Eficincia do gasto pblico: o governo focado na soluo das falhas de mercado

Marcos Mendes1 Introduo A maior eficincia do gasto pblico uma condio necessria para que o Brasil possa obter mais crescimento econmico, menor desigualdade, mais oportunidades de trabalho, menos violncia e uma vida mais longa e recompensadora para sua populao. O objetivo desse artigo refletir sobre como ns, gestores e servidores pblicos, podemos atuar para buscar essa maior eficincia. Para tanto, mostra-se, inicialmente, que o Estado brasileiro gasta muito e gasta mal. Em seguida so analisados os efeitos negativos sobre a sociedade de um estado grande e pouco eficiente. Fica, ento, estabelecida a necessidade de racionalizar e controlar o gasto pblico no Pas. Para fazer essa racionalizao do gasto de forma adequada, preciso responder s seguintes questes: para que servem os governos? Que funes devem ser exercidas por um governo? Como decidir se um determinado objetivo deve ser perseguido por meio da criao de uma poltica pblica ou se melhor deixar que a sociedade privada o mercado resolva o problema por si s? Quais as limitaes e fraquezas dos governos: em que funes o governo tem melhores condies para ajudar o progresso social? A teoria econmica procura responder a essas questes utilizando os conceitos de falha de mercado e falha de governo. Sempre que o funcionamento normal de uma economia capitalista no consegue, por si s, resolver um problema, ento surge uma oportunidade para que o governo atue, com o objetivo de corrigir essa falha de mercado. Contudo, ao faz-lo, o governo tambm pode incorrer em falhas de governo. O artigo apresenta as principais falhas de mercado e de governo analisadas na literatura, argumentando que governo eficiente aquele que: (a) capaz de solucionar as falhas de mercado e (b) ao faz-lo gera poucas falhas de governo . Ou seja, um governo eficiente seria como um remdio capaz de curar a doena sem gerar grandes efeitos colaterais.
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Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Economia pela USP.

Cabe aos gestores e servidores pblicos se perguntarem, sempre que analisarem um novo projeto ou poltica governamental: qual a falha de mercado que se pretende corrigir com essa nova poltica pblica que estamos criando? Ser que essa nova poltica pblica mesmo necessria? Em caso positivo, como fazer para implement-la gerando o mnimo possvel de falhas de governo? essencial que os gestores e servidores pblicos saibam, com clareza, qual a misso de um governo (quais as falhas de mercado que devem ser objeto de ao do governo) e quais so as limitaes desse governo (qual o custo, a perda de eficincia, gerado pelas falhas de governo); para que as polticas pblicas sejam corretamente planejadas e implementadas. 2. Indicadores de baixa eficincia do setor pblico brasileiro Comecemos pelas evidncias de que o Brasil gasta muito e mal. Ribeiro (2008) apresenta um ranking de eficincia de dezessete pases da Amrica Latina. Seu trabalho utiliza o mtodo de envoltria de dados (DEA, na sigla em ingls), que procura medir quanto o setor pblico de cada pas utiliza de insumos (recursos pblicos) e quanto oferece de servios (medidos por ndices de qualidade em educao, sade, administrao, equidade e desepenho econmico). Se plotarmos o resultado desse ranking em relao ao nvel de gasto, chegaremos ao Grfico 1, abaixo: Grfico 1 Ranking de Eficincia do Setor Pblico na Amrica Latina e Gasto em Percentual do PIB

22 20 18 16 14 12 10 8 6 1 2 3 4 5

COL BRA

Gasto % PIB

R. DOM

GUA

9 10 11 12 13 14 15 16 17

Ranking Eficincia

Fonte: Ribeiro (2008).

No eixo vertical temos o gasto em consumo dos governos em porcentagem do PIB e no eixo horizontal o ranking de eficincia. O Brasil aparece com o segundo maior nvel de gasto pblico, perdendo apenas para a Colmbia2, e apenas o dcimo colocado no ranking de eficincia3: trata-se, pois, de uma evidncia de que nosso setor pblico gasta muito e gasta mal. 3. Os problemas de um estado pesado e ineficiente Por vrios motivos governos grandes entravam o desenvolvimento de um pas. A princpio, a ao do governo tende a estimular o crescimento econmico e a igualdade social. Por exemplo, a construo de uma estrada ligando indstrias a um porto de exportaes pode ser importante para o desenvolvimento do pas, mas o retorno financeiro da empreitada, em si, no ser compensador para que um investidor privado se decida a constru-la. Nesse caso, a ao do governo, retirando dinheiro compulsoriamente da sociedade e investindo-o na estrada, permitir que a sociedade atinja um nvel mais elevado de renda.

Lembrando que, por uma questo de conflito com a guerrilha das FARC, o governo colombiano levado a aplicar aproximadamente 4,5% do PIB em gastos militares, conforme dados da Stockholm International Peace Research Institute - http://www.sipri.org. 3 O Brasil supera apenas: Argentina, Nicargua, Honduras, Guatemala, Paraguai, Venezuela e Bolvia.

Todavia, quando o governo cresce excessivamente, os custos de suas aes passam a superar os benefcios, e surgem diversos motivos pelos quais ele passa a prejudicar o desenvolvimento econmico e social. Para sustentar uma mquina pblica grande e em expanso, preciso impor crescente tributao sociedade. Como as fontes tradicionais de tributao (renda, patrimnio e consumo) so limitadas, o governo acaba criando impostos de baixa qualidade, que incidem sobre o faturamento das empresas, a folha de pagamentos, os depsitos bancrios. Alm disso, so criados mecanismos de poupana forada (PIS, PASEP, FGTS) que obrigam empresas e empregados a depositar em fundos pblicos, em troca de baixa remunerao, um dinheiro que poderia ser usado de forma mais produtiva no consumo ou poupana privados, sem que critrios polticos afetassem a sua alocao. Esse sistema tributrio pesado e distorcido onera a criao de novos negcios, a ampliao das empresas e as exportaes, que so algumas das molas mestras do crescimento econmico. Um novo equipamento, que poderia duplicar a produo de uma empresas, fica muito mais caro devido ao aumento dos impostos. A contratao de novos empregados dificultada pelos inmeros encargos sociais. No se consegue exportar parte da produo porque as empresas dos pases concorrentes tm custos tributrios menores e, por isso, oferecem preos menores. Outra importante fonte de crescimento o aumento da produtividade tambm afetada pela tributao excessiva. Em um contexto de tributao elevada, pagar ou no todas as obrigaes tributrias passa a ser, muitas vezes, uma deciso determinante sobre a possibilidade de sobrevivncia das empresas. Muitas optam por no pagar impostos e, para no aparecer aos olhos do fisco, no podem crescer, mantendo-se pequenas e pouco produtivas, no podendo aproveitar os ganhos decorrentes do aumento da escala de produo e do acesso a tcnicas mais eficientes. Um mestre de obras e seus operrios, por exemplo, tero dificuldade para crescer a ponto de se tornarem uma pequena empreiteira, formalmente registrada, com acesso a crdito na rede bancria e junto a fornecedores, com uma sede em endereo publicamente divulgado, onde podero organizar a administrao, receber clientes, etc. Ao se tornar visvel para o fisco, o empreendimento corre o risco de ser inviabilizado pelo peso da carga tributria. Com isso se multiplicam no pas as feiras e

camels, onde deveria haver lojas bem organizadas; os quebra-galhos e biscateiros, em lugar das pequenas empresas de servios; as fabriquetas de fundo de quintal, os quiosques de comida sem higiene. Todos empreendimentos de baixa qualidade impedidos, pela asfixiante carga fiscal, de crescer e de se tornarem mais produtivos. A concorrncia, que estimula a eficincia e a produtividade, tambm afetada. Se a opo para a pequena empresa manter-se na informalidade, no melhor a sorte das empresas mdias, que so excludas do mercado devido ao peso da carga tributria. Isso significa que baixa a probabilidade de que empresas mdias tenham capacidade para crescer e desafiar a fatia de mercado das grandes empresas. Estas, por falta de concorrncia, no precisam se esforar (aumentar qualidade e produtividade) para manterem suas fatias de mercado. O resultado uma economia pouco dinmica, pouco inovadora. Uma caracterstica dos governos grandes que, mesmo com uma tributao elevada, eles dificilmente conseguem equilibrar suas contas. Para cada nova receita que entra, a burocracia, os polticos e sua clientela ou as demandas da populao j criaram uma despesa nova. A tendncia, ento, que governos grandes acumulem dvidas igualmente grandes. Um governo que deve muito representa risco para os emprestadores, que dele cobraro altas taxas de juros. Pagando juros elevados e absorvendo parcela significativa dos recursos disponveis na sociedade, o governo reduz o crdito disponvel para o setor privado e eleva o seu custo. Muitos empreendimentos se tornam inviveis em funo do alto custo de financiamento. A taxa de investimento do pas cai, prejudicando o crescimento. Os governos tm, em geral, menos incentivos para agir com eficincia do que o setor privado. Afinal, a firma que no d lucro vai a falncia, j os governos no correm esse risco. Quando um percentual elevado da renda do pas passa pelas mos do governo, isso significa que um setor com baixo incentivos para ser produtivo tem prioridade na deciso de alocao dos recursos escassos da sociedade. O resultado a baixa eficincia e produtividade e, mais uma vez, menos crescimento. J que o governo quem decide a alocao de quase quarenta por cento da renda nacional, torna-se interessante para cada indivduo ter acesso a essa parcela da renda. Isso significa que muitas pessoas vo investir tempo e dinheiro para se especializar em obter

recursos pblicos. Vo, por exemplo, buscar relacionamentos pessoais que dem acesso a instncias de deciso no governo. Ou, ainda, buscaro uma militncia partidria ou em grupos de interesse que abram as portas para um cargo pblico comissionado ou para um patrocnio de uma empresa estatal. Essa a chamada atividade de caador de renda, que no cria riqueza nova para a sociedade, mas apenas busca capturar recursos j existentes, produzidos por outros. fcil perceber que ser baixo o crescimento e a produtividade de longo prazo em um pas onde valha mais fazer bons relacionamentos do que gastar horas estudando para se tornar um profissional produtivo; onde mais lucrativo explorar brechas da lei para processar o estado do que desenvolver um novo produto. J que o governo est entre os maiores compradores de bens e servios do pas, o nvel de lucro de muitas empresas depende de decises tomadas pelo governo. Por outro lado, as decises de governo tendem a ser fortemente influenciadas pelos objetivos dos governantes que, em geral, buscam, em primeiro lugar, a sobrevivncia poltica e a vitria nas prximas eleies. Nesse contexto, muitas vezes ser mais interessante para uma empresa investir no financiamento de campanhas eleitorais, que garantam a eleio de um governante amigo, a investir na busca de produtos mais eficientes e de menor custo. Reverter essa realidade, reduzindo o peso do estado sobre a sociedade (na verdade, tornando o setor pblico um fator de aumento do bem-estar coletivo) requer que as organizaes pblicas focalizem suas aes naquelas atividades que so essenciais (somente o setor pblico pode fazer), prioritrias (buscam os principais objetivos da sociedade) e que no gerem significativos efeitos colaterais, ou seja, falhas de governo. A prxima seo analisa esses pontos. 4. Falhas de mercado Para que serve o governo? Pode-se dizer que o governo uma organizao cuja funo corrigir falhas de mercado. Ou seja, quando o livre funcionamento da economia de mercado no capaz de resolver um problema, ou gera algum problema, ento o governo entra aplicando alguma medida saneadora. Como no exemplo dado acima: se o setor privado no tem motivao (perspectiva de lucro) para construir e operar uma determinada estrada (cobrando pedgio), o governo o faz, o que permite que os usurios privados da estrada (empresas e famlias) sejam beneficiados pela obra. O governo,

portanto, uma entidade complementar ao mercado privado. Porm, o governo, ao agir, tambm est sujeito s falhas de governo, que podem gerar problemas to graves quanto aqueles que ele se prope a resolver. Para identificar as circunstncias em que o governo pode suplementar as carncias do setor privado, preciso, inicialmente, identificar quais as principais caractersticas que distinguem o setor pblico do setor privado. So elas: a) A legitimidade dos dirigentes das organizaes governamentais provm, direta ou indiretamente, do processo eleitoral. Por exemplo, o presidente de uma empresa estatal estadual escolhido por um secretrio de governo, que foi escolhido pelo governador, que chegou ao posto por meio de eleio; O governo tem poder de coero: institui impostos de pagamento obrigatrio, desapropria terras, tem (ou deveria ter) o monoplio da fora policial e militar.

b)

Isso significa que o governo tem motivaes diferentes das organizaes privadas (o governo procura atender aos eleitores enquanto as empresas procuram atender a seus donos e acionistas) e tem instrumentos diferentes (o uso da fora permite fazer coisas que o setor privado no pode: uma empresa que deseja construir um prdio tem que comprar o terreno; se o dono no quiser vender, ela no pode desapropriar). Mas como ser mostrado adiante, o governo tambm tem fragilidades (por exemplo, os trabalhadores do setor pblico, com estabilidade no emprego, tm muito menos incentivos a se empenharem nas suas tarefas que os da iniciativa privada, que esto todo o tempo ameaados pelo desemprego). Entender quais so os pontos fracos e fortes do setor privado e do governo o que nos ajuda a delimitar quais devem ser as funes de cada um em uma economia capitalista em regime democrtico. A primeira dificuldade em uma economia de mercado est em garantir a propriedade privada e cumprimento dos contratos de compra, venda, aluguel. preciso que haja um governo, que estabelea em lei as regras de direito civil e comercial; e que garanta o cumprimento dessa lei por meio do funcionamento do Poder Judicirio e do aparato de represso (polcia) e de punio (sistema prisional) aos infratores. Essa, portanto, uma funo essencial de governo. um importante componente da eficincia de governo garantir que a justia funcione com agilidade; que os contratos sejam

cumpridos, que os desrespeitos propriedade privada (invases de terra, grilagem, furto, etc.) sejam punidos. Um governo que no seja capaz de garantir isso no permitir o florescimento de uma economia privada dinmica, capaz de gerar emprego e renda para a populao. No mbito dos governos estaduais, isso significa ter, por exemplo, polcias eficientes, adequada fiscalizao das leis de uso do solo, sistemas carcerrios bem estruturados, polticas de fiscalizao tributria que evitem a sonegao. No mbito municipal sobressaem o adequado uso do solo (zoneamento urbano), a imposio de posturas urbanas (lei do silncio, alvars de funcionamento comercial, etc.), a represso ao comrcio informal, a represso a pequenos crimes por meio da guarda municipal. Afinal, quem vai ter estmulo para juntar dinheiro e fazer economias, se existe o risco elevado de ladres levarem tudo? Quem vai fazer uma compra se h risco elevado de no receber a mercadoria? Quem vai montar uma loja ou criar uma empresa se h o risco de, no dia seguinte, ter tudo roubado? Outra importante falha de mercado ocorre quando no h livre concorrncia entre empresas na produo e venda de algum produto ou servio. A formao dos chamados oligoplios e monoplios uma tendncia natural do desenvolvimento econmico e tende a prejudicar os consumidores, pois as empresas que detm poder de mercado tendem a produzir em menor quantidade e com preo mais elevado do que se estivessem em um sistema concorrencial. Para aumentar o bem-estar da sociedade, os governos estabelecem polticas para controlar o poder de mercado dos oligoplios e monoplios. Isso pode ser feito de vrias formas: agncias de defesa da concorrncia, agncias reguladoras (como no caso dos servios de telecomunicaes e energia), estatizao da produo (por exemplo servios de gua e esgoto) ou criao de legislao que estimule a concorrncia (por exemplo: permitir ao usurio de telefone celular mudar de companhia sem que se altere o nmero de seu telefone). Embora a legislao de proteo da concorrncia e de regulao de monoplios seja de mbito federal, os governos estaduais e municipais tm importante escolha a fazer entre prestar servios pblicos de gua e esgoto por meio de companhias estatais ou por meio de concesses a empresas privadas, definindo contratos em busca do maior benefcio ao consumidor.

Uma terceira falha de mercado que exige a interveno do governo refere-se aos chamados bens pblicos. Bens pblicos tm como caracterstica o fato de que no podem ser vendidos em mercado, porque no possvel limitar o seu consumo s pessoas que paguem por esse bem. Por exemplo: quando a secretaria de meio-ambiente de um estado faz uma poltica que resulta em melhoria da qualidade do ar, esse ar mais puro beneficiar a todas as pessoas que esto no estado. No possvel que uma empresa venda ar puro no mercado, entregando-o apenas a quem pagar por ele. Quando no se pode excluir os nopagantes do consumo de um bem ou servio, o mercado privado, que funciona na base de compra e venda, deixa de funcionar. E a o governo tem que entrar, para produzir esse bem de consumo coletivo, e usar o seu poder de coero (que o setor privado no tem) para cobrar impostos de toda a populao para financiar esses bens pblicos. Vrios bens e servios tm algum grau de consumo coletivo, por exemplo: iluminao pblica, parques e jardins, rodovias, segurana nacional, sinalizao de ruas. Outra importante falha de mercado a gerao de externalidades. Quando as aes de um indivduo ou grupo geram conseqncias negativas para terceiros, dizemos que isso uma externalidade negativa. Quando tais aes geram conseqncias positivas, temos uma externalidade positiva. So exemplos de externalidades negativas: 1) o carro que eu uso gera poluio do ar que as demais pessoas da cidade respiram; 2) a produo que d lucro para uma fbrica tambm gera dejetos industriais que so jogados nos rios; 3) os bares proporcionam diverso para seus freqentadores mas geram barulho que perturbam os moradores da vizinhana; 4) o desleixo do meu vizinho com o seu jardim pode gerar um criadouro de mosquito da dengue que vai transmitir a doena para a minha famlia; So exemplos de externalidades positivas: 1) se boa parte da populao se vacinar contra sarampo, a probabilidade de uma pessoa no vacinada contrair a doena ser menor; 2) se uma pessoa contratar seguranas privados para vigiar sua casa, os seus vizinhos vo se beneficiar disso, pois os ladres vo explorar outras ruas;

3) o aumento da escolaridade de uma pessoa no s gera benefcios a ela, mas tambm a torna uma trabalhadora mais produtiva, que vai contribuir para o crescimento mais rpido do pas e ser menos dependente da assistncia social; 4) o saneamento bsico no s gera gua e coleta de esgoto para as casas atendidas, mas tambm reduz a incidncia de doenas na populao, alm de reduzir a agresso ao meio ambiente e os custos de tratamentos mdicos. Por que a existncia de externalidade gera a necessidade de interveno do governo? Porque o seu causador (pessoa, famlia, firma, etc.) no est preocupado com o custo gerado pela externalidade negativa ou com o benefcio gerado pela externalidade positiva. Ele pensa, principalmente, nos seus prprios custos e benefcios. Por isso, h uma tendncia existncia de aes geradoras de externalidade negativa acima do timo social e de externalidades positivas abaixo do timo social. Se no houver a ao do governo, instituindo uma legislao restringindo a quantidade de madeira que pode ser extrada de uma floresta, os madereiros (que esto mais preocupados com o seu faturamento que com a preservao da natureza) vo extrair madeira em excesso. Da mesma forma, se no houver campanha pblica de vacinao gratuita nos postos de sade, muitas pessoas vo preferir no se vacinar e, com isso, aumenta o risco de uma epidemia. Se no houver uma legislao restringindo os horrios e locais para funcionamento de bares, os notvagos vo acabar com o sossego de quem quer dormir. Tambm constitui uma falha de mercado a dificuldade do setor privado para, sozinho, realizar tarefas que exijam a coordenao da ao de varias pessoas e empresas. Por exemplo, o planejamento urbano de uma cidade envolve vrios agentes: moradores, lojistas, empresas de transportes, pedestres, motoristas, etc. Na impossibilidade de reunir todos esses agentes para decidir sobre a organizao do espao urbano, o governo chamado a assumir a tarefa. Outra importante falha de mercado a ser corrigida pela ao do governo a desigualdade de renda e a pobreza. O mercado privado um excelente sistema para se produzir bens e servios de qualidade e ao menor custo possvel. Mas esse sistema incapaz de lidar com os problemas gerados pela desigualdade de renda e a pobreza. Cabe ao governo fazer polticas que dem populao menos privilegiada condies de sair da pobreza. Assim, servios pblicos de educao, sade e assistncia social tm por finalidade ltima lidar com essa falha de mercado.

Muitas outras falhas de mercado, que justificam a interveno do governo, poderiam ser aqui analisadas; tais como problemas relacionados informao e ao mercado de seguros4. Mas as situaes aqui descritas j so suficientes para estabelecer a principal mensagem dessa seo: todo gestor pblico, antes de dar incio a um novo programa ou atividade, deve se perguntar qual a falha de mercado que essa nova ao se prope a corrigir. Muitas vezes o impulso de comear uma nova ao pblica decorre, pura e simplesmente, da presso de um determinado grupo da sociedade que vai se beneficiar daquela ao, e no est voltada para a correo de uma falha de mercado. Por exemplo, constri-se uma ponte ligando o nada a lugar nenhum porque a empreiteira contratada para construir a ponte tem influncia dentro do governo; e no porque se pretende oferecer um bem pblico realmente demandado pela sociedade, e que o sistema privado de mercado no consegue prover. Criam-se novos cargos pblicos, no porque o governo est precisando de mo-de-obra para atuar em um programa destinado a corrigir uma falha de mercado, mas porque h interesse em dar emprego a pessoas de um determinado grupo poltico. Trata-se de um uso privado do governo, para gerar benefcios privados; e no de uma ao do governo no sentido de corrigir falhas de mercado que venham a gerar benefcios difusos para toda a populao. H diversas situaes em que h distoro nas aes do governo, que fazem com que ele cresa demais, gaste em excesso e no gere os resultados fundamentais necessrios ao bom funcionamento da sociedade. Essas so situaes em que as falhas de governo predominam. 5. Falhas de governo Uma primeira dificuldade na ao de governo que o processo de deciso

governamental feito de forma diferente do processo de deciso privado. As pessoas votam em representantes, que votam um oramento, para que o dinheiro pblico seja gasto. O poltico, ao votar por este ou aquele gasto pblico, ter dois problemas. Primeiro, ele no conhece inteiramente as preferncias de seu eleitorado. No mximo ele tem uma
4

Uma anlise detalhada das falhas de mercado e falhas de governo pode ser obtida em Stiglitz (1999) ou em Arvate e Biderman (2006).

idia de que os seus eleitores esto demandando, por exemplo, mais segurana pblica e menos educao pblica, ou que preferem menos impostos com menos servios do que a expanso dos servios financiada por mais impostos. Segundo, o seu eleitorado no tem preferncia uniforme, cada um dos seus eleitores tem preferncias diferentes, e ele ter que encontrar uma forma de atribuir pesos s diversas prioridades. Mesmo que as pessoas sejam perguntadas, em pesquisa de opinio, sobre as suas preferncias por servios pblicos, elas no tero incentivo para revelar suas verdadeiras preferncias. Se elas tiverem que pagar pelos servios pblicos que elas elegerem como prioritrios, ento vo dizer que no querem servio pblico nenhum (para no ter que pagar imposto) e ficam esperando que outras pessoas respondam que querem ter servios pblicos (pois essas outras pessoas pagariam pelo servio), para poder se beneficiar dos servios sem pagar. Se, por outro lado, houver uma pesquisa de opinio pblica, perguntando s pessoas que servios pblicos elas querem ter, informando-se a elas que no tero que pagar pelos servios que escolherem, ento todos vo pedir uma grande quantidade e variedade de servios. E o resultado que o governo teria que estabelecer uma tributao muito alta para satisfazer essa demanda excessiva. Devido a essa dificuldade, os governos podem acabar produzindo servios em maior ou menor quantidade do que o ideal para a sociedade; alm de haver grande chance de errarem o alvo; produzindo servios que no so os mais desejados pela populao. Tudo isso porque a produo de servios pblicos no pode contar com o mesmo conjunto de informaes disponvel para a produo de bens de consumo pelo setor privado. Quando h um aumento na procura por sapatos, o preo desses produtos aumenta. Os fabricantes percebem que, com esses preos mais altos podem ganhar mais e, por isso, aumentam a produo. Essa maior produo vai gerar maior oferta de sapatos nas lojas e o preo tender a cair. A oferta e a procura por sapatos tender a se equilibrar. No caso dos servios pblicos, que no so vendidos (e sim financiados por impostos) no h um mecanismos de preos similar, que orientem o governo a aumentar ou diminuir a produo de um dado servio.

O resultado um certo grau de ineficincia (produo em excesso ou menor que a necessria). Da porque os governos no devem se aventurar a produzir aquilo que o mercado faz melhor do que eles; devendo restringir-se a tentar corrigir as falhas de mercado. Outra falha de governo surge do fato de que os eleitores no tm como monitorar plenamente os polticos eleitos. E os polticos eleitos no tm como monitorar os servidores que nomeiam. Por isso, servidores e polticos podem, no exerccio da funo, buscar os seus objetivos individuais (ampliar poder poltico, enriquecer, trabalhar pouco, etc.) em vez de buscar os objetivos da comunidade. Por exemplo, empresas pblicas monopolistas podem direcionar o excedente de renda obtido pelo exerccio do poder de monoplio para os seus funcionrios (via altos salrios), em vez carrear os recursos para os cofres pblicos. Classes sociais sobrerepresentadas nas instncias de poder enviesam o gasto pblico a seu favor: a ttulo de gerar emprego para a populao, criam programas de subsdios fiscais que favorecem suas prprias empresas. Durante anos os estados brasileiros tiveram bancos estaduais, cuja justificativa de existncia era financiar o desenvolvimento estadual mas, na prtica, esses bancos serviram para financiar campanhas eleitorais e direcionar crdito barato para grupos influentes. Uma terceira, e muito importante falha de mercado, a falta de incentivos eficincia. O servidor pblico que toma decises de gasto tem pouco incentivo para buscar o menor custo, pois a despesa no est sendo paga com o seu prprio dinheiro. Tambm no tem interesse em buscar a melhor qualidade pois ele est comprando algo no ser da propriedade dele, e sim algo para os outros. Tambm h pouco incentivo a inovar ou buscar aumento de eficincia, pois os planos de carreira do setor pblico raramente premiam as inovaes bem sucedidas. Ademais, do ponto de vista do servidor, a competio ocorre antes (no concurso) e no durante o exerccio profissional ( comum o raciocnio do tipo: j passei no concurso, agora no preciso mais fazer esforo at aposentadoria). A estabilidade no emprego tambm reduz o incentivo a se manter produtivo e aplicado no trabalho. H que se considerar, ainda, que o setor pblico monopolista na prestao de muitos servios, logo

no h o estmulo eficincia gerado pela competio (infra-estrutura urbana, policiamento, controle de poluio, justia, legislativo). Uma quarta falha de governo est no custo de transao existente nas decises pblicas. Em geral os lobbies levam vantagem na deciso do oramento pois tm menor custo de transao e maior retorno esperado para as suas reivindicaes, enquanto que, para a maioria que paga a conta, no vale a pena o custo de se mobilizar para brecar a demanda do lobby (o custo dividido por todos e o benefcio concentrado). Por exemplo, se h no governo uma discusso acerca de um projeto que vai elevar em R$ 0,01 o custo da ligao telefnica, as empresas de telefonia enxergam um elevado ganho potencial na aprovao dessa medida (um centavo multiplicado por milhes de ligaes). Por isso, se mobilizam para pressionar os governantes a aprov-la. J para o usurio individual, o aumento de custo resultante da medida (digamos uns R$ 5,00 por ms) no suficientemente alto para que ele incorra no custo de se mobilizar contra a medida (procurar o Procon, formar uma comisso para conversar com parlamentares, etc.). A lio que se tira ao se constatar a existncia das falhas de governo a de que o setor pblico no deve se aventurar em atividades que no sejam essencialmente voltadas a corrigir falhas de mercado. Ao faz-lo, certamente estar produzindo um bem ou servio que poderia ser oferecido pelo setor privado, a um custo mais alto, com menor qualidade, com impactos negativos sobre a distribuio de renda e o crescimento econmico; e, ainda por cima, estar consumindo recursos fiscais escassos, que poderiam ser empregados, de forma mais produtiva, em atividades tpicas de governo, voltadas reduo das falhas de governo. 6. Concluses Esse artigo procurou mostrar que o Estado brasileiro, a compreendidos os trs nveis de governo (Unio, estados e municpios) gasta muito e gasta mal. Para tanto, foram apresentadas estatsticas comparativas com pases da Amrica Latina, que evidenciaram o elevado gasto pblico brasileiro e uma posio retardatria em um ranking de eficincia. Argumentou-se, em seguida, que esse peso do governo gera inmeros efeitos negativos, como reduo da taxa de crescimento econmico e concentrao da renda. Em ltima instncia, um estado pesado e ineficiente resulta em piora da qualidade de vida mdia das pessoas.

Para mudar essa realidade, preciso que cada gestor pblico, ao planejar uma nova atividade de governo, se pergunte se aquela atividade est voltada a corrigir uma falha de mercado, ou seja, se a sociedade sozinha, sem o governo, no pode resolver o problema sem a necessidade de um programa pblico. Raciocinando dessa forma, a atividade pblica se concentraria naquelas tarefas mais importantes para o progresso econmico e social, tais como, a garantia da segurana pblica, o respeito aos contratos, a reduo da pobreza ou a represso a atividades geradoras de externalidades negativas. fundamental evitar os falsos argumentos para a ao pblica. muito comum, por exemplo, criar empregos pblicos desnecessrios para abrigar aliados polticos, sob o pretexto de que cabe ao governo dar renda s pessoas. Mas preciso lembrar que o governo no tira essa renda do limbo, e sim a extrai da sociedade, via impostos. Logo, ele estar tributando uma atividade produtiva, para financiar um emprego pblico que se mostrar improdutivo. Muito mais eficaz seria usar esse dinheiro em polticas sociais abrangentes, de educao pblica e assistncia social e de sade que, em vez de atender a alguns poucos aliados polticos, atenderia a um conjunto muito maior de pessoas. Isso sem considerar que os servios pblicos gerariam, efetivamente, um produto (educao, assistncia mdica, etc.) e no apenas renda ao empregado pblico ocupando cargo desnecessrio. Polticas essenciais, como segurana pblica, limpeza urbana e planejamento urbanstico, se bem executadas, garantem a gerao de muito mais empregos (no setor privado) do que uma poltica de inchao da folha de pagamentos do governo; uma vez que viabilizam maior eficincia operacional para o setor privado, que crescer criando empregos de qualidade. Tambm muito comum que se expanda a atividade pblica em nome de bandeiras vistosas, como a defesa da indstria nacional, o desenvolvimento regional ou o ensino pblico e gratuito para todos; criando-se programas que, muitas vezes (porm, nem sempre), funcionam para beneficiar grupos de interesse bem posicionados dentro do governo e no colocam, efetivamente, benefcios a disposio da maioria da populao.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Arvate, P., Biderman, C. (2006) Vantagens e desvantagens da interveno do governo na economia. In: Mendes, M. (Org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Instituto Fernand Braudel/Topbooks. So Paulo, p. 4570. Andrade, E. (2004) Externalidades. In: Arvate, P., Biderman, C. (Orgs.) Economia do setor pblico no Brasil.FGV/Campus. So Paulo., p. 16-33 Mendes, M. (2006) Introduo. In: Mendes, M. (Org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Instituto Fernand Braudel/Topbooks. So Paulo, p. 45-70. Stiglitz, J. (1999) Economics of the public sector. W.W. Norton & Company, 3rd edition. Captulos 1 e 4.