REVISTA DO BNDES, RIO DE JANEIRO, V. 13, N. 25, P. 209-230, JUN.

2006

A Infra-Estrutura Porturia Brasileira: O Modelo Atual e Perspectivas para seu Desenvolvimento Sustentado
ANTONIO CARLOS DE ANDRADA TOVAR GIAN CARLOS MOREIRA FERREIRA*

RESUMO

A eficincia dos portos e o desenvolvimento econmico do pas esto intrinsecamente relacionados. O aumento da eficincia reduz os custos e melhora o nvel dos servios porturios, gerando externalidades positivas para toda a economia. Para que o sistema porturio brasileiro passe a contribuir como um indutor do fortalecimento do comrcio exterior, fundamental criar condies para o desenvolvimento sustentado da infra-estrutura aquaviria e terrestre nos portos.

ABSTRACT

The efficiency of our ports and the economic development of our country are intrinsically related. The increase in efficiency reduces costs and improves the quality of the port services, generating positive effects to the whole economy.

O objetivo do presente trabalho apresentar uma anlise da construo do modelo atual de infra-estrutura porturia e de suas deficincias e limitaes, para assim apresentar uma proposta de criao de um modelo especfico que vise incentivar o desenvolvimento da infra-estrutura aquaviria e terrestre dos portos. Para tanto, torna-se importante, a priori, analisar concomitantemente a evoluo do sistema porturio brasileiro na ltima dcada, bem como as atuais dificuldades que precisam ser superadas para a sua expanso.

In order to enable the Brazilian portuary system to contribute as a catalyser to strengthen and invigorate our international trade, it is essential that conditions for the sustainable development of the Brazilian maritime and terrestrial port infrastructure be created. The purpose of this paper is to present an analysis of the development of the current port infrastructure model as well as its deficiencies and limitations, so as to present a proposition of creation of a new model whose aim is to foster the development of our ports infrastructure. Thus, it is essential that, a priori, the evolution of the Brazilian port system in the last decade, as well as todays difficulties that need to be overcome for its expansion, be briefly analyzed.

* Respectivamente, gerente e advogado na rea de Infra-Estrutura do BNDES.

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1. Introduo

eficincia dos portos e o desenvolvimento econmico do pas esto intrinsecamente relacionados. O aumento da eficincia reduz os custos e melhora o nvel dos servios porturios, gerando externalidades positivas para toda a economia.

A infra-estrutura porturia brasileira, como resultado do modelo construdo ao longo das ltimas dcadas, apresenta limitaes e deficincias que comprometem sua eficincia e, em ltima anlise, o prprio desenvolvimento econmico do pas. Torna-se mister viabilizar o desenvolvimento sustentado da infra-estrutura aquaviria e terrestre nos portos brasileiros, de forma que nosso sistema porturio possa efetivamente contribuir para fortalecer o comrcio exterior nacional. Por meio de uma anlise crtica da construo do modelo atual de infra-estrutura porturia, o presente trabalho, dividido em duas partes fundamentais, tem a finalidade de apresentar uma proposta de criao de um modelo especfico que vise incentivar o desenvolvimento da infra-estrutura aquaviria e terrestre dos portos. Primeiramente, ser feita uma retrospectiva do modelo estatal centralizado de administrao porturia no Brasil e sua posterior desestatizao, que possibilitar visualizar as causas das deficincias e limitaes hoje presentes. Entre essas limitaes, est a impossibilidade de o BNDES financiar diretamente as Companhias Docas hoje responsveis pela administrao dos portos organizados e seus vultosos endividamentos, o que inviabiliza a realizao dos investimentos necessrios para garantir a eficincia dos nossos portos. Em segundo lugar, o estudo ir apresentar a proposta de um novo modelo de administrao da infra-estrutura porturia, dentro do arcabouo jurdico vigente. Esse novo modelo buscaria superar os obstculos atuais e permitir a necessria revitalizao do sistema porturio nacional. Deve-se destacar que se trata de uma nova estrutura, enquadrada nas mais recentes modificaes na legislao especfica relativa administrao porturia e sua agncia reguladora, diferente de outros modelos aplicados em infra-estrutura.

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2. O Sistema Porturio Brasileiro antes do 2. Processo de Desestatizao

At 1990, o sistema porturio nacional era formado por portos administrados diretamente pela Empresa Brasileira de Portos S. A. (Portobrs), por Companhias Docas, por concessionrios privados e estaduais. Em funo da administrao centralizada, em que a Unio detinha o controle sobre a administrao da grande maioria dos portos, existia o interesse de fomentar a transferncia de investimentos para as regies Norte e Nordeste, bem como reduzir as diferenas inter-regionais. Como resultado desse processo, implantou-se pelo menos um porto organizado por estado, sendo que nas regies Sul e Sudeste existem duas ou mais instalaes porturias de porte mdio ou grande. O sistema porturio estatal contemplava um total de 36 portos, com diferentes graus de aparelhamento e de facilidades nem sempre compatveis com os nveis de demanda por servios porturios. A extino da Portobrs, em maro de 1990, criou um certo transtorno administrativo, j que os portos e administraes hidrovirias diretamente controladas por ela tambm se extinguiram nessa mesma data. Para contornar essa situao, a Unio, por intermdio do Decreto 99.475, de agosto de 1990, autorizou o ento Ministrio de Infra-Estrutura a descentralizar, mediante convnio, a administrao dos portos, hidrovias e eclusas s sociedades de economia mista subsidirias da Portobrs ou s unidades federadas, pelo prazo de um ano. Ao longo do processo de extino da Portobrs foi necessrio, ainda, discutir os destinos de rgos vinculados empresa extinta, como o Instituto Nacional de Pesquisa Hidroviria (INPH), importante centro de estudos hidrolgicos e de hidrulica, e a Companhia Brasileira de Dragagem (CBD). Em virtude da importncia desses rgos para o desenvolvimento do setor, optou-se por uma desmobilizao parcial, tendo sido posteriormente incorporados estrutura das Docas do Rio de Janeiro. Ao longo do perodo de 1990 a 1997, foram ampliados os modelos de gesto dos portos pblicos brasileiros, principalmente em virtude de processos de descentralizao e de delegao para os estados e municpios. Outro fato importante, ocorrido nesse mesmo perodo, foi a construo de um novo

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arcabouo jurdico e institucional para o setor, a partir da promulgao da Lei 8.630/93, denominada Lei de Modernizao dos Portos, que analisaremos a seguir.

3. A Lei de Modernizao dos Portos

A Lei de Modernizao dos Portos (Lei 8.630), sancionada em 25 de fevereiro de 1993, aps dois anos de discusses no Congresso, foi idealizada em nove captulos e dispe sobre o regime jurdico da explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras providncias. Sua promulgao foi considerada um marco positivo para o setor porturio, que at ento era regulamentado por intermdio de um arcabouo jurdico originrio da dcada de 1930. A extino da Portobrs, em 1990, e a edio da nova Lei dos Portos, em 1993, representaram a fase mais difcil para o sistema porturio nacional. Estava-se diante de uma nova regulamentao da administrao porturia, com carter mais privativista, sendo tambm criados organismos institucionais para dar suporte a essa regulamentao. Esse foi o ponto de partida para a ampliao do debate acerca da reforma porturia no Brasil. Por certo este um dos gargalos para a retomada do real crescimento econmico brasileiro. A nova lei dos portos trouxe consigo um sentimento pr-modernizao ou pr-reforma. A demanda por mais e melhores equipamentos e instalaes e um conseqente incremento da eficincia dos servios, bem como uma reduo de custos, significavam avanar cada vez mais na privatizao dos servios porturios. O objetivo final seria a modificao completa da nossa estrutura porturia, com um novo modelo de administrao e um progresso na liberalizao do setor. Essas perspectivas podem ser apreendidas pela leitura de alguns dos maiores objetivos e expectativas em relao a essa Lei 8.630/93, que esto descritos a seguir: Permitir a explorao da operao de movimentao porturia pelo setor privado; Promover investimentos em superestrutura, a modernizao da operao, com a aquisio de equipamentos novos e mais produtivos pelo setor privado;

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Reduzir o tempo de espera e de permanncia dos navios; Permitir a explorao de cargas de terceiros em terminais de uso privativo, antes limitado s cargas prprias; Promover a concorrncia entre terminais e entre portos, por meio do arrendamento das instalaes e de terminais a empresas privadas; e Adequar a quantidade de mo-de-obra na operao porturia, segundo os novos processos tecnolgicos e produtivos. Com a reforma do setor, as operaes porturias passaram a ser realizadas pela iniciativa privada, por intermdio dos operadores porturios, pessoas jurdicas pr-qualificadas para a execuo da operao porturia na rea do porto organizado, podendo explorar a totalidade do porto ou apenas arrendar terminais ou servios. Existem trs modalidades de transferncia da operao das reas porturias pblicas para o setor privado, que revelam a viso mais privativista da nova legislao do setor: Concesso da administrao porturia. Na concesso, a licitao realizada na modalidade de concorrncia e, nesse caso, a explorao de portos pblicos poder ser exercida por qualquer entidade privada que vencer a licitao. Qualificao e atuao de operadores porturios privados. Nessa forma, h um ato administrativo da autoridade porturia, para cumprimento de normas, para a qualificao e para a prestao de servios de movimentao de cargas, efetuados exclusivamente pelos operadores privados; e Arrendamento de reas e instalaes porturias. A explorao de atividades porturias efetuada com seleo por meio de licitao nas modalidades de concorrncia ou leilo, exceto quando o interessado for titular do domnio til da rea, caso em que necessitar de autorizao apenas na Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq). A reforma do setor porturio define dois tipos de portos: o porto organizado, cujo trfego e operaes porturias esto sob jurisdio de uma autoridade porturia; e a instalao porturia de uso privativo, que explorada por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, fora da rea de porto organizado.

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O porto organizado supervisionado pelo Conselho de Autoridade Porturia (CAP), criado com o objetivo de regulamentar a explorao dos portos, sendo composto por representantes de todos os setores participantes da atividade porturia. O CAP formado por quatro blocos: Bloco do poder pblico, com um representante da Unio, presidente do conselho, um do estado e um do municpio sede do porto; Bloco dos operadores porturios, com um representante da administrao do porto, um dos armadores, um dos titulares de instalaes privativas na rea do porto e um dos demais operadores porturios; Bloco dos trabalhadores porturios, com dois representantes dos trabalhadores avulsos e dois dos demais trabalhadores porturios; e Bloco dos usurios dos servios porturios, com dois representantes dos exportadores/importadores, dois dos donos ou consignatrios das mercadorias e um dos terminais retroporturios. Os membros do CAP so nomeados de acordo com o bloco a que pertencem, sendo que cabe ao presidente do conselho o voto de qualidade. O CAP atua como frum consultivo, de regulao e superviso quanto s atividades e servios realizados no porto, mas no tem personalidade jurdica. Sua atuao ocorre diretamente na regulao da atividade porturia, incluindo as seguintes funes: homologar horrios de funcionamento e tarifas porturias; aprovar as normas de qualificao do operador porturio e de explorao do porto; aprovar o plano de desenvolvimento e de zoneamento do porto, promovendo a racionalizao e a otimizao das instalaes; fomentar a ao comercial e industrial do porto; desenvolver mecanismos de atrao de cargas; assegurar o cumprimento das normas de proteo ambiental; estimular a competitividade; baixar seu regimento interno; pronunciar-se sobre outros assuntos de interesse do porto; estabelecer normas visando ao aumento da produtividade e reduo dos custos das operaes porturias, especialmente as de contineres. A administrao porturia exercida diretamente pela Unio ou pela entidade concessionria. Competem aos administradores porturios as seguintes tarefas: pr-qualificar os operadores porturios; planejar a utilizao da rea do porto organizado; fiscalizar as operaes e arrecadar tarifas, previamente homologadas pelo CAP, entre outras atribuies definidas na Lei 8.630/93.

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J a instalao porturia privativa ou mista explorada por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, sendo isenta de taxas, tarifas, contribuies e adicionais porturios, salvo se utilizar acessos e proteo do porto organizado ou se estiver situada na sua rea de abrangncia. Esse tipo de instalao requer autorizao da Antaq, sendo formalizada mediante contrato de adeso, para a qual a lei define os pontos essenciais obrigatrios. Quanto fiscalizao, cabe autoridade aduaneira, martima e sanitria o seu exerccio.

4. Arrendamentos da Operao Porturia

Atualmente, como resultado especialmente do novo arcabouo jurdico do setor na dcada de 1990, grande parte da movimentao de cargas nos portos brasileiros em terminais pblicos j foi transferida iniciativa privada, destacando-se o segmento de contineres. O processo de arrendamento de terminais e instalaes porturias vem sendo conduzido por intermdio de leiles. Normalmente, o ganhador aquele que faz a maior oferta de pagamento pelo arrendamento das instalaes. Pelo fato de a operao porturia ser uma atividade extremamente lucrativa, o seu processo de arrendamento no se restringiu a companhias que de alguma forma j exerciam atividades ligadas ao setor porturio, mas tambm despertou grande interesse em empresas de diferentes segmentos, por intermdio de consrcios formados com o objetivo de participar das concorrncias. Participam normalmente dos consrcios empresas com experincia neste setor, como por exemplo: companhias de navegao, operadores porturios, terminais retroporturios; empresas encarregadas da execuo de obras de infra-estrutura porturia; grandes empreiteiras; fundos de investimentos internacionais e fundos de penso fechados. No que tange aos aspectos jurdicos envolvidos nos arrendamentos das instalaes porturias, o item 9 os abordar mais detidamente.

5. As Tarifas Porturias
Atualmente, o estabelecimento dos valores tarifrios resultado de um processo de negociao entre as partes: governo federal, administrao do porto e CAP. Inicialmente, a administrao do porto apresenta uma proposta de reajuste ou reviso tarifria, devidamente aprovada pelo governo, e posteriormente a submete homologao pelo CAP. Vale ressaltar que, com

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a desindexao das tarifas porturias, a partir de 1995, o governo s tem autorizado reajustes em caso excepcionais e especficos, ou seja, nas cargas em que haja necessidade de recuperao de custos. Com o processo de reforma da atividade porturia e a reestruturao da explorao do porto organizado, alterou-se substancialmente o desempenho do setor e conseqentemente a estrutura de preos dos servios porturios. As despesas com movimentao de mercadorias incluem os custos de manuseio e as tarifas porturias, constando basicamente de despesas relativas aos servios de carregamento e descarga, que correspondem, na sua quase totalidade, aos custos relativos remunerao dos trabalhadores porturios. As tarifas, constantes das despesas de movimentao, equivalem aos pagamentos realizados s administraes dos portos pelos operadores porturios, armadores ou donos de mercadorias, decorrentes do uso de instalaes pblicas e equipamentos. As despesas com entrada e sada dos navios compreendem os pagamentos feitos pelo armador do navio ou seu agente para fazer face, por exemplo, aos servios de praticagem, lanchas, rebocadores e taxas de atracao ou acostagem. A mo-de-obra continua sendo responsvel por grande parte dos custos porturios. O item manuseio, que corresponde ao uso da mo-de-obra, ainda representa mais de 70% das despesas dos servios porturios nos principais terminais de contineres de Santos e do Rio de Janeiro.

6. As Formas de Concorrncia
O ambiente concorrencial na rea porturia pode ser analisado sob dois aspectos principais: a concorrncia intraporto e a concorrncia interporto. A seguir, veremos as especificidades de cada um desses aspectos.

Concorrncia Intraporto
A explorao de uma instalao no-privativa, localizada nos limites da rea do porto organizado, concedida por um contrato de arrendamento com a autoridade porturia, precedido de processo licitatrio. Para a implantao de um terminal de uso privativo, necessria apenas uma autorizao do governo federal, sem necessidade de licitao. Se a instalao privativa localizar-se fora da rea dos portos organizados, ela no estar sujeita

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fiscalizao de uma autoridade porturia, garantindo-lhes maior liberdade, associada a menor fiscalizao e nus.

Concorrncia Interportos
Enquanto entre terminais e portos ou terminais e terminais a concorrncia se faz em torno de uma carga especfica, entre portos os fatores de concorrncia so muito mais abrangentes. Esses fatores so chamados de vantagens comparativas. medida que a reforma do setor vai se consolidando, os portos organizados vo tendo de disputar, cada vez com maior criatividade e agressividade, seu espao junto ao mercado, precisando valer-se at mesmo das vantagens comparativas adquiridas ao longo dos anos, principalmente dos investimentos efetuados pela Unio e da especializao ou seleo de cargas. Essas vantagens podem ser agrupadas em dois grandes blocos: facilidades martimas e terrestres e administrao porturia. Entre as vantagens comparativas relativas ao primeiro bloco, esto aquelas referentes infra-estrutura terrestre e aquaviria. So calados que atendem aos navios de ltima gerao, acessos terrestres que facilitam a entrada e sada de mercadorias no porto, disponibilidades de beros maiores e especializados no tratamento da carga, mecanizao e automao do manuseio da carga, sistemas de controle e informao, menos uso da mo-de-obra porturia e custos porturios condizentes com o mercado de transporte. Quanto ao bloco referente administrao porturia, fator fundamental o atendimento ao cliente e sociedade. No primeiro caso, as administraes devem estar voltadas para o mercado porturio, buscando sempre a satisfao do cliente. A administrao porturia deve ser flexvel e exercer de modo intenso a parceria na gesto, partilhando a atividade com o CAP e com os outros rgos criados pela nova legislao. Alm disso, deve buscar uma imagem de porto-cidade e preservadora do meio ambiente, agregando reas de lazer e comrcio em reas anteriormente degradadas. A concorrncia entre portos j se estabeleceu no pas, principalmente com relao a tipos especficos de cargas como contineres e produtos agrcolas. A tabela a seguir sintetiza as principais vantagens competitivas envolvidas na competio entre portos.

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Competio entre Portos: Vantagens Comparativas

FACILIDADES MARTIMAS E TERRESTRES ADMINISTRAO PORTURIA

profundidades (calado) nmero de beros especializao dos beros (terminais) reas de estocagem fatores de produo adequados custos operacionais acessos terrestres adequados

estruturas enxutas estruturas voltadas para o cliente porturio atuao comercial forte marketing Preservao do meio ambiente parcerias privadas Interfaces adequadas (autoridades e sociedade)

O processo de arrendamento porturio propiciou a introduo de novas tecnologias e a reduo no tempo de espera para atracao e permanncia dos navios no porto. Como conseqncia, houve grande aumento de produtividade nos terminais porturios brasileiros, criando condies favorveis ao desenvolvimento do transporte de cabotagem no Brasil.

7. Consideraes sobre os Problemas Atuais 7. dos Portos Brasileiros

Diversos estudos tm sido elaborados nos ltimos anos, com o objetivo de identificar os principais gargalos dos portos brasileiros. A concluso de que a precariedade dos acessos rodovirios e ferrovirios, bem como a falta de dragagem de manuteno, so os grandes entraves atualmente. H alguns anos so famosas as filas de caminhes que se estendem pelas avenidas e estradas que levam aos maiores portos do pas, notadamente no perodo de safra. Tambm tm sido freqentes os casos em que, por falta de dragagem, os navios de maior calado se vem impedidos de atracar ou no se consegue utilizar totalmente sua capacidade de carga. Assim, ou os armadores acabam afretando navios menores, ou os grandes navios tm que embarcar com volumes inferiores sua capacidade nominal, o que tende a elevar os preos dos fretes martimos, reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros destinados ao mercado externo. A Lei de Modernizao dos Portos propiciou um aumento significativo da produtividade dos portos brasileiros. Entretanto, os avanos ocorridos ainda

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so considerados insuficientes quando comparamos a produtividade dos portos brasileiros com os principais portos dos pases desenvolvidos. Deve-se admitir que houve progressos na operao dos terminais, tendo em vista a reduo expressiva do tempo mdio de atracao e do custo de movimentao das mercadorias. Contudo, nas reas comuns dos portos ainda existem srios problemas. Trens, caminhes e transporte pblico compartilham o mesmo espao na entrada dos portos. Alm disso, os servios de dragagem so interrompidos freqentemente, ou por falta de recursos da autoridade porturia, ou por questionamentos judiciais de empresas envolvidas no processo de licitao promovido pela autoridade porturia. Com o pujante crescimento das exportaes brasileiras, impulsionadas pela expanso do agronegcio, a tendncia de que a situao se agrave ainda mais nos prximos anos. Portanto, para se evitar um colapso logstico num futuro prximo, fundamental que os portos brasileiros se transformem em centros efetivos de distribuio de cargas, onde rapidez e eficincia no manuseio de mercadorias tornam-se imperativas.

8. O Quadro Atual
Conforme disposto no artigo 33 da Lei 8.630/93, compete administrao do porto fiscalizar a execuo ou executar as obras de acesso aquavirio ao porto, bem como organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veculos, unidades de carga e de pessoas, na rea do porto. Para consecuo de tais objetivos, as administraes dos portos organizados devem adotar estruturas de tarifas adequadas aos respectivos sistemas operacionais. Existem diversas tabelas que compem a estrutura tarifria porturia, cabendo a cada autoridade porturia definir a sua estrutura tarifria ideal. As duas principais tabelas se referem utilizao da infra-estrutura de acesso aquavirio e atracao (Tabela I) e utilizao da infra-estrutura terrestre (Tabela II). Dessa forma, a autoridade porturia conta, em tese, com recursos para custear as diversas despesas do porto, como a dragagem e a manuteno do sistema virio. Embora exista arrecadao de recursos especficos para investimentos na infra-estrutura porturia, atualmente no h garantia de realizao desses investimentos pelas administraes porturias. Isso ocorre em funo de dificuldades de natureza financeira, administrativa e opera-

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cional, que acabam por impedir a autoridade porturia de dispor dos recursos arrecadados. importante ressaltar que a maior parte das Companhias Docas possuem passivos expressivos, notadamente dvidas trabalhistas, fiscais e previdencirias. Os operadores porturios, responsveis pela execuo das operaes porturias na rea do porto organizado, j contam com linhas de financiamento de longo prazo para os seus investimentos, especialmente em obras civis no cais de acostamento e na rea de armazenagem, na aquisio de equipamentos e software de gerenciamento e no treinamento de mo-de-obra especializada. Entretanto, no que tange autoridade porturia, em funo da fragilidade econmica e financeira das Companhias Docas e das restries dispostas na Resoluo 2.827, de 30 de maro de 2001, do Conselho Monetrio Nacional, que trata do contingenciamento de crdito ao setor pblico, no tem sido possvel ao setor financeiro apoiar os projetos de investimentos de tais companhias. No obstante, torna-se imperativo encontrar estruturas e mecanismos alternativos que permitam investimentos nas reas comuns dos portos, como os servios de dragagem e de acesso terrestre que prescindam de alteraes na Lei 8.630/93, o que certamente demandaria mais tempo. A possibilidade de explorao da infra-estrutura aquaviria e terrestre pela iniciativa privada mediante delegao da autoridade porturia poderia ajudar a equacionar esses problemas. Com a finalidade de permitir tal anlise e complementar a viso do quadro atual dos portos brasileiros, dedicaremos as linhas seguintes a um aprofundamento no estudo do arcabouo jurdico envolvido na questo.

9. Aspectos Jurdicos
Atualmente, o sistema porturio brasileiro primordialmente administrado pelas Companhias Docas nos diversos estados da federao. As Companhias Docas so sociedades de economia mista de capital autorizado, vinculadas ao Ministrio dos Transportes, regendo-se pelas Leis 6.404/76 e 8.630/93 e pelos seus estatutos. Assim, por se constiturem as autoridades porturias, cabe s Docas, sob o regime da concesso legal, a administrao do porto organizado (artigo 33 da Lei 8.630/93), sendo denominada autoridade porturia, como j referido supra.

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Os portos organizados so definidos pelo 1 do artigo 1 da Lei 8.630/93 como:

o construdo e aparelhado para atender as necessidades da navegao e da movimentao e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela Unio, cujo trfego e operaes porturias estejam sob a jurisdio de uma autoridade porturia.

A concesso do porto organizado ser sempre precedida de licitao (2 do artigo 1 da Lei 8.630/93 e artigo 28, II da Lei 10.233/01). J a explorao dos terminais de uso privativo (instalao porturia fora da rea do porto organizado artigo 4, II da Lei 8.630/93) requer autorizao pela Antaq (artigo 14, III, c da Lei 10.233/01). Dessa forma, nos casos de explorao de instalao porturia localizada dentro da rea do porto organizado, o interessado deve celebrar contrato de arrendamento, mediante prvia licitao, com a Unio, no caso de explorao direta, ou com sua concessionria (artigo 4, I da Lei 8.630/93). O arrendamento regulado pela Resoluo 55-Antaq, de 16 de dezembro de 2002, alterada pela Resoluo 126-Antaq, de 13 de outubro de 2003, pela Resoluo 238-Antaq, de 30 de junho de 2004, e pela Resoluo 265, de 5 de julho de 2004, que disciplina o arrendamento de reas e instalaes porturias destinadas a movimentao e armazenagem de cargas. Conforme o artigo 3 da Resoluo 55-Antaq, a autoridade porturia, que exerce a administrao do porto organizado, responsvel pela elaborao e implantao do Programa de Arrendamento de reas e Instalaes Porturias de cada porto organizado e o submeter Antaq. A autoridade porturia tambm ser responsvel pela realizao de licitaes para arrendamento das reas e instalaes determinadas e a conseqente celebrao dos contratos de arrendamento, de acordo com o inciso III, do 4 do artigo 3 da Resoluo. O prazo de arrendamento dever ser suficiente para amortizar os investimentos previstos no contrato a serem feitos pela arrendatria e proporcionar-lhe a adequada remunerao (artigo 21 da Resoluo). Extinto o arrendamento, retornam autoridade porturia os direitos e privilgios decorrentes do arrendamento, at a celebrao de novo contrato de arrendamento.

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Nesse contexto, cabe Antaq exercer, no mbito do arrendamento e na esfera administrativa, a autoridade de rbitro para dirimir dvidas ou conflitos de interpretao do contrato, no resolvidos amigavelmente entre a autoridade porturia e a arrendatria. O valor do arrendamento consistir no montante apurado mensalmente como devido pela arrendatria autoridade porturia, em funo do uso das reas, instalaes e equipamentos arrendados e da movimentao de carga e passageiros, composto de uma frao proporcional do valor do contrato, acrescido da parcela varivel, se houver, apurada no ms de competncia. Sendo preo aquele cobrado pela arrendatria em funo de servios prestados aos usurios nas reas e instalaes porturias. A Resoluo 517 regula a outorga da autorizao para construo, explorao e ampliao de terminal porturio de uso privativo. A outorga de autorizao considerada como um ato administrativo unilateral, editado pela Antaq. Deve-se destacar ainda o que estabelece o artigo 4 da Resoluo 517: A empresa privada ou entidade pblica autorizada a construir, explorar e ampliar terminal porturio de uso privativo no se reveste das funes de autoridade porturia. A mesma resoluo conceitua terminal porturio de uso privativo: a instalao, no integrante do patrimnio do porto pblico, construda ou a ser construda por empresa privada ou entidade pblica para a movimentao ou movimentao e armazenagem de carga prpria exclusivamente ou prpria e de terceiros, destinadas ou provenientes de transporte aquavirio (artigo 2 da Resoluo 517). Convm destacar que o modelo de arrendamento de instalaes porturias no parece adequado transferncia de atribuies da autoridade porturia a terceiros com a finalidade de realizar obras de infra-estrutura nos portos organizados, mas to-somente a explorao dos terminais porturios, uma vez que o propsito primeiro de um arrendamento a utilizao da rea arrendada para proveito prprio do arrendatrio, e no a prestao de um servio a terceiros. At mesmo em funo do artigo 4 da Resoluo 517 supracitado, h restries quanto s atribuies que o arrendatrio pode desempenhar. As Companhias Docas atuam atualmente como concessionrias da Unio (concesso ou delegao legal), como j mencionado, cabendo-lhes a administrao do porto organizado, na forma do artigo 33 da Lei 8.630/93. Esse

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dispositivo prev todas as atribuies da autoridade porturia. O regime jurdico atual, como se pode verificar a seguir, permite a transferncia das atribuies da concessionria a terceiros. O quadro jurdico atual completado pela Lei 10.233/01, que dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e d outras providncias. Ao criar a Antaq, essa lei tambm tratou do tema das outorgas de concesses, autorizaes e permisses no setor de transporte aquavirio. Conforme o artigo 30 da Lei 10.233/01, permitida a transferncia da titularidade das outorgas de concesso, preservando-se seu objeto e as condies contratuais, desde que o novo titular atenda os requisitos do artigo 29 da mesma lei. A transferncia da titularidade referida depende de prvia e expressa autorizao da agncia reguladora, que, no caso em questo, a Antaq.
Lei 10.233/01 Art. 29. Somente podero obter autorizao, concesso ou permisso para prestao de servios e para explorao das infra-estruturas de transporte domstico pelos meios aquavirios e terrestre as empresas ou entidades constitudas sob as leis brasileiras, com sede e administrao no Pas, e que atendam aos requisitos tcnicos, econmicos e jurdicos estabelecidos pela respectiva Agncia. Art. 30. permitida a transferncia da titularidade das outorgas de concesso ou permisso, preservando-se seu objeto e as condies contratuais, desde que o novo titular atenda aos requisitos a que se refere o art. 29. 1 A transferncia da titularidade da outorga s poder ocorrer mediante prvia e expressa autorizao da respectiva Agncia de Regulao, observado o disposto na alnea b do inciso II do art. 20. 2 Para o cumprimento do disposto no caput e no 1o, sero tambm consideradas como transferncia de titularidade as transformaes societrias decorrentes de ciso, fuso, incorporao e formao de consrcio de empresas concessionrias, permissionrias ou autorizadas.

Ademais, de acordo com a Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios previsto no artigo 175 da Constituio Federal, admitida a subconcesso, nos termos previstos no contrato de concesso, exigindo, tal como a Lei 10.233/01, a expressa autorizao pelo poder concedente (artigo 26 da Lei 8.987/95), que na sua ausncia implicar a caducidade da concesso.

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Para a obteno da anuncia para a subconcesso, o pretendente dever atender as exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio e dever comprometer-se a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor. Os pargrafos seguintes do artigo 26 da Lei 8.987 determinam que a outorga da subconcesso ser sempre precedida de concorrncia1 e o subconcessionrio se sub-rogar em todos os direitos e obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso.
Lei 8.987/95 Art. 26. admitida a subconcesso, nos termos previstos no contrato de concesso, desde que expressamente autorizada pelo poder concedente. 1 A outorga de subconcesso ser sempre precedida de concorrncia. 2 O subconcessionrio se sub-rogar todos os direitos e obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso. Art. 27. A transferncia de concesso ou do controle societrio da concessionria sem prvia anuncia do poder concedente implicar a caducidade da concesso.

A leitura combinada dos referidos dispositivos da Lei 8.987/95 e da Lei 10.233/01 nos permite concluir que a transferncia de titularidade da concesso legal da administrao dos portos dar-se-ia mediante uma subconcesso, precedida de licitao sob a forma de concorrncia. A realizao da licitao (e a eventual subconcesso) dependeria de prvia anuncia da Antaq, como agncia reguladora do setor.

10. Novo Modelo para Promoo de 10. Investimentos na Infra-Estrutura Porturia

Em conformidade com o regime jurdico atual detalhado supra, a explorao da infra-estrutura aquaviria e terrestre poderia se dar mediante subconces1 Lei 8.666/93, art. 22, 1 Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto. Art. 23. 3: A concorrncia a modalidade de licitao cabvel, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienao de bens imveis, ressalvado o disposto no art. 19 (alienao de bens imveis da administrao pblica), como nas concesses de direito real de uso e nas licitaes internacionais, admitindo-se neste ltimo caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preos, quando o rgo ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando no houver fornecedor do bem ou servio no Pas.

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so de parte das atuais atribuies da Companhia Docas por meio de processo licitatrio conduzido pela autoridade porturia, conforme se pode observar a partir dos esquemas apresentados a seguir:

UNIO FEDERAL
Concesso Autorizao para subconcesso

ANTAQ
Fiscalizao Fiscalizao

Porto Organizado Autoridade Porturia (AP)

subconcesso pagamentos

Arrendamento pagamentos

Arrendatrios das instalaes porturias (terminais)

Servios na utilizao dos terminais Preos

Administrao do Porto nos limites da subconcesso

Subconcessionrio
Servios porturios Tarifa porturia

Usurios (terminais)

Usurios

Para a determinao do vencedor do processo licitatrio, poderia ser utilizado como critrio o maior pagamento mensal autoridade porturia que poderia se dar por um percentual da arrecadao das tarifas ou o menor valor das tarifas cobradas dos usurios. Neste cenrio, o grupo ou empresa vencedora do processo licitatrio constituiria uma sociedade de propsito especfico (SPE) que ficaria responsvel pela realizao dos servios previstos no edital de licitao elaborado pela autoridade porturia. Em seguida a SPE contrataria um financiamento com o BNDES, ou qualquer outra instituio financeira interessada em prover recursos de longo prazo, para a realizao dos servios previstos no edital de licitao. Esse financiamento teria como garantia o penhor da totalidade das aes de emisso da SPE, alm do fluxo de recursos representado pela arrecadao da tarifa de infra-estrutura aquaviria e terrestre, que nessa modelagem caberia SPE. Assim, os recursos arrecadados por meio da tarifa de infra-estrutura aquaviria e terrestre seriam depositados em uma conta corrente de titularidade da SPE num banco trustee que seria responsvel por realizar o pagamento

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das prestaes devidas ao financiador, bem como direcionar os recursos excedentes SPE. O modelo est resumido no esquema abaixo:

Sociedade de Propsito Especfico - SPE

Financiamento (2) Servios de Dragagem (3)

BNDES

Empresa de dragagem
Arrecadao Excedente (6)

Servio da Dvida (5)

Outros servios Armadores/ Requisitantes de Acesso ao Porto

Banco Trustee

Tarifa de infra -estrutura aquaviria e/ou terrestre (4)

Licitao e fiscalizao (1) Subconcesso

Autoridade Porturia

Pagamentos definidos na licitao (7)

Pelo contrato de subconcesso, as competncias da autoridade porturia, definidas no artigo 33 da Lei 8.630/93, poderiam ser parcialmente delegadas ao subconcessionrio, entre elas a de arrecadar diretamente as tarifas porturias relativas aos servios concedidos, devendo, ainda, o contrato prever os valores e as formas de reajuste das tarifas porturias.
Lei 8.630/93 Art. 33. A Administrao do Porto exercida diretamente pela Unio ou pela entidade concessionria do porto organizado. 1 Compete Administrao do Porto, dentro dos limites da rea do porto: I cumprir e fazer cumprir as leis, os regulamentos do servio e as clusulas do contrato de concesso; II assegurar, ao comrcio e navegao, o gozo das vantagens decorrentes do melhoramento e aparelhamento do porto; III pr-qualificar os operadores porturios; IV fixar os valores e arrecadar a tarifa porturia; V prestar apoio tcnico e administrativo ao Conselho de Autoridade Porturia e ao rgo de gesto de mo-de-obra;

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VI fiscalizar a execuo ou executar as obras de construo, reforma, ampliao, melhoramento e conservao das instalaes porturias, nelas compreendida a infraestrutura de proteo e de acesso aquavirio ao porto; VII fiscalizar as operaes porturias, zelando para que os servios se realizem com regularidade, eficincia, segurana e respeito ao meio ambiente; VIII adotar as medidas solicitadas pelas demais autoridades no porto, no mbito das respectivas competncias; IX organizar e regulamentar a guarda porturia, a fim de prover a vigilncia e segurana do porto; X promover a remoo de embarcaes ou cascos de embarcaes que possam prejudicar a navegao das embarcaes que acessam o porto; XI autorizar, previamente ouvidas as demais autoridades do porto, a entrada e a sada, inclusive a atracao e desatracao, o fundeio e o trfego de embarcao na rea do porto, bem assim a movimentao de carga da referida embarcao, ressalvada a interveno da autoridade martima na movimentao considerada prioritria em situaes de assistncia e salvamento de embarcao; XII suspender operaes porturias que prejudiquem o bom funcionamento do porto, ressalvados os aspectos de interesse da autoridade martima responsvel pela segurana do trfego aquavirio; XIII lavrar autos de infrao e instaurar processos administrativos, aplicando as penalidades previstas em lei, ressalvados os aspectos legais de competncia da Unio, de forma supletiva, para os fatos que sero investigados e julgados conjuntamente; XIV desincumbir-se dos trabalhos e exercer outras atribuies que lhes forem cometidas pelo Conselho de Autoridade Porturia; XV estabelecer o horrio de funcionamento no porto, bem como as jornadas de trabalho no cais de uso pblico. 2 O disposto no inciso XI do pargrafo anterior no se aplica embarcao militar que no esteja praticando comrcio. 3 A autoridade martima responsvel pela segurana do trfego pode intervir para assegurar ou garantir aos navios da Marinha do Brasil a prioridade para atracao no porto. 4 Para efeito do disposto no inciso XI deste artigo, as autoridades no porto devem criar mecanismo permanente de coordenao e integrao das respectivas funes, com a finalidade de agilizar a fiscalizao e a liberao das pessoas, embarcaes e mercadorias. 5 Cabe Administrao do Porto, sob coordenao: I da autoridade martima: a) estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evoluo do porto; b) delimitar as reas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeo sanitria e de polcia martima, bem assim as destinadas a plataformas e demais embarcaes especiais, navios de guerra e submarinos, navios em reparo ou aguardando atracao e navios com cargas inflamveis ou explosivas;

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c) estabelecer e divulgar o calado mximo de operao dos navios, em funo dos levantamentos batimtricos efetuados sob sua responsabilidade; d) estabelecer e divulgar o porte bruto mximo e as dimenses mximas dos navios que iro trafegar, em funo das limitaes e caractersticas fsicas do cais do porto; II da autoridade aduaneira: a) delimitar a rea de alfandegamento do porto; b) organizar e sinalizar os fluxos de mercadorias, veculos, unidades de cargas e de pessoas, na rea do porto.

Tendo em vista que as atribuies atuais da autoridade porturia, na forma do artigo 33 da Lei 8.630/93, abrangem diversas atividades inerentes administrao pblica, os contratos de subconcesso devero detalhar quais atribuies sero subconcedidas e quais permanecero sob a responsabilidade da autoridade porturia (com destaque para a arrecadao de tarifas,2 que caber subconcessionria). Ressalta-se que a autoridade porturia permanecer responsvel pelo arrendamento das instalaes porturias, conforme j citado anteriormente. Isso importante, uma vez que no se pode, por meio dessa nova estrutura, esvaziar as Companhias Docas nem, em especial, retirar todas as suas fontes de receitas. Deve-se deixar claro que diversas das atuais competncias da autoridade porturia sero mantidas, especialmente s relacionadas ao poder de polcia (que, via de regra, s pode competir aos entes da administrao pblica direta ou indireta). Por outro lado, as Companhias Docas hoje tm um conjunto de despesas regulares e, merece destaque, um passivo trabalhista considervel, para o qual imprescindvel a continuidade de gerao de receitas. Ora, na estrutura proposta, as Docas continuaro com duas fontes de receitas: de um lado, provenientes dos arrendamentos de instalaes porturias; de outro, provenientes da subconcesso (os pagamentos mensais do subconcessionrio). Com relao a esta ltima, a estrutura poderia ser, por exemplo, atravs de um percentual (fixo ou varivel ao longo do tempo) incidente sobre as tarifas porturias arrecadadas. Por fim, o contrato de subconcesso, a ser celebrado entre o subconcessionrio e a autoridade porturia, dever prever um mecanismo de reajuste
2 Resoluo 55-Antaq, art. 2, V Tarifas Porturias: valores cobrados pela Autoridade Porturia, como contrapartida pelo uso da infra-estrutura porturia e pela prestao de Servios de Uso Comum.

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tarifrio anual, por ndices de preos setoriais que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos utilizados.

11. Concluso
O modelo proposto neste estudo visa, portanto, permitir, dentro do arcabouo jurdico vigente, a reforma e a efetiva modernizao da infra-estrutura porturia brasileira. Tendo em vista a impossibilidade, pelas razes expostas, de o BNDES financiar as Companhias Docas, que, por sua vez, no dispem de recursos para investir nas obras necessrias nos portos, em especial o servio de dragagem, torna-se necessrio criar solues que possam, no mdio prazo, superar os gargalos do setor. Dessa forma, a subconcesso da administrao porturia permitiria iniciativa privada receber financiamento do BNDES para realizar as obras urgentes na estrutura dos portos (em especial, de dragagem) e, ao mesmo tempo, cumprir com os outros investimentos e a prestao de servios constantes do edital de licitao. A subconcessionria teria como fonte de receita a arrecadao da tarifa porturia, suficiente para pagar as prestaes do financiamento junto ao BNDES, pagar pela subconcesso autoridade porturia e cuidar dos demais custos operacionais e administrativos. O modelo proposto resolveria ainda dois problemas para as Companhias Docas: ao mesmo tempo em que elas continuariam auferindo receitas por meio dos arrendamentos de instalaes porturias e das parcelas da subconcesso para fazer frente a seus custos operacionais e ao pagamento do seu passivo trabalhista, os portos por ela atualmente administrados receberiam vultosos investimentos por parte da SPE. A melhora na eficincia dos portos por certo resultaria em maior movimentao de carga e, conseqentemente, maior arrecadao com os prprios arrendamentos de instalaes porturias e com as tarifas porturias. A arrecadao das tarifas permitiria tambm aumentar o retorno do investimento da iniciativa privada e a receita da autoridade porturia, a quem caberia um percentual, na forma do contrato de subconcesso.

Referncias Bibliogrficas
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