III Encontro da ANPPAS 23 a 26 de maio de 2006 Braslia-DF

Atuao do Ministrio Pblico no Acompanhamento e Propositura das Aes Civis Pblicas Ambientais no Municpio de Niteri
Roberta Ponzo Nogueira e Wilson Madeira Filho Universidade Federal Fluminense UFF
A hiptese de investigao do presente trabalho conjeturar prospectivamente sinais de colapso de um modelo de cidadania tutelada, que tem como base a noo de acesso justia e a prpria juridicidade na tradio brasileira. Nesse sentido, tanto o aparelho estatal apresenta sinais de obsolescncia, como a sociedade civil apresenta indicadores de falta de familiaridade com uma militncia cvica que relativize judicialmente o espao pblico. Atravs da anlise das aes civis pblicas ambientais no municpio de Niteri, pode-se observar que, apesar dos problemas enfrentados na prtica, como a demora no andamento das aes, ou mesmo a dificuldade encontrada em condenar judicialmente o prprio poder pblico a reparar os danos causados por suas atividades nocivas/omissivas, a resposta social ainda a de identificar na denncia ao mesmo Estado via MPE , apesar da pouca capacidade institucional de absoro de novas demandas -, sua principal forma de expresso.

O objeto desse estudo importante para a anlise da construo de um modelo de cidadania que, impulsionado pelo tema ambiental, termina por abarcar debates mais complexos, enfocando os conflitos scio-ambientais como forma de integrao da sociedade em outros debates sobre direitos e permitindo uma anlise do papel que o Estado, atravs do Ministrio Pblico Estadual, desempenha enquanto tutor dos interesses da coletividade. A pesquisa a ser realizada parte do de uma conceituao de meio ambiente como algo dinmico que reflete as disputas e interesses divergentes entre atores sociais diferentes. No h mais espao para a conceituao de um meio ambiente delimitado, construdo aprioristicamente, mas um meio ambiente construdo a partir do debate e das necessidades dos grupos envolvidos. J no mais possvel ver o meio ambiente sem levar em considerao a dinmica social no processo de construo desse meio. O direito ao meio ambiente saudvel aparece inserido num novo plo de proteo jurdica, chamado de direitos de terceira gerao, na medida em que no se destinam especificamente proteo de interesses de um grupo ou de um determinado Estado. Segundo Solange Silva Sanches, trata-se agora das coletividades: a nao, o povo, os grupos tnicos ou regionais, em ltima instncia, a prpria humanidade. So, portanto, direitos de titularidade coletiva. Entre os direitos de terceira gerao destaca-se o direito autodeterminao dos povos, consagrado no Pacto Internacional sobre direitos Econmicos, Sociais e Culturais e, ainda, o direito paz, o direito ao desenvolvimento, reivindicado pelos pases do Terceiro Mundo no em bate Norte-Sul, o reconhecimento dos fundos ocenicos como patrimnio da humanidade e, finalmente, o direito ao meio ambiente saudvel.i A analise realizada no presente trabalho leva em considerao esta nova conceituao, como salienta Mario Fuks : A perspectiva adotada percebe a dinmica social que conduz definio do meio ambiente como sendo regida pelas tenses e possveis articulaes entre o carter universal da formulao pblica/estatal do conceito de meio ambiente e a inevitvel particularidade das enunciaes contextualizadas a seu respeito.ii

A Ao Civil Pblica aparece inserida nesse contexto, como instrumento jurdico disponvel no nosso ordenamento para a proteo ambiental e que tem se demonstrado o meio mais recorrente na busca da resoluo dos conflitos ambientais por via judicial. Comparada a outros instrumentos de proteo do meio ambiente, como a Ao Popular - onde a participao do cidado como legitimado ativo para prop-la se d de maneira tmida e ainda encontra diversas dificuldades no campo prtico, j que a prpria legislao atual no viabiliza meios de melhor efetiv-la o instrumento processual estudado tem sido, assim, o meio que viabiliza o espao de discusso sobre a questo da tutela ambiental e seus conflitos atuais. Por esta garantia legal, constri-se, atravs das denncias, das sindicncias, dos procedimentos processuais e dos Termos de compromisso de Ajustamento de Conduta, um espao dialgico aberto aos atores sociais envolvidos na questo ambiental, destacando-se a participao da sociedade civil atravs de indivduos isolados, de organizaes no governamentais, de movimentos sociais e, em especial, da atuao do Ministrio Pblico como participante do discurso e intermedirio na resoluo dos conflitos.

A hiptese de investigao do presente trabalho conjeturar prospectivamente sinais de colapso de um modelo de cidadania tutelada, que tem como base a noo de acesso justia e a prpria juridicidade na tradio brasileira. Nesse sentido, tanto o aparelho estatal apresenta sinais de obsolescncia, como a sociedade civil apresenta indicadores de falta de familiaridade com uma militncia cvica que relativize judicialmente o espao pblico. O mtodo utilizado foi a anlise concreta das Aes civis Pblicas Ambientais propostas no municio de Niteri/ RJ. A pesquisa foi realizada utilizando-se os dados obtidos no Ministrio Pblico Estadual da 2 PJTC - Promotoria de Justia de Tutelas Coletivas da Comarca de Niteri, responsvel por promover a tutela judicial relativa ao meio ambiente no municpio de Niteri. Os procedimentos realizados foram: levantamento, acompanhamento das aes civis pblicas Ambientais em andamento no municpio de Niteri; acompanhamento dos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta resultantes das aes civis pblicas e dos inquritos civis e entrevistas com os representantes do Ministrio Pblico Estadual responsveis pela tutela ambiental.

CARACTERIZAO DOS DANOS AMBIENTAIS Ao caracterizar os danos ambientais, pode-se observar uma tendncia nas aes relativas aos danos relacionados s unidades de conservao, onde so observadas leses relativas construes imobilirias irregulares, projetos de urbanizao e desmatamentos nas reas de proteo ambiental. O que tem ocorrido com freqncia o desrespeito de empresas com relao reas de proteo ambiental onde o avano da especulao imobiliria , com o crescente processo de verticalizao, e o crescimento desordenado de residncias e favelas compromete a integridade das reas at ento considerada como de proteo ambiental pela Lei, como constata-se no caso da Serra da Tiririca(...) O meio ambiente urbano aparece como a segunda causa que mais aparece na caracterizao dos danos ambientais. O mesmo faz parte do patrimnio ambiental artificial que aquele constitudo pelo espao urbano construdo, consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e dos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, espaos livres em geral: espao urbano aberto)iii. Percebe-se aqui o conceito ampliado do meio ambiente, o seu carter holstico, como produto das interaes e relaes da sociedade humana com o mundo natural, passando, assim, a ser objeto das polticas pblicas.iv Importante ressaltar os danos ambientais relativos poluio sonora, que tambm faz parte do ambiente construdo, do patrimnio ambiental artificial e que, atravs exclusivamente das denncias feitas pelos cidados ao Ministrio Pblico, demonstra a preocupao crescente e a conscientizao dessa nova cidadania ambiental. Alm dessas, tambm significativas so as aes propostas visando a proteo das reas costeiras, rios e lagoas, os problemas relativos instalao de estaes de radio-base - as antenas de telefonia celular - bem como resduos slidos e poluio atmosfrica.

Aes Civis Pblicas (Porcentagem)

Unidade de Conservao

6% 14%

3% 30%

Meio Ambiente Urbano Poluio Sonora reas Costeiras, Rios e Lagoas

14% 14% 19%

Resduos Slidos e Esgotamento Sanitrio Emisso de Radiao Poluio Atmosfrica

A PARTICIPAO DO MINISTRIO PBLICO O Ministrio Pblico, em conformidade com o artigo 127 da Constituio Federal,

considerado instituto permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. A lei 6.938/91 j havia atribudo ao Ministrio Pblico a proteo ao meio ambiente na esfera civil, mas somente com a Lei 7347 de 1985, que regulamenta a Ao Civil Pblica, efetiva-se a possibilidade de interveno do Ministrio Pblico Federal ou Estadual na matria, com a disciplina processual da Ao Civil Pblica e do Inqurito Civilv. O Ministrio Pblico Brasileiro, assim, desempenha um importante e indispensvel papel em defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis. Onde ele no atua como parte na propositura da ACP, ele intervm como custos legis, conforme dispe o 1 do artigo 5 da Lei 7.347/85 ou, ainda, poder intervir como assistente litisconsorcial da parte legitimada que ajuizou a Ao Civil Pblica. Na pesquisa realizada no Municpio de Niteri com a 2 Promotoria de tutela coletiva,

constatou-se a atuao central do Ministrio Publico como guardio dos interesses coletivos onde, seja atravs dos procedimentos administrativos como inquritos civis e sindicncias, seja

atravs da propositura das ACPs, encontra-se o MP Estadual

com

uma grande

responsabilidade na proteo ambiental, seja este entendido como o meio ambiente natural, cultural, turstico, paisagstico, urbanstico e at mesmo o meio ambiente do trabalho. Como afirma Mario Fuks, ...no Rio de Janeiro, a criao , no mbito do Ministrio Pblico, de uma estrutura especfica para lidar com a proteo ao meio ambiente no apenas abriu espao para o encaminhamento das demandas dos grupos ambientais, mas, principalmente, estimulou a redefinio, em termos ambientais, das mais variadas reivindicaes de associaes de moradores .vi No municpio de Niteri so, ao todo, 36 aes civis pblicas ambientais que tramitam na esfera da justia estadual. Dessas, 28 aes foram propostas pelo Ministrio Pblico Estadual. (terminar a analise do MP) Segue, a seguir, o quadro das aes civis publicas ambientais demonstrando os legitimidados que propuseram as referidas aes que tramitam atualmente no Municpio de Niteri, na esfera da justia Estadual (atualizao feita at fevereiro/2006):

INQURITO CIVIL COMO INSTRUMENTO DE PARTICIPAO DEMOCRTICA O Ministrio Pblico, apresentando posio de relevo frente Ao Civil Pblica, o nico colegitimado autorizado a promover o inqurito civilvii, com poderes de notificao e requisioviii. Tambm estar o Ministrio Pblico autorizado a realizar inspeo, vistoria e diligncia investigatria, inclusive junto s autoridades, rgos e entidades pblicas, da administrao direta, indireta ou fundacional.ix

O inqurito civil vem a ser um procedimento de natureza inquisitorialx destinado a fornecer provas e elementos de convico que fundamentem a ao do Ministrio Pblico na defesa de valores, direitos e interesses metaindividuais.

Por ser mero procedimento no est, assim, submetido ao princpio da ampla defesa, estando voltado apurao de fatos para embasar futura e eventual ao judicial. Ele ser presidido por 6

Promotor de Justia ou, nas hipteses legais de atribuio originria, pelo Procurador-Geral de Justia, que poder delegar essa atribuio a outro membro do Ministrio Pblico.

O inqurito civil ser instaurado por meio de portaria, por despacho admitindo representao, por determinao do Procurador-Geral de Justia ou do Conselho Superior do Ministrio Pblico.

A mais utilizada , sem dvida, a representao, por meio de petio ou reclamao que se faz autoridade competente contra qualquer ocorrncia. Ela ser encaminhada ao rgo do Ministrio Pblico que tenha atribuies para apreci-la.

Na rea ambiental a participao da populao atravs de denncias tm se demonstrado de suma importncia para a instaurao do inqurito civil junto ao Ministrio. Em pesquisa realizada pelo Ncleo de Atividades Acadmicas - NAEC da Universidade Federal Fluminense em convenio com o MP estadual em 2001 foi constatada a instaurao de 49 inquritos civis no municpio de Niteri. J num levantamento feito em maio de 2005 pelo Estadual esse numero subiu para 319 inquritos civis , assim distribudos: Ministrio Pblico

Inquritos Civis (Valores Absolutos)

Unidade de Conservao

22 48

16

Poluio Sonora

2 91

reas Costeiras, Rios e Lagoas Meio Ambiente Urbano M Prestao de Servio Pblico

51

68

Resduos Slidos e Esgotamento Sanitrio Emisso de Radiao Poluio Atmosfrica Poluio Visual

Inquritos Civis (Porcentagem)

Unidade de Conservao

7% 16%

2% 1% 5% 2%

Poluio Sonora

28%

reas Costeiras, Rios e Lagoas Meio Ambiente Urbano M Prestao de Servio Pblico

17%

22%

Resduos Slidos e Esgotamento Sanitrio Emisso de Radiao Poluio Atmosfrica Poluio Visual

O Inqurito civil, atualmente, demonstra-se como o instrumento processual mais utilizado num primeiro contato com o dano ambiental,, onde atravs de denuncias por parte da populao ou de organizaes ambientalistas comea-se a investigao do Ministrio Publico na tentativa de reparao do dano e de apurao de responsabilidade dos agentes provocadores e, muitas vezes, procurando a resoluo via Termos de ajustamento de conduta comparado com as Aes civis propostas. A IMPRTANCIA DOS TERMOS DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA Outro importante instrumento utilizado para a resoluo de conflitos o Termo de Ajustamento de conduta, vulgo TAC. Esse surgiu, primeiramente, com o advento do Estatuto da Criana e do adolescente, que previa esse instituto em seu artigo 211, ficando, todavia, restrito matria tratada na referida Lei. Com a chegada do Cdigo de Defesa do Consumidor houve a ampliao deste instituto aos demais interesses difusos e coletivos, em especial a tutela ambiental, previsto em seu artigo 113, que acrescentou os 4, 5 e 6 ao art. 5 da Lei 7.347/85. no prprio mbito dos inquritos civis. Isso observado at pela disparidade na quantificao de Inquritos civis se

Houve, assim, expressa disposio em seu artigo 6, no sentido de que os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial. O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta assim, um instrumento efetivo para a resoluo das irregularidades apuradas nos inquritos civis, no procedimento preparatrio ou peas de informaes coletadas. Cabe ressaltar que o termo de ajustamento de conduta dever abarcar a totalidade das medidas necessrias reparao do bem lesado, ou o afastamento do risco ao bem jurdico de natureza difusa ou coletiva. Dos 319 inquritos civis abertos pelo Ministrio Pblico Estadual, foram realizados 21 termos de ajustamento de conduta com as partes investigadas, um numero ainda pequeno dentro do universo de aes e de inquritos movidos pelo Ministrio Pblico. Deve-se ressaltar a importncia desse instrumento na construo da cidadania tendo em vista a busca pela resoluo dos conflitos de uma maneira pacifica, onde o poluidor firma compromisso de reparao do dano causado ao meio ambiente e, com isso, evita-se a morosidade da justia que pode causar mais prejuzos ao meio ambiente a ser protegido. A PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL Numa constatao dos dados coletados, v-se que a participao da sociedade civil na propositura das ACPs ambientais , ainda, muito precria. So, ao todo, como j mencionado anteriormente, cerca de 36 ACps, e desse numero, apenas seis foram propostas por associaes civis organizadas e ongs ambientalistas. A maior participao da sociedade se d atravs dos procedimentos admninistrativos, principalmente os inquritos civis atravs das denuncias ao Ministrio Pblico, o que revela uma nova postura do individuo como cidado, frente aos problemas da coletividade. Em pesquisa realizada em 2001, constatou-se que 25% dos agentes motivadores dos inquritos civis eram indivduos isolados e 23 %, sociedade civil organizada.

Observa-se que os indivduos quando se sentem lesados e adquirem conscincia dos direitos, recorrem, na maioria das vezes, diretamente ao prprio Ministrio Pblico para a resoluo dos problemas. Ainda nfima a participao da sociedade organizada na esfera jurdica como uma opo para o individuo na busca de solues. As causas para a no organizao dos grupos sociais so ressaltadas por Mario Fuks, que entende que isso pode ser conseqncia tanto da ausncia ou fragilidade de atores empenhados em sua promoo como da estratgia de grupos interessados em exclu-los das arenas de ao e debate pblicos.xi Tambm pode ser causa o prprio contexto cultural, onde aparecem valores e tradies que tm peso por suas definies, estabelecendo as condies de legitimidade dos assuntos pblicos e de sua caracterizao.

RESULTADOS OBTIDOS

A Ao Civil Pblica tem sido o instrumento jurdico mais eficaz para a resoluo de questes ambientais. Em 2001, primeira fase da anlise, havia 49 inquritos civis e 19 Aes Civis Pblicas Ambientais apenas na cidade de Niteri. Atualmente, numa atualizao desses dados (levantamento realizado at maio de 2005), o nmero aumentou para 36 Aes Civis Pblicas Ambientais e 319 inquritos civis, o que demonstra a importncia cada vez mais significativa desse instrumento na proteo do meio ambiente.

Ao caracterizar os danos ambientais, pode-se observar uma tendncia nas aes relativas aos danos relacionados s unidades de conservao, onde so observados damos relativos construes imobilirias irregulares, projetos de urbanizao e desmatamentos nas reas de proteo ambiental. O que tem ocorrido com freqncia o desrespeito de empresas com relao reas de proteo ambiental onde o avano da especulao imobiliria , com o crescente processo de verticalizao, e o crescimento desordenado de residncias e favelas compromete a integridade das reas at ento considerada como de proteo ambiental pela Lei, como constata-se no caso da Serra da Tiririca(...)

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O meio ambiente urbano aparece como a segunda causa que mais aparece na caracterizao dos danos ambientais. O mesmo faz parte do patrimnio ambiental artificial que aquele constitudo pelo espao urbano construdo, consubstanciado no conjunto de edificaes (espao urbano fechado) e dos equipamentos pblicos (ruas, praas, reas verdes, espaos livres em geral: espao urbano aberto)xii. Percebe-se aqui o conceito ampliado do meio ambiente, o seu carter holstico, como produto das interaes e relaes da sociedade humana com o mundo natural, passando, assim, a ser objeto das polticas pblicas.xiii Importante ressaltar os danos ambientais relativos poluio sonora, que tambm faz parte do ambiente construdo, do patrimnio ambiental artificial e que, atravs exclusivamente das denuncias feitas pelos cidados ao ministrio publico, demonstra a preocupao crescente e a conscientizao dessa nova cidadania ambiental. Alem destas, tambm significativas so as aes propostas visando a proteo das reas costeiras, rios e lagoas, os problemas relativos instalao de estaes de radio base, ou seja, as antenas de telefonia celular, bem como resduos slidos e poluio atmosfrica.

Aes Civis Pblicas (Valores Absolutos)

Unidade de Conservao

2 5

Meio Ambiente Urbano

11

Poluio Sonora reas Costeiras, Rios e Lagoas

5 5 7

Resduos Slidos e Esgotamento Sanitrio Emisso de Radiao Poluio Atmosfrica

11

Aes Civis Pblicas (Porcentagem)

Unidade de Conservao

6% 14%

3% 30%

Meio Ambiente Urbano Poluio Sonora reas Costeiras, Rios e Lagoas

14% 14% 19%

Resduos Slidos e Esgotamento Sanitrio Emisso de Radiao Poluio Atmosfrica

Pode-se observar que apesar dos problemas enfrentados na prtica, como a demora no andamento das aes, ou mesmo a dificuldade encontrada em condenar judicialmente o prprio poder pblico a reparar os danos causados por suas atividades nocivas/omissivas, a resposta social ainda a de identificar na denncia ao mesmo Estado via MPE , apesar da pouca capacidade institucional de absoro de novas demandas -, sua principal forma de expresso.

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SILVA-SNCHEZ, Solange S., Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil. So Paulo: Humanitas FFLCH/USP e Editora AnnaBlume, 2000. ii Mario fuks, p. 44. iii SILVA, Jose Afonso. Direito ambiental constitucional. 4ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 20. iv MILARE, Edis. Direito do ambiente. P. 420 v MILAR, Edis. Direito do Ammbiente. So Paulo: Revista dos Tribunais. vi Mario kuks, p. 50. vii Constituio Federal, art. 129, III, c/c o art. 8, 1, da Lei 7.347/85. viii Constituio Federal, art. 129, VII e VIII. ix Lei 8.625/93, art. 26, I, c. x MILAR, Edis. Direito do Ambiente, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 384. xi Mario fuks p. 50 xii SILVA, Jose Afonso. Direito ambiental constitucional. 4ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 20. xiii MILARE, Edis. Direito do ambiente. P. 420