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Saneamento bsico no Brasil: consideraes sobre investimentos e sustentabilidade para o sculo XXI*
alexandre bevilacqua Leoneti** eliana Leo do prado*** Sonia Valle Walter borges de oliveira****

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Mtodo; 3. O setor do saneamento bsico no Brasil: desenvolvimento e aspectos legais; 4. Novas estratgias de gesto; 5. Consideraes finais. S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Methods; 3. The basic sanitation sector in Brazil: evolution and legal issues; 4. New management strategies; 5. Final remarks. P a l av r a S - c h av e : saneamento bsico; tratamento de esgoto; investimento; sustentabilidade. Key
wordS:

basic sanitation; sewage treatement; investment; sustainability.

* Artigo recebido em jul. 2009 e aceito em nov. 2010. Agradecimentos Fapesp pelo apoio pesquisa. ** Bacharel em administrao de empresas pela Universidade Paulista, bacharel em matemtica aplicada a negcios pela FFCLRP/USP e mestre em administrao de organizaes pela Fearp/USP. Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP). Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900, Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail: ableoneti@usp.br. *** Bacharel em engenharia qumica pela Universidade de Ribeiro Preto, especialista em informtica em educao pela Universidade Federal de Lavras (UFL), especialista em psicopedagogia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutoranda em sade pblica (Eerp/USP). Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP). Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900, Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail: leprado@ig.com.br. **** Bacharel em arquitetura e urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP), mestre em engenharia hidrulica e saneamento pela Escola de Engenharia de So Carlos (Eesc/USP), doutora em administrao pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEA/USP) e livre-docente em administrao geral (Fearp/USP). Professora associada da Fearp/USP. Endereo: Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (Fearp/USP). Av. Bandeirantes, 3900 Monte Alegre CEP 14040-900, Ribeiro Preto, SP, Brasil. E-mail: soniavw@terra.com.br.

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Desde a dcada de 1950 at o final do sculo passado, o investimento em saneamento bsico no Brasil ocorreu pontualmente em alguns perodos especficos, com um destaque para as dcadas de 1970 e 1980. Em decorrncia disso, o Brasil ainda est marcado por uma grande desigualdade e dficit ao acesso, principalmente em relao coleta e tratamento de esgoto. Atualmente, o setor tem recebido maior ateno governamental e h uma quantidade significativa de recursos a serem investidos. Todavia, faz-se necessrio que esses investimentos sejam sustentveis. Desta forma, o presente trabalho pretendeu, por meio de uma pesquisa descritiva-exploratria, verificar como foram realizados os investimentos em saneamento bsico no Brasil, com nfase no tratamento de esgoto, e discutir como esto sendo disponibilizados os recursos para atender aos aspectos legais aos quais se submetem os municpios neste incio de sculo. Para isto, foram utilizadas, como fontes primrias, entrevistas no estruturadas com tcnicos do setor de saneamento e, como fontes secundrias, foram coletadas informaes nos sites dos principais rgos pblicos e privados que tm relevncia quanto ao saneamento no Brasil. Foram identificadas possveis falhas no planejamento do setor ao longo destes ltimos anos, alm de terem sido encontradas evidncias que apontam possveis falhas nas avaliaes dos investimentos que esto sendo realizados, no sendo considerada a sustentabilidade dos mesmos. Como contribuio, procurou-se identificar algumas novas formas de gesto em saneamento bsico, o que poder auxiliar os gestores municipais no cumprimento dos seus objetivos. Basic sanitation sector in Brazil: overview about investments and sustainability for the 21st century Since the late 1950th century until the end of the month, the investment in basic sanitation in Brazil occurred occasionally in some specific periods, with an emphasis on the 1970 and 1980. As a result, Brazil is still characterized by great inequality and low access, particularly regarding the collection and sewage treatment. Currently, the sector has received greater government attention and there is a significant amount of resources to be invested. However, it is necessary that these investments are sustainable. Thus, this research sought through a descriptive and exploratory, were performed to see how investment in basic sanitation in Brazil, with emphasis on sewage treatment, and discuss how resources are being made available to meet the legal aspects which are submitted to municipalities beginning of this century. For this purpose, were used as primary sources of unstructured interviews with technicians and sanitation sector as secondary sources, information was collected on the websites of major public and private agencies that have a bearing on the sanitation in Brazil. We identified potential flaws in the planning of the sector over recent years, and have been found evidence that points to possible flaws in the evaluations of the investments being made, not considered their sustainability. As a contribution, we tried to identify some new forms of management in sanitation, which could help municipal managers in achieving its goals.

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1. Introduo
A quantidade de gua necessria para o desenvolvimento das atividades humanas, tanto no processo de produo de vrios tipos de produtos quanto no abastecimento para o consumo de gua propriamente dito, vem aumentando significativamente ano aps ano no Brasil. Em contraponto, a quantidade de gua potvel ou de gua que possa ser utilizada para satisfazer esses diversos tipos de finalidades no aumentou. Uma soluo para a preservao dessas guas o investimento em saneamento e no tratamento do esgoto sanitrio, que realizado por meio de estaes de tratamento de esgoto que reproduzem, em um menor espao e tempo, a capacidade de autodepurao dos cursos dgua. As guas recuperadas por essas estaes possuem uma grande variedade de aplicaes, entre elas: (i) irrigao de campos de esportes, praas etc.; (ii) usos paisagsticos; (iii) descarga de toaletes; (iv) combate a incndios; (v) lavagem de automveis; (vi) limpeza de ruas; (vii) usos na construo (Prosab, 2006). Tais alternativas contribuem para a diminuio do uso de gua potvel para estes fins, alm de gerar externalidades positivas sobre a sade e o meio ambiente (Toneto Junior, 2004:31). No sculo passado, desde a dcada de 1950 at o seu final, o investimento em saneamento bsico no Brasil ocorreu pontualmente em alguns perodos especficos, com um destaque para as dcadas de 1970 e 1980, quando existia um predomnio da viso de que avanos nas reas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio nos pases em desenvolvimento resultariam na reduo das taxas de mortalidade (Soares, Bernardes e Cordeiro Netto, 2002:1715). Nesse perodo, foi consolidado o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que deu nfase ao incremento dos ndices de atendimento por sistemas de abastecimento de gua, mas que, em contrapartida, no contribuiu para diminuir o dficit de coleta e tratamento de esgoto, o que ainda verificado atualmente. At 2006, apenas 15% do esgoto sanitrio gerado nas regies urbanas dos municpios do Brasil era tratado (Snis, 2007). Atualmente, o setor tem recebido maior ateno governamental e existe uma quantidade significativa de recursos a serem investidos. No entanto, esses investimentos devem, alm de gerar os benefcios j esperados quanto melhoria da qualidade da gua e dos ndices de sade pblica, atender aos padres mnimos de qualidade, sendo definidos pela legislao especfica do setor, com a finalidade de garantir a sustentabilidade dos mesmos. Nestes ltimos anos, as principais normas que regulam o setor de saneamento esto representadas pela Lei 11.445/2007, que estabelece as diretrizes
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nacionais para o saneamento bsico, e pela Lei 9.433/1997, referente Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). Verificam-se nestas leis algumas exigncias para garantir a sustentabilidade dos investimentos em saneamento, mas, segundo Souza, Freitas e Moraes (2007), ainda existe uma predominncia de conceitos preventivistas e omisses discursivas, alm de vises ambguas dentro de uma mesma legislao. Soma-se a isso o fato de que ainda no esto definidas, de maneira clara, as atribuies de cada esfera governamental no que se refere ao saneamento bsico. Devido a essa indefinio, Unio, estados, Distrito Federal e municpios poderiam criar aes redundantes em alguns casos ou se tornar negligentes em outros, deixando a responsabilidade para um dos demais agentes envolvidos. Nesse cenrio, a aplicao dos recursos poderia ainda ser realizada sem a adoo de uma viso mais global, que contemple as relaes entre esses agentes, prejudicando o planejamento e a eficcia dos recursos aplicados. Desta forma, o presente trabalho pretendeu, por meio de uma pesquisa descritiva, verificar como foram realizados os investimentos em saneamento bsico no Brasil, com nfase no tratamento de esgoto, e discutir como esto sendo disponibilizados os recursos para atender aos aspectos legais aos quais se submetem os municpios neste incio de sculo. Tambm se procurou identificar algumas novas formas de gesto em saneamento bsico, o que poder auxiliar os gestores municipais no cumprimento dos seus objetivos.

2. Mtodo
O presente estudo pode ser classificado como uma pesquisa descritiva-exploratria. Segundo Gil (1989), os objetivos de uma pesquisa descritiva se concentram em identificar caractersticas de determinada populao ou objeto de estudo. J as pesquisas exploratrias so empregadas para [...] aumentar o entendimento do problema de administrao, bem como [...] reunir informaes anteriores sobre o tpico para refinar a questo de pesquisa (Cooper e Schindler, 2003:222). Utilizamos fontes primrias e secundrias na coleta de dados. Como fontes primrias, foram feitas entrevistas no estruturadas com tcnicos do Departamento de guas e Energia Eltrica (Daee) de Ribeiro Preto (SP), sobre aspectos do saneamento bsico no estado de So Paulo, e com especialistas do Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), da Agncia Nacional de guas (ANA), do Ministrio do Meio Ambiente, em Braslia. Como fontes secundrias, foram coletadas informaes nos sites dos princirap rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

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pais rgos pblicos e privados que tm relevncia quanto ao saneamento no Brasil, como o Ministrio das Cidades, Agncia Nacional de guas (ANA), Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), Fundao Nacional da Sade (Funasa), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon), Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe) e Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae). Tambm foram pesquisadas leis e polticas pblicas relacionadas a saneamento no Brasil, alm de artigos acadmicos sobre o tema saneamento. Os principais descritores buscados na coleta de dados foram: saneamento bsico; abastecimento de gua; coleta de esgoto; tratamento de esgoto; esgotamento sanitrio; resduos slidos; investimento em saneamento; universalizao do saneamento; setor de saneamento no Brasil; polticas de saneamento.

3. O setor do saneamento bsico no Brasil: desenvolvimento e aspectos legais


Pelo impacto na qualidade de vida, na sade, na educao, no trabalho e no ambiente, o saneamento bsico envolve a atuao de mltiplos agentes em uma ampla rede institucional. No Brasil, est marcado por uma grande desigualdade e por um grande dficit ao acesso, principalmente em relao coleta e tratamento de esgoto. Segundo dados do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (Snis, 2007), em 2006, o ndice mdio de atendimento urbano mostrava valores relativamente elevados, em termos de abastecimento de gua, com um ndice mdio nacional de 93,1%. Porm, em termos de esgotamento sanitrio, o atendimento urbano com coleta era muito escasso, tendo um ndice mdio nacional de 48,3%, e um ndice mdio nacional de apenas 32,2% para o tratamento desse esgoto coletado. Destaca-se que, em relao ao atendimento populao de baixa renda, o ndice ainda mais inadequado, e alcanar uma cobertura mais ampla desse benefcio um grande desafio. A figura apresenta o total de investimento per capita necessrio para universalizao do saneamento bsico no Brasil e explicita a desigualdade regional causada pela menor capacidade de pagamento da populao nas regies Norte e Nordeste em comparao com as outras regies. Esse dficit est intimamente relacionado ao perfil de renda dos consumidores (Saiani, 2007:263).
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Figura

Investimento necessrio para universalizao do saneamento no Brasil, 2006


r$ 700,00 600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 0,00 norte nordeste 4% Sudeste Sul centro-oeste 641 15% 13% 481 395 358 8% 9% 534 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

investimento per capita (r$)

proporo da renda per capita

Fonte: adaptado de aesbe (2006).

Ainda de acordo com a figura, o Sudeste a regio que necessita de menor investimento per capita, em torno de R$ 358, enquanto a regio Norte necessita de um investimento da ordem de R$ 641, sendo quase o dobro necessrio. Observa-se tambm que a regio Norte possui o maior comprometimento da renda per capita da populao com relao ao total necessrio a ser investido. Percentuais elevados como este tornariam mais necessria a atuao do Estado com investimentos no reembolsveis que no obrigariam o tomador do emprstimo ao pagamento do montante recebido. Em nmeros absolutos, para que a universalizao dos servios de gua e esgoto no Brasil fosse alcanada em 2025, seria necessrio que fossem investidos, em mdia, R$ 11 bilhes todos os anos, a partir do ano de 2006 at o ano de 2024 (Aesbe, 2006). Todavia, de acordo com os dados do Snis (2007), em 2006, o total de investimentos efetivamente realizados no setor de saneamento brasileiro foi de apenas R$ 4,5 bilhes (sendo R$ 1,8 bilho em coleta e tratamento de esgoto). Este ainda um reflexo de anos anteriores, quando o investimento foi, em mdia, R$ 3,9 bilhes, considerado o perodo de 2003 a 2006, atualizados para dezembro de 2006, utilizando-se o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Na tabela 1, observa-se que, no ano de 2000, 47,8% dos municpios no tinham coleta de esgoto, sendo seus principais receptores os rios e o mar; e,
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dos 52,2% restantes, que coletam os esgotos, apenas 20,2% tinham tratamento (UNDP, 2000). Em 2007, de acordo com os dados do Snis (2007), este quadro pouco se alterou, sendo ainda boa parte do esgoto sanitrio que coletado nas cidades despejado in natura em corpos de gua ou no solo, principalmente em municpios com populao inferior a 30 mil habitantes.
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Coleta e tratamento de esgoto nos municpios brasileiros no ano 2000


Percentual de municpios (%) Regio norte nordeste Sudeste Sul centro-oeste brasil (total)
Fonte: undp (2000).

Com coleta e tratamento de esgoto 3,6 13,3 33,1 21,7 12,3 20,2

Com coleta e sem tratamento de esgoto 3,5 29,6 59,8 17,2 5,6 32,0

Sem coleta de esgoto 92,9 57,1 7,1 61,1 82,1 47,8

Este dficit de acesso foi ocasionado, em grande parte, pela fragmentao das responsabilidades e dos recursos federais, indefinies regulatrias e irregularidades contratuais (Saiani, 2007:262). Estes problemas dificultam a qualidade dos investimentos e a participao privada no setor de saneamento. Segundo Toneto Junior (2004:178), pode-se afirmar que, apesar de apresentar praticamente todas as caractersticas dos demais setores de infraestrutura, o setor de saneamento bsico o que ainda apresenta a menor participao do setor privado. Segundo os dados da Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe, 2006), em 2006, mais de 95% dos servios de saneamento eram realizados por organizaes do setor pblico, ou seja, menos de 5% dos servios de saneamento eram realizados por empresas do setor privado. A pequena participao do setor privado e a limitao do endividamento pblico, imposta s gestes municipais pela Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, denominada como Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda so os principais fatores da escassez de investimentos e, consequentemente, da baixa eficincia do setor de saneamento no Brasil. At os dias de hoje, os poucos investimentos realizados foram, em grande parte, facilitados por pla-

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nos especficos para o setor, como o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que incentivou a criao e o fortalecimento das concessionrias municipais, e pelos investimentos de bancos pblicos, como a Caixa Federal e o Banco do Desenvolvimento Nacional (BNDES, 2008b). Na dcada de 1990 foram implantados alguns programas federais de apoio ao saneamento com financiamentos do Oramento Geral da Unio (OGU), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Mundial (Bird), Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). Essas informaes esto apresentadas no quadro.
quadro

Principais programas federais em saneamento na dcada de 1990


Programa pronurb pr-Saneamento Perodo 1990-1994 1995 Financiamento FGtS e contrapartida FGtS e contrapartida oramento Geral da unio (oGu) e contrapartida, banco interamericano de desenvolvimento (bid) e banco mundial (bird) bid e contrapartida Beneficirio/Desdobramentos populao urbana em geral, com prioridade baixa renda preponderantemente reas com famlias com renda de at 12 s.m. populao de baixa renda em municpios com maior concentrao de pobreza populao de baixa renda, privilegiando comunidades com renda de at 7 s.m. apoio tcnico e financeiro no desenvolvimento de aes com base em critrios epidemiolgicos e sociais estudos e assistncia tcnica aos estados e municpios em mbito nacional; investimentos em modernizao empresarial e aumento de cobertura dirigidos casan, embasa e Sanesul passa a financiar companhias do norte, nordeste e centro-oeste e estudos de desenvolvimento institucional
Continua

pass

1996

prosege

1992-1999

Funasa-Sb

oGu e contrapartida

pmSS i

1992-2000

bird e contrapartida

pmSS ii

1998-2004

bird e contrapartida

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Programa

Perodo

Financiamento

Beneficirio/Desdobramentos uso racional de gua em prestadores de servio de saneamento, fornecedores e segmentos de usurios concessionrios privados em empreendimentos de ampliao de cobertura em reas com renda de at 12 s.m. estados, municpios e concessionrios contratando consultoria para viabilizao de parceria pblico-privada desenvolvimento de pesquisa em tecnologia de saneamento ambiental

pncda

1997

oGu e contrapartida

Fcp/San

1998

FGtS, bndeS e contrapartida

propar

1998

bndeS

prosab

1996

Finep, cnpq, capes

Fonte: turolla (2002).

Atualmente, por meio de polticas de saneamento ambiental e o afrouxamento das regras de acesso ao setor privado, o setor de saneamento tem recebido considervel ateno e incremento de investimentos tanto do setor privado, viabilizado pelas parcerias pblico-privadas (PPPs) e por recursos prprios, quanto do setor pblico, por meio de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do Oramento Geral da Unio (OGU) e de programas como o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), que paga aos municpios pelo esgoto efetivamente tratado (ANA, 2008). Para viabilizar os investimentos no mbito governamental, foi estabelecida por meio da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a Poltica Federal de Saneamento Bsico, que em seu captulo IX orienta a ao do governo federal por meio da definio de um conjunto amplo de diretrizes, objetivos e metas para a universalizao e definio de programas, aes e estratgias para investimentos no setor (Brasil, 2006). Os aspectos ambientais, que complementam essa legislao, so tratados pelas resolues elaboradas no mbito das agncias de regulamentao, tais como a Resoluo no 357 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama, 2005), que dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes. Essa re-

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soluo sofreu ajustes com a Resoluo no 397, de 2008, como a excluso do parmetro nitrognio amoniacal total em sistemas de tratamento de esgotos sanitrios (Conama, 2008). O Conselho das Cidades tambm aprovou em 3 de dezembro de 2008, por meio da Resoluo Recomendada no 62, o Pacto pelo Saneamento Bsico, que marcou o incio da elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Esse pacto, fruto de ampla discusso com as principais entidades representativas do setor, representa o compromisso com a elaborao do plano que visa estabelecer um ambiente de confiana e entendimento no alcance dos seus objetivos e metas (Brasil, 2008). Consta como um dos principais objetivos deste pacto que, quanto gesto dos servios de saneamento, o Plansab
[...] dever buscar o desenvolvimento de mecanismos de gesto dos servios e incentivar o desenvolvimento de modelos alternativos de gesto que permitam alcanar nveis crescentes de eficincia e eficcia e a sustentabilidade social, ambiental, econmica e financeira do saneamento bsico [...] (MC, 2007:7)

Como aes e estratgia de investimentos, foi estabelecido o Programa Saneamento para Todos, que visa o financiamento de operaes de crdito com recursos do FGTS e do FAT para execuo de aes de saneamento bsico. Estados e municpios podero solicitar financiamento para obras de implantao e ampliao de redes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos, guas pluviais e resduos da construo, saneamento integrado, alm da preservao e recuperao de mananciais e elaborao de estudos e projetos que tenham o objetivo de qualificar a gesto da prestao de servios (Brasil, 2008). Neste contexto, o Programa Saneamento para Todos destinou, em 2008, R$ 449,3 milhes para financiar 100 projetos de abastecimento de gua; R$ 524,5 milhes para 85 projetos de esgotamento sanitrio; R$ 132,1 milhes para 23 projetos de saneamento integrado; R$ 654,1 milhes para 53 projetos de drenagem; R$ 307,4 milhes para 97 projetos de resduos slidos; e R$ 154,8 milhes para 175 propostas de estudos e projetos. A regio Sudeste foi a que recebeu mais financiamentos, cerca de R$ 1,08 bilho (Brasil, 2008). Alm desses recursos, de acordo com o Ministrio das Cidades (2007), desde 2007 esto sendo disponibilizados mais de R$ 40 bilhes para investimento em saneamento at o ano 2012, como pode ser visto na tabela 2.
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Fontes de recursos para saneamento bsico 2007-12


Fonte Prioridades de investimento Saneamento integrado em favelas e palafitas (ppi) gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades de grande e mdio porte, incluindo desenvolvimento institucional (ppi) gua, esgoto, destinao final de lixo e drenagem urbana em cidades de at 50 mil habitantes (Funasa) Subtotal Financiamento a estados, municpios e prestadores pblicos de servios de saneamento FGtS / Fat Financiamento a prestadores privados e operaes de mercado Subtotal contrapartida de estados, municpios e prestadores totaL Investimento 4 4 4 12 12 8 20 8 40

oGu

Fonte: ministrio das cidades Secretaria nacional de Saneamento ambiental (2008). *(r$ bilhes).

Deste montante, foi definido como uma das prioridades pela Fundao Nacional da Sade (Funasa) em conjunto com o Ministrio das Cidades e da Integrao Nacional, o saneamento em municpios com populao total de at 50 mil habitantes (Funasa, 2008). Em 2007, o montante de recursos investidos em saneamento bsico total entre recursos reembolsveis e no reembolsveis foi de, aproximadamente, R$ 10,4 bilhes, sendo 69,73% oriundos do OGU e 30,26% de financiamentos (MC, 2007). No mbito das empresas privadas, segundo os dados da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto (Abcon, 2008a), o setor privado atende 9,6% dos servios pblicos de gua e esgoto da populao urbana no Brasil, com 198 concesses em 202 municpios (Abcon, 2008b). Ainda conforme dados consolidados divulgados pela Abcon (2008b), esto previstos investimentos do setor privado em saneamento da ordem de R$ 1,4 bilho, no perodo de 2008 a 2012. A soma de todos estes recursos poder ser capaz de alterar substancialmente o cenrio urbano-ambiental brasileiro. Espera-se que mais 24,5 milhes de brasileiros passem a ter gua encanada, 25,4 milhes, coleta e tratamento de esgotos e 31,1 milhes, coleta e destinao adequadas de resduos slidos

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(Assemae, 2007). Este incremento far o pas alcanar significativo avano na meta comprometida com a Organizao das Naes Unidas (ONU) em reduzir pela metade a proporo de pessoas sem acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio at o ano de 2015, tendo por base o ano de 1990 (Pnud, 2008). No entanto, ainda em relao ao tratamento de esgoto, a probabilidade de o Brasil cumprir este objetivo, o stimo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), de apenas 30% (PMSS, 2007). O acesso a esses recursos exigir ampliao do planejamento dos sistemas de forma integrada, por meio de projetos que primem pela qualidade e estejam pautados nos Planos Municipais de Saneamento Bsico. No somente a escassez de recursos e a falta de financiamento foram as causas do atraso no desenvolvimento do setor de saneamento no Brasil (BNDES, 2008b). Esse dficit se deve, alm dos problemas relacionados restrio de recursos financeiros, falta de avaliao dos custos ambientais, econmicos e sociais relacionados implantao, operao e manuteno dos investimentos, ou seja, por no levar em considerao a sustentabilidade dos mesmos. Segundo Klevas, Streimikiene e Kleviene (2009), a cultura do desenvolvimento econmico ainda resistente em considerar o conceito de desenvolvimento sustentvel no processo de tomada de deciso. Conforme os dados consolidados do Snis (2007), em 2006, dos R$ 4,5 bilhes investidos em saneamento, 49% foram realizados com recursos prprios das organizaes de saneamento; 29% foram realizados com recursos onerosos (financiamentos retornveis por meio de amortizaes, juros e outros encargos); e 10% foram realizados com recursos no onerosos (investimentos realizados com recursos no reembolsveis, que no oneram o servio da dvida). Todavia, em muitos desses investimentos, no foram considerados os custos de operao e manuteno dos sistemas, sendo considerados somente os seus custos de implantao, e isso faz com que as despesas totais de tais prestadores de servios deixem de contemplar um elemento de custo importante, necessrio reposio dos investimentos (Snis, 2007:113). As leis que agora regem os servios pblicos de saneamento bsico preveem, entre outros princpios, que os investimentos devam alcanar a eficincia e sustentabilidade econmica. Esse desafio, a ser enfrentado pelos municpios brasileiros, demanda atuao consistente e multidisciplinar para que seja superado de forma sustentvel (BNDES, 2008a). Segundo Zuffo (1998:5), com a implantao no Pas de gesto dos recursos hdricos, considerando as bacias hidrogrficas como unidades de gerenciamento, haver grande nerap rio de Janeiro 45(2):331-48, mar./abr. 2011

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cessidade de ferramentas que venham a auxiliar os rgos administradores a realizar tal atividade. De acordo com os objetivos propostos pela Assemae, existe a necessidade de se desenvolver o saneamento no Brasil, trazendo contribuies tcnicas que possam auxiliar esse desenvolvimento, baseadas no desenvolvimento e divulgao de pesquisas tecnolgicas, incentivando programas de melhoria da qualidade do saneamento ambiental (Assemae, 2006).

4. Novas estratgias de gesto


As polticas pblicas voltadas para a melhoria das condies de saneamento bsico das comunidades so eficazes para diminuir a mortalidade infantil ps-neonatal, perodo este em que os bitos ocorrem devido principalmente a doenas relacionadas s condies do ambiente em que se vive. Esse fato confirma que o aumento da cobertura populacional por sistemas de esgotamento sanitrio pode contribuir para reduzir ainda mais a mortalidade infantil no Brasil (Holcman, Latorre e Santos, 2004). Neste contexto, os efeitos positivos do saneamento no crescimento econmico e na reduo da pobreza so evidentes. Segundo um estudo da Organizao Mundial da Sade, cada dlar investido na melhoria do saneamento para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio gera, em mdia, um benefcio econmico de US$ 12 (Prss-stn et al., 2008). Desta evidncia, novas formas de investimentos podem ser elaboradas, como estratgias diferenciadas para a realizao do investimento no setor de saneamento. Como exemplo, cita-se aqui o projeto gua Limpa, implantado em 31 de maio de 2005 e coordenado pela Secretaria de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento (SERHS) do estado de So Paulo. Esse projeto recebe verbas provenientes do oramento do setor da sade e tem por objetivo recuperar a qualidade das guas, melhorando a qualidade de vida dos habitantes dos municpios, bem como os indicadores de sade pblica e desenvolvimento da cidade, com o investimento e a implantao de obras de tratamento de efluentes urbanos, em municpios de at 30 mil habitantes, que no so atendidos pela Sabesp. O engenheiro Carlos Eduardo Alencastre, secretrio executivo do Comit da Bacia Hidrogrfica do Pardo (CBH-Pardo), destacou que a manuteno dos critrios que priorizam o saneamento bsico vem ao encontro do que preconiza o plano para a universalizao dos servios de coleta e tratamento de
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esgotos nos municpios da rea do CBH-Pardo (27 cidades), em grande parte por meio dos recursos advindos deste projeto. O projeto gua Limpa s disponibiliza recursos na fase de instalao do sistema, ficando a operao e manuteno a cargo das prefeituras. Dessa forma, h uma necessidade de garantir, atravs de uma justa cobrana tarifria, a continuidade dos servios, que sejam capazes de cobrir os custos de operao e manuteno do sistema, alm de gerar um excedente para retornar os valores dos financiamentos, quando for o caso. O Prodes, da Agncia Nacional de guas (ANA), do Ministrio do Meio Ambiente, em Braslia, tambm conhecido como programa de compra de esgoto tratado, e pode ser considerado uma iniciativa inovadora, uma vez que no financia obras ou equipamentos, mas paga pelos resultados alcanados pelo esgoto efetivamente tratado. Segundo os entrevistados na ANA, muitas das estaes financiadas pelo Prodes foram projetadas com combinao de processos anaerbios e aerbios no tratamento e levam em considerao a sustentabilidade do empreendimento com base em indicadores tecnolgicos, tais como: qualificao da mo de obra, nvel cultural ou outros, e outros indicadores, tais como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Outros modelos de gesto foram analisados por Justo (2004), que comparou a gesto pblica com a privada, concluindo que, com base na comparao entre dois casos nacionais estudados de concesso e um de gesto pblica, a universalizao dos servios de saneamento bsico no Brasil poderia ser alcanada por meio da tarifa cobrada pelos servios. Para o caso das empresas pblicas, tornar-se-ia necessria a reduo, por meio de renegociao de contratos das empresas do setor pblico com o setor privado, do total de dvidas a curto prazo alm de diminuio dos ndices de perdas nos servios. No caso das empresas privadas, percebeu-se que todas as vantagens, como o aumento na lucratividade, foram apropriadas pela empresa, no sendo revertidas em novos investimentos.

5. Consideraes finais
Sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio proporcionam benefcios gerais para a sade da populao, seguindo duas vias: mediante efeitos diretos e indiretos, resultantes, primordialmente, do nvel de desenvolvimento da localidade atendida. Os efeitos das intervenes de saneamento
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so geralmente positivos, por se constiturem em um servio que assegura melhoria e bem-estar da populao (Vanderslice e Briscoe, 1995). Todavia, os investimentos em saneamento devem atender a requisitos tcnicos, ambientais, sociais e econmicos, de forma a se trabalhar o conceito de desenvolvimento sustentvel, de preservao e conservao do meio ambiente e particularmente dos recursos hdricos, refletindo diretamente no planejamento das aes de saneamento. Historicamente, o investimento em saneamento ocorreu de forma pontual no Brasil, sendo predominantemente realizado pelo setor pblico. Alm disso, soma-se o fato de que a falta de uma definio clara das responsabilidades peculiares Unio, estados, Distrito Federal e municpios tornou difusa a aplicao dos recursos em saneamento, no respeitando uma viso de planejamento global dos investimentos. O setor tambm foi marcado pela baixa capacidade de endividamento das organizaes estatais e a pequena participao do setor privado. Neste incio de sculo, com a retomada dos investimentos, torna-se necessrio, alm da melhoria na governana das organizaes do setor, um planejamento consistente dos recursos a serem investidos para que o quadro at ento verificado possa ser revertido em uma melhor qualidade do setor no pas.

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