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XLIV CONGRESSO DA SOBER Questes Agrrias, Educao no Campo e Desenvolvimento

PLANTAES

POLTICA FLORESTAL

NO

BRASIL:

ANLISE

DA

FORMAO E DA INSTITUCIONALIZAO DE DEMANDAS (1960-2000)

MUCIO TOSTA GONALVES;

FEAD

BELO HORIZONTE - MG - BRASIL

mucio.goncalves@fead.br

APRESENTAO COM PRESENA DE DEBATEDOR

INSTITUIES E ORGANIZAES NA AGRICULTURA

Plantaes e poltica florestal no Brasil: anlise da formao e da institucionalizao de demandas (1960-2000)

Grupo de Pesquisa: Instituies e Organizaes na Agricultura

Resumo Iniciando com uma reviso do processo de formao da poltica florestal brasileira e a sua evoluo at a dcada de 1990, o presente artigo discute algumas das principais causas da fragilidade institucional que marcaram a poltica florestal brasileira a partir do processo de redemocratizao iniciado na dcada de 1980. Partindo da constatao que essa situao foi causada pelas formas como ocorreu e se desenvolveu um tipo particular de articulao entre as agncias governamentais e os interesses dos grupos particulares consumidores de madeira plantada e de alguns de seus subprodutos (em especial as firmas produtoras de ferro gusa, de ao e de pasta celulsica), o artigo relaciona algumas das conseqncias do processo de evoluo da poltica florestal com questes afeitas preservao e produo florestal no pas e suas articulaes com a poltica ambiental.
1 Fortaleza, 23 a 27 de Julho de 2006 Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural

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Palavras chave: poltica florestal; interesses agroindustriais; celulose; siderurgia; poltica ambiental.
1. 1. Introduo

Acompanhado o crescimento industrial brasileiro posteriormente II Guerra Mundial, a atividade de produo de madeira por meio de plantaes envolveu um grande nmero de espcies florestais e de vegetais no lenhosos. Contudo, nos anos 1940 e 1950 o eucalipto passou a ser o principal insumo dos produtores de produtos e subprodutos de origem vegetal madeireira. Porm, at meados da dcada de 1960 a rea plantada com essa espcie no pas era muito pequena e concentrava-se no estado de So Paulo, estado onde estava instalada a maior quantidade de consumidores de madeira que viram no plantio de florestas homogneas uma alternativa de reduzir o custo da madeira obtida pelo desmatamento (GONALVES, 1990; DEAN, 1996). Assim, a atividade de plantaes florestais iniciou a sua expanso no pas como atividade privada, sob a gide institucional de uma poltica florestal marcada pelo corporativismo getulista, expresso na figura dos Institutos que tinham a sua ao orientada especificamente para regular os mercados do pinheiro do Paran, da erva-mate e da borracha. Esses Institutos agiam como instncias de intermediao entre o Estado e o setor privado, relao essa que submetia-se apenas parcialmente ao Servio Florestal do Ministrio da Agricultura e aos Departamentos Florestais ligados s Secretarias estaduais de Agricultura. Um Cdigo Florestal, editado em 1934, completava o quadro institucional que orientava a atividade (GONALVES, 1990). De toda forma, a poltica florestal dividia-se em um vetor protecionista e regulador da produo, mediado por mecanismos corporativistas, e outro vetor fomentador, complementar ao primeiro e baseado em iniciativas relacionadas proteo substitutiva de importaes de mquinas e equipamentos para a indstria de papel e madeira e ao financiamento ao plantio de florestas, principalmente na regio siderrgica do Sudeste do pas (GONALVES, 1990). De qualquer forma, se bem essas atitudes tenham conseguido incrementar o ritmo de crescimento da indstria, no foram por si ss suficientes para alavancar o setor industrial de base florestal at os anos 1960. Quando ocorreu o golpe militar de 1964, as polticas estatais de apoio formao de macios florestais utilizveis como insumos industriais energticos eram espordicas e descontnuas, e a maior parte dos investimentos era realizado pelos departamentos florestais privados mantidos pelas maiores empresas consumidoras de madeira e de lenha. Como conseqncia disso e do crescimento do nmero de produtores de bens industriais consumidores de matria prima florestal, houve uma acelerao da destruio da cobertura vegetal nativa no pas (DEAN, 1996). 2. A "poltica econmica florestal" brasileira como defesa das plantaes homogneas A forma assumida pela poltica de recursos florestais no Brasil parece, inicialmente, ter se voltado apenas para a utilizao da madeira como insumo urbano e industrial. Se bem essa tenha sido a nfase vitoriosa a partir dos governos militares - e em muito boa medida continue sendo a tnica da atuao estatal - no se pode falar da formao de uma poltica
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para as florestas sem referncia ao envolvimento sistemtico de parcelas da sociedade civil no enfrentamento da degradao e a favor da proteo dos recursos florestais. Basicamente, dois tipos distintos de interessados parecem ter dado origem a uma discusso sobre o problema florestal no pas, j nos anos 1930, que ultrapassou os limites da institucionalidade imposta pelo Estado. De um lado, encontrava-se um grupo no intencionalmente articulado de indivduos que possuam, dada a sua formao intelectual e posio econmica, um iderio conservacionista: o que pretendiam, ao se manifestaram, era denunciar o processo de depredao a que estavam sendo submetidos os recursos naturais no pas, especialmente a cobertura vegetal nativa e o solo (PDUA, 1987; GONALVES, 1990).. A anlise desses autores partiu da observao que o tipo de desenvolvimento praticado em solo brasileiro, desde a colonizao, era portador de uma elevada irracionalidade tcnica. Aliando a isso a existncia de uma crescente demanda por insumos energticos de origem vegetal, eles concluram que a devastao das florestas era inerente ao processo particular de crescimento implementado no pas. Diante desse quadro, a sua preocupao foi com a construo de um projeto nacional baseado num maior grau de racionalidade na relao homem - natureza. O que defendiam era um estilo de crescimento baseado na urbanizao e na industrializao, nicos antdotos ao latifndio improdutivo, ao nomadismo da pequena produo, estreiteza de viso de longo prazo do empresrio nacional e especializao produtiva da elite econmica de base agrria (PDUA, 1987). O outro vetor que marcou o debate sobre a conservao ambiental no Brasil estava vinculado euforia desencadeada a partir de meados da dcada 1940 pela industrializao substitutiva de importaes, atravs dos arautos do desenvolvimentismo. Se na primeira metade do sculo a explorao predatria dos recursos naturais era vista como um preo a ser pago pelo "atraso nacional", foi a partir do deslanchamento do crescimento econmico conduzido pela indstria que ela passou a ser vista como o preo a ser pago para se atingir o progresso (PDUA, 1987; GONALVES, 1990). Se os conservacionistas denunciavam a devastao sistemtica da natureza como causa e resultado perversos do no desenvolvimento coerente das foras produtivas do pas, os capites de indstria apontavam para uma situao inversa, colocando o desmatamento e o aproveitamento fabril da mesma natureza brasileira como sendo a outra face da moeda da modernizao. Durante a evoluo dos debates que se estabeleceram entre esses dois plos, entre os anos 1940 e 1950, houve um deslocamento do eixo da questo: ele deixou de ser a preocupao exclusiva com o desmatamento e passou a residir na busca de uma "alternativa" de proteo florestal, cujo "princpio ativo" era a identificao de uma forma de promover a substituio das formaes arbreas nativas por outros tipos de florestas que, por sua "natureza", permitissem um "aproveitamento organizado", como disse Louis Ensch, industrial belga do ramo siderrgico radicado em Minas Gerais (GONALVES, 1990). No seio desses interesses industriais, a presena do Estado ocorreu atravs da entrada de membros das Foras Armadas e dos setores vinculados ao planejamento, durante e a partir do segundo governo Vargas, principalmente por causa da discusso relativa propriedade da utilizao do carvo vegetal na siderurgia (DINIZ, 1981).

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No embate que se criou entre as posies, dadas a natureza da argumentao e a inexistncia de um movimento ambientalista, a iniciativa dos industriais "progressistas" mostrou-se mais eficaz no direcionamento da formulao da poltica florestal. Ademais, como a depredao de florestas nativas continuou a ocorrer em larga escala, causando a reduo da disponibilidade e o aumento do preo da madeira (mas sem que houvesse uma falncia desse "modelo" de produo), as "classes produtoras" ganharam um bom argumento, o de que a oferta segura de seu principal insumo dependia cada vez mais do plantio de rvores destinadas posterior transformao em combustvel (GONALVES, 1990). Enfim, as firmas consumidoras de madeira e de carvo vegetal acabaram identificando o eucalipto e vrias espcies no nativas de pinheiros como as mais aptas para atender s necessidades econmicas do ciclo curto de produo, do menor prazo para a recuperao do capital invertido e da substituio da mata nativa. Assim, os plantios dessas rvores foram paulatinamente confirmados como a forma bsica de reposio florestal - prtica que, por sua vez, passou a ser o norte da poltica florestal brasileira. Ou seja, a intensificao da urbanizao e da industrializao ocorrida entre 1930 e 1960 transformou as florestas em um precioso combustvel do progresso. A necessidade de matas deixou de prender-se apenas ao valor comercial de espcies isoladas - principalmente porque nas regies metalrgicas e de intenso povoamento humano essas tornaram-se praticamente inexistentes. Em razo desse movimento de industrializao e a fim de permitir que ele no fosse interrompido, a poltica de conservao foi redirecionada: de "florestal" passou a ser uma poltica de "produo de madeira" (GONALVES, 1990; GONALVES, 1998). A partir da dcada 1960 j existiam, ento, uma abordagem e uma definio claras do problema: a proteo das florestas naturais ainda restantes dar-se-ia com maior eficincia atravs da plantao de florestas com finalidades comerciais ou industriais. Essa concepo, por sua vez, capturou em definitivo o interesse das agncias estatais, que reorientaram sua concepo e forma de agir. A radical transformao da estrutura institucional concebida para realizar a interveno pblica no "setor" florestal e a promoo de mudanas na legislao de incentivos s atividades produtoras do insumo industrial madeireiro formaram as bases de uma nova fase da poltica florestal no Brasil. Porm, essas escolhas e o uso de formas pouco democrticas de introduo e de afirmao do florestamento ou do "reflorestamento" em todo o pas criaram problemas graves para a sustentao da atividade de pequenas e mdias propriedades rurais. Esse resultado tornouse mais catastrfico medida que a poltica agrcola brasileira do perodo posterior a dcada 1960 firmou-se definitivamente como instrumento de promoo da agricultura capitalista patronal. 3. A poltica florestal verde oliva: condicionantes e conseqncias Quando ocorreu o golpe militar que encerrou o perodo populista, em 1964, a questo florestal tinha o seu centro enraizado nas seguintes condies: 1) o crescimento do nmero de consumidores intensivos de matria prima florestal para a produo de bens industriais mantinha em ritmo acelerado a destruio da cobertura florestal nativa por todo o pas; 2) o Estado no possua polticas ativas de proteo dos remanescentes florestais ou de recuperao da rea desmatada, estando reboque das aes privadas relativas ao florestamento.
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Aps o golpe, essa situao sofreu mudanas, que s se tornaram possveis pelo fato do Estado ter reorientado a sua forma de atuao e de insero na economia e nos processos e conflitos sociais, privilegiando atravs de polticas especficas a grande unidade capitalista de produo. Esse movimento de favorecimento explcito do capital estava inserido em uma estratgia de modernizao cujos cernes eram a "abertura" da economia brasileira ao e para o mercado internacional e a formao de um novo tipo de consumidor, distinto daquele que "grassava" na populao rural e urbana trabalhadora pobre que sustentara politicamente o sistema populista. A nova poltica florestal baseada na promoo do reflorestamento no se destinou apenas a introduzir uma modalidade de substituio da madeira para uso comercial e industrial. Ela tornou-se parte de uma estratgia de acumulao principalmente das firmas industriais - e, dentre essas, as siderrgicas e as de celulose e papel. Por isso mesmo, a poltica florestal passou a atuar como uma atividade "modernizadora", no sentido em que esse termo empregado quando se analisa o processo de expanso do capitalismo rural e urbano no Brasil, ou seja, voltado para fora, concentrador e desvinculado do conhecimento e das necessidades sociais. Esse tipo de orientao predominou tambm, em pases como a Tailndia e a ndia, e sempre em consonncia com as regras de organizao social e econmica requeridas pelos processos de internacionalizao e de "modernizao" mercantil (LOHMANN, 1991). A escolha das essncias florestais do eucalipto e de pinheiros no nativos como os veculos da poltica de formao de macios florestais para uso industrial significou a adeso a tcnicas silviculturais de uso dos recursos naturais do solo e da flora que prejudicaram as formas e condies tradicionais de (re)produo social do espao natural. Como opo agronmica e silvicultural, ento, a determinao das espcies hegemnicas para as plantaes de uso industrial no pas levou transformao dos padres da atividade florestal tal como ela era desenvolvida at meados dos anos 1960. Representou, tambm, a transmutao das formas sociais de organizao do espao e do trabalho em reas tradicionais de ocupao produtiva agrcola e, adicionalmente, permitiu a criao de um conjunto de polticas que garantiram um salto na acumulao das firmas envolvidas com a atividade. Para tanto, foram adotadas as seguintes medidas de poltica econmica: (a) promulgao de novo Cdigo Florestal em 1965 (Lei n. 4.771). Ele introduziu a obrigao da reposio de reas desmatadas e a concesso de incentivos fiscais para o plantio de florestas para pessoas fsicas e jurdicas. No curto prazo, contudo, esses mecanismos no se mostraram eficientes na atrao da ateno empresarial; (b) instituio da Lei n. 5.106, em 1966, que estabeleceu uma nova sistemtica de incentivos fiscais para o reflorestamento, atravs da qual os interessados poderiam descontar do Imposto de Renda devido (at o limite de 50%) a quantia comprovadamente aplicada em plantaes florestais; (c) criao do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF em 1967, o novo rgo federal encarregado de formular, orientar e executar a poltica florestal no pas (GONALVES, 1990). Com essas alteraes, a silvicultura baseada em espcies exticas de pinheiros e de eucaliptos foi largamente beneficiada no pas. Entre 1968 e 1974, os incentivos para a atividade denominada reflorestamento aumentaram expressivamente a sua participao
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no conjunto dos incentivos fiscais captados pelas pessoas jurdicas em todo o pas. De acordo com Contador (1976), a evoluo percentual desse incentivo no total dos benefcios fiscais setoriais oferecidos pelo governo federal foi de 1,60% em 1968 para 24,77% em 1974. Do ponto de vista da nova linha de orientao adotada para a poltica florestal, os incentivos eram no s o melhor como logo se tornaram no instrumento exclusivo de atendimento das demandas empresariais por recursos financeiros. por isso que, assentado sobre necessidade de "aperfeioar" a ao desenvolvimentista estatal, a legislao fiscal especfica para o setor florestal foi complementada com a criao, em 1974, de um Fundo de Investimentos Setoriais - Fiset para os empreendimentos nos setores de Florestamento, Pesca e Turismo (Decreto Lei n. 1.376). Pelo mecanismo do Fiset foi estabelecida uma escala decrescente para os abatimentos no Imposto de Renda, da seguinte forma: 45% no ano base de 1974, 40% no de 1975, 35% no de 1976, 30% no de 1977 e 25% no de 1978 e seguintes. Essas aplicaes no poderiam ultrapassar o teto de 50% do valor do Imposto de Renda devido pelos interessados em cada exerccio, acumuladas com as realizadas por intermdio da Lei 5.106/66 e respeitada a obrigatoriedade de destinao de 25% do desconto, cumulativamente, para o PIN e o Proterra. Da mesma forma, outra restrio para os candidatos do Centro-Sul do pas que tal escalonamento no se aplicava aos projetos implantados nas reas da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia - Sudam e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - Sudene (COELHO, 1977; GONALVES, 1990). Procurando atender crescente demanda empresarial por recursos de longo prazo e de custo reduzido, um novo conjunto de mecanismos foi criado juntamente com o Fiset: o programa de "Distritos Florestais". A idia bsica por detrs desse instrumento que seriam selecionadas, no pas, reas prioritrias destinadas para a realizao de plantaes financiadas com os recursos dos incentivos fiscais. O objetivo formal dessa medida era o de conciliar a oferta e a demanda de matria-prima de origem florestal. Pode-se sugerir, porm, que a meta essencial era a de ampliar e acelerar o fornecimento de recursos financeiros e polticos para atender expanso da demanda industrial por madeira e derivados observada a partir do "Milagre Econmico" e projetada pelo conjunto de investimentos previstos para a segunda metade dos anos 1970. Ambos os mecanismos permitiram, enfim, que as firmas consumidoras da matria-prima florestal executassem plantaes homogneas de rvores em larga escala contando com um apoio financeiro adicional superior sua prpria capacidade de financiamento (VICTOR, 1977). Um dos elementos que apontam nesse sentido, alm da prpria expanso das plantaes florestais aps 1974, foi o fato que essa sistemtica de concesso de incentivos, diferentemente da que vigeu durante o perodo 1965-1974, estimulou a formao de firmas - conhecidas como reflorestadoras independentes - que passaram a auferir esses incentivos e a realizar plantios de florestas homogneas para uso de terceiros. Ademais, com a formalizao dos Distritos, foi favorecida e legitimada a ao empresarial de apropriao (gratuitamente, com uso de violncia, ou a preos simblicos) de terras devolutas em regies de fronteira, historicamente ocupadas por populaes tradicionais. Porm, existiam fissuras nas relaes entre as empresas. De um lado, se para os segmentos consumidores de madeira e subprodutos a poltica de Distritos Florestais atendia a uma
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nova lgica de organizao espacial da produo, para aqueles mais antigos (especialmente os situados em So Paulo) e com maior dificuldade de mobilizar capitais, esses Distritos serviriam apenas para aumentar o custo da terra nas regies delimitadas, favorecendo aos especuladores e aos independentes mais do que aos empresrios tradicionais. De qualquer forma, esse perodo foi marcado pelo aumento acentuado das plantaes em Minas Gerais e pela sua extenso para os estados da Bahia e do Esprito Santo. Em 1975, tentando dar cumprimento ao disposto no Cdigo Florestal, o IBDF exigiu das empresas siderrgicas consumidoras de carvo vegetal a apresentao de um Plano Integrado Floresta Indstria, que obrigava as empresas a desenvolverem programas de plantios que as abasteam em no mnimo 50% do seu consumo de carvo vegetal, num prazo mximo de 10 anos (at 1985), e em 100% num prazo mximo de vinte anos (ou seja, 1995). Esse Plano, porm, estava orientado para um problema prprio dos grandes consumidores industriais. No caso dos pequenos consumidores (demanda de at 12 mil estreos de madeira/ano), a execuo das plantaes florestais para reposio da matriaprima florestal ficou a cargo do prprio IBDF, que passou a arrecadar uma taxa especfica para esse fim e formou o Fundo de Reposio Obrigatria. Os recursos desse Fundo foram em parte repassados para programas de plantaes em pequena escala, em convnio com os governos estaduais (VOLPATO et alii, 1992). Em 1976, outras mudanas foram introduzidas: 1) foram extintos os incentivos da Lei 5.106/66 para as pessoas jurdicas; 2) a reduo prevista dos incentivos do Fiset foi estabilizada em 35%, mantido o percentual de 50% para as regies Norte e Nordeste; 3) foram privilegiadas as empresas que possuam capacidade de verticalizar seus projetos, integrando as atividades florestais e industriais, com a fixao em 1.000 hectares do tamanho mnimo das reas de plantio a serem beneficiados com incentivos fiscais, exceo feita para projetos de fruticultura (Decreto-lei n. 79.046). Essas medidas tentaram corrigir os problemas de dimenso e de localizao dos projetos gerados pelo uso dos recursos do Fiset, gerados tanto pelas contradies do mecanismo quanto pela proliferao das "reflorestadoras independentes" (VICTOR, 1977). Desse modo, os grandes investimentos ganhavam maior proteo pela viabilizao de um mecanismo legal que lhes permitia controlar diretamente a terra, elemento vital dada a natureza da atividade. Mas se a poltica florestal criou instrumentos que propiciaram as condies para a ampliao da rea apropriada pelas empresas reflorestadoras, a sua eficcia enquanto instrumento de reduo de desigualdades sociais e espaciais foi nula. Isso porque tais programas (Fiset e Distritos Florestais) ampliaram o fracionamento dos recursos fiscais pblicos que eram antes destinados s polticas de desenvolvimento e fortalecimento especialmente nas regionais regies Norte e Nordeste - e contriburam para a concentrao regional da renda (OLIVEIRA, 1991). Juntamente com esses mecanismos, e apesar de suas contradies internas, a ao reguladora estatal buscou resolver os problemas de presso da demanda por produtos e subprodutos madeireiros tal como ento diagnosticavam organismos internos e internacionais - estabelecendo mais firmemente a complementaridade entre a poltica florestal e a poltica industrial. Da nasceram o Plano Nacional para a Siderurgia a Carvo Vegetal (em 1974) e os dois Planos Nacionais para as indstrias de Papel e Celulose PNPC (em 1974 e em 1978). Essas polticas, que eram por sua vez coadunadas pelo j
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mencionado programa de Distritos Florestais, deveriam ser capazes de criar plos de plantaes capazes de gerar e/ou de sustentar plos industriais. Um dos agentes fundamentais na implementao dessas estratgias de poltica industrial foi o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico - BNDE, que se destacou no sentido de garantir os recursos fundamentais ao financiamento do setor, e em especial do segmento produtor de papel e celulose (BNDES, 1991; GONALVES et alii, 1994). A principal conseqncia disso foi que o segmento dos plantadores de rvores exticas foi elevado condio de um dos clientes preferenciais do Estado, principalmente atravs das agncias do sistema BNDE. Do ponto de vista das relaes Estado-empresrios, representou um movimento de captura das polticas e agncias estatais envolvidas com a regulao e regulamentao setorial por parte dos empresrios. A transformao das agncias de regulao e financiamento de plantaes florestais de uso industrial em aliadas das empresas consumidoras dessa matria-prima determinou, pois, a vigorosa expanso das plantaes florestais no Brasil. Tambm estabeleceu as bases de uma poltica de uso perdulrio de incentivos, alm de ter contribudo para afrouxar a poltica de regulao ambiental, oficializando as prticas privadas de degradao da terra e do trabalho em diversas regies rurais do pas. Nesse sentido, a poltica florestal brasileira no diferiu daquela que foi e tem sido praticada em quase todo o Sul do planeta (GONALVES et alii, 1994; CARRERE, 1996). Porm, os empresrios do setor passaram, no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, a duvidar da suficincia dos recursos do BNDES e dos incentivos fiscais para a promoo das suas exportaes. Esse questionamento, por sua vez, revelava tambm como se organizavam as disputas entre os segmentos econmicos interessados na obteno desses "favores" governamentais (exemplos disso so os conflito entre os interesses dos industriais e plantadores do Centro-Sul frente aos da rea da SUDENE e, tambm, as constantes declaraes crticas dirigidas ao governo nos ltimos anos da dcada 1970 em funo do tratamento desigual que era dado s empresas pelo congelamento de preos e/ou retirada de incentivos financeiros). No jogo de presses que se estabeleceu medida que os segmentos industriais baseados na madeira cresciam, o objetivo era o de garantir no s mais recursos, mas uma proximidade maior dos centros decisrios e, assim, maior facilidade para garantir a expanso. Essas presses desempenhavam importante papel nas estratgias particulares dos grupos e firmas industriais e de plantadores, j que o Estado iniciou um movimento de reviso da orientao "desenvolvimentista" que prevalecera at 1979. De qualquer forma, dado o conjunto de transformaes e dos estmulos pblicos oferecidos, a expanso das plantaes homogneas de florestas privadas foi vertiginosa. De fato, o "reflorestamento" expandiu-se de modo avassalador, saltando de uma rea de 1.658 mil ha de matas plantadas pelo homem em 1970 para uma rea superior a 5.960 mil ha em 1985, dos quais mais de 50% na regio Sudeste e cerca de 20% em Minas Gerais (GONALVES, 1990; BACHA, 1992). Nesse nterim, se o crescimento da atividade acirrou as disputas internas no campo empresarial, tambm serviu para reaquecer a polmica nascida nos anos 1940 e 1950 entre os plantadores/beneficiadores industriais de plantaes florestais e os conservacionistas.
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No final da dcada de 1970 e durante toda a dcada de 1980, o ponto central da discusso deixou de ser o da necessidade ou no de plantar, e estabeleceu-se em torno da questo da "auto-suficincia" das firmas no suprimento de matria-prima. As firmas consumidoras, valendo-se do disposto nas normas emanadas do IBDF sobre o assunto, argumentavam que estavam dentro do prazo estipulado para alcanar os 50% de rea de plantio prprio para seu abastecimento. Os conservacionistas, baseando-se no Cdigo Florestal de 1965, diziam que esse prazo j havia vencido em 1975. O relevante nessa disputa que ela ilustra como a poltica florestal era tendenciosamente arbitrada em favor do capital, o que se evidencia pela inverso do princpio hierrquico das normas jurdicas, j que as portarias e outros tipos de documentos legais editados pelo IBDF possuam valor superior ao que o Cdigo Florestal determinava. A partir desse conjunto de questes que devem ser avaliadas as mudanas que, na dcada 1980, foram introduzidas no principal instrumento vigente de incentivo fiscal, o Fiset. No incio desse perodo, o IBDF decidiu novamente que a composio do oramento do Fundo seria alterada, com o direcionamento de maior volume de recursos para a rea da Sudene (GONALVES, 1990). Adicionalmente, as empresas passaram a ter que utilizar capital prprio em seus projetos a partir de 1983, quando passaram a ser liberados apenas 50% dos recursos financeiros despendidos previamente pelos investidores. Ficaram estabelecidos, ainda, seguintes percentuais limitados de incentivo por rea plantada (assim, at 200 hectares o IBDF aprovava 100% do incentivo e acima de 3001 ha, s aprovava 85% do mesmo recurso). Criadas com o fim de propiciar maior "segurana" para esses investimentos, tais modificaes reduziram a aplicao dos incentivos. O principal resultado, porm, foi o fortalecimento das grandes reflorestadoras independentes, que detinham menor custo de manuteno da plantao exatamente por no necessitar vincula-la a um empreendimento industrial e por terem sido largamente beneficiadas durante toda a dcada de 1970 com a transferncia de fundos pblicos (via incentivos) para sua acumulao particular. Uma outra conseqncia dessas alteraes foi o reforo migrao das empresas produtoras de florestas homogneas para os estados do Nordeste, principalmente para a Bahia. Se a concentrao das condies favorveis para a obteno de recursos pblicos na rea da SUDENE permitiu a migrao desse capital para a regio, tambm pesou o fato que os custos econmicos e sociais de aquisio de terra e de recursos financeiros no Sudeste estavam crescendo, tanto porque a fronteira agropecuria estava se fechando quanto pelo fato que outros grandes projetos (como os de irrigao e/ou os hidroeltricos) concorriam com os investidores em plantaes homogneas. Assim, enquanto entre 1970 e 1980 a rea plantada com florestas para fins industriais crescera 38,6% em todo o Nordeste, entre 1980 e 1985 essa expanso foi igual a 176% (contra os 18% verificados em todo o pas) (BACHA, 1992; GONALVES, 1995). Mas a razo mais importante que levou os plantadores dessa monocultura a correr atrs dos incentivos fiscais que estavam sendo concentrados no Nordeste foi que, a partir de 1986, a poltica de incentivos fiscais comeou a ser questionada diretamente pelo governo federal. O principal problema, do ponto de vista do Estado, era a evaso de recursos do Fiset, inclusive por causa da forma jurdica utilizada pelas firmas privadas reflorestadoras com permisso do Estado (a de Sociedades em Conta de Participao). Dada a natureza desse
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tipo de organizao, as empresas demandantes de recursos de incentivos aproveitaram-se para utilizar os recursos em outras atividades, sem a devida prestao de contas. Outro fator que auxiliou na malversao dos fundos pblicos foi o fato do gerenciamento da aplicao dos mesmos ter ficado a cargo do IBDF, sem qualquer tipo de controle social sobre as relaes que se estabeleceram entre os interesses dos empresrios e o quadro dirigente desse rgo. Diante dessa situao, os gestores da poltica econmica determinaram que, a partir de 1987, as firmas plantadoras de florestas estariam obrigadas a corrigir monetariamente as suas demonstraes financeiras (para efeitos de determinao do lucro real). A partir de 1988 tentou-se impor s empresas a confeco de projetos plurianuais para que pudessem se candidatar aos benefcios fiscais do Fiset, planejamento esse que seria avaliado pelo Conselho Deliberativo do IBDF, criado em maro de 1987. Outra mudana ensaiada foi a da organizao dos requerentes dos recursos do Fiset: para se beneficiar, as firmas deveriam ser sociedades annimas e deter a "justa posse" das terras nas quais se propunham a realizar as plantaes. Essas novas orientaes para os incentivos derivaram, tambm, da constatao feita pelo prprio Estado da gravidade da crise fiscal e financeira que iniciou-se em finais dos anos 1970. Segundo sugere Oliveira (1991), as prprias autoridades econmicas passaram a criticar o sistema tributrio nacional, reconhecendo nele as distores decorrentes do "tratamento altamente favorvel dispensado ao capital". Assim, os subsdios tornaram-se os "viles responsveis pelo perverso carter do sistema". Contudo, as novas medidas aparentemente no surtiram os efeitos desejados. Em boa medida isso decorreu do fato de no existir mais um nmero significativo de firmas demandadoras dos incentivos, que nessa altura da dcada 1980 eram considerados um instrumento ultrapassado de promoo de ganhos para os maiores produtores de plantaes florestais do pas, especialmente os do ramo celulose e papel. Assim, tendo um quadro marcado (1) pelas relaes ilegtimas estabelecidas entre as empresas reflorestadoras e o Estado no passado, (2) por um conjunto de firmas j fortalecidas e com capacidade autnoma de financiar a expanso de sua base florestal e (3) pela imperiosa meta de conter o dficit pblico, o governo Sarney extinguiu os incentivos fiscais para a atividade florestal em 1988. Com o intuito de incorporar parcialmente as demandas sociais favorveis proteo ambiental, o governo federal extinguiu, em fevereiro de 1989, o IBDF e a Superintendncia da Borracha - Sudhevea, e transferiu as suas atribuies para a Secretaria Especial do Meio Ambiente Sema. Sete dias aps a edio dessa medida, a Sema foi extinta, juntamente com a Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca - Sudepe, rgo ento vinculado ao Ministrio da Agricultura. Para substituir o conjunto de rgos anteriormente mencionados, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama com as finalidades bsicas de formular, coordenar, executar e fazer executar uma "poltica nacional do meio ambiente e da preservao, conservao e uso racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos naturais renovveis". Tendo herdado das agncias que incorporou uma reduzida capacidade de ao (CAPOBIANCO, 1997), o Ibama iniciou suas atividades com reduzida capacidade prpria
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de agir no tocante questo das plantaes florestais homogneas. Aps um longo perodo de apoio direto s empresas atravs da manipulao de fundos pblicos, o Estado atravs da nova agncia - deixou o problema sob o controle dos consumidores industriais. Assim, no se interrompeu o movimento de desmatamento de remanescentes florestais nativos nos estados de Minas Gerais, Bahia, Tocantins, Par, Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul para fins de produo de carvo vegetal e para a abertura de reas de pastagem e plantio de culturas agrcolas comerciais (soja, principalmente). Adicionando-se os estados de So Paulo, Paran e Santa Catarina, onde a derrubada das Matas Atlntica e de Araucria atende aos interesses dos produtores de madeira serrada, mveis e condomnios residenciais, pode-se ter uma idia da gravidade da degradao que continua orientando as relaes entre os "empreendimentos econmicos" e a floresta. Exemplo dessa nova orientao do Estado e que revelam sua fraqueza foi a sucesso de documentos legais decretando a proibio do corte e explorao da vegetao nativa da Mata Atlntica: s entre setembro de 1990 e fevereiro de 1993 foram editados trs decretos, dois deles abrindo excees para a explorao da floresta em casos autorizados pelo Ibama ou pelas agncias estaduais de poltica florestal. Nesse ltimo caso, abriram-se as portas de um conflito que se radicalizaria nos anos seguintes. 4. A poltica da floresta delimitada ou de como o verde comeou a esmaecer... Quando o Ibama foi criado, repetiu-se a indicao do ano de 1995 como o prazo final para que tais consumidores obtivessem a "auto-suficincia" no suprimento de madeira, mas desta vez em um montante equivalente a 50% do consumo total. Essa medida no s era inferior estipulada em 1975 pelo IBDF, como teve impacto reduzido, uma vez que os grandes utilizadores de madeira como as siderrgicas e os produtores de pasta de celulose, dada a escala das suas operaes e as exigncias de controle sobre quantidades e qualidade da matria-prima, j detinham florestas plantadas em extenso superior ao exigido. Porm, do ponto de vista das pequenas empresas, isso efetivamente no aconteceu. No caso desses consumidores, a pequena escala de operaes, a irregularidade do consumo e a sua ineficincia operacional tornavam oneroso planejar o abastecimento prprio. Era mais barato explorar a mata nativa comprando carvo de fontes distantes a at 800 km da usina produtora de cal ou ferro-gusa ou do pequeno forno. incapacidade gerencial aliou-se a incria frente s questes scio-ambientais relacionadas com a produo de madeira energtica (OBERS, s.d.; MEDEIROS, 1995). Alm disso, os recursos arrecadados dos empresrios conta do mencionado Fundo de Reposio Obrigatria no foram aplicados da forma prevista. Isso representou a gerao de uma defasagem entre a demanda e a oferta de madeira plantada por esses consumidores. Em 1983, como resposta a esse problema, um grupo de empresas criou uma Associao de Recuperao Florestal em Santa Catarina e, entre 1986 e 1991, outras nove entidades desse tipo foram criadas no estado de So Paulo (GONALVES, 1998). Dispensando a ao do rgo federal e, eventualmente, associando os seus interesses com os das agncias estaduais de meio ambiente e de poltica florestal, essas Associaes contriburam para acirrar as disputas sobre o comando da poltica das plantaes florestais no Brasil. No por outra razo, e em especial por causa da drenagem de fundos financeiros que esses "Recuperadores Florestais" passaram a realizar, o Ibama suspendeu as atividades dessas Associaes em 1989.
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Se os pequenos reflorestadores incomodavam, os grandes faziam graa. Nesse mesmo perodo, o Ibama permitiu s empresas incluir como fonte do seu suprimento a madeira oriunda de plantaes formadas por terceiros. Essa medida atendeu a um pleito anterior das empresas envolvidas com programas estaduais de "Fomento Florestal" (como a Cenibra, em Minas Gerais, desde 1985), que buscavam tornar-se independentes do Estado na conduo de suas estratgias de formao de estoque e de oferta de madeira. O benefcio decorrente dessa mudana foi ainda maior, adicionalmente, por que ela ocorreu simultaneamente extino dos incentivos fiscais. Iniciados ainda na dcada 1970, esses programas rapidamente tornaram-se um dos ncleos da poltica florestal de estados como Minas Gerais, So Paulo, Paran e Santa Catarina. Basicamente uma estratgia de integrao de produtores rurais s empresas de celulose e de siderurgia, eles consistem na doao ou venda de insumos e na prestao de assistncia tcnica aos produtores rurais recrutados que estejam instalados em um raio econmico de transporte adequado empresa. Essa estratgia, dos pontos de vista estatal e empresarial, representou uma "concluso vivel" para os programas de substituio energtica e de suprimento a custo baixo de combustvel da madeira iniciados desde 1974 (GONALVES, 1990). Mesmo que no possusse a dimenso do Prolcool, por exemplo, a permisso para as indstrias consumidoras de carvo vegetal e depois das consumidoras de madeira para celulose - utilizarem esse tipo de expediente permitiu a elas expandir sua rea plantada numa situao em que terras baratas e localizadas a distncias economicamente aceitveis das plantas industriais no se faziam mais disponveis. Aproveitando-se da nova "vantagem conquistada junto ao Estado, vrias grandes empresas iniciaram programas de apoio ao plantio de pequenas reas de florestas de eucaliptos em propriedades rurais. O alcance dessa medida pode ser percebido quando se sabe que tal iniciativa, tambm denominada de "Fazendeiro Florestal", espalhou-se no final dos anos 1980 para outros estados, principalmente o Esprito Santo e a Bahia, quando comeou a se tornar mais expressivo. Um exemplo de como a rea de plantios de espcies vegetais madeireiras em pequenas e mdias propriedades rurais evoluiu significativamente o caso de Minas Gerais, onde foi criada uma Associao de "empresas realizadoras de Fomento" (a Associao das Siderrgicas para o Fomento Florestal ASIFLOR, sediada em Minas Gerais e que tem como principal executivo um ex integrante do rgo florestal estadual, originalmente responsvel pela criao e disseminao desse tipo de programa). O problema com essa poltica pblica que ela fundamenta-se numa viso essencialmente produtivista, que supe ser possvel resolver os problemas da degradao dos recursos florestais (e, por extenso, dos recursos de solo e gua) a partir da implantao de macios homogneos de espcies exticas. Essa mesma lgica contribui, tambm, para desqualificar os aspectos ecolgicos e culturais que fazem parte da construo da realidade dos pequenos e mdios produtores que foram incorporados pela lgica empresarial do Fomento e pela perspectiva de um retorno financeiro superior ao de outras culturas. Alm disso, essa via de resoluo da questo da oferta de madeira pelas pequenas plantaes homogneas em propriedades rurais de terceiros permitiu que as firmas consumidoras de madeira se aproximassem das instituies florestais estaduais, as quais passaram a ter como aliadas. Com isso, ampliou-se o distanciamento entre as ordenaes locais e a nacional no tocante poltica florestal.
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5. Os matizes do final do sculo: poltica para florestas e poltica para plantaes? Durante a primeira metade dos anos 1990 o Ibama pretendeu concentrar a sua atuao na gesto de uma poltica de proteo de recursos florestais. Exemplos das boas intenes do rgo foram as medidas de criao de um sistema de Parques e Reservas Florestais e a definio de regras para a explorao das florestas primitivas e da vegetao arbrea na Amaznia, aps vinte e oito anos da edio do Cdigo Florestal. Alm disso, em 1994, o Ibama regulamentou a questo da reposio florestal e do Plano Integrado Floresta Indstria. O dispositivo aprovado, apesar de obrigar os consumidores a repor o volume anual produtos madeireiros consumidos mediante o plantio de espcies florestais adequadas, de forma a dar sustentao atividade desenvolvida, isentou da reposio as pessoas fsicas e/ou jurdicas que comprovadamente utilizem resduos de matria-prima proveniente de reas submetidas a manejo florestal sustentvel, de florestas plantadas com recursos prprios e os provenientes de atividade industrial, alm dos resultantes da madeira extrada por projetos de "relevante interesse pblico, assim declarado pelo Estado". Doravante, a ao estatal relativa ao patrimnio florestal nacional dividiu-se em uma poltica orientada para a proteo de florestas nativas, com uma dimenso pblica, e uma outra poltica de plantao homognea e de consumo de rvores, que passou a ser de responsabilidade privada. A questo que deve ser avaliada, porm, se essa estratgia foi o resultado dos embates travados entre reflorestadores e consumidores industriais e comerciais da madeira como matria-prima de um lado e os ambientalistas, de outro, exprimindo um tipo de consenso, ou se foi fruto da incapacidade da nova agncia federal de lidar com o bricabraque institucional herdado do conjunto de rgos dessemelhantes que, destroados, deram-lhe vida. Ampliando o leque de problemas, em 1996 a recm criada Associao Brasileira de Entidades de Meio Ambiente - Abema - entidade de direito privado que rene os rgos de poltica ambiental dos estados brasileiros - iniciou uma articulao entre lideranas ambientalistas, empresariais e polticas vinculadas questo florestal que culminou na assinatura do que foi denominado "Pacto Ambiental Federativo". Seu principal objetivo era promover a descentralizao das aes de licenciamento e de fiscalizao at ento executadas pelo Ibama o que, para a ento Secretria Executiva do Ministrio do Meio Ambiente, no reduziria o poder da agncia federal, j que a "redistribuio de competncias" evitaria o "desperdcio de pessoal, dinheiro e energia" (sic) (Folha de So Paulo, 30/05/1996, cad. 3, p. 2). Alm disso, com a transferncia da responsabilidade federal pela definio de qual a tipologia florestal remanescente para os estados, ampliou-se a disputa entre os interesses dos consumidores de madeira, dos especuladores e dos ambientalistas em torno do controle da poltica florestal - justamente porque essa definio a base para o controle da explorao florestal. Porm, tomando como base a situao de Minas Gerais, pode-se dizer que novas dificuldades foram adicionadas s j existentes. Em primeiro lugar, no se eliminou a superposio de funes, argumento bsico dos defensores do Pacto; em segundo lugar, ao aumentar o poder das entidades estaduais, abriu-se ou ampliou-se o campo das disputas entre essas e as representaes regionais do Ibama. Ademais, apesar de criar um espao de
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deciso cooperativa entre as instituies "florestais" e as "ambientais" (como os Conselhos Estaduais de Poltica Ambiental), a "pactuao" e a "descentralizao" no foram precedidas de uma discusso sobre o que "pertencia" a cada uma dessas instituies e, com isso, no s manteve a superposio existente como abriu um caminho para que esse problema se amplie futuramente (GONALVES, 1998). A raiz dessa ltima questo, alis, a prpria formao da poltica ambiental brasileira, que no foi construda a partir da incorporao, pelas agncias estatais, dos princpios ambientalistas e conservacionistas (GUIMARES, 1992). Simultaneamente a esses acontecimentos, as presses dos consumidores industriais e comerciais de produtos madeireiros sobre a poltica de proteo avolumaram-se. Elas chegaram ao seu pice com a entrada em votao do texto substitutivo do deputado Paulo Bornhausen ao projeto de lei de regulamentao do Decreto 720 de 1993, que trata da proteo da Mata Atlntica. A proposta do pefelista, contrariando as restries impostas pela legislao vigente, previa que a autorizao do corte raso de matas secundrias fosse concedida por Conselhos Municipais compostos por representantes do governo local, das empresas e da sociedade civil. Adicionalmente, seria dispensada a realizao de Estudos de Impacto Ambiental para tal atividade quando praticada com a finalidade de expanso da rea cultivada ou para a realizao de obras de utilidade pblica ou interesse social em permetros urbanos (Gazeta Mercantil, 22/10/1998, pgina A-7). Na mesma trilha, o governo federal lanou no incio do segundo semestre de 1997 a polmica idia de autorizar a explorao privada de reas de Florestas Nacionais. Com base no argumento que tais florestas tem como funes gerar produtos e subprodutos madeireiros e regular a oferta deles mediante o controle de estoques estratgicos, o governo brasileiro argumentou que dessa forma seria mais fcil controlar o processo [de explorao florestal], j que o domnio pblico das reservas florestais facilita o acesso e o controle sobre a explorao, entregue iniciativa privada sob licitao (Gazeta Mercantil, 15/07/1997, pgina C-6). Citando o ento presidente do Ibama, Eduardo Martins, a mesma fonte alega que ao adotar tal poltica o pas "estaria sinalizando ao mercado mundial que ... est cuidando de suas reservas e, em conseqncia, ser um supridor bem organizado de matria-prima". De uma cajadada s iriam dois coelhos: no s o valor das exportaes madeireiras aumentaria como seria possvel eliminar pela raiz [sic] as atividades madeireiras ilegais (op. cit.). Ao identificar a forma privada de organizao como a mais eficaz e ao supor que existe uma ordenao tima automtica de qualquer atividade de explorao, o Ibama abusou do discurso. No que seja impossvel identificar tanto eficcia quanto capacidade de ordenamento sob a iniciativa privada, mas essas mesmas competncias podem ser produzidas pela ao pblica. O que est em questo, e parece "sabidamente" ter desaparecido do argumento desses gestores federais, que a otimizao no decorre apenas e necessariamente da natureza do controlador. Se no ditada por objetivos claros, a noo de eficcia totalmente vazia. O aspecto central que esse discurso revela o da incapacidade do Ibama de exercer uma poltica que seja capaz de combinar as duas vertentes da ao social face s florestas: de um lado, a proteo de um patrimnio que no pertence apenas atual gerao e, de outro, a construo de formas social e ambientalmente justas e sustentveis de produo para atender s demandas de madeira. Uma hiptese que, incapaz de sanar essa deficincia, o
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Ibama adotou definitivamente o discurso empresarial modernizado para legitimar a sua existncia. Um exemplo de como o iderio desses consumidores foi internalizado pelo Instituto o da recuperao do argumento que em um prazo de cerca de 15 anos (contados desde 1997) ocorreria o esgotamento da matria-prima florestal, provocado pelo aumento da demanda e pelo declnio da oferta. Ao voltar a bater nessa tecla, o Ibama assumiu a defesa de uma poltica de financiamento com "prazos e juros compatveis" com as especificidades da atividade florestal. Ou seja, como j diziam os defensores da poltica de plantaes florestais nos anos 1960 e 1970, o Estado deve agir de forma a no comprometer os esforos das empresas privadas que, ao terem adotado rvores de curto prazo de produo, evitaram que o "juro composto" continuasse sendo, como foi "por centenas de anos... a desgraa do setor florestal" (sic) (JACOBS, 1973, p. 7). O resultado dessa evoluo das aes e articulaes do Instituto foi uma fragilizao institucional que, em 1997, determinou a transferncia da responsabilidade pela formulao de polticas para o setor florestal para a ento recm-criada Cmara de Recursos Naturais, organismo diretamente vinculado Casa Civil e que no contava com a participao da sociedade civil (cf. CAPOBIANCO, 1997, p. 229). Na segunda metade dos anos 1990 o processo de retirada do Ibama de uma funo tradicionalmente chefiada pelos elementos que o compem e a consolidao de novos atores privados proprietrios de recursos naturais domesticados como as plantaes homogneas florestais conduziu a poltica florestal a uma situao extremamente precria. Mesmo porque, se com as alteraes no plano organizacional do Estado parece ter havido uma orientao da poltica florestal para a conservao ambiental, isso foi apenas formal e no respeitou a incorporao das demandas das populaes tradicionais e de um nmero expressivo de organizaes representantes da sociedade civil. Dois novos elementos passaram a predominar na evoluo da poltica e da economia dos plantios homogneos aps a segunda metade dos anos 1980: o primeiro foi a maior autonomia que as empresas passaram a ter na determinao de seus projetos de localizao e expanso de plantios, j que as instituies IBDF e Ibama transformaram-se, sucessivamente, em fiscalizadoras de formaes florestais nativas, ordenadoras da explorao privada isso sem esquecer o papel governamental de emprestador (via BNDES). O segundo elemento, e que vem adquirindo uma importncia crescente em Minas Gerais, no Esprito Santo, no Paran, em So Paulo e na Bahia foi a adoo do j mencionado programa "Fazendeiro Florestal". Alm disso, essa atividade agroindustrial se expandiu ainda na dcada passada tambm por que existiam reas com ecossistemas naturais como a Mata Atlntica e os cerrados disponveis. Nessas regies, especialmente nos estados de Minas Gerais, Bahia, Maranho, Gois, Mato Grosso, Tocantins, a presena do pequeno produtor e a dependncia que ele tem da mata como local de extrao de recursos o resultado de uma determinada forma social de adaptao humana em ecossistemas complexos e ricos. Destarte, a invaso dos plantios homogneos com finalidade industrial ps (e ainda pe) em risco no s a diversidade biolgica, substituda por uma nica espcie vegetal; tambm destruiu (e ainda destri) extensas reas ocupadas por pessoas cujo estilo de vida e
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cuja economia no se enquadram, necessariamente, dentro do projeto capitalista de modernizao (NEVES, 1985). Porm, medida que se constituam os arranjos entre o empresariado e as agncias governamentais, tambm foi se produzindo e reproduzindo uma frao importante de trabalhadores rurais e industriais, ao mesmo tempo que outros sujeitos sociais, como os pequenos agricultores e ocupantes tradicionais de terras em regies no urbanizadas e no incorporadas ao "processo de desenvolvimento" iam sendo deslocados e transfigurados - e, inclusive, eliminados. Esse um ponto relevante para a crtica da poltica florestal adotada no Brasil: ao privilegiar a perspectiva dos interesses empresariais no tratamento da questo da conservao, preservao e consumo da floresta (inclusive dos bens e servios dela oriundos), a escolha do formato institucional e dos estratagemas para implementar a poltica interditou e ainda parece ser um empecilho para - o acesso dos trabalhadores s arenas de negociao e deciso e ampliou a desigualdade entre os atores sociais. Isso posto, pode-se dizer que para os trabalhadores e as populaes tradicionais a poltica florestal no tem representado uma possibilidade de incluso, tema fundamental para a delimitao das polticas pblicas. Se essas ltimas representam estratgias social e politicamente criadas e aceitas para mediar a relao existente entre o Estado e o mercado, ento pode-se pensar que os seus "elementos chave" so tanto a sujeio dos atores sociais s normas reguladoras decorrentes da diviso social do trabalho quanto a autonomia desses mesmos atores, decorrente da existncia de elementos articuladores da insero nessa diviso (como a confiana, por exemplo). Contudo, essa oposio resolve-se a partir da articulao que a representao democrtica pode produzir, especialmente por que a democracia privilegia a esfera da autonomia dos sujeitos. Porm, a ao promotora da expanso desse setor capitalista realizada pelo Estado caracterizou-se por um tipo de "apario" das agncias governamentais no cenrio pblico que, pela sua irregularidade, tornou-se parte de uma estratgia de articulao dos interesses especficos dos agentes voltados para a promoo do desenvolvimento capitalista (MIRANDA, 1993; GONALVES et alii, 1994). Assim, por um lado a presena do Estado garantiu um sentido pblico necessrio introduo e expanso das empresas dos setores madeireiros, legitimando-a como atividade econmica capaz de promover o desenvolvimento. Por outro lado, a sua ausncia enquanto promotor e garantidor de polticas de bem-estar social permitiu (e ainda permite) s empresas se investirem do papel de organizadoras do progresso e da produo de bem estar social atravs da oferta de empregos, construo de renda e habitao, melhoria de estradas etc. Mas o mais gritante que essa irregularidade da presena estatal e o favorecimento promovido da iniciativa privada foram uma outra forma de dominar social, cultural e espacialmente um elemento fundamental da especificidade dos sujeitos sociais que passaram a ser regionalmente subordinados expanso do capital agroindustrial florestal: a sua condio de sujeitos imersos na terra. Um outro elemento que teve um peso determinante nessa dinmica, principalmente a partir de 1992, foi a crescente preocupao empresarial com a afirmao de uma imagem social e
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ambientalmente corretas. Para os trabalhadores, isso foi traduzido na introduo da "flexibilizao" das relaes de trabalho e dos direitos adquiridos, especialmente com o retorno ou a introduo da terceirizao isso , dos gatos. Tambm nesse sentido o papel desempenhado pelo Estado foi favorvel ativa ou passivamente, por omisso para os empresrios. Isso fica melhor ilustrado quando se observam as investidas (mediticas e financeiras) das empresas para a obteno das certificaes ISO, principalmente o ISO 14000 (um dentre os famosos selos verdes que esto sendo introduzidos no Brasil). O problema que a nfase na gesto mais do que nos resultados tem um forte efeito potencializador sobre a precarizao do trabalho e sobre a desqualificao do discurso sindical e ambientalista que so crticos ao modelo de gesto empresarial. Isso porque o pressuposto desse modelo de gerenciamento ambiental que as intenes anunciadas pelas empresas correspondem a um compromisso com a ao (isto , com o cumprimento das metas anunciadas) e, ento, com os resultados que da decorrero naturalmente (sic). O que est por detrs disso, alm da questo da construo de uma identidade empresarial ("ambiental", "preocupada com o desenvolvimento sustentvel", parceira do meio ambiente etc.), a disputa pela definio do que o meio ambiente e, em decorrncia, de quais devem ser as polticas pblicas voltadas para suportar esse objeto. E, na medida que o Estado vem deixando a poltica florestal transformar-se em poltica de consumo madeireiro e no regula as aes dos plantadores de florestas homogneas, a defesa da ISO 14000 como poltica ambiental privada pretende definir o que deve e como deve ser preservado e conservado. A contestao desse tipo de evoluo da poltica florestal e suas ramificaes privadas pela organizao popular foi problemtica. Tanto por que as estruturas de representao sindical se esvaziaram ao longo do tempo na sua funo de defesa dos agricultores e assalariados das empresas florestais quanto porque a construo de movimentos sociais a partir dessa questo no se fez possvel. Observando-se o caso da Bahia, que fornece dois bons exemplos de ao local contra a implantao de grandes projetos de plantaes florestais, um no Extremo Sul (Miranda, 1993; Valarelli, 1995) e outro no Litoral Norte (Gonalves, 1997), percebe-se que as iniciativas locais tiveram muito do seu sucesso dependente de uma articulao dos atores locais com foras polticas externas regio, seja por que isso permitiu angariar recursos e publicidade, seja por que parte das lideranas desses movimentos eram, elas mesmas, elementos externos, por no serem nativas da regio (ou mesmo do pas). Da decorre que a combinao das dinmicas e das contradies internas ao movimento de resistncia ao processo de desorganizao e de reorganizao espacial promovida pela poltica de plantaes, tornada modelo da poltica florestal, depende da construo de uma agenda comum para as questes social e ambiental. 6. guisa de concluso Em seu Plano Plurianual de Ao, correspondendo ao perodo de 1996 a 1999, o governo brasileiro props, no tocante ao "meio ambiente", o desenvolvimento de estratgias de uso nacional dos recursos naturais, fundamentadas em novos modelos de gesto ambiental participativa e em processo de planejamento baseado no ordenamento territorial. Este
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planejamento dever transformar-se em instrumento de regulao do uso do territrio, segundo critrios de sustentabilidade. Relativamente questo florestal, as metas definidas para o perodo propunham genericamente o estabelecimentos de padres de excelncia na gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao e a formulao e implementao das polticas setoriais de pesca, floresta, babau, castanha e borracha, para o desenvolvimento sustentado, estimulando as atividades de pesquisas, desenvolvimento tecnolgico e de fomento. Um primeiro problema era a falta de preciso de tais definies - elas no especificavam o lugar exato da floresta e confundiam (metafisicamente?) a floresta com espcies que pertencem a ela ou que a formam. Um dos sentidos previamente anunciados por essas metas que a questo ambiental tem que ser equacionada a partir da sua dimenso espacial, notadamente no plano da diviso territorial entre as reas destinveis conservao e aquelas passveis de explorao comercial e tambm entre as reas de uso urbano e aquelas de uso rural. No obstante, quando a questo pensar o problema ambiental envolvendo alguns dos seus "atores" principais - a floresta, a gua, a terra e o ar - a forma do Estado pensar a poltica aquela orientada pelo plano setorial. Desconhece-se, assim, que no se tratam de objetos estanques, materiais, deslocados da existncia da sociedade. Desse modo, o equvoco da forma como o Estado organizou e ainda vem organizando - a poltica ambiental e, em seu mbito, a florestal, o de trata-las como polticas setoriais. Assim, elas nem se articulam efetivamente com outras esferas do aparelho estatal (alm das de meio ambiente) e nem possuem capacidade de comandar a ao do conjunto de organismos estatais. Como poltica, a questo ambiental deveria interpretar os laos entre as sociedades humanas e seus ecossistemas como um circuito que envolve diversidade, resistncia , vitalidade e complexidade, cada um desses termos recorrendo aos outros, sem que nenhum domine o seguinte. A aceitao desse circuito como orientador das opes de uso e de insero humanas em ecossistemas implica reconhecer que a inter-relao existente entre as estruturas social e natural o fator que promove a organizao do ambiente (GONALVES, 1998). Nada disso tem transparecido nas aes governamentais, notadamente no caso das florestas, que desempenham um papel crucial como reguladora de diversas funes dos ecossistemas. Assim, quando se refere necessidade de organizar a pesquisa e a conservao de recursos, o Estado no dirige palavra alguma que indique estarem sendo envidados esforos no envolvimento dos usurios diretos dos "bens naturais", principalmente os componentes das populaes tradicionais - como as naes indgenas e os diversos tipos de posseiros - que so atores fundamental da dinmica da conservao e do uso sustentvel do ambiente. Esse assunto no discutido e tem sido negligenciado pela poltica florestal do pas desde 1964 exatamente porque ela, centrada na expanso das florestas plantadas e na relativa imobilizao das formas tradicionais de uso da floresta pelas populaes nativas, a principal causadora de um grande nmero de problemas scio-ambientais - como os do desmatamento de formaes vegetais florestais nativas para instalao de garimpos, para
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extrao madeireira de algumas poucas espcies, para o plantio de eucaliptos ou ainda os da escravido de trabalhadores decorrente de dvidas de trabalho (tal como comprovado em Minas Gerais, em Gois, em Mato Grosso, na Bahia, no Par etc.). Com base nesse conjunto de questes, portanto, que se pode concluir que ao longo da sua trajetria enquanto articulador de uma poltica florestal no pas, o Estado brasileiro representou simultnea e contraditoriamente os papis de gestor de florestas - meras fontes de matria-prima - e de observador das plantaes. A chave para entender a razo dessa (1) o no funcionamento de uma poltica real de proteo, que no incorpora os sujeitos dominados, especialmente os rurais, e (2) a incapacidade (desinteressada?) de equacionar o problema florestal fora do modelo de desenvolvimento produtivista. A partir da, o que se coloca para a discusso, ainda hoje, a urgncia de uma nova poltica florestal no pas, que d conta de responder tanto s questes de preservao de stios naturais indispensveis para a segurana da vida que esto crescentemente ameaados em muitas regies, quanto quelas derivadas da deteriorao das condies de trabalho e de sobrevivncia promovidas pela expanso oficialmente garantida do florestamento homogneo. 8. Referncias Bibliogrficas BACHA, Carlos J.C. A situao atual dos dados sobre reflorestamento no Brasil. Anlise Econmica, So Paulo, vol. 10, nmero 17, pp. 141-155, maro de 1992 BNDES. A participao do sistema BNDES na evoluo do setor de papel e celulose no Brasil. Rio de Janeiro: 1991 CAPOBIANCO, Joo Paulo R. (coord.). Florestas. FRUM BRASILEIRO DE ONGS E MOVIMENTOS SOCIAIS PARA O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Brasil sculo XXI. Os caminhos da sustentabilidade cinco anos depois da Rio - 92. Rio de Janeiro: FASE, 1997 CARRERE, Ricardo. Pulping the South; Brazil's pulp and paper plantations. The Ecologist, Dorset, volume 26, number 5, pp. 206-213, september-october 1996 COELHO, Helbert de O. Os incentivos fiscais ao florestamento e reflorestamento. Projeo, So Paulo, ano II, nmero 13, pp. 19-26, janeiro de 1977 CONTADOR, Cludio R. A transferncia do imposto de renda e incentivos fiscais no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea/Inpes, 1976 DEAN, Warren. A ferro e fogo. So Paulo: Companhia das Letras, 1996 DINIZ, Cllio C. Estado e capital estrangeiro na industrializao mineira. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1981 GONALVES, Mcio Tosta. Poltica florestal e interesses agroindustriais em Minas Gerais. Um estudo do Instituto Estadual de Florestas - IEF. Belo Horizonte: junho de 1990. Dissertao de mestrado apresentada ao DCP-UFMG ------. Quais so os rumos da poltica florestal no Brasil?. Vanguarda Econmica, Belo Horizonte, nmero 3, pp. 73-86, setembro 1995 ------. Os fracos e os avessos: formas de resistncia social no Litoral Norte da Bahia. Belo Horizonte: Sociedade Civil Irms de Santa Cruz, 1997 ------. A poltica de plantaes florestais no Brasil. Rio de Janeiro: 1998. Paper apresentado ao Projeto de Pesquisa sobre Reforma do Estado realizado pelo CPDAUFRRJ.
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