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ARTIGO

O governo Lula e a proteo social no Brasil: desafios e perspectivas

Rosana de C. Martinelli Freitas

Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

O governo Lula e a proteo social no Brasil: desafios e perspectivas

Resumo: Este texto identifica continuidades e mudanas no sistema de proteo social brasileiro durante o governo Lula (2003-2006). Aborda as expectativas decorrentes da reeleio do atual presidente, as crticas realizadas ao seu governo e, na seqncia, identifica as mudanas ocorridas em seu trajeto. No tarefa fcil a realizao de um balano do governo Lula, por diversas razes, dentre as quais destacam-se o constrangimento de alguns intelectuais em face da frustrao em que se encontram por serem e/ou terem sido membros ou simpatizantes do Partido dos Trabalhadores, partido do presidente, e o risco de equvocos na anlise e sua conseqente utilizao por aqueles que possuem outros projetos pessoais, profissionais e societrios e dispem do espao disponvel para o desenvolvimento da temtica. Contudo, alguns elementos so apresentados, visando uma melhor compreenso da gesto do atual governo. Palavras-chave: governo Lula, proteo social, pobreza.

Lula Government and Social Protection in Brazil: Challenges and Opportunities

Abstract: This text identifies continuities and changes in the Brazilian social protection system during the Lula Government (20032006). It analyzes the expectations following the re-election of the president, the criticisms made of his government and then identifies the changes that occurred and those necessary in its trajectory. Conducting a review of the Lula Government is not an easy task, for a number of reasons. These include the disappointment of some intellectuals in light of their frustration as current or former members or sympathizers of the Workers Party (PT), the presidents party; the risk of mistakes in the analysis and their consequent use by those who have personal, professional and social plans and space available to exploit the issue. Nevertheless, some elements are presented, seeking a better understanding of the current administration. Key words: Lula government, social protection, poverty.

Recebido em 09.11.2006. Aprovado em 24.01.2007. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 65-74 jan./jun. 2007

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La pobreza generalizada y la desigualdad flagrante son flagelos tan terribles de nuestros tiempos que deben considerarse males sociales tan graves como la esclavitud y el apartheid. Nelson Mandela 1 A esperana e o medo: mapeando o debate Pobreza e desigualdade so os grandes desafios da sociedade brasileira do sculo 21. Suas razes remontam ao passado histrico, mas suas causas mais imediatas podem ser localizadas em 1994, quando, de fato, teve incio a crise do padro de desenvolvimento: as incertezas decorrentes dos mecanismos de ajuste econmico e as conseqncias do processo de reestruturao econmica e poltica do Estado brasileiro e, conseqentemente das reas associadas execuo de polticas sociais. Luiz Incio Lula da Silva, candidato pelo PT1 , em 27 de outubro de 2002, foi eleito presidente do Brasil, derrotando o candidato apoiado pelo ento ex-presidente Fernando Henrique Cardoso(FHC), o ex-ministro da sade e senador pelo Estado de So Paulo Jos Serra do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), com 61,43% dos votos. A eleio e posse de Lula para o exerccio das funes de chefe de governo e de chefe de Estado inaugurou um novo ciclo na poltica brasileira, do ponto de vista sociolgico pela origem do presidente (retirante nordestino, vtima da seca) e por sua trajetria forjada na luta sindical contra a ditadura militar e as injustias sociais e tambm do ponto de vista poltico, pela coalizo poltico-partidria aliana do PT com o PL2 e pela agenda programtica com elevada nfase social. Lula, por ocasio de sua posse, tinha o apoio entusiasta dos movimentos sociais, de parte da classe mdia e de setores do empresariado. Possua, naquele momento, toda a legitimidade e fora poltica necessrias para tomar medidas difceis. Medidas explicitadas no programa de governo do PT. Lula no o fez; e, conforme Lesbaupin (2006) e Fleury (2003), as esperanas de mudar a poltica econmica, colocada a servio da dvida externa e seus juros, controlando a inflao e pagando a dvida interna; enfrentar e diminuir as causas da imensa desigualdade do pas; adotar medidas visando a expanso do mercado interno de massas; gerar empregos, inclusive com a implementao de um plano nacional de habitao; unir os interesses do capital produtivo e do sindicalismo em torno de um projeto de desenvolvimento nacional, alterando a correlao de foras e, assim, reduzindo a margem de manobra do capital
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financeiro e de sua voracidade devastadora da economia nacional; realizar polticas que voltassem a colocar o pas no rumo do desenvolvimento comearam a ser substitudas pelo medo de que o Brasil teria apenas o governo do possvel. No mbito da proteo social, Paiva (2006, p. 2) tambm apresenta um conjunto de expectativas com relao ao atual governo:
[...] enfrentar, sem acanhamento ou tolerncia, o projeto conservador dominante em nossa histria, fatalmente imobilizador das energias transformadoras e democrticas [...] romper com as modificaes restritivas no espao pblico da proteo social, sob forte impacto das polticas neoliberais [...] garantir o amplo financiamento pblico para as polticas sociais, que suplantasse a lgica da restrio oramentria [...] superar de vez a lgica financista, que subordina as decises em termos de direitos sociais disponibilidade de caixa [...] pautar o debate pblico sobre as propostas de superao da pobreza com o combate da riqueza acumulada privada [...].

Tambm havia a esperana de que o governo Lula se comprometesse com um amplo e consistente sistema de ateno e proteo, no mbito das necessidades humanas e sociais; de que contemplasse todas as reas sociais, educacionais e poltico-culturais; e de que promovesse, enfim, o incentivo e o protagonismo dos indivduos e grupos sociais para o encaminhamento de solues dos problemas brasileiros. 1.1 O governo Lula entre juros e juras No primeiro ano do governo Lula foram implementadas aes no intuito de evitar o caos econmico, conhecer a mquina governamental, avanar o mximo possvel na agenda de reformas e, sobretudo, manter o ndice de aprovao popular num patamar alto. Para isso, conforme Castro et al. (2004), contriburam a capacidade de comunicao do presidente junto sociedade, seu estilo coloquial e negociador, alm de um discurso engajado na defesa dos interesses nacionais. O governo optou por uma poltica econmica ortodoxa, com vistas a estabilizar a economia e restaurar a sua credibilidade, ameaada no mercado financeiro internacional, dando continuidade quela assumida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), em consonncia com as metas acordadas com o FMI3 . Segundo Fleury (2003, p.2), sem recurso para investir em polticas pblicas, o governo se dedicou a cortar gastos e aumentar as exportaes, aumentando o supervit primrio, em um esforo gigantesco para gerar recursos e pagar juros da dvida pblica, [...] as conseqncias foram devastadoras [...].

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Ao contrrio do que o presidente Lula afirma, que quatro anos foi pouco tempo, seu governo foi extremamente eficiente. Houve tempo para aprovar duas reformas estruturais (que FHC no havia conseguido): a Reforma da Previdncia e a Reforma Tributria; aprovar, ainda, a Lei de Falncia e o projeto das Parcerias Pblico-Privado (PPP). Conseguiu realizar anualmente o leilo de reas de explorao de petrleo e o pagamento da dvida externa com muito maior eficincia do que FHC, em detrimento das polticas sociais e dos investimentos para o desenvolvimento do pas e sem jamais ter cogitado de fazer uma auditoria daquela dvida. Alm disso, aumentou, ainda mais: a dvida interna, que chegou casa de R$ 1 trilho, devido aos juros altos; os lucros dos banqueiros, dos fundos de penso e dos rentistas e os lucros das empresas privatizadas (telefonia, eletricidade). Ainda, fez opo pelo agronegcio e abandonou a reforma agrria, contribuiu para que o PT, como partido de esquerda, se transformasse num partido neoliberal ou no partido do Lula e defendeu a tese de que no h alternativa poltica econmica neoliberal. Passou a estar cada vez mais presente nas anlises acadmicas, inclusive na realizada por Lesbaupin (2006, p.4), para quem o governo Lula promoveu a tradicional disjuno entre poltica econmica e poltica social.
Pois bem, o novo governo, que se elegeu graas a seu combate firme contra esta poltica, desde o incio abandonou este discurso e aplicou-a decididamente. Aumentou os juros e, desde ento, a cada vez que a inflao ameaa subir, aumenta-os novamente (o Banco Central , de fato, independente por deciso do Presidente da Repblica). O supervit primrio bem maior que os 3,75% do PIB do tempo de FHC: ele , em princpio, de 4,25% mas, de fato, chega a quase 5% (em 2005, chegou a 4,84%). Esta poltica exige que os investimentos em sade, em educao fiquem no mnimo permitido pela lei e que os investimentos em habitao, em saneamento bsico sejam baixos, porque o fundamental do que o pas produz, do que o pas arrecada, tem de ir para o pagamento da dvida (supervit, etc.) [...] Mas isto apenas confirma algo que j denuncivamos no governo FHC: esta poltica aceita o lugar no qual a globalizao dirigida pelos pases desenvolvidos quer nos colocar, o lugar de exportadores de produtos primrios e de matria-prima.

Segundo Lesbaupin (2006), as polticas sociais so compensatrias. Como sugere o Banco Mundial, elas no desenvolvem o pas, mas impedem sua populao pobre de morrer de fome, evitando ao mesmo tempo o risco de convulso social. Mantm a aparncia de que o governo se interessa pelo povo, quando seu interesse real est voltado para o capital financeiro. 1.2 O governo Lula se constituiu no anti-Lula? A propaganda governamental e a do PT insistem na comparao entre o governo atual e o de FHC, para evidenciar os nmeros positivos da gesto atual. O governo Lula seria o governo que, tendo aplicado a mesma poltica econmica neoliberal que FHC, porm com mais competncia, deu certo (LESBAUPIN, 2006). Apesar da clara prioridade dada pelo atual governo ao capital financeiro, muitos defensores do PT no consideram que o governo Lula seja uma oportunidade perdida, mas, que ele uma oportunidade histrica e tem feito muitas coisas boas, o que comprovaria uma evidente diferena em relao ao governo FHC. O governo Lula no uma mera cpia do anterior. Isto pode ser verificado em algumas aes que representam melhorias para diferentes setores da populao. a) A poltica externa tem adotado uma postura mais independente e ativa: conseguiu, at o momento, deter a ALCA, alm de ter enfrentado os EUA e a Unio Europia na OMC. No entanto, seu grande objetivo o livre comrcio e tem feito concesses em troca de redues de subsdios para produtos agrcolas por parte dos pases desenvolvidos. b) Frente presso dos movimentos sociais, o governo no os criminaliza, mantendo uma disposio de dilogo, onde certamente inova, face aos governos anteriores. c) A dvida externa foi reduzida de US$210 bilhes, em 2002, para US$ 157 bilhes, em 2006. d) Na agricultura, embora tenha feito uma clara opo pelo agronegcio, no deixa de dar apoio significativo para a agricultura familiar o que beneficia tambm os assentamentos. A prioridade aparece nos nmeros: em 2004, o governo concedeu R$ 37 bilhes ao agronegcio e R$ 7 bilhes agricultura familiar. e) Aumento real do salrio mnimo, de 75%, contra uma inflao acumulada de 26%, um pouco acima da inflao; embora este aumento seja pfio, comparado com as antigas exigncias do PT, verdade que maior do que o que foi concedido por FHC e tem o maior poder de compra dos ltimos 24 anos (DIEESE, 2006). Com relao s mudanas no Sistema de Seguridade Social brasileiro, concederemos, a seguir,
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Em suma, a opo do governo Lula pela poltica econmica neoliberal, pela continuidade da poltica de FHC, foi sendo, durante o seu mandato, motivo de muitas crticas. A vulnerabilidade externa do Brasil permaneceu alta, sobretudo porque o pas seguiu a receita do FMI e escolheu no estabelecer o controle dos fluxos de capital. Para satisfao dos investidores financeiros e risco da maioria do povo brasileiro.

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uma ateno especial, priorizando a poltica de assistncia social e combate pobreza. 2. Governo Lula e Seguridade Social: continuidades e avanos O redesenho dos sistemas de proteo social comea em meados da dcada de 1980 em alguns pases do Cone Sul, e na virada dos anos 90, em outros, perseguindo objetivos comuns: a) descentralizao dos programas e polticas; b) maior participao comunitria; c) focalizao do pblico-alvo; d) concentrao do gasto social em investimentos mais do que em custeio e e) integrao dos programas e polticas, ampliando seus efeitos sinrgicos. Nesse modelo assistencialista focalizado, novas modalidades de proteo social so especificadas, segundo o tipo e o grau de vulnerabilidade do pblico-alvo, em oposio aos princpios universalistas. A seguir apresentamos algumas consideraes sobre as mudanas ocorridas nas reas que compem a Seguridade Social brasileira, desde a Constituio de 1988: sade, previdncia e assistncia social. 2.1 Sade O presidente Lula realizou, durante a campanha eleitoral para seu primeiro mandato, vrias promessas; destas, sete merecem destaque: cumprir os gastos com sade previstos na Constituio; criar as farmcias populares; garantir o acesso a medicamentos; aumentar redes de pronto-socorros; implementar servios de resgate em mais locais; ampliar o atendimento de sade bucal; aumentar para 30 mil o nmero de equipes do Programa Sade da Famlia, chegando a atender 70% dos brasileiros. O Sistema nico de Sade (SUS), conforme Campos (2006, p.141) [...] se transformou em um dos maiores sistemas de sade do mundo. 70% dos brasileiros dependem absolutamente do SUS, 30% tm seguro privado ou recursos para custear seu atendimento. Para Paiva (2006, p. 5), a definio do percentual de recursos financeiros federais, previstos na Constituio, para o SUS, permanece descumprida pela poltica econmica.
Na comparao internacional, nossos atuais 3,2% do PIB, destinados sade, representam porcentagem menor do que as da Bolvia, Colmbia, frica do Sul, Rssia, Venezuela, Uruguai, Argentina (cerca de 5.12%), Cuba (6,25%), EUA (6,2%), Japo, Inglaterra, Austrlia, Portugal, Itlia, Canad, Frana e Alemanha (8,1%). Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 65-74 jan./jun. 2007

de se ressaltar, contudo, que em 2000 o oramento para a sade era de R$ 17 bilhes e em 2006 chega a R$ 40 bilhes. Os estados e municpios tambm ampliaram sua contribuio em 2005. Somados a esses oramentos, outros R$ 30 bilhes foram aplicados no SUS. De qualquer forma, ainda segundo Campos (2006), gastamos per capita metade do que a Argentina o faz. O subfinanciamento do SUS um fato concreto a impossibilitar a oferta de servios pblicos, gratuitos e com qualidade, como reza a Constituio e conforme as necessidades da populao. Na agenda de prioridades do governo Lula no consta disputar os servios de sade com o setor privado, onde os interesses dos produtores de equipamentos, medicamentos e tecnologias, e dos prestadores de servios, por vezes organizados em corporaes poderosas, mantm-se intactos. Segundo Santos (2006, p.1), so constantes as evasivas de governos inconseqentes que tentam desprover de contedo os direitos sociais, priorizando polticas que os esvaziam de sua qualificao constitucional. A autora destaca o disposto na Emenda Constitucional (EC) 29, que vincula percentuais mnimos para a sade e que devem ser cumpridos sem maquiagem e outros artifcios e outros ditames legais e constitucionais. Na Folha de So Paulo (de 4/6/2006), Jnio de Freitas, em sua coluna, realiza uma crtica ao governo Lula, que incluiu aes, como o Bolsa Famlia, nas despesas com sade com o nico fim de tentar maquiar os gastos com sade, em razo dos recursos mnimos que a Constituio impe aos entes federados. O quadro de desfinanciamento da sade pblica coloca o Brasil em estado de choque, gerando intensa represso de demanda, com congestionamento nos pronto-socorros, precarizao da ateno bsica preventiva e predomnio de intervenes tardias e o retorno de doenas consideradas extintas. Enquanto isso, ocorre a expanso da sade privada, via planos de sade para a classe mdia. Quanto assistncia farmacutica, prioridade definida pelo governo em todas as suas dimenses produo, controle de qualidade, regulao de preos, disponibilidade e orientao de uso correto de medicamentos para a populao foram ampliados os recursos, de R$ 1,9 bilhes, em 2002, para R$ 4,2 bilhes, em 2006, a fim de assegurar a distribuio de medicamentos na rede pblica; um aumento de 120%. Foi criada a Farmcia Popular do Brasil, com 203 unidades, inauguradas em 165 municpios. De acordo com Passos (2006), h medicamentos para hipertenso e diabetes que podem ser obtidos com preos 90% mais baixos, distribudos em mais de 4 mil farmcias privadas em todo o pas, para os no usurios do SUS. No SUS a distribuio gratuita foi ampliada, atingindo medicamentos como a insulina. O valor por pessoa repassado pelo Governo Federal triplicou, saindo de

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R$ 1,00 em 2002, para R$ 3,75 em 2006. A contrapartida dos estados e municpios de R$ 1,00 por pessoa. Ainda, no entender de Passos (2006), esto sendo investidos, pelo QUALISUS4 , mais de R$ 300 milhes para melhoria em 143 hospitais de urgncia/emergncia, atravs de obras, equipamentos e capacitao. No que se refere ao atendimento de urgncia, o governo, em conjunto com os municpios, implantou a Poltica de Ateno s Urgncias e Emergncias, sendo o atendimento pr-hospitalar mvel implementado em todo pas por meio da Rede Nacional SAMU 1925 . Em 2005, o SAMU funcionava em 784 municpios brasileiros de 25 estados, com 101 centrais de regulao, atuando com equipes especializadas, em sintonia com centrais de controle de leitos nos hospitais6 . De 1988 a 2002, durante o governo FHC, o Piso de Ateno Bsica, repassado diretamente para todos os municpios brasileiros, ficou congelado em R$ 10 per capita. De 2003 a 2004, passou a R$ 15 per capita, ou seja, um aumento de 50%. Em relao s equipes de sade, as 16.700, existentes em 2002, foram ampliadas para 26.300, um aumento de 57%. Seu custeio realizado com 40% de recursos federais e 60% de recursos municipais. J as equipes de sade bucal, que em 2002 eram 4.260, so agora em 2006 14.244, atendendo a 69.700.000 pessoas. Existem 420 Centros de Especialidades Odontolgicas (CEO) e outros 247 j esto credenciados. Alm disso foram implantados 135 laboratrios regionais de prteses dentrias, e produzidas 249.793 prteses dentrias (dentaduras e prteses parciais7 ). Uma inovao do governo. 2.2 Previdncia Social Com relao Previdncia, a primeira reforma estrutural pela qual o governo Lula se empenhou e exigiu o empenho do PT foi aquela pela qual comeam todos os governos neoliberais8 : a Reforma da Previdncia. Ela permite que se transfira para o setor privado, via fundos de penso, uma fatia significativa das aposentadorias do funcionalismo pblico. Era exatamente isso o que o mercado queria. A reforma previdenciria proposta pelo presidente Lula e aprovada na Cmara dos Deputados, em agosto de 2003, e no Senado, em dezembro do mesmo ano, retomou os pontos atinentes ao regime dos servidores, antes derrotados nas votaes da reforma promovida por FHC. Em nome da justia social, o governo aprovou a contribuio de 11% para os aposentados, embora, devido ao movimento organizado da sociedade brasileira, tenha sido obrigado a isentar aqueles com aposentadoria at R$1.440 (para funcionrios federais) e at R$1.200 (para funcionrios estaduais e municipais). A contribuio dos servidores inativos havia

sido derrotada em trs oportunidades durante o governo de FHC, quando sempre contou com o voto contrrio do PT. Conforme Marques e Mendes (2004, p. 7), [...] afora algumas surpresas, tais como propor a cobrana de contribuio dos inativos e manifestar um grande desprezo pela aplicao das regras de transio, o Programa de Governo do presidente Lula j apontava elementos que estariam presentes tanto na proposta como na sua exposio de motivo. A reforma constituiu mais um passo decisivo na destruio do Estado, iniciada no governo Collor. Se no havia porque se surpreender, agora se faz necessrio recuperar o que o Programa de Governo de Lula9 , para seu segundo mandato, estabelece com relao Previdncia:
1 Manter a prioridade ao combate s fraudes e pagamentos indevidos. O censo previdencirio ser concludo e institucionalizado, mantendo uma base de dados confivel, estendendo essa ao aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar. 2 Avanar na melhoria do atendimento aos segurados, intensificando a utilizao de canais remotos, visando acabar com as filas e ampliar o acesso aos benefcios e servios da Previdncia Social. 3 Finalizar a criao da Super Receita que unificar todo o corpo de fiscalizao, simplificando procedimentos, resultando em economia de tempo e preciso nas informaes para o contribuinte, tornando mais eficiente o combate evaso fiscal e reduzindo custos operacionais. 4 Continuar a ampliao do acesso dos trabalhadores ao sistema previdencirio, por meio de iniciativas de reduo da informalidade, inclusive com a aprovao de projeto de lei em tramitao no Congresso, que reduz as alquotas de contribuio para contribuintes individuais. 5 Regulamentar a previdncia complementar de servidores pblicas instituda pela Reforma Previdenciria de 2003.

Esses objetivos constam do plano de governo da coligao A fora do povo (PT, PRB e PC do B). Cabe, contudo, relembrar que, em qualquer sociedade democrtica, quando leis previdencirias so alteradas, as regras de transio so aplicadas exatamente para minimizar ao mximo a perda daqueles j integrantes do mercado de trabalho. 2.3 Assistncia social e combate pobreza: Fome Zero, Bolsa Famlia e SUAS A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 estabeleceu a assistncia social como poltiRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 65-74 jan./jun. 2007

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locais que podem ser implantadas imediatamente, atraca pblica e, em dezembro de 1993, foi sancionada a vs da ao das prefeituras e da sociedade civil. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). A O Programa Fome Zero tomou como ponto de implementao da LOAS foi extremamente difcil, partida a linha de pobreza adotada pelo Banco Muntendo em vista o processo de reestruturao do Estado, dial, que considera como pobres aquelas pessoas com a tradio conservadora e clientelista presente no renda inferior a US$1,08 por dia, deduzidos os gastos enfrentamento dos problemas sociais e o paralelismo com aluguel ou prestao da casa prpria e imputade aes que continuou a existir e inclusive se amdo o autoconsumo. Em moeda nacional, esse nvel pliou durante o governo de FHC, com a criao do de renda corresponde a R$ 71,53 mensais por pesPrograma Comunidade Solidria10 . soa ( taxa de cmbio de 1999) No mbito da poltica de ou a R$ 69,66 (em 30 de oucombate pobreza e da As... em qualquer sociedade detubro de 200613 ). sistncia Social11 destacamos a seguir alguns programas que Segundo anlise realizada mocrtica, quando leis definem mudanas ocorridas pelo governo, expressa no site durante o governo Lula. previdencirias so alteradas, do Fome Zero, o primeiro ponPrograma Fome Zero to positivo deste programa foi A maior e mais repetida propriorizar o tema da fome na as regras de transio so messa de Lula durante a camagenda poltica do Brasil, com aplicadas exatamente para panha eleitoral de 2002 era repercusses no cenrio munacabar com a fome no Brasil dial, alm de reforar a partiminimizar ao mximo a perda cipao e a mobilizao da soem quatro anos, resgatando 50 milhes de pessoas que viviciedade, bem como possibilitar daqueles j integrantes do am abaixo da linha da pobrea vinculao entre a Poltica de za. Em seu primeiro pronunSegurana Alimentar e mercado de trabalho. ciamento como presidente Nutricional e a necessidade de eleito, em outubro de 2002, repensar a ao do Estado. dizia: Se no final de meu mandato cada brasileiro Belik e Del Grossi (2003) fazem uma avaliao puder comer trs vezes ao dia, terei cumprido a mispositiva do programa, analisando no somente as so de minha vida. aes especficas voltadas para a alimentao como O Programa Fome Zero foi lanado oficialmente tambm aquelas dirigidas ao planejamento estrutuno dia 30 de janeiro de 2003, e um ministrio foi criral. Para os autores, possvel articular os seguintes ado para sua implementao: o Ministrio Extraordiprogramas, que se caracterizam por causar diretanrio para a Segurana Alimentar e o Combate mente os impactos desejados, sem vazamento de reFome no Brasil (MESA), coordenado pelo ento micursos. So eles: Apoio Agricultura Familiar; Poltinistro Jos Graziano. Este Programa encontra suas cas de Microcrdito; Alfabetizao de Adultos; origens em 2001, em projeto coordenado pelo do prMelhoria do Nvel Educacional e Requalificao Proprio Graziano com a ambiciosa meta de suprir a fome fissional; Infra-estrutura de Saneamento, Fornecimene as causas mais profundas que geram a excluso. to de gua e Obras Pblicas; alm da Reforma AgrO Programa Fome Zero12 , segundo seu texto oriria, do Bolsa Escola, Feiras Livres Locais, etc. Ainda segundo Belik e Del Grossi (2003, p.31), o ginal, fator diferencial do Fome Zero est no fato de que ele, em relao a outras polticas de focalizao, no Uma estratgia impulsionada pelo governo federal ignora as causas da pobreza, e inova tambm ao espara assegurar o direito humano alimentao adetabelecer um desenho hbrido, garantindo o direito quada s pessoas com dificuldades de acesso aos universal alimentao ao mesmo tempo em que dialimentos [...] Tal estratgia se insere na promoo rige esforos para dar resposta s demandas da segurana alimentar e nutricional, buscando a estabelecidas por reas geogrficas prioritrias. incluso social e a conquista da cidadania da poO debate sobre o Programa grande. Para Paiva pulao mais vulnervel fome. (2006, p.3): A iniciativa envolve todos os ministrios, as trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) e a Nenhuma proposta poderia ser menos ambiciosa. Com sociedade; prope que a Poltica de Segurana Alitoda propaganda veiculada no se verifica no Programentar para o Brasil seja executada, de forma conjunma Fome Zero algo que essencial para o povo brasita, por trs grupos de polticas: as polticas estruturais, leiro: a garantia do direito social, cuja ao do Estado voltadas para as causas mais profundas da fome e da reconhea o vnculo de classe, contribuindo para pobreza; as polticas especficas, voltadas para atensedimentar uma noo fecunda e radical de democrader as famlias sem segurana alimentar; e as polticas cia popular, ao mesmo tempo libertria e igualitria.
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Na viso dessa autora, o que perene no desenho dos atuais programas englobados sob a insgnia do Fome Zero a trgica viso elitista de sempre, na qual o povo a populao subempregada e superexplorada permanece como um indesejvel resduo social, para o qual qualquer ajuda basta e qualquer apoio serve. Lavinas (2005, p. 1) igualmente critica o programa: [...]o Fome Zero rene vrios programas de espectro restrito entre a velha distribuio de cestas de alimentos, debilitando ainda mais os investimentos sociais. Comprovadamente ineficaz. Para ela, o mais eficiente no Fome Zero o programa de construo de cisternas financiado pela Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN), e que deveria ser realizado o clculo de quantas cisternas a mais seriam financiadas a cada novo aumento da taxa bsica de juros decretado pelo Banco Central, que eleva ainda mais os altssimos lucros do setor financeiro. O texto original do Fome Zero ainda previu cupons, banco de alimentos, cestas bsicas emergenciais e frentes de trabalho, mas no foi implementado integralmente, devido s crticas ao seu carter pontual, ausncia de justificativa para a criao de um Ministrio com a finalidade de combater a fome, que deveria fazer parte do Ministrio da Assistncia Social, ento existente e, dessa forma, integrar a poltica de assistncia social. Em dezembro de 2003, com a extino do MESA e a posterior criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), houve a criao da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional que incorporou o Programa Fome Zero, e ficou responsvel pelo Apoio a Comunidades Quirombolas; Cisternas; Cozinhas Comunitrias; Programa de Restaurantes Populares; Programa Nacional de Banco de Alimentos; Carteira Indgena; Programa Carto Alimentao; Programa de Aquisio de Alimentos; Agricultura Urbana e Programa de Educao Alimentar e Nutricional. Programa Bolsa Famlia (PBF) Foi criado atravs da Medida Provisria n. 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei n. 10.836, sendo que o Fome Zero foi por ele incorporado. O PBF prev a transferncia direta de renda, com condicionalidades, que beneficia famlias pobres (de renda mensal, por pessoa, de R$ 60,01 a R$ 120) e extremamente pobres (com renda mensal, por pessoa, de at R$ 60). O Bolsa Famlia14 pauta-se na articulao de trs dimenses essenciais superao da fome e da pobreza:
1 promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; 2 reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao, por meio do

cumprimentos das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; 3 coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. So exemplos de programas complementares: programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.

O lanamento do Programa Bolsa Famlia, fruto da unificao de programas criados durante o governo FHC (Castro et al., 2004), foi antes uma tentativa de responder ao desgaste promovido pelo imobilismo nessa rea do que uma mudana efetiva. O Cadastro nico, tambm elaborado no governo FHC, j havia sido concebido como um instrumento para formalizar o acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas de combate pobreza. Deveria ser utilizado por todas as esferas do governo e se propunha a ir alm dos programas de mera transferncia de renda. Reiteramos a avaliao de Marques e Mendes (2005, p. 17) para quem no h dvida de que o governo Lula, com a implantao, em praticamente todos os municpios, do Bolsa Famlia, provocou melhora nas condies de vida de milhes de brasileiros; mas, mesmo sendo um programa importante, posto que modifica as condies de vida de parcela significativa do povo, no est considerando sequer o parmetro salrio mnimo. Como sabido, o salrio mnimo constitui um piso salarial legal, e qualquer remunerao laboral abaixo dele considerada imoral pela sociedade. Segundo sua legislao fundadora, o salrio mnimo seria um quantum financeiro capaz de manter o trabalhador e sua famlia. Evidentemente seu valor real foi deteriorado desde a poca de sua adoo, de forma que hoje ele est longe de corresponder ao mnimo necessrio, tal como previsto na legislao. A garantia da renda proveniente do Bolsa Famlia no teria como propsito substituir o sistema de proteo social atualmente existente, mas complementlo, tendo em vista a complexidade da realidade brasileira. No seriam necessrios muitos recursos para diminuir o nmero de famlias localizadas abaixo da linha de pobreza. Essa deveria ser a prioridade em termos de poltica social imediata, mesmo que um programa mais ambicioso (que se preocupasse em garantir uma qualidade de vida mais elevada s famlias pobres, e no somente em permitir que ultrapassem a linha da pobreza) envolvesse uma quantidade de recursos mais significativa, pois somente dessa maneira poder-se-ia dizer que a sociedade brasileira estaria verdadeiramente comprometida com o desenvolvimento do pas.
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Em termos de alocao oramentria o Bolsa Famlia representa menos de metade das verbas assistenciais, que no passam de 0,72% do PIB (PATU, 2006). O Programa tambm atende as prescries das economistas de pensamento liberal, por ser focalizado e vinculado a contrapartidas como freqncia escolar. Os limites do Programa so muitos: os valores das prestaes so pequenos, os critrios de acesso so rigorosos e excludentes e a sua implementao no se faz acompanhada, ainda, do necessrio aparato poltico-pedaggico de emancipao poltica, educacional e cultural. Do ponto de vista poltico, de acordo com Marques e Mendes (2004), a implementao do Programa Bolsa Famlia est permitindo que o governo Lula estabelea fortes vnculos com a populao por ele beneficiada, direta ou indiretamente, o que explica sua alta popularidade em vrias regies do pas. Se, por um lado, no h como negar que a populao mais pobre est atualmente em melhores condies do que antes, por outro cabe destacar a provisoriedade do Programa, na medida em que as prestaes pecunirias no constituem um direito e ele pode ser alterado conforme as mudanas polticas. Em outras palavras, trata-se de um programa de governo. Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) Durante o governo Lula, alguns avanos ocorreram no tocante disputa pelo dinheiro pblico. Em julho de 2005, foi publicada a Norma Operacional Bsica, construindo as bases para a implantao do SUAS. O SUAS deve regular, em todo o territrio nacional, a hierarquia, os vnculos e as responsabilidades do sistema de servios, benefcios, programas e projetos de assistncia social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico, sob critrio universal e lgica de ao em rede hierarquizada e articulada com iniciativas da sociedade civil. O marco oficial para a implantao do Sistema foi 14 julho de 2005, quando o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) aprovou a Norma Operacional Bsica do SUAS, estabelecendo um conjunto de regras que disciplinam a operacionalizao da assistncia social e a transio do antigo para o novo modelo. Os repasses que o MDS far, a partir de setembro de 2006, estaro dentro das novas regras, assim como a expanso das metas dos programas. O Sistema nico integra uma poltica pactuada nacionalmente, que prev uma organizao participativa e descentralizada da assistncia social, com aes voltadas para o fortalecimento da famlia. Baseado em critrios e procedimentos transparentes, altera fundamentalmente operaes como o repasse de recursos federais para estados, municpios e Distrito Federal; a prestao de contas e o modo como servios e municpios esto hoje articulados.
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Em seu Plano de Governo 2007-2010 (p.28), entre outras medidas o presidente Lula assume o compromisso de Manter o Programa Bolsa Famlia, primeira frente de combate fome, pobreza e de enfrentamento desigualdade social, no patamar j alcanado, especialmente quanto ao poder aquisitivo dos benefcios transferidos, bem como consolidar o SUAS, expandindo territorialmente a presena do Estado junto s famlias em situao vulnervel, por meio da rede de Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), articulada aos outros sistemas pblicos. 3 O incerto amanh: desafios e perspectivas Consta no Plano de Governo 2007-2010: o nome do meu segundo mandato ser desenvolvimento com distribuio de renda e educao de qualidade. A posse para o segundo mandato do Presidente Lula, prevista para 1o. de janeiro de 2007, embora deva ocorrer em clima de euforia, anuncia que os tempos sero mais duros do que se espera e que a mudana ansiada ainda est por vir e exigir das esquerdas polticas e sociais, ainda perplexas, uma postura crtica. As foras progressistas tero importante papel nos destinos do novo governo, partindo da premissa de que ele est marcado pela tensa disputa entre continusmo e mudana. A ttica exigir uma ao concentrada por dentro e por fora do governo, tendo como referncia a reduo da desigualdade e o aumento da autonomia e da organizao poltica do povo. Para isso, ainda que preliminarmente, necessrio que a sociedade civil possa: Organizar-se com vistas a garantir uma governabilidade assentada em mobilizao popular que pressione para a mudana do modelo econmico e o combate corrupo; Influir na formao de um governo de ampla coalizo progressista, pois a estrutura social e econmica conservadora persiste na sociedade brasileira e o estado gerencial financeiro neoliberal ainda est presente; Avanar na elaborao de propostas que proporcionem uma reforma poltica centrada em mecanismos de democracia direta; Reformar o sistema tributrio, de maneira a promover as bases para uma redistribuio de renda; Defender a industrializao que facilite o acesso s tecnologias de vanguarda e, para isso, exigir investimentos em educao e pesquisa pblica de qualidade; Pressionar para a efetiva realizao da reforma agrria; Mobilizar-se para que sejam suspensas as reformas sindical e trabalhista, visando possibilitar um amplo debate a respeito;

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Pressionar para a existncia de uma poltica de desenvolvimento que permita emprego, salrio e estabilidade para as pessoas se sustentarem graas a seu prprio trabalho. Crescer sem distribuir a renda no s reproduzir o passado de desigualdades, como aprofund-lo. Essas foram sempre as palavras de Furtado (2002, p.21), deixando entre ns a idia-sntese: [...] o desenvolvimento verdadeiro s existe quando a populao em seu conjunto beneficiada. Para a sustentao dessa poltica de desenvolvimento, no entanto, necessrio que o Estado brasileiro recupere sua capacidade de interveno, o que exige rediscutir as conseqncias do enorme esforo que tem sido feito nos ltimos anos para promover o supervit primrio. Concluindo, os equvocos do governo Lula comearam pela rejeio da participao popular e pela frustrao das promessas eleitorais, dando continuidade a e at mesmo gerando a necessidade de alianas parlamentares amplas, as quais se constituem em obstculos gerao de esperanas com relao ao seu governo. Finalmente afirmamos, com Borges (2004), que a rearticulao dos movimentos sociais brasileiros e sua intensa presso, com novas bandeiras e formas de luta, e o encarar a srio o desenvolvimento econmico e social do pas, a partir de dentro, fundamental para que o novo mandato do presidente Lula seja diferente do primeiro, pois ser o resultado do desempenho da economia e da reao da sociedade civil organizada rumo s mudanas que esta deseja. Referncias
CAMPOS, G. W. de S. Reflexes sobre a construo do Sistema nico de Sade (SUS) um modo singular de produzir poltica pblica. Servio Social & Sociedade, So Paulo: Cortez, n. 87, p. 132-146, 2006. BELIK, W.; DEL GROSSI, M. O Programa Fome Zero no contexto das polticas sociais no Brasil, 2003, 35p. Paper. BORGES, A. O enigma do governo Lula, Rebelin. 2004, Disponvel em <http://www.rebelion.org/brasil/040518 borges.htm >. Acesso em: out. 2006. CASTRO, M. H. et al. Poltica social no governo Lula, 2004. Disponvel em <www.e-agora.org.br>. Acesso em: set. 2006. DIEESE. Ttulo. Disponvel em <www.dieese.org.br/>. Acesso em: out. 2006. FURTADO, C. Em busca de novo modelo. Reflexes sobre a crise contempornea. So Paulo: Paz e Terra, 2002.

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Notas
1 O Partido dos Trabalhadores (PT) nasceu em 1979, com o apoio do movimento sindical do ABC paulista e sob a liderana do metalrgico Luiz Incio da Silva. Mais tarde, este incorporou o apelido de Lula ao nome. O partido conseguiu registro definitivo em fevereiro de 1982 e o nico, no quadro atual dos partidos, que surgiu do movimento popular. Tem um perfil socialista e seus militantes dividem-se em diversas tendncias internas 2 O Partido Liberal (PL) um partido com uma orientao politicamente conservadora, obteve registro permanente em Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 65-74 jan./jun. 2007

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25 de fevereiro de 1988.A nova sigla uniu dois partidos: o PL e o Partido da Reedificao da Ordem Nacional (Prona). 3 O FMI vem monitorando anualmente o desempenho econmico do Brasil e dos outros pases devedores. As inspees avaliam o alcance das metas de desempenho, constantes nos acordos de emprstimos. O Banco Mundial est presente em muitos ministrios: as reformas de sade, educao, industrializao, previdncia e tributos esto sob sua jurisdio. 4 O Programa QUALISUS um conjunto de mudanas que visa proporcionar maior conforto para o usurio, atendimento de acordo com o grau de risco, ateno mais efetiva pelos profissionais de sade e menor tempo de permanncia nos hospitais do Sistema nico de Sade (SUS) de todo o pas . D iponvel em: <www.portal.saude.gov.br>. 5 Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (SAMU) 6 Para outras informaes, sugere-se acessar <http:// www.lula.org.br/boletim.php?codigo=49>. 7 8 Idem. A ltima investida contra a seguridade social, antes da ascenso de Lula Presidncia da Repblica, foi realizada pela reforma previdenciria promovida pelo governo de FHC. A proposta encaminhada PEC 33, devido s muitas resistncias, inclusive por parte do PT, foi retirada e reformulada, sendo apresentada novamente em 1997. Ao final de 1998, foi aprovada a EC-20, alterando a aposentadoria do Regime Geral da Previdncia Social e do regime prprio dos servidores pblicos.

Rosana de C. Martinelli Freitas Doutora em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) Professora do Departamento de Servio Social (UFSC) Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Scio-Econmico Departamento de Servio Social Campus Universitrio Reitor Joo David Ferreira Lima Trindade Florianpolis SC CEP: 88040-900

9 Disponvel em: <http://www.lula13.org.br/programa_go verno.php>. 10 Este programa, ao final do governo em 2002, incorporou o Programa Alvorada, criado em 2002 e extinto pelo governo sucessor. 11 Para melhor compreenso da poltica de combate pobreza desenvolvida durante o Governo FHC, sugere-se a leitura de Freitas (2004) que realiza um estudo minucioso sobre o Programa Comunidade Solidria, implementado no Brasil (1996-2002) e o Programa Nacional de Solidariedade, implementado no Mxico, na dcada de 1980. 12 Disponvel em: < http://www.fomezero.gov.br/>. 13 Cotao do dlar em 30 de outubro de 2006, s 13:21 horas, disponvel em <http://www.bcb.gov.br>. 14 Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/ bolsafamilia05_01.asp>.

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