3 Accountability: forma de responsabilizao dos agentes polticos

3.1. Conceitos

A accountability uma forma de controle social, de sujeio do poder pblico a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas aes frente da gesto pblica, tornando-o obrigado a prestar contas e a tornar transparente sua administrao. Mas no somente a dimenso legal da accountability que deve ser levada em conta. preciso dar nfase dimenso poltica, devendo, para tanto, haver uma conscientizao da classe poltica em
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torno da necessria comunicao com a sociedade, no s na implementao das polticas pblicas como tambm na aferio dos resultados conforme as expectativas da sociedade. Accountability tambm um atributo da sociedade civil, como forma de fiscalizar, por meio dos mecanismos de participao popular, independente dos poderes pblicos, no s em perodos eleitorais, como tambm ao longo do mandato de seus representantes. Accountability um termo abrangente que vai alm da prestao de contas, pura e simples, pelos gestores da coisa pblica. O termo ainda no foi traduzido para o portugus, tendo sido atribudo, pela maioria dos autores, um sentido genrico de prestao de contas e fiscalizao. Alguns autores atribuem esse fato fragilidade da democracia do Brasil e de outros pases. Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela accountability. 44

A accountability representa a responsabilidade objetiva de uma pessoa ou organizao responder perante outras pessoas ou organizaes. A accountability envolve, portanto, duas partes: a primeira, que delega responsabilidade para que a segunda proceda gesto dos recursos, gerando obrigao para o gestor de prestar 45 contas da sua gesto, demonstrando o bom uso desses recursos.

44

CAMPOS, Anna Maria. Accountability: quando devemos traduzi-la para o portugus? Rio de Janeiro. Revista de Administrao Pblica, v. 24, n. 2, 1990. 45 Ibid.

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A falta de interesse em se traduzir o termo no Brasil est intimamente relacionada inexpressiva ou inexistente aplicao das formas de accountability, tendo em vista a relao direta dessa forma de controle com a democracia. Para Lamounier46 accountability diz respeito sensibilidade das autoridades pblicas em relao ao que os cidados pensam, existncia de mecanismos institucionais efetivos, que permitam cham-los fala, quando no cumprirem suas responsabilidades bsicas. Segundo Coelho:
Uma pessoa ou instituio accountable quando responsvel por decises e pelas conseqncias de suas aes e inaes, e o de, portanto, ser um exemplo para outros.Aquele que accountable aceita a responsabilidade e mantm sua integridade, evitando a aparncia de improbidade e resguardando (no caso de uma organizao) sua reputao. 47

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O conceito de accountability, portanto, no deve ser restrito, devendo ser analisado no s na dimenso legal, mas, principalmente, na poltica, como sinnimo de responsabilidade ou dever de prestar contas dos atos, alcanando um alto nvel de credibilidade junto sociedade. A noo de accountability horizontal, contudo, pressupe uma relao entre iguais, por meio do mecanismo de checks and balances da mtua vigilncia entre os trs poderes, autnomos, do Estado. Entretanto, preciso esclarecer como se situam, nas dimenses vertical ou horizontal da accountability, os agentes da sociedade civil.

3.2. Dimenses da accountability

A implementao de mecanismos efetivos de controle social, especialmente a accountability, como prestao de contas, imprescindvel para o exerccio da verdadeira cidadania, mediante a participao efetiva e permanente da sociedade no processo poltico.

46 47

LAMOUNIER, Bolvar. So Paulo: Revista Exame, 1997. COELHO, Simes de Castro Tavares. Terceiro Setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados Unidos. So Paulo: Senac, 2000.

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Neste sentido, sero abordadas as vrias formas de accountability: a vertical, a horizontal e a societal e, ainda, a importncia dessas formas de controle como meio de responsabilizao do Poder Pblico e alcance da boa governana. A accountability vertical caracterizada pela realizao de eleies livres e justas, sendo o voto o meio pelo qual os cidados podem premiar ou punir o mandatrio na eleio seguinte A accountability horizontal caracterizada pela existncia de agncias estatais de controle dispostas a supervisionar e, at, punir aes de outras agncias. A accountability societal vem ampliar significativamente o conceito da vertical, sendo caracterizada como forma de atuao da sociedade no controle das autoridades polticas, com aes de associaes de cidados e de movimentos, com o objetivo de expor os erros governamentais e ativar o funcionamento das agncias horizontais.
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ODonnell48 considera a atuao dos Tribunais Eleitorais importante para garantir eleies limpas e que os pases sejam considerados poliarquias. A questo da participao eleitoral no processo de prestao de contas dos recursos utilizados nas campanhas pelos candidatos, bem como a sua relao com o processo democrtico, ser abordada neste trabalho.

3.2.1. Accountability Vertical Segundo ODonnell, 49 a accountability vertical est relacionada existncia de eleies razoavelmente livres e justas, em que os cidados podem punir ou premiar um mandatrio, votando a favor ou contra ele ou os candidatos que apie na eleio seguinte. Inclui o autor, ainda, na dimenso de accountability vertical, a possibilidade de reivindicaes e, mesmo, de denncias de atos das autoridades pblicas, mas destaca que o principal canal de accountability vertical, as eleies, ocorre apenas de tempos em tempos. Todavia, no est claro que as eleies so um verdadeiro instrumento pelo qual os eleitores podem punir ou premiar candidatos, mesmo em poliarquias formalmente institucionalizadas.

48 49

ODONNELL, Accountability horizontal e ..........., 1998. Ibid.

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3.2.2. Accountability Horizontal

O Donnell define accountability horizontal:

Existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes 50 ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.

O autor destaca a fragilidade da accountability horizontal, especialmente nos pases da Amrica Latina, o que significa que os componentes liberais e republicanos de muitas novas poliarquias so frgeis. Para o autor, as novas poliarquias so snteses de trs correntes ou tradies histricas: democracia,
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liberalismo e republicanismo. As aes de accountability horizontal podem afetar as trs esferas: a democrtica violada por decises que, por exemplo, cancelem as liberdades de associao ou introduzam fraudes nas eleies; a liberal infringida, quando agentes estatais violam ou permitem a violao por atores privados de liberdades e garantias, tais como a inviolabilidade de domiclio, a proibio de violncia domstica e a tortura; etc. e a republicana, que refere-se s aes de autoridades, eleitas ou no, que implicam uma sria desconsiderao das exigncias postas pela tradio republicana, ou seja, que se sujeitem lei e ou dem decisiva prioridade aos interesses pblicos, e no aos seus prprios interesses privados. ODonnell oferece sugestes para que se adquira accountability horizontal, entre as quais podem-se citar: a) partidos de oposio com um papel importante, se no o principal, na direo das agncias; b) agncias que desempenham um papel essencialmente preventivo, tais como os Tribunais de Contas, altamente profissionalizadas, dotadas de recursos suficientes e independentes do governo; c) um judicirio altamente profissionalizado, dotado de um oramento independente dos outros poderes e autnomo em suas decises relativas a estes; d) informao confivel e adequada, com uma mdia confivel independente, assim como instituies de pesquisa e disseminao; e) indivduos especialmente polticos e
50

ODONNELL, Accountability horizontal e ........, 1998. p. 40.

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outros lderes institucionais. Para o autor, mesmo em pases com tradio de ampla corrupo, o bom exemplo de indivduos bem posicionados, que agem de acordo com as injunes liberais e republicanas, pode gerar um apoio valioso da opinio pblica.

3.2.3. Accountability Societal

ODonnell enfatiza a importncia do conceito proposto por Catalina Smulovtz Y Henrique Peruzootti acerca do tipo de accountability vertical, porm no eleitoral, que os autores chamam de societal. Tendo definido da seguinte forma:

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La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades polticas que descansa en las acciones de un mltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los mdios, accin que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pblica, o de activa el funcionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales y no institucionales. La activacin de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las movilizaciones sociales e esposs ilustran algo de los nos 51 institucionales (cuja efectividad) se basa en sanciones simblicas.

Essa

nova

conceituao

de

accountability

societal

vem

ampliar

significativamente o conceito de accountability vertical proposto por Donnell, incluindo, portanto, nesta dimenso as diversas aes que podem ocorrer no s no processo eleitoral, mas entre os processos, com a utilizao de ferramentas institucionais e no institucionais, com a participao da sociedade, por meio de associaes, movimentos e mdia, com o objetivo de tornar mais transparente os atos do governo, expondo seus erros, trazendo novas questes para a agenda pblica ou influenciando decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos.

51

ODONNELL, Guilhermo. Accountability Horizontal: La Institucionalizacin legal de la desconfianza poltica, Buenos Aires, Revista de Reflexin y anlisis poltico, 2001, 7: 11-34

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Os autores compartilham com o posicionamento de ODonnell quanto fragilidade dos mecanismos, tanto horizontais quanto verticais, na Amrica Latina e assinalam que as experincias de democracias delegativas e a excessiva discricionariedade da presidncia minam os mecanismos de check and balances entre os poderes, enfraquecendo o exerccio da accountability horizontal. Ressaltam, ainda, que a dimenso de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGS, movimentos sociais e mdias. Esses atores no possuem mandato para sanes legais, mas apenas simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais.

3.3. Associao das formas de accountability

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A accountability no se limita ocorrncia de eleies livres e justas, satisfazendo s condies estipuladas por Robert Dahl para a definio das democracias polticas, as poliarquias
52

ou a existncia de agncias autorizadas e

dispostas a fiscalizar, controlar e, at mesmo punir aes ilcitas de outras agncias, envolvendo os trs poderes: Legislativo, Executivo e Judicirio. Tambm no se limita troca dos controles formais pela fiscalizao direta da sociedade. A accountability , portanto, a associao de todos os meios de controle formais e informais- aliada necessria transparncia da administrao, com a utilizao de instrumentos de divulgao acessveis e de fcil compreenso pela sociedade. O jornalista Bernardo Kucinski,53 depois de visita de cinco dias a Washington, destinada a conhecer os mecanismos de comunicao do governo dos Estados Unidos com a opinio pblica, afirmou que o padro de comunicao do governo brasileiro ruim e que preciso por ordem na casa.

52

Ver Dahl, Robert, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989, p. 221). Os atributos estabelecidos por Dalh so: 1) autoridades eleitas 2) eleies livres e justas 3) sufrgio inclusivo 4) o direito de se candidatar 5 ) Liberdade de expresso 6) Informao alternativa 7) Liberdade de associao. 53 Cf. SILVEIRA, Wilson. Governo se comunica mal, avalia Secom, Folha de S. Paulo, Braslia, 25 set. 2003. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u53766.shtml>. Acesso em: 20 set. 2007.

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Kucinski destacou o profissionalismo com que ocorrem as entrevistas dirias da Casa Branca e do Departamento do Estado e o fato de o governo se submeter ao questionamento da imprensa. Salientou que o que move essa estrutura a accountability (obrigao de prestar contas), que no existe no Brasil. Afirmou, ainda, que este um trao da cultura brasileira: as pessoas em geral no se sentem na obrigao de prestar contas. O alcance da accountability plena est relacionado com a mudana de pensamento dos atores envolvidos no cenrio poltico, principalmente da sociedade, que precisa ter mais interesse pela gesto pblica e entender a relao da boa administrao com qualidade de vida, j que em uma democracia representativa os interesses dos cidados que devem ser respeitados e no os dos governantes, que quase sempre esquecem o motivo pelo qual foram eleitos e no atingem os resultados condizentes com suas propostas. Em suma, a sociedade
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deve ser mais cidad e a democracia, mais deliberativa.

3.4. A accountability na perspectiva eleitoral

Como o objetivo do trabalho diz respeito atuao da Justia Eleitoral, como rgo responsvel pela realizao do processo de prestao de contas, faz-se necessrio o estabelecimento de relaes entre o tema, no s com a accountability horizontal exercida pela Justia Eleitoral, como tambm com a accountability vertical e societal, como mecanismos de controle eleitoral da sociedade sobre as autoridades polticas. O ministro Srgio Amaral ao rebater, nos Estados Unidos, as crticas do secretrio norte-americano do Tesouro Paul ONeill, que atribuiu os juros altos do Brasil corrupo e falta de respeito s regras legais, admitiu no quero dizer que o Brasil foi completamente bem-sucedido no combate corrupo (...) o problema no a corrupo, mas a accountability(...).Ele acha que, lentamente est se criando um sentido de accountability no Brasil.54

ROSSI, Clvis. Ministro rebate nos EUA crtica sobre corrupo no Brasil. Folha de So Paulo. 5 fev. 2002. Disponvel em: http://www. www1.folha .uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u41108.shtml Acesso em: 7 ago 2007

54

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A accountability horizontal, especificamente a exercida pela Justia Eleitoral, no obstante ser um instrumento de controle indispensvel, demonstra no ser suficiente para a responsabilizao dos agentes pblicos quanto transparncia da prestao de contas e quanto atuao dos agentes polticos de forma condizente com as expectativas dos representados. A accountability vertical, proposta por ODonnell, assume um significado importante no nosso estudo, ao caracterizar-se pelo exerccio do controle poltico, por meio do voto nas eleies. A fragilidade desse formato tem a ver com o seu carter eventual, j que neste caso os mandatrios somente so submetidos accountability, no momento das eleies, quando os cidados podem puni-los ou premi-los.55, quando na verdade, os mandatos dos governantes deveriam ser condicionados aprovao peridica de desempenho. O formato vertical apresenta, ainda, outras fragilidades relacionadas ao seu
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carter representativo, via transferncia de poderes aos polticos eleitos, quando estabelecem relaes de interesse e dependncia com os financiadores de campanha, com repercusses diretas no financiamento de campanhas. As especificidades do nosso sistema eleitoral, como a lista aberta, a possibilidade de o eleitor votar na legenda ou de os partidos fazerem coligaes, assim como a existncia de grande nmero de partidos e candidatos concorrendo, vo repercutir diretamente no exerccio do controle da atividade do parlamentar pelo eleitor. O mecanismo de escolha do representante no Brasil personalizado, e no partidrio, sendo o exerccio do voto realizado pelos eleitores com base nas caractersticas pessoais dos candidatos, e no dos partidos, o que vai necessariamente fazer com que o controle da atividade do parlamentar tambm seja feita de maneira personalizada. Segundo Jairo Nicolau56, para que seja possvel a avaliao do trabalho do parlamentar em bases personalizadas, com o monitoramento exclusivo do seu

55 56

ODONNELL, Accountability horizontal e, 1998.

NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, 2002, p. 219-236. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/dados/v45n2/10787.pdf.>. Acesso em: 10 jan. 2008.

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desempenho, necessrio que o candidato seja eleito e que o eleitor se lembre em quem ele votou na eleio anterior. Entretanto, em estudo feito pelo autor, com resultados de quatro eleies para a Cmara dos Deputados, apenas 35,5% dos eleitores votaram em candidatos eleitos, s fazendo sentido a idia de acompanhar o desempenho dos deputados eleitos para pouco mais de um tero dos eleitores. E, ainda, quanto ao fato de o eleitor se lembrar em quais candidatos votou, segundo pesquisa da IUPERJ, com os eleitores do Rio de Janeiro, nas eleies de 1994, a memria do eleitor no que se refere ao voto dado no pleito anterior reduzida. Quando perguntados em quem votaram nas ltimas eleies (1990), para o cargo de deputado federal, mais de 50% dos entrevistados disseram no se lembrar. 57. Portanto, o controle personalizado encontra bices para o seu implemento, quais sejam: o nmero no significativo de candidatos que os eleitores conseguem
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eleger, bem como o nmero reduzido de eleitores que se lembram em quais candidatos votaram na eleio anterior. A accountability societal, para se efetivar, no pode prescindir do princpio da transparncia, sendo que uma maior disponibilizao de informaes de forma clara e fidedigna torna o cidado mais apto a fazer suas escolhas polticas, aumentando a accountability dos governos e reduzindo, em contrapartida, os ndices de corrupo. No entanto, esse controle social parece ter seu impacto mitigado, devido falta de veracidade das informaes prestadas pelos agentes pblicos, como no caso do financiamento de campanhas, em que os valores dos custos de campanha, declarados pelos candidatos Justia Eleitoral, no refletem a realidade, prtica denominada Caixa 2, que so as despesas no contabilizadas na prestao de contas. Necessrio, ento, a conjugao das diversas formas de accountability, com a realizao de eleies livres e justas, a fiscalizao efetiva das agncias de controle assim como da sociedade, com a contnua avaliao e monitoramento das

57

NICOLAU, Jairo. Como controlar o representante? ......, 2002.

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polticas pblicas, com o fim de efetivar o processo de responsabilizao do Estado e de seus agentes em relao as suas aes. A eficincia da Justia Eleitoral, como rgo fiscalizador das contas das campanhas eleitorais, pode ser avaliada segundo o grau de accountability exercido no processo de prestao de contas. Dessa forma, far-se- no captulo seguinte o estudo da legislao eleitoral vigente que dispe sobre a arrecadao e aplicao dos recursos de campanha assim como do Sistema de Financiamento Poltico adotado no Brasil.

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