal mark of nationality. No surprise, therefore, that the common use of English should have created so particular an intimacy between Great Britain and its transatlantic offspring, often underpinned by powerful family links. John Major has made a point of cultivating his american connections; so too did Harold Macmillan, who dreamed of having his country play Greece to Americas new Rome. It was Churchill above all who upheld the special relationship with America. However great his regard for France which owed him its zones of occupation in Germany and Austria, and its permanent seat on the United Nations Security Council it was clear enough that two nations, and two only, were more equal than others in Churchills eyes: the United Kingdom and the no-less-United States. These were the English-speaking peoples on whom he called, in his famous speech at Fultion, Missouri, on March 5th 1946, to join forces and resist the ambitions of Stalin in his hour of triumph. Nor would De Gaulle ever forget what Churchill said to him on the eve of the Normandy landings: You may be sure, general, that if we ever have to choose between Europe and the open sea, it is the open sea we would choose. As for Anthony Eden, without doubt the best-disposed towards France of all the occupants of Number 10, his vision was of three interesting circles circumscribing the Atlantic, Europe, and the Common wealth-with London as their common element. To have asked the french to accept that vision would have been like asking them to suffer a return of the law of primogeniture that they had abolished in the Revolution. And yet, nor could Britain, for its part, having long made divide and rule a cardinal principle of its diplomacy, fail to be alarmed when it saw France moving towards a reconciliation with Germany so complete as to create another special relationship this one destined, moreover, to serve as the cornerstone of a new Europe. In fact, it was up to Britain to decide whether or not it joined from the start in the building of that new Europe. But for it to do so, it would have 124
wanted the others to let it be both inside and outside Europe at the same time. In any case, Britain scarcely believed that this complicated mechanism could ever succeed, with its legalistic approach so very alien to the commonlaw tradition. And, above all, Britain was confident that it had the means, should the need arise, to bring the structure down from with out. The consequence, with its succession of vetoes, ultimatums, empty chairs, claims for money back and, in fine, vain attempts to stop the germans from reunifying, lives on in our memories. Palmerstons remark that England has no friends, only interests, is one that people everywhere like to quote. All countries have that much in common. Very often, however, it is not the interests themselves that matter, so much as what countries imagine them to be a process in which vanity, naturally enough, is quick to play a part. This much has been apparent in recent disagreements over european economic policy. But to look only at the detail of such disagreements is to miss the point. More than anything else these are clashes of style, of approach, of philosophy. Max Weber analysed magnificently the contrast between Catholic and Protestant conceptions of the relationship between money and sin. That apart, Great Britain is a maritime power by vital necessity and like the United States a free-trader of sorts by vocation. France, on the other hand, has been a centralising state since its birth under the Capetian Kings. Its successive rulers were always busy putting down rebelions and feudal barons. France did not wait for Colbert in order to become protectionist; and it has remained so, after the brief parenthesis of the Second Empire, in its deepest soul. Look at the farmers anger towards the Maastricht treaty and Gatt; look at the emotions stirred by loss of jobs when production is transferred out of France to lowercost factories overseas or when french firms give their business to subcontractors in the developing world; look at the fishermen in revolt against imports that force down the price of their fish. The prime minister, Edouard Balladur, is a champion of privatisation and a believer in the market economy. He knows very well, and readly reminds others, that France cannot expect to hold its position as the worlds fourthlargest exporter second-largest for agricultural products and at the same time yield to pressure from whichever of its own interest groups feels threatened by low-cost imports. But for all that, Mr Balladur is like Valry Giscard 125
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dEstaing, Jacques Chirac, Michel Rocard, Laurent Fabius or Alain Jupp a product of the cole Nationale dAdministration, that essentially french institution where the creme de la creme are taught that there is nothing in life more noble than serving the state. The power of ENA transcends party politcs: it is the real crucible wherein the political class is forged. The narchie is, for better and for worse, the backbone of both the administration and the business world. One need only look at how the bosses were chosen for the state corporations that have recently been privatised; no cause there for surprise on the part of anybody who remembers that Mr Balladur learnt his craft under Georges Pompidou, a faithful student of Saint-Simon who was convinced that the job of those in power was to keep a firm hand on the tiller guiding the course of national development. Had this not been so. Mr Balladur would not have dealt in the way he has been doing with the crisis at Air France a striking contrast to the way the problems of British Airways were resolved. But it must be understood that Adam Smith has found very few followers in France; nor is the fall-out from experiments with liberalism in Russia and Eastern Europe going to swell the ranks of his admirers. At the cultural level, the story is much the same.There is certainly a large group of honorary frog-eaters in Britain who manifest a real passion for France and its language, and who are enduringly loyal to their french friends from the Bordelais and the Loire to the backwoods of Provence. But the fact remains that the great majority of the british people still seems to find it difficult to understand that the french are determined to protect that word again a language which is spoken now by no more than 3% of the worlds population, even while English is well on its way to supplying the global village with the global language so fatally absent since the Tower of Babel. It might be argued that to say the French are determined is over-stating the case, since a number of them have already given up the fight. Leaving aside the excessive invasion of our everyday vocabulary by Anglicisms which are so often merely barbaric or nonsensical, the fact is that many researchers and academics in France are reduced to publishing almost exclusively in English. But that serves only to reinforce the strength of feeling within the state and among the intelligentsia. Over and above the almost sensual pleasure that many frenchmen take in savouring the language of their writers down the 126
centuries, the existence of a francophone community, which now numbers some 50 countries among its members, is crucial to Frances world role. By the same token, and helping to explain the fierceness with which Paris defended the principle of the exception culturelle during the recent Gatt negotiations, the vitality of the French language represents an essential asset for a country which produces so many books, films, plays and television programmes, for which it wants the largest possible market at home and overseas. Yet even this is not what matters most. What matters most is the question which has been begged throughout the process of building a new Europe the question of what form that Europe should ultimately a free-trade area run by a club of fair whether friends who only really feel safe under Uncle Sams security umbrella? If one looked into the hearts and minds of the great majority of britons, would one not find that they asked for nothing more? As to the French Fifth Republic, its constant ambition has been to bring together the nations of Europe in such a way that they might loose the grip of what de Gaulle, like Mao, called the double hegemony. Now, the Soviet Union no longer exists, and the arrival of Bill Clinton has been marked by a certain resurgence of American isolationism though not to the extent of deterring the White House and the Departament of Commerce from advancing their countrys commercial and cultural interests with their customary zeal. Yet the impotence of Europe when confronted with the conflict in the former Yugoslavia has brought the superpowers of yesteryear to stage a dramatic comeback on the diplomatic stage. Not the least paradoxical element in that process was the role played by France in February, in persuading America to throw its weight behind an ultimatum on Bosnia which had not, to put it mildly, excited any very great enthusiasm among other members of the European Union. Now that the Twelve are likely soon to become 15 or 16, and whith the prospect of opening their doors to Hungary and Poland and others after that, could it perhaps be time for the british and the french to stop their wrangling and to try to settle on a common answer to this question of what Europe should become? The circumstances are there to help concentrate their minds. Germany is still digesting its unification, and its chancellor will soon face a difficult election. The days have long gone when the Iron Lady could boast of giving advice to the president of the United States, and the present holder of 127
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that office does not seem to pay any particular attention to John Major (whose sin it was to wish openly for the re-election of Gerge Bush). As to France, it scarcely matters that Matignon and the Quai dOrsay are now in the hands of gaullists, for they are moving as fast as anyone might to normalise relations with NATO. No one still nurses the illusion that he might see in his own lifetime that federal Europe of which Westminter has been so afraid for so long. The question now is whether there is still time to build a Europe of Nations that is strong enough to make its voice heard and to defend its interests; and whether Great Britain is inclined as so many of its french admirers hope to take its place inside that Europe without ulterior motives. Fine words, it might be said. But what do they signify in concrete terms? They signify, first, that institutions alone are not enough: an Europe of nations must flow from the will of its peoples. Where there is a will there is a way, as french students have long chanted when trying to learn the language of Albion. Britain and France would never have been created if our ancestors had wasted their time on the sort of byzantine arguments like that over the 23-or 27-vote blocking minority which have recently been dividing our governments. They signify, too, that the new European Union needs to prove itself worthy of that name by actually functioning as one; in other words, by becoming more and more united. This can be pursued without endangering the national characteristics that constitute, by contrast with the American melting-pot, one of Europes richest endowments. Politically, this would mean giving the European Parliament the only one in the world, to my knowledge, which lacks the power to pass laws the means needed to play its full part. Economically, it would mean developing common policies for industry, energy and transport. In monetary terms, it would mean bowing to the evidence that there cannot be a durable single market without a single currency. Militarily, it would mean enlarging the Eurocorps, which should be easier now that the United States no longer opposes the concept of autonomous european defence. It means recognising that, faced with a scourge of unemployment no member of the EU can hope to solve alone, it will certainly be necessary one day to lay the foundations of an european social policy, and also to take a fresh and concerted look at Europes relations with the developing world; only
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by raising living standards there can we hope to restore long-term growth in our own economies. It means resolving that Europe must speak with a single voice on the international stage: this is the era of NAFTA, of the Commonwealth of Independent States, of Asia-Pacific economic co-operation. Regional groupings predominate. It would be perverse if Europe alone were unable to unite behind its own ambition in that direction. Above all, it means accepting that a structured Europe provides the best frame work for maintaining or restoring peace and democracy in a continent freed from totalitarianism. Without such an Europe, there can be only two destinations left for our worn-out peoples: the retirement home (but paid for by whom?), or a future as museum attendants living off the tips provided by tourists from the Far East and West. We cannot afford to go on much longer reinforcing the notion, already widely accepted on all five continents including the eastern part of our own, that our decline is irresistible.
4 POTNCIAS EMERGENTES: JAPO E ALEMANHA

A redefinio dos significados do poder, num mundo onde se dissolveu o confronto ideolgico bipolar, assinala a emergncia das potncias derrotadas na Segunda Guerra Mundial. O Japo e a Alemanha potncias cujo peso econmico especfico no tinha correspondncia poltica ou militar durante a Guerra Fria lentamente comeam a participar com voz prpria da diplomacia internacional. Os fluxos comerciais e os movimentos de capitais globalizaramse e geraram blocos econmicos regionais. Na Europa, desde o Tratado de Roma de 1957, um longo percurso consolidou as estruturas cooperativas institucionalizadas da atual Unio Europia. No Oriente, o dinamismo da economia japonesa e os investimentos de capitais ocidentais estimularam a industrializao de pases da orla ocenica, esboando a constituio de um complexo regional dinmico cujo foco o Japo. A economia mundial no tem mais um nico centro. A constituio de blocos econmicos supranacionais encontra sua expresso mais avanada na Unio Europia. Em 1992 foram suprimidas 129
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as barreiras que ainda limitavam o movimento de mercadorias, capitais, servios e pessoas, completando a formao do mercado nico. A Unio Econmica e Monetria foi deflagrada, com o lanamento do euro, que se tornou a moeda oficial de doze dos quinze pases do bloco. Pela definio de polticas externas e de defesa comuns, a Europa projeta o salto, ainda muito incerto, da unificao econmica para a unidade diplomtica. O bloco econmico da Bacia do Pacfico no tem estruturas institucionais oficiais. Apia-se na rede de fluxos de capitais emanada da poderosa economia do arquiplago japons e na dinmica de crescimento dos Novos Pases Industrializados (NPIs), impulsionada pela abertura da economia chinesa. As amargas lembranas da Segunda Guerra Mundial quando o Japo ocupou os territrios da orla asitica e as ilhas do Pacfico estabelecem limites estreitos para a cooperao poltica na esfera oriental. Uma corrida armamentista regional, agudizada pelas suspeitas em torno do programa nuclear norte-coreano, combina-se com um complexo emaranhado de tenses histricas, dissociando os processos econmicos dos diplomticos em toda a macrorregio.
Alemanha unificada e Europa

No ps-guerra, a reconstruo da economia europia foi impulsionada pelo Plano Marshall que, entre 1948 e 1952, transferiu bilhes de dlares dos Estados Unidos para a Europa ocidental e reativou a produo e o consumo estagnados. O modelo da reconstruo europia apoiou-se no conceito de tamanho do mercado. Em face da economia em vias de globalizao, a fragmentao poltica europia representava limitao para a expanso das empresas industriais e financeiras do continente. Essa limitao foi sendo ultrapassada pela formao de organizaes econmicas supranacionais. Em 1952, a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (Ceca) derrubava as barreiras alfandegrias que separavam os complexos siderrgicos da RFA, da Frana, da Itlia e de Benelux. Poucos anos depois, a instituio do Mercado Comum 130
Europeu (MCE) apontava para o ambicioso objetivo de suprimir todas as barreiras nacionais para a circulao de produtos, servios e cidados no espao comunitrio. A progressiva ampliao horizontal da Comunidade Europia combinou-se com o aprofundamento vertical da integrao. O Tratado de Maastricht assinalou nova etapa nessa trajetria, que associava as dimenses econmica e poltica. Mas a unificao europia no foi, jamais, um processo movido unicamente pelas lgicas da economia. Ao contrrio: surgiu e se consolidou no ambiente da Guerra Fria e foi um instrumento da sedimentao da Europa ocidental como unidade geopoltica aliada aos Estados Unidos. Na origem da Ceca, encontra-se o tratado de amizade firmado em 1950 entre a Frana e a Alemanha ocidental. Esse tratado visava enquadrar a RFA no bloco europeu, restringindo seus horizontes polticodiplomticos. Alemanha e Frana eram, h mais de um sculo, os principais rivais na disputa pela influncia na Europa continental e tinham protagonizado os conflitos militares de 1870-1871, 1914-1918 e 1939-1945. O poderio alemo e a sua dinmica expansionista constituram os fundamentos desses conflitos. Na Guerra Fria, a parte ocidental da Alemanha deveria ser disciplinada e subordinada ao complexo internacional da Europa ocidental.27 A Comunidade Europia ergueu-se sobre esse projeto de restrio e limitao dos nacionalismos na Europa do ocidente. A presena das tropas americanas e da estrutura poltico-militar da Otan foi um dos lastros da unificao europia. A liderana diplomtica da Frana na Europa continental foi o outro lastro, que tinha como pressuposto a diviso da Alemanha e a conseqente neutralizao dos seus antigos
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Jean Monnet detalha em suas Memrias: A Construo da Unidade Europia (Braslia: UnB, 1986), nos captulos XI, XII e XIII, as circunstncias nas quais foi elaborado o Plano Schuman e negociado com a RFA de Konrad Adenauer o tratado de constituio da Ceca. Monnet relata que Adenauer enxergou, desde o incio, o sentido profundo da proposta, para alm dos detalhes econmicos: Indiscutivelmente, declarava ele, se franceses e alemes, se sentassem um dia mesma mesa, em um mesmo edifcio, para trabalhar juntos e assumir responsabilidades comuns, seria dado um grande passo frente. As conseqncias psicolgicas dessa atitude seriam enormes. O desejo francs de segurana seria satisfeito e o despertar de um nacionalismo alemo, impedido. (p. 253).
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projetos imperiais. O eixo franco-alemo tornou-se, desde o incio, o arcabouo da Europa do ps-guerra. A entrada retardatria da Gr-Bretanha na Comunidade Europia, em 1973, solidificou as pontes que ligavam a Europa continental Amrica do Norte. A RFA da Guerra Fria era um Estado semi-soberano, cuja afirmao no sistema internacional dependia da mediao de instituies como a Comunidade Europia e a Aliana Atlntica.28 A eliminao da cortina de ferro modificou a geometria do espao europeu e golpeou os fundamentos tradicionais do eixo franco-alemo. No centro dessa mudana, encontra-se a reunificao alem, que alterou profundamente as relaes entre o leste e o oeste da Europa. A Alemanha unificada no diferente da antiga RFA apenas por ter incorporado 18 milhes de habitantes e os territrios da Alemanha Oriental. Ao contrrio da antiga RFA, a nova Alemanha uma potncia econmica que no sofre das limitaes polticas congnitas impostas pela Guerra Fria. Desde a reunificao, a Alemanha voltou a possuir o atributo da soberania. Mesmo reafirmando seus compromissos com a Otan e aprofundando a aliana com a Frana pelo Tratado de Maastricht, a nova Alemanha encontra-se livre para praticar uma diplomacia bifronte, direcionada tanto para o oeste como para o leste do continente. Sem a cortina de ferro, ela retoma uma influncia tradicional que se estende na direo dos pases do antigo bloco sovitico. A reunificao alem recriou a Europa central, um espao geopoltico vinculado a Berlim cujos contornos se espraiam pela Polnia, pela Repblica Tcheca, pela Eslovquia, pela Hungria, pela Eslovnia, pela Crocia e pela Romnia. Mais alm, a influncia alem se faz sentir na Ucrnia, em Belarus e na Rssia. Na fase atual, de reorganizao das estruturas econmicas dessa regio, os investimentos e os
Isso jamais significou o abandono da principal aspirao alem: a reunificao das duas partes da nao. Como observaram Jefferey J. Anderson e John B. Goodman: Bonns efforts to keep the goal of reunification simmering, if not at full boil, on the international agenda created tensions with its western allies. Ostpolitik, too, raised international doubts about the strenght of Germanys ties to the west. And once Ostpolitik proved successful, West German officials became more assertive in the pursuit of their national interests (...). (After the Cold War, op. cit., p. 24).
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financiamentos germnicos lideram folgadamente os fluxos de capitais ocidentais para a antiga zona do rublo.29 A nova diplomacia alem no belicista ou militarista. A influncia alem se expressa principalmente pela difuso de capitais, gerando uma solidariedade econmica regional e estreitando os laos geogrficos que interligam a Europa central. Entretanto, a influncia alem tem tambm uma dimenso poltica. No incio do conflito que desagregou a Iugoslvia, a Alemanha definiu pela primeira vez uma poltica autnoma frente aos seus aliados comunitrios (e particularmente dissonante das iniciativas de Paris), voltada para o reconhecimento das independncias da Eslovnia e da Crocia. A iniciativa diplomtica de Berlim, que obrigou a UE a apressar o processo de reconhecimento dos novos Estados, foi alvo de pesadas crticas, oriundas da chancelaria francesa, que a responsabilizou pela irradiao da guerra civil para a Bsnia.30 A crise iugoslava golpeou a confiana no futuro da relao especial entre a Alemanha e a Frana, a tal ponto que o ento chanceler Helmuth Kohl julgou necessrio reassegurar que Berlim no quer uma Europa alem, mas uma Alemanha europia. O empenho do seu governo em garantir o sucesso da UEM, nos difceis anos de incertezas de meados da dcada de 1990, conferiu contedo e confiabilidade aos compromissos reafirmados com a unidade europia. A Alemanha, como o Japo, viveu as dcadas da Guerra Fria sob o signo de um paradoxo: gigantes econmicos, ambos eram anes geopolticos. As razes do retraimento estratgico alemo foram
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Stephan Haggard e Andrew Moravcsik sublinharam o papel desempenhado pela Alemanha no curto mas crucial perodo de desagregao das estruturas do antigo bloco sovitico: In 1989 Germany acted quickly and decisively, making unprecedentedly large pledges of aid to the Soviet Union and Poland. During the next two years Germany provided nearly a third of total G-24 aid commitments (and two thirds of EC bilateral commitments), while financing a large portion of EC aid as well. Germanys contribution totaled over six times that of France, nearly twelve times that of Great Britain, and about twice as much as that of the United States and Japan combined. (After the Cold War, op. cit., p. 253).
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As atitudes alems em relao Eslovnia e, principalmente, Crocia, foram, em grande medida, moldadas por afinidades tradicionais, anteriores Segunda Guerra Mundial, e basicamente divergentes das afinidades tradicionais francesas. A guerra civil na antiga Iugoslvia trouxe tona, pela primeira vez aps o encerramento da Guerra Fria, manifestaes oficiais filiadas aos velhos nacionalismos europeus, que no se extinguiram apesar do processo de integrao europia. Veja-se, a respeito dos sentimentos emanados da imprensa alem, ainda no segundo semestre de 1991, o ensaio de tienne Sur La presse allemande et la crise yougoslave, Hrodote n 63, p. 66-69.
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suprimidas desde a reunificao, e a evoluo da Rssia, das antigas repblicas soviticas e dos Estados da Europa Centro-oriental na direo da economia de mercado solicitaram da Alemanha papel ativo na diplomacia internacional. A deciso do Bundestag, adotada em 1994 e confirmada pelo Tribunal Constitucional, de autorizar o emprego de tropas alems em misses de paz da ONU exteriores zona da Otan antecipou essa evoluo. A participao de foras de combate alems na campanha da Otan em Kosovo e o estabelecimento de uma zona alem no protetorado militar a que foi submetida a provncia iugoslava assinalaram nova fase na poltica externa da potncia centro-europia. A Alemanha age consistentemente, ainda que de modo discreto, para exercer influncia poltica compatvel com sua importncia econmica e estratgica. Berlim assumiu ntida posio contrria ao ataque dos Estados Unidos contra o Iraque, em 2003, reativando o motor franco-alemo que parecia emperrado. Sua diplomacia reafirma, em todas as circunstncias, o compromisso europeu e o engajamento na construo da Unio Europia. Contudo, no admite mais a posio politicamente marginal dos tempos da Guerra Fria.
Japo e Bacia do Pacfico

A estratgia da reconstruo japonesa no ps-guerra envolveu dois elementos bsicos: a formao de poupana interna e a conquista dos mercados externos. A capitalizao dos conglomerados industriais apoiou-se no baixo custo da fora de trabalho e na canalizao da poupana popular para o investimento empresarial. O consumo comprimido transformava-se em capital e o capital em tecnologia. Ao contrrio da Europa, a trajetria da reconstruo japonesa realizou-se quase margem dos capitais americanos. A conquista dos mercados externos apoiou-se numa poltica agressivamente exportadora, fundada na subvalorizao do iene. Por essa via, a poltica de cmbio funcionava como escudo protetor da indstria do arquiplago. Consistentemente com essa estratgia, agncias oficiais funcionaram como centros de planejamento econmico, configurando polticas industriais flexveis e alto grau de integrao 134
entre o poder pblico e o empresariado nacional. Ao longo da Guerra Fria, a prosperidade da economia japonesa cimentou uma zona poltica e diplomtica tutelada pelos Estados Unidos na sia oriental e na orla do Pacfico. Coria do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong tornaram-se alvos de investimentos financeiros e produtivos ocidentais, formando uma muralha de economias de mercado saudveis em torno da Unio Sovitica e da China Popular. A crise do petrleo, expressa nos choques de preos de 1973 e 1979, elevou o custo do barril no mercado internacional de cerca de 3 dlares para mais de 30 dlares. A economia japonesa, apoiada em indstrias de alto consumo energtico e intensa utilizao do fator trabalho (como a siderurgia, a construo naval e a fabricao de automveis) sofreu um processo de ajustamento radical, alterando sua feio. A crise do petrleo acelerou a transio para uma base industrial sustentada pela microeletrnica e pela informtica e forou uma remodelao completa da produo automobilstica, que teve suas linhas de montagem largamente automatizadas. As indstrias tradicionais, consumidoras de energia e trabalho, deslocaram-se para a periferia do arquiplago, dinamizando o crescimento econmico dos NPIs, que iniciavam uma trajetria voltada para a modernizao e sustentada pelo planejamento econmico associado ao influxo de capitais externos. Contrariamente aos pases subdesenvolvidos industrializados da Amrica Latina, os NPIs orientaram seu esforo fabril para a conquista dos mercados internacionais, ampliando continuamente as exportaes de manufaturados. Na segunda metade da dcada de 1980, essas economias deixaram a primeira fase da modernizao industrial e ingressaram na segunda, desenvolvendo a produo de bens durveis apoiada em tecnologias mais sofisticadas. Ao mesmo tempo, o impulso de crescimento da sia oriental disseminou-se para a sia do sudeste e passou a envolver novos pases, como a Malsia, a Tailndia e, em menor escala, a Indonsia e as Filipinas. A principal vantagem comparativa dessas economias industriais retardatrias que orbitavam na esfera japonesa residia no baixo custo da fora de trabalho e nas polticas industriais liberais seguidas por seus governos. 135
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A abertura econmica da China Popular, iniciada com a morte de Mao Zedong, em 1976, introduziu novo espao de desenvolvimento industrial na Bacia do Pacfico. A elite comunista, agrupada em torno de Deng Xiao Ping, deflagrou um conjunto de reformas liberalizantes destinadas a atrair o capital externo e diversificar a base tecnolgica da indstria nacional. Os investimentos capitalistas na China Popular concentraram-se nas zonas especiais criadas no litoral sudeste. O Japo logo assumiu posio de liderana nos empreendimentos industriais das zonas econmicas especiais, que se configuraram como reservas de mo-deobra barata e disciplinada. Dessa forma, parcelas do territrio chins estabeleceram pontes com a zona da Bacia do Pacfico, ampliando os limites de um poderoso megabloco regional. A difuso da influncia econmica japonesa na Bacia do Pacfico no foi acompanhada por uma expanso correspondente da sua influncia geopoltica. Durante a Guerra Fria, o Japo subordinou-se estrutura de poder mundial dos Estados Unidos, que lhe garantia a proteo do guarda-chuva nuclear. A Constituio japonesa, originada da ocupao americana no ps-guerra, impunha uma limitao dos gastos com a defesa a um teto de 1% do PNB e proibia a utilizao das Foras de Auto-Defesa (as foras armadas do arquiplago) em aes ofensivas. Nessas condies, a poltica exterior de Tquio tendeu a circunscrever-se ao plano das relaes econmicas. O encerramento da Guerra Fria modificou esse quadro, reduzindo a importncia da proteo americana. Ao mesmo tempo, os atritos comerciais e financeiros nipo-americanos reacenderam o esprito nacionalista no arquiplago.31 O ajustamento de Tquio ao sistema internacional em transio foi certamente retardado pelas atribulaes polticas internas associadas necessidade de reorganizao de um regime poltico
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O Livro Azul (relatrio anual do Ministrio do Exterior japons) de 1987 destacava a ascenso japonesa e o declnio relativo dos Estados Unidos e, significativamente, expressava preocupao com o sentimento de arrogncia que se disseminava e ameaava isolar diplomaticamente o Japo. Em setembro do ano anterior, o ento primeiro-ministro Nakasone protagonizara um incidente de propores internacionais ao sugerir, em reunio com membros do governista PLD, a superioridade intelectual japonesa frente aos americanos, ancorando-a em argumentos raciais.
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corrodo pelo descrdito na elite poltica liberal-democrata e pela prpria nfase conferida ao combate estagnao econmica da dcada de 1990. Entretanto, a definio de papis mais ativos de Tquio no plano internacional um desafio posto pela prpria realidade. O centro do desafio global a reorganizao das relaes com os Estados Unidos. Liberto das ameaas sovitica e chinesa, o Japo j pode dizer no. Mas um no inequvoco envolve a tentao perigosa da guerra comercial, do rearmamento e do isolamento numa sia que guarda as lembranas do velho expansionismo japons. Tquio parece preferir o talvez, equilibrando-se cuidadosamente entre as novas responsabilidades internacionais e a parceria estratgica com Washington. Nessa linha dbia, combina concesses e desafios na disputa comercial com os Estados Unidos, envia soldados para o Camboja no quadro das foras de paz da ONU, pede desculpas oficiais pelas agresses militares no Extremo Oriente durante as dcadas de 1930 e 1940. As hesitaes revelam-se na carncia de um consenso interno sobre a questo vital das tropas americanas estacionadas no arquiplago.32 O desafio regional ainda mais complexo. Para se projetar como ator principal na sia e na Bacia do Pacfico, Tquio precisa superar as desconfianas dos pases que conheceram a ocupao japonesa, estabilizar as relaes com Pequim no momento em que se consolida a longa marcha da abertura econmica chinesa, resolver a pendncia do arquiplago das Kurilas com a Rssia e ainda definir o seu padro de atitudes diante da persistente tenso na Pennsula Coreana e da corrida nuclear no Indosto. Esse conjunto de tarefas solicita a manuteno das relaes privilegiadas com os Estados Unidos, que funcionam como ator extraregional detentor da influncia necessria para impor certa ordem na complexa rede de tenses que caracterizam a Bacia do Pacfico. Mas,
Morihiro Hosokawa, primeiro-ministro entre 1992 e 1993, salientou a dramtica reduo das ameaas externas segurana japonesa e clarificou um ponto de vista que ecoa percepes bastante disseminadas na elite poltica do pas: It is egoistical for Americans to believe that the United States has done Japan a favor by defending it all these years by stationing its forces within the country. (...) Whenever more American soldiers leave, the Japanese see it as more good news. (Are U.S. Troops in Japan Needed?, Foreign Affairs, July/August 1998,p.4). Hosokawa defende a opo da continuidade do guarda-chuva nuclear americano, sem as tropas e as bases.
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sobretudo, exigem redefinio da agenda externa japonesa capaz de associar a China Popular a um dilogo trilateral voltado para os temas da segurana macrorregional.33 A estagnao econmica provocada pela ruptura da bolha especulativa, no incio da dcada, acentuou o carter hesitante da diplomacia japonesa. A crise asitica de 1997 evidenciou os limites da influncia financeira japonesa entre os NPIs, cujas moedas mantinham taxas de cmbio mais ou menos associadas ao dlar. Mas a valsa diplomtica de Tquio, que procura conciliar as demandas externas e os limitados consensos internos, prepara a subida de um degrau histrico: o ingresso como membro permanente no Conselho de Segurana da ONU, solicitao apoiada oficialmente por Washington. O gabinete de Junichiro Koizumi, formado em 2001, deflagrou uma poltica externa mais afirmativa e, simultaneamente, procurou reafirmar e reforar a aliana com os Estados Unidos. Tquio apoiou Washington na crise diplomtica que acompanhou a segunda Guerra do Golfo, em 2003, e Koizumi alinhou-se com a guerra ao terror. Antes disso, procurou aproveitar a Copa do Mundo de 2002 para quebrar o gelo que caracteriza as relaes nipo-coreanas. Sua poltica externa coloca, no topo da agenda, a estabilizao geopoltica da Pennsula Coreana e manobra para assegurar ao Japo um papel de destaque nas negociaes internacionais sobre a Coria do Norte.
5 RSSIA NA ENCRUZILHADA
A Unio Sovitica foi a herdeira do antigo Imprio Russo, fundado por Ivan IV no sculo XVI. Tendo por ncleo a Rssia eslava, o territrio imperial expandiu-se at o sculo XIX, subordinando a Moscou inmeros povos de culturas, alfabetos, idiomas e religies diferentes espalhados por mais de 22 milhes de km2.
Yoichi Funabashi sintetizou a vastido dos problemas diplomticos que Tquio no pode deixar de enfrentar: Japan must define its priorities, policies, and national interests more clearly. Security ties with America must be strengthened; so must diologue among China, Japan, and the United States. Although Japan cannot and would not wish to compete militarily with China or the United States, it cannot be left out of regional and global discussions between the two. Tokyo s role may be to ameliorate the hegemonic tendencies of these two great powers. (Tokyo s Depression Diplomacy, Foreign Affairs, November/ December 1998, p. 34).
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A Revoluo Russa de 1917, que derrubou Nicolau II e levou ao poder os comunistas, enfrentou em seguida uma guerra civil sangrenta. Durante a guerra civil, na qual os exrcitos contra-revolucionrios tentavam sufocar o governo bolchevique, produziram-se levantes nacionais de povos em luta pela independncia. O entrelaamento desses dois eventos de natureza diferente a reao da velha classe dirigente contra os comunistas e as lutas nacionais pela independncia acabou unindo a sorte de um do outro. A derrota da contra-revoluo garantiu a unidade territorial do velho Imprio, transfigurado em Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. O novo Imprio Vermelho ergueu-se sobre a derrota dos levantes nacionalistas. Os comunistas no poder hesitaram sobre a poltica a adotar frente s nacionalidades. Entretanto, medida que se consolidava a ditadura de partido nico, cristalizava-se novo centralismo. Aos poucos, os comunistas tornavam-se mais e mais parecidos com czares vermelhos. Durante o perodo stalinista (1924-1953), foi incentivada a migrao de russos para as repblicas perifricas, de modo a cimentar a unidade do Estado em torno da sua matriz eslava. O partido nico (Partido Comunista da Unio Sovitica, (PCUS), identificado ao aparelho de Estado, garantia a Moscou o controle sobre os governos das repblicas. O Imprio Vermelho aglutinava, na periferia da Rssia, povos muulmanos da sia central (Cazaquisto, Uzbequisto, Turcomenisto, Tadjiquisto e Quirguisto), caucasianos cristos (Armnia, Gergia) e muulmanos (Azerbaijo), populaes de origem nrdica e polonesa nas repblicas blticas (Litunia, Estnia e Letnia), eslavos catlicos e ortodoxos da Ucrnia e de Belarus e at mesmo romenos da Moldvia.34 As reformas polticas (glasnost) e econmicas (perestroika) inauguradas por Mikhail Gorbachev em 1985 minaram as bases do Imprio Vermelho, pois enfraqueceram seu fundamento: o Estado-Partido. O enfraquecimento do poder central fez ressurgirem os movimentos nacionalistas. As repblicas blticas, que foram independentes at a Segunda Guerra Mundial, iniciaram ainda nos anos reformistas de Gorbachev as lutas pela separao.
Sobre a formao histrica do Estado multinacional russo-sovitico, veja-se Yves Lacoste Une gopolitique de limmensit; les tapes de se formation et ses risques actuels, Hrodote n 47, p. 10-58.
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O golpe fracassado da burocracia comunista e da comunidade de segurana contra Gorbachev, em agosto de 1991, assinalou a derrocada final do outrora poderoso PCUS. O fim do Partido foi o fim do Estado, despedaado pelas foras centrfugas dos nacionalismos. A constituio da Comunidade de Estados Independentes (CEI) representou o reconhecimento da decomposio territorial do Imprio. A CEI no substituiu a Unio Sovitica, pois no um Estado mas unicamente uma casca confederativa sob a qual se movem unidades polticas formalmente soberanas. A desapario da Unio Sovitica originou 15 novos Estados, com graus variados de soberania efetiva mas dotados de representao internacional prpria, foras armadas e sistemas de leis nacionais. A criao da CEI no foi capaz de evitar a deflagrao de guerras abertas em repblicas ex-soviticas. Os conflitos latentes entre povos, etnias e nacionalidades que compunham o Estado sovitico degeneraram em conflitos militares e instabilidade estrutural se instalou nas periferias da Comunidade.35 Na regio do Cucaso espao de entrelaamento de etnias, culturas e religies diferentes os atritos entre a Armnia e o Azerbaijo pelo controle da regio de Nagorno-Karabakh degeneraram em guerra aberta. Os armnios, cristos ortodoxos, conseguiram, pela fora das armas, reincorporar a regio sua repblica. Nagorno-Karabakh povoado por uma maioria armnia mas foi entregue para o Azerbaijo muulmano pelo ditador sovitico Josef Stalin na dcada de l930. O cessar-fogo de 1994 no produziu, at hoje, um tratado de paz. Na vizinha Gergia, continuam a se manifestar movimentos separatistas dos eslavos da Osstia do Sul e da Abkhzia. O governo georgiano no tem controle efetivo sobre essas regies e depende do suporte militar de Moscou. Na Moldvia formada em grande parte por territrios romenos anexados na Segunda Guerra Mundial registram-se conflitos envolvendo os eslavos da regio de Trans-Dniester, que querem a reincorporao Rssia, enquanto parte da elite dirigente se inclina
Sobre a questo tnica e nacional na antiga Unio Sovitica, veja-se Hrodote n 54-55, Les Marches de la Russie.
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pela reincorporao Romnia. A insubordinao do Trans-Dniester estimulada e explorada por Moscou, que mantm tropas estacionadas na regio para proteger a populao eslava e conservar o pas no quadro estratgico da CEI. A sia central muulmana concentra uma populao de cerca de 50 milhes de habitantes, de origens turca e persa. Os novos Estados independentes, carentes de instituies democrticas, conhecem o ressurgimento do islamismo como fora social e poltica e experimentam a atrao exercida pelos Estados muulmanos vizinhos. O Tadjiquisto, principal foco das tenses regionais, atravessou uma guerra civil que perdurou desde a independncia, em 1991, at o frgil acordo de paz de 1997. O regime no controla o conjunto do territrio e as faces islmicas radicais projetam influncia sobre o Uzbequisto e o Quirguisto. A instabilidade na sua periferia externa inquieta a Rssia. As fronteiras estratgicas da Rssia estiveram sempre alm das suas fronteiras polticas.36 Os velhos czares estenderam-nas at o Oceano Pacfico e os desertos da sia Central. Os czares vermelhos foram alm, projetando-as sobre a Europa oriental, at a cortina de ferro. Depois de 1991, tudo isso desmoronou estrepitosamente. O desmoronamento externo acentua as ameaas que pairam sobre a unidade do prprio Estado russo. O fracasso da transio para a economia de mercado, expresso no emagrecimento incessante do PIB durante uma dcada inteira, adquire tonalidades de tragdia quando se avalia o sentido da reduo constante da expectativa de vida da populao russa. Esse fenmeno demogrfico, cujas dimenses so globalmente inditas na era industrial, acompanha como uma sombra o esgaramento da tessitura da sociedade e a ruptura das solidariedades regionais que constituem a nao.
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Il est peu dtats o les frontires aient t autant sacralises et en mme temps transgresses par leurs armes, puisque, fait unique au monde sur une telle longueur, les armes sovitiques sont prsentes des deux cts de la frontire de lURSS sur 45% de lenveloppe totale. LUnion Sovietique est en effet le seul tat au monde avoir eu, jusquen 1991, autant de soldats hors de ses frontires - au moins 805.000 hommes sa priphrie immdiate ce qui reprsente prs de 30% du total de ses forces. Dans le cas des tats-Unis, on estime 510.000 le nombre des soldats stationns hors de leur pays, soit 24% du total. Michel Foucher, Fronts et frontires, Paris: Fayard.
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Os imensos espaos subpovoados da Sibria sofrem os terrveis efeitos da morte das estruturas produtivas anacrnicas geradas no interior da economia sovitica. A degradao das infra-estruturas atrasa e distorce a reestruturao econmica. O declnio demogrfico provocado pelo descompasso entre a natalidade e a mortalidade aprofunda-se devido emigrao. As cidades e as regies organizadas em torno das indstrias extrativas fecham-se sobre si e estabelecem conexes com os mercados externos, destruindo os elos federativos comercial, tributrio e legal. As repblicas da atual Federao Russa originaram-se na poltica das nacionalidades de Stalin, que foi um dos mais desastrosos experimentos de engenharia social jamais conduzidos por um Estado. O seu carter etno-nacional funcionou como fonte de perpetuao de elites ressentidas contra a subordinao ao Estado imperial russo. A imploso do sistema de partido nico suprimiu a armadura que disciplinava essas elites. O caos econmico, institucional e moral da dcada de 1990 ativou as fornalhas do autonomismo e do separatismo no edifcio federal. A exploso separatista na repblica caucasiana e majoritariamente muulmana da Chechnia, que se iniciou em 1994 e se agravou nos anos seguintes, representou um sinal da fragilidade geopoltica da Federao Russa. A instabilidade manifestou-se tambm, sob formas mais amenas, nas longnquas repblicas siberianas, cujos dirigentes adotaram iniciativas autonomistas unilaterais nas esferas fiscal e tributria. Mas o verdadeiro pesadelo reside na situao das repblicas do Volga, que permanecem mais ou menos silenciosas, porm renem condies para deflagrar graves incndios. Estimulados pelos eventos da Chechnia, dirigentes do Tatarsto e do Bashkortosto reivindicaram autonomias financeira e legislativa. Como ocorre no Cucaso, a pobreza constitui o material voltil que pode precipitar exploses. Na maioria delas, os russos tnicos formam minorias mais ou menos expressivas. Essas reas onde se situam vastos campos de petrleo e por onde passam os oleodutos e as ferrovias que conectam a Rssia europia sia Central e Sibria abrigam 18 milhes de muulmanos. 142
Novos cenrios, antigas prioridades

A presena de minorias populacionais de origem russa nos Estados perifricos e os atritos entre essas populaes e as novas autoridades representam pretextos para a ingerncia de Moscou no seu permetro exterior. A crise institucional que abala a Federao Russa e a disseminao dos autonomismos e dos separatismos internos aguam o sentimento de insegurana das elites polticas russas. Essas so as fontes do renascimento de um nacionalismo panrusso que se expressa diferenciadamente por quase todo o espectro de foras polticas na Rssia e que o alicerce poltico principal do governo de Vladimir Putin. Com o desmantelamento do bloco sovitico e a fragmentao da Unio Sovitica, o Estado russo enxerga nos limites da CEI sua nova fronteira estratgica. A maior parte das tropas do antigo Exrcito Vermelho continua nas suas posies, em territrios de Estados da CEI. Essas tropas esto sob comando formal da Comunidade, mas todos sabem que obedecem a ordens emanadas diretamente de Moscou. Ao mesmo tempo, o governo de Moscou manobra os conflitos nas repblicas ex-soviticas de maneira a reforar a influncia russa e o papel de mediao exercido pelo Kremlin. O ingresso da Gergia na CEI, em 1993, praticamente forado pela combinao do avano das foras internas separatistas com as presses polticas e econmicas de Moscou, ilustrou exemplarmente o projeto hegemonista conduzido pela Rssia. Em 1999, o tratado de unio firmado entre a Rssia e Belarus representou o estabelecimento de estruturas confederais que preparam eventual reabsoro da repblica leste-europia. O novo nacionalismo russo expressou-se na solicitao endereada por Moscou ONU de um estatuto especial para a Rssia como potncia mediadora das crises no interior da zona da CEI. O Exterior Prximo, como se convencionou na Rssia denominar a rea coberta pelas antigas repblicas soviticas, percebido como uma extenso indissocivel da prpria Rssia e uma faixa de fronteiras estratgicas. A guerra civil na Bsnia representou a ocasio para a reentrada da Rssia no centro dos acontecimentos internacionais. A interveno 143
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diplomtica do Kremlin para evitar aes militares drsticas da Otan contra as foras srvias que sitiavam Sarajevo, em fevereiro de 1994, assinalou a singular coerncia histrica da poltica externa de Moscou: os laos culturais e polticos tradicionais que vinculam russos e srvios desde o sculo XIX foram reafirmados com nitidez e determinao. A aliana russo-srvia foi posta prova durante a campanha area da Otan contra a Iugoslvia, em 1999. Nesse episdio, que abalou as relaes entre Moscou e a aliana militar ocidental, a Rssia provavelmente constituiu o obstculo decisivo para uma invaso terrestre de Kosovo. Contudo, a participao das foras russas, em condio subalterna, no protetorado internacional estabelecido em Kosovo atestou a reduo da influncia mundial de Moscou. A Rssia foi, sempre, um imprio continental. Mesmo no znite do poderio sovitico, em meados da dcada de 1970, o impulso expansionista na direo dos oceanos restringiu-se consolidao de bases e alianas na Indochina, na frica, na Pennsula Arbica e no Caribe, sem que jamais se constitusse uma verdadeira rede global similar dos Estados Unidos. Justamente essa circunstncia torna extremamente sensveis os pontos quentes representados pelas sadas ocenicas russas. Essa sensibilidade, traduzida no interesse tradicional pelos Blcs e pelo Mediterrneo oriental, reaparece no caso do Pacfico norte e repercute sobre as relaes russo-japonesas. A Guerra Russo-Japonesa de 1905 assinalou, a um s tempo, a maturidade estratgica do Japo Meiji e a incontrolvel decadncia da Rssia czarista. Aquele conflito, que anunciava a Revoluo de 1917, definiu uma rivalidade tradicional entre os dois Estados, atualizada na Segunda Guerra Mundial e por toda a Guerra Fria. Esse padro de rivalidade representa atualmente um obstculo para a cooperao entre Moscou e Tquio, cujo potencial transparece nos projetos de aproveitamento dos imensos recursos naturais da Sibria. O contencioso do arquiplago das Kurilas, anexadas por Stalin em 1945 e reivindicadas insistentemente pelo Japo desde os anos de Gorbachev, a face mais visvel dos desacordos que separam os dois pases. A expanso imperial da Rssia czarista para a sia Central atingiu seu auge durante as complexas disputas russo-britnicas pela influncia 144
sobre o Afeganisto, no sculo XIX. s vsperas da Segunda Guerra Mundial, o Pacto Molotov-Ribbentrop, nas suas clusulas secretas, definiu o Ir como esfera de influncia russa. Esse eixo de interesse, direcionado para o Golfo Prsico, tambm uma constante da poltica externa da potncia continental. Atualmente, a poltica russa na sia Central experimenta as dificuldades derivadas das instabilidades no interior da CEI e sente os efeitos da atrao exercida tanto pela Turquia como pelo Ir sobre os povos de origem persa e turcomena da regio. Os diversos projetos concorrentes de construo de oleodutos e gasodutos para o escoamento da produo das repblicas centro-asiticas configuram um quadro mvel, cuja evoluo depende da situao interna de pases turbulentos como o Ir, o Paquisto e o Afeganisto. O grau de influncia russa sobre a sia central depende, em grande medida, do futuro desses projetos, que tm o potencial de associar diretamente os pases da regio s grandes empresas ocidentais e ao mercado mundial.37 A operao militar no Afeganisto, deflagrada por Washington em 2001 como etapa inicial da guerra ao terror, gerou mudanas estratgicas importantes na sia Central. O Tadjiquisto passou a abrigar uma base militar americana, associou-se Parceria pela Paz da Otan e abriu negociaes para ingresso na OMC. De modo aparentemente paradoxal, Moscou colaborou com a articulao militar americana no Tadjiquisto. Essa colaborao expressa o interesse russo na vertente afeg da guerra ao terror da administrao americana e evidencia a cooperao entre Moscou e Washington na represso ao fundamentalismo islmico na sia Central.
Europa como dilema

O foco mais importante da poltica externa russa est dirigido para as relaes com a Europa. Nos anos de Gorbachev, a poltica da Casa Comum Europia lastreou uma diplomacia ousada e justificou, estrategicamente, a perda dos satlites do Leste Europeu. A prpria reunificao alem, consentida por Moscou nas negociaes 2 + 4 de
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Sobre a geopoltica dos dutos na sia Central, veja o survey publicado pela revista The Economist (february 5th 1998).
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1990, pode ser entendida como evoluo coerente no quadro do projeto de integrao da Unio Sovitica ao concerto das naes europias. A poltica externa de Gorbachev enquadrava-se na tradio pendular russa, que, ao longo dos sculos, experimentou perodos conflitantes de adeso e negao dos caracteres europeu e ocidental do Estado criado pelos czares. A tentativa frustrada de reconciliao com a Europa constitua uma reao s dcadas de isolamento auto-imposto da Guerra Fria. Em condies internas muito difceis, sob a presso das crises econmica e institucional e enfrentando o fogo da oposio nacionalista, Boris Yeltsin procurou preservar alguns fiapos da grande viso da Casa Comum Europia. Prova dessa disposio foi a deciso de participao russa na Parceria pela Paz proposta pela Otan. O governo de Vladimir Putin segue, em linhas gerais, a mesma orientao externa. Contudo, no quadro da ONU, associa-se aos esforos da Frana para limitar o poder da hiperpotncia. Em mdio prazo, o problema das relaes entre a Rssia e o conjunto europeu solicita a edificao de instituies internacionais mais avanadas e eficazes que as atuais, herdadas das ltimas fases da Guerra Fria. A Conferncia sobre a Segurana e Cooperao Europia (CSCE), criada em Helsinque, em 1975, representou elemento de estabilizao continental adaptado s lgicas estratgicas da Guerra Fria. A sua transformao na atual Organizao para a Segurana e Cooperao Europia (OSCE), em 1994, consistiu um primeiro passo rumo institucionalizao da segurana internacional nos cenrios do Atlntico Norte e da Eursia. Mas os conflitos na Bsnia e em Kosovo escaparam largamente ao quadro de cooperao e mediao da OSCE e aprofundaram as percepes de isolamento e insegurana que se disseminam na Rssia. So essas percepes que alimentam o ressurgimento, sob formas especficas, da antiga ideologia da singularidade russa.38 No sculo XIX, essa ideologia se cristalizou como eslavofilia. O nacionalismo gro-russo procurava definir uma esfera de influncia exclusiva e uma ntida fronteira histrico-cultural capaz de separar a Rssia da Europa. A
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Consulte, a respeito, a matria Russian exceptionalism: is Russia diferent?, The Economist, June 15th 1996, p. 19-21.
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rejeio da razo iluminista e do direito contratual ocidental, a nfase no cristianismo ortodoxo e a afirmao romntica dos mistrios da alma russa formavam o contraponto para o programa ocidentalizante que foi uma obsesso de Pedro I e Catarina II nos dois sculos precedentes. A crise dos anos 90 empurrou o velho pndulo, mais uma vez, para a rejeio da Europa. Naqueles anos, estruturaram-se consensos negativos em relao ao Ocidente, Otan, Europa, democracia representativa e economia de mercado. Contudo, a eleio de Putin e a retomada do crescimento econmico, aps a longa e turbulenta transio que marcou o colapso do Estado sovitico, produziram uma reorientao estratgica. A transio russa ainda uma revoluo inacabada. O dilema que a permeia e atormenta consiste em definir o lugar da Nao no mundo. A opo europia dos tempos de Gorbachev perdeu fora e vigor com o fracasso da perestroika e os desastres da era Yeltsin. A opo nacionalista e eurasiana, tributria da tradio gro-russa, pareceu decorrncia inevitvel do retrocesso penoso e humilhante experimentado durante uma dcada inteira. Mas o pndulo continua em movimento. Atualmente, a Rssia redefine seu interesse nacional procurando combinar a meta de aproximao com a Europa da consolidao da sua hegemonia na CEI. A primeira meta refletiu-se na colaborao diplomtica com franceses e alemes que frustrou a tentativa americana de obter o aval da ONU para a invaso do Iraque, em 2003. A segunda reflete-se no jogo permanente de persuaso e atemorizao que procura contrabalanar as foras centrfugas no Exterior Prximo.
Texto Complementar
O INCERTO LUGAR DA RSSIA NA EUROPA, Marc Ferro (In: Le Monde Diplomatique, n 475, octobre 1993, p. 6) Il y a quelques mois, alors que lEtat sovietique avait disparu, que la puissance de la Russie paraissait srieusement entame, que leffondrement des rgimes communistes semblait signifier leur disparition, lon fut surpris par le soutien apport par Moscou au rgime de Belgrade. Mme si cet appui la Serbie ne fut pas inconditionnel, on prenait conscience que, malgr les 147
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bouleversements, la Russie renouait danciennes alliances, comme si les constantes de la vieille diplomatie staient rvles les plus fortes. Y aurait-il donc une continuit entre le rgime communiste et celui du prsident Boris Eltsine? Cette question que se posent les capitales occidentales saccompagne dune autre interrogation: la Russie a-t-elle sa place dans le concert europeen?, avec son corollaire: que signifie lEurope pour la Russie? Trois facteurs expliquent le soutien de Moscou la Serbie. En premier lieu, survit ncessairemente une connivence entre les dirigeants ex-communistes de Russie et ceux de la nouvelle Yougoslavie: ils se comprennent demi-mot. Ensuite, la renaissance du nationalisme russe renoue logiquemente avec le panslavisme qui a toujours considr la Serbie comme le petit frre ce que nont jamais t les Polonais, les Slovaques ou les Tchques. Lors du grand soulvement serbe contre lEmpire ottoman au dbut du dix-neuvime sicle, Saint-Ptersbourg tendit sa protection aux insurgs, avant que le tsar Nicolas 1er noblige les Turcs reconnatre lautonomie interne de la Serbie, premier pas vers lindpendance. Lorsque, en 1907, lempire austro-hongrois annexa la Bosnie-Herzgovine (que la Serbie considrait comme son extension naturelle), lhostilit rsolue de Saint-Ptersbourg encouragea un micro-panslavisme toujours vivant qui dboucha sur lattentat de Sarajevo en 1914. Dernier facteur explicatif de laxe Moscou-Belgrade, encore plus ancien que le prcdent, lappui donn par le tsar Pierre le Grand aux orthodoxes serbes contre les perscutions islamiques. En signe de reconnaissance, ils effectueront un plerinage Zagorsk (prs de Moscou) ds 1730. Si la France a pu se considrer longtemps comme lorigine de la cration de la Yougoslavie au lendemain de la premire guerre mondiale, cest bien la Russie qui assume le rle de petite mre. Cet exemple suffit montrer les permanences de la politique internationale, par-del les fluctuations conjoncturelles. Ces permanences, on peut les relever aussi dans les fluctuations conjoncturelles. Ces permanences, on peut les relever aussi dans les rapports de la Russie avec la France et plus largement avec lEurope comme entit. Entre Paris et Saint-Ptersbourg, le moment crucial est la seconde moiti du dix-huitime sicle. Jusque-l, les Turcs, les Polonais, voire les Sudois, jouaient pour les Bourbons le rle dallis de revers contre les princes dont la 148
puissance senracinait en Europe centrale; les Russes taient alors les ennemis des amis de la France. Mais la monte en puissance de la Prusse, qui menaait la Pologne catholique, provoqua la grande alliance franco-russe entre Elisabeth et Louis XV. Pour la premire fois depuis Franois 1er, Paris abandonnait constantinople au profit de la Russie dont elle orientait ainsi lexpansionnisme de louest vers le sud-ouest. Cet axe fut consolid par la lutte engage par Paris contre lhgmonie conomique et coloniale du capital anglo-hollandais et lorsque la Rvolution et lEmpire se heurtrent la coalition des puissances centrales et du capitalisme anglais. Le baiser de Tilsit, chang en juin 1807 entre Napolon et le tsar Alexandre 1er, tait dans la nature des choses, mme si le temprament des hommes rendit illusoire cette deuxime alliance franco-russe. Celle-ci fut nanmoins renoue plus tard dans le sicle et permit de faire front en Europe tous les systmes imagins par Bismarck. Lhistoire plus rcente est connue, mais on peut en rappeler quelques pisodes: peine le rarmement allemand menace-t-il en 1934, que Louis Barthou, ministre des affaires trangres, retrouver le chemin de Moscou, ds 1944, alors que lemprise amricaine met en peril la puissance coloniale franaise, De Gaulle fait le mme voyage. Et chaque fois, la Pologne fut sacrifie... Dans ces rapports, la France se retrouva toujours en position de demandeur. La Russie nest delle mme intervenue en Europe quau temps de la Rvolution franaise et aprs la victoire sur lAllemagne nazie. Est-elle donc trangre ce continent? Y appartient-elle? Telles sont les questions qui hantent aussi bien la Russie que lEurope. Les questions peuvent paratre vaines. Quelle socit mieux que la russe connat les grands classiques, Balzac ou les impressionnistes, Schiller ou Molire? Et qui sont plus familiers Londres ou Paris que Tchekhov, Stravinski, Eisenstein, les danseurs du Bolcho ou les athltes russes? Depuis le plus lointain pass, de nombreux liens dynastiques ont soud la Russie au reste du continent: Anne de Kiev pousant Henri de France en 1051, sans parler des unions avec les Hanovre, les princes scandinaves, jusquau mariage du dernier tsar Nicolas II dont la fille serait la filleule de lempereur Guillaume II avec Alix de Hesse. Personne ne doutait de lappartenance de la Russie la grande famille europenne quand la Russie tsariste participait des coalitions de lpoque de 149
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Frdric II celle de la Sainte-alliance, du sige de Paris en 1814 la Grande Guerre. Mieux, elle sintgrait au concert europen durant les expditions doutre-mer, en Chine par exemple, contre les Boxers en 1900. Quand la Russie est vaincue par le Japon en 1905, cest bien lEurope tout entire qui se sent humilie par cette dfaite de lhomme blanc. Durant tous ces sicles, cest lEmpire ottoman qui est peru comme un monde tranger: la frontire qui fait sens est celle qui spare la rvolution bolchevique pour que le clivage spare lEst de lOuest. Etrange paradoxe! Aprs 1917, plus la Russie et ensuite lUnion sovitique se fait europenne, plus lon sen carte et certains nhsitent pas la rejeter en Asie. Quoi de plus europen, en effet, que le marxisme des partis sociaux-dmocrates quils se rclament de Karl Kautsky ou de Rosa Luxemburg? Et connat-on panthon plus europen que celui que lve ses premires statues Danton ou Robespierre? Et des livres dhistoire plus imprgns par la culture du Vieux Continent que les manuels sovitiques qui glorifient Jeanne dArc, le philosophe italien Tommaso Campanella ou Denis Diderot? Cette europanit de la Russe sovitique se voulait double sens puisque, avec la cration de lInternationale communiste en 1919, les partis communistes dont les plus puissants sont europens y jouent les relais de la pense marx-leniniste. Jusquen 1923 au moins, cest aux PC dAllemagne, de Hongrie et de France quest dvolue la mission de prendre le relais de la rvolution mondiale. Or cest prcisment partir des annes 20 que lOuest redcouvre le caractre asiatique de la Russie. Certes, le trait ntait pas nouveau, Voltaire ou Michelet lavaient nonc, mais il sera dsormais massivement repris, y compris par les marxistes que dnoncent, au nom de Marx, le mode de production asiatique que Staline met en place. Lengagement de Hitler contre le bolchevisme sera prsent comme la lutte de la civilisation contre lAsie: durant lt 1941, les camras allemandes des services de Goebbels slecionnent les prisionniers sovitiques facis mongol pour montrer le vritable enjeu de la guerre. A peine oubli, lheure de Stalingrad et de la victoire sur le nazisme, le caractre asiatico-bochevique de lexpansionnisme sovitique soude nouveau les Etats europens. Les accords entre lItalien Alcide De Gasperi, lAllemand 150
Konrad Adenauer et le Franais Robert Schuman, tous trois dmocrateschrtiens, expriment la fois la volont dintgrer la Rpublique Fdrale lOuest et dviter une rptition des vnements de Core et la dtermination de contrecarrer la puissance des partis communistes dans deux de ces pays. Dsormais, lURSS apparat comme lanti-Europe, incarnant le totalitarisme et la sparation entre lEurope de lEst et lOccident. Le cri de cette autre Europe, Budapest en 1956 ou Prague en 1968, confirme que lURSS est un pays tranger, fig dans labsurde et lhorreur, enferm dans son communisme bureaucratique. Contre toute attente, le systme se transforma de lintrieur: la socit secoua le carcan politique et finit par en dtruire les cadres. A lcoute de M. Mikhal Gorbachev, lOccident eut dabord limpression que la Russie aspirait, unanime, rintgrer la maison commune dont elle stait spare; puis, au cosmopolite et loccidentaliste Gorbachev fut oppos Boris Yeltsin, Russe et nationaliste. A nouveau lOuest sinterrogea gravement: la Russie tait-elle encore capable de samalgamer lEurope? Georges Nivat la exprim avec justesse: Il ne sagit pas de savoir si la Russie va rentrer en Europe, une variante de cette Europe varie, mais dadmettre quelle est Europe et quil suffit quelle le veuille, soit soi-mme, pour quEurope elle soit. Ce choix na cess de hanter le pays, mais il se pose en termes nouveaux depuis que sest effondr le mythe russe, cette ide que la Russie tait prdestine incarner la qute dune fdration relativement homogne o les non-Russes reprsentent moins de 20% de la population. Notons que le dbat sur lidentit russe a toujours exclu une conception ethnique de la nation. Mme aux temps de la russification, sous Alexandre III et Nicolas II, lobjectif principal tait de lutter contre les clergs catholiques en Pologne ou protestant dans les pays baltes et en Finlande, dont lEglise orthodoxe craignait le proslytisme. Cest lorthodoxe qui tait au coeur de lidentit russe et quil fallait protger. Le coup denvoi du dbat sur lidentit et le rapport lEurope fut donn par Piotr Tchaadaev dans la revue Tlescope en 1836. Au lendemain des rvolutions de 1830, il proclamait que la Russie devait tout lOccident et lOrient, mais quelle navait rien donn au monde. Ce cri de douleur tait aussi une manire de nier que le pass tait aussi admirable que le proclamaient les tsars: Nicolas 1er le comprit qui taxa Tchaadaev de fou et envoya son diteur au Goulag de lpoque en Sibrie. Ce dissident du tsarisme voyait 151
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lOccident smanciper, se dgager de lemprise des Eglises, acclrer sa marche vers le progrs. Attach lunit intellectuelle et morale du continent, il pensait que celui-ci avait vocation tendre sa civilisation respect de la personne, protection des liberts individuelles, attention porte aux liberts individuelles, attention porte lenseignement et la culture la plante entire. Pour le plus radical des occidentalistes, Vissarion Bielinski, la Russie servile et autocratique, avec ses popes et ses mendiants, avec ses pauvres diables de soldats en faction, ne pouvait atteindre ces objectifs. Il fallait changer tout cela, et seul le socialisme celui de Saint-Simon, de Proudhon, bientt de Marx tait lIde ou plutt le Savoir ncessaire pour atteindre ce rsultat. Dans lautre camp, Ivan Kireesviski donnait, en 1845, dans Le Moscovite, la premire formulation densemble de la doctrine slavophile. II disait son hostilit cet occidentalisme hritier de la Renaissance et des Lumires qui amputerait lhomme russe de sa dimension spcifique qui est lorthodoxie. Il cherchait une voie russe pour mettre fin au conservatisme tsariste et permettre au peuple de spanouir. Il est significatif quAlexandre Herzen (...) a prconis un socialisme russe, se plaant ainsi lintersection de deux courants qui devaient se perptuer jusqu la rvolution bolchevique. En 1927, le prince Troubetsko formula une nouvelle variante de la thorie slavophile: loin dtre fille de lorthodoxie, la socit sancre dans des traditions russo-touraniennes, voire eurasiennes. Ainsi sont revalorises les thses sur la nature asiatique de la Russie mais dbarrasses aussi bien de la conception ombrageuse et cocardire de la nation que de lintolrance orthodoxe. Ce courant tait particulirement hostile loccidentalisme hrit de Pierre le Grand dont le marxisme serait le dernier avatar et qui fait du Russe un tranger dans son propre pays. Cette vision, qui ne saccommodait avec le rgime sovitique que pour autant quelle se retrouvait dans sa volont de puissance, mle dsormais les eaux des nostalgiques de lancienne grandeur.
6 EVOLUO POLTICA E ECONMICA DA CHINA

Ao longo dos sculos, a China experimentou ciclos pendulares de abertura para o mundo exterior e fechamento isolacionista. Os perodos de abertura corresponderam hegemonia do comrcio, dos comerciantes 152
e dos portos; os de fechamento, das elites poltico-militares e do poder territorializado.39 A Revoluo Chinesa de 1949 pode ser compreendida como uma reao violenta ao perodo de abertura que a precedeu e subordinao s potncias mundiais que caracterizou o sculo XIX e a primeira metade do sculo XX.40 O ciclo maosta representou o mais recente dos grandes perodos de isolamento. A natureza autocrtica do poder comunista, ainda que singular, recuperou e atualizou inmeros traos das dinastias tradicionais chinesas. O isolamento correspondeu a um projeto de definio de uma identidade nacional e edificao de um aparelho de Estado capaz de controlar o territrio imenso e subsumir o universo plural das culturas regionais. Nas trs dcadas de maosmo, a China emergiu como unidade geopoltica e potncia continental asitica. As relaes com a Unio Sovitica permitem distinguir duas fases distintas ao longo do ciclo revolucionrio. Entre 1949 e 1960, Pequim optou pelo alinhamento incondicional com Moscou, expresso tanto no plano estratgico (programas de cooperao militar) como no econmico (planos qinqenais direcionados para a industrializao intensiva). Nessa fase, as tenses que tinham marcado o relacionamento do Partido Comunista Chins (PCC) com a liderana de Stalin antes da tomada do poder por Mao Zedong ficaram encobertas pela conjuntura mundial da Guerra Fria. A aplicao da Doutrina Truman sia determinava a configurao do cordo sanitrio em torno da China e estimulava a aproximao Pequim-Moscou. Entre 1960 e 1972, Pequim reforou o isolamento face ao exterior pelo rompimento com Moscou, desenvolveu o ambicioso programa de capacitao nuclear e redirecionou a economia para padres autrquicos originais. O cisma sino-sovitico teve como causa fundamental a aspirao chinesa de possuir um arsenal nuclear prprio e autnomo.
39 Uma histria autorizada da China, entre 1600 e a atualidade, aparece na obra Em busca da China moderna, de Jonathan D. Spence (So Paulo: Companhia das Letras, 1996). Para uma anlise das caractersticas geopolticas do territrio chins e dos fatores que moldaram as suas fronteiras atuais, ver Michel Foucher, Fronts et frontires, Op. cit., p. 322-332. 40
A evoluo da poltica neocolonial na China conduziu a significativo confronto diplomtico entre as potncias europias e os Estados Unidos. Nos primeiros anos do sculo XX, as Cartas do Open Door de Washington assinalaram o contraste entre vises de mundo e interesses conflitantes. Sobre o Open Door, ver George F. Kennan, El seor Hippisley y el Open Door, Las Fuentes de la Conducta Sovitica y otros escritos, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1991, p. 37-53.
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O ponto mais crtico das relaes entre os dois pases foi atingido em agosto de 1969, quando se registraram combates espordicos ao longo de trechos contestados da fronteira comum. Cada uma dessas fases se caracterizou pelo envolvimento, direto ou indireto, de Pequim em conflitos de importncia estratgica. A primeira fase foi marcada pelo episdio da instalao do governo nacionalista em Taiwan e pelas crises no Estreito de Taiwan. Outro episdio crtico foi a Guerra da Coria (1950-1953), que envolveu diretamente numerosas tropas chinesas. Esses episdios qualificaram o engajamento americano na conteno da China Popular.41 A segunda fase foi marcada pelas crises sino-indianas de 1962 e 1965 em torno da disputa pela Caxemira e, ainda, pelo envolvimento indireto de Pequim no prolongado conflito do Sudeste Asitico. No subcontinente indiano, Pequim estabeleceu aliana com o Paquisto, destinada a contrabalanar a cooperao indo-sovitica. Na Indochina, em funo da histrica rivalidade com o Vietn, acabou por se engajar na sustentao do regime genocida cambojano do Khmer Vermelho. Afastada do bloco sovitico, a China viveu anos de aguda instabilidade interna, especialmente aps 1966, quando se iniciou a chamada Revoluo Cultural. A Revoluo Cultural correspondeu a intensa radicalizao poltica e a profundas divises nas cpulas comunistas. Acusados de direitismo e revisionismo, os dirigentes moderados do PCC tornaram-se alvo de campanhas de desmoralizao e expurgo. Multides exaltadas de adeptos de Mao Zedong e Lin Piao formaram as Guardas Vermelhas, organizaes de jovens maostas. Mas a manipulao desenfreada das massas populares pelas cliques palacianas em conflito contribuiu, decisivamente, para a desmoralizao duradoura do sistema totalitrio.42
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A respeito da Guerra da Coria e das crises do estreito de Formosa, consultar Andr Fontaine, History of the Cold War: from yhe Korean War to the present, New York: Pantheon Books, 1969, p. 9-30 e p. 112-118.
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Quando Liu Shaoqi foi derrubado, ns demos todo apoio. Naquela poca, Mao Zedong foi elevado s alturas: ele era o Sol vermelho e no sei que mais. Mas a histria de Lin Piao nos deu uma lio importante. Acabamos vendo que os dirigentes l de cima podiam dizer hoje que uma coisa era redonda e, amanh, que era chata. Ns perdemos a f no sistema. (citado por Jonathan D. Spence, Em busca da China moderna, op. cit., p. 580). Assim, um jovem maosta designado para viver num povoado rural expressou a perplexidade gerada pela acusao pstuma de traio lanada contra Lin Piao em 1972.
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Nesses anos, o isolamento internacional chins foi amenizado apenas pelas tentativas de aproximao com o Movimento dos Pases No-Alinhados, que conhecia seus anos ureos. Essa tentativa se consubstanciou no desenvolvimento e na propagao das teses terceiromundistas, que se tornaram marca registrada da verso maosta do socialismo. Entretanto, a colaborao com os No-Alinhados foi, sempre, precria e parcial, pois limitada pela trajetria pr-sovitica da ndia e do Egito, Estados que ocuparam posies de vanguarda no Movimento. Um episdio significativo desses anos foi o reatamento de relaes entre Pequim e Paris, em 1964, possibilitado pelo rompimento entre a Frana e o governo de Taiwan. Essa estranha aproximao decorria do paralelismo entre a situao dos dois pases, engajados em programas nucleares autnomos e na denncia, desde perspectivas divergentes, da dupla hegemonia das superpotncias.
China e Ocidente
A ruptura do isolamento chins e a gradual abertura para o Ocidente foram deflagradas pelas viagens de Henry Kissinger e Richard Nixon a Pequim, em 1971 e 1972. A administrao de Washington substitua a noo rgida do cordo sanitrio asitico materializado em alianas militares como a SEATO e o Pacto de Bagd pela perspectiva flexvel e dinmica de promover uma dissuaso parcial da Unio Sovitica gerando maior segurana para a China. Em outubro de 1971, Pequim tomava o assento chins na ONU, com a excluso de Taip. Em setembro de 1972, eram reatadas as relaes sino-japonesas. No final da dcada, aps o restabelecimento das relaes sino-americanas, Pequim e Washington firmavam um pacto explicitamente orientado contra o expansionismo sovitico na sia. Esse pacto foi precipitado pela invaso sovitica do Afeganisto, em 1979. Com ele, constituiu-se um eixo anti-sovitico envolvendo os Estados Unidos, a China e o Paquisto, pas-chave para a sustentao logstica dos grupos da guerrilha muulmana afeg. No plano da poltica interna, a China colocava um ponto final nas turbulncias da Revoluo Cultural, preparando-se para a inflexo na direo do Ocidente. Em setembro de 1971, Lin Piao morria em 155
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circunstncias misteriosas, depois de aparente tentativa de assassinato contra Mao Zedong. Desse modo, rompia-se a aliana entre os radicais e o centro maosta, que tinha constitudo o eixo da Revoluo Cultural. As mortes de Chou En Lai e de Mao Zedong, em 1976, precipitaram o confronto entre correntes do PCC que se prolongou por quase dois anos e terminou com a vitria das faces moderadas. Deng Xiao Ping, marginalizado durante a Revoluo Cultural, foi reabilitado e emergiu como sucessor do Grande Timoneiro. Entre 1978 e 1981, o novo lder evoluiu dos expurgos da ala radical para os expurgos do centro maosta, enraizando a sua prpria faco em todos os rgos cruciais do aparato do Partido-Estado. A virada poltica foi acompanhada pelo radical redirecionamento da economia. A Poltica das Quatro Modernizaes, anunciada em 1978, deflagrou os processos combinados de dissoluo das Comunas Populares autrquicas no campo, estmulo criao de pequenos negcios privados nos servios e na manufatura e estabelecimento de incentivos para investimentos estrangeiros diretos em reas litorneas especiais. Nos anos seguintes, o curso reformista consolidaria o projeto de definio de enclaves internacionalizados na faixa costeira. As Zonas Econmicas Especiais (ZEEs) multiplicaram-se inicialmente no litoral sudeste e, em seguida, por toda a orla oriental, passando a funcionar como pontes entre a China Popular e o mercado mundial. A abertura chinesa pode ser dividida em duas etapas. Entre a ascenso de Deng Xiao Ping e o fim da Guerra Fria, a rivalidade sinosovitica no teatro asitico continuou a condicionar intensamente a diplomacia de Pequim. Os combates sino-vietnamitas de 1979 e a prolongada sustentao do Khmer Vermelho no Camboja limitaram as possibilidades diplomticas chinesas, mas jamais colocaram em risco os fluxos de investimentos estrangeiros que irrigavam as reformas econmicas. Em 1989, a cpula que reuniu a direo chinesa com Mikhail Gorbachev amenizou consideravelmente o clima de confrontao que durou trs dcadas, mas a subseqente crise da Praa da Paz Celestial pareceu, por um momento, colocar em risco todo o projeto reformista. Nos anos seguintes, Pequim reinstalou pela violncia a estabilidade 156
interna e reafirmou seu compromisso com a abertura econmica, acelerando as reformas. As potncias ocidentais, malgrado a retrica de defesa dos direitos humanos, agiram no sentido de evitar o isolamento chins e preservar o projeto de Deng Xiao Ping.43 O futuro da China uma incgnita desafiadora. De um lado, o pas dispe de potencialidades invejveis: abundantes e diversificados recursos naturais, vastas possibilidades de incremento da produtividade agrcola, reservas inesgotveis de mo-de-obra e amplo mercado consumidor em expanso acelerada. De outro, encerra explosivas tenses: a resistente tendncia a um crescimento demogrfico insustentvel, os riscos de exploses separatistas capazes de despedaar a precria unidade nacional, a contradio entre as estruturas de poder totalitrio e as demandas de democracia e participao poltica. O acelerado crescimento da economia na dcada de 1990 e a dinmica que adquiriram as reformas de mercado disseminaram percepes otimistas nos meios empresariais do Ocidente tendentes a camuflar os impasses profundos e os problemas estruturais oriundos do processo de modernizao.44 A crise financeira asitica de 1997 repercutiu sobre o ritmo de expanso da economia chinesa e desautorizou as projees de resto irrefletidas e levianas baseadas no prosseguimento das taxas de crescimento alcanadas na primeira metade da dcada. Contudo, os controles cambiais rgidos protegeram a economia chinesa das ondas de choque mais violentas da crise financeira macrorregional. No topo da agenda diplomtica de Pequim, encontra-se a questo da unidade da China. Deng Xiao Ping reafirmou o objetivo maosta de
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A administrao americana de George H. Bush vacilou sobre a atitude a ser adotada frente a Pequim, mas o establishment diplomtico mobilizou-se articuladamente para assegurar a manuteno do patamar de relaes construdo nos anos 70. Henry Kissinger e Richard Nixon escreveram inmeros artigos reprovando as ameaas emanadas de Washington e colocando a questo em termos do interesse nacional americano. Bill Clinton, em declaraes de campanha, retomou as ameaas de isolamento da China; no poder, renovou o estatuto de nao mais favorecida, optando pelos interesses comerciais das empresas americanas. O Japo jamais alimentou dvidas dessa ordem: poucos meses depois dos episdios da Praa da Paz Celestial, empresrios e polticos japoneses j voltavam a freqentar a China.
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Para uma avaliao desses impasses e problemas, consultar Paul Kennedy, Preparando-se para o sculo XXI, Rio de Janeiro: Campus, 1993.
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alcanar a unidade do Estado chins mas, no contexto da sua poltica de modernizao econmica, formulou a estratgia de uma nao, dois sistemas. Essa estratgia deveria possibilitar a reintegrao de Hong Kong e tambm a de Taiwan. Ela assegurava Colnia britnica e provncia rebelde a vigncia das regras da economia de mercado e algum tipo de autonomia poltica. A concesso de Hong Kong aos britnicos, formalizada em 1898, expirava-se em 1997. Essa circunstncia facilitou as negociaes para a devoluo da Colnia, concludas em 1984. O perodo de transio entre a concluso do tratado e a reintegrao foi pontuado por momentos de tenso e pela crise de 1989, quando a Colnia se tornou palco de manifestaes de apoio aos estudantes da Praa da Paz Celestial. Reintegrada China, Hong Kong tornou-se uma Regio Administrativa Especial, beneficiando-se de autonomias administrativa e jurdica. A Lei Bsica, aprovada pela China, a miniconstituio do enclave, com vigncia at 2047. O roteiro de Pequim previa que Taiwan seguisse o exemplo de Hong Kong. Mas esse roteiro foi perturbado pela democratizao do regime de Taiwan. Desde 1992, o governo do Kuomintang (KMT) engajou-se numa poltica de reformas que conduziu consolidao do Partido Democrtico Progressista (PDP), a expresso de um nacionalismo taiwans que rejeita a noo da unidade da China. A bandeira da independncia de Taiwan, que jamais havia sido erguida pelo KMT, passou a ser agitada pelo PDP e alcanou suporte majoritrio nas eleies de 2000. O impasse em torno do futuro de Taiwan se expressa pelas formulaes inconciliveis de Pequim e Taip. Pequim exige negociaes baseadas no princpio da unidade da nao chinesa. Taip reivindica que seu governo seja reconhecido como interlocutor soberano pela China, embora sob presso americana tenha congelado a idia da declarao de independncia. O problema da unidade articula as polticas externa e interna da China. No interior desta, as contestaes unidade nacional originam-se das populaes muulmanas do Sin-Kiang e dos budistas 158
do Tibete. O regime de Pequim, sempre acusado de violaes dos direitos humanos relacionadas ao Sin-Kiang e ao Tibete, interpretou a poltica da guerra ao terror de Bush como oportunidade sem igual para acentuar a represso insubordinao interna. Uma dimenso importante da encruzilhada em que se encontra a China reside na sua insero como ator de destaque no sistema internacional. No fundo, Pequim se defronta com a difcil tarefa de contribuir para a constituio de um entorno regional estvel, previsvel e cooperativo na Bacia do Pacfico. Essa necessidade se materializa em questes como a da dissoluo da tradicional rivalidade sino-japonesa, a reorganizao das relaes com a Indochina (e, em especial, com o Vietn), a reviso das relaes com a ndia e a administrao da reincorporao de Hong Kong. Contudo, nada to prioritrio, no plano macrorregional, como a estabilizao da Pennsula Coreana. O programa nuclear da Coria do Norte um elemento explosivo, pois provoca sobressalto permanente na Coria do Sul e pode, em um cenrio extremo, estimular uma reviravolta na poltica militar japonesa. Do ponto de vista de Pequim, a estabilidade das relaes com o Japo e a Coria do Sul vital para a continuidade da expanso econmica. Por isso, no caso da Pennsula Coreana, os interesses chineses coincidem com os de Washington. A derrocada do poderio russo e a prolongada estagnao econmica japonesa realam a importncia da China na distribuio do poder mundial. Durante o conflito indo-paquistans de 1999, nas fronteiras disputadas da Caxemira, a China revelou-se consciente da complexidade do sistema internacional ps-Guerra Fria, afastando-se sutilmente da posio tradicional de apoio ao Paquisto. No ano seguinte, Pequim uniuse s negociaes asiticas destinadas a encaminhar a resoluo das disputas sobre o Mar da China meridional. Finalmente, o ingresso na OMC, aps prolongadas e difceis negociaes, institucionalizou a posio chinesa na economia global e consolidou os laos entre Pequim e Washington. A poltica externa de Pequim estrutura-se em torno dos eixos complementares da unidade nacional e da projeo de influncia em escalas asitica e mundial. Essa organizao de prioridades, destinada 159
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a assegurar a marcha rumo condio de potncia de primeira magnitude, corresponde a clara definio do interesse nacional chins.
Texto Complementar
UMA GEOESTRATGIA PARA A EURSIA, Zbigniew Brzezinzki (In: Foreign Affairs, v. 76, n 5, Sept/Oct. 1997, p. 50-64) Eurasia is the worlds axial supercontinent. A power that dominated Eurasia would exercise decisive influence over two of the worlds three most economically productive regions, Western Europe and East Asia. A glance at the map also suggests that a country dominant in Eurasia would almost automatically control the Middle East and Africa. With Eurasia now serving as the decisive geopolitical chessboard, it no longer suffices to fashion one policy for Europe and another for Asia. What happens with the distribution of power on the Eurasian landmass will be of decisive importance to Americas global primacy and historical legacy. (...) In the western periphery of Eurasia, the key players will continue to be France and Germany, and Americas central goal should be to continue to expand the democratic European bridgehead. In the Far East, China is likely to be increasingly pivotal, and the United States will not have an eurasian strategy unless a sino-american political consensus is nurtured. In Eurasias center, the area between an enlarging Europe and a regionally rising China will remain a political black hole until Russia firmly redefines itself as a postimperial state. Meanwhile, to the south of Russia, Central Asia threatens to become a caldron of ethnic conflicts and great-power rivalries (...).
China as the eastern anchor

There will be no stable equilibrium of power in Eurasia without a deepening strategic understanding between America and China and a clearer definition of Japans emerging role. That poses two dilemmas for America: determining the practical definition and acceptable scope of Chinas emergence as the dominant regional power and managing Japans restlessness over its de facto status as an american protectorate. Eschewing excessive fears of Chinas rising power and Japans economic ascension should infuse realism into a policy that must be based on careful strategic calculus. Its goals should be to 160
divert chinese power into constructive regional accommodation and to channel japanese energy into wider international partnerships. Engaging Beijing in a serious strategic dialogue is the first step in stimulating its interest in an accommodation with America that reflects the two countries shared concerns in northeast Asia and Central Asia. It also behooves Washington to eliminate any uncertainty regarding its commitment to the one-China policy, lest the Taiwan issue fester, especially after Chinas digestion of Hong Kong. Likewise, it is in Chinas interest to demonstrate that even a Greater China can safeguard diversity in its internal political arrangements. (...) Although China is emerging as a regionally dominant power, it is not likely to become a global one for a long time. The conventional wisdom that China will be the next global power is breeding paranoia outside China while fostering megalomania in China. It is far from certain that Chinas explosive growth rates can be maintained for the next two decades. In fact, continued long-term growth at the current rates would require an unusually felicitous mix of national leadership, political tranquillity, social discipline, high savings, massive inflows of foreign investment, and regional stability. A prolonged combination of all of these factors is unlikely. Even if China avoids serious political disruptions and sustains its economic growth for a quarter of a century both rather big ifs China would still be a relatively poor country. A tripling of GDP would leave China below most nations in per capita income, and a significant portion of its people would remain poor. Its standing in access to telephones, cars, computers, let alone consumer goods, would be very low. In two decades China may qualify as a global military power, since its economy and growth should enable its rulers to divert a significant portion of the countrys GDP to modernize the armed forces, including a further buildup of its strategic nuclear arsenal. However, if that effort is excessive, it could have the same negative effect on Chinas long-term economic growth as the arms race had on the soviet economy. A large-scale chinese buildup would also precipitate a countervailing japanese response. In any case, outside of its nuclear forces, China will not be able to project its military power beyond its region for some time.
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A Greater China becoming a regionally dominant power is another matter. A de facto sphere of chinese regional influence is likely to be part of Eurasias future. Such a sphere of influence should not be confused with a zone of exclusive political domination, like the Soviet Union had in Eastern Europe. It is more likely to be an area in which weaker states pay special deference to the interests, views, and anticipated reactions of the regionally dominant power. In brief, a chinese sphere of influence can be defined as one in which the first question in the various capitals is What is Beijings view on this? (...) Greater Chinas geopolitical influence is not necessarily incompatible with Americas strategic interest in a stable, pluralistic Eurasia. For example, Chinas growing interest in Central Asia constrains Russias ability to achieve a political reintegration of the region under Moscows control. In this connection and in regard to the Persian Gulf, Chinas growing energy needs means it has a common interest with America in maintaining free access to, and political stability in, the oil-producing regions. Similarly, Chinas support for Pakistan restrains Indias ambitions to subordinate that country, while offsetting Indias inclination to cooperate with Russia in regard to Afghanistan and Central Asia. Chinese and japanese involvement in the development of eastern Siberia can also enhance regional stability. The bottom line is that America and China need each other in Eurasia. Greater China should consider America a natural ally for historical as well as political reasons. Unlike Japan or Russia, the United States has never had any territorial designs on China; compared to Great Britain, it has never humiliated China. Moreover, without a viable strategic relationship with America, China is not likely to continue to attract the enormous foreign investment necessary for regional preeminence. Similarly, without a sino-american strategic accommodation as the eastern anchor of Americas involvement in Eurasia, America will lack a geostrategy for mainland Asia, which will deprive America of a geostrategy for Eurasia as well. For America, Chinas regional power, co-opted into a wider framework of international cooperation, can become an important strategic asset - equal to Europe, more weighty than Japan - in assuring Eurasias stability. To recognize this fact, China could be invited to the G-7s annual summit, especially since an invitation was recently extended to Russia (...). 162
Transcontinental security
In the long term, Eurasias stability would be enhanced by the emergence, perhaps early in the next century, of a trans-eurasian security system. Such a transcontinental security arrangement might involve an expanded NATO, linked by cooperative security agreements with Russia, China, and Japan. But to get there, americans and japanese must first set in motion a triangular political-security dialogue that engages China. Such three-way americanjapanese-chinese security talks could eventually involve more, asian participants, and later lead to a dialogue with the Organization for Cooperation and Security in Europe. That, in turn, could eventually pave the way for a series of conferences by european and asian states on security issues. A transcontinental security system would thus begin to take shape. Defining the substance and institutionalizing the form of a transeurasian security system could become the major architectural initiative of the next century. The core of the new transcontinental security framework could be a standing committee composed of the major eurasian powers, with America, Europe, China, Japan, a confederated Russia, and India collectively addressing critical issues for Eurasias stability. The emergence of such a transcontinental system could gradually relieve America of some of its burdens, while perpetuating beyond a generation its decisive role as Eurasias arbitrator. Geostrategic success in that venture would be a fitting legacy to Americas role as the first and only global superpower.
7 A ONU DIANTE DA NOVA ROMA

A ONU e a sua antecessora, a Liga das Naes, tm em comum a influncia original das noes idealistas sobre o primado da ordem fundada na justia e no direito, como arcabouo das relaes internacionais. Nos dois casos, como reao s grandes guerras momentos de afirmao descontrolada e exacerbada da soberania nacional surgiram organizaes cuja origem no disfarava a convico da necessidade de algo como um governo mundial, destinado a subordinar as soberanias egostas dos Estados. Entretanto, as duas organizaes foram fruto de circunstncias reais, no de idias. A Liga das Naes espelhou, de certa forma, uma tentativa 163
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derradeira de recuperar a ordem europia cujas razes se encontram no sculo XIX. Essa tentativa fracassou, pois no correspondia mais s circunstncias concretas que envolviam o sistema internacional de Estados: o revanchismo franco-britnico no podia ser sucedneo genuno do equilbrio multipolar de Viena; a ausncia dos Estados Unidos representava um golpe mortal para a Liga, no contexto de um sistema que tendia rapidamente mundializao. O governo mundial da Liga no passava de acerto eventual entre os Estados europeus vencedores do conflito de 1914-1918, cuja decomposio acompanhou a prpria decadncia dos seus criadores. A ONU procurou, na sua origem, distinguir-se da antecessora. O local da sua fundao, So Francisco, e do estabelecimento da sua sede, Nova Iorque, bem como o estilo e o contedo da Declarao dos Direitos Humanos, revelam o engajamento decisivo e a influncia ideolgica determinante dos Estados Unidos na formulao das bases da nova organizao. Seu relativo ecumenismo expresso na possibilidade de ingresso das potncias derrotadas registrava a incorporao das lies deixadas pelo fracasso da Liga.45 Na origem da ONU se encontram as idias desenvolvidas por Roosevelt e seu secretrio de Estado, Cordel Hull, durante os anos da guerra. O governo mundial imaginado em Washington s seria capaz de promover a harmonia e suprimir as ameaas a uma ordem baseada na justia se contasse com a fora dos Quatro Policiais os Estados Unidos, a GrBretanha, a Unio Sovitica e a China.46 Paradoxalmente, o idealismo wilsoniano gerou um mecanismo que se adaptou admiravelmente s circunstncias da realpolitik da Guerra Fria. Na prtica, a ONU jamais se assemelhou a algo como um governo mundial. Como a Liga, ela emanou das relaes de fora geradas pela guerra. Mas, ao contrrio da Liga, ela contribuiu para perpetuar as condies que lhe deram origem e sobreviveu s tormentas e s crises da confrontao
45
Para anlise comparativa circunstanciada dos documentos de fundao da ONU e da Liga, ver Raymond Aron, Paz e Guerra..., op. cit., p. 854-862.
46 Na viso rooseveltiana, a Frana era objeto de pouco disfarado desprezo, vista como territrio a ser administrado e reconstrudo. A Alemanha, por sua vez, continuava a ser encarada como a principal ameaa harmonia internacional. Para um relato sobre o ponto de vista de Roosevelt, veja a obra de Robert E. Sherwood, Roosevelt e Hopkins, Rio de Janeiro-Braslia: Nova Fronteira/UnB, 1998, partes IV e V.
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bipolar. A composio do CS e a regra do direito de veto asseguraram o direito dos vencedores e, simultaneamente, geraram o mecanismo de adaptao das Naes Unidas ao sistema internacional do ps-guerra. A lgica da bipolaridade definiu, para o mal e para o bem, a dinmica do Conselho de Segurana. O direito de veto, empregado alternativamente por Washington e Moscou, refletiu a hegemonia das superpotncias e, via de regra, marginalizou as Naes Unidas do encaminhamento das crises agudas entre os atores principais, que foram solucionadas por meio da diplomacia bilateral tradicional.47 Entretanto, o direito de veto preservou as Naes Unidas, impedindo que o conflito entre as superpotncias tragasse no seu vrtice o sistema mundial de segurana coletiva. Ao longo da Guerra Fria, os princpios da no-interveno, da autodeterminao e da soberania tiveram efetividade limitada pelo contexto da confrontao e pela lgica das esferas de influncia. A Unio Sovitica praticou o intervencionismo na Hungria e na Tchecoslovquia, respaldada pela linha da cortina de ferro e pelas decises de Yalta. Os Estados Unidos atuaram com desenvoltura na sua quinta fronteira caribenha, mas se viram limitados, durante a Guerra do Vietn, a aes terrestres ao sul do Paralelo 16. A Guerra de Suez revelou os limites do poder de interveno das velhas potncias europias e, tambm, o sentido especfico da autodeterminao no mundo das superpotncias. A Crise dos Msseis em Cuba representou um episdio de valor quase normativo na determinao dos limites recprocos estabelecidos pelas superpotncias.48 A ONU no desempenhou papel relevante em nenhum desses acontecimentos. Os limites da influncia da ONU foram explicitados nitidamente ao longo da evoluo da crise israelo-palestina. O conflito de 1948-1949, que determinou o fracasso do plano de partilha aprovado pela Assemblia Geral, continuou a produzir desdobramentos pouco promissores para os entusiastas do direito emanado das Naes Unidas.
47
Uma interessante exceo foi o episdio da Guerra da Coria (1950-53), quando a interveno americana se realizou sob os auspcios da ONU, em virtude do boicote sovitico. Depois dessse evento, Moscou aprendeu a manobrar de forma realista a circunstncia da existncia da ONU, chegando, com certo sucesso, a utiliz-la para fins propagandsticos nos anos 1960 e 1970, desde o ingresso em massa dos novos Estados independentes da sia e da frica.
48
Ver a respeito o interessante estudo de caso de Graham T. Allison, Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis, includo na coletnea comentada Classic Readings of International Relations, op. cit.
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As conquistas territoriais israelenses na guerra de 1967 foram perenizadas, em aberto desafio s solenes resolues de condenao. A colonizao dos territrios ocupados expandiu o desafio, ilustrando a impotncia da ONU de agir contra a vontade de uma das superpotncias. Mesmo os acordos de paz assinados em Camp David, entre Israel e Egito, passaram ao largo das Naes Unidas, limitando-se a fazer meno vazia s resolues adotadas. Entretanto, a ONU escapou sina do esvaziamento que fulminou sua antecessora. A descolonizao afro-asitica conduziu dezenas de novos Estados Assemblia Geral, que passou a espelhar, desde a dcada de 1960, a dimenso mundial do sistema internacional. A Conferncia de Bandung e o Movimento dos Pases No-Alinhados criaram novas demandas, polticas e econmicas, que repercutiram positivamente sobre a ONU, oxigenando-a e ampliando agendas paralisadas pelo confronto Leste-Oeste. O princpio da autodeterminao e a noo de soberania nacional encontraram nesses eventos nova traduo, voltada contra o intervencionismo de Washington e Moscou.
ONU no Ps-Guerra Fria

As circunstncias do fim da Guerra Fria removeram o terreno da bipolaridade de poder sobre o qual se movia a ONU. Num primeiro momento, a falncia da Unio Sovitica desequilibrou o Conselho de Segurana, tornando-o instrumento dcil da diplomacia de Washington. Ento, a Organizao foi conduzida a intenso ativismo, destinado a avalizar ou fornecer suporte s iniciativas da hiperpotncia. A euforia inicial do ps-Guerra Fria se prolongou at a Guerra do Golfo, gerando percepes e expectativas tendentes a atribuir um papel de primeira grandeza para aes concertadas no Conselho de Segurana. A administrao George H. Bush, bafejada pelo xito retumbante no Oriente Mdio, estimulou a multiplicao de aes de interveno da ONU. As tradicionais misses de paz foram suplementadas por misses humanitrias, cujo modelo primeiro foi a Operao Restaurar a Esperana, na Somlia. A experincia de poucos meses revelou o exagero. Com a solitria e relativa exceo do Camboja, as misses na Somlia, em Angola e no 166
Haiti oscilaram entre xitos incompletos e retumbantes fracassos. Elas serviram para mostrar que a operao multinacional no Golfo Prsico constituiu caso excepcional, no padro: dificilmente as condies singulares que a cercaram (alta prioridade concedida por Washington, amplo consenso internacional, flagrante ilegitimidade de uma das partes, finalidades ntidas e ambiente estratgico definido) se repetiriam em outras ocasies. Rapidamente, dissiparam-se as crenas de fundo iluminista na possibilidade de transformao da velha ONU em algo como um governo mundial. O tema dos direitos humanos ganhou relevo no contexto das expectativas iluministas sobre o papel das Naes Unidas na nova ordem mundial. Em junho de 1993, a ONU patrocinou a Conferncia sobre Direitos Humanos de Viena, que se enquadra na moldura de iniciativas como as das conferncias sobre populao e as relativas ao meio ambiente e se destina a forjar consensos e instrumentos de ao da comunidade internacional na esfera de temas de impacto global. Na ocasio, Washington liderou um bloco de Estados, essencialmente constitudo pelos aliados atlnticos, estruturado em torno da defesa da universalidade dos direitos humanos e, como corolrio, da sua precedncia em face do princpio da soberania nacional. Dentre as decorrncias dessa postura, est a legitimao de misses internacionais de interveno deflagradas em nome da defesa dos direitos humanos em pases submetidos a regimes tirnicos. A China Popular, frente de um bloco heterogneo de Estados asiticos, rabes, muulmanos e africanos, sustentou tese divergente, fundada na precedncia do princpio da soberania nacional. A posio chinesa embasou-se nas noes de relativismo cultural, pelas quais o contedo e o significado dos direitos humanos esto condicionados pela histria particular de cada povo e no so redutveis a definies globalizantes. O impasse entre as posies contrastantes refletiu-se em uma declarao final pouco afirmativa que, entretanto, sustenta o carter universal e obrigatrio dos direitos humanos, apoiando-se na prpria Carta da ONU. As propostas prticas foram transformadas em simples sugestes. O encontro paralelo de Organizaes No-Governamentais 167
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(ONGs) ligadas questo dos direitos humanos expressou insatisfao com as limitaes da Conferncia. O impasse constatado em Viena admite diferentes leituras. No plano tico-filosfico, trata-se de um eco de interrogaes e polmicas complexas, cujo fundo toca no debate interminvel sobre a natureza humana. No plano da diplomacia corrente, expressa as diferentes estratgias da superpotncia e dos seus aliados imediatos, de um lado, e de uma potncia mdia e inmeros Estados menores, de outro, diante da dissoluo das regras implcitas na bipolaridade da Guerra Fria. Para Pequim, a defesa intransigente da soberania nacional surge como escudo de proteo do autoritarismo poltico interno, em conjuntura caracterizada pelo incremento do poder de interveno dos Estados Unidos. Para Washington, os direitos humanos surgiram como conduto adequado de legitimao de opes de poltica externa que demandam a cobertura da comunidade internacional. Contudo, a estranha aliana estabelecida entre as duas potncias por ocasio das negociaes sobre o Tribunal Penal Internacional (TPI) revelou a complexidade do tema dos direitos humanos no atual sistema de Estados. A administrao Clinton defendeu, durante quatro anos, a criao de uma corte internacional destinada a julgar acusados de crimes de guerra e crimes contra a humanidade. Contudo, quando um tratado foi costurado, na Conferncia de Roma, em julho de 1998, Washington alinhou-se com uma minoria de ditaduras e votou contra o Tratado do TPI, isolando-se dos aliados tradicionais da Otan. O desenlace decorreu, em parte, dos extraordinrios equvocos cometidos pela diplomacia americana no longo perodo de negociaes prvias.49 Mas, atrs dos equvocos, encontra-se uma encruzilhada verdadeira. Os argumentos de Washington contra o Tratado do TPI enfatizavam os riscos de acusao e julgamentos politicamente motivados contra tropas americanas posicionadas ao redor do globo. Mas sua proposta rejeitada de emenda conferia ao Conselho de Segurana um poder de
Veja, a respeito, o comentrio de Ruth Wedgwood, Fiddling in Rome, Foreign Affairs, November/ December 1998.
49
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veto sobre as aes da corte, o que de fato deixaria as grandes potncias fora do alcance do Tribunal. No fundo, o voto dos Estados Unidos revelou o apego ordem internacional existente naquilo que , mais caracteristicamente, uma herana da Guerra Fria: a condio especial desfrutada pelos integrantes do Conselho de Segurana. O tema dos direitos humanos tornou-se, em definitivo, um dos grandes eixos da poltica internacional. O tribunal instalado para julgar crimes de guerra na antiga Iugoslvia depende, na prtica, das iniciativas das tropas da Otan que, por sua vez, obedecem a critrios polticos e logsticos no que tange perseguio e captura de acusados. O complexo desenvolvimento do caso Pinochet revelou as imensas dificuldades dos tribunais nacionais na conduo de processos extraterritoriais cujo fulcro so as violaes de direitos humanos. O TPI foi instalado aps longo percurso de ratificaes nacionais do Tratado que revelaram o isolamento da posio dos Estados Unidos. Mas, no contexto da Doutrina Bush, as resistncias de Washington corte internacional transformaram-se em irredutvel oposio. Sob intensa presso americana, diversos pases europeus firmaram acordos que virtualmente colocam cidados americanos fora do alcance do TPI. A exceo americana reduz significativamente a legitimidade da corte internacional. O perodo das grandes expectativas depositadas nas Naes Unidas encerrou-se em meados da dcada de 1990. A interveno na Bsnia, que chegou a envolver quarenta mil capacetes azuis em 1995, revelou com toda a clareza os limites das misses em ambiente de conflito militar. Os massacres de civis em reas declaradas refgios seguros desmoralizaram as Naes Unidas e abriram caminho para os bombardeios da Otan, que acabaram conduzindo ao Acordo de Dayton. A lio extrada por Washington desse episdio foi decisiva para a marginalizao completa da ONU na conduo da crise tnica e da campanha area em Kosovo, em 1999. A Doutrina Bush empurrou as Naes Unidas para uma crise profunda. A declarao da guerra ao terror no procurou legitimao 169
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da comunidade internacional. A proclamao do princpio da guerra preventiva evidenciou a ruptura da Nova Roma com os padres de conduta consagrados pela ONU. A operao militar americana no Afeganisto, em 2001, mesmo legitimada a posteriori pelo Conselho de Segurana, foi decidida e deflagrada por Washington. Mas a ONU enxergou realmente o abismo durante o longo impasse que antecedeu a segunda Guerra do Golfo, em 2003. Frana, Rssia e China anunciaram que votariam contra a resoluo que legitimava a invaso do Iraque, preparada por Washington e Londres. Frana e Rssia chegaram a insinuar que usariam o direito de veto, se fosse necessrio. Mas, diante da derrota anunciada, Washington sequer apresentou a resoluo, optando por deflagrar a invaso revelia da ONU. O episdio evidenciou o lugar ocupado pelas Naes Unidas na conjuntura internacional criada pela Doutrina Bush. Reagindo ao unilateralismo americano, as potncias se reuniram para limitar o poder e a liberdade de ao da hiperpotncia. Assim, na tica das potncias, o Conselho de Segurana se tornou um instrumento de amenizao e correo do desequilbrio de poder no sistema internacional de Estados. Evidentemente, na tica da hiperpotncia, o Conselho de Segurana foi percebido como estorvo ao exerccio do seu poder. Depois da segunda Guerra do Golfo, reabriu-se o debate, esboado em meados da dcada de 1990, sobre a reforma do Conselho de Segurana. Originalmente, o argumento que sustentava a proposta de reforma enfatizava a necessidade de adaptar o sistema de segurana coletiva a uma ordem mundial liberta das circunstncias estratgicas que marcaram a Conferncia de So Francisco. A incorporao de novos membros permanentes como o Japo, a Alemanha e os pases em desenvolvimento assinalaria a extino definitiva da ordem mundial do ps-guerra. O debate original no prosperou, pois os Estados Unidos preferiram congelar a relao de foras do Conselho de Segurana. A retomada do tema, nas condies de crise da ONU geradas pela invaso do Iraque, tende a aprofundar as divergncias entre a Nova Roma e as demais potncias acerca do futuro do sistema de segurana coletiva.
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No fundo, o problema estrutural est na possibilidade de convivncia de uma comunidade internacional que partilha valores e padres de conduta com um sistema de Estados caracterizado pela unipolaridade estratgica e pelo unilateralismo da hiperpotncia.
8 GLOBALIZAO, REGIONALIZAO E MULTILATERALISMO

Se se entende por globalizao o processo pelo qual so criadas as condies, materiais e econmicas, para a mundializao do espao de fluxos de capitais e mercadorias, ento se trata de um movimento que est em marcha desde que, nos sculos XV e XVI, as Grandes Navegaes europias romperam o isolamento das histrias regionais. O longo percurso deflagrado por aqueles eventos distantes galgou patamares cruciais durante o sculo XIX, quando a Revoluo Industrial intensificou as trocas mercantis e desencadeou um surto de investimentos no exterior. Esse processo histrico acompanhou e alimentou as inovaes tcnicas na produo e no transporte de mercadorias e tambm gerou as demandas por capitais e os meios de satisfaz-las. O ps-guerra representou novo patamar nesse processo, caracterizado pela emergncia de foras de globalizao como as empresas transnacionais e os conglomerados financeiros internacionalizados. O ambiente de estabilidade geopoltica mantido pela prevalncia estratgica dos Estados Unidos e a armadura formada pelos consensos econmicos de Bretton Woods catapultaram os fluxos de capitais e mercadorias para nveis jamais antes sonhados e contriburam para as trs gloriosas dcadas de prosperidade econmica do ps-guerra.50 Nesse ambiente se consolidou a sociedade de consumo, foram reconstrudas as economias devastadas do Japo e da Europa ocidental e desencadeou-se o processo de modernizao industrial de inmeros pases da periferia do sistema capitalista. Entretanto, a presena de vasta
50
Sobre as complexidades da relao entre a hegemonia estratgica dos Estados Unidos e o quadro cooperativo de Bretton Woods, consultar Raymond Aron, Os Estados e a economia internacional, Os ltimos Anos do Sculo, Rio de Janeiro: Guanabara, 1987, p. 35-66.
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rea de economias de comando, relativamente isoladas do mercado mundial, determinou as fronteiras do movimento globalizador.51 A dissoluo da rea das economias de comando fundamentadas na estatizao generalizada dos meios de produo correspondeu a transformaes profundas na economia mundial, que agiam h mais de uma dcada. A economia industrial desenvolve-se por meio de ciclos longos que comeam com uma fase de rpido crescimento e acumulao de capital, atravessam uma fase de estabilizao e, em seguida, conhecem uma fase descendente caracterizada pela reduo do crescimento e dos lucros empresariais. Nikolai Krondatieff, pesquisando na dcada de 1920 as estatsticas de produo industrial, consumo, preos, juros e salrios da Gr-Bretanha, dos Estados Unidos e da Frana, foi o primeiro a registrar esses ciclos longos. Kondratieff identificou ciclos completos constitudos por fases de prosperidade, recesso, depresso e recuperao a intervalos de 40 a 60 anos, entre 1782 e 1845 (Primeira Revoluo Industrial) e entre 1845 e 1892 (Segunda Revoluo Industrial). Um pouco mais tarde, Joseph A. Schumpeter estudou-os em profundidade, conseguindo associ-los marcha da inovao tecnolgica.52 Schumpeter mostrou que a economia industrial evolui por meio da destruio criadora. Quando um conjunto de novas tecnologias encontra aplicao produtiva, as tecnologias tradicionais so destrudas, isto , deixam de criar produtos capazes de competir no mercado e acabam sendo abandonadas. Na fase inicial, ascendente, do ciclo, as novas tecnologias oferecem elevadas taxas de lucros e os empresrios inovadores erguem verdadeiros imprios econmicos. Na fase de estabilizao, o acirramento da competio e a reduo dos lucros
A respeito de algumas caractersticas cruciais da economia e das polticas internacionais nessas dcadas, consultar os ensaios de John Lewis Gaddis, The Long Peace: Elements of Stability in the Postwar International System, Edward L. Morse, The Transformation of Foreign Policies: Modernization, Interdependence, and Externalization e Robert Gilpin, Dependence and Economic Development, includos na Section IV The Cold War International System, da coletnea comentada Classic Readings..., op. cit.
52 As idias iniciais do economista sobre os ciclos longos apareceram num artigo publicado na revista Economica, em 1927: The Explanation of the Business Cycles. Mas a sua teoria encontra-se formalizada na obra Business Cycles: A Theoretical, Historical and Statistical Analysis of the Capitalist Process, publicada originalmente em 1939.
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assinalam a generalizao do novo patamar tecnolgico. Finalmente, a fase descendente caracteriza-se pela saturao dos mercados, prenunciando mais uma ruptura na base tcnica, que deflagrar novo ciclo.53 A teoria dos ciclos longos permite situar a revoluo tecnocientfica contempornea na trajetria da economia industrial. Essa onda de inovaes corresponde ruptura do padro tecnolgico do ps-guerra, assentado sobre a eletrnica de consumo, a petroqumica e a aeronutica. No seu lugar, estrutura-se um padro apoiado na microeletrnica, na informtica, nas telecomunicaes e na biotecnologia. A revoluo tecnocientfica repercutiu sobre o conjunto da organizao da produo e do consumo, em escala global, determinando novas estratgias para os conglomerados industriais, redefinindo a influncia e o alcance dos mercados financeiros e revelando os limites dos modelos keynesianos de gesto pblica que tinham se tornado hegemnicos desde a Grande Depresso dos anos 30. A retomada do pensamento econmico liberal expressou as necessidades postas por tais transformaes e revolucionou os padres de regulao poltica e administrativa nas sociedades ricas do Ocidente. As vitrias eleitorais de Margaret Thatcher, na Gr-Bretanha, em 1979, e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, em 1980, assinalaram o encerramento do ciclo keynesiano e a ascenso do novo pensamento liberal.54 As economias de comando, ineptas para acompanhar os saltos tecnolgicos e os nveis de produtividade definidos pelo mercado mundial, sucumbiram ao desafio. A falncia do bloco sovitico (e, de outra forma, da opo de isolamento da China Popular) rompeu a fronteira que restringia o movimento globalizador. Pela primeira vez
Alguns autores, discutindo os ciclos longos, procuraram identificar alteraes no seu funcionamento provocadas pelas polticas keynesianas de regulao de mercados introduzidas desde os anos 30 nos pases industriais e expandidas para o cenrio internacional pelo Sistema de Bretton Woods. Sobre os ciclos longos no ps-guerra, consultar Immanuel Wallerstein, O Capitalismo Histrico (So Paulo: Brasiliense, 1985) e Michal Kalecki, Crescimento e Ciclo Econmico Capitalista (So Paulo: Hucitec, 1983).
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A crise que atingiu diferenciadamente os partidos socialistas e social-democratas europeus nos anos 80 expressou a incapacidade das doutrinas intervencionistas em fazer face s novas necessidades. Em determinados pases como a Gr-Bretanha e a Alemanha Ocidental a resultante foi a prolongada marginalizao poltica dos antigos partidos trabalhista e social-democrata. Em outros como, notadamente, na Frana e na Espanha os socialistas aderiram s teses liberais com sofreguido, pondo em marcha reformas to radicais quanto as do reaganismo americano ou as do thatcherismo britnico. Essa convergncia das ideologias partidrias acabou por provocar, sob o comando de Tony Blair, uma verdadeira reinveno do Partido Trabalhista britnico, que funcionou como trampolim para seu retorno a Downing Street.
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em toda a Histria, esto disposio tanto os meios econmicos e tecnolgicos quanto as condies polticas e estratgicas para a unificao da economia global. De certa forma, essa unificao j realidade. Se a globalizao se referencia em fluxos de capitais e mercadorias, o processo de regionalizao o faz na configurao de mercados transnacionais, ou seja, na constituio de blocos geoeconmicos que agrupam, formalmente ou no, conjuntos de pases. Esse movimento, inaugurado pelo ambicioso projeto de integrao europia deflagrado na dcada de 1950, encontra-se em plena marcha tanto nas Amricas quanto na Bacia do Pacfico. Sua dinmica fundamenta-se tanto em medidas comerciais de abertura de mercados e remoo de barreiras alfandegrias reguladas por acordos pactuados entre Estados como em processos de integrao objetivos e no regulamentados, determinados pelos investimentos de capitais no exterior. As relaes entre os processos de globalizao e regionalizao so complexas, comportando polmicas e indagaes prospectivas. A oposio aparente entre os dois termos desaparece quando se tomam em conta as necessidades de concentrao de recursos e a escala de mercados postas pela atuao dos conglomerados econmicos em escala global. De certo modo, a regionalizao uma plataforma para a globalizao. Os Estados participam da criao das condies polticas para o movimento de globalizao, ainda que seus agentes principais sejam as empresas.55 Alm disso, so os Estados que, assumindo funes essencialmente normativas, estabelecem o leito comum de regimes e regulamentaes no qual se realiza a competio.
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...a globalizao financeira e produtiva vem se expandindo aceleradamente, ditada em grande parte pelo aumento do nmero de empresas multinacionais em 1970, eram 7 mil; em 1992, 37 mil japonesas, europias e americanas que, desta forma, influenciam enormemente a poltica de comrcio exterior, de investimentos, de tecnologia e, conseqentemente, a poltica externa dos seus respectivos Estados. Estes, nos planos bilateral e multilateral, tm sido defensores intransigentes das conquistas feitas por suas grandes empresas e procuram garantir que as mesmas expandam ainda mais seus mercados no exterior, e tentam, por todos os meios, reservar para elas parte substantiva de seus mercados nacionais e regionais. (Paulo Guilherme Aguiar Cunha, Indstria Nacional e Poltica Externa, Temas de Poltica Externa Brasileira II, vol. 1, op. cit., p. 354-355).
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Por outro lado, a cooperao entre conglomerados econmicos e blocos regionais no quadro da globalizao no exclui mas, na verdade, supe a multiplicao dos atritos e das divergncias entre as partes. Globalizao e regionalizao so dimenses conflitivas de um nico processo de unificao econmica do espao mundial.56
Ordem de Bretton Woods

Nos ltimos anos da Segunda Guerra Mundial, a administrao Roosevelt elaborou as linhas mestras da arquitetura estratgica e econmica do ps-guerra. A ONU e as instituies econmicas multilaterais foram imaginadas, simultaneamente, como dimenses complementares da poltica global de Washington.57 A Conferncia de Bretton Woods foi precedida pelos planos White e Keynes, que se distinguiam quanto ao problema do financiamento dos saldos devedores nacionais. O Plano White, formulado em 1942 pelo secretrio-assistente do Tesouro americano, Harry D. White, focalizava sua ateno na estabilidade de preos internos e internacionais. Preconizava a criao de um fundo de estabilizao das Naes Unidas, que deveria estabelecer bandas cambiais estreitas. Essas bandas s poderiam ser alteradas pelo voto de 80% dos Estados integrantes do fundo. Na votao sobre as taxas de cmbio, cada Estado teria apenas um voto, o que configurava, do ponto de vista de Washington, surpreendente abdicao de soberania sobre sua prpria moeda. O plano americano repudiava o capitalismo nacional de comando, tal como praticado na dcada de 1930 pela Alemanha. Sustentava a necessidade de liberalizao progressiva do comrcio internacional, pela
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Nesse sentido, difcil concordar inteiramente com as teses sobre a triadizao da economia mundial, entendida como uma moldura de cooperao bsica entre os plos econmicos europeu, japons e americano que, se no exclui inteiramente as disfuncionalidades, as reduz dimenso do circunstancial e do episdico. Um exemplo desse tipo de interpretao se encontra em Ricardo Petrella, Pax triadica, Le Monde Diplomatique n 464, novembro 1992, p. 32.
As propostas de segurana (Naes Unidas) e econmicas (Bretton Woods) caminharam lado a lado, to interdependentes quanto as lminas de uma tesoura, como as descreveria depois Morgenthau. Em conjunto, as propostas americanas projetavam a viso abrangente de uma comunidade poltica compartilhada no ps-Guerra, baseada em valores liberais de liberdade poltica (lei) e competio econmica (comrcio). A segurana econmica, conforme observa Robert Pollard, significava que os interesses americanos seriam melhor servidos por um sistema econmico aberto, em contraste com um grande sistema militar em tempo de paz. (Henry Nau, O Mito da Decadncia..., op. cit., p. 97-98).
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reduo negociada das barreiras tarifrias. Mas oferecia nveis modestos de financiamento externo para pases desafiados por desequilbrios no balano de pagamentos, de modo que o ajuste econmico desses pases dependeria das suas polticas internas. Nesse aspecto, a proposta assemelhava-se penosamente ao antigo padro ouro. A principal singularidade do plano americano estava no papel previsto para o Fundo de Estabilizao, que poderia vetar, por deciso de uma maioria qualificada, medidas de poltica econmica nacional consideradas nocivas ao equilbrio do balano de pagamentos. Esse direito de ingerncia inaudito no foi adotado em Bretton Woods. Mas o Fundo de Estabilizao imaginado por White funcionou como embrio ideolgico do FMI. O Plano Keynes, apresentado quase simultaneamente ao projeto americano, tinha nfases diferentes. No lugar do Fundo de Estabilizao, previa uma unio de compensao com direito de saque a descoberto, cujos montantes seriam definidos com base na participao dos Estados no comrcio global. Os saques se dariam em nova moeda de reserva internacional. Os governos nacionais poderiam promover mudanas cambiais de at 5% ao ano. Mudanas maiores teriam que ser aprovadas pela Unio de Compensao, na qual os Estados Unidos e a Gr-Bretanha disporiam de maioria de votos. A concepo de Keynes no inclua obrigaes de reduo de tarifas comerciais e permitia, embora no estimulasse, medidas comerciais discriminatrias. No fundo, ao contrrio do Plano White, a proposta britnica admitia ajustes econmicos nacionais baseados na expanso da oferta de moeda e escudados, at certos limites, atrs de tarifas protecionistas e desvalorizaes cambiais. No se deve exagerar as diferenas entre os dois Planos. No fundo, o que os distinguia mais claramente era a interpretao que faziam dos interesses nacionais respectivos. O plano americano conferia fortes poderes de ingerncia autoridade internacional em relao aos pases devedores e os Estados Unidos se imaginavam como permanentes credores. O plano britnico conferia latitude maior de decises nacionais aos devedores e a Gr-Bretanha sabia que, durante a fase de reconstruo, seria uma devedora. 176
Em Bretton Woods, chegou-se a um compromisso entre os dois projetos. O FMI foi criado com recursos totais de 8,8 bilhes de dlares, muito menos que os 26 bilhes sonhados por Keynes para a Unio de Compensao. Por outro lado, os Estados Unidos acabaram por aceitar muito menos ingerncia internacional que a prevista pelo Plano White, possibilitando ajustes nacionais baseados na desvalorizao cambial e no protecionismo. O padro dlar-ouro, que emergiu de Bretton Woods, expressava o compromisso e erguia-se sobre a ambigidade. No acordo que criou o FMI, permitia-se uma mudana nica de 10% na taxa de cmbio dos pases-membro, desde que justificada como forma de corrigir desequilbrios fundamentais no balano de pagamentos. O Fundo poderia publicar um relatrio criticando polticas dos pases-membro que atentassem contra o equilbrio das contas externas. White revelou sua adeso ao compromisso ao qualificar o sistema monetrio como estvel, ainda que moderadamente flexvel e comparou a flexibilidade cambial oscilao normal do Empire State Building.58 No fim das contas, a ordem de Bretton Woods acabou refletindo a trade de polticas de estabilidade de preos, mercados flexveis e comrcio internacional tendente ao liberalismo que era advogada por Washington. Essa trade de polticas foi, na prtica, imposta Europa pelos acordos do Plano Marshall, que selaram a hegemonia estratgica americana. A ordem de Bretton Woods fundamentou-se em indito consenso favorvel ao multilateralismo. A criao do sistema de paridades dlar/ ouro e a edificao de organismos, como o Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), foi possvel apenas pela combinao dos traumas e das destruies gerados pela Grande Depresso e pela guerra. A moeda internacional imaginada por Keynes e tambm esboada por White jamais saiu do campo das idias. Sua existncia demandaria uma instituio internacional responsvel pela emisso, o que restringiria a soberania de todos os participantes do sistema, inclusive
58
O Mito da Decadncia..., op. cit., p. 105.
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os Estados Unidos, coisa inaceitvel para Washington. Por razes similares, fracassou a proposta inicial de criao de uma Organizao Internacional de Comrcio (OIC). A Carta de Havana, que definia as funes do novo organismo, conferia direitos de voto iguais para todos os Estados, o que implicava submeter a poltica comercial americana a restries intolerveis aos olhos de Washington. No lugar da OIC, foi assinado em 1947 o Gatt, que tambm se baseava nos princpios do multilateralismo e do liberalismo, mas no era organizao reconhecida pelo direito internacional e funcionou sempre a partir de acordos consensuais. As instituies de Bretton Woods desempenharam funes marginais na fase da reconstruo do imediato ps-guerra. O FMI funcionou como emprestador de porte relativamente pequeno at o incio da dcada de 1960, para s depois ampliar os Direitos Especiais de Saque (SDRs). O Banco Mundial praticamente circunscreveu sua ateno reconstruo durante as duas primeiras dcadas de existncia, at que finalmente se voltou para o financiamento do desenvolvimento. O Gatt realizou sua primeira negociao verdadeiramente global a Rodada Kennedy entre 1964 e 1967.
OMC e multilateralismo
Apesar de suas limitaes originais, o Gatt revelou-se um sucesso. As oito sucessivas rodadas de negociaes multilaterais sob a sua gide possibilitaram a reduo continuada das tarifas e das prticas protecionistas, contribuindo para a notvel expanso do comrcio internacional nas dcadas do ps-guerra.59 O ltimo ciclo de negociaes globais do Gatt, a Rodada Uruguai, iniciou-se em 1986 e foi concludo apenas em 1994, aps seguidas crises e adiamentos. Apesar da forte limitao dos documentos finais, que ficaram aqum das ambies que a nortearam, ela representou avano incontestvel no rumo de um comrcio internacional mais aberto e, ainda, uma reafirmao da opo dos Estados pelo multilateralismo.
59
Uma anlise das negociaes do Gatt e da situao do comrcio mundial antes da Rodada do Milnio encontra-se em A Survey of World Trade: Where next?, The Economist, October 3rd 1998.
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A criao da OMC, na Conferncia de Marrakesh de 1994, sintetizou a percepo de que novo patamar havia sido atingido. Alm do comrcio de mercadorias, coberto pelo antigo Gatt, a OMC cobre acordos em servios, investimentos e propriedade intelectual. A OMC , formalmente, uma organizao internacional e corporifica a retomada dos fundamentos do projeto da OIC. Reconhecida como um tribunal, tem poderes para solucionar controvrsias entre os pases-membro. Diferentemente do FMI e do Banco Mundial, a OMC opera na base da igualdade entre seus integrantes. Para que a Organizao possa administrar com poderes reais o sistema multilateral de comrcio, instituiu-se o princpio da aceitao em bloco (single undertaking): s podem ser membros da OMC os pases que aceitarem todos os compromissos, como um conjunto indivisvel. A adeso das economias em transio do antigo bloco sovitico, bem como a admisso da China, conferiram universalidade nova Instituio. Entretanto, a dinmica dos processos de globalizao e regionalizao, ao condicionar verdadeiras parcerias entre os Estados e os conglomerados econmicos nacionais, introduz continuamente distores no multilateralismo proclamado pelos acordos e reiterado pelos pronunciamentos oficiais. As prticas protecionistas e retaliatrias, a discriminao comercial e o comrcio administrado bilateral convivem com o envoltrio multilateral consagrado formalmente pela OMC. As potncias econmicas e comerciais so responsveis pela maior parte das distores no multilateralismo, pela razo simples de que tm influncia determinante sobre as trocas internacionais. A Rodada Uruguai foi prdiga em exemplos, que envolveram notadamente a questo dos subsdios agrcolas (praticados em larga escala pela Unio Europia, pelos Estados Unidos e pelo Japo) e das barreiras protecionistas informais (caso flagrante dos sistemas de distribuio de mercadorias no Japo). Os Estados Unidos, principal defensor das teses multilateralistas e liberalizantes, revelam-se acentuadamente protecionistas no que concerne a ramos vitais da sua indstria (por meio, por exemplo, dos subsdios indiretos microeletrnica pelas encomendas de material 179
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blico). A primeira administrao Clinton, que desde a campanha eleitoral definiu prioridades de poltica externa condicionadas ao incremento da performance comercial dos produtos nacionais, atentou permanentemente contra o multilateralismo ao promover o comrcio administrado com o Japo e ao multiplicar as ameaas de aplicao da legislao comercial retaliatria de que dispe (Super 301) ignorando as instncias multilaterais de recurso. A combinao dessas duas caractersticas da ordem comercial internacional multilateralismo regulado por consensos negociados e prticas comerciais discriminatrias utilizadas unilateralmente parece configurar uma das tendncias do horizonte prximo. A outra a mudana de nfase setorial nas negociaes comerciais multilaterais forada pelas potncias econmicas. A Rodada Uruguai do Gatt produziu significativos acordos de reduo de barreiras comerciais nos produtos industriais e, em particular, nos setores de alta tecnologia. Alm disso, introduziu no sistema multilateral de comrcio os temas dos servios e da proteo de patentes e propriedade intelectual. Todos esses avanos beneficiam, de modo geral, os pases do Norte. Entretanto, as negociaes para a remoo de barreiras e a reduo de subsdios no setor agrcola, que interessam sobretudo aos pases do Sul, experimentaram avanos apenas decorativos. O Acordo de Blair House materializou um compromisso entre a Unio Europia e os Estados Unidos que praticamente no tocou nos vultosos subsdios agrcolas destinados a proteger os produtores dos pases ricos. Desde o desenlace daquele ciclo de negociaes, Washington redirecionou o foco da sua poltica comercial para o setor de alta tecnologia (em especial as telecomunicaes) e para o intercmbio de servios. Mais recentemente, ganhou corpo a proposta de incluso dos fluxos de investimentos diretos na esfera da OMC. Contudo, a assimetria consagrada pelo Acordo de Marrakesh era to evidente que a OMC se comprometeu, desde sua origem, a priorizar o comrcio agrcola no ciclo seguinte de negociaes multilaterais, previsto para comear em 2000. Mas a projetada Rodada do Milnio entrou em colapso no momento do estabelecimento da agenda bsica, 180
em funo da resistncia de europeus e americanos em honrar o compromisso de Marrakesh. Assim, o protecionismo agrcola dos pases ricos tornou-se elemento de desestabilizao do conjunto do sistema comercial multilateral, colocando em risco o prprio futuro da OMC. Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, o desafio consiste em evitar que a liberalizao crescente do comrcio internacional avance prioritria ou exclusivamente nos setores que refletem as vantagens comparativas das potncias econmicas globais. Esse desafio exige ampla articulao de alianas, a fim de garantir avanos significativos nas negociaes agrcolas e de vincular concesses nos setores de alta tecnologia eliminao das barreiras contra as exportaes de ao, txteis, calados e outros produtos que refletem as vantagens comparativas dos pases em desenvolvimento. A Rodada de Doha, lanada em substituio projetada Rodada do Milnio, constituiu uma encruzilhada decisiva para o sistema comercial multilateral. O acmulo de frustraes legadas pela Rodada Uruguai e aprofundadas na ltima dcada exige forte correo de rumo. Mas, evidentemente, essa correo depende, em grande medida, da atitude dos Estados Unidos e da Unio Europia. O multilateralismo da OMC encarado com desconfiana pelos Estados Unidos, que recusaram o projeto da OIC em nome da manuteno da sua plena soberania comercial. Na Unio Europia, o problema no se encontra no princpio da soberania comercial, mas na fora dos interesses organizados em torno da Poltica Agrcola Comum (PAC). O prolongado impasse entre americanos e europeus, de um lado, e os pases em desenvolvimento, de outro, tende a enfraquecer as fundaes do sistema multilateral de comrcio e abre caminho para a fragmentao regional dos acordos comerciais.
9 ISL E OCIDENTE
O Isl compreende mais de um bilho de fiis. O mundo muulmano estende-se, de Oeste a Leste, desde o Senegal, no Ocidente africano, at as Filipinas, nos limites do Oceano Pacfico, e de Norte a Sul, desde o Cazaquisto, na sia Central, at a Tanznia e a Indonsia, 181
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nos dois lados do Oceano ndico. Fora dos limites do mundo muulmano, h significativas minorias islmicas na ndia e na Europa. Na Europa, alm das populaes balcnicas convertidas h sculos, o Isl cresce pela imigrao proveniente da frica e da sia Meridional. Mundo muulmano e mundo rabe so conjuntos geopolticos e culturais parcialmente superpostos, porm distintos. O mundo muulmano mais vasto que o rabe. Os pases com maior populao muulmana no so rabes: Indonsia, Paquisto, ndia e Bangladesh. O islamismo a religio predominante nos pases rabes, e a cultura muulmana o alicerce histrico das sociedades rabes mas o mundo rabe se define pela lngua, no pela religio. O Coro constituiu o fundamento da unidade cultural dos rabes, pois promoveu a difuso da lngua comum. O rabe cornico proporcionou a fuso tnica de centenas de cls e tribos antes separados por dialetos e costumes distintos. A influncia da lngua rabe se estende por todo o mundo muulmano, pois as principais oraes do islamismo devem ser pronunciadas em rabe. As sociedades rabes atravessaram dois longos perodos de dominao externa. A partir do sculo XVI, na sua maioria, foram incorporadas ao Imprio Turco-Otomano. A decadncia otomana abriu caminho para o imperialismo europeu, na frica do Norte e, depois, no Oriente Mdio. No sculo XIX, a Frana estabeleceu seu domnio no Magreb, e a Gr-Bretanha, no Egito. Em 1912, a Itlia ocupou a Lbia. Com a derrocada final do Imprio Turco-Otomano, na Primeira Guerra Mundial, a Sria e o Lbano tornaram-se mandatos franceses, enquanto o Iraque, a Transjordnia (atual Jordnia) e a Palestina passaram a controle britnico. As potncias europias criaram fronteiras coloniais e de protetorados, dividindo os territrios sob seu domnio. Por essa via, surgiram os embries dos Estados rabes contemporneos. O domnio europeu gerou, como reao, o aparecimento de movimentos nacionalistas nas sociedades rabes. Esses movimentos, ainda que influenciados pela cultura muulmana, no se identificavam pela religio. Os novos lderes e pensadores rabes desejavam a soberania poltica e a modernizao econmica.
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A conquista da soberania foi um processo longo, muitas vezes doloroso. O Egito alcanou a independncia em 1922, mas o poder verdadeiro continuou nas mos dos britnicos at a derrubada do rei Farouk, em 1952. No Oriente Mdio, as potncias europias retiraramse aps a Segunda Guerra Mundial. No Magreb, o domnio francs perdurou at o incio da dcada de 1960. Entretanto, nada contribuiu mais para aumentar o ressentimento das sociedades rabes contra as potncias ocidentais que a consolidao de um Estado judaico, povoado por imigrantes, na Palestina. Israel um produto sui generis da expanso colonial europia. Como os Estados Unidos, o Canad e a Austrlia, Israel formou-se pela colonizao de povoamento deflagrada pela transferncia em massa de populaes europias. Sua singularidade reside no fato de que o elemento ideolgico desempenhou funes decisivas na dinmica de constituio do Estado judaico. O movimento sionista, criado por Theodor Herzl nos ltimos anos do sculo XIX, materializou o nascimento do nacionalismo judaico contemporneo e forneceu as bases de organizao e articulao internacional para a imigrao de judeus europeus direcionada para a Palestina.60 Os episdios cruciais na constituio de Israel a transferncia da Palestina para mandato britnico e a Declarao Balfour de 1917, os conflitos com os palestinos na dcada de 1930, o Holocausto e o Plano de Partilha da ONU de 1947 assinalaram a ltima experincia neocolonial europia. Irnica e tragicamente, ela se desenrolou paralelamente descolonizao do Oriente Mdio. O Plano de Partilha conduziu guerra, que terminou com a vitria das foras de Israel. A guerra de 1948-1949 deixou como legado uma populao de refugiados palestinos no Oriente Mdio e as sementes do projeto de unidade rabe contra Israel. O projeto pan-arabista nasceu no Egito do ps-guerra e foi fertilizado pelos rancores oriundos da presena britnica no Canal de Suez.
60
Sobre o papel diplomtico cumprido por Herzl e pelos sionistas na poltica europia, ver Michel Korinman, La diaspora juive, une gopolitique allemande e Herzl ou llaboration dun projet gopolitique, Hrodote n 53. Paris: La Dcouverte, 1989, p. 13-25 e 38-49.
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Ascenso e decadncia do pan-arabismo

O Egito nasserista orientou-se para a modernizao econmica, firmando acordos de cooperao com a Unio Sovitica. A construo da hidreltrica de Assu, no Nilo, constituiu o marco dessa poltica modernizante. Mas o nacionalismo nasserista voltou-se, sobretudo, para a supresso da influncia europia no pas e a difuso da idia da unidade poltica dos rabes. O conflito rabe-israelense situa-se na interseco de dois processos: o do neocolonialismo europeu e o da descolonizao, de um lado, e o da Guerra Fria, de outro. Entretanto , crucialmente, produto do entrechoque do onacionalismo judaico com os nacionalismos rabes. A ascenso de Nasser assinalou a transio entre o processo da descolonizao e o enquadramento do subsistema de Estados do Oriente Mdio no sistema internacional da Guerra Fria. A aproximao entre o Egito e a Unio Sovitica soldou a aliana estratgica entre os Estados Unidos e Israel. A Guerra de Suez, em 1956, marcou a ossificao das alianas antagnicas na regio, malgrado a recusa de Washington em prestar assistncia aventura colonial franco-britnica. O fundamento do pan-arabismo consistia na noo da existncia de uma nica nao rabe, fragmentada pelo imperialismo europeu. A unidade poltica possibilitaria a reunio dos recursos dos diferentes pases rabes e a configurao de uma potncia econmica. O petrleo abundante da regio do Golfo Prsico e a vasta mo-de-obra disponvel em pases como o prprio Egito serviriam como plataforma para o renascimento do brilho dos rabes. A Guerra de Suez deixou marcas profundas, tanto no sistema internacional quanto na poltica rabe. A humilhante retirada anglofrancesa assinalou o canto de cisne das velhas potncias europias e a sua definitiva subordinao s regras da bipolaridade da Guerra Fria. Nasser emergiu como ponto de encontro das aspiraes rabes de renascimento geopoltico e econmico. O pan-arabismo fez da oposio a Israel sua principal bandeira geopoltica. Israel sintetizava, aos olhos dos rabes, a opresso colonial europia e, de modo geral, a arrogncia imperial do Ocidente. Mas o 184
desastre militar na Guerra dos Seis Dias, em 1967, materializado na ocupao de territrios palestinos, srios e egpcios, constituiu um golpe fatal nas aspiraes de unidade rabe. Depois da morte de Nasser, em 1970, o pan-arabismo diluiu-se nas mos do sucessor, Anuar Sadat. A retomada da coligao antiisraelense foi aceita pela Sria, mas no pela Jordnia. Na Guerra de Outubro (ou do Yom Kippur), em 1973, apesar da derrota, a coligao rabe revelou maior capacidade militar e, no incio do conflito, chegou a controlar parte dos territrios ocupados por Israel. Mas o cessar-fogo assinalou a derrocada da liderana egpcia. Nos anos seguintes, Sadat rompeu a cooperao entre o Cairo e Moscou, construiu firme aliana com Washington e, finalmente, assinou a paz em separado com Israel. Os Acordos de Camp David, concludos em 1979, restituram a Pennsula do Sinai ao Egito e determinaram prolongado congelamento do status quo regional. Fora do Egito, o nacionalismo rabe e o pan-arabismo expressaram-se pelo Partido Baath, que tinha pretenses internacionais. O Baath alcanou o poder na Sria e no Iraque, mas paradoxalmente essas vitrias contriburam para diluir o apelo do pan-arabismo. Iraque e Sria tornaram-se plos concorrentes e rivais do baathismo, a ponto de Damasco ter expressado apoio ao Ir, um pas exterior ao mundo rabe, na guerra contra o Iraque, nos anos 80. O esgotamento do pan-arabismo deveu-se, em grande parte, ao fracasso da modernizao econmica, que no foi capaz de amenizar as profundas desigualdades sociais nas sociedades rabes. Mas, sobretudo, revelou que o mito da nao rabe no tinha fora suficiente para sobrepujar os interesses geopolticos divergentes dos Estados rabes. Os Estados petrolferos do Golfo Prsico, liderados pela Arbia Saudita, jamais aceitaram trocar seus laos com as grandes potncias ocidentais pelo projeto da unio com o populoso e pobre Egito. A disputa pela liderana rabe que envolveu Egito, Sria, Iraque e at mesmo Lbia lanou ao descrdito os grandiosos discursos pan-arabistas.
Reviravolta fundamentalista
Os fundamentos cornicos do Isl no prevem a separao entre religio e poltica. Toda a comunidade de fiis constituiria uma s 185
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nao: a umma. O califa, lder da comunidade islmica, um chefe religioso e poltico. A unidade entre as esferas da religio e da poltica manifesta-se no plano jurdico: segundo a tradio, o corpo de leis das sociedades muulmanas deve se assentar na Sharia, que condensa os princpios do Coro e da Suna sob a forma de legislao civil. No Ocidente, a reforma e o iluminismo estabeleceram o princpio da separao entre poltica e religio. O novo princpio difundiu-se e ultrapassou os limites das sociedades ocidentais. No Imprio TurcoOtomano, que ento dominava grande parte do mundo muulmano, j no existia unidade absoluta entre as duas esferas do poder: o sulto exercia a liderana poltica; o califa funcionava como lder religioso. Apesar da separao parcial entre os poderes poltico e religioso, o califa turco simbolizou a unidade da umma at o incio do sculo XX. Contudo, com a derrocada final do Imprio Turco-Otomano e a proclamao da repblica, em 1923, a Turquia transformou-se num Estado laico. O cargo de califa ficou vago e, para todos os efeitos, a umma desagregou-se. O fundamentalismo islmico contemporneo emergiu no vcuo criado pelo fracasso do pan-arabismo. A humilhao poltica e a pobreza econmica funcionaram como seus motores. O Ocidente o inimigo, representado pelos Estados Unidos e, regionalmente, por Israel. A restaurao da umma ou seja, a recuperao das glrias perdidas de um passado mtico constituiu sua finalidade.61 Em todo o mundo muulmano, essas idias repercutiram e serviram como programa para novas correntes polticas, que contestam a subservincia dos governos ao Ocidente, rejeitam a modernidade e exigem a subordinao da poltica religio. No Egito, a Irmandade Muulmana voltou-se contra Nasser, e seu principal lder foi preso e
61
A obra Sinalizaes na Estrada, de Sayyid Qutb, publicada no Cairo em 1964, formulou as bases do fundamentalismo islmico contemporneo. Nela, est escrito: A liderana do homem ocidental no mundo humano est chegando ao fim, no porque a civilizao ocidental esteja em bancarrota material ou tenha perdido sua fora econmica ou militar, mas porque a ordem ocidental j cumpriu sua parte, e no mais possui aquele acervo de valores que lhe deu sua predominncia (...). A revoluo cientfica concluiu seu papel, como concluram o nacionalismo e as comunidades territorialmente limitadas que surgiram em sua poca (...). Chegou a vez do Isl. (Citado em Albert Hourani, Uma histria dos povos rabes, So Paulo: Companhia das Letras, 1994, p. 442).
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executado em 1966. O assassinato de Sadat, em 1981, foi perpetrado por um dos grupos radicalizados que se formaram a partir da Irmandade Muulmana. Do Egito, o centro do fundamentalismo deslocou-se para o Ir. A Revoluo Xiita de 1979, dirigida pelo aiatol Khomeini, gerou uma repblica islmica. O Estado iraniano, na primeira dcada revolucionria, enxergou-se como plo irradiador do despertar do Isl. Na guerra contra o Iraque, o Ir procurou levantar a maioria xiita iraquiana. Tambm passou a financiar o Hezbollah (Partido de Deus), que combateu, no Lbano, a ocupao militar israelense. Mas a influncia iraniana esbarrou nas singularidades do pas, persa e xiita, que o separam dos muulmanos sunitas e do mundo rabe. O fundamentalismo disseminou-se no Oriente Mdio e na frica do Norte, sob a forma de partidos e grupos oposicionistas, associados a redes de caridade religiosa. Na Arglia, a Frente Islmica de Salvao (FIS) foi banida depois de vencer as eleies gerais de 1992. Na Palestina ocupada, o Hamas desafiou a autoridade de Yasser Arafat, organizou atentados suicidas e se apresentou como liderana alternativa de combate a Israel. O islamismo poltico, sob forma mais moderada, impregnou at mesmo a Turquia. Desde a fundao da repblica, por Mustaf Kemal Ataturk, na dcada de 1920, a Turquia tornou-se um Estado laico e optou pelo caminho da modernizao e da ocidentalizao. O ingresso na Otan consolidou a posio turca no dispositivo estratgico do Ocidente. A Turquia controla os estreitos de Bsforo e Dardanelos. Participa, simultaneamente, da Europa e do Oriente Mdio. O valor estratgico da Turquia explica a presso insistente de Washington sobre os aliados europeus pela admisso do pas na Unio Europia. A Arbia Saudita o mais importante centro de difuso do islamismo poltico contemporneo. Esse fato constitui profundo paradoxo, pois o Estado saudita se tornou, desde o final da Segunda Guerra Mundial, o principal aliado dos Estados Unidos na regio do Golfo Prsico e, desde os choques de preos do petrleo, o parceiro crucial na regulao do mercado mundial do petrleo. 187
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A Casa de Saud firmou, no final do sculo XVIII, um pacto com a seita islmica puritana dos Wahabitas. A monarquia criada por Ibn al Saud nos primeiros anos do sculo XX alicerou-se sobre o pacto da dinastia com a seita puritana. Durante dcadas, a Casa de Saud conservou posio dominante no pacto, e a seita puritana exigiu apenas a manuteno das suas prerrogativas no mbito religioso. Contudo, esse equilbrio comeou a ser corrodo nas dcadas de 1970 e 1980, quando a monarquia deu guarida aos militantes da Irmandade Muulmana perseguidos no Egito. Oferecendo proteo e cargos nas esferas religiosa e educacional aos militantes fundamentalistas, a monarquia saudita pretendia contrabalanar a influncia do nacionalismo rabe e reforar a sua prpria posio no mundo muulmano. O Isl verdadeiro deveria funcionar como alternativa ao pan-arabismo modernizante de pases como o Egito, o Iraque e a Sria. Mas a manobra resultou, inesperadamente, na politizao do Wahabismo e, depois, na emergncia de uma oposio fundamentalista aliana entre a Casa de Saud e os Estados Unidos. Numa primeira etapa, a politizao do Wahabismo pareceu servir tanto monarquia saudita quanto a Washington. Sob os auspcios da seita puritana, foram recrutados e armados os guerreiros da f, que combateram a Unio Sovitica em solo afego. O dinheiro saudita tambm financiou os muulmanos bsnios que resistiram aos srvios, os guerrilheiros da Chechnia que desafiaram a Rssia e os separatistas albaneses de Kosovo. Nos tempos da guerrilha anti-sovitica no Afeganisto, Osama Bin Laden teve o apoio da CIA e dos mais altos crculos da dinastia saudita. Uma dcada depois, o Taleban chegou a ser visto como scio potencial das empresas petrolferas americanas que projetavam construir dutos em territrio afego. Na segunda etapa, os guerreiros da f, voltaram-se contra a monarquia saudita. A ruptura derivou do apoio da Arbia Saudita aos Estados Unidos na Guerra do Golfo e da instalao de bases americanas permanentes em territrio saudita. O impacto dessas decises repercutiu em todo o mundo islmico e, especialmente, nos pases rabes, numa conjuntura marcada pela frustrao dos esforos de paz na Palestina. 188
Osama Bin Laden acusou a monarquia saudita de sujeitar-se poltica mundial dos infiis, declarou a jihad contra os Estados Unidos e instalou-se no Afeganisto. Paralelamente, avolumaram-se as manifestaes subterrneas, entre os Wahabitas, de oposio Casa de Saud. A monarquia, encostada contra a parede, foi obrigada a reprimir as lideranas mais radicalizadas do islamismo poltico e, ao mesmo tempo, a aceitar tacitamente o financiamento da Al-Qaeda a partir de ramos da prpria famlia real. Quinze dos dezenove terroristas que praticaram os atentados de 11 de setembro de 2001 eram sauditas. Depois dos atentados, a administrao Bush exigiu de Riad o desmantelamento da rede que conecta os Wahabitas a Bin Laden, o que implicaria a dissoluo do alicerce poltico do Estado saudita. A incapacidade da Casa de Saud de realizar essa misso e a crise poltica do Estado saudita impulsionaram Washington a desencadear a operao de derrubada do regime de Saddam Hussein. Essa operao teve, portanto, a finalidade de evitar a desestabilizao da hegemonia americana na regio do Golfo Prsico. Washington assumiu riscos significativos ao promover a operao militar no Iraque. De um lado, abriu uma fenda profunda na unidade do Ocidente e da Otan. De outro, complicou o panorama geopoltico j bastante complexo do Oriente Mdio, arriscando provocar a imploso territorial do Iraque. A estabilidade turca foi potencialmente comprometida, pois a eliminao de Saddam Hussein reativa o nacionalismo curdo no Iraque e na Turquia. Mas o espectro da turbulncia na Arbia Saudita foi percebido em Washington como ameaa direta vitalidade estrutural da economia americana. Assim, sob a tica da administrao Bush, o interesse nacional dos Estados Unidos exigia a remoo do regime iraquiano. O renascimento fundamentalista no um fenmeno inerente ao Isl. Suas razes profundas esto, evidentemente, fincadas no solo de uma tradio cultural que no sofreu nada comparvel ao impacto que tiveram a reforma e o iluminismo na formao do Ocidente. Mas sua dinmica poltica est conectada ao fracasso do nacionalismo rabe, aos ressentimentos criados pela poltica mundial de Washington e ao conflito nacional entre Israel e os palestinos. 189
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Questo palestina
O impulso inicial, nacional e sionista, da colonizao de povoamento propagou-se no tempo. As guerras de 1948-1949 e 1967 assinalaram os momentos mais importantes do expansionismo israelense, cujas razes se encontram nas implantaes pioneiras das primeiras dcadas do sculo.62 A Guerra de Outubro, em 1973, ampliou as bases sociais para a estratgia de colonizao. A marcha dos acordos de paz com o Egito e a substituio dos trabalhistas pelos conservadores do Likud, em 1977, libertaram a estratgia de colonizao dos argumentos iniciais de segurana. O projeto do Grande Israel fez seu caminho, aparecendo como continuao natural da tradio expansionista do sionismo dos tempos hericos.63 O Acordo de Paz entre Israel e a Organizao para a Libertao da Palestina (OLP), negociado em Oslo e assinado em setembro de 1993 em Washington, representou uma reviravolta histrica. Ele sinalizou a possibilidade de interrupo do movimento expansionista do nacionalismo judaico inaugurado h quase um sculo e de ruptura da lgica de confronto embutida na ausncia do reconhecimento recproco entre as naes israelense e palestina. O processo de paz, complexo e frgil, arrastou-se durante quase uma dcada, at entrar em colapso. No lado palestino, os termos da autonomia palestina na Cisjordnia e na Faixa de Gaza tornaram-se objeto de crticas acerbas, veiculadas tanto por dissidncias da OLP como por islmicos do Hamas. No lado israelense, acelerou-se a polarizao entre os partidrios da paz e os do Grande Israel. O assassinato do primeiro-ministro Itzhak Rabin em novembro de 1995 assinalou o znite da radicalizao na poltica interna de Israel. A campanha eleitoral de 1996, precedida por uma srie de atentados terroristas do Hamas,
Para uma anlise histrica e geogrfica profunda do estabelecimento sionista na Palestina, veja a obra de Meron Benvenisti, Sacred Landscape (Berkeley-Los Angeles: University of California Press, 2000).
63 Sobre esse processo e o impacto geopoltico da estratgia de colonizao, consultar Nadia BenjellounOllivier, Israel-Palestine: le nombre et lespace; Michel Foucher, Israel-Palestine: quelles frontires; Michel Korinman, Israel-Palestine-Jordanie: trois scnarios israliens; Peter Demant, Les implantations israliennes dans les territoires occups, Hrodote n 29-30, Paris: La Dcouverte/Maspero, p. 83-186. 62
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conduziu derrota dos trabalhistas e ao virtual congelamento do processo de paz durante o governo de Binyamin Netanyahu (1996-1999). A entidade autnoma palestina foi definida pelos acordos de Oslo I (1994) e Oslo II (1995), retomados e desenvolvidos pelos acordos de Wye Plantation (1998). Segundo os acordos, uma Zona A, limitada s principais aglomeraes urbanas palestinas, foi transferida plenamente autoridade palestina. Uma Zona B, abrangendo grande parte dos povoados palestinos e das reas circundantes, foi declarada de controle misto, com administrao civil palestina e segurana interna israelense. Uma Zona C, abrangendo a maior parte dos territrios e, notadamente, o vale do Rio Jordo e uma larga faixa limtrofe entre a Cisjordnia e Israel, permaneceu sob controle integral de Israel. O estatuto futuro de Jerusalm, smbolo nacional palestino e capital do Estado almejado pela OLP, sequer foi debatido. A cidade sagrada de muulmanos, judeus e cristos abriga atualmente maioria populacional israelense, gerada pelo deslocamento de 155 mil colonos judeus para sua parte oriental. Seus limites administrativos foram remodelados e expandidos, de forma a abranger uma srie de implantaes perifricas israelenses. O mtodo de Oslo, da paz por etapas, fracassou sob o peso dos radicalismos israelense e palestino. A Autoridade Palestina, instalada pela OLP nas reas autnomas, revelou-se incapaz de conter os extremistas islmicos, que promoveram campanhas de atentados suicidas nas cidades de Israel. A direita israelense, agrupada no Likud e em partidos religiosos, jamais se conformou com a perspectiva de devoluo dos territrios ocupados. As esperanas e a desiluso geradas a partir do processo de paz de Oslo modificaram, para sempre, o estatuto da questo palestina. A resistncia palestina transcendeu os limites de luta nacional e atingiu a condio de smbolo de alcance global, fertilizando os ressentimentos em todo o mundo rabe e muulmano. Sob o pano de fundo da violncia do Estado israelense, os terroristas suicidas adquiriram, aos olhos de rabes e muulmanos, a aura de mrtires. A aliana entre Israel e
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os Estados Unidos passou a funcionar como foco de agitao do fundamentalismo islmico, tanto no mundo muulmano quanto no Ocidente. Quando se encerrava a segunda Guerra do Golfo, em 2003, Washington divulgou novo roteiro da paz, que prev a formao de um Estado Palestino antecedido pelo fim dos atentados palestinos contra Israel e pelo congelamento da colonizao israelense nos territrios ocupados. Em princpio, a nova proposta tem o aval da Unio Europia e o da Rssia. O roteiro da paz sofreu, desde seu anncio, contestaes oficiais israelenses. Ele no fornece respostas para as questes cruciais das fronteiras e do estatuto de Jerusalm. Mas revela que a administrao Bush volta a conferir importncia questo palestina, na conjuntura aberta pela ocupao militar do Iraque e dramatizada pelo prosseguimento das aes terroristas perpetradas pelo fundamentalismo islmico.
10 INDOSTO NUCLEARIZADO
A rivalidade regional entre a ndia e o Paquisto tem suas razes nas circunstncias da descolonizao, que conduziu bipartio da Unio Indiana segundo critrios poltico-religiosos. A regio da Caxemira, encravada na faixa de fronteiras do Himalaia, tornou-se o foco principal dessa rivalidade. A bipartio da Unio Indiana, baseada no Plano de Mountbatten, foi decidida pelo Parlamento britnico em julho de 1947. A partilha correspondia s aspiraes concorrentes da Liga Muulmana de Ali Jinna e do Partido do Congresso de Jawaharlal Nehru, embora tivesse a oposio decidida de Mohandas Gandhi, que previa a tragdia subseqente. As fronteiras entre a ndia e o Paquisto, traadas em Londres, separando as regies do Punjab e de Bengala, tornaram-se cicatrizes geopolticas e nacionais que ainda no pararam de sangrar. Nos meses seguintes s independncias, confirmaram-se as previses de Gandhi. O desencadeamento de conflitos sectrios provocou 192
vasto xodo, que conduziu 8,6 milhes de refugiados paquistaneses hindus para a ndia e, no sentido inverso, 2,7 milhes de refugiados muulmanos para o Paquisto e para o antigo Paquisto oriental (atual Bangladesh). A tormenta deixou como saldo cerca de um milho de vtimas fatais. Em outubro de 1947, a Caxemira tornou-se palco da primeira guerra indo-paquistanesa. Confrontado com uma invaso de foras tribais paquistanesas, o maraj hindu que governava a regio majoritariamente muulmana optou pela adeso ndia, embora preferisse a independncia. Uma resoluo do Conselho de Segurana, em abril de 1948, exigiu a retirada das foras paquistanesas e deliberou sobre um futuro plebiscito regional para escolha popular entre a adeso ndia ou ao Paquisto. O plebiscito jamais foi realizado, e a Caxemira passou a refletir o antagonismo entre os princpios de construo nacional dos Estados rivais. O Paquisto ergueu-se sobre o princpio das duas naes, segundo o qual a religio define as identidades nacionais distintas de paquistaneses e indianos. Esse princpio fundamenta a reivindicao sobre o territrio da Caxemira. O princpio nacional indiano assenta-se sobre a precedncia da lngua e da cultura. A ruptura da regio muulmana de Bengala com o Paquisto e a constituio, em 1971, de Bangladesh, so apresentadas pela ndia como provas da falcia do princpio identitrio religioso. Na primeira metade da dcada de 1960, outras duas guerras explodiram na Caxemira. O estatuto regional atual produto desses conflitos. Uma linha de controle separa o Estado indiano de Jammu e Caxemira da Caxemira paquistanesa. A China, que bateu as tropas indianas em 1962, controla o Aksai Chin, no nordeste da regio, e pequena faixa cedida pelo Paquisto. A ndia considera toda a regio como parte integrante de seu territrio. O Paquisto considera-se um pas incompleto, enquanto no conseguir a anexao da Caxemira. Oficialmente, a China aceita discutir o futuro das reas que controla, mediante acordo bilateral prvio entre Nova Delhi e Islamabad. Entre os habitantes da regio, uma pesquisa 193
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independente de opinio conduzida em 1995 apurou larga maioria favorvel independncia.64 O cisma sino-sovitico de 1960 repercutiu no Indosto, cristalizando os alinhamentos e as rivalidades em escala continental. A ndia reforou seus laos de cooperao cientfica, tecnolgica e econmica com a Unio Sovitica, enquanto o Paquisto estabeleceu aliana duradoura com a China, que foi decisiva para sua capacitao nuclear. O desenvolvimento do programa nuclear chins, at o teste atmico de 1964, impulsionou os esforos indianos para a construo de um artefato atmico. Em 1974, a ndia conduziu o seu primeiro teste nuclear e definiu a sua poltica, que consiste na combinao da dissuaso mnima e da doutrina de uso do arsenal nuclear apenas em resposta a uma agresso nuclear prvia. No plano internacional, Nova Delhi assumiu a linha de frente da crtica ao Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), dinamizando-a por sucessivas propostas voltadas ao desarmamento nuclear global.65
Testes nucleares e TNP

A imploso da Unio Sovitica e o fortalecimento econmico da China geraram novas percepes de insegurana na ndia. Concomitantemente, na dcada de 1990, o sistema poltico indiano entrou em convulso, devido ruptura da hegemonia do Partido do Congresso e ascenso da corrente hindu ultranacionalista agrupada no Bharatiya Janata Party (BJP). Esse foi o pano de fundo dos cinco
A ndia perdeu, por suas prprias faltas, os coraes e mentes dos habitantes da Caxemira. Nos tempos de Nehru, o mais popular lder regional, xeque Muhammad Abdullah, preferia o secularismo indiano ao sectarismo religioso paquistans. Mas quando o muulmano Abdullah flertou com a idia da independncia, conheceu a priso na ndia. Mais tarde, seu filho, Farooq, participou do ministrio de Indira Gadhi, at ser rudemente afastado.
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India was the first to call for a ban on nuclear testing in 1954, for a nondiscriminatory treaty on nonproliferation in 1965, for a treaty on nonuse of nuclear weapons in 1978, for a nuclear freeze in 1982, and for a phased program for complete elimination of nuclear weapons in 1988. Unfortunately, most of these initiatives were rejected by the nuclear weapons states, who still consider these weapons essential for their own security. What emerged, in consequence, has been a discriminatory and flawed nonproliferation regime that damages Indias security. (Jaswant Singh, Against Nuclear Apartheid, Foreign Affairs, September/October 1998, p. 44).
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testes nucleares conduzidos pela ndia no deserto do Rajasto, em maio de 1998. Mas os testes indianos constituram, mais especificamente, uma resposta evoluo dos tratados e dos regimes internacionais voltados no-proliferao nuclear. Em 1995, o TNP foi estendido indefinida e incondicionalmente. Em 1996, aps uma srie de exploses chinesas, foi assinado o tratado de banimento de testes nucleares. Essa evoluo assinalou o fracasso da diplomacia indiana de desarmamento nuclear geral, reafirmou o status quo discriminatrio e, sobretudo, ameaou ampliar a vantagem estratgica da China diante da ndia. Embora orientadas para a edificao de dissuaso mnima contra a China, as provas indianas provocaram a imediata reao do Paquisto. Os seis testes paquistaneses no Baluquisto vitimaram todo o edifcio de no-proliferao erguido durante dcadas e coroado pelo tratado de banimento de testes. Pela primeira vez, Estados exteriores ao Conselho de Segurana alavam-se, abertamente, condio de potncias nucleares.66 Em meados de 1999, as tenses crescentes na Caxemira degeneraram, mais uma vez, em hostilidades abertas. Militantes muulmanos, apoiados mais ou menos abertamente pelas Foras Armadas e pelos organismos de segurana do Paquisto, avanaram atravs da linha de controle e ocuparam posies na poro indiana da regio. A ndia escalou o conflito, lanando ataques areos e de artilharia pesada. Durante algumas semanas, a ameaa de um desfecho nuclear pairou sobre os dois pases, mas o enfrentamento terminou com a retirada das foras apoiadas pelo Paquisto, sob um cessar-fogo tcito da ndia. A prudncia da China, que preferiu manter-se a distncia da posio de Islamabad, abrindo caminho para eventual descongelamento das relaes com Nova Delhi, parece ter desempenhado papel decisivo no recuo paquistans.
Em 1999, o TNP abrangia 182 Estados no-nucleares, alm das cinco potncias nucleares do Conselho de Segurana. Apenas quatro Estados ndia, Paquisto, Israel e Cuba mantinham-se fora do regime global. Mas, como observou o subsecretrio de Estado americano, Strobe Talbott, since the South Asian tests, several non-nuclear-weapons states have noted pointedly that in joining the NPT, they were accepting the existence of five states that had declared nuclear arsenals, not seven. If efforts to hold the line against further erosion fail, last year s tests could spark a chain of withdrawals from the NPT. (Dealing with the Bom in South Asia, Foreign Affairs, March/April 1999, p. 114).
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O desenlace representou humilhao para a poltica externa paquistanesa, aprofundou a crise institucional no pas e preparou terreno para a tomada do poder pelos militares. Mais importante que isso, o eco da artilharia nas alturas do Himalaia revelou a extrema fragilidade de toda a arquitetura estratgica asitica, que no est adaptada existncia das duas novas potncias nucleares. A Doutrina Bush tem impacto direto no conflito indo-paquistans. O governo paquistans foi forado a abandonar o Taleban e apoiar a campanha americana no Afeganisto, aps os atentados de 11 de setembro de 2001. A deciso de alinhamento a Washington colocou Islamabad em rota de coliso com os partidos islmicos fundamentalistas e, at certo ponto, com seus prprios servios secretos, que treinam os separatistas da Caxemira. Se a posio paquistanesa foi fragilizada pela guerra ao terror, a da ndia ganhou nova fora e alento. Em dezembro de 2001, durante os bombardeios americanos no Afeganisto, militantes fundamentalistas islmicos praticaram sangrento atentado contra a sede do Parlamento indiano, em Nova Delhi. A reao indiana consistiu em utilizar o argumento da guerra ao terror para exigir que Islamabad reprimisse os partidos fundamentalistas paquistaneses. Encurralado, o Governo paquistans no encontrou alternativa seno prender centenas de militantes islmicos e proibir o funcionamento de dois grupos extremistas. A evoluo recente do conflito indo-paquistans combina-se com a guerra ao terror, produzindo lento terremoto nas estruturas que sustentam o Estado paquistans. O desenlace da crise no Paquisto repercutir sobre a arquitetura estratgica do Indosto e da sia Central muulmana.
11 BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA Leituras Bsicas

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Leituras Complementares
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1 ESTADOS UNIDOS E AMRICA LATINA

No alvorecer do sculo XX, novo conjunto de tecnologias deflagrava a terceira onda da industrializao. O uso do petrleo como combustvel e a inveno do motor a combusto interna originavam a indstria automobilstica. Nascia, ao mesmo tempo, a moderna indstria qumica. A eletricidade tornava-se a fonte de energia das fbricas. Os motores eltricos e, com eles, a linha de montagem propiciavam um salto extraordinrio na produtividade do trabalho. Simultaneamente, a difuso do telex e a do telefone revolucionavam as comunicaes. A maturidade industrial britnica foi atingida muito cedo, em meados do sculo XIX. Os Estados Unidos, que s ento decolavam para o mundo industrial, no precisaram sequer de meio sculo para alcanar a maturidade. A industrializao retardatria americana nutriu-se de condies histricas e geogrficas singulares: a ausncia de um passado feudal, as enormes potencialidades agrcolas do territrio e a imigrao em massa. Tais condies possibilitaram um surto de desenvolvimento desconhecido nos demais pases industriais. A etapa do consumo de massa foi atingida pelos Estados Unidos j na dcada de 1920. Na Europa industrial, inclusive na pioneira Gr-Bretanha, essa etapa s veio a ser alcanada mais tarde, pouco antes ou logo depois da Segunda Guerra Mundial. O terceiro ciclo de inovaes da economia industrial entrou na sua fase descendente aps o crash da Bolsa de Nova Iorque, em 1929. Depois da Segunda Guerra Mundial, o crescimento foi retomado sobre novas bases tecnolgicas. A indstria eletrnica criou centenas de novos produtos e conferiu mais um impulso produo automobilstica. O desenvolvimento da petroqumica gerou a indstria de plsticos e fibras sintticas. A aeronutica civil beneficiou-se dos avanos na aviao militar, produzindo mais uma revoluo nos transportes. Ao longo dos dois ciclos longos do sculo XX, os Estados Unidos firmaram-se como a principal potncia econmica mundial. J em 1900, a produo industrial americana ultrapassava a britnica e, nas vsperas do crash de 1929, atingia dianteira folgada sobre os concorrentes 203
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europeus. Mas supremacia americana atingiu o seu pice no imediato ps-guerra, quando o produto das cinco potncias econmicas europias e do Japo somados no atingia o da potncia hegemnica. A quarta onda de inovao desenvolvia-se, em escala ainda mais pronunciada que a terceira, como verdadeira onda americana. O poderio sem precedentes dos Estados Unidos catalisou a reconstruo da economia internacional. Na Conferncia de Bretton Woods, o dlar tornou-se a moeda do mundo. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial criados para regular os fluxos de capitais na economia internacional tinham nos Estados Unidos seu principal acionista. Desde a dcada de 1960, a supremacia americana conheceu lenta eroso. Como resultado da reconstruo europia e da japonesa, a riqueza redistribuiu-se geograficamente, gerando o aparecimento de plos econmicos concorrentes. A economia mundial deixou de ter um nico centro, ainda que o dlar continuasse sendo a moeda de referncia das trocas mundiais. A eroso da supremacia americana acompanhou a fase descendente do quarto ciclo industrial. Mas ela refletiu, em primeiro lugar, a progressiva unificao europia, que reduziu a participao da economia dos Estados Unidos no mercado europeu. A poltica agrcola comunitria diminuiu o controle americano sobre os mercados de cereais e alimentos em todo o mundo. A acumulao de capitais na Alemanha Ocidental, na Frana, na Gr-Bretanha e na Itlia restringiu a dependncia de investimentos americanos caracterstica do imediato ps-guerra. Em segundo lugar, a liderana americana conheceu o desafio representado pelo milagre japons dos anos 60. Visto inicialmente com desdm, como fabricante de rdios de pilha, o Japo firmou-se como principal concorrente dos Estados Unidos no mercado mundial. As mercadorias japonesas, produzidas a custos cada vez menores, invadiram setores amplos do mercado consumidor americano. Ao longo de trs dcadas, o desafio japons deixou de ser um espantalho para tornar-se realidade palpvel, inscrita nas estatsticas. Em 1970, o PIB do Japo no chegava quinta parte do americano; 204
atualmente, correspondente a cerca de 35%. Em 1970, o PIB per capita japons representava 40% do americano; atualmente, est prximo de 80%.1 Na dcada de 1990, enquanto se acelerava o ciclo de inovaes da revoluo tecnocientfica, registrou-se novo dinamismo da economia americana. As taxas de crescimento do produto superaram as da Unio Europia e, por margem ainda maior, as do Japo. As empresas do pas, reestruturadas e mais competitivas, reassumiram o controle sobre a maior parte dos setores de alta tecnologia. O ritmo acelerado de criao de empregos e a manuteno de ndices de inflao baixos contriburam para sustentar as expectativas otimistas. Entre os analistas econmicos, tornou-se comum profetizar novo sculo americano.2 As amargas teses declinistas da dcada de 1980 foram, hoje se sabe, produto do contraste entre a relativa estagnao conjuntural da economia americana e a prosperidade japonesa, impulsionada pela bolha financeira especulativa. provvel que o profetismo eufrico da dcada de 1990 se revele o produto de contraste simtrico, mas igualmente conjuntural. De qualquer modo, difcil imaginar que o dinamismo reencontrado dos Estados Unidos inverta a tendncia estrutural de configurao de uma economia global multipolar.
Alca e Hemisfrio Americano

O fim da Guerra Fria e a consolidao dos blocos econmicos supranacionais na Europa e na Bacia do Pacfico impuseram aos Estados Unidos uma reviso da sua insero na economia mundial. A
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Para as comparaes entre produto atual, utiliza-se o mtodo de clculo da paridade do poder de compra (PPC). Esse mtodo, que reduz as distores geradas pelas conjunturas cambiais, no era aplicado em estatsticas produzidas at os primeiros anos da dcada de 1980.
Um exemplo representativo dessa tendncia se encontra em um ensaio de Mortimer B. Zuckerman, A Second American Century (Foreign Affairs, May/June 1998). Nele, pode-se ler: The unique brand of entrepreneurial bottom-up capitalism is made up of structural elements that have wrought the stunning economic success of the 1990s and are likely to provide the basis for extending Americas comparative advantage over time. (...) On the brink of the 21st century, the United States is at a point reminiscent of its entry into the twentieth. Frederick Jackson Turner pronounced the end of the American frontier in 1893. The newly settled continent, linked by rail, lay open as a vast, tariff-free marketplace, conducive to massproduced products at prices the masses could increasingly afford Edisons electric lights, Singers sewing machines, Bells speaking tubes, Fords automobiles. (...) Today, of course, the new frontier is the global economy. Evidence is growing that the United States is as well placed to exploit that as it was the new continental marketplace of a century ago. (p. 18-20).
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concorrncia internacional acelerou a constituio de uma zona de livre comrcio liderada pelos Estados Unidos na Amrica do Norte. Em junho de 1990, o presidente George H. Bush lanava sua Iniciativa para as Amricas, a meta de uma macrozona de livre comrcio do rtico at a Terra do Fogo. Ao mesmo tempo, colocava em funcionamento a engrenagem do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North America Free Trade Agreement, Nafta). O tratado do Nafta foi assinado em agosto de 1992. Assim, ampliava-se, com a incorporao do Mxico, o acordo bilateral entre os Estados Unidos e o Canad. A reduo acentuada das tarifas alfandegrias entre os Estados Unidos e os parceiros da Amrica do Norte ampliou o comrcio regional e estimulou os fluxos de investimentos diretos, consolidando o novo bloco econmico. Reunindo uma populao de quase 420 milhes de habitantes e somando um PIB de cerca de 12 trilhes de dlares, o bloco norte-americano apresenta escala comparvel da Unio Europia. Contudo, ao contrrio da experincia comunitria europia, o Nafta no prev a construo de instituies polticas ou qualquer tipo de fuso de soberanias. Tendo como vrtice a economia americana, o Nafta estrutura-se sobre dois vetores contrastantes. O Canad, tradicionalmente dependente do mercado consumidor e dos fluxos de investimentos dos Estados Unidos, apresenta economia desenvolvida e diversificada, baixo crescimento vegetativo e elevados nveis de vida. O Mxico, ao contrrio, apresenta profundos desnveis sociais, forte crescimento vegetativo e intensos movimentos migratrios. A urbanizao crescente amplia as tenses sociais, e os fluxos de migrantes ilegais geram uma fronteira de atritos na linha do Rio Grande. O Nafta, porm, representa algo mais que uma zona de livre comrcio. Sua constituio sinalizou novo interesse dos Estados Unidos pelo Hemisfrio Americano. Esse interesse renovado envolve no apenas a Amrica do Norte como tambm a Amrica Latina. No momento em que o bloco sovitico rua na Europa, a Iniciativa para as Amricas reorganizava a poltica hemisfrica de Washington. A nova orientao logo se revelou um projeto bipartidrio: a proposta de criao 206
de uma rea econmica pan-americana foi retomada e aprofundada pelo presidente Bill Clinton, pela formulao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A administrao George W. Bush continuou a impulsionar o projeto da Alca. Depois das dcadas da Guerra Fria, quando a Europa ocupou as atenes da poltica mundial de Washington, o novo interesse pelo Hemisfrio Americano no representa ruptura histrica, mas a retomada de uma orientao tradicional da poltica externa americana. A Amrica para os americanos esse princpio, expresso no clebre discurso do presidente James Monroe, em 1823, orientou toda a poltica externa dos Estados Unidos, at a Segunda Guerra Mundial. A Doutrina Monroe, como ficou conhecida, definia o Hemisfrio Ocidental como foco da insero do pas no sistema internacional. O pan-americanismo da primeira metade do sculo XX expressou a fora e a continuidade dessa orientao. A Doutrina Truman, que em 1947 anunciou o engajamento dos Estados Unidos na Guerra Fria, inverteu radicalmente o sentido da poltica externa americana. A Europa, cenrio principal da confrontao com a Unio Sovitica, tomou o lugar de destaque que cabia Amrica. O fim da Guerra Fria e, com ela, o da poltica da conteno, paralelamente emergncia de um cenrio econmico global multipolar, solicitaram reorganizao das prioridades de Washington. esse o pano de fundo do projeto da Alca. A Iniciativa para as Amricas foi uma resposta de Bush ao aprofundamento do projeto comunitrio europeu, numa conjuntura marcada pelo impasse das negociaes da Rodada Uruguai do Gatt. Essa resposta se destinava a ampliar a margem de manobra externa dos Estados Unidos mas, tambm, a manter e coesionar o establishment internacionalista americano, que se encontrava sob o fogo da crtica dos neo-isolacionistas. Mais ainda que Bush, Bill Clinton, ao assumir a administrao, encarava a poltica externa americana na moldura ameaadora criada pela configurao de megablocos concorrentes na Europa e na Bacia do Pacfico. As Amricas do Sul e Central, nicas macrorregies que geram 207
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saldos positivos para o comrcio exterior deficitrio dos Estados Unidos, emergiam como alvos privilegiados das exportaes da superpotncia.3 Prosseguindo a poltica do antecessor republicano, Clinton enfrentou as resistncias do Congresso e saboreou raro xito bipartidrio ao conseguir a aprovao parlamentar do tratado do Nafta. A estratgia de Washington consistia, inicialmente, em perseguir a meta da Alca pela paulatina ampliao do Nafta. A proposta de adeso chilena, formalizada ainda antes da entrada em vigor do tratado americano, parecia abrir as portas da Amrica do Sul, num momento em que o Mercosul provocava forte crescimento do intercmbio entre o Brasil e a Argentina. A crise cambial mexicana de 1994 golpeou mortalmente a estratgia americana. O rpido socorro financeiro de Washington estancou a derrocada, prevenindo o colapso poltico iminente do Mxico.4 Mas o preo diplomtico do resgate financeiro foi a perda da iniciativa interna dos internacionalistas. No Capitlio, os neo-isolacionistas recuperaram influncia que parecia declinar inexoravelmente. Os argumentos protecionistas, fortalecidos pela desvalorizao cambial mexicana, ganhavam latitude, articulando um leque de lideranas que se estendia da direita republicana esquerda sindical.5 Nos anos seguintes, a solicitao presidencial de tramitao rpida (fast track) de acordos comerciais foi deixada no limbo e, em seguida, recusada. A nova situao forou o recuo e a definio de outra estratgia, baseada em negociaes multilaterais fora do quadro do Nafta. A rea
3
Em 1998, os Estados Unidos exibiram saldo positivo de US$ 9,35 bilhes no comrcio de mercadorias com a Amrica do Sul e a Central. O intercmbio com a Unio Europia foi deficitrio em US$ 16,75 bilhes e com os parceiros do Nafta em US$ 30,98 bilhes. Os dficits comerciais com os pases asiticos foram ainda maiores: US$ 32,96 bilhes com o conjunto dos NPIs, US$ 44,86 bilhes com a China e US$ 56,11 bilhes com o Japo. Esses dados so representativos das tendncias do comrcio exterior americano na dcada de 1990.
4 Em janeiro de 1994 explodia a revolta indgena de Chiapas. A entrada em cena do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional (EZLN) acelerava a desmoralizao do sistema poltico autoritrio baseado no monoplio de poder do Partido Revolucionrio Institucional (PRI). Em maro, o assassinato do candidato presidencial oficial, Luis Donaldo Colosio, sinalizava a grave crise no interior do prprio aparato de poder central. Foi nesse contexto que ocorreu, em dezembro, a crise cambial. 5 Talvez a formulao mais clara da argumentao dos neo-isolacionistas tenha sido produzida por Patrick J. Buchanan, um representante da direita populista republicana, num livro cujo ttulo resume toda a tese: The Great Betrayal: How American Sovereignty and Social Justice Are Being Sacrificed to the Gods of the Global Economy (Boston, Little, Brown, 1998).
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pan-americana de livre comrcio tornava-se, desse modo, uma meta sujeita a cronogramas e agendas estabelecidos consensualmente. A Primeira Conferncia das Amricas (Miami, 1994) revelou as diferenas entre os pontos de vista de Washington e os do Mercosul. Suas concluses a meta de implantao da rea de livre comrcio em 2005 e o cronograma de reduo progressiva de barreiras a partir do ano 2000 representaram o acordo possvel entre as posies americana e brasileira. A incapacidade da administrao Clinton de passar o pedido do fast track no Congresso paralisava as conversaes para o ingresso chileno no Nafta. Ao mesmo tempo, a concluso de acordos bilaterais de livre comrcio do Mercosul com o Chile e com a Bolvia fortalecia a posio brasileira. Essa foi a moldura na qual ocorreu o Encontro de Ministros do Comrcio Exterior das Amricas (Belo Horizonte, 1997). O encontro de Belo Horizonte foi precedido por difceis e inconclusivas negociaes entre Washington e Braslia. Os negociadores brasileiros recusaram as propostas de rpida reduo geral de tarifas comerciais e solicitaram a remoo das sobretaxas aplicadas pelos Estados Unidos s exportaes nacionais de ao e suco de laranja. As discusses multilaterais limitaram-se a detalhar as agendas e o cronograma, sem avanar em reduo de tarifas. A Segunda Conferncia das Amricas (Santiago, 1998) praticamente se limitou a concluir acordos nos campos da educao e dos direitos humanos. Sem avanos no cronograma da rea de livre comrcio, a cpula de chefes de Estado homologou a estrutura institucional para a Alca, baseada em conferncias ministeriais a cada 18 meses e no Comit de Negociaes Comerciais (CNC), destinado a coordenar os grupos temticos. Na fase decisiva de negociaes do bloco, iniciada no final de 2002, o CNC passou a ser presidido conjuntamente pelos Estados Unidos e pelo Brasil. A Alca articula-se ao conjunto da poltica mundial de comrcio dos Estados Unidos. Do ponto de vista de Washington, sua finalidade geral consiste em ampliar as exportaes de bens de alta tecnologia e de servios, ocupando mercados controlados pela Unio Europia nas 209
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principais economias da Amrica do Sul. O alvo principal da estratgia norte-americana o Cone Sul e, em especial, o vasto mercado brasileiro. Sob a perspectiva comercial de Washington, a macrorregio formada pelas Amricas do Sul e Central pode ser dividida em quatro conjuntos principais. O primeiro formado pelos pases da Amrica Central stmica, que apresentam mercados diminutos e tm nos Estados Unidos o fornecedor mais importante. O segundo, pela Colmbia e pela Venezuela, que so mercados de dimenses mdias e tambm tm nos Estados Unidos o principal fornecedor. Nesses dois conjuntos, a influncia comercial da Unio Europia secundria. O terceiro conjunto formado pelos pases andinos. Chile, Peru, Equador e Bolvia importam principalmente de pases da Aladi. Os Estados Unidos funcionam como segundo fornecedor, frente da Unio Europia. O quarto conjunto o Mercosul, que abrange o Brasil, nico grande mercado da macrorregio, e a Argentina, importante mercado de dimenso mdia. O principal fornecedor desses dois pases a Unio Europia. No caso do Brasil, os Estados Unidos disputam a segunda posio com a Aladi. J no caso da Argentina, os Estados Unidos ocupam apenas a terceira posio, atrs do Brasil. A oferta inicial de Washington para a Alca, apresentada no incio de 2003, evidenciou o lugar particular ocupado pelo Mercosul nas negociaes hemisfricas. Segundo essa oferta, os Estados Unidos promoveriam redues tarifrias diferenciadas. No momento da entrada em vigor da rea de livre comrcio, teriam iseno tarifria 85% das importaes agrcolas provenientes do Caribe, 64% do MCCA, 68% da CAN e 50% do Mercosul. As importaes industriais tambm teriam tratamento regionalmente diferenciado, favorecendo a Amrica Central e os pases andinos. Nos dois casos, as importaes do Mercosul ficariam submetidas a um cronograma mais lento de reduo de tarifas. Essa oferta inicial, ao dividir o conjunto continental, representou ruptura com o princpio multilateral que organizava as negociaes da Alca. Ela evidenciou a ttica da administrao de George W. Bush de tentar atrair as economias latino-americanas menores e isolar a posio negociadora do Brasil e da Argentina. O mtodo bilateral seguido por Washington representa, no fundo, retomada da abordagem da Iniciativa 210
para as Amricas. De acordo com essa abordagem, a Alca se constituiria a partir de uma srie de acordos diferenciados entre os pases latinoamericanos e os Estados Unidos.
Texto Comentado
A PREDESTINAO GEOGRFICA, Albert K. Weinberg (In: Destino Manifiesto, Buenos Aires: Paids, p. 70-77) O conjunto ideolgico do Destino Manifesto foi construdo ao longo de dcadas, desde a independncia, em 1776, at os primeiros anos do nosso sculo. A trajetria da expanso territorial americana, realizada s custas das reas coloniais europias na Amrica do Norte, constituiu o pano de fundo histrico dessa construo ideolgica. A questo das fronteiras a sua conceituao e a apreenso pelo pensamento nacionalista americano representou um ncleo dinmico crucial da idia do Destino Manifesto. A Doutrina Monroe, de 1823, expressou, sob forma de projeto poltico estruturado, a definio de uma esfera prioritria de interesse dos Estados Unidos: o hemisfrio americano. Essa opo, embasada nas percepes sedimentadas pela guerra de independncia, embutia simultaneamente uma noo de ruptura (entre a nova repblica americana e o Velho Mundo) e um projeto de unidade (entre os Estados Unidos e o conjunto do Novo Mundo). O pan-americanismo, que se desenvolveu como estratgia diplomtica desde as ltimas dcadas do sculo XIX, decorreu da opo hemisfrica radicada no Destino Manifesto. A Iniciativa para as Amricas de George Bush e a conduo do projeto da Alca retomam velhos temas do nacionalismo americano e refletem percepes do sistema internacional cujas origens remontam poca de constituio do Destino Manifesto. Os extratos escolhidos da obra de Weinberg contribuem para situar adequadamente esse problema, conferindo-lhe toda a sua dimenso.
Predestinao geogrfica
De todos modos, el principio de proximidad llega a su conclusin a travs de una pretensin norteamericana, el reclamo de lo que podra denominarse hemisferio de inters. Se trata naturalmente de la Doctrina Monroe, que 211
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sobre la base de un principio geograficopoltico de seguridad impide que Europa intervenga o realice nuevas actividades de colonizacin en el Hemisferio Occidental. La influencia del raciocinio geogrfico sobre la doctrina de las dos esferas, de la cual la Doctrina Monroe es simplemente la expresin ms importante, se refleja en las observaciones de diversos norteamericanos en relacin con numerosos problemas y perodos. La referencia de Thomas Paine a la distancia que separa a Amrica de Gran Bretaa como prueba poderosa y natural de la independencia, as como la alusin de Washington a nuestra situacin separada y distante y al mejoramiento de las ventajas que la naturaleza nos ha concedido, revelan la presencia del factor geogrfico en los ideales de independencia y aislamiento. La afirmacin de Hamilton en el sentido de que su situacin impulsaba a Estados Unidos a buscar cierto ascendiente en el sistema de asuntos americanos seala el comienzo de la concepcin de la hegemona hemisfrica como un resultado del aislamiento. La observacin del gobernador Morris, segn la cual las olas de un inmenso mar aplicaran el edicto del Tiempo y el Destino contra la intrusin europea en Luisiana, refleja la idea de un destino protector del aislamiento norteamericano. La afirmacin de John Adams, segn la cual el dedo de la naturaleza amputaba nicamente a la colonizacin de la costa noroeste por Estados Unidos, sugiere la existencia de una relacin entre la predestinacin geogrfica y el principio de no colonizacin de la doctrina Monroe, del cual segn parece Adams fue el principal responsable. Posteriormente muy a menudo se dio a la Doctrina Monroe una interpretacin geogrfica. As, en el curso del debate sobre Oregn realizado en 1846, el representante Stanton afirm que la Doctrina Monroe coincidi con el siguiente principio: La ley que convierte al ocano en barrera opuesta al comercio instantneo entre las naciones la ley de la naturaleza que ha separado a los continentes interponiendo vastos abismos prohbe que las naciones de un continente posean derechos en otro por implicacin, extensin, contigidad, o por la aplicacin de otros principios invisibles, intangibles y metafsicos. Podemos sealar, de paso, que el mismo principio geogrfico fue afirmado an antes del pronunciamiento de Monroe, en el Manifiesto de la Junta Provisional del Gobierno Mexicano. Despus de citar varios ejemplos del hecho de que la Naturaleza ha sealado los territorios de las naciones mediante fronteras naturales, el Manifiesto deca: La accin poltica debe conformarse inevitablemente al orden de la naturaleza; y as como sera monstruoso reunir 212
en el mismo espacio los elementos contrarios del fuego y el agua, lo es igualmente unir en una provincia personas distintas y lejanas, especialmente si dicha diferencia y esa distancia se extienden a los extremos de dos mundos. El factor comn de ambas observaciones consiste en que la doctrina norteamericana de la separacin de los dos hemisferios hasta cierto punto se ve sugerida o reforzada por una argumentacin racional de carcter geogrfico que combina los principios de proximidad y de frontera natural. Sin embargo, el primer principio es el que prevalece en la doctrina especial de la hegemona de Estados Unidos en el Hemisferio Occidental. Aqu nos hallamos ante la concepcin de que la proximidad geogrfica, como dice Olney, convierte a los pases de las Amricas en aliados cuya integridad debe ser defendida por Estados Unidos contra Europa. Pero este raciocinio geogrfico es una arma de doble filo. Prohbe no slo la expansin de Estados Unidos fuera de los lmites continentales. Pues los distantes vagabundeos del principio de proximidad deban concluir finalmente en la idea de que, como afirma lord Curzon, de todas las Fronteras Naturales, el mar es la ms inflexible, la menos variable y la ms eficaz. Como el mar haba parecido inviolado, todava en 1820 existan escasos indicios de que los expansionistas norteamericanos se propusieran apartarse del continente. Cuando en 1811 se advirti al representante Rhea que la creacin del Territorio de Orlans poda convertirse en precedente para la anexin de las Indias occidentales, respondi que no se interesara en las islas de las Indias occidentales a menos que placiera al Todopoderoso Hacedor de los Mundos mover los fundamentos de las islas de las Indias occidentales para colocarlos al costado de Estados Unidos. Sin embargo, posteriormente se defini una actitud distinta hacia una isla de ese grupo, a pesar de que sus cimientos no haban sufrido ninguna modificacin. Cuba se perfilaba en el horizonte norteamericano poco despus de 1820, debido a la amenaza de que durante las revoluciones hispanoamericanos se apoderaran de ella los europeos o los latinoamericanos. Como la crisis acentu la comprensin de la importancia estratgica de Cuba para las costas y el comercio norteamericanos, el secretario de Estado John Quincy Adams no slo se opuso a la transferencia de Cuba sino que predijo que en el futuro la isla sera anexada por Estados Unidos. En este punto posee particular inters el hecho de que justific la adquisicin de Cuba con la teora de la predestinacin geogrfica. 213
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Por extrao que perezca, la teora geogrfica es el mismo principio de proximidad que aparentemente prohbe iniciar empresas fuera del continente. En un despacho enviado en 1823 al ministro norteamericano en Espaa, Adams sostuvo una profeca de anexin con la siguiente reflexin de carcter geogrfico: Debido a su posicin local estas islas son apndices naturales del continente norteamericano; y una de ellas, Cuba, situada casi a la vista de nuestras costas, por una multitud de razones se ha convertido en objeto de trascendente importancia para los intereses polticos de nuestra Unin. La observacin contempornea de Alexander Everett, ministro americano en Espaa, demuestra la influencia general de esta doctrina del apndice: Siempre cre, y entiendo que es tambin la opinin general en Estados Unidos, que esta isla constituye en realidad un apndice de las Floridas. Varias ideas geogrficas se combinaron para producir este concepto del carcter de Cuba como apndice natural de Estados Unidos. La ms evidente de dichas ideas es el concepto de contigidad virtual, sugerido por la circunstancia de que Cuba est casi a la vista de nuestras costas. Otra es la idea de que Cuba se encuentra ms cerca de Estados Unidos que de otro estado continental. Esta reflexin aparece en un comentario formulado en 1825 por el secretario de Estado Clay sobre los planes mexicanos y colombianos respecto de Cuba: ... si esa Isla ha de convertirse en dependencia de un cualquiera de los estados americanos, es imposible no advertir que la ley de su posicin proclama la necesidad de anexarla a Estados Unidos. Tenemos finalmente el argumento de carcter geogrfico formulado por el Presidente Monroe en su carta de 1823 a Jefferson en favor de la adquisicin de Cuba: Entiendo que la pennsula de Florida y Cuba son parte de la desembocadura del Misisip... Estas ingeniosas reflexiones deben ser entendida en parte a la luz del hecho de que las racionalizaciones de estos hombres sobre el apndice natural procuraban disimular el conflicto de esta versin de la proximidad con la doctrina de la frontera natural. Pero aun la lgica ms astuta puede imponerse al desnudo hecho geogrfico de que el apndice natural es despus de todo una isla, enclavada allende la gran barrera del mar? Que Cuba no es en realidad un apndice de Estados Unidos lo comprobara rpidamente quien intentase llegar a nado hasta la isla. A decir verdad, en 1859 Seward trat de salvar lgicamente la solucin de continuidad afirmando que cada piedra y cada grano de arena de 214
esa isla fueron arrastrados desde el suelo americano por el flujo del Misisip. Pero tambin poda verse en ese origen geolgico el designio de la naturaleza de separar a Cuba de Estados Unidos. Tampoco es posible asignar decisiva autoridad a la afirmacin de Adams en la disputa sobre Orgon en el sentido de que tanto el derecho internacional como la ley natural consideran a las islas adyacentes meros apndices de los continentes. Pues en la controversia sobre las Islas de Lobos, cuando la posicin de Estados Unidos exigi adoptar la posicin opuesta, Daniel Webster un hombre tan erudito como los anteriores arguy con igual dogmatismo que ni siquiera una isla situada slo a pocas millas de tierra firme poda ser reclamada con el argumento de la proximidad. Slo cabe afirmar que, si bien la primera empresa fuera de los lmites del continente viola el principio de la frontera natural, la violacin promovida por el concepto de proximidad en el caso de Cuba fue relativamente venial y no estaba destinada a configurar un principio general. Los estadistas norteamericanos de la dcada de 1820 entendan que Cuba era un ne plus ultra en el ocano. Pero poda conservar el carcter de ne plus ultra una vez que el principio de proximidad se haba liberado de la concepcin limitativa de que el mar es una barrera permanente? Las verdaderas tendencias lgicas de estos principios geogrficos pueden ser observadas nicamente ojeada al curso ulterior de la doctrina de la proximidad para comprobar las extraos extremos a los cuales habra de impulsarla la corriente del deseo. En realidad, durante la dcada de 1840 el expansionista se contentaba modestamente con el continente norteamericano; sus pretensiones geogrficas a los territorios de Oregn y de ciertas provincias mexicanas le parecan superiores a las europeas en virtud del principio de contigidad liberado de las barreras levantadas por ocanos formidables. Stephen Douglas declar en 1844: No quiero traspasar el gran ocano... esos lmites sealados por el Dios de la Naturaleza. Pero en la dcada subsiguiente Douglas y la mayora de los restantes expansionistas queran pasar los lmites del gran ocano para apoderase de Cuba, que pareca formar parte como lo sostuvo el Daily Union de Washington de los lmites naturales de Estados Unidos. Y si Cuba era un apndice natural, los expansionistas de la dcada de 1860 podan considerar antinatural la anexin deseable desde el punto de vista estratgico de la Repblica Dominicana? El gobernador Pownall dijo en 1780 que determinar si las Indias Occidentales formaban o no parte 215
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del continente norteamericano era en realidad una cuestin acadmica. En 1860 el Representante Woodward y otros llegaron definitivamente a la conclusin de que estas islas formaban parte del continente norteamericano y de que nos pertenecen naturalmente. La extensin del inters norteamericano a las islas de las Indias Occidentales fue fruto de la Guerra Civil, que demostr la utilidad de las bases navales en ese sector martimo. Dos dcadas despus el inters estratgico en las avanzadas naturales se haba desplazado al Pacfico, al comps del crecimiento del comercio ultramarino. Con respecto a las Islas Hawaii, encrucijada del Pacfico, el almirante Belknap escribi en 1893: Ciertamente parecera que la naturaleza cre ese grupo para que en definitiva fuese ocupado como puesto avanzado, por as decirlo, de la gran Repblica que se alza en su lmite occidental, y ahora ha llegado el momento de realizar ese designio. La doctrina de la proximidad se refleja con mayor claridad todava en la exposicin del Representante Henry, quien declar que las queremos porque se encuentran ms cerca de nuestro territorio que de cualquier otra nacin. En realidad, algunos legisladores entre ellos el Representante Clark objetaron la anexin propuestas en cuanto implicaba traspasar los lmites continentales fijados a la Repblica por la Naturaleza. Pero el Senador Chandler afirm que la adquisicin de Hawaii era parte de una poltica continental, dado que la naturaleza haba convertido a las islas en sector del sistema defensivo del continente. Por lo que parece, nada est lejos o cerca: el pensamiento se ocupa de determinar cual es la situacin real. Aunque Hawaii estaba a dos mil millas del continente americano, su adquisicin no choc con el principio jeffersoniano del meridiano de divisin a travs del ocano. Pero una vez anexadas las islas Hawaii, les fue fcil a los imperialistas extender el principio de proximidad ms all del meridiano ocenico, en direccin a las Filipinas. Estamos extendiendo las manos, escribi el ex ministro Denby, para tomar lo que la naturaleza nos destin. Una de las concepciones que sirvi de base a esta interpretacin de los designios de la naturaleza fue la proximidad de las Filipinas respecto de Hawaii. Otra fue la idea, expresada en el New York Recorder, de que en vista de la ms cercana adyacencia a Estados Unidos que a Europa, las islas exteriores de los dos ocanos pertenecen, no al sistema europeo, sino al americano. Kimpen, historiador alemn de la expansin norteamericana, trae una afirmacin divertida pero no muy convincente, segn la cual otra justificacin geogrfica de la poltica colonial norteamericana fue la teora de que las Filipinas forman 216
parte de la mitad occidental de la tierra con arreglo a la antigua bula de divisin del papa Alejandro. No menos ingeniosa fue la respuesta del Senador Beveridge a la objecin de que las Filipinas no son contiguas: Nuestra Armada las har contiguas! Despus de la anexin de las Filipinas pudieron considerar natural aun la participacin de Estados Unidos en la divisin territorial de China. As, el Boston Herald, al reclamar que Estados Unidos participase en los probables acuerdos entre las potencias, implcitamente apelaba a la doctrina de la proximidad con la siguientes palabras: Las islas Filipinas son nuestra puerta de acceso a China. Aunque esta opinin no era representativa, no cabe duda de que la concepcin del ocano como barrera natural haba desaparecido tan completamente de la filosofa expansionista como el viejo clper desapareci de los medios de transporte. Whitelaw Rield, cuyo peridico crea en 1889 que Samoa estaba destinada por la naturaleza a ser dependencia australiana antes que de norteamericanos afirm en el momento de la anexin de Tutuila una de las islas Samoa que el ocano nos une con el infinito y misterioso Oriente. Asimismo, Beveridge proclam que el ocano no nos separa de las regiones a las cuales nos impulsa el deber y el deseo, y que por el contrario nos une a ellas. Los norteamericanos haban aprendido la leccin que se desprendia de la imaginativa hazaa de los imperialistas britnicos, de un Harrington que pensaba que el desarrollo de Oceana impone la ley al mar, y de un Coleridge que afirmaba que Dios mismo parece sealarnos con su dedo la superficie del mar. El desarrollo del principio de proximidad haba transformado el ocano, y ste haba dejado de ser barrera natural para convertirse en nexo territorial. En los ltimos aos del siglo XIX algunos expansionistas dieron en hablar semi-humoristicamente del manifiesto destino de la raza inglesa y la nacin yanqui que es heredar la tierra. En realidad, la doctrina de la proximidad haba llegado tan lejos que no exista ahora una razn geogrfica que le permitiese detenerse. Cuando el principio de proximidad atraviesa el ocano, con ese acto supera la ltima barrera natural posible. Se delinea entonces las posibilidades observadas por Ugarte en su comentario sobre la pretensin geogrfica de Marcy respecto de Cuba: Es evidente que este concepto de la dependencia estratgica y de los inevitables resultados de la proximidad puede llevar paulatinamente a la conquista de un mundo. 217
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Afortunadamente para el mundo, la fatiga impone un freno all donde la lgica geogrfica no lo hace. As, poco despus de comienzos del siglo la doctrina norteamericana de la proximidad abandon la meta de conquista mundial y se concentr en Estados Unidos. Pero ahora las tesis del expansionista o del intervencionista en el sentido de que la proximidad crea relaciones polticas especiales poda ser acusada de inconsecuencia. Cuando un expansionista miembro de la Conferencia Nacional de Relaciones Exteriores declar que todas las islas ocupadas por potencias europeas en el Caribe eran natural y estratgicamente parte dos Estados Unidos, el seor Moorfield Storey replic con las siguientes palabras: No es posible afirmar que la proximidad a la costa de Estados Unidos determina el destino de estas islas, y que la proximidad a la costa asitica no perjudica nuestras pretensiones a la posesin de las Filipinas. Al imponer la soberana norteamericana a las Filipinas la doctrina de la proximidad haba cometido un suicidio lgico, mas o menos como la serpiente legendaria que creci hasta que acab comindose su propia cola. Pues al traspasar la lnea media del ocano perdi el derecho a satisfacer el propsito original: afirmar la superioridad de la pretensin de Estados Unidos sobre los territorios adyacentes frente a potencias ultramarinas como Espaa. En cuanto soberano de las Filipinas, Estados Unidos estaba en otro hemisferio, precisamente el mismo en el cual muy pronto Japn habra de afirmar su pretensin a la hegemona sobre la base del principio de proximidad que Occidente le haba enseado. Aunque la Doctrina Monroe continuaba en vigor, los norteamericanos no podan mantener su apoyo consecuente a la misma, como lo haca Olney, con la frmula de que tres mil millas de ocano intermedio determinaban que la unin poltica permanente entre un Estado europeo y otro americano fuese antinatural e imprctica. Aparentemente la catstrofe lgica afectaba no slo a la doctrina de la proximidad sino a toda la filosofa norteamericana de la frontera natural. Lo que no implica negar la tesis de von Engeln segn la cual el lugar aporta la base esencial y significativa de toda asociacin humana, o su corolario representado por la frmula de lord Curzon: las fronteras son ciertamente en filo de la navaja sobre el cual se encuentran como suspendidas las modernas cuestiones de la guerra o la paz, la vida o la muerte de las naciones. Ello no
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implica siquiera negar que, como escribi la Seorita E. C. Semple, cada paso adelante de la expansin norteamericana represent una frontera ms cientfica. Pero la premisa caracterstica de la doctrina norteamericana de la predestinacin geogrfica no fue una ventaja prctica la constante ampliacin de las fronteras sino el concepto de que dicho proceso tena un trmino natural. Por extrao que parezca, la doctrina geogrfica pretenda ser una doctrina de los lmites, su premisa bsica era el concepto de que la razn perciba en cada sector del comps una frontera natural que (de acuerdo con las palabras de Benton) sera eterna porque aun la posteridad advertira claramente su naturaleza. Pero la historia de la expansin norteamericana desminti precisamente esta teora de que la frontera natural posee un carcter eternamente obvio. Ni la posteridad ni otros partidarios del expansionismo que vivieron en la misma poca creyeron definitiva la frontera occidental de Benton; y este ltimo tampoco mantuvo la misma opinin varias dcadas despus, cuando los norteamericanos pusieron los ojos sobre Oregn. Tanto hacia el Oeste como hacia el Sur el trmino justificado geogrficamente de un movimiento de expansin se convirti en punto de partida de un nuevo movimiento. La doctrina de la frontera natural se vio refutada en cuanto lo que pretenda ser una doctrina de los lmites universalmente vlidos fue aplicada por expansionistas que se mostraron incapaces de coincidir sobre la naturaleza exacta de esos mismos lmites. A esta altura de las cosas no es difcil comprender la notable incapacidad de la doctrina para limitar la expansin. Es indudable que detener la marcha del imperio habra sido tarea excesiva para un principio filosfico; pues cada avance de la frontera resolva una serie de problemas e inmediatamente creaba otra, y satisfaca un deseo a costa de estimular uno nuevo. Pero la frontera natural, concepto que segn lo demuestra la historia general posee los ms diversos sentidos, configuraba una barrera particularmente dbil a causa de su falta total de rigidez lgica. Tanta era la flexibilidad que le aportaban sus tres versiones que en una cuestin territorial era siempre posible hallar una variante lgica que abra el camino al concepto de la frontera natural. No puede extraar, por consiguiente, que Robert Winthrop observase que el dedo de Dios jams apunta en direccin contraria a la extensin de la gloria de la repblica. Entre el deseo y el criterio geogrfico no haba ms contradiccin que la existente entre el viento y la veleta.
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2 DEMOCRACIA POLTICA E REFORMAS ECONMICAS

Amrica anglo-saxnica e Amrica Latina: essas expresses, consagradas por dcadas de uso, sintetizaram uma linha de tenso geopoltica e econmica que separa os Estados Unidos de todos os vizinhos ao sul do Rio Grande. No fundo, Amrica anglo-saxnica foi, sempre, uma metfora para esse contraste entre a maior potncia do mundo e a Amrica pobre e subdesenvolvida. As relaes entre o colosso do Norte e os vizinhos do Sul exibiram forte ambivalncia ao longo da histria. A Revoluo Americana de 1776 forneceu as idias que impulsionaram as guerras de independncia da Amrica hispnica, conduzidas por Simn Bolvar e San Martn, e at mesmo a revoluo dos escravos no Haiti de Toussaint LOuverture. S o Brasil, imperial e escravista, transformou a sua independncia na negao das idias americanas e na afirmao nostlgica da Europa aristocrtica que desaparecia. A Doutrina Monroe, de 1823, fingiu cimentar a unidade de propsitos americana, confirmando o engajamento dos Estados Unidos na defesa da liberdade das naes do Novo Mundo. Contudo, era o comeo de uma grande mentira, que se desdobrou pelas dcadas: A Amrica para os americanos constitua a senha ideolgica para uma dupla operao geopoltica, de ciso entre a Amrica e a Europa e de subordinao da Amrica aos Estados Unidos. O pan-americanismo tornou-se o instrumento da segunda dessas operaes. Mais tarde, ao longo do meio sculo de Guerra Fria, consolidou-se a bipartio do continente ao longo da linha de fronteira (econmica, geopoltica, demogrfica, cultural e simblica) do Rio Grande. A superpotncia do Norte, engajada na sustentao estratgica da Europa ocidental e na diplomacia global de conteno da Unio Sovitica, simultaneamente subordinou e marginalizou os vizinhos latinos do Sul. A Amrica Latina definiu-se a si pelo que no era: Estados Unidos. O fim da Guerra Fria e do eixo de polaridade global Leste-Oeste complica as relaes entre as duas Amricas. Os governos de Washington 220
lanam novo olhar sobre a Amrica Latina e comeam operao destinada a redefinir o lugar do subcontinente na poltica mundial dos Estados Unidos. Em torno do projeto da Alca, o pan-americanismo atualiza-se na era da globalizao. Do ponto de vista dos Estados Unidos, a Amrica Latina desdobrase em duas esferas de interesse distintas: a Amrica Central e o Caribe, de um lado, e a Amrica do Sul, de outro. As esferas centro-americana e caribenha foco de preocupaes especiais, nas quais a poltica externa se confunde com a poltica interna. A estabilidade dessa vasta faixa de fronteira entre as Amricas aparece, h mais de um sculo, como questo de segurana nacional. A prioridade de estabilizao das fronteiras centro-americana e caribenha expressou-se, desde os tempos do Big Stick, nas operaes militares destinadas a impedir o surgimento de regimes nacionalistas na macrorregio. Essa poltica se adaptou s circunstncias da Guerra Fria e renovou-se no isolamento imposto Cuba castrista. Depois, na dcada de 1980, a administrao Ronald Reagan engajou-se resolutamente na guerra de baixa intensidade contra o regime sandinista nicaraguense, na sustentao do governo salvadorenho ameaado pela guerrilha esquerdista e na remoo do regime castrista de Granada. Na mesma linha, a administrao George H. Bush conduziu a operao de remoo do governo panamenho de Manuel Noriega, em 1989.6 O encerramento da Guerra Fria, a derrota eleitoral dos sandinistas e o acordo de paz em El Salvador estabilizaram, politicamente, a Amrica Central e o Caribe. A crise cubana contribuiu decisivamente para a diminuio das preocupaes estratgicas de Washington com a regio.
A interveno americana no Panam, justificada sob a bandeira do combate ao narcotrfico, destinava-se a estabelecer um governo confivel no pas, de modo a assegurar os interesses de Washington na Zona do Canal. O pano de fundo histrico e estratgico da operao s pode ser compreendido luz das incertezas geradas pelo acordo de devoluo do Canal assinado por Jimmy Carter e Omar Torrijos em 1977.
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Na dcada de 1990, as preocupaes regionais de Washington mudaram de foco, concentrando-se na instabilidade econmica e nas presses migratrias. A interveno americana no Haiti, em 1994, justificada pela crise interna, destinava-se a estancar o fluxo do boat-people, que podia se transformar em verdadeira hemorragia.7
Das ditaduras de segurana nacional democratizao

A emergncia da Guerra Fria condicionou a integrao da Amrica Latina ao sistema mundial de poder ocidental. Formalizada pela constituio da Organizao dos Estados Americanos (OEA), na Conferncia de Bogot de 1948, e pela assinatura do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), no Rio de Janeiro, no ano precedente, a integrao dos Estados latino-americanos no sistema geopoltico ocidental tinha por finalidade a consolidao da influncia hemisfrica de Washington. Nesse processo, o Atlntico Sul tornou-se um mar americano, elemento integrante da estratgia de controle dos oceanos e das rotas martimas pela superpotncia ocidental. A OEA, com sede em Washington, trazia na carta de fundao suas finalidades precpuas: defender a soberania dos pases-membro, promover a solidariedade hemisfrica, providenciar servios sociais, econmicos, polticos e tcnicos aos integrantes.8 O sentido geopoltico da OEA ficou patente durante a dcada de 1960, quando a Revoluo Cubana apareceu como ameaa solidez da esfera de influncia hemisfrica. Em 1962, Cuba foi suspensa da Organizao, sob a acusao de representar os interesses de uma potncia extracontinental.
7 Um criterioso relato analtico da crise que culminou com a interveno no Haiti aparece na tese de Irene Pessa de Lima Cmara, Em Nome da Democracia: A OEA e a Crise Haitiana (1991-1994) (Braslia: IRBr/Funag/Centro de Estudos Estratgicos, 1998). Esse trabalho revela as circunstncias nas quais o princpio pan-americanista sobre o qual se baseia a Organizao dos Estados Americanos (OEA) entrou em conflito com o intervencionismo de Washington. Adicionalmente, a anlise desvenda a divergncia crucial que separava a posio brasileira da americana, cuja expresso mxima apareceu quando os Estados Unidos foraram a transferncia das decises para o mbito do Conselho de Segurana da ONU. 8 A OEA representou uma estrutura formalizada da ideologia panamericanista, cujas origens remontam
ao sculo XIX. Sobre as Conferncias hemisfricas e a OEA, ver G. Pope Atkins, Amrica Latina en el Sistema Poltico Internacional (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1991, p. 267-314). Uma abordagem histrico-diplomtica do Sistema Interamericano aparece no ensaio de Drio M. de Castro Alves, Perspectivas do Sistema Interamericano, Temas de Poltica Externa Brasileira (BrasliaSo Paulo: FUNAG/tica, 1989, p. 137-175).
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Alguns anos depois, em abril de 1965, tropas da OEA juntaram-se s foras de interveno americanas na Repblica Dominicana. O Tiar estabelecia essencialmente o princpio da defesa mtua dos Estados signatrios contra hipotticas agresses de potncias extracontinentais e previa a colaborao das Foras Armadas hemisfricas, por meio de exerccios conjuntos e intercmbio de informaes. Criados durante os anos quentes da Guerra Fria, tanto a OEA como o Tiar materializaram a aplicao da estratgia do containment no subsistema latino-americano. A montagem da esfera de influncia hemisfrica no se limitou formalizao de tratados internacionais e edificao de instituies de segurana coletiva. Ela envolveu a criao de novas elites polticomilitares em inmeros pases do subcontinente, formadas sob as ideologias emanadas de Washington e destinadas a constituir os verdadeiros centros de poder e deciso dos Estados latino-americanos. Em 1947, o Congresso americano votava o National Security Act, do qual se originaram o Conselho de Segurana Nacional e a Agncia Central de Inteligncia (CIA). O National War College (NWC) tornouse desde essa poca o centro difusor das doutrinas estratgicas de Washington. Trabalhando em estreita ligao com o NWC, instalou-se na capital dos Estados Unidos o Colgio Interamericano de Defesa, destinado a coordenar as atividades das Foras Armadas do hemisfrio. Em 1961, na Zona do Canal, surgia a Escola do Exrcito Americano para as Amricas que, em dez anos, diplomou mais de 30 mil militares latino-americanos. Esse conjunto de iniciativas americanas resultou no aparecimento de organismos similares ao NWC em diversos pases latino-americanos, inclusive a Escola Superior de Guerra (ESG) brasileira, criada em 1949 por uma misso militar americana. Entre 1950 e 1968, o Curso Superior de Guerra diplomou centenas de militares e civis, difundindo o conjunto de teorias, noes e conceitos englobados na Doutrina de Segurana Nacional. A Doutrina de Segurana Nacional moldou duradouramente o pensamento poltico de setores significativos das elites latino223
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americanas. Em torno de conceitos como os de fronteiras ideolgicas e inimigo interno, consolidou-se uma cultura autoritria que acompanhou o processo de modernizao dos aparelhos pblicos e de profissionalizao das Foras Armadas. O pensamento estratgico e diplomtico foi profundamente influenciado pela Doutrina, que integrou s percepes nacionais tradicionais o sentido de pertinncia a um bloco ocidental e o alinhamento superpotncia da Amrica do Norte.9 Os pases latino-americanos caracterizam-se, historicamente, pela instabilidade de suas estruturas polticas e institucionais. A ausncia de instituies democrticas tradicionais marcou a vida poltica dos pases do subcontinente desde sua independncia, condicionando as sucesses de regimes autoritrios, ditatoriais ou caudilhistas, eventualmente interrompidos por instveis intervalos semidemocrticos. Contudo, as dcadas de 1960 e 1970 configuraram uma fase singular, na qual se instalaram regimes ditatoriais de tipo especial. Tais regimes, fundamentados institucionalmente no poder militar e ideologicamente nos postulados da Doutrina de Segurana Nacional, contaram com o apoio explcito ou tcito de Washington, pelo menos nos momentos cruciais de implantao e consolidao. Essa onda de ditaduras de segurana nacional constituiu dupla reao: contra a Revoluo Cubana e o alinhamento da ilha com a Unio Sovitica, de um lado, e contra movimentos nacionalistas ou guerrilhas esquerdistas que se disseminaram pelo subcontinente, de outro. Em virtude de serem portadores de um projeto geoestratgico de longo alcance, cristalizado em elites poltico-militares formadas desde o ps-guerra, tais regimes se distinguem do autoritarismo tradicional tanto pela sua prolongada durao como pela profundidade das transformaes que impuseram s estruturas polticas e econmicas nacionais. Dentre os regimes mais tipicamente identificados com a Doutrina de Segurana Nacional, contam-se aqueles implantados no Brasil (1964-1984), na Argentina (1966-1972 e 1976-1983), no Chile (1973-1989) e no Uruguai (1976-1984).
9 No Brasil, a mescla de percepes geoestratgicas tradicionais Doutrina de Segurana Nacional aparece com nitidez na Geopoltica do Brasil, de Golbery do Couto e Silva (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1967).
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Os regimes militares instalados no Cone Sul promoveram o entrelaamento dos respectivos aparelhos militares, paramilitares e de inteligncia, configurando verdadeira internacional da contrainsurgncia, que intercambiava informaes e mesmo prisioneiros polticos. Essa rede internacional repercutiu na diplomacia, com a sustentao de cada um dos regimes por seus similares e vizinhos, fenmeno ilustrado pelas relaes especiais estabelecidas entre as ditaduras brasileira, uruguaia e chilena ao longo da dcada de 1970. A redemocratizao dos Estados do subcontinente derivou tanto de condicionantes nacionais como de alteraes no ambiente internacional. Desde 1976, com Jimmy Carter na Casa Branca e a valorizao do tema dos direitos humanos, Washington reorientou sua poltica continental, passando a favorecer estratgias de abertura democrtica gradualistas. A distenso brasileira e os atritos entre os Estados Unidos e as ditaduras argentina e chilena constituram reflexos desse momento, revelando as singularidades nacionais de um processo desigual e ambivalente. 10 Esse momento tambm revelou as dimenses nacionalistas dos prprios regimes de segurana nacional latinoamericanos. As divergncias de orientao e as crises diplomticas entre Washington e esses regimes foram, muitas vezes, repercusses do nacionalismo militar latino-americano.11 O encerramento da Guerra Fria coincidiu com a concluso dos processos de redemocratizao. No Brasil, a transio para um governo
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A posse de Ernesto Geisel no Brasil e o subseqente afastamento do general Ednardo Dvilla Mello, aps os episdios de Wladimir Herzog e Manuel Fiel Filho no Deops de So Paulo, em 1975, deflagraram a distenso brasileira, cujo ritmo se harmonizou com a postura diplomtica de Jimmy Carter, a partir de 1976. O projeto de abertura consolidou-se com a marginalizao do general Silvio Frota e a definio de Joo Baptista Figueiredo para a sucesso presidencial de 1978. Paralelamente, a Argentina conhecia os anos de chumbo da guerra suja, e o Chile vivia o auge do autoritarismo de Augusto Pinochet. Os atritos entre os regimes argentino e chileno e entre ambos e a Casa Branca geraram situaes inusitadas, como o flerte entre Buenos Aires e Moscou (expresso na venda de cereais argentinos para a Unio Sovitica, aps o boicote decretado por Carter em represlia invaso do Afeganisto, em 1979) e a aproximao Santiago-Pequim, materializada no fornecimento de armamentos chineses para o Chile. O Brasil protagonizou uma das crises mais importantes: a assinatura do Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental, em 1975, contrariando as expectativas de Washington. O Chile foi o responsvel pelo grave incidente deflagrado pelo atentado perpetrado em 1976 pela DINA, a polcia poltica de Pinochet, contra Orlando Letelier, ex-chanceler de Allende exilado em Washington.
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civil completou-se na escolha de Tancredo Neves pelo Colgio Eleitoral, em 1984, abrindo caminho para as eleies presidenciais diretas, em 1989. Na Argentina, a Guerra das Malvinas precipitou o desaparecimento do regime militar, nas eleies gerais de 1983, mas a agitao sediciosa nos quartis acompanhou todo o governo de Alfonsn, at a eleio de Carlos Menem e o indulto aos militares da guerra suja, em 1989. No Chile, a lenta transio democrtica consolidou-se, parcialmente, com a eleio presidencial de Patrcio Aylwin, tambm em 1989. Genericamente, o ritmo da redemocratizao do Cone Sul reproduziu-se mais ou menos por todo o subcontinente, em situaes to diversas como as da Bolvia, do Peru, do Haiti e da Nicargua. A dcada de 1980 assinalou o encerramento do ciclo militar latinoamericano e o estabelecimento de regimes democrticos baseados na competio partidria e nas eleies livres. A combinao dos processos de redemocratizao com o esgotamento das estratgias histricas de desenvolvimento por substituio de importaes, no ambiente do encerramento da Guerra Fria, representa o trao essencial da nova realidade latino-americana.12 Como regra geral, que se traduz diferenciadamente em funo da variedade de situaes nacionais, os pases do subcontinente enfrentam atualmente o duplo desafio de redefinirem sua insero no sistema internacional de Estados e na economia global. A democracia poltica e a reviso dos modelos econmicos fundamentados no protecionismo constituem pontos de partida para a nova trajetria dos pases do subcontinente. A integrao a uma economia internacional que, simultaneamente, se globaliza e se regionaliza em blocos solicita a reorganizao das funes do poder pblico e a estabilizao macroeconmica. A eficincia empresarial torna-se meta de polticas microeconmicas amparadas pela reduo das tarifas alfandegrias e pela exposio competio externa. Os acentuados desnveis sociais e a presena de massas imensas de excludos
12 Sobre o esgotamento da etapa de substituio de importaes, consultar Stephany Griffith-Jones e Osvaldo Sunkel, O Fim de uma Iluso: As Crises da Dvida e do Desenvolvimento na Amrica Latina (So Paulo: Brasiliense, 1990).
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representam desafios suplementares, que condicionam as formas e as opes das polticas de reforma econmica. Uma das caractersticas essenciais da evoluo das polticas externas latino-americanas a busca da dinamizao de acordos de integrao econmica em blocos sub-regionais. Trs dcadas depois do Tratado de Montevidu de 1960, que instituiu a Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (Alalc), os novos esquemas de cooperao e integrao distinguem-se nitidamente da tradicional perspectiva de ampliao geogrfica da proteo dos mercados. Atualmente, trata-se da implementao de blocos econmicos inscritos no movimento de globalizao dos fluxos de capitais e mercadorias, que guardam coerncia com os esforos nacionais de abertura dos mercados internos e maior exposio concorrncia internacional. Esse esforo geral est presente na reativao da Comunidade Andina e do MCCA, nos acordos bilaterais firmados pelo Chile com o Mxico e a Argentina, no Mercosul, e na concretizao de acordos de livre comrcio do Chile e da Bolvia com o Mercosul. Ele transforma o panorama de todo o subcontinente e solicita iniciativas de poltica externa criativas e inovadoras. O conjunto desses processos de integrao se depara a dois desafios de primeira magnitude. Um deles consiste na questo crucial da definio das relaes comerciais do subcontinente com os Estados Unidos, que se materializa nas negociaes para a formao da Alca. O outro consiste na instabilidade macroeconmica provocada pelos fluxos globalizados de capitais financeiros e pelos seus reflexos cambiais. Esse segundo desafio est associado, parcialmente, aos problemas nas contas externas e aos difceis processos de ajuste fiscal de praticamente todos os Estados do subcontinente. Porm, de um ponto de vista estrutural, sua origem encontra-se nas oscilaes cambiais caractersticas da globalizao, cujas repercusses podem ser desastrosas para os esforos de integrao comercial regional.
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Focos de instabilidade institucional

Na Amrica Latina, a democracia um fenmeno histrico recente. Suas regras formais chocam-se com estruturas polticas e institucionais herdadas do passado autoritrio e populista. Essa contradio, que se manifesta desigualmente nos Estados do subcontinente, continua a gerar instabilidade e incertezas. Os principais focos de instabilidade institucional aparecem na Venezuela e na Colmbia. Contudo, o impacto institucional das crises econmicas e da excluso social estendem-se, diferenciadamente, pelos pases andinos e alcanam a Argentina. Os dois cenrios de crise na Regio Andino-Amaznica apresentam caractersticas distintas, derivadas das singulares histrias nacionais. Entretanto, seu trao comum a falta de enraizamento das instituies democrticas e a legitimidade insuficiente das elites polticas. A Venezuela, curiosamente, alcanou invejvel estabilidade democrtica aps a eleio do democrata-cristo Rafael Caldera, em 1968, precisamente no perodo em que proliferavam as ditaduras de segurana nacional no subcontinente. A ampliao vertiginosa das rendas petrolferas sustentou a formao de uma classe mdia prspera e assegurou o funcionamento das instituies democrticas e a alternncia no poder dos partidos tradicionais, at o final da dcada de 1980. Contudo, a queda nas cotaes do petrleo e a exploso do endividamento externo provocaram empobrecimento brutal do pas. A ruptura do ciclo de prosperidade petrolfera manifestou-se sob a forma de aguda crise institucional, no segundo governo de Carlos Andrs Perez (1989-1993).13 A tentativa de golpe militar de 1992 pelo coronel Hugo Chvez e pelos outros oficiais nacionalistas do Movimento Revolucionrio Bolivariano, o subseqente estado de stio e o impeachment do ano
13 A inflexo poltica foi marcada pelo Caracazo, a srie de impressionantes manifestaes populares de fevereiro de 1989, cuja represso deixou um saldo de mais de 500 mortos. O Caracazo ocorreu logo aps a posse de Andrs Perez, como reao a um pacote de medidas liberalizantes que envolviam austeridade financeira, aumentos dos preos dos combustveis e restries a reajustes salariais.
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seguinte prenunciavam a marcha rumo ao colapso institucional. O segundo governo de Rafael Caldera (1994-1998), pontilhado por crises polticas e destroado pela derrocada econmica, encerrou-se com as esmagadoras vitrias do Plo Partidrio nas eleies legislativas e de seu lder, Hugo Chvez, nas presidenciais. O governo Chvez abriu nova etapa na histria poltica venezuelana. Os partidos tradicionais a AD e o Copei parecem fadados irrelevncia. Uma Assemblia Constituinte, eleita em 1999 com esmagadora maioria alinhada a Chvez, declarou seu propsito de reorganizar o conjunto das instituies de Estado, em particular o Legislativo e o Judicirio. Em torno do presidente, consolidou-se nova elite poltica de cunho nacionalista, em grande parte oriunda do Movimento Revolucionrio Bolivariano. sua frente, descortinaram-se as opes divergentes da renovao institucional da democracia ou da construo dos alicerces de um regime personalista e autoritrio. A polarizao poltica no cessou de se aprofundar desde a eleio de Chvez. A coalizo da revoluo bolivariana estruturou-se em torno da oficialidade mdia e enraizou-se entre a populao pobre das periferias urbanas. As elites polticas tradicionais, utilizando a imprensa, as entidades patronais e parte do movimento sindical conseguiram reunir a classe mdia numa campanha de boicote sistemtico contra o chavismo. No incio de 2002, a radicalizao desaguou num golpe militar que fracassou em menos de dois dias, sob o impacto do isolamento externo e o da reao interna. O golpe frustrado sofreu imediata condenao na Amrica Latina, mas teve a simpatia pouco disfarada de Washington. A revoluo bolivariana no enfrenta apenas a polarizao aparentemente irreversvel da poltica venezuelana mas, tambm, a antipatia declarada da administrao de George W. Bush. Um ano depois, uma greve organizada por dirigentes e funcionrios da empresa estatal petrolfera representou a senha para uma tentativa, tambm frustrada, de obter a renncia do presidente. A diplomacia brasileira desempenhou papel crucial no episdio, evitando o isolamento internacional de Chvez e neutralizando os esforos de Washington para conseguir a abreviao do mandato presidencial.
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Na Colmbia, a violncia poltica convive, h dcadas, com instituies representativas profundamente corrodas pela corrupo. Durante a dcada de l970, o crescimento do narcotrfico foi acompanhado pela expanso das atividades guerrilheiras das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (Farc), do Movimento Revolucionrio 19 de Abril (M-19) e do Exrcito de Libertao Nacional (ELN). Paralelamente, estruturavam-se os esquadres paramilitares de extrema direita, responsveis por atentados e chacinas cada vez mais numerosos. As tentativas de dilogo poltico no governo de Belisario Betancur (1982-1986) geraram uma dissidncia nas Farc, que abandonaram a luta armada e se transformaram em partido poltico. No final do governo de Virgilio Barco (1986-1990), o M-19 tambm desistiu da guerrilha. Mas a violncia poltica endmica manifestou-se nas eleies de 1990, quando foram assassinados os candidatos presidenciais do M-19 e da Unio Patritica, oriunda da dissidncia das Farc. A represso desencadeada pelos governos de Csar Gaviria (19901994) e de Ernesto Samper (1994-1998) contra os cartis da droga estreitou as relaes entre os narcotraficantes e os grupos armados de esquerda e direita. Desde meados da dcada de 1990, as guerrilhas das Farc e do ELN intensificaram suas atividades e chegaram a controlar, em 1998, cerca de 40% do territrio do pas. As eleies presidenciais, dominadas pelos debates sobre a pacificao, conduziram ao poder o conservador Andrs Pastrana. As negociaes de paz conduzidas por Pastrana, envolvendo os dois agrupamentos guerrilheiros, foram desde o incio bloqueadas por sucessivos impasses. O virtual desmantelamento das instituies de Estado, contaminadas de alto a baixo pelo dinheiro do trfico, a impotncia das Foras Armadas diante das guerrilhas e dos esquadres de extrema direita e a campanha de seqestros conduzida pelas Farc contriburam decisivamente para o colapso da tentativa. Mas o processo de paz de Pastrana sofreu, desde o incio, os efeitos do Plano Colmbia. Articulado pelos governos da Colmbia e dos Estados Unidos em 2000, o Plano destinava-se, originalmente, a erradicar as plantaes de coca e combater o narcotrfico. Nesse quadro de 230
cooperao, Washington assumiu o compromisso de fornecer equipamentos militares e treinar soldados colombianos. No incio, o Plano Colmbia distinguia o narcotrfico das guerrilhas e circunscrevia-se ao objetivo de combater o trfico de drogas. Contudo, aos poucos, essa fronteira foi sendo dissipada e substituda pela noo da narcoguerrilha. A noo da narcoguerrilha , essencialmente, falsa. As Farc e o ELN condenam o narcotrfico e no mantm acordos polticos com os cartis, embora admitam que cobram impostos dos narcotraficantes. A Doutrina Bush completou o percurso, suprimindo formalmente a distino original do Plano Colmbia. No lugar da narcoguerrilha, Washington passou a trabalhar com a noo do narcoterrorismo. No momento do colapso do processo de paz, Pastrana caracterizou os guerrilheiros como terroristas, suprimindo o estatuto de opositores polticos de que gozavam. A nova etapa do Plano Colmbia coincidiu com a vitria eleitoral de Alvaro Uribe, sobre a base de uma plataforma de combate implacvel aos grupos guerrilheiros. Uribe apresentou-se como candidato independente, e seu sucesso rompeu o tradicional rodzio entre liberais e conservadores. A promessa de suprimir as guerrilhas e o narcotrfico assegurou o apoio de um eleitorado farto da guerra civil crnica e da violncia poltica permanente. Entretanto, nada indica que o abandono do caminho das negociaes possa conduzir o pas estabilizao institucional. O pano de fundo da instabilidade poltica na Amrica Latina o fracasso econmico e social das polticas liberais aplicadas h mais de uma dcada. Um estudo da Cepal revelou que, em 2002, novos 7 milhes de latino-americanos ficaram abaixo da linha de pobreza. A proporo de pobres subiu para 44% da populao, perfazendo 222 milhes de pessoas. As instituies polticas sofrem, em todos os pases, o impacto desse fracasso. Na Bolvia, no incio de 2003, estudantes e policiais rebelados cercaram o palcio presidencial onde se encontrava Gonzalo Sanchez de Losada, eleito meses antes. A exploso de violncia, precipitada por 231
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aumento de tarifas e tentativa de instituir novo imposto sobre salrios, deixou um saldo de 33 mortos e centenas de feridos. No Equador, a dolarizao da economia, imposta por Gustavo Noboa em 2000, no conseguiu estabilizar a economia mas ampliou o contingente de miserveis. As eleies presidenciais de outubro de 2002 deram a vitria ao candidato de esquerda Lucio Gutierrez, que teve o apoio das organizaes sociais e indgenas. O panorama, marcado pela crise econmica, de desorganizao dos sistemas de regulao poltica. Os partidos tradicionais, desgastados e desmoralizados, perdem suas razes sociais. As instituies polticas sofrem de aguda falta de credibilidade. Contudo, mesmo nesse quadro, as regras da democracia resistem e evidenciam fora insuspeitada.
Texto Complementar
O SUBSISTEMA REGIONAL LATINOAMERICANO, G. Pope Atkins (In: Amrica Latina en el Sistema Poltico Internacional, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1991, p. 45-57) Los eruditos han propuesto diversas definiciones de subsistemas regionales, y su labor sobre los temas pertinentes est caracterizada por una disparidad conceptual. Un informe de William Thompson (1973) sobre los escritos acerca de subsistemas regionales se destaca como uno de los mas tiles para establecer qu criterios deberan ser aplicados al determinar la validez de considerar las regiones geogrficas como subsistemas internacionales. Thompson ha hecho un inventario y evaluado veintin atributos que haban sido propuestos por dieciocho analistas para definir un subsistema regional. Lleg a la conclusin de que los criterios necesarios y suficientes eran tres: 1) que los actores regionales estuvieran geograficamente prximos (esta condicin est implcita en el trmino regin, e incluye la identificacin de unidades diferenciadas; 2) que se reconozca a la regin tanto interna como externamente como un rea distintiva; y 3) que la interaccin entre los actores y sus esquemas de relaciones muestre un grado de regularidad e intensidad (esta condicin est implcita en el concepto de subsistema y es en parte sinnimo de la nocin de integracin). Un subsistema regional, entonces, consiste en un conjunto de Estados geograficamente prximos que interactan
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regularmente y comparten hasta cierto punto un sentido de identidad regional, reconocido por actores exteriores. Estos mismos criterios identifican otros subsistemas dentro de la regin. Al estudiar un subsistema regional particular uno debe identificar, en primer trmino, la frontera que delimita la regin y la diferencia de otros componentes del sistema internacional ms amplio. En un sistema autnomo, la frontera se define como el lmite que contiene todos los componentes y fuera del cual no hay interaccin del sistema. Decididamente, los actores exteriores a un subsistema regional son importantes, pues hay interaccin ms all de las fronteras. El lmite debe separar los componentes de un subsistema de los de otros, aunque estas distinciones pueden estar menos claramente definidas en un sistema independiente. El establecimiento de una tipologa de actores importantes para el subsistema ayuda a identificar los lmites regionales. Para distinguir un subsistema de otros componentes del sistema deben identificarse las unidades diferenciadas. Estas incluyen los Estados regionales dentro de las fronteiras, los Estados exteriores que interactan regularmente con los actores regionales y varias clases de entidades regionales y externas que no son naciones ni Estados. Una caracterstica necesaria del subsistema regional es la proximidad geogrfica dentro de fronteras fsicas, pero por si misma ella no define el subsistema. Los investigadores de estudios regionales deben cuidarse del determinismo geogrfico y estar atentos a las conjeturas no autorizadas sobre el carcter de las relaciones polticas dentro de un territorio determinado. El resultado puede ser una regin artificial basada solamente en conveniencia geogrfica; si las unidades propuestas del subsistema no tienen en comn nada ms que su proximidad, entonces la proposicin no es vlida. Por ello, despus de establecer los lmites geogrficos de una regin, el analista debe buscar indicaciones adicionales de la categora de subsistema. El segundo aspecto del anlisis del subsistema es el grado de la autopercepcin regional y la visin que los actores exteriores tienen de la regin. Los atributos compartidos por los actores del subsistema pueden ayudar a delinear la regin si es que contribuyen a una autoconciencia regional. En trminos sistmicos, sin embargo, los rasgos socioculturales, econmicos y polticos comunes no son requisitos definitorios y no hay ningn mrito en
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imponer tales restricciones a las designaciones regionales. Los Estados prximos e interactuantes pueden ser ricos o pobres, culturalmente complejos o simples, poltica y socialmente avanzados o no (segn se los defina) sin violar el concepto de subsistema. La consideracin clave en el anlisis del subsistema es el grado de identidad mutua entre los actores. La regin, finalmente, tambin se define por la regularidad de las relaciones entre las unidades, incluyendo los esquemas e intensidad de las diversas formas de interaccin llevadas a cabo por los actores regionales o exteriores, tanto cuando son Estados como cuando no lo son, as como las instituciones y procesos reguladores relacionados con el subsistema. Cuales son los esquemas y efectos de contactos internacionales tales como intercambios diplomticos, comunicaciones, relaciones culturales, comercio e inversin, ayuda econmica y diversas clases de relaciones militares? Surge una configuracin de poder identificable entre los actores regionales o con respecto a la regin como parte de la estructura mundial? Cul es el papel del conflicto regularizado, tanto dentro de la regin como con actores externos, al estructurar el subsistema? Que asociaciones y organizaciones formales dan mayor estructura a la poltica regional? Cuan vlida es la visin de Amrica Latina como un subsistema regional? Los treinta y tres Estados independientes de la regin, forman una entidad de estudio coherente? Esta pregunta es la versin de los tericos del sistema para la antiqusima pregunta de los latinoamericanistas: hasta qu punto puede considerarse el rea como una unidad significativa en el manejo de los asuntos internacionales? En otras palabras: los Estados independientes de la regin, forman una entidad de estudio coherente, o Amrica Latina es slo una descripcin geogrfica conveniente? En la exposicin que sigue argumento que Amrica Latina puede efectivamente ser vista como una unidad significativa en el manejo de asuntos internacionales. Adems, establezco que la clave para un anlisis detallado de las relaciones internacionales latinoamericanas es reconocer varios niveles dentro del subsistema. Esto es, la estructura y los procesos de las relaciones internacionales latinoamericanas deberan ser definidos en una serie jerrquica: 1) toda la regin como un subsistema del sistema internacional mundial; 2) subregiones dentro de la regin latinoamericana; y 3) conjuntos de relaciones bilaterales por parte de Estados latinoamericanos individuales. Es posible 234
detectar una variedad de subsistemas subregionales; desde mi punto de vista, los tres ms importantes son Mxico, el Crculo del Caribe y Amrica del Sur ms all del Caribe (Cono Sur y Brasil). Tambin expondremos ms extensamente niveles subalternos dentro del Caribe y Amrica del Sur, tales como Amrica Central, la Comunidad de Naciones del Caribe, la cuenca del Amazonas, la regin andina y otros.
El nvel regional latino-americano

Demarcacin geogrfica y tipologa de actores
La frontera regional. La identificacin de una lnea de demarcacin regional comienza con el concepto de un lmite geogrfico que delimita la regin y encierra un conjunto de Estados fsicamente prximos. De esta manera, Amrica Latina es definida como la regin que incluye el territorio del hemisferio occidental al Sur de Estados Unidos. Mide 7.000 millas desde el norte de Mxico hasta el Cabo de Hornos en el extremo sur de Chile y Argentina. Esta rea est ocupada en su mayor parte por treinta y tres Estados soberanos (a principios de 1989). El resto pertenece a colonias de Gran Bretaa, Holanda, Francia y Estados Unidos. El norte de la regin Mxico y la zona del Caribe est, en general, al sur de Estados Unidos. Casi toda Amrica del Norte; la regin de Natal (el bulto brasileo) est a apenas 1.900 millas del punto ms prximo del continente africano. Los Estados regionales. Los Estados regionales situados dentro de los lmites del subsistema forman el punto central de la poltica internacional del subsistema. Estos Estados estn normalmente subdivididos en agrupaciones que reflejan su cultura poltica y edad como Estados-nacin independientes: 1. Iberoamrica se refiere a las diecinueve naciones de origen espaol y portugus, todas las cuales son Estados viejos o tradicionales en el contexto de los estudios latinoamericanos. Dieciocho de ellos forman Amrica hispana. Son, por orden alfabtico: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. Ocupan el 57% del total de la superficie terrestre de Amrica Latina. La mayora de ellos se independiz de Espaa entre 1810 y 1830; Cuba lo hizo en 1898, pero no fue tcnicamente soberana hasta el fin de la ocupacin norteamericana en 1902. Panam fue una provincia de Colombia hasta que logr su independencia 235
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en 1903. Amrica portuguesa o Lusoamrica se refiere a Brasil, colonia de Portugal hasta su independencia en 1822. Este gigante da Amrica Latina, el Estado regional ms grande tanto en cuanto a poblacin como a territorio y ms grande que la porcin continental de Estados Unidos, cubre aproximadamente el 40% de la tierra latinoamericana. 2. La pequea isla-nacin de Hait es el ms antiguo estado regional y, por lo menos perifricamente, tradicional para los latinoamericanistas. Hait se separ de Francia en 1804 en un exitoso levantamiento de esclavos negros y ha mantenido su cultura afro-occidental hasta el presente. 3. El resto de los actores regionales son trece nuevos Estados, doce de los cuales son antiguas colonias britnicas que obtuvieron su independencia entre 1962 y 1984 y son conocidas colectivamente como la Comunidad de pases del Caribe. Son Antigua-Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, St. Kitts-Nevis, Sta. Luca, San Vicente y Trinidad Tobago. Surinam, una antigua colonia holandesa, se independiz en 1975 y representa lo que podra llamarse la Amrica holandesa. Estados exteriores. El sector externo est compuesto de aquellos Estados exteriores a la frontera que tienen relaciones significativas con los actores regionales. Las colonias polticas ubicadas dentro del lmite regional, que a comienzos de 1989 sumaban once entidades administrativas, representan una continua intrusin territorial de Estados externos controladores (Reino Unido, Francia, Pases Bajos y Estados Unidos). Los Estados exteriores importantes incluyen no slo a los que poseen territorio regional sino tambin a aquellos que mantienen alguna forma de interaccin regularizada con la regin en cuestin, participan en la distribucin regional de poder, estn asociados o participan de organizaciones regionales, o participan con la regin en otras formas de poltica internacional. Histricamente, los Estados europeos se contaban entre los ms significativos componentes del sector externo, con Gran Bretaa como nico actor exterior ms importante en el siglo XIX. Una cantidad de ellos ha reafirmado recientemente sus intereses latinoamericanos, en especial desde comienzos de 1970. Estados Unidos, importante en el norte de Amrica Latina durante el siglo XIX, ha sido el ms significativo (aunque no indiscutido) acto exterior para gran parte de Amrica Latina durante la mayor parte del siglo 236
XX. La Unin Sovitica expandi sus actividades hacia 1960, comenzando con su alianza con Cuba. Por la misma poca, Japn se transform en una fuerza econmica importante. Un conjunto de Estados exteriores tiene relaciones bilaterales especiales o de otro tipo en la regin latinoamericana. Actores que no son Estados. Muchas clases de entidades que no son Estados tambin funcionan como actores importantes en el subsistema latinoamericano. La ms vieja es la Santa Sede y la estructura organizativa de la Iglesia Catlica Romana. Las corporaciones multinacionales (CMN) tambin han tenido papeles importantes, as como en menor medida los movimientos obreros internacionales. Los grupos insurgentes subnacionales han estado activos en Amrica Latina por largo tiempo, especialmente desde fines de los aos 50, y lo siguen siendo en la actualidad. Adems, la importancia de partidos polticos transnacionales, especialmente los de origen europeo, ha ido en aumento.
Percepciones
Autoconciencia regional. La evidencia que confirma la existencia de una conciencia regional es variada. En Amrica Latina, tanto las diferencias como las singularidades fundamentales son obvias. Sin embargo, no debera hacerse demasiado hincapi en diversidad y singularidad; los Estados latinoamericanos tienen mucho en comn, y en ciertos aspectos importantes prevalece una identificacin mutua. Aunque pocas son las generalizaciones que podran aplicarse a todos los Estados latinoamericanos, existe un alto grado de parentesco entre ellos, y algunos esquemas aplicables en general (aunque no universalmente) y experiencias y peculiaridades comunes surgen de la diversidad. (...). La conciencia regional es difcil de medir, pero la evidencia sugiere una fuerza en contrafase actuando sobre las relaciones latinoamericanas, una situacin ambivalente de rechazo y atraccin mutuas. Las expresiones ms obvias de ambivalencia se pasan en las relaciones entre Brasil y Amrica hispana. Hay gran diversidad entre los dieciocho Estados hispanoamericanos, pero ellos tambin muestran una fuerte unin cultural e identidad mutua dentro de la regin. En la Amrica hispana la ambivalencia se refleja especialmente en la competencia por el liderazgo entre Mxico y Argentina y, a veces entre Colombia, Chile, Per y Venezuela. La identidad mutua es revelada ms aun 237
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por la susceptibilidad de grupos polticos de un Estado con respecto a progresos de otros Estados. Los efectivos militares parecen tener comunicaciones regulares con sus pares latinoamericanos tal como ocurre, cada vez ms, entre ciertos partidos polticos y, en menor medida, con los sindicatos de trabajadores. Aunque las experiencias mexicanas, brasilea, cubana, peruana y otras han planteado diversos modelos de desarrollo, parece significativo que los debates regionales tiendan a concentrarse sobre qu soluciones latinoamericanas son ms viables para los problemas de cambio con una referencia mnima a modelos no regionales. Los Estados exteriores han contribuido a aumentar la cohesin subsistmica en Amrica Latina con su sola presencia. No hubo Estado latinoamericano que fuera un gran poder dentro de la corriente poltica mundial; todos operaron desde una posicin dbil con respecto a las potencias mundiales, salvo algunas excepciones recientes. Aunque algunos estuvieron a veces muy cerca de romper este molde, la mayora ha tendido a unirse a otros para hacer frente a las amenazas, reales o imaginarias, del mundo exterior. Por ejemplo, la unidad hispanoamericana desde las guerras de la independencia de Espaa hasta mediados de 1860, en la medida que existi, se bas principalmente en el temor a los extranjeros y en el deseo de aliarse en contra de ellos. Los planes de integracin econmica desde la Segunda Guerra Mundial fueron motivados no solamente por esperanzas de beneficio econmico mutuo, sino tambin por la posibilidad de escapar de la dependencia econmica de Estados industrializados externos. Adems, los latinoamericanos propendieron a apoyarse mutuamente cuando los forasteros ejercieron presin en la zona, aun cuando no estuvieran involucrados los intereses de un Estado individual. Por ejemplo, la intervencin norteamericana en el Caribe durante el primer tercio del siglo XX provoc fuertes protestas de la lejana regin del Ro de la Plata, que no fue mayormente afectada por la accin norteamericana. Hacia mediados de los aos 70 el tema del Canal de Panam ya no era slo un enfrentamiento entre Panam y Estados Unidos, sino que se haba convertido en una preocupacin para virtualmente toda Amrica Latina, que apoyaba los intereses de Panam en desmedro de Estados Unidos. Ms recientemente, el conflicto en Amrica Central desemboc en la organizacin del Grupo de Contadora entre Mxico, Colombia, Venezuela y Panam, posteriormente respaldado por un grupo de apoyo de Estados sudamericanos no afectados directamente por las crisis centroamericanas. Otro ejemplo de unidad regional fue la decisin mayoritaria 238
de Estados latinoamericanos al expresar su apoyo a Argentina durante la guerra con el Reino Unido en 1982 por la posesin de las Islas Malvinas/ Falkland, aun cuando no aprobaran la agresin argentina.
Regularidad de interaccin
Una parte considerable de este libro se ocupa de los procesos de interaccin y, cuando es adecuado, se consideran en el contexto latinoamericano los diversos criterios referidos a estructuras subsistmicas propuestas en mi definicin de requisitos del subsistema. La pregunta general a plantear es si existe regularidad de relacin en estas reas; si fuese as, se reforzara el concepto de un subsistema latinoamericano. Los siguientes captulos exponen los procesos de interaccin que proveen evidencia considerable para la teora de un subsistema regional.
Otros subsistemas
Mxico
Mxico es un Estado importante que limita con una superpotencia. En Amrica Latina se destaca por su especial estructura de relaciones bilaterales con Estados Unidos, adems de sus relaciones interamericanas e internacionales. Mxico integra un subsistema norteamericano separado del resto de Amrica Latina: Canad y Estados Unidos. Siempre ha tenido suma importancia para una u otra de las potencias mundiales, pero desde hace largo tiempo Estados Unidos ha sido la principal presencia extranjera en Mxico (la amenaza extranjera a los ojos de muchos mexicanos). Por consiguiente la relacin Mxico-Estados Unidos est en gran medida segregada de la ms amplia liza interamericana. Mucho de los temas son norteamericanos en cuanto al contenido y estn estrechamente vinculados con los asuntos internos en cada pas; la relacin ha sido determinada especialmente por la proximidad territorial y estructuras econmicas y sociales cada vez ms integradas.
El crculo del Caribe

El lmite del subsistema del Caribe en la poltica internacional incluye, segn la percepcin tanto de los Estados locales como exteriores, las islas del Mar Caribe y las ms prximas en el Ocano Atlntico, todo el istmo de 239
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Amrica Central y la pennsula de Yucatn, la costa septentrional de Amrica del Sur que se extiende hasta el Ocano Atlntico y ms all del Mar Caribe como tal. De este modo, se considera a Venezuela una nacin caribe, Colombia es vista cada vez ms como perteneciente a la regin caribe, pero tambin se la clasifica como nacin del Pacfico. Los dos pases se vieron incluidos, de tiempo en tiempo, en el subsistema andino de Amrica del Sur. La idea de una cuenca del Caribe que se adapta a la definicin dada ms arriba, a menudo es vista por los europeos como un invento norteamericano (los planificadores de polticas de Estados Unidos prefieren ese trmino); pero en el siglo XIX Gran Bretaa pareca sostener la misma idea, as como lo hacen hoy Venezuela y Mxico. Los Estados caribeos han sido pequeos, dbiles y relativamente no institucionalizados, con la excepcin de Colombia y (ms recientemente) Venezuela y Costa Rica. Por consiguiente, la regin siempre ha sido objeto de rivalidades, presin, intervencin y dominacin por parte de potencias ms fuertes. No hay nada nuevo con respecto al conflicto geopoltico en el rea. En este sentido, la poltica internacional no ha cambiado por siglos; sol los actores se han desplazado. A lo largo del siglo XX los Estados caribeos generalmente estuvieron bajo la esfera de influencia norteamericana. Estados Unidos ha sido el polica internacional de la zona, ms dogmtico y consecuente ah que en Amrica del Sur ms all del Caribe; la mayor parte del rea integra un sistema de comercio bilateral con Estados Unidos. La presencia norteamericana en el Crculo del Caribe ha sido uno de los ms claros casos de hegemona en el sistema poltico internacional. Esta hegemona, sin embargo, no ha sido total, constante o simple y ha soportado numerosos retos. Las posesiones territoriales del Reino Unido, Francia y los Pases Bajos constituyeron una constante desviacin de la supremaca norteamericana. Ms recientemente, la Unin Sovitica se aline con Cuba y apoy a Nicaragua. (...) Adems, las acciones norteamericanas en el Caribe, a lo largo de los aos, a menudo generaron una fuerte oposicin interna en Estados Unidos. A fin de cuentas, sin embargo, el poder y la influencia de Estados Unidos han sido y continuarn siendo los principales factores en la poltica internacional del Caribe. El Crculo del Caribe se puede seguir subdividiendo. Amrica Central, el rea del istmo entre Mxico y Colombia, muestra caractersticas sistmicas. Los Estados centroamericanos desearon la unidad poltica por ms de un siglo y 240
medio, pero no la lograron. Se agruparon en uniones polticas y econmicas, pero estn profundamente divididos con respecto a una cantidad de temas. La (...) crisis de guerra civil y conflicto internacional en Amrica Central aporta otro elemento estructural que contribuye a definir esta rea como un subsistema. La Comunidad de Pases del Caribe tambin conforma un subsistema. Estn mayormente en la zona este del Caribe, a excepcin de Belize, ubicada en el istmo de Amrica Central. Estados Unidos tambin lograron unirse a la Federacin de Indias Occidentales e independizarse como un solo Estado en 1962. Pero poco despus comenz su integracin econmica. La intervencin norteamericana en Grenada (un pas de la Comunidad de Pases del Caribe) en 1983 los separ an ms, pero posteriormente tomaron medidas para reparar estas divisiones.
El Cono Sur
Es discutible que todo el continente sudamericano por debajo de Amrica Central forme un subsistema internacional. Amrica del Sur ms all del Caribe, sin embargo, es una entidad ms coherente. Desde el punto de vista de la poltica internacional, esta zona mayoritaria del continente es en gran parte sinnimo de lo que se llama el Cono Sur de Sudamrica. Los actores en las relaciones internacionales del Cono Sur son: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Per y, a veces, Ecuador. Se excluye a la hilera de Estados norteos: Colombia, Venezuela, Guyana y Surinam; los intereses de estos Estados se superponen a los del subsistema sudamericano, especialmente en los que hace a lmites, pero el impulso de sus relaciones internacionales a menudo es paralelo a los temas de la Cuenca del Caribe. Definido de esta manera, el Cono Sur forma un subsistema regional que se distingue por una serie de caractersticas. Una de las ms importantes ha sido el relativo aislamiento de la regin de la corriente poltica internacional, en gran parte debido a su singular situacin geogrfica. Adems, los Estados lderes del Cono Sur estn, en un sentido relativo, internamente institucionalizados y actan independientemente en cuanto a poltica internacional se refiere, en especial se los compara con la mayora de los pases caribeos. Su remota ubicacin mundial a gran distancia de Europa y Estados Unidos, combinado con la fuerza relativa de los Estados clave locales, ha liberado a la regin mayormente de ser incluida en las rivalidades mundiales de equilibrio de poder y la ayudi a resistir influencias externas sobre el manejo 241
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de asuntos internos. De esta manera, la regin no form parte de un sistema mundial de equilibrio de poder en el cual una potencia ha asumido el papel de polica internacional que impone la paz. Esta autonoma es dramticamente diferente de la situacin que se presenta en el Norte de Amrica Latina. Los Estados del Cono Sur tienen una amplia seria de relaciones externas que se suman a su habilidad para equilibrar influencias exteriores. La subregin es un rea de comercio multilateral; a diferencia de Mxico y la mayor parte del Caribe, que estn restringidos a un intercambio econmico bilateral con Estados Unidos, los Estados del Cono Sur y Brasil tienen antiguos vnculos, tanto culturales como econmicos, con Europa. El comercio regional con Europa, notablemente, incluye transferencia de armamentos. Brasil, en especial, ha diversificado su economa y desarroll un extenso espectro de relaciones bilaterales. (...) Estados Unidos, en conjunto, ha sido uno de entre varios competidores en Amrica del Sur sin alcanzar jams una posicin dominante como en el Crculo del Caribe, o de principal importancia como en Mxico. En general, Estados Unidos ha tenido en cuanto a sus relaciones latinoamericanas se refiere, un inters mnimo por el Cono Sur, a excepcin de Brasil, y su influencia en este pas ha disminuido significativamente desde mediados de los aos 60. Un relativo aislamiento de la poltica de poder mundial ha permitido a la mayora de los Estados del Cono Sur constituir esquemas independientes de interaccin con respecto a su propio conjunto de temas subregionales. Estos temas abarcaron tanto rivalidades locales por obtener el liderazgo como bsquedas nacionales de seguridad, poder, bienestar, prestigio y recursos, dependiendo de las capacidades de los Estados comprometidos. La poltica internacional subregional ha agregado componentes estratgicos y geopolticos a las polticas exteriores de los ms importantes Estados del Cono Sur. Han desarrollado estos esquemas solamente con referencia a sus propias subregiones, ampliadas hasta incluir el Atlntico Sur y la Antrtida. Las relaciones intraregionales se caracterizaron por equilibrios de poder ms bien firmes y persistentes en los cuales los Estados ms pequeos funcionaron como amortiguadores de las rivalidades entre Estados ms grandes. La adopcin de perspectivas geopolticas distingue ms an el subsistema del Cono Sur de las zonas ms norteas de Amrica Latina. Es particularmente ominoso y contrasta sobremanera con el resto de Amrica Latina que se hayan introducido cuestiones nucleares en las relaciones internacionales subregionales con 242
potenciales desarrollados por Argentina y Brasil. Finalmente, como ya lo mencionamos, algunos Estados del Cono Sur tienen vnculos con la regin del Atlntico Sur e intereses en la Antrtica. Estos intereses son caractersticos de los Estados subregionales sudamericanos dentro de Amrica Latina. El subsistema del Cono Sur, al igual que el de la Cuenca del Caribe, puede ser subdivido an ms. Han emergido particularmente tres subagrupaciones caracterizadas por organizaciones formales y por otros rasgos, tales como disputas por cuestiones de lmites. Los pases del Plata Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia tienen una autoidentificacin reflejada, entre otras formas, por su organizacin del acuerdo de la Cuenca del Plata en 1969 orientado al desarrollo de la infraestructura regional. Los pases amaznicos Brasil, Surinam, Guyana, Venezuela, Colombia, Ecuador, Per y Bolivia tienen una autopercepcin similar; firmaron el Pacto Amaznico en 1978 por el desarrollo controlado de la Cuenca del Amazonas. En un subsistema andino que a veces emerge, parte del Cono Sur se superpone al Crculo del Caribe. Los pases andinos Venezuela, Colombia, Ecuador, Per, Bolivia y Chile se consideraron a s mismos, en muchos sentidos, una unidad internacional. Por ejemplo, la integracin fue fomentada en 1966 por la formacin del Grupo Andino y estos Estados (exceptuando a Venezuela) son parte de un naciente sistema comercial de la Cuenca del Pacfico. Para algunos de ellos los intereses territoriales tambin se extendien al Ocano Pacfico: la Isla de Pascua pertenece a Chile y las Galpagos a Ecuador.
Brasil
Como se ha mencionado anteriormente, Brasil est geograficamente separado del Cono Sur, pero es un actor clave de este subsistema. Es el Estado ms fuerte, tanto de ese subsistema como de Amrica Latina en general. En varios sentidos, sus relaciones bilaterales deben ser consideradas subsistemas separados. Brasil se mantuvo apartado del resto de Amrica Latina por mucho tiempo debido a su herencia cultural portuguesa, tamao (territorial, poblacin y economa), ambicin y potencial para ser un Estado influyente en la poltica mundial. Durante largo tiempo el gigante dormido de Amrica Latina y, alguna vez, el socio joven de una alianza cooperativa con Estados Unidos, Brasil ha aumentado su autoconfianza frente a Estados Unidos y su capacidad 243
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general para seguir polticas exteriores independientes. Ha aumentado exitosamente sus relaciones bilaterales y no est dispuesto a resurgir como subordinado en cualquier relacin futura. Ahora establece relaciones con Estados Unidos que no presuponen intereses mutuos; prefiere acercarse a otras naciones del mundo desde el punto de vista de relaciones bilaterales antes que en conjunto con el resto de Amrica Latina y est abierto a una mayor expansin de sus relaciones exteriores. Es significativo, adems, que Brasil haya desarrollado una red multilateral de comercio internacional.
3 CONE SUL E MERCOSUL

Nos primeiros tempos os tempos de Colombo e Gandavo a Amrica foi una. Conquistadores, aventureiros e colonos enxergaram na Amrica o paraso perdido e reencontrado. A Amrica era a fonte de riquezas incomensurveis, que incitavam a imaginao e chamavam para a aventura. Em oposio Europa, a Amrica era o Novo Mundo, livre dos vcios e da misria, da provao e do sofrimento. A unidade americana dessas primeiras dcadas no se assentava sobre a realidade, mas sobre a imaginao. A colonizao rompeu a unidade ilusria da Amrica de Colombo, fragmentando-a em territrios desconectados, amarrados apenas pelos laos que os prendiam economia mercantil vertebrada nas monarquias europias. As modalidades divergentes de explorao colonial dissolveram a Amrica e criaram as Amricas: a Amrica hispnica, assentada sobre a servido amerndia; a Amrica lusitana, apoiada na escravido africana; a Amrica anglo-saxnica, bipartida entre as plantaes sulistas e as propriedades familiares nortistas; o Caribe das plantations e dos piratas... A formao dos Estados nacionais americanos que tem como ponto de partida a independncia alcanada nas primeiras dcadas do sculo XIX completou o percurso de fragmentao do Novo Mundo. A Amrica britnica foi fraturada pela Revoluo Americana em dois Estados de dimenses continentais. A Amrica lusitana conservou a sua unidade no Imprio brasileiro. A Amrica hispnica dissociou-se 244
em uma diversidade de territrios nacionais, logo depois das vitrias de Bolvar e San Martn. A Amrica caribenha aprofundou sua trajetria disruptiva, gerando um caleidoscpio de microestados insulares. Desde essa poca, a unidade da Amrica tornou-se um problema de ordem geopoltica e econmica. Os projetos de integrao continental tornaram-se temas da poltica externa dos Estados soberanos. Nesse quadro, a disparidade crescente entre o poder e a fora dos Estados Unidos, de um lado, e a pobreza e o desamparo das naes latinoamericanas, de outro, forneceu a moldura para diferentes empreendimentos integradores.
Pan-americanismo
A invaso da Espanha pelas tropas francesas de Napoleo Bonaparte, em 1810, deflagrou o processo das independncias na Amrica Hispnica. As elites criollas das colnias espanholas estimuladas pelas idias vindas da Frana revolucionria e da repblica independente dos Estados Unidos encontraram em homens como Simn Bolvar e Jos de San Martn os chefes militares da libertao. A restaurao da Coroa espanhola, em 1814, aps a derrota de Napoleo, abriu caminho para terrvel contra-ofensiva metropolitana. Quando se iniciava a ofensiva recolonizadora espanhola contra as foras dos generais libertadores, aparecia a clebre Carta da Jamaica. Nesse documento, Simn Bolvar preconizava a unidade da Amrica Hispnica independente, que deveria se organizar numa imensa confederao, do Mxico at a Argentina, formada por trs grandes federaes. O grande ideal bolivariano, de unidade do conjunto hispano-americano, teve nesse documento sua primeira expresso. Em 1824, quando a libertao tinha finalmente se concludo, a fragmentao territorial da Amrica Hispnica desenvolvia-se sob o influxo das oligarquias regionais, que tinham herdado os aparelhos administrativos metropolitanos. Bolvar, presidente da Gr-Colmbia, empreendia ento a ltima tentativa de salvar a unidade hispanoamericana, convocando o Congresso do Panam. Dois anos depois, a reunio assistida apenas por Gr-Colmbia, Mxico, Federao 245
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Centro-Americana e Peru fracassava melancolicamente. A dinmica de decomposio territorial evoluiu inexoravelmente, gerando guerras civis, conflitos e guerras de fronteira, hostilidade e desconfiana. Os novos Estados emergiram refletindo os interesses das elites criollas e dos caudilhos polticos regionais. O projeto bolivariano continuou ecoando nas dcadas seguintes. Nos anos 1830 e 1840, o Mxico esboou iniciativas para a convocaao de reunies continentais, revelando sua ambio de converter-se em liderana regional. Entretanto, aps a devastadora guerra contra os Estados Unidos (1846-1848), deflagrada pela anexao do Texas, as iniciativas bolivarianas transferiram-se para a Amrica do Sul. Entre 1848 e 1865, ocorreram trs encontros continentais, convocados sob o signo da Carta da Jamaica. O Congresso Americano de Lima (1848), convocado pelo Peru, teve a participao de Bolvia, Chile, Equador e Colmbia. Nele, foi aprovado um Tratado de Confederao que, apesar do ttulo pretensioso, limitava-se a estabelecer dbeis mecanismos de ajuda mtua em caso de agresso por uma potncia estrangeira. O Congresso Continental de Santiago (1856) foi uma reunio de um nico dia, assistida apenas por Chile, Peru e Equador. Ela redigiu ambicioso Tratado Continental, jamais ratificado por qualquer Estado, que previa uma liga permanente associada contra eventuais agresses estrangeiras. A Segunda Conferncia de Lima (1864-1865) teve maior audincia, reunindo Peru, Bolvia, Chile, Equador, Venezuela, Colmbia, El Salvador e Guatemala. Novamente, a questo central foi a da defesa comum e, mais uma vez, projetou-se uma Confederao que nunca saiu do papel. O hispano-americanismo oriundo das idias do Libertador refletiu a infncia dos Estados surgidos do Imprio Espanhol. As oligarquias regionais que controlavam os governos mal tinham consolidado o seu poder e o sentimento nacional apenas comeava a se desenvolver. A fora e a agressividade dos Estados Unidos manifestavam-se como ameaas, ao mesmo tempo que surgiam agresses localizadas da Espanha e da Frana. Nas ltimas dcadas do sculo XIX, o hispanoamericanismo esgotou-se completamente, contaminado pelos interesses conflitantes das oligarquias e corrodo pelos fracassos sucessivos das 246
tentativas integracionistas. Por essa poca, a ascenso dos Estados Unidos condio de grande potncia representou o golpe definitivo contra o hispano-americanismo, que foi substitudo pelo panamericanismo.14 As origens remotas do pan-americanismo encontram-se na Doutrina Monroe. A Amrica para os americanos essas palavras clebres pronunciadas em 1823, perante o Congresso dos Estados Unidos, sintetizavam a oposio da repblica independente ao colonialismo europeu. Simultaneamente, sinalizavam as ambies territoriais do novo Estado, que conflitavam com os domnios territoriais russos e espanhis na Amrica do Norte. Esse duplo carter anticolonial e expansionista da Doutrina Monroe seria a fonte da sua fora e sua permanncia. Traduzida e atualizada por todo um sculo, ela serviu de fundamento ideolgico para a construo da esfera de influncia continental dos Estados Unidos. O hispano-americanismo entrevia a unidade de um conjunto geopoltico formado pelas antigas colnias espanholas, excluindo as Amricas britnica e lusitana. O pan-americanismo, ao contrrio, tem por horizonte a totalidade do continente: o Hemisfrio Ocidental. Essa noo destinada a borrar o fosso histrico, cultural e demogrfico entre a Saxnia e a Amrica Latina abrigava o conceito da liderana americana sobre a Amrica. A poltica americana de segurana hemisfrica desenvolveu-se sob o signo do Sistema Interamericano, criado na Primeira Conferncia Pan-Americana (Washington, 1889-1890). Outros encontros similares pontilharam as primeiras dcadas do sculo XX. Formalmente assentado sobre os princpios do multilateralismo e da cooperao, o Sistema
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Aunque la perspectiva del americanismo subrayaba la homogeneidad cultural hispanoamericana, los acuerdos a los que se lleg en los cuatro congresos convocados entre 1826 y 1865 estaban esencialmente basados en el miedo al mundo exterior. Probablemente muchos lderes alentaban con toda sinceridad un sentimiento tribal hispanoamericano, y ese espritu sera uno de los factores de convocatoria de los congresos, pero la unidad lograda se basaba en las amenazas provenientes del mundo exterior. Cuando los peligros externos parecan superados, la unidad desapareca. Los Estados hispanoamericanos mostraron uniformidad y hasta solidaridad en sus puntos de vista acerca del mundo exterior a su regin, pero en sus relaciones entre s los nuevos Estados independientes eran a menudo acosados por sospechas o indiferencia recproca. G. Pope Atkins, Amrica Latina en el Sistema Poltico Internacional.
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Interamericano funcionou como quadro de consultas diplomticas que embasava a liderana dos Estados Unidos.15 Ao mesmo tempo, a cooperao hemisfrica abria as portas da Amrica Latina para os homens de negcios americanos, que diversificavam investimentos e ampliavam laos comerciais, invadindo mercados at ento praticamente monopolizados pelos capitais britnicos. A dimenso planetria do poderio americano s iria ganhar contornos definidos aps a Segunda Guerra Mundial. O crescimento da influncia geopoltica da Unio Sovitica e a decadncia dos imprios coloniais europeus catapultaram os Estados Unidos condio de potncia hegemnica do mundo capitalista. O territrio europeu foi o principal cenrio da Guerra Fria. Entretanto, a emergncia de um sistema bipolar de poder remodelou as relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina. Ento, o panamericanismo assumiu o formato geopoltico adequado s condies da Guerra Fria. O pan-americanismo da Guerra Fria foi agressivo e intervencionista. Sob o pretexto da conteno, foram deflagradas intervenes americanas na Guatemala (derrubada do governo nacionalista de Jacobo rbenz, 1954), em Cuba (apoio ao desembarque de exilados anticastristas na Baa dos Porcos, 1961), na Repblica Dominicana (apoio aos militares na guerra civil contra os nacionalistas, 1965), em Granada (derrubada do regime castrista, 1983) e no Panam (derrubada da ditadura nacionalista de Manuel Noriega, 1989). Aps a Revoluo Cubana, as estratgias continentais de Washington derivaram para o
15 Criticando a operao americana no Haiti, em 1994, Henry Kissinger observou que, no episdio, abriu-se o precedente histrico de solicitar auxlio militar extracontinental, contrariando uma tradio diplomtica estabelecida: Um dos princpios mais sagrados da poltica externa americana sempre foi manter o poder militar de outros continentes fora do Hemisfrio Ocidental. Da Doutrina Monroe ao Tratado do Rio de 1947, estabelecendo um sistema coletivo de segurana para o Hemisfrio Ocidental, e nas dcadas decorridas decorridas desde ento, todos os governos dos EUA sempre insistiram em que os problemas hemisfricos devem ser resolvidos pelos pases do Hemisfrio. No entanto, o governo americano evitou envolver a instituio especificamente criada para esse fim, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), por perceber que nossos parceiros no Hemisfrio jamais aprovariam a interveno militar, se bem que concordassem com medidas diplomticas e econmicas. O apelo por assistncia militar a pases que no integram o Hemisfrio numa questo puramente interamericana cria um precedente que futuros governos americanos podero vir a lamentar profundamente. (O Estado de S. Paulo, 29.9.1994, p. A2).
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apoio implantao de ditaduras militares de segurana nacional na Amrica do Sul.
Latino-Americanismo
O conceito de integrao econmica latino-americana surgiu no ambiente da Guerra Fria. Ele refletia uma reao, tmida e limitada, hegemonia dos Estados Unidos e ao pan-americanismo. O Hemisfrio Americano bipartia-se em dois conjuntos contraditrios, separados por uma linha de tenso traada sobre o Rio Grande. No lugar do conjunto continental, postulava-se a dissociao entre a Saxnia e a Amrica Latina.16 No plano geopoltico, dois processos internacionais influenciaram a emergncia das idias integracionistas latino-americanas: a descolonizao afro-asitica e a integrao econmica europia. A descolonizao afro-asitica foi deflagrada com a independncia da ndia e a do Paquisto, em 1947, ganhou tenso e densidade no momento da libertao da Indochina francesa, em 1954, e atingiu toda a sua amplitude nos primeiros anos da dcada de 1960, com a independncia das colnias francesas e britnicas na frica. O movimento descolonizador gerou, como subproduto poltico, a ideologia terceiromundista. A Conferncia Afro-Asitica de Bandung (1955) e, principalmente, a Conferncia dos Pases No-Alinhados de Belgrado (1961) assinalaram a entrada do Terceiro Mundo no cenrio diplomtico internacional. Os pases subdesenvolvidos reivindicavam a ateno do planeta para o abismo que separava as economias do Norte das do Sul, introduzindo novo plo de tenso no cenrio ossificado pela disputa Leste-Oeste.
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Efetivamente, nesse novo ambiente histrico, reinventava-se a Amrica Latina, pois as razes dessa noo geopoltica e simblica encontram-se no projeto francs de projeo de influncia no Continente Americano deflagrado durante a Guerra Civil americana pela coroao do imperador Maximiliano no Mxico, em 1862. A operao de poltica externa de Napoleo III consistia em promover um monrosmo s avessas, assumindo a proteo das naes latino-americanas contra o expansionismo imperial dos Estados Unidos. O arcabouo ideolgico para a operao inspirou-se no pan-latinismo do saint-simoniano Michel Chevalier. Como observou Richard Morse, o panlatinismo elaborava um discurso geoideolgico para a suposta unidade lingstica, cultural e racial dos povos latinos, em contraposio aos germnicos, anglo-saxes e eslavos (O Espelho de Prspero: Cultura e Idias nas Amricas, So Paulo: Companhia das Letras, 1988, p. 14).
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A criao da Comunidade Europia, pelo Tratado de Roma de 1957, foi em grande medida repercusso da Guerra Fria e da hegemonia geopoltica dos Estados Unidos sobre a Europa ocidental. Afinal, a origem da Comunidade repousa na reaproximao franco-alem e no tratado da Ceca de 1952, que se destinavam a soldar os Estados do Oeste Europeu contra o desafio posto pelo poderio sovitico. Entretanto, no plano geoeconmico, a Comunidade foi o instrumento do reerguimento dos pases do Oeste Europeu. A liberalizao regional das trocas comerciais ampliou a escala dos mercados, possibilitando o ressurgimento dos conglomerados econmicos europeus e fornecendo patamar para a competio com as grandes empresas americanas. A Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc) foi criada pelo Tratado de Montevidu de 1960. O Tratado previa o estabelecimento gradual de um mercado comum, preparado pela constituio de uma zona de livre comrcio. Inicialmente, contou com sete integrantes: Argentina, Brasil, Chile, Peru, Paraguai, Mxico e Uruguai. Mais tarde, recebeu a adeso de Colmbia, Equador, Venezuela e Bolvia, envolvendo quase toda a Amrica do Sul, alm do Mxico. A Alalc refletia o percurso de industrializao por substituio de importaes seguido pelas principais economias do subcontinente: Brasil, Mxico e Argentina. A lgica implcita ao acordo era a da ampliao para o plano macrorregional das polticas de proteo alfandegria seguidas nos mercados nacionais. A retrica desenvolvimentista que a animava se fundamentava nas noes de industrializao acelerada e desenvolvimento autnomo. Era como se o nacionalismo populista predominante no discurso dos governantes de cada pas tivesse alargado seu raio de ao, abrangendo a totalidade da Amrica Latina. Os ambiciosos objetivos da Associao, realados pela vastido dos espaos geogrficos que recobria, chocaram-se desde o incio com as desigualdades econmicas internas. As divergncias entre os Trs Grandes (Brasil, Mxico e Argentina) e os demais integrantes sabotaram as metas de integrao. Ao mesmo tempo, ironicamente, a prpria nfase generalizada dos pases latino-americanos nos mercados internos e nas polticas de substituio de importaes limitou o potencial de crescimento do comrcio na rea da Alalc. Logo, a meta de 250
constituio da zona de livre comrcio foi adiada de 1973 para 1980. O novo prazo acabou por ser abandonado, junto com a prpria Alalc. No mesmo esprito da Alalc, nasceram o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), em 1960, e o Pacto Andino, em 1969. O MCCA surgiu com o propsito de integrar as economias e incentivar os investimentos industriais nos pases do istmo centro-americano, que buscavam seu lugar no contexto internacional de desconcentrao geogrfica da indstria. O Pacto Andino nasceu do Acordo de Cartagena, que se propunha a superar, em escala sub-regional, a estagnao da Alalc. Sem abandonar o Tratado de Montevidu, o Grupo Andino propunha-se a avanar na direo de um mercado comum pela definio de tarifa externa nica, de redues de taxas alfandegrias e de programas conjuntos para o desenvolvimento industrial. No ambiente do fracasso do Tratado de Montevidu, que marcou a dcada de 1970, as tentativas sub- regionais logo se viram diante de um beco sem sada. O MCCA no foi capaz de enfrentar a especializao agroexportadora das economias centro-americanas e a conseqente dependncia frente aos mercados exteriores. Alm disso, foi envenenado pelas rivalidades diplomticas entre os pases-membro. O Pacto Andino jamais conseguiu chegar a acordos estveis sobre as suas principais metas. A deteriorao da situao econmica interna dos seus membros tornou ainda mais vazia a retrica integracionista. O fracasso da Alalc foi reconhecido tacitamente pelo Tratado de Montevidu de 1980, que a substituiu pela Associao Latino-Americana de Desenvolvimento e Integrao (Aladi). A nova organizao recebeu a adeso de todos os integrantes de sua infeliz predecessora. O segundo Tratado de Montevidu organizou-se em torno de metas menos pretensiosas e mais flexveis. Mesmo conservando o princpio multilateralista de criao de um mercado comum, no estabeleceu prazos ou cronogramas para a realizao dessa meta. Por outro lado, estimulava a concretizao de acordos comerciais limitados e unies aduaneiras entre pases-membro. Dessa forma, o tratado da Aladi baseou-se firmemente na noo de autonomia de decises dos Estados-membro e reconheceu a prioridade dos mercados dos pases desenvolvidos no comrcio exterior latino-americano. 251
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Durante a dcada de 1980, a crise das dvidas externas impediu a intensificao do comrcio na rea da Aladi. A severa restrio das importaes provocada pela necessidade de obteno de vastos saldos comerciais positivos bloqueou qualquer perspectiva de reorganizao geogrfica do comrcio exterior dos pases latino-americanos. A recesso generalizada e a conseqente carncia de capitais funcionaram como severos entraves para os investimentos intrarregionais.
Mercosul, acordo entre democracias

O Mercosul nasceu da aproximao geopoltica brasileiroargentina e dos acordos prvios de integrao econmica bilateral firmados entre os dois pases. A pr-condio para a cooperao diplomtica e a econmica foi a redemocratizao poltica: em meados da dcada de 1980, os dois Estados transitaram de ditaduras de segurana nacional para regimes civis baseados em eleies livres. A Argentina conheceu dois ciclos ditatoriais distintos. Entre 1966 e 1972, uma sucesso de golpes militares terminou com a devoluo do poder aos civis e a realizao de eleies gerais. As eleies de 1973 reconduziram o peronismo ao poder, por Hector Cmpora, do prprio Juan Domingo Pern em seguida e, com sua morte, de Maria Estla Martinez de Pern. Em 1976, um golpe militar, deflagrado sob o pretexto do combate guerrilha urbana, derrubou a herdeira de Pern. O regime de segurana nacional instalado no pas levou a cabo a chamada guerra suja, exterminando a oposio armada esquerdista do Exrcito Revolucionrio do Povo (ERP) e dos Montoneros e, com igual fria, as oposies civil e democrtica. Foi a derrota militar na aventura das Malvinas que colocou um ponto final na mais sangrenta das ditaduras implantadas na Amrica Latina, provocando a realizao de eleies livres em 1983. O Brasil viveu sob uma ditadura de segurana nacional entre 1964 e 1984. O regime militar instalado no pas provocou a ruptura do perodo populista, que tinha desembocado em fortes tenses sociais nos primeiros anos da dcada de l960. O golpe preventivo de 1964 no teve como pretexto, entretanto, o combate a movimentos esquerdistas armados. Em dezembro de 1968, a edio do Ato Institucional n 5 foi 252
a senha para a intensificao da represso e o endurecimento definitivo do regime, criando as condies para o surgimento de grupos de esquerda de luta armada. A elite militar da Escola Superior de Guerra controlou diretamente o poder de Estado, ao longo do ciclo ditatorial. Os generais revezaramse no Governo seguindo um figurino de administrao corporativa, fundada nas Foras Armadas. Ao contrrio da Argentina, a abertura poltica foi gradual e, at certo ponto, planejada. A devoluo do poder aos civis comeou pela reunio do Colgio Eleitoral de 1984, que ungiu Tancredo Neves como sucessor do general Joo Baptista Figueiredo. O governo de Jos Sarney completou a transio, preparando a primeira eleio presidencial direta, em 1989. A redemocratizao correu paralelamente dissoluo do ambiente de rivalidades geopoltica e diplomtica que marcou, por vrias dcadas, as relaes entre as potncias regionais platinas. A rivalidade platina remonta poca das independncias, quando brasileiros e argentinos disputaram o controle do Uruguai, que chegou a ser anexado ao Imprio como Provncia Cisplatina. Desde o incio do sculo XX, o pensamento geopoltico brasileiro elaborou estratgias destinadas a ampliar a influncia nacional na Bacia Platina, deflagrando competio com o vizinho do Sul. A Bolvia e o Paraguai foram ento classificados como prisioneiros geopolticos da Argentina, por dependerem do esturio platino e do porto de Buenos Aires para ter acesso aos mercados extracontinentais. Uma operao estratgica e diplomtica de larga envergadura foi posta em andamento, com a finalidade de libertar esses pases, fazendo-os gravitar na rbita do Brasil. A construo da Estrada de Ferro Brasil-Bolvia que liga Santa Cruz de la Sierra ao porto de Santos e da rodovia BR-277 e da Ponte da Amizade que ligam Assuno ao porto de Paranagu deslocaram os fluxos de mercadorias desses pases sem mar: ao invs do eixo fluvial norte-sul que os prendia Argentina, estabeleceu-se um eixo oeste-leste, baseado no vasto litoral brasileiro. Mais tarde, a construo do porto de Rio Grande, nas guas profundas do litoral meridional, reduziu ainda mais a importncia dos portos de Buenos Aires e Montevidu, nas guas rasas do esturio platino.
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No ps-guerra, a cooperao estratgica entre o Brasil e os Estados Unidos, iniciada ainda durante o Conflito Mundial, marginalizou diplomaticamente a Argentina. Durante a dcada de 1970, sob as ditaduras militares, desenvolveu-se verdadeira corrida tecnologia das armas nucleares, envolvendo os rivais platinos. O projeto e a construo da Usina Hidreltrica de Itaipu, levados a cabo por uma empresa binacional constituda por brasileiros e paraguaios, geraram srio atrito diplomtico com a Argentina. Buenos Aires reclamava da tomada de decises unilaterais sobre o uso das guas compartilhadas do Rio Paran, que prejudicavam potencialmente seus prprios projetos de usinas no curso inferior do rio. Tambm se ressentia da captura geoeconmica do Paraguai pelo Brasil. Esse ambiente de amarga rivalidade e ressentimento desanuviouse na dcada de 1980. Paralelamente redemocratizao, outros fatores contriburam para a reverso da trajetria de competio. De um lado, a prolongada crise econmica que atingiu os pases industrializados do subcontinente deslocou o foco das atenes, que se concentravam na disputa pela influncia geopoltica. De outro, as transformaes no panorama mundial a substituio do conflito Leste-Oeste pela constituio de blocos regionais impuseram como prioridade uma agenda baseada na noo de cooperao econmica. O passo inicial para a aproximao foi o encontro dos presidentes Jos Sarney e Raul Alfonsn, em novembro de 1985, em Foz do Iguau. A Ata de Iguau, uma declarao de intenes de poltica externa, preparou os empreendimentos prticos de cooperao. Em julho de 1986, era assinado o Programa de Integrao e Cooperao Econmica BrasilArgentina (Pice). Rompendo com a tradio retrica e ambiciosa dos tempos da Alalc, o Programa baseava-se na idia de integrao gradual e flexvel, assentada sobre acordos especficos por setores industriais. No seu cerne, estava a idia de incremento da competitividade internacional das duas economias, pela ampliao da escala dos mercados. Em novembro de 1988, desenhou-se a meta de um mercado comum, no prazo de dez anos, fixada pelo Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento. A estratgia a ser seguida envolveria a 254
gradual unio aduaneira, com a reduo das taxas alfandegrias at a total eliminao dos obstculos s trocas bilaterais e a formao de uma zona de livre comrcio. Mais tarde se passaria ao mercado comum, no qual estaria contemplada tambm a livre circulao de capitais e pessoas e a coordenao das polticas macroeconmicas dos parceiros.
Mercosul e globalizao
Em julho de 1990, os novos governos dos dois Estados (Fernando Collor, pelo Brasil, e Carlos Menem, pela Argentina) decidiram acelerar o processo de integrao, antecipando para 31 de dezembro de 1994 o estabelecimento da unio aduaneira. Em seguida, entrou em vigor o Acordo de Complementao Econmica (ACE-14), prevendo a reduo gradual das tarifas alfandegrias at sua completa eliminao. O enfoque adotado, prevendo reduo linear das tarifas alfandegrias para todos os produtos, representou significativa mudana da rota prevista no Pice. Coerentes com a nova orientao econmica adotada nos dois pases, abandonava-se a idia de acordos setoriais, vinculados situao especfica dos ramos produtivos de cada pas, preferindo-se reforar a abertura dos mercados e a livre competio. Foi esse enfoque que norteou a constituio do Mercado Comum do Sul (Mercosul), estabelecido no Tratado de Assuno, em maro de 1991. O novo Tratado situa-se, formal e juridicamente, na moldura de acordos parciais previstos pelo Tratado de Montevidu de 1980. A adeso do Uruguai e do Paraguai ao projeto comunitrio deu os contornos geogrficos atuais do empreendimento. Ao contrrio da Unio Europia, cuja edificao se apoiou desde o incio na criao de instituies supranacionais de soberania compartilhada como o Conselho de Ministros, a Comisso Europia e o Parlamento Europeu o Mercosul desenvolveu-se preservando totalmente o poder de deciso dos governos nacionais. A Unio Europia envolve a delegao de soberanias: os Estados abrem mo de parte de suas atribuies e as deslocam para organismos internacionais. O Mercosul um tratado limitado aos marcos tradicionais da soberania nacional: as decises so tomadas pelos chefes de Estado ou por grupos de trabalho indicados pelos Governos. Assim, o Mercosul no tem a 255
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pretenso de formao de uma comunidade de naes, mas apenas a de constituio de um mercado comum. Sob os pontos de vista poltico e diplomtico, o Mercosul produto de um conjunto de acordos bilaterais entre o Brasil e a Argentina. As duas economias industriais da macrorregio platina representam o eixo de aglutinao e o m do processo de integrao regional, que recebeu a adeso do Uruguai e do Paraguai e, mais tarde, firmou acordos de livre comrcio com o Chile e a Bolvia. O Mercosul consolidou-se, em primeiro lugar, pela intensificao do intercmbio intrarregional. A rpida reduo tarifria provocou, principalmente, exploso nas trocas entre Brasil e Argentina, revelando complementaridades econmicas que se encontravam mascaradas pelo protecionismo alfandegrio. No mesmo perodo, o comrcio entre o Mercosul e o resto do mundo experimentou crescimento significativo, mas bastante inferior expanso do intercmbio intrarregional. Em segundo lugar, o Mercosul consolidou-se pela atrao de investimentos internacionais no setor industrial dos dois parceiros principais. O poder de atrao de capitais do mercado regional revelouse, essencialmente, pela exploso de investimentos diretos no Brasil, no perodo aberto com a adoo do Plano Real. A percepo de que o Brasil se tornava a porta de entrada para o Cone Sul passou a condicionar decises estratgicas das corporaes transnacionais. Desse modo, o Mercosul revelou-se instrumento importante para a definio das modalidades de insero das economias regionais nas novas especializaes produtivas geradas pela globalizao.17 Mas a configurao das relaes comerciais no bloco regional foi profundamente influenciada pelas polticas de estabilizao econmica adotadas pela Argentina e pelo Brasil. Num perodo inicial, o plano de convertibilidade argentino provocou a apreciao do peso, que se traduziu nos saldos crescentemente deficitrios das contas externas do pas. O advento do Plano Real, em 1994, funcionou como soluo conjuntural para os problemas cambiais argentinos, pois a forte
Uma anlise do perodo de consolidao do Mercosul aparece em Mercosul Hoje, de Sergio A. L. Florncio e Ernesto H. F. Arajo (So Paulo: Alfa-Omega, 1996).
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apreciao da moeda brasileira impulsionou as exportaes do parceiro. Entre 1995 e 1998, o mercado brasileiro contribuiu, decisivamente, para reduzir os desequilbrios da balana comercial e do balano de pagamentos em conta corrente da Argentina. Essa conjuntura mascarou as fraquezas do bloco. A ausncia de um tribunal de soluo de disputas comerciais foi compensada por ativa diplomacia presidencial. A timidez dos parceiros nos terrenos poltico e cultural foi compensada pelos significativos resultados econmicos alcanados em poucos anos. Em grande medida, o Mercosul esquivouse das dificuldades de construo de instituies e regras comuns pelo recurso s solues emergenciais, que algumas vezes implicaram a adoo de mecanismos de comrcio administrado. O colapso da ncora cambial brasileira e a subseqente desvalorizao do real, em janeiro de 1999, expuseram todas essas fraquezas. A dupla recesso, no Brasil e na Argentina, solapou o intercmbio. A brusca apreciao relativa do peso inverteu o sinal dos fluxos comerciais. A poucos meses das eleies presidenciais, a Argentina foi obrigada a encarar o agravamento da situao das contas externas e, em ltima anlise, o esgotamento do plano de conversibilidade. Em seguida, abriuse a mais sria crise no Mercosul, dramatizada pelas ameaas de imposio de salvaguardas unilaterais contra as exportaes brasileiras. A crise de 1999 assinalou uma encruzilhada na trajetria do Mercosul e revelou os desafios a serem enfrentados. De um lado, tratase da necessidade de encarar o complexo problema da institucionalizao do Bloco, reduzindo-se desse modo a importncia da diplomacia presidencial de tipo emergencial. De outro, da necessidade de coordenao macroeconmica entre os parceiros. Mas o Mercosul sofreu verdadeiro terremoto com os colapsos financeiro e cambial argentinos de 2001, que conduziram reestruturao forada da dvida interna, moratria da dvida externa e quebra do sistema de paridade fixa peso/dlar, em janeiro de 2002. O colapso econmico provocou profunda crise institucional, que desaguou na renncia do presidente Fernando De La Ra, da UCR, em dezembro de 2001. Seis meses depois, o PIB tinha sofrido retrocesso de 15%, e o desemprego continuava superior a 20% da populao ativa. 257
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A crise institucional foi resolvida, provisoriamente, por meio da escolha, pelo Congresso Nacional, do lder justicialista Eduardo Duhalde para completar o mandato presidencial. A relativa estabilizao econmica, em nvel mais baixo que o anterior, proporcionou as condies polticas para a realizao de eleies presidenciais no incio de 2003. O embate entre os justicialistas Nstor Kirchner e Carlos Menem terminou com a desistncia de Menem de disputar o segundo turno. Na campanha eleitoral, Kirchner comprometeu-se com o Mercosul e com a linha de cooperao com o Brasil nas negociaes da Alca. O novo governo argentino enfrenta os difceis desafios entrelaados da construo da legitimidade interna, da reativao da economia e da superao da moratria externa. No fundo, o futuro do Mercosul depende, em grande medida, da capacidade argentina de emergir das crises poltica e econmica que acompanharam o desenlace do experimento da paridade cambial.
Texto Complementar
O BRASIL E A AMRICA LATINA, Fernando G. Reis (In: Temas de Poltica Externa Brasileira II, Gelson Fonseca Jr. e S. H. Nabuco de Castro (Orgs.), So Paulo-Braslia: Paz e Terra/Funag, 1994, vol. 2, p. 9-29) (...) A Constituio de 1988 singulariza nossas relaes com a Amrica Latina: A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Alm de seu sentido programtico, esse pargrafo ganha ainda maior importncia por sua posio na estrutura da Carta Magna, pois parte do artigo que estabelece os Princpios Fundamentais que devem reger as relaes internacionais do Brasil. O destaque para a Amrica Latina soa natural, mas, numa segunda reflexo, comporta dvidas. No estaria o constituinte brasileiro arando no mar, como Bolivar h quase duzentos anos, ao encalo da miragem da Ptria Grande latino-americana? Com o benefcio de uma perspectiva de cinco anos, no se poderia ponderar face dinmica internacional que o contorno da Amrica 258
Latina est passando por uma redefinio? Ao se falar em convergncia dos processos sub-regionais de integrao, no se est reconhecendo uma virtual disperso? Por outro lado, do ponto de vista do Brasil, porque a nfase explcita no latino-americanismo, em detrimento, por omisso, da vocao ecumnica que vem marcando nossa poltica h pelo menos duas dcadas? Num mundo crescentemente transnacional, conviria pensar com categorias compartimentadas? Seria a moldura latino-americana adequada para resolver, por exemplo, problemas como o do nosso dficit de investimento e de tecnologia? Cada vez mais, a diplomacia deve manter suas antenas em contato com as correntes eltricas do Mundo (Gilberto Amado, 1955). O Brasil hoje um global trader e mais do que isso se postula como um global trader, um ator global. Tal resultado de um longo processo histrico em que outras vertentes alm da latino-americana se fizerem presentes na nossa projeo externa: a ocidental, a interamericana, a atlntica, a africana (especialmente com os pases de lngua portuguesa) e a terceiro-mundista, para no mencionar dentro da vocao regional as vinculaes e afinidades platinas e amaznicas, que distinguem um entorno mais caracteristicamente sul-americano. A esses vetores, poderamos acrescentar mais recentemente o ibero-americano. J se sabe: a diplomacia brasileira, numa trajetria madura, deve atender a mltiplas frentes, de forma compatvel com a diversidade e amplitude de nossos interesses. A projeo internacional do pas, por outro lado, deve ser fiel sociedade brasileira como um todo e no apenas a uma de suas facetas. Assim, a anlise do pargrafo nico do artigo 4 da Constituio evoca a dicotomia entre o particular e o universal, ou em termos mais empricos (e atuais) entre o globalismo e o regionalismo. A resposta ao aparente paradoxo poderia ser a seguinte: se a Constituio privilegia nossa perspectiva latino-americana, porque esta contm ou reflete todas as demais. Trata-se aqui de no confundir a agenda (diplomtica) e a forma de trabalh-la, ou como na distino aristotlica o mrmore e a esttua.
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O argumento comporta aproximaes distintas. Para comear, conviria recapitular brevemente a circunstncia em que se gestou o texto constitucional. Naquele momento, mesmo os espritos mais argutos no pressentiriam que j estava no horizonte um ano admirvel. Logo, em 1989, desencadear-se-iam os eventos que transformaram a equao internacional contempornea. Mas, na Amrica Latina, o clima dominante em 1988 era mais de euforia (justificada) do que propriamente de transio. Consolidava-se na regio a restaurao democrtica. Graas a isso, a Amrica Latina ganhava autoconfiana e alimentava expectativas: descobriria por conta prpria suas potencialidades de cooperao, em bases mais pragmticas e realistas. Talvez o melhor exemplo disso seja o que poderamos chamar de novo entendimento entre o Brasil e a Argentina, que contou com um forte estmulo presidencial (SarneyAlfonsin). Subjacente a esse processo da seu ineditismo e sua fora havia uma proposta de mudana nas respectivas percepes nacionais. Como a verdadeira mo invisvel, a democracia tem o dom benigno de curar ela refaz o passado. Sepultando rivalidades arcaicas e abrindo perspectivas insuspeitadas, o sopro democrtico aproximou a Amrica Latina. O incio desta dcada marcou um momento alto na homogeneidade regional. O autoritarismo batia em retirada, a despeito de alguns resduos aqui e ali. Mas se pode dizer que com menor estridncia o Muro de Berlim comeou a ruir antes neste Extremo Ocidente em que vivemos, para usar a feliz caracterizao de Alain Rouqui. A exceo de Cuba com a qual, alias, reatamos formalmente as relaes em junho de 1986 confirma a regra do salto qualitativo da regio. Em termos diplomticos, a democracia tornou possvel uma autntica linguagem comum e viabilizou, tambm em 1986, a formao do Grupo do Rio. Este, como mecanismo de coordenao, logo tornar-se-ia, no contexto regional, o canal da diplomacia presidencial latino-americana. Ora, o G-Rio desde sua declarao constitutiva est predicado no binmio democracia/integrao. Esta a sua base filosfica, como disse o presidente Itamar Franco na VI Cpula do Grupo (Buenos Aires, 1.12.92): No se trata de mera justaposio, mas de relao essencial 260
entre dois termos: na Amrica Latina de hoje, no se pode conceber integrao sem democracia. A integrao regional s se vem tornando possvel sob o fundamento democrtico comum dos pases da regio. Podemos voltar ao texto constitucional que, j se v, diz mais do que aparenta. O pargrafo nico do artigo 4 e por isso foi colocado no Ttulo Dos Princpios Fundamentais tem a ver com a filosofia poltica, mais do que um simples estmulo (por importante que seja) ao programa de integrao ...dos povos da Amrica Latina (o grifo no faz parte do texto original). Se interpreto bem, foi sbio o legislador constituinte: a destacar a importncia da integrao, estava mais uma vez valorizando a democracia, j que ambas devem caminhar juntas, num processo de muito reforo. Por outro lado, se o texto constitucional recomenda implicitamente uma prioridade, no induz a uma interpretao excelente ou unvoca (o conceito de comunidade amplo). Essa prioridade latino-americana pode e deve conviver com outras. Mas por que teria a Amrica Latina uma importncia especfica? Embora influenciado pelo momento histrico, o latinoamericanismo da Carta de 88 tem razes mais profundas e implicaes mais amplas. Pode-se dizer que a culminncia de um processo histrico e, concomitantemente, o ponto de partida de um novo ciclo. Muito j se tem escrito sobre este tema, e talvez por isso convenha retroceder ao essencial. Explico-me: a histria diplomtica no apenas uma crnica e uma avaliao, sem dvida indispensveis, sobretudo uma interpretao, uma hermenutica. O passado no se reproduz como tal, mas se repete em espiral, ascendente ou descendente. O que fica uma conscincia mais apurada da nossa percepo, dos seus caminhos e descaminhos. Este resduo se incorpora sensibilidade do ofcio diplomtico, talvez antes de emergir ao prprio discurso. Os fatos precederam as idias, assinalava San Thiago Dantas (1962), ao explicar a gestao da poltica externa independente. Mas acrescentava: ... a continuidade requisito indispensvel, ou seja, a necessidade de coerncia no tempo. Esse tempo diplomtico tem um compasso prprio, sensvel tambm ao ritmo do presente, mas sobretudo a uma vocao, isto , a uma dimenso mais profunda de autofidelidade. 261
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Por isso mesmo, ao projetar uma realidade nacional em si mesma complexa, a atividade diplomtica nem sempre limiar e certamente no mecanicista. Passa pelo filtro da vivncia, to importante quanto a doutrina. A esse delicado equilbrio se chama de tradio. Passemos, com isso, a outro patamar de anlise: A Amrica Latina no para ns uma mera opo diplomtica. , como tenho afirmado, a nossa circusntncia, sintetizava em 1992 o ento ministro Celso Lafer. Mais de uma vez, nossos textos de poltica externa creio que a partir do Governo Sarney tm recorrido ao conhecido conceito de Ortega y Gasset (1883-1955) para caracterizar a importncia especfica de que se reveste a Amrica Latina para um pas como o Brasil. De modo algum o conceito apenas retrico. A esta altura, pareceria til explorar suas implicaes como categoria de anlise. A reflexo terica no um ornamento, mas um fundamento. Lembre-mo-nos da formulao original do conceito, feita por Ortega em 1914, em seu livro de estria: Yo soy yo y mi circunstancia y si no la salvo a ella no me salvo yo. A graa da frase disfara sua complexidade. Ortega nos introduz aqui na ontologia pela mo da fenomenologia o conceito de estar-no-mundo, o modo de ser prprio do homem, idia que logo seria aprofundada pela filosofia contempornea, a ponto de incorporar-se ao nosso vocabulrio corrente. O grande escritor que foi Ortega no s antecipou esse filo de pensamento, mas tambm, com seu talento metafrico, soube traduzi-lo de forma paupvel e acessvel ao longo de sua obra: El hombre es novelista de si mismo... Vivir es ser fuera de si realizar-se, encontrar-se no mundo. Para tanto, em primeiro lugar preciso procurar o sentido do que nos rodeia, isto , interpretar o feixe de possibilidades da situao envolvente. O eu-conscincia se percebe e se contitui nesta interao: o homem no um conceito a priori , antes, uma interrogao permanente, que se articula no comrcio com o mundo e, sobretudo, na descoberta do seu semelhante. A circunstncia tambm o ponto de encontro com a liberdade do outro. A filosofia existencial viria sublimar essa condio humana: o homem est condenado a ser livre, mas dentro de (ou a partir de) uma situao. O poder-ser se resolve em um projeto que, sob pena de 262
fraudar sua autenticidade, est necessariamente ancorado na circunstncia. Elidir a prpria vocao correr o risco de que ela se imponha por conta prpria, at com violncia, como adverte o aforismo de Pascal, sobre o retorno natural. O que precede vale na esfera pessoal, como pode valer no plano poltico. A circunstncia no um fechamento: ao contrrio, o expor-se ao que est fora. Em seu ensaio sobre Goethe, Ortega esclarece: Esta unidade de dinamismo dramtico entre ambos elementos yo y el mundo es la vida. quase uma definio de poltica externa. A circunstncia a mediadora desse dinamismo e no um simples sinnimo de proximidade, conjuntura ou oportunidade, embora seja tudo isso tambm. O que o conceito sublima um modo de percepo e no um contedo especfico. Talvez no tenha sido suficientemente ressaltado que o pragmatismo responsvel partiu dessa intuio dessa matriz, dizia o saudoso embaixador Azeredo da Silveira. Dentro dessa tica, leia-se a seguinte passagem de conferncia do ento chanceler na Escola Superior de Guerra, em 27.4.74: ... num mundo em constante mutao, no h coincidncias permanentes nem divergncias perenes ... no pode haver alinhamentos automticos, porque o objeto da ao diplomtica no so pases, mas situaes. Neste ponto, a diplomacia de Geisel estava recuperando o essencial da poltica externa independentemente, que professava: ... procuremos, diante de cada problema ou questo internacional, a linha de conduta mais consentnea com os objetivos a que visamos sem a prvia vinculao a blocos de naes ou compromissos de aes conjuntas.... Os grifos acima so meus, para salientar a preocupao metodolgica (e, em sentido amplo, filosfica) de ambas as formulaes, o que de resto est explcito na apresentao que San Thiago Dantas fazia de sua poltica, eximindo-a desde logo do vcio empirista ou casustico: a partir da tomada de atitudes e decises, em face dos fatos, chega-se a um segundo momento lgico, o da concatenao, pela reduo a posteriori a uma unidade inteligvel. Como se v, na transposio do conceito de circunstncia para o mbito das relaes internacionais no h uma receita programtica e, 263
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menos ainda, qualquer conotao geopoltica. Em outras palavras, a circunstncia no unvoca e, nem por estar prxima, se oferece de graa ou se revela de imediato. Ponto de partida necessrio para encontrarmos nosso estar-mundo, a circunstncia deve ser interpretada e assumida. No ela que decide ao contrrio, o dilema sempre novo, ante o qual temos que tomar posio. O mundo no se d na percepo instantnea ... simultaneamente natureza e histria, realidade e tempo. Essa viso repele, por princpio, os reducionismos, ou seja, os universos fechados (e, s vezes, sedutores) que no admitem refutao (...). Antes mesmo de existir como nao independente e, depois, ao longo de nossa histria , a percepo (mtica ou consciente) da circunstncia resgatou a viabilidade do pas e salvou (no sentido orteguiano) o projeto nacional. o que bem assinala um diplomata venezuelano que viveu entre ns. Que no se deshiciera en comarcas autnomas e insurgentes ... es un milagro brasileo ms imponente que la conformacin de los Estados Unidos. O milagre foi um presente da natureza, mas tambm uma inveno da histria. O Brasil nasceu, por assim dizer, em movimento, com vocao de caminhante, tateando as coisas mudas ao seu redor (Ortega y Gasset). A nao-por-vir comeou na busca de seu corpo, fazendo a poltica de sua geografia, primeiro de forma espontnea e, depois, com deliberao. O mito indgena da Ilha Brasil inspirou a cartografia da poca (e no s a portuguesa), que j no incio da colonizao imaginava um Brasil circunavegvel, graas presumida ligao entre as Bacias Platina e Amaznica. Na caa ao outro (o ndio) e ao ouro, o sertanismo e o bandeirismo iriam confirmar a fantasia interessada dos mapas. Articulou-se-se assim, a expanso territorial da Colnia para alm do meridiano arbitrrio de Tordesilhas, que a unio das Coroas ibricas (1580-1640) veio tornar incuo. Essa aventura herica e trgica no teria tido as conseqncias polticas que teve no fosse a inteligncia e habilidade de Alexandre de Gusmo (1696-1753), o av dos diplomatas brasileiros, para lembrar a homenagem do embaixador A.G. de Arajo Jorge (1915). Tem grande interesse para nossa tica de anlise a clarividncia do negociador 264
oculto do Tratado de Madri (1750), acordo que s foi possvel graas a uma conjuno de fatores, alguns aleatrios. sem dvida extraordinrio que, no segundo quartel de sculo XVIII, um paulista sado praticamente da boca do serto e que foi para Lisboa ainda adolescente tenha tido a intuio certeira de que era preciso arredondar e segurar o Brasil, ou seja, legitimar a Ilha-Continente e, para tanto, dar fundo principal grande e competente parte austral da Colnia, foco principal das disputas com os espanhis. Como secretrio particular de D. Joo V, Alexandre de Gusmo explicitou (e defendeu) a percepo de um pas uno, orgnico e vivel. Seria difcil achar exemplo melhor para ilustrar a aplicao do conceito. Gusmo subordinou os ajustes especficos a uma viso de conjunto: o tratado estabelece uma doutrina. Ora, o que o uti possidetis seno a legitimao da circunstncia, o casamento do momento e do contorno! A norma tomada de emprstimo do Direito Romano foi o contraponto jurdico do princpio negociador das balizas naturais, que os desbravadores bandeirantes fizeram prevalecer na prtica. Por outro lado, dentro da mesma lgica, Gusmo se desvencilhou de uma fronteira artificial, a incmoda Colnia do Sacramento, mas aproveitou diplomaticamente seu valor de troca. Cedeu o que era duvidoso no Prata (e alhures, na sia, as Ilhas Filipinas), para consolidar o que segundo as informaes de que dispunha sabia ser valioso na Amaznia e no Mato Grosso, alm de assegurar o Rio Grande do Sul. Dessa forma, o patrimnio territorial portugus (e brasileiro) triplicou. O Tratado de Madri de 1750 consignava, com pequenas e insignificantes diferenas, a configurao atual do Brasil (Joo Ribeiro). Pode-se imaginar que essa tenha sido uma negociao de alto risco, uma aposta para o futuro e um resgate sobre o passado. Para Portugal, o posterior retrocesso (no terreno) foi desprezvel, em comparao com o avano conceitual de 1750, duplamente valioso: pelo que valeu na assinatura e, depois, por ter deixado de valer. Para a nossa diplomacia , o uti possidetis era um princpio em aberto sem data , ao contrrio do que ocorreu (uti possidetis juris) nos litgios dentro da Amrica Espanhola. Assim, a dinmica embutida no princpio (de facto) continuou atuando a nosso favor, atravs da posse mansa e pacfica, independentemente de qualquer outro ttulo (H. Accioly). 265
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O legado da diplomacia colonial seria devidamente valorizado pelos negociadores do Imprio e por Rio Branco. Entre Alexandre de Gusmo e Rio Branco, o elo foi Duarte da Ponte Ribeiro, por seu incansvel trabalho diplomtico e pela primazia de ter aconselhado, no Imprio, o uso do uti possidetis para resolver nossos problemas de limites. Assim, a vigncia efmera do Tratado de 1750 no desmerece a obra de Alexandre de Gusmo: foi o autor de nossa certido de batismo, passada em Madri, quando o Brasil j tinha 250 anos. O lugar simblico, como a prenunciar a comunidade latino-americana. Ao desenhar nosso mapa, o santista estava traando tambm a carta poltica da Amrica do Sul. O Tratado de Madri foi proftico tambm sob outro aspecto, que refora o anterior: seus artigos XXI e XXV (segundo Corteso, propostos pela Espanha, preocupada com a ameaa inglesa) recomendavam que os vassalos das duas Coroas mantivessem a concrdia caso a paz se rompesse entre as Metrpoles. Em outras palavras, Portugal e Espanha liberaram suas colnias deste lado do Atlntico das agruras e vicissitudes de sua poltica europia. Comenta Corteso: os dois artigos sobretudo o XXI definiam desde logo um direito primordial ao separatismo e autonomia. E acrescenta mais adiante, depois de ressalvar a fidelidade do brasileiro e seu soberano portugus: Alexandre de Gusmo ... viu com regozijo infiltrar-se no tratado, sob a capa da defesa mtua contra agresses de naes europias, um princpio novo que reconhecia ao Brasil e aos Vice-Reinados vizinhos uma personalidade poltica americana. No se trata de um substrato ou de uma antecipao da Doutrina Monroe, como pretenderam alguns comentaristas brasileiros (Rodrigo Otvio, Pedro Camon). Os artigos em questo do Tratado de Madri falam explicitamente em Amrica Meridional, o que faz diferena, como os sculos seguintes iriam mostrar. Proclamada a Repblica, Rio Branco se dedicou legitimao do nosso espao nacional, tema, a rigor, ainda em aberto depois de quatro sculos. A circunstncia sul-americana foi sem dvida seu foco prioritrio de ateno, mas foi ele tambm o primeiro a perceber a importncia de uma boa relao com Washington. Com efeito, em 1905, as Legaes 266
de um e outro pas so elevadas a embaixada. O ttulo vale uma poltica, comentou Joaquim Nabuco, que foi removido de Londres para Washington. Na poca, falou-se de uma mudana de eixo de nossa diplomacia: do velho para o Novo Mundo. Sintomaticamente, a partir de ento, Rio Branco encontrou dificuldades para prosseguir em seus intentos iniciais no sentido de promover uma entente ABC (Argentina/ Brasil/Chile), idia que retomaria mais tarde, com o projeto de tratado de 1911. A assimetria comeava a interagir com a simetria, para usar a frtil distino do embaixador Rubens Ricupero (1987) (...). O ponto alto dessa aproximao brasileira com os EUA foi certamente a visita, em 1906, de Elihu Root ao Brasil. the first visit abroad of an American Secretary of State (E. Bradford Burns, 1966). Um ano depois, contudo, desta feita fora do mbito hemisfrico na Segunda Conferncia de Paz, em Haia j afloraram diferenas de percepo entre os dois pases em temas essenciais como o da igualdade entre os Estados. Era uma questo de princpios, mas tambm de prestgio, pois se tratava da nossa primeira apario num foro mundial, carinhosamente preparada pelo Baro. Rio Branco no faltou com seu apoio a Ruy Barbosa, nosso representante em Haia, para aflio de Nabuco, embaixador em Washington, mas em benefcio de nossa influncia no resto da Amrica Latina. ironicamente, o convite para a participao do Brasil (e do Mxico) se devera a uma iniciativa do secretrio de Estado John Hay. De qualquer forma, uma aliana no escrita com a potncia em ascenso tinha para o baro a vantagem de prevenir (ou compensar) eventuais dificuldades no seu eixo principal de negociao: a consolidao de nossos limites e, depois disso, o equilbrio de poder na Amrica do Sul. A glria de Rio Branco mais visvel com o passar do tempo. Alm do conjunto da obra concluda, deixou-nos tambm o legado da viso de estadista: seu estilo (novo para o Brasil) de fazer diplomacia, sensvel aos ventos de mudana da poca e ao que hoje se chama de agenda pblica (foi constante seu cuidado com a imprensa, no tivesse ele sido jornalista). Essa sintonia com as foras vivas do pas ficou patente logo no incio de sua gesto como ministro no tratamento da Questo do Acre (1903), talvez o seu maior triunfo singular.
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(...) Assim, com a diplomacia madura de Rio Branco, o Brasil tambm crescia por dentro (de forma talvez mais sutil), ao mesmo tempo em que assumia seu perfil fsico permanente, com a incorporao de novos e vastos territrios (Palmas, Amap, Acre). O gesto, sem precedentes, de conceder ao Uruguai o condomnio da Lagoa Mirim (1909), sem qualquer reciprocidade, foi o coroamento de uma obra de pacificao externa, que permitiu ao Brasil afirmar sua personalidade internacional e sua identidade prpria. A relao entre vizinhos pessoas ou naes sempre mais complexa e, por ao ou omisso, mais ntima. A fronteira-diviso, o espao ainda vazio, foi aos poucos se transformando em fronteiraconfluncia: por no haver litgio, a presena do homem se tornou mais importante do que a referncia do marco. Tambm neste particular a experincia no Prata foi pioneira. O chamado sistema platino, com base no Tratado de Braslia (1969), modelou um tabuleiro diplomtico com regras prprias, e tornou-se posteriormente marco adequado, tanto normativo como operativo, para o desenvolvimento do programa da hidrovia ParanParaguai, o maior projeto de integrao fsica na Amrica do Sul. Para chegar a esse patamar de colaborao, foi necessrio superar uma circunstncia negativa que se cristalizou entre o Brasil e a Argentina: a disputa de teses, ao longo de uma dcada, sobre o aproveitamento dos recursos naturais da Bacia do Prata (consulta prvia versus responsabilidade a posteriori de indenizar). Mais por silenciar do que por explicitar, o Tratado de 1969 consagrou uma frmula de equilbrio e um canal institucional com vistas ao desenvolvimento harmnico e integrao fsica da Bacia do Prata. O compromisso de cooperao no resistiu, contudo, rivalidade geopoltica que logo emergiu, medida que avanava o projeto brasileiroparaguaio pra a construo de Itaipu e endureciam os Governos em Buenos Aires e em Braslia. A partir de 1971, a Argentina levou o problema aos foros multilaterais, com a conseqente repercusso pblica e desgaste para os dois lados. O impasse s foi superado em 1979 com o Acordo Tripartite (Brasil-Argentina-Paraguai) para o aproveitamento harmnico das represas de Itaipu e Corpus. O consenso no resolveu apenas um 268
problema tcnico, desbloqueou tambm nosso dilogo com Buenos Aires e liberou nossa diplomacia em outros planos. (...) Na vertente norte, o Tratado de Cooperao Amaznica TCA (1978) ilustra bem a valorizao da circunstncia. Transcende o plano da relao fronteiria para investir na ... diplomacia de projeto, obra de criao do futuro. Alm de seu valor intrnseco, como moldura de cooperao, o Pacto Amaznico respeitadas as soberanias nacionais foi tambm um antdoto regional contra qualquer veleidade de internacionalizao da Amaznia. Sua validade, nesse sentido, ficou comprovada pela coordenao dos oito pases da Bacia, com vistas UNCED-92, especialmente no que diz respeito ao delicado problema das florestas tropicais, j que um tero das reservas do planeta esto na Amaznia. Na arquitetura da integrao, teve outro percurso, mais lento, a definio da circunstncia subregional como tabuleiro propriamente econmico. No mesmo espao, podem atuar tempos diplomticos distintos. justo lembrar, contudo, que, no final dos anos 50, a diplomacia a servio do desenvolvimento do Governo JK foi marcada por grande abertura para a Amrica latina, tanto no mbito bilateral e regional como no multilateral. A Operao Pan-americana (1958) independentemente de seus resultados foi talvez a primeira tentativa de ao coordenada dos pases latino-americanos em torno de uma agenda econmica mas, esgotado o ciclo de expectativas quanto a relaes especiais com os EUA, o Brasil voltou-se para o Cone Sul e, com o apoio da Cepal, coordenou-se com a Argentina, Chile e Uruguai com vistas a criar uma Zona de Livre Comrcio. Tal iniciativa, e outras paralelas, culminaram no primeiro Tratado de Montevidu, 1969, que criou a Alalc (...). Seja como for, foram necessrios mais de trinta anos para que a circunstncia subregional com vistas integrao econmica pudesse ser reinterpretada dentro de uma tica realista e pragmtica. Gradualismo, flexibilidade e equilbrio foram princpios bsicos do Programa de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina de 1986, depois aprofundado no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de 1988. A partir da, o processo se acelera e se alarga, 269
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at a assinatura do Tratado de Assuno (...), que cria o Mercado Comum do Sul. (...) Segue a mesma lgica de abertura (e de no-excluso) o lanamento pelo Brasil, no final de 1992, da Iniciativa Amaznica, proposta depois aprofundada pelo projeto de formao, ao longo da prxima dcada, de uma Zona de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA). Tal projeto tem um alcance latino-americano (e, por extenso, hemisfrico), pois como disse o presidente Itamar Franco ao apresent-la durante a VII Cpula do Grupo do Rio, em Santiago do Chile (15.10.1993), ...estimular a aproximao das experincias integracionistas da Amrica do Sul com o Nafta, com a Comunidade do Caribe e com o Mercado Centro-Americano. Ao lidar com fronteiras (e, claro, isto no se aplica apenas ao Prata), lidamos tambm com o meio ambiente, deslocamento de populaes, controle de drogas, comunidades indgenas, direitos humanos: os chamados novos temas da agenda internacional. Lidamos tambm com interesses singulares e locais. A ampliao da fronteira viva, notadamente nas reas meridionais, estimula uma participao cada vez maior das autoridades estaduais e municipais no dilogo com vizinhos reais. Isso se faz sentir, sobretudo, nos projetos de integrao fsica ou econmica. Nossas relaes com pases sul-americanos vieram aflorar, assim, a dimenso federativa de nossa poltica externa. (...) Consciente dos reflexos do peso do Brasil no seu espao imediato, nossa diplomacia teve que aprender a se mover com equilbrio e moderao (o ex-chanceler Silveira costumava insistir nessa lio). Da necessidade emerge a virtude, no caso a prudncia, isto , o agir na hora certa. A multiplicidade de vizinhos nos ensinou tambm a evitar simplificaes: tudo importante e cada situao merece uma ateno particular. (...) No deve parecer autocongratulatrio dizer que a diplomacia brasileira acredita na sabedoria inerente a certas regras. O pacifismo o fundo da conduta internacional brasileira, escrevia o professor San Thiago Dantas em 1953. Na Conferncia de Haia de 1907, como j lembrado, Ruy Barbosa enfrentou os Grandes da poca, defendendo o princpio da igualdade plena entre os Estados. Na prtica, o melhor 270
exemplo de fidelidade a esse princpio foi confirmado na negociao com o Paraguai para a concluso do Tratado de Itaipu (1973). Este veio consagrar a igualdade de direitos entre dois scios que tinham, na realidade, condies absolutamente desiguais, no do ponto de vista jurdico claro mas no que diz respeito capacidade de aportar os recursos (de toda ordem) necessrios execuo de empreendimento. Essa obra monumental concluda 17 anos depois comeou com um exerccio igualmente nico de engenharia diplomtica. So todos antecedentes na nossa esfera de atuao mais prxima que permitiram o amadurecimento de um cdigo de princpios que, incorporado Constituio de 1988, refora a credibilidade e a confiabilidade do pas. o melhor ttulo para o acesso sociedade das naes. O perfil que surge dessa atuao internacional firme e coerente o de um pas com vocao indiscutivelmente pacfica e respeitador das normas internacionais, fiel ao multilateralismo e soluo negociada de controvrsias, aberto ao dilogo e com atitude transparente ante a comunidade internacional.
4 QUESTO CUBANA
Na passagem dos sculos XIX para o XX, a Amrica Central e o Caribe tornaram-se esfera de influncia imediata dos Estados Unidos, que desenvolviam sua estratgia de domnio transocenico no Atlntico e no Pacfico.18 Produto do conjunto geopoltico e ideolgico da Doutrina Monroe, a Poltica do Big Stick orientou inmeras intervenes dos fuzileiros navais, que resultaram na substituio de governos nacionalistas por administraes dceis a Washington nos pequenos Estados centro-americanos. Localizadas em Porto Rico, no Panam e em Cuba
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Essa estratgia tem suas bases no pensamento do almirante Alfred Thayer Mahan (1840-1914), que pela primeira vez focalizou nos oceanos o horizonte de expanso do poder do Estado. Na condio de presidente do Naval War College, Mahan desenvolveu propostas de criao de uma poderosa Marinha de Guerra e do estabelecimento da hegemonia do seu pas nos dois grandes oceanos. Mahan enxergava nos Estados Unidos uma ilha geopoltica um Estado com sadas para os principais oceanos e sem ameaas territoriais nas suas faixas de fronteiras terrestres. Essa condio geogrfica excepcional oferecia a possibilidade da expanso do poder martimo.
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(Guantnamo), as principais bases e instalaes americanas na macrorregio surgiram durante esse perodo de intervencionismo ativo. Porto Rico, antigo domnio espanhol, foi cedido aos Estados Unidos pelo Tratado de Paris (1898), que encerrou a Guerra Hispano-Americana. Em 1946 adquiriu autonomia formal, assumindo a condio sui generis de Estado Livre Associado. O Panam tornou-se independente da Espanha na condio de departamento integrante da Colmbia. A corrida do ouro, que levou centenas de milhares de imigrantes para a Califrnia, transformou o istmo panamenho em importante ponto de passagem entre os dois oceanos, atraindo interesse para o projeto de construo de um canal interocenico. A companhia francesa de Ferdinand de Lesseps, que tinha construdo o Canal de Suez, comeou as obras em 1881 mas fracassou oito anos depois. Em 1903, o Senado colombiano recusou-se a ratificar o Tratado Hay-Herrn, que conferia aos Estados Unidos o direito de construo do Canal. Com apoio de Washington, que impediu o desembarque de tropas colombianas, o Panam optou pela secesso, transformando-se em virtual protetorado americano. O novo Estado concedeu a Washington o domnio perptuo da Zona do Canal e o direito de interveno militar no pas.19 Cuba foi colnia espanhola at 1898. Com a Guerra HispanoAmericana, foi cedida aos Estados Unidos, precisamente no momento em que os rebeldes liderados por Jos Mart estavam a ponto de vencer a guerra de independncia movida desde 1895 contra Madri. A ocupao americana foi levantada em 1902, mas a Emenda Platt, introduzida na Constituio cubana, autorizava intervenes militares de Washington no pas. Entre 1908 e 1909, tropas americanas voltaram a ocupar a ilha, e nova invaso teve lugar em 1917. dessa poca a construo da base de Guantnamo, no sudeste cubano. A base sobreviveu revogao da Emenda Platt (1934) e Revoluo de 1959, que levou Fidel Castro ao poder.
19 Em 1977, novo acordo veio substituir o original. Firmado por Jimmy Carter e o lder panamenho Omar Torrijos, o acordo estabeleceu a devoluo da Zona do Canal para a soberania panamenha no final de 1999.
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A Cuba pr-revolucionria apresentava uma paisagem bastante comum no cenrio centro-americano. A economia, fundamentada nas exportaes aucareiras e no turismo, estava sob controle de investidores americanos e de uma elite fundiria local. Desde 1934, com curtas interrupes, o poder era exercido ditatorialmente por Fulgncio Batista, homem de confiana de Washington. A Revoluo Cubana representou a primeira fissura na esfera de influncia americana na Amrica Central. Pouco depois da vitria dos insurretos, o alinhamento da ilha com Moscou permitiu o estabelecimento de bases navais soviticas no lago americano do Caribe. Mas a Revoluo no foi, originalmente, nem socialista nem pr-sovitica. O Movimento 26 de Julho agrupava nacionalistas, sindicalistas, intelectuais socialistas e esquerdistas em geral. O ncleo dirigente, constitudo por exilados, tinha em Fidel Castro um lder que oscilava entre o esquerdismo de Ernesto Che Guevara, o romantismo de Camilo Cienfuegos e o pragmatismo democrtico e liberal de Hubert Matos. Os comunistas cubanos, agrupados no PSP, estreitamente ligados a Moscou, colocaram-se contra o Movimento 26 de Julho at as vsperas da tomada do poder. No quadro da disputa mundial entre as superpotncias, a Unio Sovitica enxergava na ilha um elemento integrante da esfera de influncia imediata de Washington e desautorizava o rompimento do status quo. Aps a tomada do poder, entre 1959 e 1962, desenvolveu-se a segunda fase da Revoluo Cubana. A transio, concluda pelo alinhamento completo de Havana com Moscou, foi movida muito mais pela lgica do conflito geopoltico da Guerra Fria que pela vontade de Fidel Castro. Ele no pretendia nem a estatizao da economia nem a subordinao ao bloco sovitico. Contudo, os cercos econmicos e poltico americanos empurraram o governo revolucionrio para o campo sovitico. No final de 1959, Washington j organizava o bloqueio econmico, suspendendo as importaes de acar e negando crditos. No ano seguinte, as refinarias de empresas americanas interromperam a produo, recusando-se a processar o leo proveniente da Unio 273
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Sovitica. A expropriao das refinarias e o rompimento de relaes diplomticas, em 1961, deterioraram definitivamente a situao. Cuba recebia armas e suprimentos de Moscou, enquanto a CIA treinava exilados cubanos na Flrida. A 14 de abril de 1961, dava-se a ruptura definitiva, com a fracassada tentativa de invaso da Baa dos Porcos. Em seguida, Fidel proclamou uma revoluo socialista, fundiu o 26 de Julho ao PSP e oficializou o alinhamento com a Unio Sovitica. Em 1962, o crculo se fechava. Cuba era expulsa da OEA e os Estados latino-americanos rompiam relaes com Havana. O episdio da Crise dos Msseis terminava com o recuo sovitico, trocado pelos compromissos assumidos por Washington de retirada dos msseis Jpiter baseados na Turquia e de absteno de invaso da ilha. Formalizava-se o ingresso de Cuba no espao geopoltico sovitico, ao mesmo tempo em que era reafirmada a hegemonia militar americana no Caribe.
Cuba na encruzilhada
A tomada do poder por Fidel Castro constituiu o ato culminante de uma saga que virou mito: a revoluo romntica s margens do Caribe e junto fronteira da maior potncia do mundo. O mito cubano, cujo brilho resplandecia sob o pano de fundo da pobreza e da subordinao latino-americanas, assentou-se na noo de uma revoluo imaculada. A natureza insular de Cuba prolongou-se como ideologia a crena num lugar isolado da poltica mundial e do jogo de poder, que empunhava a bandeira da igualdade. Por dcadas, muita gente acreditou nisso. Quando Che Guevara renunciou ao posto de ministro da Economia e anunciou que se dedicaria exportao da revoluo na Amrica Latina, milhares de jovens aderiram luta armada contra as ditaduras que infestavam o subcontinente. Quando Che foi fuzilado na selva boliviana, em 1967, a aura da tragdia endureceu as convices dos militantes do ERP e dos Montoneros, na Argentina, dos tupamaros, no Uruguai, do MR-8 e do PC do B, no Brasil, do M-19, na Colmbia. Atrs do mito, a Cuba real evoluiu como peo da poltica mundial de Moscou no ambiente conflitivo do duoplio de poder. Desde a fuso 274
com o PSP, Fidel livrou-se dos velhos companheiros que relutavam em aceitar a subordinao Unio Sovitica ou que, abertamente, passavam oposio. Hubert Matos, o antigo lder guerrilheiro, transformou-se no mais clebre prisioneiro poltico da ilha. O monolitismo ideolgico e a identificao entre o Partido e o Estado, tpicos do bloco sovitico, aclimataram-se ao ambiente caribenho do novo satlite. Nos anos 70 e 80, Cuba chegou a funcionar como potncia regional a servio da geopoltica africana de Moscou, enviando tropas em auxlio ao MPLA angolano, oficiais e especialistas para a reorganizao das Foras Armadas de Moambique, assessores civis e militares para o regime pr-sovitico da Etipia. A Revoluo Sandinista de 1979, na Nicargua, e o crescimento da guerrilha da FMLN, em El Salvador, em meados da dcada de 1980, assinalaram o auge do prestgio internacional de Havana. Submetida ao bloqueio comercial de Washington, a economia da ilha encasulou-se nas relaes especiais com a Unio Sovitica. As experincias com o mercado livre de produtos agrcolas foram encerradas, e os modelos de estatizao geral foram implantados tanto no meio rural como no urbano. A Unio Sovitica consumia o acar de cana exportado e fornecia o petrleo em condies excepcionais, gerando um subsdio mdio anual de 5 bilhes de dlares. Esse cordo umbilical comeou a ser cortado pela perestroika de Gorbatchev, no final dos anos 80, e foi rompido inteiramente com a imploso da Unio Sovitica, no final de 1991.20 Paralelamente, os Estados Unidos reforavam o boicote econmico, adotando restries comerciais extraordinrias, formalizadas pela chamada Lei Torriccelli. Desde essa poca, uma crise terminal devastou a economia cubana, submetida ao racionamento de energia, alimentos e bens de consumo correntes. Inicialmente, a resposta do castrismo nova situao resumiu-se chamada Opo Zero, que previa o estabelecimento de uma economia de guerra, baseada no aprofundamento dos controles
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A dependncia cubana em relao ao bloco geopoltico sovitico pode ser avaliada a partir das estatsticas do comrcio exterior: ainda em 1988, 82% das exportaes da i lha destinavam-se rea do Comecon, que por sua vez fornecia quase 85% das importaes cubanas.
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administrativos sobre a produo e a distribuio de mercadorias e na conseqente intensificao da represso interna. Depois, desde 1993, esboou-se uma alternativa oposta, voltada para a introduo de um programa de reformas econmicas, como forma de amenizar o descontentamento interno e viabilizar a manuteno do monoplio do poder poltico pela burocracia comunista. Esta ltima alternativa se transformou em projeto de sobrevivncia do regime. Em 1994, o PCC anunciou um pacote de reformas no qual, ao lado de medidas como novos estmulos ao turismo e introduo de certos espaos abertos ao mercado e concorrncia, foi legalizada a posse de dlares. Simultaneamente, o chanceler Roberto Robaina encenou um dilogo com grupos de exilados da Flrida, escolhidos dentre os mais suscetveis aos acenos de Havana. A ousada cartada de Fidel removia os rgidos controles sobre a circulao de divisas e implicava o estabelecimento de um elo econmico entre a ilha e a numerosa comunidade cubana da Flrida, ou seja, a inevitvel contaminao do conjunto do sistema econmico pelas lgicas do mercado internacional. Havana agia em horizontes de curto prazo, constrangida pelo espectro do colapso total do sistema, cujos sintomas apareceram na crise dos refugiados de agosto e setembro de 1994.21 Apesar das crescentes divergncias sobre o embargo econmico a Cuba no establishment americano, os pilares da orientao tradicional mantiveram-se basicamente inalterados. Em 1995, um voto da ONU pela revogao do embargo e as iniciativas europias e canadenses de estmulo a investimentos na ilha chegaram a abalar a determinao de Washington. Contudo, no ano seguinte, a derrubada de dois avies civis de organizaes anticastristas por caas cubanos, provavelmente no espao
21 A crise dos refugiados de 1994 foi, entretanto, parcialmente manobrada pela diplomacia cubana, que reeditou, em outra situao internacional, prticas adotadas no episdio dos marielitos de 1980. Como naquela ocasio, o fluxo de refugiados atingiu seu ponto mximo quando o regime liberou oficiosamente a emigrao, a fim de pressionar os Estados Unidos e explorar as divergncias no establishment americano a respeito das atitudes diplomticas a adotar diante da crise cubana. A poltica seguida por Bill Clinton na ocasio, baseada no reforo do embargo econmico e na supresso da concesso automtica do asilo, foi criticada pela maioria dos observadores, sob o argumento de incorrer em inconsistncia interna e indefinio de objetivos estratgicos.
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areo da ilha, conduziu Clinton a sancionar a Lei Helms-Burton, que penaliza pases e empresas com negcios em Cuba.22 A visita do papa Joo Paulo II ilha, em janeiro de 1998, reacendeu as expectativas de abertura poltica. Na prtica, registrou-se apenas afrouxamento no controle das atividades religiosas: aps a libertao de cerca de trezentos presos, a represso s dissidncias polticas intensificou-se, em resposta ao crescimento na organizao e nas atividades dos grupos de proteo dos direitos humanos. As reformas econmicas, por seu lado, experimentaram ntido retrocesso na esfera da promoo da iniciativa privada entre residentes da ilha. Novas leis de cobrana de impostos extorsivos provocaram o fechamento de milhares de pequenos negcios no setor de servios. Desde 1997, o regime castrista definiu os limites da abertura econmica, praticamente circunscrevendo-a aos investimentos estrangeiros. Atrs dessa definio, escondia-se o temor do surgimento de uma classe mdia empresarial potencialmente hostil ao regime. A Doutrina Bush correspondeu a novo endurecimento de Washington em relao a Cuba. O regime castrista, seguindo padro de conduta j tradicional, utilizou a potencial ameaa externa como pretexto para novo ciclo de represso dissidncia interna. Em abril de 2003, com base em processos sumrios, dezenas de dissidentes foram condenados a longas penas de priso e trs sequestradores de uma balsa foram condenados morte e fuzilados. O impasse cubano pode se prolongar pelo tempo de vida de Fidel Castro ou, alternativamente, at que o bloqueio americano seja suspenso. Mas a passagem do tempo no um fator neutro. Enquanto as reformas econmicas permanecem mais ou menos bloqueadas, a economia cubana se desagrega e a sociedade empobrece. Enquanto o regime adia a inevitvel abertura poltica, as tenses subterrneas se avolumam.
22
O carter extraterritorial da Lei Helms-Burton provocou reclamaes formais dos parceiros do Nafta e da Unio Europia. A UE conseguiu, em 1998, a promessa de Washington de congelar a aplicao da lei.
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5 NARCOTRFICO E RELAES INTERNACIONAIS

O fenmeno do narcotrfico, que adquiriu nas ltimas dcadas relevncia especial nas relaes interamericanas, situa-se na interseco de uma srie de problemas: queda de preos de commodities agrcolas, desestruturao de aparelhos de Estado, emergncia de parasos financeiros, atuao de movimentos de guerrilha, estratgia internacional antidrogas dos Estados Unidos. Os principais centros de produo agrcola da folha de coca so o Peru, a Bolvia e a Colmbia. A introduo do cultivo em larga escala nesses pases ocorreu durante a dcada de 1970, substituindo commodities tropicais em reas como o vale do Alto Huallaga, no Peru, e a regio de Chapar, na Bolvia. A queda acentuada das cotaes internacionais dos produtos agrcolas exportados por esses pases, no final da dcada, representou o pano de fundo para a expanso do cultivo de folha de coca. Simultaneamente, o narcotrfico organizava-se em escala indita e o consumo de maconha, nos Estados Unidos e na Europa ocidental, dava lugar ao consumo de cocana. A Colmbia ocupou a posio de principal produtor industrial da cocana, em situao quase monopolista. Nos seus laboratrios refinada cerca de 80% da cocana consumida nos Estados Unidos. Inicialmente o chamado Cartel de Medelln e, mais tarde, o Cartel de Cali concentraram as atividades de refino, formando o vrtice do narcotrfico internacional.23 A consolidao do negcio internacional do trfico de drogas desenvolveu-se a partir da crise das instituies de Estado na Colmbia, no Peru e na Bolvia. Inversamente, o crescimento do narcotrfico contribuiu para o aprofundamento dessa crise. No caso colombiano, a difuso do dinheiro dos cartis por toda a economia e o meio poltico provocou corroso irreversvel da legitimidade das instituies pblicas, esvaziando o sistema democrtico de seus contedos vitais.
23
Para uma histria detalhada desse processo, consultar Fabio Castillo, Los Jinetes de la Cocaina, Bogot, Documentos Periodsticos, 1987. Um resumo abrangente da questo do narcotrfico no contexto das Amricas aparece em Jos Arbex Jr., Narcotrfico: um jogo de poder nas Amricas, So Paulo: Moderna, 1993.
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A Bolvia conheceu uma fase de forte instabilidade poltica desde a rebelio militar e a renncia do ditador Hugo Bnzer, em 1978. Em 1980, um movimento militar conduzia ao poder o general Garca Meza que, comprovadamente, estava envolvido com a mfia internacional da cocana, da qual recebia financiamento. Esse perodo crtico representou o momento da grande expanso do cultivo de folha de coca no pas. Apenas em meados da dcada de 1980, com a estabilizao institucional e a colaborao dos Estados Unidos na represso ao trfico em territrio boliviano, o negcio veio a conhecer significativo retrocesso. No Peru, a expanso do cultivo da coca, desde 1975, coincidiu com a dissoluo do regime militar e populista de Velasco Alvarado. No incio da dcada de 1980, o surgimento do terrorismo do Sendero Luminoso e a perda de controle do Governo sobre vastas reas rurais dos Andes e da Amaznia criaram o ambiente para o crescimento do negcio do trfico.24 Nos anos 90, sob o governo de Fujimori, o Sendero Luminoso foi mortalmente golpeado, e o cultivo da coca conheceu certo retrocesso. Na Colmbia, a formao do Cartel de Medelln acompanhou o crescimento da violncia poltica e o dos enfrentamentos entre as foras armadas e as guerrilhas. J em 1979, a questo do narcotrfico convertiase em tema central da diplomacia colombiana, com a assinatura de tratado de extradio permitindo a entrega para os Estados Unidos de acusados de negcios com a droga. Na segunda metade da dcada de 1980, foram entregues s autoridades americanas 49 colombianos. Em junho de 1991, a rendio de Pablo Escobar, o capo do Cartel de Medelln, teve como contrapartida a votao, pelo Legislativo, de uma lei proibindo a extradio. A internao de Escobar na luxuosa priso de Envigado e a sua fuga, pouco mais de um ano depois, contriburam para desmoralizar o governo de Bogot. Em seguida, a caa sem trgua a Escobar, encerrada com a morte do traficante em 1993, em confronto com as foras de segurana, reduziu a influncia da organizao de Medelln.
24 Sobre a histria e a cultura do Sendero Luminoso, pode-se consultar a obra de Gustavo Gorriti, The Shining Path: A History of the Millenarian War in Peru (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1999).
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O negcio do trfico transferiu-se, ento, para o controle do Cartel de Cali, cujas estruturas so descentralizadas e largamente informais. A priso, em 1995, dos irmos Gilberto e Miguel Orejuela, principais chefes do Cartel, no desorganizou os traficantes de Cali, que controlam a maioria dos laboratrios de refino e participam das mais diversas atividades legais em todos os setores da economia colombiana. Nova lei de extradio, enviada pelo governo de Ernesto Samper e aprovada no Congresso em 1997, foi criticada por Washington em virtude de no ter carter retroativo. As rotas da cocana, transportada para os grandes mercados consumidores na Amrica do Norte e na Europa, envolvem os parasos financeiros da Amrica Central e do Caribe. A legislao financeira flexvel e as regulamentaes bancrias que favorecem o anonimato se combinam com o deslocamento de agncias bancrias americanas e europias para territrios off-shore, garantindo ambientes seguros para a legalizao das rendas da cocana.
Guerra ao narcotrfico
Em abril de 1986, no segundo governo de Ronald Reagan, os Estados Unidos definiram uma doutrina de combate ao narcotrfico, cujo ponto de partida foi um decreto presidencial prevendo o uso eventual das Foras Armadas contra narcotraficantes, em pases estrangeiros. Desse modo, o tema deixava o mbito das polticas nacionais de segurana pblica e sade para ingressar na esfera das relaes internacionais. A nova doutrina transformou a questo do narcotrfico em assunto de segurana nacional. O antigo embaixador na Colmbia, Lewis Tambs, revelou o sentido conceitual da guerra ao trfico, cunhando a expresso narcoterrorismo. Tambm utilizou a expresso para recobrir todas as manifestaes do narcotrfico, e no apenas a ligao entre os narcotraficantes e os movimentos terroristas ou guerrilheiros. Dessa forma, narcoterrorismo tornou-se acusao passvel de ser dirigida a governos constitudos, como ocorreu mais tarde com o regime panamenho de Manuel Noriega. Simultaneamente, as verbas destinadas pelo Congresso ao combate ao negcio da droga 280
experimentaram crescimento geomtrico, enquanto eram desconsideradas estratgias alternativas, baseadas em consideraes sociais e de sade.25 Desde essa poca, os Estados Unidos passaram a atuar, por meio de conselheiros militares, agentes da CIA ou da DEA, na represso a narcotraficantes na Colmbia, no Peru e na Bolvia. Nesses pases, conselheiros e oficiais de Washington coordenaram programas de supresso de reas de cultivo da folha de coca e desenvolveram programas de treinamento de foras militares e policiais para o combate ao narcoterrorismo. A doutrina americana provocou a militarizao do combate ao narcotrfico, envolvendo as foras armadas de pases latino-americanos. Em 1987, um encontro dos comandos das foras armadas de inmeros pases do subcontinente equiparou o narcotrfico guerra revolucionria, estabelecendo as bases para a transformao da represso ao trfico em prioridade de segurana nacional. Enquanto isso, multiplicavam-se no Pentgono os planos de contingncia direcionados para hipotticas intervenes militares na rea andina. A invaso do Panam, em dezembro de 1989, por tropas dos Estados Unidos, e a priso do homem-forte do pas, Manuel Noriega, foram apresentadas por Washington como operaes enquadradas na represso ao narcotrfico. A chamada Operao Justa Causa fundamentou-se na doutrina do narcoterrorismo e foi justificada em termos da segurana nacional dos Estados Unidos. Depois disso, o Panam continuou a ser utilizado como rota da cocana e centro de lavagem do dinheiro da droga, fornecendo argumentos para os crticos dos alicerces conceituais da guerra ao narcotrfico.
25
Um exemplo desse tipo de estratgia, que tende a reduzir a importncia do tema no que concerne poltica externa, aparece no artigo de Ethan A. Nadelmann, Commonsense Drug Policy (Foreign Affairs, January/February 1988). Ali, o autor enfatiza: While looking to Latin America and Asia for supply-reduction solutions to Americas drug problem is futile, the harm-reduction approaches spreading throughout Europe and Australia and even into corners of Norrh America show promise. These approaches start by acknowledging that supply-reduction initiatives are inherently limited, that criminal justice responses can be costly and counterproductive, and that single-minded pursuit of a drug-free society is dangerously quixotic. Demand-reduction efforts to prevent drug abuse among children and adults are important, but so are harm-reduction efforts to lessen the damage to those unable or unwilling to stop using drugs immediately, and to). those around them (p. 113). (grifos nossos)
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A amplitude adquirida pela estratgia antidrogas de Washington manifestou-se na poltica de certificao, lanada em 1988, e na realizao de dois encontros de cpula, envolvendo chefes de Estado latinoamericanos, destinadas a coordenar os esforos contra o narcotrfico. Em fevereiro de 1990, reuniu-se a Cpula de Cartagena (Colmbia), com a participao de George H. Bush, Virgilio Barco (Colmbia), Alan Garca (Peru) e Jaime Paz Zamora (Bolvia). O encontro aprovou um documento amplo, que fazia referncia a um variado escopo de medidas, instituies e organismos para a coordenao da represso ao negcio da droga, diluindo a nfase militar pretendida por Bush. Ao mesmo tempo, o documento sublinhou a ligao entre produo e consumo de drogas, situando indiretamente a responsabilidade dos Estados Unidos, como grande mercado consumidor, na expanso do narcotrfico. Em fevereiro de 1992, reuniu-se a Cpula de San Antonio, no Texas, que contou com a presena de George H. Bush e dos presidentes Cesar Gaviria (Colmbia), Alberto Fujimori (Peru), Paz Zamora (Bolvia), Carlos Andrs Perez (Venezuela), Rodrigo Borja (Equador) e Salinas de Gortari (Mxico). O documento aprovado em San Antonio tambm se situou muito aqum das pretenses de Washington, sublinhando pouco mais de dois anos depois da invaso do Panam a necessidade do respeito soberania nacional dos pases envolvidos. Alm disso, a Declarao voltou a enfatizar o problema do consumo de drogas e explicitou os aspectos sociais envolvidos na represso ao narcotrfico, destacando a importncia de programas de ajuda aos camponeses para a substituio do cultivo ilegal. Em Cartagena e San Antonio, evidenciou-se a diferena de enfoques que separa Washington dos pases latino-americanos na questo do narcotrfico. A constituio de uma fora multinacional antidrogas pretendida por Bush esbarrou na nfase conferida ao princpio da soberania nacional, e o projeto de militarizao da represso foi atenuado pelo destaque conferido aos aspectos sociais envolvidos. A administrao Clinton amenizou a retrica da guerra s drogas, mas no alterou os fundamentos da estratgia definida pelos antecessores republicanos. A poltica de certificao, pela qual 282
Washington avalia anual e publicamente o comportamento de outros pases no combate ao narcotrfico, seguiu seu curso e provocou srios constrangimentos diplomticos sem contribuir para maior eficcia na represso aos traficantes. As contradies da poltica de certificao evidenciaram-se no tratamento conferido Colmbia e ao Mxico. Em 1996 e 1997, foi negada a certificao Colmbia, o que acarretou suspenso de ajuda econmica e cassao do visto de entrada nos Estados Unidos do presidente Samper. Em 1998, o certificado, mais uma vez, deixou de ser concedido, porm as sanes econmicas foram levantadas e retomou-se a cooperao militar. J no caso mexicano, a certificao foi ritualmente renovada, apesar das evidncias de envolvimento com o narcotrfico de Ral Salinas, pea-chave no esquema de financiamento da campanha presidencial de seu irmo, Salinas de Gortari, e do escndalo que conduziu priso, em 1997, do general Gutirrez Rebollo, o chefe da polcia antinarcticos acusado de receber suborno do cartel de Jurez. O regime semiditatorial de Alberto Fujimori, no Peru, sempre recebeu a certificao americana e, ao longo da dcada de 1990, foi considerado firme aliado na guerra ao narcotrfico. Contudo, durante o ocaso do regime e, especialmente, aps a rencia e a fuga do presidente, em novembro de 2000, evidenciou-se o profundo envolvimento de Vladimiro Montesinos, chefe do Servio de Inteligncia Nacional e homem-forte do regime, nos negcios do narcotrfico. O aprofundamento da crise colombiana, em 1999, foi acompanhado por enrijecimento ainda maior do enfoque conceitual americano. A poltica externa de Washington, no caso, passou a ser definida no pelo Departamento de Estado, mas pelo diretor da poltica antidrogas da Casa Branca, Barry McCaffrey. Do discutvel conceito de narcoterrorismo emergiu a caracterizao de narcoguerrilhas, aplicada aos agrupamentos armados de esquerda. No oramento de Bush de 2003, foram suprimidas as distines originais do Plano Colmbia, e o treinamento de represso ao narcotrfico oferecido pelos oficiais dos Estados Unidos transformou-se em cooperao militar contra as guerrilhas colombianas. 283
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UNIDADE IV POLTICA EXTERNA BRASILEIRA:

CONDICIONANTES E DELINEAMENTO
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POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: CONDICIONANTES E DELINEAMENTO
1 MOLDURAS HISTRICA E ECONMICA

A poltica externa brasileira encontra-se atualmente diante de um momento especial, que representa tambm uma encruzilhada. Esto dadas, como nunca antes, as condies reais para a afirmao da posio brasileira no mundo, consubstanciada em uma poltica externa direcionada para a democracia e o desenvolvimento. Esse horizonte de possibilidades que resulta tanto das transformaes no ambiente exterior quanto das dramticas mudanas nacionais no , entretanto, fatalidade. Antes, representa uma opo, cuja contrapartida seria a manuteno de certa marginalidade da posio do pas no mundo, traduzida pelos discursos paradoxais e complementares do ufanismo e do sentimento de inferioridade.1 A encruzilhada diante da qual nos encontramos produto, antes de tudo, de transformaes radicais no sistema internacional que, essencialmente, independem da atitude brasileira. O encerramento da Guerra Fria constitui o pano de fundo dessas transformaes, que descortinam cenrio altamente plstico, liberto das polaridades rgidas que definiram o sistema internacional no ltimo meio sculo. A dissoluo da bipolaridade global descontaminou o cenrio do maniquesmo diplomtico que constrangia as potncias mdias e regionais a adotarem alinhamentos quase automticos, definidos por prioridades geopolticas e ideolgicas estranhas ao interesse nacional. O novo cenrio internacional, ainda que influenciado pelo poder estratgico dos Estados Unidos, no constitui espao diplomtico sufocado por uma polaridade hegemnica. A emergncia de novos plos de poder econmico, situados na Europa ocidental e na central, na Eursia e no Extremo Oriente, introduz alguma flexibilidade no sistema internacional de Estados e sugere um leque de opes mais amplo para as potncias mdias.
Sobre o sentimento de inferioridade, disseminado na sociedade civil desde meados da dcada de 1970 e especialmente ativo na dcada de 1980, ver o ensaio de Roberto Abdenur, A Poltica Externa Brasileira e o Sentimento de Excluso (Temas de Poltica Externa Brasileira II, vol. 1, Braslia/So Paulo: Funag-Paz e Terra, 1994, p. 30-46).
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Simultaneamente, a evoluo da economia mundial, balizada pelas tendncias complementares de globalizao e regionalizao, introduz um conjunto de novos desafios para os pases continentais como o Brasil, a Rssia, a China e a ndia. A abertura acelerada dos mercados nacionais, sob os golpes da nova intensidade e da velocidade dos fluxos de investimentos e mercadorias, implica a supresso das tradicionais estratgias de desenvolvimento apoiadas em modelos mais ou menos autrquicos. Essas mesmas tendncias, entretanto, sugerem campo mais vasto de opes em um mundo de acirrada competio entre economias nacionais e blocos geoeconmicos. Por outro lado, a encruzilhada presente , tambm, fruto das opes nacionais recentes, que reorganizaram a poltica interna brasileira e redefiniram as percepes hegemnicas a respeito do significado do interesse nacional. A transio do autoritarismo militar para a democracia pluralista completou-se, atravessando a zona de turbulncia formada pelo pacto elitista e restrito que nos conduziu ao primeiro governo civil da redemocratizao e a crise de governabilidade que destruiu o primeiro governo eleito diretamente e contaminou as instituies polticas atingidas pelo descrdito pblico. Para surpresa dos cticos, durante essa trajetria turbulenta, a estabilidade democrtica foi conservada e fortalecida. Em intervalo muito curto, as condies de governabilidade foram reconstitudas e as prticas polticas democrticas recobraram a autenticidade que parecia perdida. A eleio presidencial de 2002, que consagrou a vitria da coalizo de centro-esquerda liderada pelo PT, evidenciou o dinamismo da democracia brasileira. Nesse percurso, as demandas sociais de tica e transparncia repercutiram nas instituies e nos poderes republicanos. Um dos resultados mais notveis foi a emergncia de novas percepes sobre o futuro do pas, atravessadas por sentimentos de auto-estima que no se confundem com o ufanismo artificial e deletrio to difundido em passado recente. A dimenso econmica dessas transformaes polticoinstitucionais j se materializa em opes hegemnicas e sedimentadas favorveis a novos modelos de integrao do pas com os mercados 290
internacionais. A abertura da economia aos investimentos e aos fluxos comerciais externos, a exposio concorrncia internacional, a redefinio do papel do Estado na economia, as reformas previdenciria e tributria, o consenso nacional sobre a urgncia de polticas sociais mais agressivas essa agenda carregada de mudanas gera novos desafios e dificuldades, mas espelha compreenso renovada dos caminhos do futuro. O conjunto de transformaes nos cenrios externo e interno constitui o arcabouo para a poltica externa nacional. A interpretao das percepes majoritrias na sociedade brasileira e a cuidadosa reviso da insero do pas no sistema internacional constituem instrumentos indispensveis valorizao das possibilidades existentes de afirmao de um papel de relevo do Brasil na cena mundial. Mas h um alicerce histrico da poltica externa nacional, cujas razes e tradies se encontram na formao do Estado brasileiro e na sua consolidao como potncia mdia.
Tradio, experincias e percepes

Jos Honrio Rodrigues prope uma periodizao para a histria diplomtica do Brasil, cujo ponto de partida o traado do Meridiano de Tordesilhas.2 Essa abordagem, derivada da tradio da mitologia nacional, faz da epopia dos bandeirantes e das peripcias do gnio diplomtico de Alexandre de Gusmo a fase inicial da poltica exterior brasileira. Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno preferem, de modo mais prudente, iniciar sua histria diplomtica no momento da formao de um Estado brasileiro soberano, em 1822.3 O reparo, menor, que se pode fazer consiste em apontar uma lacuna: a poltica externa joanina. O perodo, extremamente convulsionado, que medeia entre a chegada da Famlia Real e a Independncia, condicionou percepes duradouras sobre o entorno continental, fundadas na oposio entre o carter imperial do novo Reino Unido e o republicanismo emergente nos proto-Estados hispano-americanos. A poltica joanina no Prata e, em
2 3
Cf. Uma histria diplomtica do Brasil (1531-1945), Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1995, p. 45. Cf. Histria da poltica exterior do Brasil, So Paulo: tica, 1992.
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especial, a ocupao da Banda Oriental derivaram, em grande medida, de tais percepes. Certo consenso histrico permite dividir a poltica externa do Imprio em duas fases, separadas por uma fronteira ntida: a extino dos tratados de aliana e comrcio com a Gr-Bretanha e a introduo das tarifas Alves Branco, seguida pela Lei Eusbio de Queiroz, de 1850. A primeira fase, caracterizada pela subordinao externa que funcionava como contrapartida da manuteno do trfico negreiro, transcorreu sob o signo da insegurana. A perda da Cisplatina e as convulses associadas Guerra Grande uruguaia enlaavam-se com a Farroupilha, ameaando a integridade do Imprio. No Prata, desenrolava-se o drama da construo dos Estados argentino, uruguaio e paraguaio, que repercutia sobre a frgil unidade territorial brasileira.4 A segunda fase, caracterizada pela consolidao do Estado brasileiro, correspondeu decrescente dependncia em relao Gr-Bretanha e ampliao da autonomia externa do Imprio. A Guerra do Paraguai e a abertura do Rio Amazonas navegao internacional, na dcada de 1860, constituem seus eventos principais. A derrota de Solano Lpez assinalou o encerramento do longo ciclo de conflitos platinos e a concluso dos processos tormentosos de construo das fronteiras dos Estados envolvidos. A abertura da navegao amaznica permitiu a delimitao inicial de grande parte das fronteiras brasileiras na regio e abriu caminho para o aprofundamento das relaes com os Estados Unidos. Desde meados do sculo XIX, o Brasil exercitou, com plena conscincia, a ttica de utilizar os Estados Unidos como contrapeso influncia, ainda predominante, da Gr-Bretanha. Ao mesmo tempo, definiu os espaos das Bacias Platina e Amaznica como focos distintos de projeo de influncia regional, comportando-se como potncia mdia. No primeiro caso, a oposio a uma Grande Argentina, traduzida pela defesa da independncia do Uruguai e da do Paraguai, expressou a percepo do interesse nacional. No segundo, o interesse nacional identificou-se com o controle efetivo sobre a vasta rea amaznica, que exigia a limitao da projeo de poder dos Estados Unidos.
4
Sobre o assunto, pode-se consultar a obra de Demtrio Magnoli, O corpo da ptria: imaginao geogrfica e poltica externa no Brasil (1808-1912), So Paulo: Unesp/Moderna, 1997, p. 139-164.
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O problema da autonomia frente s grandes potncias constitui, invariavelmente, a encruzilhada principal da poltica externa da potncia mdia. No caso do Brasil, toda a poltica externa republicana pode ser interpretada sob o prisma da autonomia frente aos Estados Unidos. As respostas concretas a esse desafio estratgico modularam a atuao diplomtica do pas. A era Rio Branco completou, do ponto de vista da poltica exterior, a transio do Imprio para a Repblica. No Itamaraty, Rio Branco corrigiu os excessos idealistas da primeira dcada republicana.5 Sua aguda viso estratgica permitiu clara definio do exerccio do pan-americanismo, marcado pela construo de parceria especial com os Estados Unidos e, simultaneamente, pela afirmao da liderana brasileira no subsistema do Cone Sul. A poltica ABC do Baro, destinada a situar o Brasil na posio de rbitro entre a Argentina e o Chile, viria a desdobrar-se, sob formas adaptadas s circunstncias cambiantes, atravs do restante do sculo. A obra maior de Rio Branco, que foi a concluso do processo de delimitao das fronteiras, divide a histria do Brasil independente em dois grandes perodos. A consolidao dos limites polticos redirecionou as estratgias territoriais do pas para o esforo de ocupao efetiva, cujos pontos altos foram a transferncia da capital e a construo das rodovias de integrao nacional. No plano externo, a obra de limites libertou a diplomacia brasileira das heranas colonial e imperial e criou ambiente estvel para a conduo das polticas voltadas cooperao com os vizinhos sul-americanos. A era Vargas assinalou a primeira significativa oscilao no alinhamento internacional histrico da diplomacia brasileira. Ao longo da dcada de 1930, a intensificao das relaes comerciais com a Alemanha funcionou como contrapeso para a influncia dominante dos Estados Unidos. Na primeira metade do Estado Novo, sob Osvaldo Aranha, o Itamaraty praticou ainda mais claramente uma poltica pendular,
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A poltica externa dos primeiros tempos republicanos ganhou um estudo detalhado na obra de Clodoaldo Bueno, A Repblica e sua poltica exterior (1889 a 1902) (So Paulo/Braslia: Unesp-IPRI, 1995), que veio a preencher uma lacuna historiogrfica.
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destinada a ampliar a autonomia nacional no plano externo. A ttica empregada pela diplomacia brasileira durante aqueles anos no refletia condicionamentos ideolgicos mas percepes muito ntidas do sentido do interesse nacional.6 Na conjuntura decisiva dos anos iniciais da Segunda Guerra Mundial, essa poltica atingiu contornos de dramaticidade, e seu desfecho, com o realinhamento a Washington e a declarao de guerra ao Eixo, trouxe compensaes estratgicas nas esferas econmica e poltica. Economicamente, Vargas conseguiu o financiamento da usina de Volta Redonda, deflagrando a implantao da siderurgia estatal no pas. Politicamente, o Brasil posicionou-se como parceiro privilegiado dos Estados Unidos na Amrica do Sul do ps-guerra, enquanto a Argentina era marginalizada.
Alinhamento e autonomia
O vetor mais decisivo da tradio recente da poltica externa brasileira foi condicionado pelo ambiente da bipolaridade rgida do psguerra: o sentido de pertinncia ao Mundo Ocidental e, por essa via, o alinhamento com a poltica mundial de Washington. A entrada do Brasil na Segunda Guerra Mundial, definido pela reorientao diplomtica de Vargas em 1942, representou o assentamento de uma base duradoura para a orientao estratgica do pas. No imediato ps-guerra, durante o governo Eurico Gaspar Dutra, a evoluo do sistema internacional na direo da Guerra Fria implicou o fechamento do leque de opes diplomticas postas para o Brasil. No novo cenrio internacional, a proibio do Partido Comunista, a assinatura do Tiar, a formao da OEA e a instalao da ESG, sob os auspcios da misso militar americana, definiram a moldura no interior da qual se moveria a poltica externa brasileira. O alinhamento com a poltica mundial de Washington tornava-se vetor decisivo para a diplomacia nacional. Nesse contexto, o pensamento geopoltico de extrao militar, que h muito enfocava o interesse nacional numa
6 Sobre essa fase da poltica externa brasileira, pode-se consultar Gerson Moura, Autonomia na dependncia (Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980) e Roberto Gambini, O duplo jogo de Getlio Vargas (So Paulo: Smbolo, 1977).
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moldura basicamente circunscrita Amrica do Sul, tratou de inserir o subsistema no cenrio global da confrontao Leste-Oeste.7 Entretanto, o alinhamento com a poltica mundial de Washington no foi, jamais, uma operao linear. Longe de um alinhamento automtico, a diplomacia brasileira trabalhou arduamente para conservar um espao de autonomia no interior do qual pudesse se afirmar, em cada momento, o interesse nacional. Desde o governo Juscelino Kubitschek, pela via do nacional-desenvolvimentismo, o Brasil passou a enfatizar os temas do subdesenvolvimento e das relaes econmicas Norte-Sul. O lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), que viria a influenciar a poltica continental da administrao Kennedy, procurou traduzir essas novas prioridades da agenda diplomtica. A OPA inseria-se, ainda, no contexto do pan-americanismo da Guerra Fria. Contudo, nos governos Jnio Quadros e Joo Goulart, a moldura conceitual do nacional-desenvolvimentismo conheceria acentuada rotao. A chamada Poltica Externa Independente (PEI) organizava-se no contexto do Movimento dos Pases No-Alinhados e transferia a prioridade conferida ao confronto ideolgico Leste-Oeste para o tema das desigualdades econmicas Norte-Sul.8 O terceiromundismo, influenciado pelos ambientes poltico e intelectual da descolonizao afro -asitica, filtrava-se pelo pensamento desenvolvimentista do ISEB e da CEPAL e mesclava-se com influncias neomarxistas, especialmente oriundas da teoria da dependncia. A criao da Alalc representou a traduo latino-americana da agenda terceiro-mundista, cujo pressuposto era a negao do panamericanismo. A pronunciada rotao conceitual expressou-se, de modo espetacular, na condecorao oferecida a Ernesto Che Guevara pelo presidente Jnio Quadros e na clebre viagem do vice-presidente Joo Goulart Repblica Popular da China, s vsperas da renncia presidencial.
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Observe-se, a esse respeito, os artifcios de argumentao utilizados por Golbery do Couto e Silva na sua Geopoltica do Brasil (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1967), que produzem a sensao de uma lgica pouco articulada, para introduzir a noo do conflito Leste-Oeste numa tradio de pensamento essencialmente nacionalista e circunscrita ao entorno imediato do pas.
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Consultar, a esse respeito, a obra de San Tiago Dantas, Poltica Externa Independente (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962).
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O desejo persistente de afirmao de posio soberana no cenrio internacional constante na poltica externa brasileira, com razes mergulhadas na diplomacia do Imprio. Sob esse prisma, a poltica alem de Vargas e o terceiro-mundismo da PEI no representaram rupturas verdadeiras, mas unicamente oscilaes acentuadas, seguidas por bruscos movimentos de realinhamento. Nos primeiros anos do regime militar, o realinhamento manifestou-se pela ruptura de relaes diplomticas com Cuba e, em 1965, pela participao de foras brasileiras, sob comando formal da OEA, na interveno na Repblica Dominicana. Mas o perodo do autoritarismo militar no deve ser identificado, de modo simplista, com a poltica externa de alinhamento incondicional de seus primeiros tempos. Sob Costa e Silva e Mdici, o anticomunismo programtico foi mesclado com o nacionalismo inspirado na geopoltica de extrao militar, e a diplomacia brasileira voltou a bater na tecla das desigualdades Norte-Sul.9 Depois, sob Geisel, a herana retrica terceiromundista foi abandonada, mas acentuaram-se as tendncias nacionalistas associadas meta de projeo de influncia da potncia mdia. O Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, de 1975, gerou novas superfcies de atrito com Washington, agravadas pela firme rejeio brasileira do Tratado de No-Proliferao (TNP) e pelas evidncias de que o pas se preparava para adquirir capacidades tecnolgicas autnomas no campo das armas nucleares. No mesmo ano, o reconhecimento pioneiro dos regimes pr-soviticos instalados em Angola e Moambique e a desenvoltura cada vez maior do pragmatismo responsvel do Itamaraty assinalaram nova oscilao em relao ao rumo histrico tradicional. Naqueles anos, a afirmao da condio de potncia regional derivava de correntes profundas do pensamento conservador, traduzido
9 Como assinalam Amado Luiz Cervo e Clodoaldo Bueno: O governo Costa e Silva foi marcado pelas percepes de que o conflito Leste-Oeste se deslocara para centro-periferia e de que convinha reforar e ampliar a ao do Sul. Instruiu sua diplomacia no sentido de exercer uma ao resoluta, ao lado da sia e da frica para fazer passar na ONU, particularmente na UNCTAD, novas resolues pr-desenvolvimento. (Histria da poltica exterior do Brasil, op. cit., p. 361). No governo Mdici, as relaes com os Estados Unidos foram profundamente comprometidas pela extenso do mar territorial brasileiro para 200 milhas, em 1970, que se desdobrou em incidentes nas guas territoriais e na adoo, pelo Capitlio, de medidas comerciais retaliatrias.
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na linguagem da geopoltica militar.10 Essa vertente da poltica externa, muitas vezes renegada pelo corpo diplomtico, influenciou as iniciativas brasileiras no subcontinente e agravou a tradicional rivalidade platina ao excluir Buenos Aires das negociaes que conduziram construo da hidreltrica binacional de Itaipu. Ocidente, Terceiro Mundo, Amrica Latina: rtulos simples e abrangentes como esses, que designam vastas comunidades imaginrias, so incapazes de sintetizar os vetores fundamentais da insero do Brasil no sistema internacional. Mas nfase conferida a cada um deles so indcios das percepes e das prioridades que formaram, nas suas diferentes fases, a poltica externa nacional. Quando se completava a transio do autoritarismo militar para a democracia pluralista e, simultaneamente, abandonava-se a estratgia nacional-desenvolvimentista apoiada na substituio de importaes, registrou-se um desejo voluntarista de mimetismo com o Primeiro Mundo. O governo Collor de Mello, especialmente na sua fase inicial, marcada pela brusca abertura comercial, tendeu a privilegiar as relaes com os pases da Europa ocidental e com os Estados Unidos, em detrimento tanto do entorno sul-americano quanto dos temas associados ordem econmica internacional.11 Desde a renncia de Collor de Mello, a poltica externa brasileira passou a buscar na sua prpria tradio os conceitos e os instrumentos necessrios para reposicionar o pas no ambiente estratgico do psguerra Fria e no cenrio econmico da globalizao. Essa busca envolveu
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Dentre os tericos pioneiros da liderana brasileira na Amrica do Sul destaca-se Mrio Travassos, autor da Projeo Continental do Brasil (So Paulo: Nacional, 1947). Essa obra, que se tornou quase uma obsesso no interior das elites militares argentina e chilena, prosseguiria informando o pensamento geopoltico da ESG e atualizando-se por meio das obras de Golbery do Couto e Silva e Carlos de Meira Matos.
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Em seu instigante ensaio, Roberto Abdenur associou essa tendncia percepes negativistas sobre a posio brasileira no mundo: Em perodo muito recente de nossa histria, assistimos a um recrudescimento das formas mais negativas de sentimentos autodepreciativos em relao ao Brasil. Em certos momentos, o Brasil foi tomado por um verdadeiro fetichismo primeiro-mundista, com fortes traos de mimetismo em direo aos pases desenvolvidos. O uso acrtico e repetido do conceito da modernidade vista apenas atravs de seus smbolos mais superficiais foi a expresso mais concreta desse tipo de atitude. Hoje, felizmente, estamos superando esse momento. H conscincia de que pertencer ou no ao Primeiro Mundo depende muito menos de esforos de identificao com os pases desenvolvidos que da superao das desigualdades sociais que, essas sim, fazem do Brasil um pas do Terceiro Mundo. (Op. cit., p. 34).
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a crtica das oscilaes voluntaristas que se manifestaram pelos exageros do nacionalismo, do terceiro-mundismo e do mimetismo com o Primeiro Mundo. Mas, sobretudo, envolveu a dinamizao de aspectos relevantes da tradio da poltica externa brasileira: os valores da paz e da cooperao internacional, do respeito aos princpios de soberania e autodeterminao, a capacidade de dilogo e mediao, o repdio face s discriminaes tnicas e culturais. Esse corpo tradicional de valores associado afirmao dos compromissos com a democracia, os direitos humanos e a interdependncia econmica representa ativo crucial e plataforma para as redefinies diplomticas demandadas pelo sistema internacional em mutao. O trao dominante da conjuntura internacional aberta pelo 11 de setembro de 2001 a Doutrina Bush. A reorientao da poltica mundial de Washington repercute intensamente sobre todo o sistema internacional, gerando insegurana entre as potncias mdias e demanda generalizada pelo respeito s instituies multilaterais. A poltica externa do governo Lula foi desafiada, desde o incio, a oferecer respostas a essa conjuntura. Durante a crise diplomtica gerada no Conselho de Segurana da ONU em torno da autorizao para o ataque americano ao Iraque, o Brasil alinhou-se explicitamente com a Frana e a Alemanha. O posicionamento, coerente com a tradio da poltica externa nacional, deixou de lado a cautela excessiva e revelou a deciso brasileira de interferir mais ativamente na poltica mundial. Os desafios presentes consubstanciam-se em vasta agenda, que se estende dos problemas globais da segurana coletiva e cooperao internacional s questes da integrao continental e da regional, passando por um elenco de temas to diversos como o comrcio mundial, a problemtica ambiental, os direitos humanos e a regulamentao do uso da energia nuclear. A disposio brasileira para encarar essa agenda de modo positivo tem como contrapartida a reivindicao de reformas das instituies internacionais, capacitando-as a refletir adequadamente um sistema internacional de Estados que no est mais definido pelas polaridades rgidas do ps-guerra. 298
Texto Complementar
RIO BRANCO E O PANAMERICANISMO, Demtrio Magnoli (In: O Corpo da Ptria, So Paulo: Unesp-Moderna, 1997, p. 200-216) O Brasil ingressou na rbita britnica ainda antes de existir como Estado, no momento da assinatura do Tratado de Methuen, em dezembro de 1703. O arranjo, em princpio limitado esfera comercial, selou a dependncia econmica portuguesa e estabeleceu a moldura na qual se definiriam as relaes polticas e diplomticas entre as duas Coroas. Nos dois tratados de Utrecht, a posio de Portugal j era a de um semi-protetorado britnico e, eventualmente, a frota lusa navegava sob o comando de almirantes ingleses. A subordinao portuguesa representou uma garantia contra as ambies de outras potncias na Amrica, funcionando como um escudo naval para o territrio colonial luso-brasileiro. A transferncia da Corte para o Brasil e a subseqente abertura dos portos realizaram-se no contexto do conflito europeu e como parte do empreendimento britnico destinado a derrotar a Frana napolenica. Os tratados de 1810 prolongaram para o Brasil semi-independente a condio de subordinao de Portugal e definiram, pelas dcadas seguintes, os limites da soberania brasileira. Apenas com o seu esgotamento, em 1844, e a extino do trfico negreiro pela Lei Eusbio de Queiroz, o Brasil ascendeu soberania externa plena. Oliveira Lima deplorou a condio de subordinao do Imprio Gr-Bretanha, particularmente evidente durante a vigncia dos Tratados de Aliana, Comrcio e Navegao, quando os sditos britnicos beneficiavam-se de privilgios jurdicos especiais no Brasil: Gozou (...) aquela nao no Imprio de privilgios que fazem pensar nos que as potncias ocidentais da Europa impuseram no Oriente com o regime das capitulaes. Em todo caso, a Gr-Bretanha nunca exerceu sobre o Brasil a espcie de protetorado que sob o disfarce de aliana de h sculos exerce sobre Portugal.... A avaliao verdadeira: mesmo durante o perodo de subordinao formal Gr-Bretanha, o Brasil imperial exercitou uma poltica externa relativamente autnoma e, para proteger essa margem de manobra, procurou contrabalanar a influncia britnica.
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(...) As relaes com a Gr-Bretanha comportaram sempre uma combinao de subordinao estratgica geral com atritos polticos e diplomticos localizados, no contexto mais amplo da harmonia comercial. O tratado de comrcio firmado em 1827, que limitou a 15% as tarifas incidentes sobre importaes britnicas, significou a extenso das concesses de 1810 at a introduo das tarifas Alves Branco. Por outro lado, a Questo Cisplatina e o Bill Aberdeen, que quase gerou um conflito aberto nos cinco anos anteriores Lei Eusbio de Queiroz, revelavam que a poltica imperial no era sempre coincidente com os interesses britnicos. Essa oscilao refletiu-se na dualidade de fundo da diplomacia do Imprio, expressa nas tentativas de estabelecer contrapesos influncia britnica. Na segunda metade do sculo, liberto da hipoteca diplomtica representada pelo trfico negreiro, o Imprio desenvolveu uma poltica externa significativamente autnoma, afastando-se progressivamente da rbita britnica. A estratgia platina destinada a destruir o poder de Rosas e Oribe, o intervencionismo no Uruguai em defesa dos colorados e a prpria deflagrao da Guerra do Paraguai no refletiram as vontades de Londres, mas os interesses e temores imperiais, entre os quais, notadamente, a justificada obsesso com o separatismo interno. Com a deflagrao da Guerra da Secesso, na qual Londres se inclinava para o lado dos confederados, a diplomacia britnica procurou reconquistar a boa vontade brasileira. Porm, nas vsperas da Guerra do Paraguai, a chamada Questo Christie provocou a ruptura das relaes diplomticas, restabelecidas apenas em pleno campo de batalha, em Uruguaiana. Ao longo dessa trajetria, firmou-se entre os formuladores da poltica externa brasileira a convico de que os interesses imperiais distinguiam-se cada vez mais das orientaes diplomticas britnicas. A Gr-Bretanha aparecia como um obstculo para a projeo da influncia do Imprio, no perodo crucial da formao do Estado nacional. Quando a Gr-Bretanha props ao Brasil participar da mediao oficiosa conduzida por britnicos e franceses junto aos governos argentinos rivais de Mitre e Urquiza, o Baro de Penedo, representante em Londres, avaliou, em despacho particular, que o convite tratava certamente de nos algemar e impedir de ter uma poltica fora dos interesses europeus. Um pouco depois, em abril de 300
1862, referindo-se implicitamente potncia naval europia, D. Pedro II escrevia em seu dirio particular: Veio o Paranhos... Falei-lhe das afrontas que se tm feito ao Brasil e da necessidade de uma poltica prpria para evitar maiores embaraos futuros. A poltica prpria de Pedro II materializou-se na tendncia a uma aproximao cada vez maior com os Estados Unidos (...).A Guerra do Paraguai assinala um momento decisivo no processo de aproximao com os Estados Unidos. Antes, o Imprio tinha insistido em conservar uma distncia prudente expressa na recusa, comunicada em 1847, em tornar perptuos os dispositivos do tratado de paz e amizade de 1828 e havia se envolvido em polmicas acrimoniosas acerca da navegao amaznica, na dcada de 1850. Depois, a soluo favorvel a Washington do contencioso fluvial abriu caminho para a renovao do tratado de 1828, declarado perptuo em 1874, como queria o governo dos Estados Unidos. O novo curso imprimido nas dcadas imediatamente anteriores proclamao da Repblica nutria-se do crescimento do comrcio bilateral, que exibia saldos muito favorveis para o Brasil, e do ambiente de entusiasmo ideolgico pelos ideais americanistas, que contaminava lderes como Tavares Bastos e se espraiava pela Argentina de Juan Bautista Alberdi e Domingo Sarmiento. Entretanto, a substituio da Gr-Bretanha pelos Estados Unidos como plo de referncia da poltica externa brasileira consumou-se apenas com o advento da Repblica. No plano simblico, o abandono do constitucionalismo monrquico representava a ruptura com a Europa e a adoo do sistema republicano traduzia-se como a reconciliao com a Amrica. No imaginrio da poca, americanismo e republicanismo formavam almas gmeas, um par geogrfico e poltico indissocivel: no fortuito, que o novo regime tenha recebido o reconhecimento imediato das repblicas hemisfricas, tardando algum tempo o gesto das monarquias europias. (...) Como regra, o enquadramento da poltica externa brasileira na moldura do pan-americanismo associado diretamente com a proclamao da Repblica. Essa interpretao, superficial, assenta-se sobre uma confuso entre dois processos que no so idnticos: a substituio da polaridade britnica pela americana, de um lado, e a 301
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absoro do pan-americanismo como concepo de mundo e doutrina diplomtica, de outro. O primeiro anterior Repblica, ainda que tenha se completado com o gesto da proclamao. O segundo posterior mudana do regime e constitui a obra principal do Baro do Rio Branco na sua longa gesto da pasta das Relaes Exteriores, entre 1902 e 1912. Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, filho do Visconde do Rio Branco, assumiu em 1868 a cadeira de professor de Histria e Corografia do Brasil no prestigioso Colgio Pedro II. Entre 1869 e 1875 foi deputado conservador por Mato Grosso e, em 1870, acompanhou seu pai, como secretrio, na chamada Misso Paranhos ao Rio da Prata. Ainda no Imprio, em 1876, passou a exercer as funes de Cnsul Geral do Brasil em Liverpool. Com a Repblica, o Baro do Rio Branco logo se tornaria o mais destacado diplomata brasileiro, conduzindo, na condio de Ministro Plenipotencirio, a defesa da posio nacional junto aos governos dos Estados Unidos e da Confederao Sua nos episdios de arbitramento dos contenciosos de limites no Prata e no Amazonas. J como titular do ministrio, foi nomeado scio correspondente da Sociedade Real de Geografia de Londres por indicao do gegrafo francs Elise Reclus, de quem tinha se tornado amigo durante a sua estadia[sic] na Europa e membro da Sociedade de Geografia de Paris. O pai fundador da diplomacia brasileira promoveu a ruptura dentro da continuidade, combinando a tradio realista herdada do Imprio com a renovao das concepes de mundo e dos paradigmas da poltica externa nacional. Rio Branco conduziu a diplomacia brasileira com um grau de autonomia frente aos poderes executivo e legislativo de que no dispunham seus antecessores imediatos. Ao longo das administraes de Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peanha e Hermes da Fonseca, formulou polticas e coordenou estratgias praticamente sem a interferncia dos humores internos cambiantes. Nesse percurso, corrigiu o que avaliava como desvios idealistas oriundos do republicanismo exacerbado dos primeiros anos do novo regime, ilustrados exemplarmente pelo primeiro Tratado de Palmas. Como depositrio da tradio imperial, reconstituiu o consenso da opinio conservadora e, conseqentemente, tornou-se alvo da ira da corrente positivista e do jacobinismo republicano. 302
Mas, por trs da superfcie continusta, o que avulta na obra de Rio Branco o seu contedo de ruptura e reinveno. Com o Baro, a poltica externa brasileira adaptou-se ao novo ambiente internacional, que integrava as Amricas em um nico subsistema de Estados, materializando a hegemonia hemisfrica dos Estados Unidos. Contudo, essa adaptao pautou-se pela meta de conservar a autonomia nacional, nas condies mais restritivas que as do perodo anterior (...). Um dos atos inaugurais da gesto do novo ministro, refletindo o lugar que atribua potncia americana na constelao do sistema internacional, consistiu na elevao da legao em Washington categoria de embaixada, a primeira aberta pelo Estado brasileiro. Para o posto de embaixador, nomeou Joaquim Nabuco, que abraava os princpios do pan-americanismo de forma integral e apaixonada (...). Nabuco, intelectual de pendor europesta influenciado por Bagehot e Renan desde o bacharelado em Direito em 1865 foi o primeiro a usar a expresso pan-americanismo no Brasil. No incio da sua carreira diplomtica, ele permaneceu por trs anos entre 1876 e 1879 no cargo de adido da legao do Imprio em Washington. A sua adeso entusiasmada ao modelo dos Estados Unidos pode parecer surpreendente, quando se tem em conta o seu apego ao sistema monrquico, mas preciso considerar o quadro no seu conjunto: Nabuco encarava a Repblica como o futuro comum da Amrica, ao qual se deveria chegar por meio de lentas e seguras reformas, com destaque para a Abolio, a Federao e o Arbitramento. (...) O ministro encarava o seu embaixador como pea crucial para a poltica americana do Brasil, mas o contedo dessa poltica era ele quem definia e a sua referncia consistia no aprofundamento da autonomia nacional, no na adeso idealista aos princpios panamericanistas. O monrosmo do Baro no envolvia o estabelecimento de alianas formais rgidas. Em instruo a Nabuco, ele precisava: O nosso desejo prender-nos o menos possvel por compromissos. Rio Branco operava a partir da constatao das profundas alteraes no sistema internacional, que repercutiam nas Amricas por meio da substituio da Gr-Bretanha pelos Estados Unidos como potncia hegemnica. A nova hegemonia, muito menos limitada nas 303
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suas aes pelos equilbrios europeus, tendia a restringir a autonomia de todos os atores do subsistema hemisfrico. Nesse contexto, a fim de conservar a margem de autonomia possvel, tratava-se, para o Brasil, de alar-se condio de interlocutor privilegiado da potncia americana, estabelecendo as bases de uma parceria estratgica. Na viso global do Baro, as Amricas eram trs: Estados Unidos, Hispano-Amrica e Brasil. Sob a dinmica do funcionamento do panamericanismo, a meta estratgica consistia em consolidar a posio brasileira como elo de ligao entre os Estados Unidos e a HispanoAmrica. A ttica requerida para esse fim implicava em evitar o isolamento brasileiro e, mais que isso, aprofundar o papel nacional de plo geopoltico sul-americano. A opo, herdada do Imprio, de conservar a fragmentao e estimular a disperso dos Estados hispano-americanos representava um corolrio da doutrina geral.
2 BRASIL E ORDEM ECONMICA MUNDIAL

Depois do longo ciclo de reconstruo do ps-guerra, a economia mundial ingressou em novo ciclo de inovao tecnolgica e de profundas transformaes estruturais. A direo principal das mudanas apontou para a intensificao dos fenmenos de globalizao. O processo de globalizao envolve a reduo acelerada das barreiras nacionais que funcionam como entraves para os fluxos de bens, servios e capitais. O crescimento constante do comrcio internacional, a emergncia de um mercado mundializado de servios (a circulao de bens invisveis) e a desregulamentao generalizada dos mercados financeiros da Amrica do Norte e da Europa constituem dimenses desse processo. No plano geoeconmico, a globalizao provocou tanto a disseminao da economia industrial para a sia oriental e a meridional (com o surgimento dos chamados Novos Pases Industrializados) como a ruptura do bloco de economias estatizadas e centralmente planificadas da antiga Unio Sovitica e da Europa centro-oriental. As reformas 304
econmicas liberalizantes na China Popular e na ndia participaram desse movimento, de mbito planetrio. A Amrica Latina ingressou nesse movimento com atraso. Durante a maior parte da dcada de 1980, economias industriais (como as do Brasil, do Mxico e da Argentina), semi-industriais (como a do Chile) e petroleiras (como a da Venezuela) sofreram o impacto das transformaes de mbito planetrio sobre suas estruturas produtivas e seus modelos de desenvolvimento. O fechamento e o elevado grau de protecionismo vigentes expressos em elevadas barreiras tarifrias e no-tarifrias, alm de polticas oficiais de subsdios e incentivos traduziam o modelo de substituio de importaes implantado na dcada de 1930 e reforado no ps-guerra. A crise das dvidas externas e o colapso financeiro do poder pblico foram os sintomas mais caractersticos do esgotamento do ciclo de crescimento protegido no subcontinente. Violentos surtos inflacionrios assinalaram o fim de uma poca.12 Apenas na dcada de 1990, as principais economias do subcontinente encetaram programas de reformas estruturais, em busca de estratgias de desenvolvimento novas, capazes de relanar o crescimento interrompido. As diversas variantes de reformas que abarcam desde a integrao do Mxico ao Nafta at a rgida ancoragem cambial do Plano Cavallo argentino amparavam-se no mesmo arcabouo conceitual e nas estratgias comuns de abertura econmica, exposio concorrncia internacional, reduo do papel do Estado como indutor do crescimento e correo dos desequilbrios fiscais. No contexto latino-americano, o Chile representou exceo. A poltica de liberalizao econmica e a maior exposio concorrncia internacional foi impulsionada desde a dcada de 1980, sob o regime de Augusto Pinochet. Os governos civis subseqentes conservaram as orientaes macroeconmicas herdadas do regime ditatorial, apenas promovendo correes de rota na via de execuo de polticas sociais compensatrias.
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Para anlise detalhada da crise da dcada de 1980 na Amrica Latina, consultar Stephany GriffithJones e Osvaldo Sunkel, O Fim de uma Iluso (So Paulo: Brasiliense, 1990), especialmente os captulos 2 e 3.
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O Brasil, desde os preparativos para o lanamento do Plano Real, modelou a prpria verso de um programa de reformas, cujos nexo e lgica se situam nesse leito comum. As reformas estruturais deflagradas no governo Collor de Mello e aprofundadas com o Plano Real implicaram indita valorizao do mercado mundial para a poltica externa brasileira. A acelerada abertura da economia nacional para os fluxos internacionais de bens, servios e capitais assinalou o encerramento definitivo de longo perodo fortemente autrquico, no qual a contribuio das trocas externas para a formao da riqueza nacional tinha relevncia secundria. No perodo aberto pelas reformas liberalizantes, fraes crescentes da riqueza interna passaram a depender da capacidade de avanar sobre o mercado externo e, ao mesmo tempo, o horizonte de desenvolvimento industrial interno passou a ser condicionado, em grande medida, pela capacidade de importar tecnologias e internalizar investimentos. Na etapa crtica das mudanas, o programa de desestatizao contribuiu significativamente para a captao de recursos externos e a relativa estabilizao da conta corrente do balano de pagamentos. Contudo, a brusca reduo dos nveis de proteo alfandegria e a valorizao cambial da moeda nacional promovida pelo Plano Real geraram crescente vulnerabilidade externa. Os saldos negativos na balana comercial e em conta corrente, em associao com o encerramento da fase ascendente do ciclo econmico internacional, desaguaram na desvalorizao descontrolada da moeda a partir de janeiro de 1999. Nos anos ureos do Plano Real, o equilbrio das contas externas dependia do ingresso de volumes expressivos de capitais internacionais. Essa etapa foi encerrada. Desde a desvalorizao cambial, e mais ainda aps a ruptura da euforia especulativa nos mercados financeiros internacionais, esse equilbrio se tornou dependente de significativos saldos positivos na balana comercial. O aumento expressivo e sustentado das exportaes passou a desempenhar papel vital para a estabilidade da economia nacional. Na arena do comrcio mundial, o Brasil desempenha a funo de um tpico global trader. O conceito de global trader expressa a situao 306
de uma economia urbana e industrial, de dimenses continentais, diversificada e complexa tanto em relao s estruturas produtivas e s pautas comerciais quanto em relao aos parceiros comerciais.13 Nessa condio, o Brasil distingue-se de economias continentais cujo comrcio exterior se organiza em torno de um nico grande parceiro (caso do Canad), de economias em desenvolvimento associadas a um megabloco econmico (caso do Mxico), de economias de dimenses menores cujo crescimento depende da integrao em blocos regionais (caso de diversos pases europeus) e de economias circunscritas a uma pauta especializada de exportaes, que dependem da insero em nichos do mercado mundial (caso de dezenas de pases do Terceiro Mundo). A definio do Brasil como global trader expressa, simultaneamente, uma tradio e um projeto. A tradio brasileira de diversificao dos parceiros comerciais, firmada ao longo do sculo e especialmente no ps-guerra, reflete-se atualmente na importncia equilibrada da Europa ocidental e da Amrica do Norte para o comrcio externo nacional, na emergncia acelerada do Cone Sul como zona de intercmbio e na existncia de interesses comerciais significativos nas reas da Bacia do Pacfico e no Oriente Mdio. Mas o crescimento sustentado da participao brasileira nas exportaes mundiais meta crucial de poltica econmica. O projeto de intensificao da integrao do Brasil ao mercado global implica a definio de polticas destinadas a assegurar o acesso do pas s diferentes macrorregies comerciais do globo, combatendo prticas unilaterais discriminatrias e implementando as tendncias multilateralistas presentes no cenrio mundial.
13
Um esboo de articulao do conceito de global trader aparece nas recomendaes contidas no ensaio de Paulo Tarso Flecha de Lima, Dados para uma Reflexo sobre a Poltica Comercial Brasileira: Devemos estimular os impulsos liberalizantes, sem abandonar o objetivo de consolidar e desenvolver uma indstria altura de nossas dimenses continentais. preciso que saibamos conciliar nossa integrao com a economia mundial, sem nos transformarmos numa plataforma de exportao. (Temas de Poltica Externa Brasileira, So Paulo/Braslia: tica-FUNAG, 1989, p. 377). Poucos anos depois, a par da evoluo da conjuntura brasileira, o conceito ganhava contornos mais precisos e tornava-se ponto de partida para a elaborao de polticas comerciais. Veja-se, como ilustrao, o ensaio de Sebastio do Rego Barros Monteiro, O Brasil e a Rssia (Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 2, p. 116-136).
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Comrcio: defesa do multilateralismo

O comrcio mundial est estruturado em torno de quatro grandes plos: Europa ocidental, Amrica anglo-saxnica, Japo e sia. Os trs primeiros correspondem a pases desenvolvidos. O peso excepcional da sia no intercmbio de mercadorias decorrncia da revoluo tecnocientfica, que proporcionou o surgimento de significativa base industrial exportadora nos NPIs e na China. As correntes comerciais internacionais refletem o descompasso entre esses plos e o resto do mundo. A Europa ocidental responde por mais de 40% das exportaes globais; a sia, sem o Japo e o Oriente Mdio, por cerca de 18%; a Amrica anglo-saxnica, por cerca de 17%; o Japo, por 7%. Em conjunto, os quatro plos concentram mais de 80% das exportaes mundiais. A parcela da Amrica Latina no chega a 6%.14 A estrutura das correntes interregionais de comrcio revela que o intercmbio global tem um ncleo central, constitudo por teias de fluxos intensos entre os quatro plos, e reas perifricas conectadas a um ou dois dos plos principais. A Amrica Latina depende essencialmente do mercado dos Estados Unidos e, secundariamente, do mercado da Unio Europia. A CEI e a Europa oriental, assim como a frica, dependem criticamente da Unio Europia. Os exportadores de petrleo do Golfo Prsico, dos mercados da Unio Europia, da sia e dos Estados Unidos. No se registram correntes comerciais significativas no mbito Sul-Sul. Os plos principais do comrcio mundial realizam intercmbios vultosos no interior de blocos regionais. O comrcio intrarregional da Unio Europia corresponde a 28% de todo o comrcio mundial. Na sia (includo o Japo), essa parcela superior a 12%. O intercmbio no interior do Nafta representa cerca de 10% do comrcio mundial. Em contraste, as demais reas exibem intercmbio intrarregional quase insignificante, do ponto de vista absoluto, e modesto, do ponto de vista relativo.15
14 15
Cf. OMC, 2002. Cf. OMC, 2002.
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O panorama do comrcio mundial expressa duplo contraste. De um lado, entre o elevado valor das exportaes dos pases desenvolvidos e o baixo valor das exportaes dos pases em desenvolvimento. De outro, entre as grandes dimenses dos mercados consumidores dos pases desenvolvidos e as dimenses reduzidas dos mercados consumidores dos pases em desenvolvimento. O primeiro contraste reflete a difuso desigual das inovaes da revoluo tecnocientfica. O segundo, as profundas desigualdades internacionais de renda. A ordem econmica emanada de Bretton Woods fundamentouse no multilateralismo, na concertao e nas regras pactuadas destinadas a reduzir o protecionismo e combater as prticas discriminatrias. Nas dcadas do ps-guerra, as sucessivas rodadas de negociaes comerciais do Gatt lograram avanos significativos na consolidao de ambiente favorvel intensificao das trocas, promovendo o multilateralismo como mtodo. Entretanto, as realidades comerciais globais situam-se no interior de um sistema internacional de Estados fortemente assimtrico, no qual prevalecem, via de regra, os interesses nacionais das potncias econmicas. Assim, as regras pactuadas e as abordagens multilaterais subordinaram-se sempre, com maior ou menor intensidade, s prioridades econmicas e geopolticas desse grupo de Estados. A contradio entre os conceitos proclamados pela OMC e a realidade das polticas de poder manifestam-se na contradio entre os discursos ideolgicos liberais e as prticas comerciais protecionistas e discriminatrias. A teoria econmica clssica sustenta que a abertura comercial uma vantagem em si. Contudo, as estratgias dos Estados conciliam economia clssica e postulados mercantilistas, em funo de interesses definidos politicamente. Os Estados Unidos pressionam por rpidas redues tarifrias nos setores de alta tecnologia e de servios, nos quais se concentram suas vantagens comparativas, enquanto usam e abusam de medidas protecionistas nos setores industriais tradicionais. Para a Unio Europia, as barreiras no-tarifrias representam instrumentos de defesa de variados interesses internos: servem de escudo para seus agricultores contra a concorrncia dos transgnicos 309
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norte-americanos e dos cereais canadenses e argentinos, funcionam como proteo temporria para sua indstria automobilstica, ameaada pelos japoneses, e limitam a concorrncia representada por produtos industriais asiticos e brasileiros. A longa e penosa Rodada Uruguai do Gatt ilustrou nitidamente esse padro de duplicidade. O vetor central do impasse as negociaes de liberalizao do comrcio agrcola gerou o choque dos Estados Unidos com a Unio Europia. O resultado das negociaes ficou muito longe de atender aos interesses de exportadores que praticamente no se utilizam de subsdios, como o caso dos pases do Grupo de Cairns. A preparao para a frustrada Rodada do Milnio revelou o desinteresse de Washington por novas negociaes agrcolas, que atingiriam seu prprio aparato de subsdios. Entretanto, ao menos no plano dos documentos e das regras, a Rodada Uruguai consagrou disposies mais liberais e menos discriminatrias que as vigentes anteriormente. A criao da OMC, como desdobramento do Gatt, constituiu avano significativo, pois as regras multilaterais pactuadas ganharam estatuto contratual e amparo de mecanismos compulsrios de soluo de controvrsias.16 Uma das dimenses mais significativas da defesa do multilateralismo a manuteno de iniciativas destinadas a coibir as prticas discriminatrias advindas da consolidao de blocos econmicos regionais. Na condio de global trader, o Brasil sofreria prejuzos profundos na hiptese da disseminao de um esprito de blocos no ambiente comercial internacional. O fato de termos comrcio fortemente direcionado para os pases da UE e do Nafta agrava o problema. O desafio posto pela realidade internacional da configurao de blocos econmicos pede um conjunto diversificado de respostas. Para alm da defesa, crucial, do multilateralismo e das regras pactuadas, trata-se de consolidar relaes comerciais alternativas, tanto em nvel regional como em global.
16 interessante (e preocupante) observar o apego da administrao e o do Congresso dos Estados Unidos legislao comercial nacional, em particular aos instrumentos de sanes unilaterais da Super 301. Provavelmente, o teste decisivo dos mecanismos de soluo de controvrsias da OMC ocorrer em embates com o arsenal legislativo comercial dos Estados Unidos.
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Tradicionalmente, as correntes de comrcio do Brasil orientaramse, de modo predominante, para a Europa ocidental e os Estados Unidos. A instituio do Mercosul intensificou o intercmbio com os pases do Cone Sul, aumentando a participao da Aladi no comrcio externo brasileiro. Atualmente, o pas mantm trs correntes comerciais principais e uma quarta, bastante significativa, com os pases da sia oriental. As oportunidades para expanso das exportaes para o bloco europeu dependem das negociaes sobre subsdios agrcolas conduzidas no quadro da OMC e do projetado acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Unio Europia. Nos dois casos, o obstculo a vencer a coeso dos polticos e a da sociedade, especialmente na Frana, em torno da Poltica Agrcola Comum (PAC) que protege os produtores rurais da concorrncia externa. O intercmbio com os Estados Unidos lana um cone de sombra sobre todas as correntes comerciais do Brasil. Mas a expanso significativa e sustentada dessa corrente de intercmbio depende, crucialmente, da evoluo das negociaes da Alca. Nas Amricas se situam outros parceiros comerciais significativos. A Argentina ocupa a posio de segundo maior parceiro do Brasil, bem frente da Alemanha. O intercmbio com o principal scio no Mercosul estruturalmente deficitrio. Os saldos negativos no comrcio com a Argentina decorrem, em parte, das vantagens comparativas agrcolas do pas vizinho. Mas o desequilbrio no intercmbio bilateral reflete, antes de tudo, o acordo poltico implcito que alicera o Mercosul: em troca da influncia diplomtica que o bloco do Cone Sul confere ao Brasil, a Argentina obteve acesso privilegiado ao maior mercado sul-americano. O carter multidirecional do comrcio exterior brasileiro evidenciase ainda mais nitidamente pela existncia de parceiros de peso fora dos conjuntos da Unio Europia e das Amricas. Dentre esses parceiros esto potncias industriais asiticas (Japo e Coria do Sul), economias continentais (China e Rssia) e grandes exportadores de petrleo da Opep (Nigria, Arbia Saudita e Arglia).
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O Japo ocupa a posio de quarto parceiro comercial, atrs da Alemanha. O intercmbio com o Japo e a Coria do Sul exibe vultosos saldos negativos. A oportunidade para crescimento acentuado das exportaes para esses mercados depende do setor agroindustrial e da implantao de infra-estruturas de transportes que conectem as reas produtoras aos portos do Oceano Pacfico. A China, em virtude do crescimento recente do intercmbio e da incorporao de Hong Kong, ultrapassou a Itlia e j ocupa a posio de quinto parceiro comercial. O intercmbio com a Rssia muito menor, mas tende a crescer rapidamente. O Brasil mantm saldos favorveis com as duas economias continentais. Essas parcerias promissoras inspiraram a poltica nacional a buscar o incremento do intercmbio com a ndia, outra economia continental.
Investimentos: a defesa da soberania

Os investimentos externos diretos so, tanto ou mais que o intercmbio de bens e servios, um combustvel da globalizao. Na dcada de 1990, at a crise asitica de 1997, a expanso acelerada dos investimentos externos foi fator decisivo para a continuidade do crescimento industrial da China e dos NPIs e para a transio rumo ao sistema de mercado das economias da Europa centro-oriental e da Rssia. Na Amrica Latina, os investimentos externos permitiram a retomada do financiamento do crescimento econmico, aps o longo intervalo formado pela dcada perdida. Contudo, os investimentos externos permaneceram, no essencial, ausentes dos principais acordos econmicos multilaterais. O Gatt no tinha mandato para tratar amplamente do tema e, com raras excees, os tratados que aliceram blocos econmicos regionais se concentraram nos temas do intercmbio de bens e servios.17 Desse modo, os fluxos internacionais de capitais produtivos receberam ateno relativamente pequena dos Estados, ainda que se possa argumentar que o foco real
17 A mais importante exceo a do Nafta, cujas regras para investimentos so analisadas no captulo 8 da monografia de Fernando P. de Mello Barreto Filho, O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (Braslia: IRBr-Funag-Centro de Estudos Estratgicos, 1999).
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dos acordos comerciais fossem exatamente os investimentos externos diretos.18 Na ausncia de regime multilateral, tornaram-se cada vez mais comuns, desde a dcada de 1960, acordos bilaterais sobre investimentos, concludos principalmente entre pases desenvolvidos. No mbito da ONU, a partir de 1977, encetaram-se discusses voltadas para a formulao de um Cdigo de Conduta de Empresas Transnacionais. A iniciativa de pases em desenvolvimento esbarrou na oposio dos pases desenvolvidos e fracassou no incio da dcada de 1990. Na dcada de 1980, os pases desenvolvidos lanaram no foro do Banco Mundial a iniciativa que resultaria na Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (Miga). A mudana de foro correspondia a alterao de nfase: as negociaes na ONU estavam centradas no controle do comportamento das transnacionais; a Miga destina-se a restringir o comportamento dos governos. Em 1990, no ambiente de brusca liberalizao do governo Collor de Mello, o Brasil aderiu Miga. Quase simultaneamente, os Estados Unidos e os pases que viriam a formar o Mercosul assinavam o Acordo do Jardim das Rosas. Tais compromissos serviram como modelos para o Acordo de Promoo e Proteo dos Investimentos do Mercosul, firmado em 1994. Essencialmente, esses acordos protegem interesses dos investidores, em particular os relacionados a remessas e transferncias de capital, e so omissos no que concerne a prticas comerciais restritivas ou discriminatrias por parte de empresas transnacionais.19 Durante a Rodada Uruguai do Gatt, as discusses sobre investimentos foram muito menos abrangentes que o desejado pelos
18
A maior parte das trocas comerciais internacionais j consiste em intercmbio intra-empresas. Esse fenmeno evidencia, melhor que qualquer outro, as relaes entre comrcio e investimentos. Um dos pilares decisivos para a expanso acelerada dos investimentos externos so os acordos multilaterais e regionais de reduo de barreiras ao intercmbio de bens e servios, pois eles trazem embutidos novos horizontes de investimentos para as corporaes transnacionais.
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A proposta dos pases em desenvolvimento, durante as negociaes do Cdigo de Conduta da ONU, de que regras deveriam ser impostas s empresas e no aos governos, parece ter sido praticamente ignorada. Assim, as prticas comerciais restritivas, por parte de empresas multinacionais, sequer so mencionadas nos instrumentos analisados. O prprio conceito de responsabilidade por essas prticas foi invertido nas Diretrizes da Miga, deixando de ser obrigao das empresas de no pratic-las, passando a ser dos governos de coibi-las. (Fernando P. de Mello Barreto Filho, O tratamento nacional de investimentos estrangeiros, op. cit., p. 141).
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Estados Unidos e pelos pases europeus, limitando-se s Medidas de Investimentos Relacionadas a Comrcio (Trims) e a os vrios dispositivos do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt). Contudo, antes que a Rodada se encerrasse, passaram a circular propostas para um Gatt dos investimentos. Na OCDE, sob o impulso de Washington, engajaram-se negociaes destinadas a concluir um Acordo Multilateral sobre Investimentos (MAI). O esboo de tratado do MAI abrigava defesa feroz dos interesses das corporaes transnacionais, limitando ao extremo a soberania dos Estados. Em 1999, a retirada francesa das negociaes e a resistncia crescente dos representantes do Canad praticamente selaram o fracasso da tentativa. Embora essas idias no tenham prosperado, elas indicaram que a ONU estava sendo substituda pelas instituies oriundas de Bretton Woods como quadro de discusses sobre o tema dos investimentos externos. Os pases desenvolvidos, apesar das suas divergncias, uniam-se em torno de interesses compartilhados e esboavam estratgia comum. Logo, ficou claro que o foro preferido para trabalhar por um regime multilateral abrangente sobre investimentos seria a OMC ou o Banco Mundial. Do ponto de vista dos pases desenvolvidos, a meta principal consiste em implantar um regime multilateral que garanta tratamento nacional aos investimentos externos diretos, com o menor nmero possvel de clusulas de exceo. O tratado do Nafta, que supera as Diretrizes da Miga, parece representar o modelo a ser perseguido. Na Rodada de Doha da OMC, os pases desenvolvidos conferem prioridade ao tema dos investimentos, enquanto tentam postergar ou reduzir a profundidade das negociaes de liberalizao agrcola. Para os pases em desenvolvimento, em particular aqueles que, como o Brasil, dispem de significativa base industrial, um regime multilateral e abrangente restringiria em demasia o campo para a formulao de polticas industriais, impondo a exposio quase indiscriminada da economia concorrncia estrangeira. Ele significaria a renncia maior parte dos instrumentos fiscais e creditcios pelos quais o poder pblico capaz de conduzir estratgias setoriais.
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Texto Complementar
O PAS E OS DESAFIOS DA OMC, Luiz Felipe Lampria (In: Diplomacia Brasileira: palavras, contextos e razes, Rio de Janeiro: Lacerda, 1999, p. 263-269) Este artigo foi publicado s vsperas da segunda Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, em Genebra. Para melhor compreend lo, vale fazer um breve retrospecto sobre a gnese e a significao da OMC. Recordo me que, no comeo da Rodada Uruguai (1986), o Departamento Econmico do ltamaraty pensou em fazer um seminrio com autoridades acadmicas que se dedicassem ao comrcio internacional e, depois de uma imensa pesquisa, conseguiu identificar apenas trs pessoas: duas em So Paulo e uma em Belo Horizonte, ou seja, todo o universo de especialistas acadmicos brasileiros em comrcio internacional cabia dentro de um fusca. Isso, de fato, era o espelho da circunstncia de que o Brasil era uma grande ilha que vivia protegida por imensos muros tarifrios e s tinha com o exterior uma relao um tanto vaga de importador de petrleo e de algumas commodities. At quinze anos atrs, essa era a realidade. Hoje, todos os fenmenos da globalizao este rtulo gasto, s vezes mal-entendido e bastante difamado convergiram para o Brasil e fizeram com que o pas se inserisse nesse veio central do relacionamento internacional. No podemos mais ignorar o mundo exterior, porque ele chega, queiramos ou no, s prateleiras dos supermercados, s decises dirias de nossa vida financeira, ao exerccio das nossas profisses, maneira como ns nos deslocamos de um lugar para o outro. De fato, existem hoje razes de sobra para que procuremos entender e apreciar melhor as circunstncias que marcam este envolvimento, no s do nosso, mas de praticamente todos os pases, exceto aqueles que escolheram marginalizar se totalmente da sociedade e esses so cada vez menos numerosos. necessrio que estudemos o conjunto de regras e de fatos que criam esse panorama internacional. Em primeiro lugar, como rgo chave da globalizao, est, h quatro anos, a Organizao Mundial do Comrcio. Acho que 315
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interessante rememorar, brevemente, a evoluo que conduziu OMC, para maior clareza, Como se sabe, logo aps a Segunda Guerra Mundial, os pases vencedores, basicamente os anglo-saxes, organizaram a Conferncia de Havana, da qual resultaram o Gatt (Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, na sigla inglesa), que entrou em vigor em 1947, e uma Organizao Internacional de Comrcio, que nunca chegou a funcionar, porque o Congresso americano no ratificou o acordo constitutivo da Organizao. Mas o Gatt um acordo exemplar, extremamente denso e articulado serviu para reger uma expanso, fabulosa do comrcio internacional desde o ps guerra, sucedendo ao perodo de grande fechamento do comrcio internacional do entre guerras, em que o protecionismo e a depresso econmica dos anos 30 levaram a um empobrecimento do mundo inteiro. O Gatt foi suficiente para permitir uma enorme expanso do comrcio internacional, fundada em duas regras bsicas: a primeira, a regra da nao mais favorecida (MFN, do ingls Most Favoured Nation), segundo a qual nenhum pas pode tratar outro pas-membro diferentemente, em termos tarifrios, e a regra da no discriminao entre o produto importado e o produto interno, o chamado tratamento nacional do art. 3 do Gatt. Ora, esse acordo vigorou durante mais de quarenta anos e, atravs de rodadas sucessivas (a Rodada Kennedy, a Rodada Tquio, as ltimas foram assim chamadas), levou a uma liberalizao crescente do comrcio internacional, remoo de obstculos tarifrios e de barreiras no tarifrias, o que permitiu uma expanso sem precedentes do comrcio internacional. Porm, chegados os anos 80, verificou-se que havia duas grandes carncias no arcabouo jurdico do comrcio internacional. A primeira era de um sistema de soluo de controvrsias que efetivamente fosse obrigatrio e eficaz. Isso no ocorria pois, no Conselho do antigo Gatt, e na Reunio das Partes Contratantes, a regra do consenso fazia com que um pas grande um pequeno evidentemente no se atreveria pudesse bloquear um processo, um veredicto de um tribunal comercial, e portanto impedir que um pas menor pudesse obter satisfao numa situao em que considerasse seus direitos violados por um pas maior. A segunda grande carncia do Gatt era o fato de no cobrir os demais setores do comrcio internacional, ou seja, o comrcio de servios 316
e a rea de propriedade intelectual, e no regulamentava com suficiente profundidade a questo das prticas desleais de comrcio, como salvaguardas, direitos anti dumping, direitos compensatrios. O Gatt, na prtica, tinha duas excees capitais que tornavam o seu alcance no comrcio internacional muito limitado. A primeira exceo era a de txteis e confeces, pois havia o Acordo Multifibras e, portanto, todos esses produtos estavam na prtica fora da regulamentao do Gatt. A segunda exceo, ainda maior, era o comrcio de produtos agrcolas. A agricultura estava fora porque a Comunidade Europia tinha logrado, desde o seu incio, impor uma poltica agrcola, comum altamente protecionista e subsidiadora. Os Estados Unidos, evidentemente, como segundo grande plo de produo agrcola rapidamente copiaram essa poltica e tambm obtiveram, na prtica, uma iseno. Assim, o sistema que vigorou at 1994 permitiu um forte desenvolvimento do comrcio internacional e uma liberalizao importante, mas tinha lacunas cruciais do ponto de vista de um pas em desenvolvimento como o Brasil: a falta de um sistema de soluo de controvrsias eficaz e justo, a excluso da agricultura e dos txteis. A Rodada Uruguai tinha o desafio de suprir estas grandes lacunas e de acrescentar novas regras a grandes setores dos negcios internacionais. No toa que levou sete anos bblicos para se completar. Realmente foi um trabalho extraordinrio, que consumiu sete anos de reunies, mobilizou milhares de pessoas e se completou na reta final de 1993 na qual eu tive o imenso prazer de ser o negociador principal brasileiro, Desse processo resultou um siste-ma que conseguiu suprir as principais deficincias do Gatt. A Organizao Mundial do Comrcio conta com um mecanismo quase judicirio de soluo de controvrsias, em que no h mais a pos-sibilidade de bloqueio pelos pases maiores. Depois da fixao, atravs do rgo de soluo de controvrsias e da prpria Corte de Apelao, a sentena tem de ser cumprida inapelavelmente, seja pela revogao da medida questionada, seja pela compensa-o, pelo pagamento compensatrio em outros produtos pelos prejuzos infligidos outra parte. Esse um fenmeno novo e extremamente importante. muito significativo lembrar que o Brasil est fazendo uso caute-loso, mas 317
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freqente, do mecanismo de soluo de controvrsias. Isto , a nosso ver, a principal conquista que tivemos na Rodada Uruguai, j que nos habilita ao que no podamos antes: fazer valer os nossos direitos. Movemos um primeiro processo contra os Estados Unidos, juntamente com a Venezuela, em matria de gasolina, e vencemos em todas as instncias. Sofremos um caso contra o Brasil por parte das Filipinas, que protestavam contra as medidas empregadas por ns para defender nosso mercado contra alegada prtica desleal de comrcio de importaes de coco ralado daquele pas, coisa de grande importncia para diversos produtores do Nordeste, e vencemos tambm toda a linha. Iniciamos em 1998 duas novas questes, uma contra o Canad, em razo dos subsdios concedidos ao avio, competidor do nosso jato Embraer EMB-45, e outro contra a Unio Europia, pela maneira inexata e injusta de penalizar nossas exportaes de caf solvel. Isso no quer dizer que o Brasil v agora levar todo e qualquer caso OMC: mas sempre que, esgotados os procedimentos diplomticos, consultas e tentativas de conciliao normais, no obtivermos satisfao, tambm no hesitaremos em faz lo. Por outro lado, para completar essa avaliao dos benefcios da Rodada Uruguai, da OMC, devo dizer que conseguimos tambm um progresso satisfatrio na rea de txteis e confeces, bem como na rea de agricultura. claro que, em ambos os casos, particularmente na agricultura, sempre poderiam ser melhores os compromissos. Os grandes pases em especial os membros da Unio Europia e os Estados Unidos aceitaram compromissos relativamente aguados ao longo das negociaes crticas que se desenvolveram a partir de 1990, quando se deu o grande fracasso da Conferncia Ministerial de Bruxelas. Em 1991, houve uma primeira tentativa de apresentar uma lista de compromissos, chamada Draft final Act, formulada por Arthur Dunkel, ento diretor geral do Gatt e, posteriormente, os acordos de Blair House e os acordos finais que levaram a uma considervel diluio dos compromissos de reduo drstica dos subsdios agrcolas. Mas, de qualquer modo, ao final da Rodada Uruguai, obtive-mos compromissos apreciveis de reduo dos oramentos e das prticas de subsdio, tanto produo quanto exportao de produtos agrcolas, e conseguimos tambm o compromisso que, a partir de 1999, se faa uma nova negociao, que aprofunde a liberalizao do comrcio 318
agrcola. O Brasil, como um grande pas produtor, com extraordinrias vantagens comparativas no setor agrcola, em termos de disponibilidade de terras arveis, de sol e de gua, um pas que tende a beneficiar-se amplamente desta liberalizao. Por isso, uma das prioridades centrais do governo brasileiro est na defesa de maiores oportunidades para nossa agricultura no comrcio internacional. Finalmente, a terceira grande conquista da Rodada Uruguai foi o disciplinamento na rea de servios, propriedade intelectual, investimentos, etc. Todos esses fatores, fazem parte dessa ordem econmica mundial globalizada, que se caracteriza por out-ourcng, por todas as caractersticas de internacionalizao do processo produtivo e, portanto, constitui uma moldura geral a reger o fluxo de capitais, o fluxo de servios, as normas que protegem os autores de produtos intelectuais, patentes e marcas. claro que a OMC no perfeita, ela resultado de um compromisso no qual os pases em desenvolvimento, como o Brasil, padeceram de seu pequeno poder de barganha, que resulta de sua fraca participao percentual no total do comrcio internacional. Temos, certamente, uma deficincia na rea de agricultura e temos tambm a certeza de que na rea de anti dumpng h uma excessiva latitude, da qual se valem as grandes potncias quando querem proteger seus produtores nacionais. Essa ltima questo foi a negociao crucial. J na quinzena final da Rodada, em dezembro de 1993, passamos um fim de semana inteiro cerca de doze chefes de delegao na sala do diretor-geral, e os Estados Unidos finalmente fizeram valer a sua fora e obtiveram a linguagem interpretativa que buscavam. Quando se estudar o acordo sobre a implementao do art. 6 do Gatt, o que rege o captulo de antidumping, ficar patente que h margem para que os Estados faam valer a sua legislao nacional sobre um sistema internacional de controvrsias, j que existe uma determinada clusula, chamada Standards of Revew Clause, segundo a qual, mesmo que um panel tenha chegado a uma concluso contrria da autoridade nacional, a lei nacional prevalecer, se o processo nacional tiver sido conduzido de maneira compatvel com os seus procedimentos legais nacionais. A presso era imensa em Genebra, porque o antidumpng cada vez mais o instrumento utilizado para criar alguma forma de proteo para produtos sensveis, j que as barreiras tarifrias so cada vez menores. 319
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Recorde-se que hoje as tarifas internacionais cobrem apenas 3% em mdia, para produtos industrializados, e portanto no so mais um fator impeditivo. nas taxas antidumping que est a maneira de barrar a entrada de produtos indesejavelmente competitivos. Este um problema que nos afeta fortemente, nos Estados Unidos particularmente, com relao a produtos siderrgicos onde h um uso freqente, diria abusivo, do recurso ao antidumping, o que faz que nossos produtos acabem sendo sobretaxados s vezes em 80%, 100% ou 120% e, portanto, sejam virtualmente varridos do mercado, com a manipulao habilidosa de dados estatsticos. De todo modo, na OMC que est a nossa melhor defesa, a nossa maior conquista em termos de regras de direito comercial internacional, porque o sistema que nos protege contra os abusos e nos d recursos adequados para a soluo de controvrsias. Ns sabemos que a OMC no a organizao ideal, mas tambm devemos ter a conscincia de que h, dentro dela, espao para melhorar, aprofundando as vantagens que obtivemos, consolidando o que tiver que ser consolidado e esclarecendo aquilo que for ainda impreciso e vago, como o caso do acordo sobre antidumping, que acabei de mencionar. Temos procurado interagir ao mximo com a sociedade brasileira para esclarecer o grande impacto da realidade internacional, das regras internacionais sobre a nossa vida cotidiana, sobre o que vestimos, o que comemos, os carros que dirigimos, o transporte que utilizamos, enfim, todos os aspectos da nossa existncia que eram, at h alguns anos, a prerrogativa exclusiva dos governos nacionais. Eles hoje se encontram fortemente limitados na sua capacidade autnoma de reger a vida econmica e social de cada nao, porque tm hoje incorporado ao direito positivo interno todo o corpo de regras internacionais e, no caso do comrcio internacional, as 550 pginas dos acordos da OMC. Portanto, necessrio, cada vez mais, que no apenas o governo tenha essa capacidade, mas a sociedade brasileira, as profisses ligadas a estas atividades, a opinio pblica, os jornais e todos os cidados tenham conhecimento, cada um no seu grau apropriado, dessas regras, circunstncias e condies que so parmetros cada vez mais fundamentais de nossa vida.
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3 REFORMA DA ONU E QUESTO NORTE-SUL

O sistema internacional de Estados caracteriza-se por geometria complexa, na qual uma nica hiperpotncia detm a liderana estratgica, mas a paisagem da economia global descortina vrios plos de poder. O elevado grau de incerteza quanto aos cenrios do futuro imediato decorre da reorientao estrutural da poltica externa americana deflagrada pelos atentados de 11 de setembro de 2001. A presena de diversos plos de poder econmico, bem como o processo de dissoluo do consenso ocidental da Guerra Fria, limitam e qualificam a liderana dos Estados Unidos, gerando vasto campo de alternativas de desenvolvimento. O desequilbrio estratgico de poder gera percepes de insegurana entre as potncias, conduzindo-as a enfatizar a necessidade de respeito s instituies multilaterais. A persistncia das ameaas assimtricas aos Estados Unidos refora as correntes polticas unilateralistas na hiperpotncia, o que amplia as superfcies de atrito entre Washington e as potncias secundrias. Ao mesmo tempo, a dupla face da realidade econmica internacional manifesta nos movimentos de globalizao e regionalizao confere plasticidade ao sistema internacional. A superposio das realidades geoeconmicas e estratgicas sugere distintos cenrios futuros e diferentes ordens de conflitos. A opo por um desses cenrios, mais conflitivo ou mais harmnico, depende dos pressupostos histricos e filosficos que orientam a anlise. O novo contexto internacional redefine decisivamente problemticas e conceituaes tradicionais e impe desafios para a elaborao de polticas externas eficazes. A questo Norte-Sul ilustra nitidamente esse desafio: o enquadramento tradicional da problemtica, informado por noes anacrnicas, no serve mais como ponto de apoio para a formulao de polticas. A questo Norte-Sul surgiu como dimenso do processo poltico da descolonizao afro-asitica, de um lado, e como fruto das anlises da economia mundial apoiadas na dicotomia centro/periferia, de outro. A configurao do Movimento dos Pases No-Alinhados e a nfase crescente dessa articulao na defesa de novos moldes de relacionamento 321
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econmico entre o Norte e o Sul repercutiram sobre a produo intelectual e a prtica diplomtica, tanto no mbito da ONU como no das organizaes regionais. So ilustraes clssicas dessa influncia a emergncia da teoria da dependncia e a atividade da Cepal, na Amrica Latina, e as inmeras resolues e documentos oriundos das Conferncias dos Pases No-Alinhados, da Assemblia Geral e de agncias da ONU, nas dcadas de 1960 e 1970. No pertinente introduzir aqui um balano terico ou poltico dos sucessos e dos fracassos dessa vertente de pensamento, mas cabe constatar que as realidades s quais se referenciava deixaram de existir ou, pelo menos, foram profundamente redefinidas na ltima dcada. Assim, a questo Norte-Sul no pode mais ser vista sob a perspectiva de dicotomia entre pases industriais e agrcolas, ou mesmo sob a luz das teorias da dependncia ou do intercmbio desigual. O problema do desenvolvimento associou-se, de modo inextricvel, ao das modalidades de insero na economia globalizada. Ao mesmo tempo, as estratgias de atuao do Terceiro Mundo apoiadas no conflito LesteOeste perderam, obviamente, sua substncia. A desmontagem, operada pelas prprias mutaes do sistema internacional, desse arsenal de teorias, modelos e estratgias diplomticas originou profunda desorientao e, eventualmente, perda de foco da realidade subjacente dicotomia Norte-Sul. So ilustraes simtricas dessa perda de foco as vises que dissolvem o tema do desenvolvimento num discurso voltado para o simples crescimento econmico e as que postulam o fechamento geopoltico e o econmico do Norte, com conseqente marginalizao absoluta do Sul.20
Dentre as mltiplas manifestaes do primeiro tipo de enfoque, encontra-se o vasto discurso de inspirao liberal que aponta nos NPIs asiticos uma via exemplar para o desenvolvimento scioeconmico, abstraindo tanto as singularidades daqueles pases como as profundas contradies do modelo de plataforma de exportao. A crise asitica de 1997 revelou as falcias desse ponto de vista que, com menos audincia, continuam a reverberar. Dentre as manifestaes do segundo tipo de enfoque, encontra-se a noo de solidariedade quase metafsica dos pases do Norte, em oposio aos do Sul. Uma das derivaes paradoxais dessa ordem de idias consiste no discurso neoprotecionista europeu, que acusa o Sul de praticar dumping social e fundamenta propostas discriminatrias na suposta defesa dos nveis de vida e do emprego dos trabalhadores na Europa. Sobre essa ltima concepo, ver a crtica contida no survey The global economy, publicado em The Economist n 7883, October 1st 1994.
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Essencialmente, a questo Norte-Sul apresenta-se hoje, sob perspectiva do Sul, como um projeto de reorganizao das instituies internacionais destinado a impedir a cristalizao das estruturas de poder discriminatrias herdadas do perodo que se encerra. Trata-se, no fim das contas, de valorizar uma agenda internacional que contemple os temas de interesse dos pases em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, de reforar as instituies e os foros nos quais menos intensa a hegemonia dos pases desenvolvidos. Isso significa, antes de tudo, evitar a construo de consenso conservador, expresso na tendncia a enxergar o resultado da Guerra Fria como vitria de princpios morais e/ou democrticos na esfera do sistema internacional. Esse movimento ideolgico to claramente retratado na evocao de uma Nova Ordem Mundial por parte de Washington traz no seu bojo as estratgias de perpetuao do status quo vigente. A construo desse consenso conservador passa tanto pela seleo dos temrios a serem valorizados na diplomacia como pela perpetuao das estruturas institucionais constitudas no ps-guerra. A seleo conservadora dos temrios foi ilustrada vastamente nos discursos caractersticos da dcada de 1990: justificao de novo direito ingerncia apoiado nos discursos sobre os direitos humanos ou sobre a defesa ambiental, enfoque capcioso e discriminatrio da questo do livre comrcio e da abertura de mercados, programas de reformas econmicas estruturais estimulados pelos organismos financeiros internacionais que no contemplam os problemas do desenvolvimento e os da pobreza. Essa ofensiva ideolgica conservadora coloca o desafio da elaborao de estratgias e polticas alternativas, calcadas na perspectiva a partir dos pases em desenvolvimento. A perpetuao das estruturas institucionais do ps-guerra manifesta-se na falta de entusiasmo dos pases desenvolvidos em promover reformas significativas nos organismos econmicos oriundos de Bretton Woods e nos organismos polticos oriundos da Guerra Fria. Tais instituies como o FMI e o Banco Mundial, a Aiea e a prpria ONU constituem, na forma como esto organizadas, expresses de 323
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um multilateralismo perverso, que freqentemente se revelam instrumentos para polticas de poder elitistas. A hegemonia quase absoluta das grandes potncias e, em especial, dos Estados Unidos nos rgos de deciso das instituies internacionais j no se assenta na legitimidade (relativa) conferida pelo ambiente da Guerra Fria e contrasta penosamente com a nfase retrica no princpio da igualdade entre os Estados. Cabe aos pases em desenvolvimento aprofundar a crtica ao elitismo das instituies internacionais e elaborar proposies de reforma que, mesmo levando em conta as realidades de poder, sejam capazes de conferir maior substncia ao multilateralismo consagrado retoricamente.21
Conselho de Segurana da ONU

A ONU espelha simultaneamente os ideais da igualdade entre as naes expressos na sua Assemblia Geral e as realidades do sistema internacional emanado da Segunda Guerra Mundial expressas na composio e nas atribuies do Conselho de Segurana. Essa contradio, que a condio de existncia das Naes Unidas, no pode ser suprimida mas pode ser atenuada. O fim da Guerra Fria implicou o encerramento do perodo histrico do ps-guerra. A reunificao alem de 1990 precedida pelos acordos envolvendo os quatro ocupantes que resultaram na restaurao da soberania alem materializou como realidade diplomtica a concluso desse ciclo. A participao de tropas alems e japonesas em operaes militares a cargo do Conselho de Segurana da ONU refletem novo ambiente internacional, que se move segundo lgicas distintas das vigentes h poucos anos. No imediato ps-Guerra Fria, o Conselho de Segurana ganhou importncia indita, em funo da desobstruo gerada pelo esgotamento da bipolaridade. Mas, com freqncia, as decises e as prioridades do CS corresponderam estritamente poltica mundial
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Nesse sentido, h distines importantes a levar em conta. A OMC, com seus mecanismos de resoluo de controvrsias, contrasta nitidamente com o FMI. O multilateralismo que ela expressa constitui, ao menos em princpio, limitao objetiva do poder das grandes potncias.
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elaborada em Washington e negociada restritivamente com os aliados europeus.22 Nessas condies, o CS foi utilizado sempre que se apresentou a possibilidade de alcanar algum tipo de consenso com Moscou e Pequim. Na Guerra do Golfo, o CS funcionou como trampolim legitimador de uma operao que, depois, subordinou-se exclusivamente aos Estados Unidos. Nos anos seguintes, a questo do Iraque foi manejada pela combinao do regime de sanes e das inspees de armas, sob controle formal do CS, com as operaes militares espordicas sob controle unilateral de Washington. Na Bsnia, as iniciativas fracassadas do CS abriram caminho para a interveno da Otan, que depois entregou a operao de manuteno da paz a foras da ONU. Em Kosovo, as Naes Unidas foram ignoradas pela Otan, at o momento em que a operao militar se aproximava de perigoso impasse e ameaava deteriorar profundamente as relaes do Ocidente com a Rssia e a China. As operaes no Haiti e no Timor Leste foram, em certo sentido, reveladoras do papel atribudo s Naes Unidas. No primeiro caso, o conflito se desenrolava na esfera de influncia exclusiva dos Estados Unidos. Ento, o CS funcionou como instrumento para que Washington pudesse agir fora do quadro da OEA. No segundo, em que no estavam em jogo interesses vitais de nenhuma das grandes potncias, o CS alcanou rpido consenso e entregou o comando da operao Austrlia. Nesse contexto, em meados da dcada de 1990, foram deflagradas as discusses para o processo de reforma da ONU. Ao completar sua quinta dcada de existncia, as Naes Unidas deveriam se adaptar nova situao gerada pelo encerramento da Guerra Fria. Na ocasio, a estratgia de Washington consistia em promover uma reforma conservadora e superficial, integrando eventualmente ao Conselho de Segurana, na condio de membros permanentes com direito a veto, a Alemanha e o Japo. Esse caminho implicaria o
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Interessante relato do funcionamento e dos problemas do CS nos primeiros anos do ps-Guerra Fria aparece na contribuio de Ronaldo Mota Sardenberg, que na qualidade de Chefe da Delegao do Brasil, ocupou temporariamente a presidncia do Conselho: O Brasil na presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas (Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 1, p. 135-145).
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reconhecimento da ascenso dos pases derrotados condio de potncias capazes de atuar em p de igualdade com as demais, suprimindo-se as limitaes impostas pelo resultado militar do conflito mundial. Simultaneamente, implicaria a reafirmao e mesmo o aprofundamento do abismo que separa o sistema internacional em dois grupos de pases, com a marginalizao do Sul dos processos decisrios mais relevantes. A estratgia de Washington, pelo seu carter restritivo, no alcanou o mnimo de apoio poltico para ser implementada, falhando at mesmo em reunir o consenso dos pases desenvolvidos. Por outro lado, as propostas de incluso de potncias regionais como a ndia e o Brasil esbarraram na oposio de Washington e, tambm, de Estados que rivalizam por influncia e prestgio nos subsistemas regionais. O obstculo ao ingresso da ndia, por exemplo, encontra-se na oposio do Paquisto. Em outro contexto, a Argentina chegou a manifestar contrariedade com a hiptese de ingresso do Brasil. As dificuldades somaram-se falta de disposio dos integrantes do CS de priorizar a reforma na agenda das Naes Unidas, e o tema logo passou para segundo plano. A candidatura brasileira condio de membro permanente do Conselho de Segurana sintetizou, desde seu lanamento, uma avaliao crtica sobre a estrutura atual do sistema decisrio na ONU e sobre a prpria evoluo das instituies internacionais no ps-Guerra Fria. Simultaneamente, exprimiu uma poltica afirmativa voltada para a reforma das instituies internacionais, no sentido da ampliao do multilateralismo e da influncia dos pases do Sul.23
23 No discurso de abertura dos trabalhos da 50 Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas, em setembro de 1995, o chanceler Luiz Felipe Lampreia sintetizou a poltica brasileira: O fato que a maioria das estruturas das Naes Unidas ainda so aquelas desenhadas h cinqenta anos. Naquele momento, o mundo entrava em uma nova fase da poltica de poder que j no mais se aplica. As Naes Unidas contavam com menos de um tero do nmero de membros que tm hoje. O conceito de desenvolvimento no estava no ncleo da agenda internacional. Atores significativos do mundo desenvolvido e em desenvolvimento no tinham ainda o papel influente que hoje desempenham. (...) Nada mais emblemtico da necessidade de adaptar as Naes Unidas s realidades do mundo ps-Guerra Fria do que a reforma do Conselho de Segurana. (...) Para cumprir seu mandato em matria de paz e segurana internacionais em nome de todos os Estados-membros, o Conselho de Segurana precisa ter legitimidade inquestionvel. E, como bem sabemos, legitimidade depende em ltima anlise de representatividade. A reforma no deve acarretar uma ampliao indiscriminada do Conselho de Segurana e, muito menos, uma reforma que seja insuficiente, predicada na convenincia de um nmero limitado de Estados. Acima de tudo, ser essencial assegurar representao mais eqitativa de pases desenvolvidos e em desenvolvimento que tenham tanto capacidade de atuao quanto presena efetiva em escala global. (Diplomacia Brasileira: palavras, contextos e razes, Rio de Janeiro: Lacerda, 1999, p. 342-343).
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A candidatura brasileira se alicerou em duas ordens de realidades: de um lado, o ativo e as potencialidades do pas como ator de relevo no sistema internacional; de outro, a importncia crescente da Amrica Latina no cenrio mundial. As tradies brasileiras de defesa da tolerncia, da cooperao internacional, da resoluo negociada de conflitos e do respeito aos princpios de autodeterminao e soberania nacional representam ativos de importncia, especialmente na conjuntura presente de dissoluo dos antagonismos ideolgicos tpicos da Guerra Fria. Essas tradies foram reforadas pelas transformaes internas, direcionadas para a afirmao da democracia poltica, o respeito aos direitos humanos e o estabelecimento de economia aberta e competitiva. Foram tambm atualizadas pelos papis desempenhados pelo Brasil em processos to significativos e diferentes como as negociaes e o encaminhamento da Rio-92, a proposio da Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul, a conformao do Mercosul e a participao em operaes de paz da ONU como as da Bsnia, de Angola e do Timor Leste. A presena brasileira no CS significaria o reconhecimento da importncia crescente da Amrica Latina no cenrio mundial, num momento- chave do processo de consolidao da democracia poltica no subcontinente. Esse reconhecimento acompanharia o profundo movimento de reformas estruturais na economia dos principais pases latino-americanos. O debate sobre a reforma da ONU foi congelado durante vrios anos, mas reemergiu com fora no momento da crise provocada pelo impasse no CS diante do ataque americano ao Iraque, em 2003. O impasse traduziu, com fora explosiva, o entrechoque do unilateralismo da hiperpotncia com a tentativa de limitar a liberdade de ao de Washington, da Frana, da Rssia e da China. A evidncia de que os Estados Unidos no obteriam a aprovao para uma resoluo de ataque ao Iraque foi dramatizada pela deciso explcita da Frana e da Rssia de exercerem, se necessrio, o direito de veto. A crise diplomtica desvendou os riscos que pesam sobre o sistema de segurana coletiva. Sob a perspectiva dos unilateralistas de Washington, o CS aparece como fardo, estorvo liberdade de ao da 327
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hiperpotncia. Sob a perspectiva da Frana, da Rssia e da China, como instrumento para amenizar o desequilbrio estratgico de poder. Na nova situao, tornou-se ntida e urgente a necessidade de recuperar a legitimidade e a credibilidade do sistema de segurana coletiva. A diplomacia francesa, com respaldo alemo, reabriu o debate sobre a reforma do CS. A Gr-Bretanha, manobrando para curar a ferida profunda nas relaes transatlnticas, formulou seu apoio idia de ampliao do CS. A retomada do debate ocorreu em conjuntura particularmente favorvel pretenso brasileira de ser integrado, na condio de membro permanente, ao CS. Entre os europeus, a candidatura brasileira encontra ampla aceitao. A Argentina, sob Kirchner, manifesta apoio explcito candidatura do Brasil, e essa posio mais ou menos consensual na Amrica do Sul. Originalmente, a candidatura brasileira no foi apresentada como reivindicao particularista ou extempornea. Ela exprimiu viso transformadora das estruturas do sistema internacional e opo por um conjunto de princpios e valores de alcance geral. Nesse sentido, seu encaminhamento justificou-se como sntese de polticas. Hoje, o projeto de reforma da ONU e a candidatura brasileira ao CS tm chances reais de prosperarem. O obstculo encontra-se na hostilidade s Naes Unidas das correntes mais arraigadamente unilateralistas de Washington. Isso significa que, independentemente dos resultados prticos que venha a alcanar, o projeto de reforma contribui para a afirmao programtica das posies nacionais e a ampliao dos espaos de consenso favorveis aos valores que professamos.
Texto Complementar
O COMPROMISSO COM O MULTILATERALISMO, Celso Amorim (Aula Magna do Ministro das Relaes Exteriores no Instituto Rio Branco: A Diplomacia do Governo Lula, 10 de abril de 2003) (...) O 11 de setembro trouxe o combate ao terrorismo frente da agenda internacional. A escala e o horror do atentado contra o World 328
Trade Center em Nova York despertaram na superpotncia do ps-Guerra Fria um sentimento de vulnerabilidade sem precedentes, cujo impacto sobre o ordenamento internacional continuar a se fazer sentir por muito tempo. Passado o momento inicial de apoio consensual resposta militar norte-americana contra os fundamentalistas do Taleb e da Al Qaeda, a opo militar como forma de assegurar o desarmamento do Iraque no obteve o apoio do Conselho de Segurana, provocando ciso indita na Otan e polarizando a opinio pblica mundial. A instabilidade inerente a um sistema de desequilbrio de poder se viu agravada por fortes divergncias na forma de avaliar as ameaas e de como lidar com elas. O Brasil defendeu com firmeza que o Iraque cumprisse plenamente suas obrigaes, em particular no que tange ao trabalho dos inspetores da ONU, para garantir que as armas de destruio em massa estivessem efetivamente eliminadas. Apoiamos todas as resolues pertinentes do Conselho de Segurana e exortamos o Iraque a cumpri-las. Vamos mrito na tese de reforar as inspees e dar tempo para que pudessem provar sua utilidade. Sabamos que o custo, em termos humanos, de uma ao militar seria muito alto. Lamentamos, assim, que no se tenha perseverado na busca de uma soluo pacfica para a crise. Em linha com estas preocupaes, o presidente da Repblica e eu prprio mantivemos contatos com nossos homlogos dos pases da nossa regio, e de fora dela, sobretudo com os atores com maior influncia no processo. Em cartas endereadas a Kofi Annan e Sua Santidade o Papa Joo Paulo II que tive a honra de entregar pessoalmente o presidente Lula consignou o consenso nacional em favor da paz e do respeito ao direito internacional no encaminhamento da questo do Iraque. Estas palavras abstratas no devem encobrir o sentido trgico, o espanto e a dor da guerra, que tanto nos abala, alm das implicaes mundiais e regionais. Ao olharmos para o futuro, continuamos a considerar que a concertao diplomtica representa a melhor forma de se forjar um consenso internacional na luta contra a proliferao de armas de destruio em massa, o terrorismo e outras ameaas paz e segurana internacionais.
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O tema do Iraque continua a confrontar a comunidade internacional com enormes desafios, para alm das repercusses que possa ter no prprio Oriente Mdio. As Naes Unidas no devem limitar-se a limpar os escombros dos conflitos que ela no tenha sido capaz de evitar. Reconhecemos e valorizamos o seu papel na prestao de assistncia humanitria e na reconstruo institucional. Mas a ONU no a Cruz Vermelha. A preservao da paz e segurana internacionais com pleno respeito aos princpios da Carta , e deve continuar a ser, sua principal misso. Um mundo em que o recurso fora deixe de se fundamentar em regras multilaterais ser intrinsecamente instvel, estruturalmente inseguro. Privilegiamos o multilateralismo em toda a amplitude de seu sentido democrtico, como a nica via dotada de legitimidade para solucionar os problemas que requerem cooperao internacional, por mais que os seus debates possam parecer, por vezes, prolongados e frustrantes. Do mesmo modo que repudiamos, no plano interno, a eficcia ilusria da autocracia, tampouco desejamos, no plano das relaes internacionais, decises unilaterais que desconsideram a diversidade de opinies e os critrios multilateralmente estabelecidos. Como disse ontem o presidente do Senado Federal, to urgente quanto a reconstruo do Iraque a reconstruo das prprias Naes Unidas. De particular relevncia neste contexto a questo da reforma do Conselho de Segurana. rgo principal do sistema da ONU, o Conselho de Segurana deve sua autoridade sua representatividade. Seu fortalecimento requer o aperfeioamento de seus mtodos de trabalho e sua ampliao eqitativa, o que significa essencialmente contar com pases em desenvolvimento entre seus membros permanentes. Este no um objetivo deste ou daquele pas. uma necessidade do prprio sistema internacional. Em janeiro de 2004, voltaremos a integrar o Conselho de Segurana por mais um binio, como membros no-permanentes. Ser a nona vez, desde que as Naes Unidas foram criadas, que participaremos dos seus trabalhos. Para um Governo comprometido com o multilateralismo e com a paz, trata-se de uma oportunidade valiosa. A complexidade e a 330
profundidade da crise atual impem que nos antecipemos nossa acesso formal ao Conselho e busquemos ativamente participar das articulaes internacionais em torno do pleno restabelecimento da paz e da segurana. Em paralelo, no podemos descuidar do trabalho da Assemblia Geral na rea do desarmamento e no-proliferao, que so duas faces de uma mesma moeda. Como integrantes do grupo da chamada Nova Agenda (composto tambm por frica do Sul, Egito, Irlanda, Mxico, Nova Zelndia e Sucia), manteremos uma ao coordenada sobre o tema da eliminao total de armas nucleares, sem a qual todos os esforos com vistas no-proliferao de armas de destruio em massa permanecero incompletos. A Histria nos confronta com srias responsabilidades na reorganizao das relaes internacionais. O momento exige dilogo, diplomacia, negociao, liderana poltica, moral e at mesmo espiritual, como disse o presidente em sua carta ao papa. A mesma aspirao por desenvolvimento e progresso social, que moldam a ao governamental em mbito interno, nos mobilizar nos planos regional e global. Nossa aspirao por paz e solidariedade passa necessariamente por uma ateno detida para as carncias dos menos favorecidos. s vises da ordem internacional, que privilegiam a fora e concebem o multilateralismo como apenas uma opo entre muitas, devemos contrapor um projeto de paz com justia social, fundado em formas de concertao democrtica e no direito internacional. A entrada em operao do Tribunal Penal Internacional constitui um passo encorajador nessa direo. Ao comparecer a sua inaugurao, em princpios de maro, pude no somente cumprimentar a brasileira Sylvia Steiner, eleita Juza do Tribunal, como expressar o apoio do Governo brasileiro ao aparelhamento do direito internacional para reduzir a margem de impunidade para perpetradores de crimes contra a humanidade. um instrumento importante, cuja aplicao no deve comportar restries ou tratamentos excepcionais. Devemos preservar as conquistas conceituais que emergiram das grandes Conferncias da dcada de 1990 sobre direitos humanos, populao, desenvolvimento social, situao da mulher, combate ao 331
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racismo, bem como transform-las em aes prticas. A importncia atribuda promoo e proteo dos direitos humanos se reflete, no plano interno, na criao de Secretarias Especiais para a promoo da igualdade racial, de polticas para as mulheres, da assistncia e promoo social. Juntamente com a Secretaria de Direitos Humanos, esses rgos auxiliaro o Itamaraty em nossa atuao externa, regional e multilateral. A prioridade atribuda pelo presidente da Repblica ao combate fome e luta contra a pobreza cria uma expectativa de um papel protagnico do Brasil na promoo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Esta nfase no significa desateno para os direitos civis e polticos, cuja valorizao para uma democracia que se consolida como a brasileira permanece parte integral da orientao humanista da diplomacia do Governo Lula. (...) Inseridos que estamos no Continente de maior diversidade biolgica do planeta a Amrica do Sul queremos consolidar os avanos logrados nas Conferncias do Rio de Janeiro e de Johanesburgo, o que s ser possvel mediante forte engajamento poltico. (...) O reconhecimento de que vivemos num mundo crescentemente interligado no deve implicar renncia a nossa capacidade de intervir na realidade para corrigir desequilbrios e injustias. Sem querer emprestar-lhe palavras que ele no usou, poderia dizer que a essncia da mensagem do presidente Lula aos lderes da economia e da poltica mundial, reunidos nos Alpes suos, foi a de que no h sustentabilidade econmica sem sustentabilidade social.
4 CENRIO AMERICANO, MERCOSUL E ALCA

A aproximao poltica e a diplomtica entre Brasil e Argentina, na dcada de 1980, desativou com surpreendente velocidade uma srie de focos de tenso tradicionais e inverteu o sentido conflitivo das relaes diplomticas no conjunto da rea platina.24
24 Na realidade, talvez uma das fontes originais da aproximao entre Braslia e Buenos Aires possa ser buscada no principal episdio militar platino, que ocorreu no limiar da redemocratizao de ambos os pases: a Guerra das Malvinas, deflagrada em 2 de abril de 1982. Alm da tomada de
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O caminho que conduziu Ata de Iguau, de 1985, e ao Programa de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina (Pice), de 1986, foi aberto pelos processos de redemocratizao dos dois parceiros. A continuidade dessa trajetria, com o estabelecimento do Acordo de Complementao Econmica (ACE-14), de 1990, e a assinatura do Tratado de Assuno, de 1991, orientou-se j pela lgica da insero regional na economia mundial em processo de globalizao. A consolidao do processo de integrao decorreu de fatores econmicos e psicossociais. Desde o ACE-14, a tendncia prvia de crescimento acelerado do comrcio bilateral confirmou-se e at se acentuou, com a passagem da Argentina condio de parceiro comercial de primeira linha. Paralelamente, encetavam-se iniciativas mltiplas do setor privado concernentes a investimentos conjuntos em vrios campos industriais e agroindustriais. O turismo especialmente de argentinos para o litoral brasileiro cresceu mais que proporcionalmente elevao do comrcio. Tudo isso contribuiu para disseminar, nas duas sociedades, um esprito integracionista e um clima de genuna adeso ao projeto do Mercosul. Com a entrada em vigor da zona de livre comrcio prevista pelo Tratado de Assuno, o Mercosul transformou-se em realidade tangvel na vida econmica e prioridade diplomtica para os quatro pases envolvidos. Os meios de comunicao, bem como as produes editorial e acadmica, atestaram a substncia adquirida pela idia de integrao. At certo ponto, desde os seus primeiros passos, o Mercosul rompeu os limites do mundo oficial para amparar-se nas sociedades civis. A expanso sustentada do comrcio intrabloco, at 1997, produziu efeitos estruturais sobre as economias nacionais, revelando as vantagens comparativas de cada parceiro e aprofundando especializaes setoriais. A integrao comercial repercutiu positivamente na esfera das decises de investimentos das corporaes transnacionais, que comearam a estabelecer cadeias produtivas interligadas na rea do Mercosul.
posio favorvel reivindicao argentina, o Brasil atuou decididamente no sentido de facilitar o escoamento de exportaes do vizinho. H indcios inclusive da participao sigilosa de pilotos da Fora Area brasileira no patrulhamento litorneo, o que configuraria envolvimento direto no conflito militar. Sobre o assunto, ver Moniz Bandeira, Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina (So Paulo: Ensaio, 1993, p. 244-247).
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Nada disso, entretanto, pde obscurecer a fragilidade da integrao econmica, evidenciada a partir das oscilaes cambiais e dramatizada pelas amargas disputas comerciais de 1999. Essa evoluo desfez o otimismo ingnuo dos primeiros anos e mostrou que o processo no alcanou o ponto de no-retorno no qual sua dinmica imanente gera cadeias de desdobramentos quase automticos. Ao mesmo tempo, nos planos poltico e diplomtico, jamais deixaram de se manifestar discrepncias de perspectivas entre os Estados envolvidos, que incidem sobre os horizontes mais amplos da integrao continental. A longa histria da integrao europia revela que os processos integracionistas exigem, para seu sucesso, a renovada dinamizao conferida por iniciativas polticas ousadas oriundas dos governos e capazes de manter aceso o sopro original que os desencadeou. Essas iniciativas devem necessariamente ultrapassar o mbito da comunidade empresarial e tocar em nervos profundos da sociedade, fornecendo sinais do engajamento em um futuro compartilhado. A clusula democrtica introduzida no Tratado de Assuno foi passo decisivo para assentar o bloco sobre slida base poltica. Seus efeitos fizeram-se sentir, diretamente, na evoluo interna do Paraguai. Indiretamente, influenciaram num sentido positivo as disputas internas em outros pases da Amrica do Sul. Avanou-se incomparavelmente menos em outras esferas. A integrao regional, que desde o incio privilegiou o comrcio mas adquiriu forte sentido poltico e estratgico, apenas engatinha nos campos da educao, das pesquisas cientfica e acadmica, da cultura e da arte.25
25 ... importante injetar continuamente na relao bilateral entre o Brasil e a Argentina o sopro da inspirao original e no deixar que apenas as dimenses comerciais (boas ou ms) determinem a qualidade do nosso relacionamento (...). Em primeiro lugar, h visveis omisses no processo de construo em termos de cultura e de arte. As grandes universidades e centros de pesquisa e de excelncia dos dois pases no esto entrelaados e pouco se investiga sobre as dificuldades e oportunidades que oferecem as vrias vertentes da nossa integrao nesses terrenos. (Marcos Castrioto de Azambuja, O Relacionamento Brasil-Argentina: de Rivais a Scios, Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 2, p. 69). Caberia acrescentar os temas da lngua, da histria e da geografia, que remetem questo dos currculos escolares nos nveis fundamental e mdio.
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Os paralelos entre o Mercosul e a Unio Europia no podem ser levados muito longe. Na Europa, a integrao representou, originalmente, um movimento de inverso da trajetria histrica que tinha produzido trs guerras entre franceses e alemes. A Guerra Fria e a ameaa sovitica soldaram a aliana franco-alem e forneceram os fundamentos para a ampliao horizontal do bloco. Foi essa a moldura para a construo de instituies polticas supranacionais como o Conselho de Ministros, a Comisso Europia e o Parlamento Europeu. As condies histricas e geopolticas que envolvem a Unio Europia nada tm a ver com as que deram origem ao bloco do Cone Sul. Alm disso, as disparidades demogrfica e econmica entre o Brasil e a Argentina so, por si s, considervel obstculo para o estabelecimento de instituies nas quais se compartilhem soberanias. Assim, no possvel tomar a Unio Europia como modelo na edificao de personalidades poltica e jurdica do Mercosul. As diferenas de perspectivas entre o Brasil e a Argentina, no plano da integrao continental, no devem ser superestimadas. Mas elas existem e decorrem de circunstncias objetivas e condicionamentos estruturais. Por isso, dificilmente sero superadas no curto prazo e provavelmente continuaro a desafiar a arte diplomtica de Braslia e Buenos Aires. A economia brasileira estrutura-se em torno de um setor industrial relativamente poderoso e ampara-se num vasto mercado interno. A economia argentina depende bastante da dinmica exportadora da agropecuria e da agroindstria Essas caractersticas estruturais distinguem objetivamente os horizontes dos dois parceiros no que concerne insero na economia mundial. Em conseqncia, a Argentina est, ao menos em tese, mais propensa a praticar polticas livre-cambistas, enquanto o Brasil tende a estimular polticas industriais apoiadas em barreiras protecionistas seletivas. Tais diferenas de nfase ajudam a compreender as divergncias manifestadas aps 1999 em relao aos cenrios de mdio e longo prazo: enquanto o Brasil operou no sentido da consolidao do bloco econmico, a Argentina pareceu propensa a limit-lo ao estgio de zona de livre comrcio e sentiu-se fortemente atrada pelo projeto de integrao 335
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continental emanado dos Estados Unidos. No por outra razo que se manifestaram importantes diferenas nas negociaes de tema to significativo como a Tarifa Externa Comum (TEC).26 Alm do vetor principal, bilateral, do processo de integrao, h tenses oriundas das singularidades dos parceiros menores. As dimenses restritas das economias do Uruguai e do Paraguai determinam dificuldades particulares de alocao de recursos e integrao de mercados, que repercutem sobre vasta agenda de negociaes no mbito do Mercosul. O essencial, no entanto, no perder de vista o horizonte do projeto: o Mercosul inscreve-se nos cenrios sul-americano e hemisfrico e, mais alm, numa economia mundial que se globaliza e simultaneamente se regionaliza em blocos. O sucesso ou o fracasso da iniciativa no Cone Sul est, no final das contas, condicionada pela sua capacidade de melhorar as condies de insero dos seus integrantes nessa realidade mais ampla.
Desafios e perspectivas
O Tratado de Assuno praticamente coincidiu com a criao do Nafta e as novas iniciativas de Washington para o hemisfrio americano. O lanamento, por George H. Bush, da Iniciativa para as Amricas redimensionou as relaes continentais e delineou um horizonte de desafios para as demais iniciativas de integrao em toda a regio. A Alca uma opo; o Mercosul, destino. A sntese, de Celso Lafer, estabeleceu forte distino entre o lugar da Alca e o do Mercosul na viso de mundo do Brasil. O Mercosul destino? A argumentao passa pela geografia. Brasil e Argentina compartilham o Cone Sul e, em especial, a Bacia Platina.
26 Alguns analistas j apontavam o fulcro do problema no momento da assinatura do Tratado de Assuno: H uma forte desconfiana no que se refere capacidade dos governos de abrirem mo de graus de liberdade na formulao das polticas econmicas e de coordenarem objetivos que atendam a um mnimo de prioridades comuns. (Rubens Antonio Barbosa, Amrica Latina em Perspectiva: a integrao regional da retrica realidade, So Paulo: Aduaneiras, 1991, p. 117-118). O problema reapareceu, sob aspecto mais contundente, quando se fechou o intervalo durante o qual o Plano Real mascarou o desequilbrio macroeconmico criando um cenrio cambial favorvel s exportaes argentinas.
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As guerras do sculo XIX estabeleceram fronteiras polticas entre os dois pases, desenhando nesse processo os contornos do Uruguai e do Paraguai. Essas fronteiras no so naturais, pois recortam transversalmente a rede hidrogrfica, separando o esturio do alto curso dos rios. As faixas de fronteiras apresentam densidades demogrfica e econmica significativas, constituindo corredores de fluxos de mercadorias e pessoas. Brasil e Argentina s tm duas alternativas histricas. A primeira a rivalidade e a prolongada disputa pela hegemonia regional. A segunda, a aliana estratgica. No passado, os dois Estados desenvolveram a rivalidade, alternando perodos de limitada cooperao com outros de tensa confrontao. O Mercosul representou a opo pela aliana estratgica.27 A reviravolta refletiu o novo ambiente gerado pela globalizao e, tambm, a disparidade crescente entre os poderes econmico e demogrfico dos antigos rivais platinos. Brasil e Argentina enxergaram no Mercosul a oportunidade para insero mais favorvel na economia mundial globalizada. Ao mesmo tempo, o tamanho da economia e o do mercado interno brasileiros evidenciavam, cada vez mais, a ausncia de sentido de disputa pela hegemonia regional. A Alca ocupa um lugar diferente. Sua finalidade no a formao de um mercado comum, mas apenas a constituio de uma zona de livre comrcio. Ao contrrio do Mercosul, que se alicera na relao bilateral Brasil-Argentina, a Alca envolve a relao entre os Estados Unidos, de um lado, e todos os demais pases das Amricas, do outro. Mas a Alca no opo como qualquer outra. definio histrica e estrutural das relaes do Brasil com os Estados Unidos e da insero brasileira no sistema internacional de Estados. O projeto da Alca o eixo estratgico da poltica de Washington para as Amricas.
27
Numa conferncia proferida em 1997 perante o Conselho Argentino de Relaes Internacionais, o ministro Lampreia sublinhou: fundamental que cada vez mais nossas sociedades assumam o Mercosul e a relao estratgica entre o Brasil e a Argentina como fatores fundamentais em uma mudana verdadeira de perspectivas para os dois pases. Que saibamos ver o outro como parte de nosso interesse mais essencial, como eixo de nossa prpria insero no resto do mundo. E que possamos gerar, em bases duradouras, essa cultura de integrao que significar o passo definitivo de nossa regio, e de nossos pases em particular, a uma nova etapa de seu desenvolvimento histrico. (Diplomacia brasileira..., op. cit., p. 178).
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A diplomacia brasileira reconheceu, desde o incio, a difcil encruzilhada da Alca. O Itamaraty respondeu ao desafio deflagrando um processo de negociao comercial em duas vertentes: Alca e Unio Europia. De um lado, a dupla negociao serve para aumentar o poder de barganha do Mercosul. De outro, ao menos em tese, a Europa poderia representar um parceiro alternativo aos Estados Unidos. Mas o protecionismo agrcola europeu, ainda mais arraigado que o americano, tem funcionado como obstculo aparentemente intransponvel para o avano dessa vertente da negociao. A Europa poderia substituir os Estados Unidos no plano puramente comercial mas, enquanto um acordo com a Unio Europia teria apenas significado econmico, a Alca tem uma dimenso geopoltica inegvel, ainda que implcita. Ficar de fora da Alca implicaria, provavelmente, desistir da boa vontade da hiperpotncia nos assuntos relacionados geopoltica do Hemisfrio Americano. Samuel Pinheiro Guimares foi a primeira voz, no Itamaraty, a expressar oposio de princpio Alca. Seu argumento se estruturou em torno das desvantagens competitivas das empresas brasileiras frente s americanas. Enfatizou que os compromissos ligados ao livre comrcio, aos servios, aos investimentos e s patentes que devem constar do tratado da Alca limitariam ao extremo as possibilidades de interveno do Estado na economia brasileira. No fundo, de acordo com esse raciocnio, seriam extintos os instrumentos de planejamento nacional do desenvolvimento econmico. O economista Celso Furtado, na mesma vertente, alertou para os riscos de uma recolonizao econmica, que se traduziria por retrocesso da base industrial nacional e dependncia ainda mais acentuada de capitais e tecnologias externas. Os crticos do bloco hemisfrico, de modo geral, apontam ainda o carter mutuamente excludente da Alca e do Mercosul. De fato, no fcil imaginar como as regras preferenciais de uma unio aduaneira poderiam conviver com as regras gerais de uma zona mais ampla de livre comrcio. O debate sobre a Alca acompanhar o governo Lula e tende a figurar no centro das agendas poltica e diplomtica brasileira dos 338
prximos anos. Nas democracias, as decises cruciais de poltica externa no podem ignorar a vontade da opinio pblica. No caso do bloco hemisfrico, as opinies divergentes refletem com bastante nitidez os interesses conflitantes e as ideologias concorrentes que atravessam a sociedade brasileira. A deciso entre a adeso Alca ou a recusa do bloco hemisfrico ter impacto profundo sobre o lugar poltico, o econmico e o estratgico do Brasil no mundo.
Texto Complementar
O MERCOSUL E A INSERO GLOBAL DO BRASIL, Celso Amorim (Palestra do Ministro das Relaes Exteriores no XV Frum Nacional, pronunciada pelo ministro interino Samuel Pinheiro Guimares, 21 de maio de 2003) (...) O fortalecimento do Mercosul, uma prioridade em si mesma e alicerce do projeto de integrao da Amrica do Sul, deve se refletir tambm em uma ao coordenada do bloco nas negociaes com parceiros de fora da regio. Na OMC, o Mercosul tem apresentado propostas conjuntas em grupos negociadores como o de agricultura e servios. Seus quatro integrantes fazem parte do Grupo de Cairns, que rene exportadores agrcolas competitivos do mundo desenvolvido e em desenvolvimento e lideram o movimento por liberalizao e eliminao de distores em agricultura. Alm de testemunho do vigor democrtico no mbito do bloco, os recentes processos eleitorais na Argentina e Paraguai podem ser considerados auspiciosos para o projeto de consolidao da unio aduaneira e constituio do mercado comum, na medida em que os novos mandatrios esto dando demonstraes de compromisso com o Mercosul. O Brasil est preparado para fazer sua parte, impedindo que o burocrtico se sobreponha ao poltico neste processo, e, como a maior economia do Mercosul, apoiando grandes investimentos de empresas brasileiras na regio com vistas articulao de uma poltica industrial regional. Ao mesmo tempo, nos parece fundamental a preservao de um nvel adequado de coordenao entre os membros do bloco nas negociaes da Alca que caracterizaria como as mais complexas e 339
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politicamente sensveis das trs em andamento. (...) O processo negociador obedece a um cronograma intenso e ingressa em fase de definies, com o intercmbio de ofertas e reviso de ofertas j apresentadas. O Mercosul apresentou ofertas em bens agrcolas e no agrcolas. Brasil e Argentina decidiram no apresentar oferta em servios, em funo da atitude norte-americana de bilateralizar sua oferta em bens com listas diferenciadas para o Caricom, pases centro-americanos, Comunidade Andina e Mercosul, reservando-nos as condies de acesso as menos favorveis. Nenhum dos quatro scios do Mercosul apresentou ofertas em investimentos ou compras governamentais. Nestas reas como em propriedade intelectual verifica-se grande empenho norteamericano para obter disciplinas mais ambiciosas do que as da OMC, postura que contrasta com a recusa dos Estados Unidos em discutir subsdios agrcolas e instrumentos de defesa comercial de interesse brasileiro. Cabe ter presente que o Brasil no necessitaria de uma estrutura negociadora como a da Alca para associar-se mais estreitamente s economias da Amrica do Sul ou mesmo do Mxico o que poderia ser feito no mbito da Aladi. A perspectiva de obteno de condies de acesso privilegiado ao mercado norte-americano obviamente atraente para vrios setores de nossa indstria e do agronegcio. Mas os contornos gerais da dinmica atual das negociaes no pode ser considerada[sic] favorvel aos nossos interesses. As perspectivas de melhoria de acesso a produtos de especial interesse no so encorajadoras, na medida em que a oferta inicial norte-americana no acena com redues de barreiras para produtos de especial interesse do Brasil, como suco de laranja, carnes, calados, txteis. Ao mesmo tempo as ambies norte-americanas em matria de servios, investimentos, compras governamentais e propriedade intelectual vo alm do que est sobre a mesa na OMC, enquanto nossas postulaes em matria de antidumping e salvaguardas e em relao a subsdios agrcolas no so levadas em conta. No chega a surpreender que o processo da Alca suscite expectativas e inquietaes junto opinio pblica. Parlamentares, representantes do setor privado, sindicatos, organizaes no340
governamentais desejam conhecer os contornos especficos das negociaes para poder expressar pontos de vista e contribuir para a definio de posies negociadoras. Por deciso do presidente Lula, o Governo tem buscado ampliar o debate pblico sobre a Alca e suas implicaes para o Brasil. (...) Estamos dispostos a trabalhar com a sociedade civil e o Poder Legislativo para avaliar como melhor atender o interesse nacional nestas complexas negociaes. Seguiremos trabalhando ombro a ombro com os scios do Mercosul na construo de uma posio solidria e firme. O Mercosul busca formar uma associao indita entre dois blocos econmicos nas negociaes com a Unio Europia. O prazo para a concluso das negociaes em 2005 coincide com o trmino previsto para os processos da OMC e da Alca, constituindo fator de equilbrio em relao a esta ltima sobretudo. At o final do ano corrente devero estar definidas as linhas gerais de um acordo. O Mercosul est cumprido sua parte da barganha, havendo apresentado oferta relativa a 85%do valor do comrcio para fins de desgravao em dez anos. Aguardamos da parte europia uma resposta correspondente, com proposta de acesso significativo, particularmente em agricultura. Vale esclarecer que, embora os temas investimentos e servios tambm estejam presentes na negociao Mercosul-Unio Europia, os parmetros da negociao so menos ambiciosos do que aqueles levados Alca pelos norte-americanos. Esta circunstncia permite que compatibilizemos nossas ofertas nesses captulos ao que est sendo negociado na OMC, descomplicando, at certo ponto, a negociao que mais nos interessa que aquela relacionada a acesso. Compras governamentais segue sendo um tema complexo, inclusive por constituir um possvel instrumento de poltica industrial e tecnolgica. Tenciono promover uma reflexo interna e com nossos scios do Mercosul, tendo presente a necessidade de desenvolvermos uma postura negociadora comum. No devemos esquecer que, alm destes trs exerccios negociadores, estamos conversando com outros parceiros com vistas concluso de diferentes tipos de acordos de aproximao comercial e econmica. A estratgia de insero global no deve desprezar os pases 341
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do sul, onde as oportunidades podem ser extremamente atraentes para o exportador brasileiro. Na Amrica do Sul , o projeto de integrao sai do plano da retrica. A negociao de acordo Mercosul-Comunidade Andina soma-se aos acordos de complementao econmica firmados com Chile e Bolvia e os entendimentos Mercosul-Peru e MercosulVenezuela, e vo conformando um espao de cooperao com uma forte rationale geogrfica e poltica. Estamos explorando outras possibilidades de aproximao econmico-comercial com parceiros do mundo em desenvolvimento, em particular com o Mxico, frica do Sul, o mundo rabe, os pases da Associao do Sudeste Asitico, China e ndia. Sobre estes dois ltimos mercados, vale ter em mente que a China passou condio de quarto maior importador de produtos brasileiros em 2002 e que o comrcio bilateral com a ndia triplicou em valor nos ltimos trs anos, alcanando hoje 1,2 bilho de dlares. Acabo de regressar de um priplo ao sul da frica onde identifiquei um enorme interesse por negcios e empreendimentos conjuntos com o Brasil em pases como Angola, Nambia e Moambique. O Mercosul est negociando um acordo de preferncias que dever levar constituio de uma zona de livre comrcio com a South African Customs Union (Sacu) formada pela frica do Sul, Botsuana, Lesoto e Suazilndia. Como afirmou o presidente Lula na abertura do Seminrio BrasilChina (...), precisamos abrir fronteiras e no temos o direito de ficar esperando algum nos convidar. Na realidade o aprofundamento de nossas parcerias tradicionais e a busca de novas associaes refletem a vocao universalista de nossa poltica externa, sob forte impulso no atual Governo. A rota de credibilidade em que ingressou a economia brasileira, o compromisso com o combate pobreza e fome, a ateno dada aos direitos humanos e consolidao da democracia so fatores que traam um quadro de respeitabilidade internacional e auxiliam enormemente a ao externa do Governo em suas vrias vertentes, inclusive a do comrcio exterior. O Brasil se encontra em condies excepcionais para promover projetos econmico-comerciais capazes de integr-lo de forma mais competitiva nos fluxos internacionais, sem ter que abdicar de sua 342
autonomia na definio de um modelo de desenvolvimento prprio, capaz de conciliar progresso econmico, cientfico e tecnolgico e justia social.
5 SOBERANIA E DIPLOMACIA: A QUESTO AMBIENTAL

O encerramento da Guerra Fria e a dissoluo do vetor de tenso Leste-Oeste geraram profunda reorganizao da agenda diplomtica. Dentre os temas emergentes, destaca-se a questo ambiental, que j vinha percorrendo trajetria significativa desde a dcada de 1970. Muitos analistas no vacilam em classific-la como uma das prioridades da atividade diplomtica e, sob o ponto de vista dos pases do Sul, mainstream policy-making.28 A questo ambiental tornou-se, nos ltimos anos e, especialmente, em relao Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio de Janeiro (ECO-92) temrio sujeito a forte presso ideolgica. Os pases desenvolvidos, num movimento destinado a diluir o arcabouo conceitual estabelecido naquela Conferncia e erguer uma plataforma de atuao de longo prazo, procuram definir um quadro de noes desfavorveis para o Sul capazes de sustentar encaminhamentos adequados a seus prprios interesses. A poltica de poder que opera esse discurso substitui a ameaa do Leste por suposta ameaa do Sul. A operao ideolgica alimenta-se de noes poderosas, como as do interesse global e as do patrimnio da humanidade. A questo ambiental delimita um terreno delicado, freqentemente definido como sendo o da ecopoltica. A problemtica envolvida aquecimento global, chuvas cidas, reduo na camada de oznio, poluio de guas ocenicas, desmatamento e desertificao, destruio de patrimnios genticos , diretamente, global. No contexto do discurso ambiental, as fronteiras e as soberanias nacionais surgem como artifcios impostos do exterior, estranhos
Ver o ensaio de Pedro Motta Pinto Coelho, O tratamento multilateral do meio ambiente: ensaio de um novo espao ideolgico (Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 1, p. 260-261) e a monografia de Leonilda B. C. G. Alves Corra, Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao ao selo verde (Braslia: IRBr-Funag-Centro de Estudos Estratgicos, 1998).
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dinmica da natureza. Os apelos totalizantes humanidade e dependncia comum que nos vincula natureza tendem a minimizar e desvalorizar as tradies do Direito Internacional. No limite, o temrio funciona como terreno frtil para propostas fundadas na noo do direito ingerncia.29 Apesar da bvia urgncia de clara definio de polticas para a questo ambiental e do prprio sucesso que representou a ECO-92 para a diplomacia brasileira, a atitude nacional no se desprendeu inteiramente de preconceitos que marginalizam o temrio. Assim, aps o encerramento da Conferncia do Rio de Janeiro, as articulaes do Sul reduziram-se sensivelmente, enquanto se multiplicavam as iniciativas dos pases desenvolvidos, que buscavam recuperar posies aparentemente perdidas. Na realidade, trata-se, para os pases em desenvolvimento, de preservar a base de princpios estabelecida naquela ocasio, bloqueando a sedimentao de conceitos que lhes so, estruturalmente, desfavorveis.30
Noo de desenvolvimento sustentvel

Entre a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972, e a Conferncia do Rio de Janeiro, os fundamentos da discusso ambiental foram profundamente alterados. Ao longo dessas duas dcadas, os pases do Sul lograram conectar o tema do desenvolvimento ao do meio ambiente. Em Estocolmo, o arcabouo conceitual que envolvia as discusses se organizava em torno das problemticas demogrfica e tecnolgica. Meio ambiente e desenvolvimento encontravam-se dissociados. A
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O ex-presidente francs Franois Miterrand chegou a veicular a proposta de uma Autoridade Ambiental Mundial, enquanto circulava a idia de uma Cruz Verde. Originada do temrio dos Direitos Humanos, a noo do direito ingerncia funciona menos como proposio especfica e mais como retrica dirigida opinio pblica e destinada a circunscrever o Sul a posies defensivas.
30 Em muitos pases, e o Brasil no parece constituir exceo, meio ambiente ainda se afigura tema forneo aos veios principais das polticas externas e internas. Sempre emerge a convico de que o tratamento da agenda ambiental gira numa rbita relativamente afastada das principais questes nacionais, no merecendo assim mais do que uma ateno benevolente. Trata-se, evidentemente, de um problema srio de percepo (...). No Brasil, ainda vemos a Amaznia como periferia, enquanto para o mundo desenvolvido a regio um ponto focal de ateno. Hoje, passa-se com muita facilidade do local para o mundial, e vice-versa; e no necessariamente se utiliza, nessas passagens, a escala nacional. (Pedro Motta Pinto Coelho, Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., p. 260-261).
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despolitizao da problemtica correspondia a um enfoque ideolgico subterrneo fundado na virtual excluso dos interesses dos pases do Sul. O relatrio preparado para a Conferncia, Uma s Terra, estava informado por perspectivas holsticas bem estruturadas, mas limitadas. A influncia dos argumentos do Clube de Roma perpassava o documento.31 A crtica aos estilos de desenvolvimento do Norte, fundados na utilizao descontrolada dos estoques de recursos naturais, organizavase sob argumentao demogrfica de fundo neomalthusiano. As solues pareciam situar-se fora do mbito da poltica internacional, dependendo essencialmente de opes de polticas demogrficas e tecnolgicas. No mximo, as proposies dirigiam-se para a imposio de limitaes continuidade dos estilos ambientalmente nocivos de desenvolvimento.32 Entretanto, j na ocasio, pases em desenvolvimento, como a China, a ndia e o Brasil, atuaram no sentido de iluminar as problemticas social e econmica ocultas na discusso ambiental. Depois de Estocolmo, uma srie de encontros diplomticos patrocinados pela ONU adensaram o temrio. As conferncias de Recursos Hdricos (1975), Estabelecimentos Humanos (1976), Desertificao (1977) e de Fontes Novas ou Renovveis de Energia (1981),
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O Clube de Roma nasceu em 1968, congregando cientistas, economistas e altos funcionrios governamentais, com a finalidade de interpretar o que foi denominado sistema global. Os estudos e as propostas dessa associao informal, baseados numa perspectiva ecolgica dualista, inauguraram o ecomalthusianismo. No fundo, o arcabouo terico do pensamento do Clube de Roma reside na idia de que o planeta um sistema finito de recursos, submetido s presses do crescimento exponencial da populao e da produo econmica. As suas concluses apontavam o horizonte do colapso do sistema. As suas propostas organizavam-se em torno da noo de um gerenciamento global da demografia e da economia, a fim de alcanar um estado de equilbrio dinmico. Severas medidas de controle da natalidade e mudanas radicais nos modelos produtivos, com nfase numa economia de servios, eram as recomendaes centrais da nova escola de pensamento ambiental. A obra terica bsica emanada dessa escola Limites do crescimento, de Dennis L. Meadows e outros (So Paulo: Perspectiva, 1973).
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De qualquer modo, apesar do seu vis ideolgico, o documento lanou as bases para a efetivao de uma diplomacia ambiental amparada no multilateralismo: A constatao de que o fluxo das atividades humanas ocorre, na verdade, dentro de uma economia fechada, sem reservas ilimitadas de recursos ou de depsitos para absorver os seus rejeitos, levaria necessariamente substituio da economia de fronteira pela economia do astronauta. A metfora da economia do astronauta e de seu correlato, a espaonave Terra, permitiu enfatizar o carter global e interdependente da sociedade de fins de sculo, to bem sintetizado no prprio ttulo do relatrio preparado por Barbara Ward e Ren Dubos para a Conferncia de Estocolmo: Uma s Terra. (Roberto P. Guimares, Da oposio entre desenvolvimento e meio ambiente ao desenvolvimento sustentvel: uma perspectiva do Sul, Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 1, p. 208).
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associadas a convenes temticas especficas, como a de Lanamento de Dejetos por Navios (1972), sobre Espcies da Flora e Fauna Ameaadas de Extino (1973) e sobre o Direito do Mar (1982), estabeleceram novo patamar de discusses. Em seguida, firmaram-se bases cientficas e polticas slidas para o encaminhamento do problema da camada de oznio, pela Conveno de Viena de 1985 e pelo Protocolo de Montreal de 1987.33 Nas negociaes preparatrias Conferncia do Rio de Janeiro, os pases do Sul conseguiram introduzir a problemtica do desenvolvimento econmico e do social no cerne do temrio ambiental. Como resultado, os textos emanados da ECO-92 tiveram como esteio o conceito de desenvolvimento sustentvel. Esse conceito desfaz a antiga oposio entre o desenvolvimento e o meio ambiente e permite situar as responsabilidades do Norte no processo de mudana dos padres de relao entre a sociedade e a natureza. Ao mesmo tempo, fundamenta estratgias econmicas destinadas a promover o crescimento da riqueza e a melhoria das condies de vida mediante modelos capazes de evitar a degradao ambiental e a exausto dos recursos naturais. Os pases do Norte beneficiaram-se de um perodo de dois sculos de desenvolvimento industrial sem restries de ordem ambiental. Atualmente, os pases do Sul, que buscam encetar o processo de construo de sociedades industriais, o fazem em uma realidade global marcada pelo predomnio econmico do Norte. Os pases desenvolvidos internacionalizam um modelo de desenvolvimento fundado na destruio ambiental e beneficiam-se da disparidade tecnolgica adquirida para consumir os recursos naturais em propores muito maiores que as dos pases do Sul. O desenvolvimento sustentvel exige transferncias de tecnologias e recursos financeiros do Norte para o Sul, a fim de viabilizar novos modelos de crescimento, ecologicamente aceitveis.
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O Protocolo de Montreal passou a vigorar em 1989, regulando a produo e o consumo de substncias destruidoras da camada de oznio. Elaborado por pequeno nmero de Estados, recebeu a adeso de mais de 150 pases. De acordo com um rgido cronograma, os signatrios esto obrigados a eliminar 15 tipos de CFCs, alm de algumas outras substncias que tm efeitos similares. A eficcia do Protocolo assentou-se sobre duas bases. De um lado, foi decidida a eliminao de substncias antes mesmo que a indstria tivesse substitutos para elas. Com isso, acelerou-se a pesquisa para a produo de substitutos, que atualmente se encontram disponveis. De outro lado, concedeu-se um prazo de dez anos para que os pases em desenvolvimento, que consomem pequenas quantidades de CFCs, os eliminassem.
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O conceito de desenvolvimento sustentvel permeou todas as decises da ECO-92. A Conferncia associou a degradao ambiental pobreza, atribuiu ao Norte a responsabilidade principal pelos problemas ambientais globais e definiu a necessidade de alocao de recursos financeiros adicionais para o encaminhamento das questes ambientais. A Agenda 21, sntese dos programas voltados para a implementao de um modelo de desenvolvimento sustentvel, representou vitria estratgica dos pases do Sul. Contudo, os limites dessa vitria se evidenciaram nas ambigidades dos tratados emanados da ECO-92, bem como no carter genrico dos compromissos assumidos pelos pases desenvolvidos. Em particular, no foram criados mecanismos para transferncias significativas de recursos destinados a projetos ambientais. A contraposio dos conceitos de patrimnio da humanidade e soberania nacional marcou as negociaes sobre o tema da diversidade biolgica. Os pases tropicais resistiram em adotar polticas preservacionistas que acarretam restries aos fluxos demogrficos e s atividades econmicas. Enfatizando o fato de que os pases desenvolvidos destruram a maior parte das suas florestas originais, temperadas e boreais, reivindicaram compensaes financeiras e transferncias de tecnologia em troca da adoo de polticas de conservao do patrimnio gentico presente nas florestas tropicais. A Conveno sobre Diversidade Biolgica, hoje aceita por mais de uma centena de Estados, representou uma plataforma de conciliao dos interesses divergentes. Seu princpio bsico o reconhecimento do direito soberano dos Estados sobre os recursos biolgicos existentes no territrio nacional. O intercmbio poltico que prev consiste na troca do amplo acesso biodiversidade pela concesso de ajuda financeira e pela transferncia de tecnologias. Mas o tratado, genrico, permite diferentes interpretaes dos direitos e dos deveres estabelecidos. Sobretudo, no faz referncia ao sistema de patentes, que garante o monoplio sobre descobertas cientficas para os detentores do conhecimento e no protege os pases que abrigam o material gentico bruto pesquisado. As negociaes para a Conveno sobre Mudanas Climticas Globais foram marcadas pela resistncia dos Estados Unidos fixao 347
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de limites compulsrios para emisses de gases estufa, defendidos pela Unio Europia e por vrios pases em desenvolvimento. Os grandes exportadores de petrleo tenderam a se alinhar com Washington, enquanto pequenos pases insulares da Oceania apareceram como os mais ardorosos defensores de medidas severas contra as emisses. O resultado foi modesto: os pases desenvolvidos comprometeramse a congelar, at o ano 2000, as emisses de CO2 nos nveis registrados em 1990. No foram fixados limites nacionais compulsrios, e o compromisso unilateral no se revestiu de valor jurdico. Os pases em desenvolvimento no aceitaram incluir metas de limitao a suas prprias emisses e conseguiram a criao de um mecanismo de transferncia de recursos financeiros para cobrir custos de substituio de tecnologias energticas. Esse mecanismo a Global Environmental Facility foi institudo, mas com recursos extremamente limitados. Poucos anos aps a adoo da Conveno, tornou-se claro que o compromisso de congelamento das emisses no seria cumprido pela maior parte dos pases desenvolvidos, especialmente pelos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, constatou-se significativo aumento de emisses por parte dos pases em desenvolvimento, em particular a China e os NPIs asiticos, que experimentavam forte crescimento econmico. Em dezembro de 1997, novo tratado sobre o clima foi finalizado na Conferncia de Kyoto. O Protocolo de Kyoto, anexado Conveno, representou interessante inovao nas polticas globais para o meio ambiente. De um lado, fixou a meta de reduo de 5% sobre os nveis de emisses de 1990, a ser atingida entre 2008 e 2012. De outro, criou um sistema de comrcio de crditos de emisses entre os pases. Os pases do Anexo I comprometeram-se com tetos mximos de emisses inferiores s emisses registradas em 1990. Entre os pases em transio para a economia de mercado, fixou-se o teto de 100% para a Rssia e a Ucrnia e de 92% para a maior parte da Europa centrooriental. Os pases em desenvolvimento s tero tetos mximos numa segunda fase, a partir de 2010. O sistema de comrcio de crditos de 348
emisses proporciona certa flexibilidade para os pases do Anexo I. Ele proporciona a opo da compra de crditos de emisses de pases que alcanarem reduo mais acentuada das suas prprias emisses. A lgica subjacente ao Protocolo de Kyoto muito mais sofisticada que a idia simplista de conter o aquecimento global pela imposio de limites para as emisses de gases estufa. No fundo, o tratado condensa uma estratgia de estmulo inovao tecnolgica e mudana dos padres de produo e consumo de energia em escala global. Desde o incio, os europeus assumiram posio de liderana no encaminhamento da agenda do aquecimento global. Participaram ativamente da fixao dos limites globais de emisses de gases estufa na Conveno sobre Mudanas Climticas Globais e, depois, exerceram forte presso para a definio de limites nacionais no Protocolo de Kyoto. Nas duas ocasies, alinharam-se com os pases em desenvolvimento e entraram em choque com os Estados Unidos, o Japo e os exportadores de petrleo. O Brasil desempenhou papel relevante na articulao entre a Unio Europia e os pases em desenvolvimento. A diplomacia do clima figura como principal plo de tenso no extenso temrio ambiental. Na ECO-92, Washington resistiu fixao de limites compulsrios de emisso de gases estufa. O Protocolo de Kyoto foi firmado pela administrao Clinton, mas logo denunciado pela administrao George W. Bush. O processo de ratificao internacional do Tratado isolou os Estados Unidos. O Japo e a Austrlia acabaram seguindo a Unio Europia, o que permitiu a entrada em vigor do Tratado em 2002. A ECO-92 constituiu um marco no esforo para a mudana do arcabouo conceitual do temrio ambiental, mas no extinguiu as tentativas de transformao da ecopoltica em fator de reafirmao de um status quo fundado no poderio dos pases desenvolvidos. Essas tentativas se expressam principalmente pela via da utilizao do discurso ecolgico como fator de discriminao comercial. Proposies do tipo selo verde, na forma como foram defendidas pela Unio Europia, colidem frontalmente com os princpios do livre comrcio mas, por no constiturem barreiras tarifrias, funcionam como operaes 349
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neoprotecionistas capazes de contornar os compromissos de abertura de mercados firmados na Rodada Uruguai.34 A agenda ambiental veio para ficar. Sua relevncia expressa no apenas a crise de um modelo de crescimento ecologicamente perverso mas, ainda, as novas configuraes da diplomacia no ps-Guerra Fria. Os contedos da agenda, por seu lado, no respondem apenas e sequer principalmente ao estado dos conhecimentos cientficos, mas tambm s polticas de poder que permeiam o sistema internacional. Por isso, a ecopoltica assume funes estratgicas e entrelaa-se com as polticas voltadas para questes comerciais e econmicas de mbitos global e regional.
Texto Complementar
COMRCIO E MEIO AMBIENTE, Leonilda B. C. G. Alves Corra (In: Comrcio e Meio Ambiente, Braslia: IRBr-Funag-Centro de Estudos Estratgicos, 1998, p. 11-30)
Evoluo da questo do meio ambiente: do prisma local tica global

A preocupao com o meio ambiente iniciou-se com as observaes dos efeitos de certas prticas agrcolas ao solo, clima e vegetao. Ao longo da histria da agricultura, muitos foram os que se dedicaram a estudar essa relao. No Brasil, Jos Gregrio de Moraes Navarro alertava em 1799 para o esgotamento dos solos em reas cultivadas e propunha a criao de pequenos bosques junto s cidades e vilas e outras medidas para reparar todos os erros da lavoura do Brasil e vivificar uma grande poro de terras. Aps a Revoluo Industrial e os posteriores avanos cientficos, esboaram-se os primeiros trabalhos sobre os efeitos da poluio gerada
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Leonilda B. C. G. Alves Corra apresenta, em Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao ao selo verde, op. cit., uma sntese da atuao diplomtica brasileira, em diversos foros, sobre a questo do selo verde (p. 134-185). A autora observa, com propriedade, que a OMC tem mandato expresso para apresentar recomendaes quanto necessidade de modificar as disciplinas do sistema multilateral de comrcio para estimular a interao positiva entre medidas comerciais e ambientais para a promoo do desenvolvimento sustentvel, evitar a adoo de medidas comerciais protecionistas e permitir o monitoramento de medidas comerciais usadas para propsitos ambientais. (p. 179).
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por minas e fbricas, tratados basicamente sob o prisma da sade dos trabalhadores. As revolues polticas e as guerras entre as naes, as lutas pela independncia e contra a escravido em suma a prpria histria poltica, econmica e social no favoreceram a discusso de temas ambientais de forma singularizada at meados do sculo XIX. A publicao do livro Man and Nature, de George Perkins Marsh, em 1864, apontava a crescente degradao ambiental em todo o mundo, de carter potencialmente irreversvel, provocada pela ao humana. Mesmo com a repercusso obtida, o movimento de preservao da natureza, que ento se estruturava, restrito a esferas comunitrias e nacionais, tinha por objetivo central a proteo da flora e da fauna, bem como a criao de parques florestais para a manuteno do habitat natural de espcies animais e vegetais. De forma muito embrionria, a partir do final do sculo passado, as preocupaes dos pioneiros na rea ambiental comearam a estenderse s implicaes das atividades produtivas sobre os seres vivos e o meio ambiente entendido como qualidade do ar, do solo, das guas e conservao de recursos naturais. Nessa etapa inicial de conscientizao, polticos, cientistas, missionrios e indivduos de diferentes extratos sociais voltavam a alertar para os danos natureza de certas prticas agrcolas e extrativistas (...).
Interao das polticas ambientais com polticas comerciais

(...) Os esforos para a remoo de barreiras ao comrcio internacional, aps seis rodadas de negociaes no Gatt, resultaram em considervel reduo tarifria e as atenes voltavam-se para outras modalidades de obstculos no-tarifrios ao comrcio. O movimento ambiental ganhava fora, em particular nos pases industrializados, e, paralelamente, normas e regulamentos tcnicos destinados a reduzir o impacto ambiental de produtos e mtodos de produo vinham sendo progressivamente adotados. Os pases industrializados passavam a questionar os modelos vigentes de crescimento e desenvolvimento, que no incorporavam preocupao com os problemas ambientais. Os pases em desenvolvimento defendiam, com nfase crescente, o direito soberano explorao de seus recursos naturais. E, vrios acordos 351
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internacionais em matria ambiental incorporavam medidas de restrio comercial. Em 1971, o diretor-geral do Gatt recomendava s Partes Contratantes assegurar que os esforos governamentais no controle da poluio no resultassem na introduo de novas barreiras ao comrcio ou em dificuldades para a remoo das barreiras existentes, tendo sido discutida a idia de criar um mecanismo flexvel que pudesse ser acionado, diante da necessidade de examinar casos especficos. Em novembro do mesmo ano, o Conselho acordou a criao do Grupo sobre Medidas Ambientais e Comrcio Internacional, com mandato para
examine upon request any specific matters relevant to the trade policy aspects of measures to control pollution and protect the human environment especially with regard to the application of the provisions of the General Agreement taking into account the particular problems of developing countries.
Nessa poca, a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) j examinava os dois temas com razovel grau de integrao, pois os pases desenvolvidos da Europa defrontavam-se com um srio quadro de poluio que os afetava diretamente. Conscientes de que as medidas necessrias para reverter a degradao ambiental poderiam apresentar efeitos comerciais, as discusses sobre o assunto resultaram na formulao de Princpios Orientadores Relacionados com os Aspectos Econmicos Internacionais das Polticas Ambientais, publicados pela OCDE em maio de 1972 e, quase todos, incorporados nas polticas ambientais dos pases-membro. Esses princpios, direta ou indiretamente, iro se refletir nas discusses relativas a selo verde e comrcio internacional: Princpio de que o poluidor paga: visa a assegurar que os custos dos bens e servios que originem contaminao reflitam os custos de eliminao e controle. O enfoque favorece a preveno em lugar da compensao pelo dano causado e a internalizao dos custos ambientais em detrimento da concesso de subsdios para eliminao da poluio; Princpio da harmonizao: especifica que os governos devem se esforar para harmonizar as polticas ambientais, a menos que 352
existam razes vlidas que justifiquem dissimilitudes. As razes vlidas seriam diferenas nas capacidades assimilativas, prioridades sociais, nvel de industrializao e densidade populacional; Princpio de tratamento nacional e no discriminatrio: obriga a aplicao de medidas nacionais tanto para produtos domsticos quanto para importados; e, Princpio de compensao: estipula que os pases no podem compensar as diferenas existentes entre as polticas ambientais, por intermdio da aplicao de direitos aduaneiros especiais, restries s exportaes ou medidas equivalentes. Mesmo com iniciativas semelhantes em diversos outros foros apenas recentemente passou a haver um tratamento mais integrado das relaes entre comrcio e meio ambiente. Uma das justificativas seria a de que s nos ltimos anos foi internacionalizada a formulao de polticas ambientais, acentuando suas relaes com o comrcio internacional. Com a globalizao econmica, novos canais emergem para a transmisso internacional dos efeitos econmicos de polticas domsticas. A poltica ambiental constitui uma das polticas domsticas com implicaes potenciais sobre o comrcio, pelas diferenas entre os nveis de exigncias de regulamentos ou outros instrumentos adotados em cada pas para a obteno de seus objetivos de proteo ao meio ambiente, assim como de outras medidas voluntrias implementadas para a padronizao de produtos e processos produtivos ou para estimular mudanas nos padres de consumo e de produo. Apesar do fato de as polticas ambientais poderem ser legitimamente diferentes, dependendo de condies econmicas e ecolgicas especficas, h espao para maior convergncia na implementao, cumprimento de regulamentos e medidas correlatas, particularmente quando visam a tratar de problemas ambientais globais e uma das preocupaes centrais do sistema multilateral a de buscar maior coerncia e compatibilizao entre as duas reas. Contribui tambm para essa inter-relao a percepo do papel que pode ser desempenhado pelo comrcio, como uma das principais 353
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formas de interao econmica internacional, no desenho de mecanismos multilaterais para buscar solues para problemas ambientais. (...) As relaes entre comrcio e meio ambiente no so necessariamente antagnicas; nos ltimos anos, contudo, passaram a serem vistas mais em termos de conflito do que de complementaridade. Diversas controvrsias na rea de comrcio internacional originaramse de questes ambientais; muitos pases vm advogando o uso de instrumentos de poltica comercial para a obteno de objetivos de poltica ambiental; e grupos de ecologistas responsabilizam o comrcio internacional por impactos negativos sobre o meio ambiente. Se o comrcio prejudica ou no o meio ambiente pergunta que no pode ser respondida de forma simples ou definitiva. amplamente reconhecido que o comrcio internacional pode acarretar impactos ambientais tanto positivos quanto negativos, dependendo do tipo de poltica comercial e ambiental em vigor para setores industriais especficos em cada pas. O primeiro exame a ser feito o das relaes entre comrcio e crescimento econmico. Do ponto de vista histrico global, o comrcio internacional tem sido para a maioria, talvez para todas as economias, um dos principais fatores de seu desenvolvimento. De forma bastante simplificada, contribui para a gerao de empregos estimados em cerca de quatorze mil e quinhentos empregos por cada bilho de dlares exportado (1992) e permite a um pas aumentar sua produo e consumo e, com isso, o bem-estar econmico. Nas ltimas dcadas, muitos pases em desenvolvimento melhoraram seu desempenho econmico por intermdio da expanso do comrcio. Aceita a contribuio do comrcio para o crescimento econmico, cabe avaliar seus efeitos sobre o meio ambiente. A expanso das vendas externas e a melhoria no desempenho econmico possibilitam a alocao de recursos para atividades de proteo ambiental, o que dificilmente ocorreria em pases de economia estagnada ou nos pases mais pobres, diante das necessidades prementes de suas populaes. O subdesenvolvimento representa srias ameaas ao meio ambiente, j que a populao tende a ser levada superexplorao de recursos naturais ou exausto das terras arveis. 354
O crescimento econmico, que decorre em ampla medida da expanso do comrcio internacional, , portanto, vetor fundamental da sustentabilidade ecolgica. O intercmbio comercial, alm disso, estimula a transferncia de tecnologias para melhor gesto dos recursos naturais, incentiva a inovao e melhoria na produtividade em relao ao uso de recursos, diante da concorrncia internacional, permite acesso a produtos e insumos de menor impacto ambiental e pode contribuir para a adequada apreciao de valores ambientais. A questo que vem sendo mais recentemente colocada se a liberalizao do comrcio apresenta efeitos positivos ou negativos sobre o meio ambiente. A atitude de grande parte dos ambientalistas est ainda dominada pela percepo do papel do comrcio internacional como portador de distrbios sistmicos ao meio ambiente. Devastao de florestas tropicais, comrcio de marfim e de espcies em extino, pesca de baleias e atum so alguns dos temas familiares da agenda ambiental que apresentam o vis tipicamente anticomrcio. Prevalece, portanto, entre os ambientalistas, o apoio a regulamentaes comerciais que imponham padres cada vez mais elevados, para frear a degradao ambiental, acompanhadas de medidas de comrcio restritivas para os que no estejam em conformidade. Essa postura encontra apoio em algumas teorias que sublinham os riscos para o meio ambiente derivados do comrcio irrestrito, especialmente diante de distores de mercado e de polticas ambientais fracas ou inexistentes. Conceitualmente argumenta-se que a liberalizao do comrcio pode agravar problemas existentes ou provocar efeitos ambientais to negativos que neutralizem os benefcios derivados do mercado aberto, resultando em declnio global da riqueza nacional. Essa possibilidade ocorre quando o valor dos recursos naturais no reflete seu verdadeiro preo para a sociedade: sob a perspectiva econmica, a diferena entre preos de mercado e preos sociais representa uma distoro de mercado, ou seja, a existncia de externalidade. Nesse caso, a ao mais efetiva a de concentrar esforos na introduo de poltica ambiental que internalize as externalidades, de modo a obter a utilizao mais sustentvel dos recursos naturais.
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A anlise dos problemas de meio ambiente revela, contudo, que no o comrcio que os origina e, conseqentemente, o uso de restries comerciais para resolv-los contraproducente e, na maioria dos casos, ineficaz. As sanes comerciais para cumprir objetivos ambientais conduzem a distores, por estarem centradas na questo ambiental de interesse para o pas que as aplica, no necessariamente correspondem s prioridades ambientais do pas afetado, nem prximas soluo adequada ao problema ambiental. Por outro lado, o livre comrcio permite que cada pas se especialize na produo de bens e servios em que tenha vantagem comparativa, incluindo vantagens baseadas em suas condies ambientais. Isto significa que os recursos mundiais sero utilizados em atividades econmicas onde apresentem taxas mais elevadas de retorno, mas distores comerciais, como subsdios ou barreiras tarifrias e notarifrias, podem desordenar o cenrio de livre comrcio, impedindo a eficiente alocao de recursos e contribuindo para padres insustentveis de produo. A liberalizao comercial, com a remoo de obstculos comerciais que encorajam atividades ambientalmente prejudiciais, aumenta a eficincia geral do sistema econmico mundial e facilita a disseminao de tecnologias mais limpas e o acesso a recursos financeiros para proteo ambiental. Logo, o impacto do comrcio sobre o meio ambiente depende de polticas ambientais adequadas e de estratgias de desenvolvimento sustentvel implementadas em nvel nacional e internacional. A liberalizao do comrcio pode agir como magnificador de fracassos polticos, mas tais insucessos comprometeriam o desenvolvimento sustentvel mesmo em economias fechadas. Paralelamente, se as polticas necessrias proteo do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel estiverem sendo adotadas, o crescimento induzido pelo comrcio internacional ser sustentvel. A efetiva proteo ao meio ambiente est, portanto, estreitamente vinculada ao crescimento econmico, que, por sua vez, depende da expanso do comrcio as implicaes recprocas de todas essas reas esto contidas no conceito de desenvolvimento sustentvel.
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6 SOBERANIA E DIPLOMACIA: A QUESTO NUCLEAR

A atitude histrica da diplomacia brasileira sobre os temrios da tecnologia e dos armamentos nucleares envolve tanto posicionamentos que expressam princpios e valores nacionais quanto os que decorrem dos interesses nacionais. Embora no possam ser excludentes, essas duas dimenses no so sempre idnticas e, principalmente, respondem a dinmicas de natureza diversa. Uma das tarefas diplomticas mais complexas consiste na busca do equilbrio entre tais exigncias, que possuem ritmos prprios e criam suas circunstncias especficas. A Constituio de 1988 veta explicitamente o uso no-pacfico da tecnologia nuclear e, em termos mais gerais, interdita de forma absoluta a guerra de agresso. Esses postulados constitucionais representam mais do que palavras sobre o papel, pois sintetizam vasto percurso de estabelecimento de valores nacionais que impelem o pas ao engajamento na soluo pacfica dos diferendos. A predisposio brasileira nessa direo constitui signo tradicional e ativo importante na difuso de nossa poltica externa.35 Um dos fundamentos cruciais para essa predisposio a percepo de um entorno regional pouco ameaador. A Amrica do Sul exibe duradoura estabilidade de fronteiras e baixo nvel de tenso militar, configurando uma das reas de menor potencial de conflito blico do planeta. Alm disso, as dimenses territoriais e o peso demogrfico do Brasil geram um sentimento de segurana regional muito elevado.36
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Entretanto, nem sempre foi assim. Ao longo dos tempos do Imprio, quando estava em jogo a construo da unidade territorial do pas, a atitude brasileira foi marcada por forte ambigidade, oscilando entre a opo pela diplomacia dos argumentos e a opo oposta, da diplomacia da fora. A Guerra do Paraguai, ltimo conflito no qual nos envolvemos, expressou a exacerbao da segunda tendncia. A percepo de um entorno pouco ameaador foi consolidada aps a Guerra do Paraguai e tornouse condicionante estrutural da poltica externa republicana que, nesse nvel, no afetado por conflitos internos em pases vizinhos: O Brasil no se sente ameaado por pases de sua regio. A nossa , em essncia, uma atitude que compartilhamos histrica e visceralmente com a Rssia e com a China de que nossa massa crtica bastante para responder, no mdio prazo, a qualquer assalto mesmo que, por debilidade especfica em um ou vrios dos teatros em que nos defrontamos com vizinhos possamos estar como muitas vezes estamos em clara desvantagem de meios. H afinidades muito evidentes entre a percepo brasileira da profundidade de seus espaos e de sua capacidade de resposta e a conscincia que sempre teve a Rssia, primeiro, e a Unio Sovitica prnuclear, depois, de que o eventual adversrio (ou adversrios) seriam diludos dentro dos nossos ilimitados horizontes. (Marcos Castrioto de Azambuja, Desarmamento Posies Brasileiras, Temas de Poltica Externa Brasileira, op. cit., p. 180).
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Desde a Primeira Guerra Mundial e, com maior relevncia, no segundo ps-guerra, o Brasil exprime esse engajamento com os valores da paz pela participao constante nos diversos foros voltados para as negociaes do desarmamento. A participao brasileira, embora obviamente situada em patamar muito menos significativo que o das grandes potncias militares, destaca-se nos quadros multilaterais pela sua coerncia e sua responsabilidade. Ao lado da defesa das medidas parciais e limitadas de desarmamento que se revelam viveis desde uma perspectiva realista dos equilbrios de poder, os posicionamentos nacionais caracterizam-se pela defesa do multilateralismo no trato dessas questes de evidente interesse universal. Coerentemente, os posicionamentos brasileiros sempre criticaram os contextos seletivos e discriminatrios bilaterais ou restritos s alianas militares nos quais se realizam negociaes cruciais de controle e regime de armamentos. Historicamente, o aspecto mais sensvel e delicado da poltica externa brasileira para a questo da paz e a do desarmamento o que abrange o temrio nuclear. Nesse contexto especfico, o conjunto de posicionamentos nacionais ainda que estribados em princpios morais e de direito objetivo inquestionveis suscitou importantes divergncias com atores de primeira linha no sistema internacional e representou fonte de constrangimentos reais para nossos interesses. O contexto em que se realiza a diplomacia sobre assuntos nucleares foi delineado, desde suas origens, por pressupostos decorrentes da poltica de poder e pela moldura rgida da Guerra Fria. No imediato ps-guerra, inmeras iniciativas norte-americanas desde o Relatrio AchesonLilienthal, passando pelo Plano Baruch, e a Lei McMahon, at o programa tomos pela Paz de 1953 estabeleceram um arcabouo de abordagens e medidas discriminatrias. Na dcada de 1960, a consolidao da Agncia Internacional de Energia Atmica (Aiea), criada em 1957, transferiu para esse organismo a tarefa de zelar pelas polticas de salvaguarda emanadas originalmente dos Estados Unidos. Em poucos anos, a Aiea, sob roupagem multilateral, passou a funcionar quase como representante do Clube de Londres (agrupamento informal dos pases supridores de materiais, equipamentos e tecnologia 358
nuclear), gerenciando a difuso restritiva de conhecimentos na rea nuclear. Na dcada de 1970 sob o impacto da agressiva poltica de exportaes blicas da Frana, do Acordo Nuclear Brasil-RFA e do teste nuclear conduzido pela ndia as restries e as salvaguardas foram reforadas e, em particular, o Brasil tornou-se alvo de intermitentes presses oriundas de Washington. A posio brasileira ficou claramente demarcada pelas diferentes atitudes adotadas diante dos tratados de Tlatelolco e de No-Proliferao (TNP), ambos firmados no final dos anos 60. O Tratado de Tlatelolco, que visa desnuclearizao de toda a Amrica Latina, recebeu a adeso brasileira pois permite resguardar as opes de uso pacfico da tecnologia nuclear. O TNP, de alcance global, no recebeu a adeso nacional, pois est ancorado na afirmao da desigualdade e no congelamento de uma situao discriminatria que compromete o acesso aos conhecimentos cientfico e tcnico do horizonte de possibilidades da tecnologia nuclear. A diplomacia brasileira enfatizava que Tlatelolco representou restrio voluntria e responsvel ao exerccio agressivo da soberania, enquanto o TNP coagulou viso incompatvel com as idias de igualdade bsica dos Estados e o respeito soberania nacional.37 Este posicionamento bsico foi continuamente reafirmado e redimensionado pelo pas, determinando a reticncia brasileira em participar dos variados regimes de controle de tecnologias sensveis (nucleares e de lanamento de artefatos). Contudo, a realidade do ps-Guerra Fria imps a necessidade de reflexo mais acurada sobre o
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O TNP responde ao princpio da subordinao do desarmamento segurana, definida nos termos do equilbrio bipolar da Guerra Fria. Do ponto de vista das duas superpotncias, os acordos sobre armas nucleares tinham que se inscrever nos contextos da dissuaso (tanto mtua como em relao a potncias nucleares mdias) como da no-proliferao. Do ponto de vista dos Estados no-nucleares, especialmente das potncias regionais, o regime internacional resultante seria, inevitavelmente, percebido como discriminatrio. George Lamazire enfatizou: A negociao do TNP, como se sabe, deu-se basicamente entre as duas superpotncias, que ao final apresentaram duas verses iguais do texto final ao foro de desarmamento em Genebra... (Ordem, hegemonia e transgresso, Braslia: IRBrFunag-Centro de Estudos Estratgicos, 1998, p. 53) Marcos Castrioto de Azambuja registrou que o TNP constitui um virtual resumo das premissas e obrigaes que o Brasil considera inadequadas e discriminatrias. Em avaliao sinttica e realista, constatou: O problema central do TNP que ele consagra e legitima uma diviso entre os que tm e podem e entre os que no tm e no podem. (Temas de Poltica Externa Brasileira, op. cit., p. 185).
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conjunto dos problemas envolvidos, luz da nova conjuntura internacional e do impacto das opes existentes sobre os interesses nacionais.
Princpios e interesses
A no-adeso ao TNP, ainda que movida por posturas de princpio, apoiava-se em percepes relativas aos interesses nacionais. Tais interesses se referenciavam tanto nas dimenses estratgicas quanto nas econmicas do acesso ao know-how nuclear. Estrategicamente, a absoro de tecnologias nucleares foi compreendida como condio de segurana, em funo no da perspectiva de construo de um arsenal nuclear mas do efeitodemonstrao possibilitado pelo domnio do conhecimento sensvel envolvido. Assim, em um cenrio internacional de crescente difuso de conhecimento na rea nuclear, a postura brasileira de rejeio do uso blico dessa tecnologia s poderia ser sustentada, no mdio prazo, pelo reconhecimento internacional da capacidade do pas de, eventualmente, responder a alteraes indesejveis no quadro de estabilidade regional.38 Esse raciocnio, de extrao marcadamente realista, agudizou-se em funo da rivalidade que marcou fases importantes do nosso relacionamento com a Argentina desde o final da Segunda Guerra Mundial.39 Economicamente, a ampliao do comrcio internacional de material blico e de tecnologias sensveis gerou compreensvel desejo de capacitao nacional na rea nuclear. Essa vontade, coerente com o projeto de desenvolvimento nacional, condicionou posturas arredias aos
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inegvel que, ultrapassados certos limites de desenvolvimento tecnolgico, a evidncia da capacidade de um pas tem efeito de dissuaso importante, por preencher a ausncia do poder material efetivo com a certeza de que h capacidade de mobilizao rpida. Pases como a Alemanha e o Japo esto nesta categoria, pois apesar de no serem potncias militares capazes de constituir ameaa presente, ningum duvida da capacidade de ambos construrem armamentos dos mais sofisticados e desenvolverem rapidamente meios de defesa e de agresso, em caso de necessidade. (Jos Eduardo M. Felcio, Os Regimes de Controle das Tecnologias Avanadas e a Insero do Brasil na Nova Equao do Poder Internacional, Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 1, p. 271).
39 Na primeira metade da dcada de 1970, o quadro de tenso regional aprofundou-se a tal ponto que, dos dois lados da fronteira, foram estimulados programas nucleares sigilosos. Tais programas, independentemente de seus limites reais, foram percebidos como geradores de maior insegurana, tornando-se elementos autnomos de agravamento das desconfianas. A vigncia de regimes autoritrios nos dois pases contribuiu, circunstancialmente, para realar os temores internacionais.
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regimes de controle e sistemas de salvaguarda, percebidos como operaes discriminatrias de alcance comercial. Tal ordem de idias, nem sempre justificadas, constituiu, entretanto, reao lgica a um contexto diplomtico internacional forjado sob a gide de pressupostos elitistas e isolamento das reivindicaes de mecanismos multilaterais de negociao. O encerramento da Guerra Fria e o reforo do TNP, pela sua extenso indefinida em 1995, modificou a moldura da problemtica e introduziu novos dados, forando alterao significativa da postura brasileira. Essa alterao se completou em 1998, quando o pas aderiu ao TNP. Em primeiro lugar, a hegemonia estratgica dos Estados Unidos reforou objetivamente o poder dos organismos para controle de transferncia de tecnologias sensveis e ampliou seu mbito de atuao. Em especial, a nova conjuntura realou a percepo de que determinados pases fogem a regras de conduta aceitas como responsveis e estabeleceu consensos tendentes a isolar diplomaticamente tais atores. Os termos do encerramento da primeira Guerra do Golfo, com a imposio de inspees detalhadas da Aiea nos locais dedicados ao programa nuclear iraquiano, e as intensas presses sobre a Coria do Norte so frutos do novo perodo. Nessa situao, a mera reiterao das posies tradicionais brasileiras poderia degenerar no enquadramento do pas entre os Estados pouco confiveis, com reflexos altamente negativos para os interesses nacionais.40 Em especial, ampliaria os obstculos para a aquisio de tecnologias no campo de msseis, de elevada importncia cientfica e alto valor comercial. Em segundo lugar, a evoluo das relaes regionais e sub-regionais e, em particular, o novo relacionamento bilateral com a Argentina extinguem uma fonte tradicional de desconfianas e tenso. O encaminhamento da Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul e a
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Os testes nucleares conduzidos pela ndia e pelo Paquisto, em 1998, tendem a reforar o isolamento dos Estados que permanecem fora do regime de no-proliferao. Nas novas condies abertas por esses testes, a reorientao brasileira adquire significado de maior relevncia. Tendo aderido ao TNP, o pas adquire credibilidade para exercitar a crtica opo seguida pelos Estados rivais do Indosto e, ao mesmo tempo, para reiterar que o futuro do regime de no-proliferao depende do compromisso das potncias nucleares signatrias com reduo mais rpida e profunda dos seus arsenais.
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consolidao do Mercosul afastam as reas de sombra no entorno brasileiro, tendo j determinado a completa abertura dos programas nucleares brasileiro e argentino e proporcionado o incio de ampla cooperao cientfica na rea da tecnologia sensvel. Em terceiro lugar, o prprio desenvolvimento das competncias e das capacidades nacionais tanto no mbito da pesquisa cientfica como no da atividade empresarial nas reas nuclear e de lanadores comea a alterar o lugar do Brasil no mercado mundial de tecnologias sensveis. Tornamo-nos, aos poucos, supridores de determinados conhecimentos e, portanto, interessados diretos em certos regimes de controle e salvaguardas. Pelo mesmo motivo, amplia-se nosso interesse na transferncia de tecnologias para as quais se exigem compromissos de controle de utilizao especficos, regulados por regimes elaborados sob a gide das grandes potncias. As novas circunstncias implicaram a reviso de atitudes firmadas no passado. Nova reflexo iniciou-se logo aps o fim da Guerra Fria, permitindo que a diplomacia brasileira reavaliasse o significado da adeso a regimes de controle antes rejeitados.41 A mudana de rota envolve o risco bvio do abandono de posies de princpio que permanecem vlidas e exige o aprofundamento da discusso a respeito de polticas precisas para cada contexto especfico. Contudo, permite expresso mais eficaz e influente dos valores e dos princpios brasileiros que, ancorados na construo de um perfil de parceiro confivel nas negociaes nucleares, podem contribuir para a reduo das tenses internacionais e das discriminaes na esfera das tecnologias sensveis de uso duplo.
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O percurso da reavaliao brasileira pode ser seguido, at o estgio crtico da ruptura com as posturas originais, pelo ensaio citado de Jos Eduardo M. Felcio (Temas de Poltica Externa Brasileira II, op. cit., vol. 1), que destacava, como concluso: Chegamos, portanto, a um momento de diagnstico e de deciso. A deciso mais acertada no momento parece ser contribuir para a defesa conjunta dos valores que compartilhamos com a comunidade internacional. Para isso torna-se necessrio aderir s regras do jogo do mundo atual, o que implica, necessariamente, em participar dos regimes de controle das tecnologias de uso duplo. A opo contrria leva a colocar o Brasil sob suspeita, desnecessariamente de querer, inclusive, acobertar aes de pases com perfis totalmente distintos e que vivem em regies de tenso e a impossibilitar que o governo possa influenciar, com seu respeitado ponto de vista, o rumo das tendncias em matria de controles. (p. 280).
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A extenso do TNP, por tempo indefinido, resultou de barganha conduzida pelas potncias nucleares e, em particular, pelos Estados Unidos. Em troca dessa extenso, as potncias nucleares reafirmaram o compromisso original do Tratado com a eliminao futura de todos os arsenais nucleares e prometeram colocar em vigor o tratado de banimento dos testes nucleares assinado em 1996. Mas a poltica externa dos Estados Unidos coloca em risco a credibilidade da barganha. Washington decidiu, desde o incio da administrao George W. Bush, no ratificar o tratado de banimento dos testes nucleares, ainda que se comprometendo publicamente a respeitar seus termos. Em 2003, nova fronteira foi ultrapassada, com a deciso americana de retomar as pesquisas congeladas sobre armas nucleares de baixa intensidade. O argumento utilizado para a permisso de retomada das pesquisas consistiu na alegao de que essas armas poderiam desempenhar funes significativas na guerra ao terror , permitindo perfurar as protees de bunkers subterrneos. Contudo, o eventual desenvolvimento de armas nucleares de baixa intensidade constitui precedente extremamente perigoso, pois tende a borrar a linha demarcatria que separa as armas nucleares das convencionais. A adeso brasileira ao TNP implica bvias restries, mas proporciona a credibilidade indispensvel para que o pas exera cobrana firme das obrigaes das potncias nucleares contratantes. nesse contexto que o Brasil exerce seu direito de reivindicar a entrada em vigor do tratado de banimento dos testes nucleares e insiste em avanos concretos rumo meta de eliminao dos arsenais nucleares.
Texto Complementar
SEGURANA COLETIVA E ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA, Georges Lamazire (In: Ordem, Hegemonia e Transgresso, Braslia: IRBr-Funag-Centro de Estudos Estratgicos, 1998, p. 35-59) A anlise dos regimes internacionais tem influenciado fortemente a literatura sobre relaes internacionais na ltima dcada e meia. 363
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Reflete, talvez, este fato a mescla de elementos provenientes do realismo e do idealismo que esta modalidade de anlise incorpora, apropriada a um perodo histrico marcado pela progressiva superao dos temas estratgico-militares pelos temas econmicos e globais, sem que no entanto se atingisse o patamar de um mundo baseado apenas na operao do direito e da razo. Bernauer, na mesma linha de Krasner (1983), sublinha inicialmente o carter de reao ao realismo desta linhagem terica.
The analysis of international regimes has, during the past 15 years, resulted in what one could call a research programme. This programme has been instrumental in directing the attention of International Relations scholars away from the Realist preocupation with conflict and problems of international anarchy to questions of international collaboration, that is, questions of how islands of order can form in an ocean of disorder.
De todo modo, h que dizer que o conceito de regime ele mesmo apresenta traos que atendem s preocupaes tanto de idealistas como de realistas. Aponta para as inequvocas e crescentes manifestaes de cooperao internacional, mas no omite a influncia dos fatores subjacentes de poder econmico e militar na criao, manuteno e operao desses mecanismos institucionais. A definio clssica de regime internacional se deve a Krasner: ...implicit or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actor s expectations converge in a given issue area of international relations. Para os fins deste estudo, recorreremos ao conceito de regime sobretudo por seu valor operativo e heurstico, sem entrar em maiores debates tericos. Neste sentido, seria til tomar como referncia a definio avanada por Fujita, prxima de Krasner, mas que agrega importante meno explcita ao quadro institucional: No mbito deste estudo, regime significa um conjunto formal ou informal de normas, diretrizes e instituies acordado entre Estados concernentes para balizar expectativas de conduta em uma determinada rea das relaes internacionais. Como se verifica a partir desta definio, na anlise dos regimes internacionais dilui-se a diferena entre norma jurdica e padro de 364
comportamento, entre o explcito e o implcito, entre o formal e o informal (...).
Regimes de segurana cooperao com desconfiana

Como comentamos acima, a anlise de regimes no se tem dedicado com freqncia aos temas de segurana. Alguns autores (Bernauer, 1993) atribuem tal fato ao nmero reduzido de regimes existentes nesta rea, explicvel por sua vez pelo carter inerentemente conflitivo e competitivo da rea de segurana; averso dos principais proponentes da anlise de regimes aos temas militares e estratgicos, em razo de seu debate inicial e constitutivo com a escola realista, que os privilegia; e por ltimo, aos modismos acadmicos, que levaram ao declnio dos estudos sobre temas tradicionais de segurana em prol dos chamados aspectos no-militares da segurana (non-military aspects of security) tais como questes humanitrias, migratrias ou ambientais. Apesar disso e malgrado todas as questes preliminares que se poderia argir e se tem arguido (Jervis, 1983) contra a aplicao do conceito de regimes a temas de segurana, h muito se faz um uso extensivo do conceito no mbito restrito e teoricamente menos purista dos estudos de desarmamento. Uma importante reflexo a este respeito a de Bernauer, a que nos referimos amplamente neste trabalho. O recurso crescente a conceitos oriundos da anlise de regimes para a descrio, explicao ou interpretao de questes de segurana, entretanto, no exclui que estas apresentem, efetivamente, especificidades indiscutveis, que caberia listar tentativamente: a questo central da segurana, a sobrevivncia dos Estados como unidades independentes, preexiste lgica e cronologicamente s demais (econmicas ou da ordem dos valores), e apresenta forte componente emocional; nesta rea a fungibilidade dos recursos de poder e o peso da estrutura subjacente de poder atingem seu nvel mais elevado; basta observar que o desequilbrio de facto entre estados em termos de poder aqui reconhecido de jure por pelo menos dois instrumentos internacionais de participao quase universal, a Carta das Naes Unidas e o TNP, 365
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fato inexistente, ao menos neste grau, nos acordos multilaterais de carter econmico; o incentivo para trapacear (cheat) bem maior na rea de segurana, pois poderia conceder ao lado que no joga segundo as regras do regime uma vantagem decisiva o que pode ser considerado uma variante do chamado security dilemma ou do prisoners dilemma, na medida em que todos os atores prefeririam um desarmamento mtuo assegurado, mas, por medo de serem trapaceados, se armam mais do que deviam, e provocam reao simtrica e equivalente nos adversrios; exemplificando, o raciocnio de qualquer threshold country parece ser o de perseguir um programa nuclear secreto de modo a avanar o suficiente antes de ser descoberto e/ou inibido, obtendo assim uma vantagem regional e mesmo global irreversvel; as duas ltimas asseres nos levam ao fato de que os regimes na rea de segurana se defrontam com dois problemas peculiares, a questo do desequilbrio e a questo da trapaa. O desequilbrio poderia ser qualificado de trapaa legitimada, ou violao do esprito mas no na letra do regime. A trapaa propriamente dita seria um problema tanto no nvel horizontal, entre as potncias militares, como no vertical, por parte dos proliferadores. A trapaa permitida institucionaliza os diferenciais de poder militar e se articula diretamente noo de segurana vigente no ps-segunda guerra mundial, peace through strength. A trapaa no plano horizontal surgia como o grande risco na era do equilbrio do terror, mas pode ser considerada hoje ao menos como temporariamente superada. a trapaa no eixo vertical, e de baixo para cima, que mais preocupa hoje os poderes centrais, e para combat-la se desenham medidas de verificao e controle cada vez mais intrusivas. H duas componentes: a de os estados centrais manterem um diferencial de poder tecnolgico-militar (edge-) em relao aos estados capazes de perturbar a ordem internacional; e a de impedir que estes ltimos adquiram meios de destruio em massa que os tornem ameaas a seus vizinhos, ordem global e projeo de poder necessria para control-los constituem as razes estratgicas do regime de noproliferao. 366
Aceita a hiptese de que o conceito de regimes internacionais pode ser aplicado temtica de segurana, mas que esta apresenta certas peculiaridades, cabe apontar que esta aplicao particular traz efeitos subversivos para a teoria geral, o primeiro dos quais o predomnio da desconfiana sobre a confiana. Este predomnio, que contrasta com nfase posta pelos praticantes da anlise de regimes nos aspectos cooperativos das relaes internacionais, j pode ser apontado na voga terica e prtica do conceito de medidas de fortalecimento da confiana (confidence building measures), muitas vezes visto como passo prvio e necessrio antes de chegar-se a acordos de desarmamento e sua verificao. Da provm, igualmente, o papel central da verificao, ela mesmo motivada por e motivo de desconfiana. O segundo efeito subversivo seria a constatao, nos regimes de segurana, do claro e excessivo peso das estruturas de poder sobre o contedo, modalidades e resultados das negociaes. E um terceiro resultado inquietante para as verses mais edulcoradas da anlise dos regimes, em decorrncia do segundo trao assinalado, a presena marcante de aspectos de desequilbrio implcitos e explcitos, de facto e de jure, entre os parceiros. Para concluir esta subseo, poder-se-ia dizer, para recorrer diviso proposta por Martin Wright das escolas de estudo das relaes internacionais cuja relevncia tem sido realada por Celso Lafer que a rea de segurana seria vocacionalmente hobbesiana, embora permita alguns regimes de corte grociano, mas seguramente no um enfoque kantiano. A questo central da segurana, a sobrevivncia fsica ou polticolegal das unidades componentes do sistema internacional, no se prestaria a renncias definitivas, permitindo apenas concesses modestas, controladas e revogveis a qualquer momento vide artigo 51 da prpria Carta, que fala de direito natural legtima defesa, individual ou coletiva, em caso de agresso armada, embora com a limitao nem sempre seguida ou prtica de que esse direito se esgota quando o Conselho de Segurana adota as medidas necessrias para a manuteno da paz e da segurana internacionais.
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O regime de no-proliferao de armas de destruio em massa

(...) Cabe observar, de incio, que ao falarmos de regime de noproliferao de armas de destruio em massa ao longo deste trabalho, na verdade optamos por usar uma denominao simplificadora. Historicamente, o que existiu originalmente foi o regime de noproliferao nuclear, ao qual se foram incorporando paulatinamente esforos de controle das armas qumicas, das armas biolgicas, e mais recentemente de seus sistemas de lanamento os msseis falando-se j em instituir controles sobre a proliferao de armas convencionais. Ademais, mesmo hoje, o foco do regime ainda constitudo indubitavelmente pela rea nuclear, a dos sistemas de msseis adquirindo sua relevncia estratgica sobretudo por seu carter complementar e potencializador de um eventual domnio dos usos blicos do tomo embora os mesmos veculos possam igualmente carregar armas biolgicas, qumicas ou convencionais, concedendo-lhes outro valor militar. O segmento nuclear da no-proliferao tem, assim, prioridade histrica e hierrquica sobre os demais dentro do regime. Ademais, cabe sublinhar a distino importante de que a rigor as armas qumicas e biolgicas esto na verdade submetidas a um regime de proibio, e no de no-proliferao, estando elas pela Conveno sobre Armas Biolgicas de 1972 e pela entrada em vigor da Conveno sobre Armas Qumicas (aberta assinatura em 1993) banidas para toda a comunidade das naes, sem distino. Sua incluso no regime de no-proliferao de armas de destruio em massa se justifica, entretanto, alm de seguir praxe corrente na literatura especializada, porque a par das normas consagradas naqueles instrumentos formais existem controles de exportao como os mantidos pelo Grupo da Austrlia e por vrias legislaes nacionais. Justifica-se principalmente porque a incidncia desses controles sobre os fluxos tecnolgicos desigual em termos de pases centrais e perifricos, tomando um cunho marcadamente antiproliferacionista. Assumindo, como dito acima, a centralidade inconteste do regime de no-proliferao nuclear, bastaria, para situ-lo historicamente, 368
mencionar brevemente os principais fatos que marcaram sua constituio. Felcio nos recorda que: O nico pas que detinha a tecnologia nuclear, ao trmino da Segunda Grande Guerra, procurou, por todos os meios, evitar a sua disseminao. Em 1945, a administrao norte-americana elaborou um plano para a discusso dos controles da energia nuclear nas Naes Unidas, que resultou no chamado Relatrio Acheson-Lilienthal. Seus pontos centrais eram o combate proliferao de armas nucleares atravs da superviso internacional das atividades nucleares dos pases; e do controle fsico do material nuclear. Com base no referido estudo, o plano foi apresentado ONU em 1946 pelo representante dos EUA, Bernard Baruch, tomando o nome de Plano Baruch. Os EUA propunham a criao de uma entidade supranacional (a Autoridade Internacional para o Desenvolvimento Atmico) que fosse proprietria, controlasse e operasse as instalaes sensveis do ciclo do combustvel nuclear, licenciasse e inspecionasse as atividades nucleares em todo o mundo. A idia no logrou aceitao, mas manteve-se a idia do controle. Mais adiante, no mesmo ano, o Congresso norte-americano aprovou a primeira lei de energia atmica dos EUA, que se tornou conhecida como Lei McMahon, que proibia o intercmbio nuclear para fins industriais com outros pases at que se possa estabelecer salvaguardas internacionais sancionveis e efetivas contra o uso da energia atmica para fins destrutivos. (...) O presidente Eisenhower props as Naes Unidas, em 1953, o programa Atoms for Peace, que previa uma forma mais branda de controle do que o Plano Baruch, sem exigir a aceitao incondicional de um regime internacional de salvaguardas. Durante os anos 50 o controle nesta rea se exerceu por meio de salvaguardas bilaterais, at a fundao da Aiea, em 1957, quando os EUA passaram a incluir em seus acordos bilaterais de salvaguardas disposio prevendo que a agncia se encarregaria da verificao e das inspees. A agncia originou-se da discusso da proposta Atoms for Peace pela Assemblia Geral da ONU em 1954 e 1955, tendo sido seu estatuto negociado entre 1954 e 1956. Dois momentos fundamentais para a constituio do regime foram o Tratado de Proibio Parcial dos Testes 369
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Nucleares, de 1963, conhecido como Tratado de Moscou; e o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares, de 1968. O primeiro, ao excluir da proibio os testes subterrneos, tornou-se na prtica um tratado de no-proliferao por inibir apenas os Estados que ainda engatinhavam na rea. O segundo marca a introduo em um instrumento legal do curioso termo no-proliferao. A negociao do TNP, como se sabe, deu-se basicamente entre as duas superpotncias, que ao final apresentaram duas verses iguais do texto final ao foro de desarmamento em Genebra, um dos aspectos criticados pelo embaixador Arajo Castro, chefe da Delegao do Brasil ao Eighteen Nations Disarmament Committee (ENDC), rgo antecessor da CD), quando da apresentao do texto pelos co-presidentes. Como resume Whitaker Salles a formulao de Arajo Castro, o TNP fundamentalmente o resultado de um entendimento bilateral direto entre as superpotncias, e no de uma negociao em p de igualdade entre os Estados interessados. Releva recordar aqui, fato hoje pouco mencionado, que os esforos de no-proliferao nuclear das duas superpotncias de ento visavam sobretudo os pases industriais avanados como a Alemanha, a Sucia, a Suia e o Japo, tendo o foco do regime de no-proliferao se voltado para os pases perifricos somente a partir dos anos 70. (...) Com o TNP, inaugurando um padro que se tornaria habitual aps ou mesmo antes da consagrao de norma de no-proliferao ou proibio em um tratado internacional, os mecanismos informais de controle como o Comit Zangger (1970) e o London Supplier Group (1975) se multiplicam. Na rea de armas qumicas, o Australia Group criado em 1984; e na de msseis, o Missile Technology Control Regime (MTCR) data de 1987. Cabe lembrar ainda que o Comit de Coordenao de Controles Multilaterais (CoCom), criado em 1949, por iniciativa dos Estados Unidos, para restringir o acesso por parte da URSS e de seus aliados a bens e tecnologias sensveis, de utilizao dual, tem sido progressivamente reorientado em um sentido Norte/Sul, aps o fim da Guerra Fria (...).
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Caractersticas do regime
A esta altura, seria til recorrer descrio dos elementos centrais do regime de no-proliferao nuclear apresentada por David Fischer (1987): normas que proscrevem a proliferao (TNP e os acordos criando zonas livres de armas nucleares); acordos complementares (como o Tratado de Moscou de 1963; garantias de segurana; resolues das Naes Unidas; acordos bilaterais de suprimento; Nuclear Suplier Group Guidelines; salvaguardas e demais mecanismos da Iaea e Euratom poderamos adicionar a ABACC ; sistemas nacionais de salvaguardas e controle; e meios nacionais de verificao (National Technical Means), sobretudo atravs de satlites de controle (monitoring). Esta exposio nos permite extrair, por analogia, os diversos componentes essenciais de um regime de no-proliferao: uma norma de no-proliferao ou proibio completa, consagrada em um acordo internacional (TNP, Tratado de Tlatelolco, Convenes sobre Armas Biolgicas e Armas Qumicas); um sistema de verificao do cumprimento da norma (Aiea, para o TNP; Opanal e Aiea, para Tlatelolco; nenhum, para as armas biolgicas; e a Organizao para a Proscrio das Armas Qumicas (Opaq) para estas); controles informais de supridores (ou cartis, como o Nuclear Suppliers Group, o Austrlia Group e o Missile Technology Control Regime); e mecanismos de enforcement, ou internos ao regime, ou externos, como o caso freqente de recurso ao Conselho de Segurana. Na nossa anlise do caso iraquiano, so os dois primeiros e o quarto e ltimo nveis que nos interessaro diretamente. Como se viu pelos exemplos acima, este tipo ideal varia na prtica, tanto em sua estrutura como em sua histria. Assim, a norma escrita, pice e justificativa do regime, surge quase sempre a posteriori, depois que motivaes de segurana a engendraram na prtica. O exemplo bvio seria a rea nuclear, que nunca conheceu o livre comrcio, mas cuja norma reguladora aparece apenas em 1968 com o TNP.
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O mesmo ocorre hoje com o MTCR, mecanismo informal de controle sem respaldo em norma jurdica multilateralmente e universalmente adotada, e que apesar disso aparece influenciando indiretamente o tratamento do tema no caso do Iraque. H casos, ao contrrio, de regimes fortes no plano da norma, mas fracos na parte institucional, de que exemplo a Conveno sobre Armas Biolgicas. Caberia enfatizar que o regime de no-proliferao nuclear vinha fundamentando sua legitimidade no argumento da eficcia, ao recordarse que no final dos anos 50 e comeo dos 60 previa-se e temia-se que pelos meados dos 70 j existiriam entre 15 e 20 Estados nuclearmente armados, contra os cinco reconhecidos hoje, mais os dois ou trs considerados correntemente como potncias nucleares de facto (Israel, ndia e Paquisto). Alm da contrao do montante total, aquelas anlises enfatizavam que mesmo a mera no assuno pblica do status nuclear tinha dois efeitos altamente positivos: o desincentivo a uma corrida armamentista nuclear entre vizinhos ou global; e a modstia dos arsenais dos eventuais novos possuidores, impossibilitados que esto de testar armamentos e de proceder a uma instalao ostensiva. Essa alegao de eficcia do tratado foi fortemente contestada aps a descoberta do programa nuclear secreto iraquiano, levando a que as velhas questes relativas ilegitimidade ou iniqidade do TNP se vissem suplantadas progressivamente pela discusso sobre as brechas no regime prlogo questo da Unscom e do futuro da intrusividade em verificao. Esta evoluo indica que se foi passando da discusso sobre a validade da norma tendo em vista sua peculiaridade, que a de fixar direitos e deveres desigualmente para a discusso sobre o cumprimento da norma que alude sua efetividade. Para muitos autores, a crescente fora da norma de no-proliferao nuclear estaria demonstrada pela ampla adeso ao TNP; e pela no divulgao por nenhum Estado de sua condio de detentor de armas nucleares desde a assinatura do tratado. Dunn observa que global opinion increasingly has rejected the legitimacy of acquiring nuclear weapons. 372
Este papel da norma geral de no-proliferao como fundamento jurdico-tico do regime e sua relevncia operativa so realados por Roberts no trecho seguinte, que transcrevemos na ntegra por sua relevncia:
These global regimes are important not only for their effect in limiting the global spread of unconventional weapons; they also have the important benefit of generating norms of state conduct. Those who see the world in realpolitik terms decry the role of norms in polities, arguing correctly that norms are irrelevant to those determined to act with contempt for the standards of others. But policy realists too often miss the importance of norms in generating the political consensus necessary to punish behavior not consistent with those norms. Something of this mechanism was at work in the sharp international reaction to Iraqs annexation of Kuwait. Norms based on the selective rejection of categories of weapons deemed unacceptable create the foundation for sanctions, embargoes and arguably more direct enforcement actions.
Para finalizar a discusso das caractersticas essenciais do regime de no-proliferao, podemos avanar a hiptese de que esse regime originalmente colocava os Estados ante uma distribuio de bens coletivos segundo dois eixos de oposio diversos: de um lado, opunham-se os bens coletivos: segurana (ou estabilidade) e acesso cientfico-tecnolgico autnomo (ou prosperidade via energia); de outro, podia-se contrastar dois outros bens coletivos: segurana em geral (estabilidade) e segurana em particular (busca de capacidade nuclear blica); ou ainda, expressado de outra forma, ganho absoluto (absolute gain) paz, estabilidade do sistema internacional; e ganho relativo (relative gain) poder, autonomia ou prestgio. A posio de pases como Brasil, Argentina, ndia e Paquisto no passado sempre enfrentou dificuldades de arregimentao de alianas crticas do TNP porque (1) a maioria dos Estados perifricos preferia o bem segurana ao bem acesso tecnolgico ou usos pacficos da energia nuclear, muito distante de suas possibilidades imediatas; (2) preferiam o bem segurana em geral, via no-proliferao, ao risco de que o vizinho buscasse 373
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o bem segurana particular por meio de armas nucleares isso era vlido sobretudo na percepo negativa que tinham os pequenos estados dos grandes de cada regio; e portanto (3) o ganho absoluto ao ganho relativo. Cabe ainda observar que, com o progressivo fechamento das brechas do regime e a erradicao quase total da possibilidade de caronas, deixou de funcionar a primeira oposio, porque hoje o acesso cientficotecnolgico passa pela contribuio de cada pas segurana internacional e estabilidade do sistema. Ao mesmo tempo, a expectativa de que este acesso possa ser marcado pela autonomia cada vez mais tnue. Voltando aos pontos indicados acima, argumentao similar desenvolvida por Krasner a partir de sua distino entre poder relacional (relational power) e meta-poder (meta-power), como diferena entre aquelas aes que buscam maximizar valor dentro de uma estrutura institucional e aquelas aes que procuram modificar as prprias instituies. Este autor considera que o regime de no-proliferao tem sobrevivido porque os embates entre os membros do regime so do primeiro tipo busca de posies relativas. Em suma, o prognstico de Krasner sobre o regime de no-proliferao nuclear era favorvel em 1985, tendo em vista, adicionalmente, a no existncia de controvrsias constitucionais no seu interior. Existiria acordo quanto aos princpios bsicos e normas, embora talvez no sobre regras e processos decisrios. Esta avaliao no levava em conta as propostas de reforma constitucional defendidas por pases como a ndia, mas h que reconhecer que esses esforos provm de atores que no pertencem ao regime, e portanto carecem de maior eficcia e representatividade. O elemento de acesso tecnolgico e de acesso a fontes de energia, como anotamos, tambm est presente no regime, apesar das limitaes conhecidas. O regime, entretanto, tem menos capacidade de propiciar cooperao do que de deneg-la. Neste sentido deve ser entendida a seguinte observao de Legault:
at the same time, the number of adherents to the MTCR continues to grow. Their goal is simple: non-proliferation. What they offer up to attain this end is also straightforward: the creation of a vast zone of free-trade in technology for those countries that know how to behave themselves.
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Na mesma linha se situa anlise de Azambuja (1994):

Os termos bsicos da equao com que se deparam os pases em desenvolvimento mais significativos e no h mais do que um punhado deles me parecem claros: devem conquistar credibilidade para obter acesso. (...) Credibilidade significa, no contexto deste artigo, a capacidade de ser percebido pelos outros scios do cenrio internacional como um ator confivel e que no movido por impulsos ideolgicos, estratgicos ou econmicos a violar, de forma grosseira, as regras do jogo que governam a interao ordenada do convvio entre os Estados. Implica, a rigor, polticas de autoconteno e a aceitao de certos conjuntos de normas de comportamento, formal ou informalmente estabelecidas.

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SIGLAS
ACE Aelc Aiea Aladi Alalc Alca Ceca CEI Cepal CSCE ELN ERP ESG Farc FMI Gatt G-Rio M19 MAI MCE Mercosul MIG MTCR Nafta NPIs NWC OCDE OCSE OEA OIC OMC OPA
Acordo de Complementao Econmica Associao Europia de Livre Comrcio Agncia Internacional de Energia Atmica Associao Latino-Americana de Integrao Associao Latino-Americana de Livre Comrcio rea de Livre Comrcio das Amricas Comunidade Europia do Carvo e do Ao Comunidade dos Estados Independentes Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Conferncia sobre a Segurana e Cooperao Europia Exrcito de Libertao Nacional Exrcito Revolucionrio do Povo Escola Superior de Guerra Foras Armadas Revolucionrias Fundo Monetrio Internacional Acordo Geral de Tarifa e Comrcio Grupo do Rio Movimento Revolucionrio 19 de Abril Acordo Multilateral de Investimento Mercado Comum Europeu Mercado Comum do Sul Agncia Multilateral de Garantia de Investimento Regime de Controle de Tecnologias de Msseis Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte Novos Pases Industrializados National War Collegge Organizao para o Cooperao Econmica e o Desenvolvimento Organizao para a Segurana e Cooperao Europia Organizao dos Estados Americanos Organizao Internacional do Comrcio Organizao Mundial de Comrcio Operao Pan-Americana 378
Opaq OSCE Otan PAC PCUS PEI Pice RDA RFA SDRs TEC Tiar TNP TPI Trims UE UEM Unscom ZEEs
Organizao para a Proscrio das Armas Qumicas Organizao de Segurana e Cooperao Europia Organizao do Tratado do Atlntico Norte Poltica Agrcola Comum Partido Comunista da Unio Sovitica Poltica Externa Independente Programa de Integrao e Cooperao Econmica BrasilArgentina Repblica Democrtica Alem Repblica Federal da Alemanha Direitos Especiais de Saques Tarifa Externa Comum Tratado Interamericano de Assistncia Recproca Tratado de No-Proliferao Nuclear Tribunal Penal Internacional Medidas de Investimentos Relacionados a Comrcio Unio Econmica Unio Eeconmica Monetria United Nations Special Commission Zonas Econmicas Especiais
379
Ttulo Autor Coordernao editorial Reviso de texto Editorao eletrnica Capa Formato Mancha grfica Tipologia Papel Nmero de pginas Tiragem Impresso e acabamento
Manual do Candidato: Poltica Internacional Demtrio Magnoli Ednete Lessa Ana Luiza Fiori Soares Samuel Tabosa de Castro Ingrid Rocha Comunicaes 21 x 29,7 cm 12,5 x 25,9 cm Times New Roman 12/17,8, textos Univers bold, 12, 14, aberturas Carto Supremo 250 gm2 (capa) Ap 75 gm2 (miolo) 380 2.000 exemplares Teixeira Grfica e Editora Ltda.

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Manual do Candidato

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Thereza Maria Machado Quintella

CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA

lvaro da Costa Franco

INSTITUTO DE PESQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS

Helosa Vilhena de Arajo

IRBr Concurso de Admisso Carreira de Diplomata

3 edio atualizada e revisada

Copyright () 2004 Demtrio Magnoli

Impresso no Brasil 2004

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

UNIDADE I O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS:

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

1 OS DIPLOMATAS, O ESTADO E A SOCIEDADE

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

2 O ESTUDO DE RELAES INTERNACIONAIS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

da soberania e a paralela reduo da insegurana decorrentes dos compromissos institucionais.12

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

Op. cit. p.189. Idem, p.189.

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

3 O SISTEMA MULTIPOLAR EUROPEU DO SCULO XIX

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O Congresso de Viena e o Sistema de Metternich

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

A unificao alem e a Ordem de Bismarck

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

A poltica de equilbrio pluripolar

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

4 AS GUERRAS DO SCULO XX E AS ORIGENS DA GUERRA FRIA

A Primeira Guerra Mundial

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O apaziguamento e a Segunda Guerra Mundial

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

A orientao norte-americana da poltica externa

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

5 O SISTEMA BIPOLAR E UNIVERSAL DA GUERRA FRIA

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O cisma sino-sovitico e a distenso

Diplomacia. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1997, p. 858.

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

O SISTEMA INTERNACIONAL DE ESTADOS: HISTRIA E CONCEITOS

The Stability of a Bipolar World