Desconfiana poltica na Amrica Latina

Timothy J. Power Giselle D. Jamison

Florida International University, Estados Unidos

Resumo Este trabalho examina o contexto, as causas e as conseqncias da desconfiana nos polticos no atual perodo democrtico da Amrica Latina. Em termos de contexto, demonstramos que a confiana muito baixa nos polticos da Amrica Latina meramente um dos aspectos de uma sndrome de baixa confiana generalizada. Em termos das causas da desconfiana, examinamos trs caractersticas proeminentes do desenvolvimento democrtico nos ltimos quinze anos: fraco desempenho econmico da maioria das novas democracias da regio, escndalos de corrupo e o uso instrumental das instituies polticas pelos governantes. Em termos de conseqncias, examinamos o apoio fraco e desigual democracia em toda a regio, que parece estar relacionado causalmente com a desconfiana nos polticos. No entanto, evitamos o alarmismo sustentando que esses resultados devem ser contextualizados luz da citada sndrome de baixa confiana multidimensional da Amrica Latina. Ademais, o reservatrio de atitudes autoritrias entre os indivduos fragmentrio e raramente se expressa de forma coerente na ao poltica. Alm disso, como a pesquisa sobre democracias tanto avanadas como emergentes demonstrou recentemente, os cidados esto cada vez mais dispostos a separar suas avaliaes dos governantes (com freqncia, negativas) da avaliao da democracia como tipo de regime. Palavras-chave: confiana, desconfiana poltica, Amrica Latina, democracia, dados de survey.

Abstract This paper reviews the context, causes, and consequences of mistrust of politicians in Latin Americas current democratic era. In terms of context, we demonstrate that the very low trust in politicians in Latin America is merely one aspect of a syndrome of low trust across the board. In terms of causes of mistrust, we review three prominent features of democratic development over the past 15 years: poor economic performance affecting most new democracies in the region, corruption scandals, and the instrumental use of political institutions by incumbents. In terms of consequences, we examine the weak and uneven support for democracy across the region that appears to be causally related to mistrust of politicians. However, we avoid alarmism by arguing that these findings must be contextualized in light of the multidimensional low-trust syndrome of Latin America discussed above. Moreover, the reservoir of authoritarian attitudes is fragmentary and is rarely expressed coherently in political action. And finally, research on both advanced and emerging democracries has recently demonstrated that citizens are increasingly willing to separate their evaluations of incumbents (often negative) from their evaluation of democracy as a regume type. Key words: trust, political mistrust, Latin America, democracy, survey data.

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Pelo menos desde a obra clssica de Almond e Verba (1963), a viso culturalista da democracia liberal tem sustentado que a confiana poltica importante para a legitimidade, governabilidade e consolidao do regime democrtico. Porm, a partir dos anos 1970, alegaes de que as pessoas [estavam] perdendo confiana nos polticos e em muitos aspectos do sistema poltico (LISTHAUG, 1995, p. 262) comearam a preocupar os estudiosos das democracias industriais avanadas. Embora o problema tenha sido detectado primeiramente nos Estados Unidos, na esteira da guerra do Vietn e do caso Watergate, pesquisas recentes sugerem que nveis decrescentes de confiana nos polticos e nas instituies parecem ser uma tendncia global que afeta no somente poliarquias ricas, mas tambm democracias nascentes no mundo em desenvolvimento (PRZEWORSKI, 1995; NORRIS, 1999a; PHARR e PUTNAM, 2000; HETHERINGTON, 2004). Se o problema , de fato, global, ele pode afetar de modo diferente as democracias mais antigas e as novas, uma vez que estas ainda no geraram o reservatrio de legitimidade que aquelas possuem. As novas democracias podem ser desproporcionalmente vulnerveis a um sbito colapso da confiana pblica. Desse modo, o problema bsico da produo da legitimidade assume importncia fundamental para as novas democracias como as da Amrica Latina (DIAMOND, 1999; LAGOS, 1997 e 2001; CAMP, 2001). O reconhecimento da autoridade do Estado e a confiana pblica no novo regime podem depender, em larga medida, das avaliaes feitas pelos cidados dos test drivers da nova democracia: os polticos profissionais. Este artigo examina o contexto, as causas e as conseqncias da desconfiana nos polticos na era democrtica atual da Amrica Latina, enfocando o perodo que vai da dcada de 1990 at hoje. Em termos de contexto, o argumento principal deste trabalho de que os baixos nveis de confiana nos polticos latinoamericanos no podem ser compreendidos de modo isolado em relao a outros aspectos da confiana social e poltica. Em trabalho recente, Pippa Norris argumentou persuasivamente que a confiana poltica um conceito multidimensional que inclui no apenas a confiana em polticos ou autoridades, mas tambm nas instituies polticas, no desempenho do regime e a confiana ou apoio aos princpios democrticos, que o tipo de apoio mais difuso (NORRIS, 1999a). A abordagem original de Easton (1953) enfatizava a confiana nos polticos como o tipo mais especfico de confiana poltica. Seguindo Hetherington (1998), julgamos til empregar simultaneamente esses dois nveis de anlise, situando a confiana nos polticos dentro do campo mais amplo do apoio democracia. A desconfiana nos polticos apenas um aspecto de uma sndrome de desconfiana generalizada na Amrica Latina, que inclui pouca confiana interpessoal, desconfiana das instituies, baixa confiana no desempenho do regime e at ceticismo em relao a muitas instituies no65

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governamentais. Demonstramos que difcil separar a confiana nos polticos dessa sndrome mais ampla: h uma significativa dimenso inercial da desconfiana na regio que devemos documentar e controlar antes de analisar o que causa os nveis de desconfiana nos polticos latino-americanos. Apesar dessa dificuldade analtica, tentamos identificar algumas causas imediatas da pouca confiana nos polticos que podem ser destrinadas da sndrome inercial e estudadas isoladamente. No se trata de fatores historicamente dados, mas de questes contemporneas, palpveis, que matizaram a experincia poltica da Amrica Latina desde o advento da democratizao nos anos 1980: desempenho econmico, corrupo e comportamento instrumental das elites polticas. Embora esta no seja de forma alguma uma lista exaustiva de fatores causais esperamos mais estudos de caso de pases e dados em nvel individual para embasar nossas concluses tentamos formular uma agenda futura de pesquisa sobre as causas da baixa confiana nos polticos. Por fim, examinamos as conseqncias para a democracia. Enquanto muitos estudiosos e jornalistas adotam uma perspectiva alarmista, pesquisas recentes mostram que os cidados de todo o mundo esto cada vez mais dispostos a separar a avaliao dos governantes (freqentemente negativa) da avaliao da democracia como tipo de regime (NORRIS, 1999a). Especulamos que a desconfiana nos polticos est cada vez mais incrustada nas expectativas e prticas das novas democracias latino-americanas e no h motivo forte para acreditar que a democracia no possa suportar essa deficincia a mdio prazo. Porm, isso significaria que est tudo bem nas democracias da Amrica Latina, como Putnam, Pharr e Dalton (2000, p. 27) perguntaram sobre as democracias mais avanadas do mundo? Provavelmente no. Concentramos nossa anlise nos polticos profissionais, embora grande parte dos dados disponveis dificulte uma separao entre as avaliaes de polticos das avaliaes das instituies de representao (partidos e parlamento) em que eles habitam. Por confiana nos polticos entendemos orientaes gerais no sentido de aes ou desempenho do governo ou das elites polticas (DALTON, 1999, p. 58), em vez de um foco em indivduos ou governantes especficos. Este ensaio oferecer uma cobertura geral de todas as democracias latino-americanas existentes (dezessete repblicas de lngua espanhola e o Brasil). Nosso foco regional e comparativo. Confiana nos polticos em perspectiva terica e comparada Embora os cientistas polticos tenham sempre se preocupado com a questo bsica da legitimidade e ainda que os surveys em vrios pases tenham comeado com o projeto The Civic Culture, no final dos anos 1950 (ALMOND e VERBA, 1963), o 66

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debate contemporneo sobre confiana poltica iniciou-se de fato no comeo da dcada de 1970. Nos Estados Unidos, a guerra do Vietn e o caso Watergate revelaram o problema do rpido declnio da confiana no governo. Pesquisas comparativas mostraram tendncias semelhantes em outras democracias avanadas. A publicao, em 1975, de The Crisis of Democracy, o controvertido estudo de Crozier, Huntington e Watanuki, estabeleceu o tom para os anos 1970. Foram produzidas inmeras teorias de crise entre os analistas polticos e suas idias chegaram at a penetrar os discursos dos polticos praticantes, como o famoso discurso da malaise de Jimmy Carter, em julho de 1979. Apropriadamente, a dcada encerrou-se com a publicao por Almond e Verba de The Civic Culture Revisited (1980), no qual vrios dos colaboradores revisaram dramaticamente hipteses anteriores sobre as bases culturais supostamente duradouras da legitimidade democrtica no Reino Unido e nos Estados Unidos. Com o ressurgimento temporrio da confiana poltica nos Estados Unidos e em outras naes avanadas nos anos 1980 (CITRIN e GREEN, 1986), a pesquisa passou do significado abstrato de confiana para a democracia para a questo mais imediata das causas do aumento ou diminuio da confiana poltica. Nos ltimos quinze anos, o principal desafio analtico tem sido determinar se a eroso dessa confiana faz parte de uma tendncia mundial de nveis decrescentes de apoio aos polticos devido a fatores estruturais e seculares comuns ou se as tendncias podem ser cclicas e/ou atribuveis a fatores especficos de cada pas, tais como tradies histricas especficas, desempenho dos governos ou o funcionamento de determinados sistemas polticos (NORRIS, 1999a, p. 8). Os esforos para resolver esse enigma distribuem-se por vrios campos. Uma primeira abordagem seguiu as hipteses baseadas no desempenho de Crozier, Huntington e Watanuki (1975). Esta abordagem busca as causas da desconfiana na expanso macia do papel do Estado aps a Segunda Guerra Mundial. Uma crise de confiana poltica ocorre quando a estagnao do desempenho socioeconmico confronta-se com o crescimento das demandas populares. Porm, essas teorias foram contestadas por vrios estudiosos nos anos 1980, quando o Estado no entrou em colapso como havia sido previsto, mas adaptou-se ao aumento das demandas (LISTHAUG, 1995). Alm disso, medir o desempenho no uma tarefa fcil. Quando foi medida com indicadores macroeconmicos, como sustenta Pharr (2000), a ligao entre desconfiana nos polticos e desempenho nem sempre ficou clara, em particular no mundo desenvolvido. Uma segunda abordagem, que relaciona a desconfiana poltica a mudanas culturais amplas, encontra seu melhor exemplo na teoria da mudana intergeracional de valores de Ronald Inglehart (1997). Este autor sustenta que o declnio da confiana em todos os tipos de autoridade tradicional deve-se a 67

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mudanas culturais ligadas aos processos de modernizao e ps-modernizao (INGLEHART, 1997, p. 296). Os cidados que cresceram em sociedades que passaram por crescimento econmico significativo, em particular depois da Segunda Guerra, avaliam seus lderes e suas instituies por padres mais exigentes do que no passado (INGLEHART, 1997, p. 295). Em forte contraste com os tericos da crise dos anos 1970, esse autor sugere que os cidados no esto se afastando da vida poltica, mas esto mais envolvidos na poltica de modos no-tradicionais, tornando-se o que Pippa Norris chama de cidados crticos (NORRIS, 1999a). Ao contrrio daqueles que sustentam que a diminuio da confiana nos polticos tem claros efeitos negativos para a democracia, Inglehart conclui que um declnio secular do respeito pela autoridade tradicional est levando os debates sobre polticas pblicas de volta ao nvel dos cidados comuns, provocando assim uma renovao do interesse e da participao poltica individual e de base, e no atravs das instituies de massa, burocrticas e monopolistas associadas s primeiras fases da modernizao. Embora os pressupostos e a metodologia de Inglehart tenham sido contestados muitas vezes1, sua teoria a mais abrangente ao relacionar a desconfiana dos polticos s mudanas culturais amplas, em particular no mundo industrializado. Uma abordagem culturalista rival a teoria do capital social. Aqui, o declnio da confiana poltica visto como uma conseqncia lgica da eroso da comunidade cvica e da confiana interpessoal. Este argumento foi apresentado de forma mais convincente nas obras de Robert Putnam (1993 e 2000). Os tericos do capital social estabelecem amplas interconexes entre as variveis de interaes face-a-face, participao na vida associativa da comunidade, competncia poltica subjetiva e confiana em todos os seus vrios aspectos (social, poltica e interpessoal). Porm, no foram fceis de demonstrar empiricamente as relaes causais entre confiana interpessoal, capital social e nveis de desconfiana nos polticos, em particular no nvel individual (NORRIS, 1999a; NEWTON, 1999). Por exemplo, usando dados dos World Values Surveys (WVS), Newton conclui que a desconfiana poltica no causada tanto por fatores sociais ou econmicos, mas por polticos, e que as ligaes, quando existem, tendem a ser fracas e contingentes a outros fatores (NEWTON, 1999, p. 185). Encontramos um exemplo no estudo inovador de Della Porta (2000) sobre as relaes entre corrupo, capital social e baixa confiana nos polticos na Itlia, Alemanha e Frana. Fundindo a hiptese do desempenho com a teoria do capital social, Della Porta sustenta que a corrupo piora o desempenho governamental, reduzindo a confiana na capacidade do governo de responder s demandas dos cidados e [...] a falta de confiana no governo favorece a corrupo (DELLA PORTA, 2000, p. 203).
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Ver especialmente Duch e Taylor (1993), Muller e Seligson (1994) e Jackman e Miller (1996).

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A hiptese da corrupo vem recebendo ateno crescente, sobretudo devido disponibilidade de dados comparativos de vrios pases que tentam medir a m conduta e o suborno (por exemplo, o ndice de Percepo da Corrupo publicado pela Transparncia Internacional). Susan Pharr sustenta que a desconfiana nos polticos uma funo da conduta das autoridades oficiais no cargo, observada em escndalos de corrupo e ticos, socialmente construdos ou no (PHARR, 2000, p. 192). No estudo que fez sobre o Japo afirma que notcias de m conduta oficial so o melhor preditor individual de confiana em polticos e governo (PHARR, 2000, p. 199). O cuidadoso estudo de Seligson sobre corrupo e legitimidade do regime na Bolvia, no Paraguai, em El Salvador e na Nicargua aponta para uma concluso similar (SELIGSON, 2002). Alguns estudiosos sustentam que a desconfiana nos polticos uma funo da informao (NYE, ZELIKOW e KING, 1997; LAU, 1982). Esta abordagem enfatiza que os cidados obtm suas informaes sobre os polticos e a poltica pelos meios de comunicao de massa, em particular a televiso, e, uma vez que esta acusada de vis negativo nas percepes polticas, um aumento da exposio televiso aumentar a desconfiana nos polticos (LISTHAUG, 1995, p. 265). Putnam (2000) vai alm, afirmando que a televiso responsvel por uma eroso generalizada de todas as formas de confiana, tanto poltica como interpessoal. No entanto, Norris (2000) contesta essa afirmao com dados do WVS e do National Election Studies que comparam a Inglaterra e os Estados Unidos. Ela sustenta que os efeitos negativos de curto prazo de assistir aos noticirios da tev tm sido muito exagerados e que nveis crescentes de exposio mdia podem ser benficos ao engajamento cvico e confiana poltica (NORRIS, 2000, p. 250). Um outro grupo de anlises sustenta que a confiana poltica uma funo da falta de accountability das instituies intermediadoras, tais como os partidos polticos e os parlamentos. Norris, por exemplo, mostra que a accountability percebida menor nos sistemas de partido dominante (NORRIS, 1999a, p. 23). Listhaug diz que se grupos significativos so excludos da representao poltica e os cidados sentem que no podem pr na rua os patifes, ento aumentar a desconfiana no processo poltico e nos polticos (LISTHAUG, 1995, p. 265). A desconfiana poltica tambm pode ser explicada pela crescente profissionalizao das legislaturas, baixos nveis de alternncia no poder e pela defesa dos polticos frente a derrotas eleitorais (NORRIS, 1999b). Quando o desenho das instituies polticas faz com que os eleitores percebam as autoridades como distantes e impossveis de serem cobradas a confiana nos polticos declina. Essa rpida reviso da literatura ilustra que (1) h pouco consenso sobre as causas da desconfiana nos polticos e (2) as abordagens ainda precisam ser desenvolvidas em pesquisas sobre democracia na Amrica Latina. Muitas das teorias que podem ser utilizadas para explicar a falta de confiana nos polticos 69

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foram desenvolvidas originalmente para explicar outros aspectos da confiana poltica. Ademais, a maioria das pesquisas trata das causas e no das conseqncias da desconfiana, to importantes para o estudo da sustentabilidade democrtica na Amrica Latina. Por esses motivos, somos obrigados a deixar um pouco de lado as teorias que pretendem explicar tendncias globais e nos voltarmos para hipteses que so regionais e especficas de pases. Tais circunscries temporais ou territoriais so uma estratgia comum na literatura especializada. Um exemplo de uma hiptese centrada em eventos seria a nfase dos estudiosos americanos no caso Watergate, ainda considerado um evento histrico importante que ajuda a explicar a permanncia da desconfiana nos polticos dos EUA (NYE, ZELIKOW e KING, 1997). O domnio temporal igualmente importante. Listhaug afirma que a desconfiana nos polticos precisa ser investigada num curto perodo de tempo, porque a desconfiana determinada por fatores de natureza cclica (LISTHAUG, 1995, p. 264). Desse modo, restringimos nossa anlise Terceira Onda de democratizao da Amrica Latina, em particular, aos anos 1990.

Contexto: uma sndrome de baixa confiana generalizada Os latino-americanos so conhecidos por expressar pouca confiana nos polticos e nas instituies de representao. Como deveramos interpretar esse fato? Os surveys realizados na atual fase democrtica detectaram consistentemente que os latino-americanos exprimem nveis baixos de confiana em quase todos os tipos de instituies sociais, polticas e econmicas. Das instituies mencionadas comumente nessas pesquisas de opinio, somente a Igreja Catlica (ou, s vezes, apenas igrejas) goza de uma classificao consistentemente alta. Na srie 1996-2003 do Latinobarmetro (LB), a Igreja ganhou a confiana de 7075% de toda a amostra latino-americana na maioria dos surveys. A televiso costuma ocupar o segundo lugar, com nveis de confiana na faixa de 40 a 50%, logo acima das Foras Armadas, que (usando as mdias regionais) se situam tipicamente em terceiro lugar entre as principais instituies sociais. Toda a srie do LB mostra que, no agregado, os presidentes usualmente ocupam o quarto lugar, com mdia de apoio na faixa dos 30%, mas nesse caso, as mdias no fazem sentido, pois escondem fortes oscilaes de apoio, tanto dentro de um pas como de pas para pas. Por exemplo: em meados de 2003, a aprovao do governante estava em 86% na Argentina (mais de setenta pontos acima de um ano antes) e em 8% no Paraguai. Das instituies com classificaes mais estveis de confiana, as empresas privadas contam com a confiana de cerca de 30-35% dos cidados da regio, o Judicirio com cerca de 25 a 35% e a polcia com cerca de 30%. Em 70

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suma, a srie temporal mostra que somente a religio organizada conquista a confiana de mais da metade da populao agregada da Amrica Latina de modo consistente. Quando passamos para formas claramente polticas de confiana, as pesquisas apontam para nveis ainda mais baixos. Infelizmente, nem o LB nem o WVS medem a confiana nos polticos em abstrato. Portanto, na ausncia desse indicador, o melhor que podemos fazer substitui-lo pelas instituies que os polticos profissionais normalmente ocupam: os partidos e o Congresso. justo usar a confiana nos partidos e no parlamento como substituto da confiana nos polticos? O bom senso diria que sim, uma vez que, em nossa experincia, os cidados comuns estabelecem pouca diferena entre polticos, partidos e parlamento, geralmente vistos como uma coisa s, a classe poltica. Nosso senso comum antropolgico confirmado pelas altas correlaes existentes entre avaliaes pblicas dos partidos e do Congresso na Amrica Latina. A Figura 1, por exemplo, apresenta dados do LB de 1997 mostrando que num corte transversal (N=17 pases pesquisados), a correlao entre confiana no Congresso e nos partidos foi um notvel .84. Figura 1 Confiana nos partidos e no Congresso, 1997 (em %)
URU ELS

50

HON 40 CHI

Confiana nos partidos

30

PAN

MEX GUA CR

NIC PAR

PER 20 EQU

BOL VEN COL BRA

10 20 30 40 50 60

R 2 = 0.7000

Confiana no Congresso
Fonte: Latinobarmetro, 1997.

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A reputao do parlamento , em geral, levemente melhor que a dos partidos, mas as classificaes co-variam de modo previsvel. Na mdia, ao longo da ltima dcada, somente cerca de um em cada quatro latino-americanos expressou confiana no Congresso e somente cerca de um em cada cinco afirmou confiar nos partidos polticos. Pior ainda, os nveis de apoio a cada instituio vm caindo desde 1997 (Tabela 1).

Tabela 1 Confiana nos partidos e no parlamento, Amrica Latina, 1997-2003

Ano da pesquisa 1997 1998 1999-2000 2001 2002 2003 Confiana nos partidos 28 21 20 19 14 11 Confiana no Congresso 36 27 28 24 23 17

Nota: As porcentagens representam mdias regionais. Os surveys anuais geram aproximadamente 18 mil entrevistas em 16 repblicas de lngua espanhola e no Brasil. Repblica Dominicana, Haiti e Cuba no esto includos. Fonte: Latinobarmetro.

Alguns analistas dos primeiros surveys do LB supuseram que, tendo em vista que eram to baixas, as avaliaes dos partidos e do Congresso no poderiam cair muito mais. Estavam errados. O survey de 2003 mostrou, quase com certeza, que ainda no atingimos o limite mais baixo da confiana nas instituies representativas. Se a tendncia atual continuar de modo linear a confiana chegar a zero para os partidos em 2007 e para o Congresso em 2008. Mas a poltica no linear e o inesperado pode acontecer: com efeito, entre 1996 e 1997, a confiana nos partidos e no parlamento aumentou em 8 e 9 pontos respectivamente e um fenmeno semelhante poderia acontecer de novo.

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A confiana poltica no a nica forma de confiana que tem razes pouco profundas na Amrica Latina: a confiana interpessoal tambm extraordinariamente baixa. No WVS de 1990-93, a porcentagem de respondentes que disseram que se pode confiar na maioria das pessoas diante da pergunta padronizada (Falando em geral, voc diria que pode confiar na maioria das pessoas ou que todo cuidado pouco ao tratar com os outros?) variou entre 58 e 66% nos pases escandinavos, entre 52 e 50% nos Estados Unidos e no Canad e entre 37 e 34% na Espanha e na Itlia. Quanto aos quatro pases latino-americanos includos no mesmo WVS, os nmeros foram de 33% para o Mxico, 23% para Chile e Argentina e apenas 7% para o Brasil (INGLEHART, 1997, p. 359). As pesquisas do LB realizadas entre 1996 e 2003 mostraram uma notvel coerncia na taxa agregada de confiana interpessoal na Amrica Latina, que flutuou entre 16 e 23%. No LB de 2003, o Uruguai ocupou o primeiro lugar, com 36%, bem acima do Panam, que ficou em segundo lugar com 25%. Os ltimos trs colocados foram Chile, com 10%, Paraguai, com 8%, e Brasil, com 4%. Esses dados no apresentam nenhuma relao clara com tendncias macropolticas. Duas das democracias latino-americanas menos estveis em 2003 (Bolvia e Equador) ocuparam o terceiro e o quarto lugar em confiana interpessoal, enquanto duas das democracias mais bem sucedidas (Costa Rica e Chile) ficaram em 14 e 15 lugar, respectivamente. Com efeito, a confiana interpessoal na Amrica Latina to baixa que fica consistentemente atrs da confiana no Congresso (Tabela 2). As anlises alarmistas sobre as instituies polticas da Amrica Latina costumam esquecer esse aspecto contextual fundamental: embora os latino-americanos exibam nveis muito baixos de confiana em seus representantes eleitos, seus ndices de confiana interpessoal so ainda menores, ficado em torno apenas da metade da confiana gerada pelos representantes eleitos.

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Tabela 2 Relao entre confiana social e confiana poltica, pases selecionados, 1995-1997
Pas Japo Sucia Finlndia Austrlia Noruega Alemanha Estados Unidos Espanha Rssia Confiana interpessoal como % da confiana no parlamento 150.6 129.5 125.4 100.2 95.6 84.7 81.8 73.3 69.3 58.7 53.2 50.9 43.5 40.0 33.2 10.2

Venezuela Uruguai Argentina Colmbia Chile Peru Brasil

Nota: A amostra alem restringe-se antiga Alemanha Ocidental. Fonte: World Values Surveys, 1995-1997 (INGLEHART, 2000).

Essas observaes no tm por objetivo minimizar o problema da desconfiana poltica na Amrica Latina, mas sim contextualizar a questo. Os polticos e as instituies polticas recebem, de fato, uma avaliao ruim, mas ruim em comparao a que? Vimos que nenhuma instituio social importante, com exceo da Igreja Catlica, pode reclamar altos nveis de apoio na regio. Como sustentou Marta Lagos (1997) com base nos primeiros surveys do LB, uma cultura da desconfiana permeia a Amrica Latina. Quando examinamos a confiana poltica contra o pano de fundo da baixa confiana generalizada, surgem duas interpretaes possveis. Uma interpretao pessimista diria que uma sndrome multidimensional, difusa de baixa confiana inimiga da sustentabilidade democrtica na regio. Uma interpretao mais otimista, ou possibilista, contraporia que a confiana poltica no est em desacordo com as normas sociais mais amplas por exemplo, nos ltimos seis surveys do LB, a confiana interpessoal e a confiana nos partidos polticos ficaram em nveis largamente comparveis. 74

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Para a regio como um todo, a diferena mdia entre os dois indicadores de menos de quatro pontos percentuais e a confiana nos partidos superou a nas pessoas em trs vezes. E, o que ainda mais notvel, a confiana no Congresso superou consistentemente a confiana nos concidados. Algum poderia sustentar que no necessariamente uma m notcia para a democracia o fato de que os cidados confiam um pouco mais em parlamentares eleitos do que uns nos outros. Embora julguemos a interpretao possibilista til para a anlise de curto prazo das dificuldades da democracia, reconhecemos tambm a fora da interpretao pessimista quando pensamos na consolidao democrtica de longo prazo. A viso convencional na pesquisa sobre cultura poltica a de que qualquer sistema poltico deve desenvolver um sistema cultural de apoio ou corre o risco de um eventual rompimento (por exemplo, INGLEHART, 1997). No agregado, a Amrica Latina ainda est longe da regra prtica de Diamond para a consolidao democrtica, qual seja, que o apoio geral para a democracia deve alcanar o nvel de 70-75% nas pesquisas de opinio pblica e que a rejeio ativa democracia no deve exceder 15% (DIAMOND, 1999, p. 68-69). Mas definies nicas no levam em conta o contexto local. Por essa razo, fazemos um simples apelo metodolgico: que os estudos de confiana poltica (polticos, instituies etc.) padronizem a varivel dependente em relao a outros objetos de confiana dentro da unidade territorial de anlise. Baixos nveis de confiana poltica na Amrica Latina simplesmente no podem ser compreendidos isolados da sndrome cultural mais ampla identificada por Lagos (1997). Causas: alguns dos principais suspeitos A moderna pesquisa sobre cultura poltica latino-americana ainda fragmentria e poucos, se algum, trabalhos empricos foram feitos sobre as causas da pouca confiana poltica. Tal como Lagos (1997, 2001, 2003) e Payne et al. (2002), nos restringimos a esboar algumas histrias causais possveis sobre o atual perodo democrtico. No momento, oferecemos apenas hipteses: o teste efetivo espera por verificaes empricas com dados de pesquisas em nvel individual e, em especial, com sries temporais transversais que possam relacionar variveis culturais com mudanas macropolticas, macroeconmicas e sciodemogrficas. Com a rpida acumulao de dados do LB e do WVS, essa ltima estratgia estar em breve ao nosso alcance. Aqui, enfatizamos trs caractersticas destacadas do desenvolvimento democrtico dos ltimos quinze anos. A primeira o fraco desempenho econmico que afetou a maioria das novas democracias da regio (o Chile sendo a grande exceo). Isso diminuiu o apoio aos governantes, levando a ciclos eleitorais plebiscitrios, ou a democracias delegativas no conceito mais amplo de ODonnell 75

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(1994). O segundo fator a corrupo, que tambm serviu para tirar a legitimidade dos polticos em geral. O terceiro fator o uso instrumental das instituies polticas. Os governantes modificaram repetidamente os arranjos constitucionais para servir aos seus interesses, levando o pblico a suspeitar no somente dos polticos, mas tambm das novas instituies polticas que eles criaram. Economia A onda atual de democratizao na Amrica Latina coincidiu com um desempenho socioeconmico fraco e desigual. A maioria das transies democrticas comeou nos anos 1980. Em quase todos os casos, com a notvel exceo do Chile, as transferncias de poder dos militares para as elites civis realizou-se no contexto de crise econmica, recesso, dvida externa esmagadora e rpido declnio da capacidade do Estado. Desse modo, a assim chamada dcada perdida de desenvolvimento econmico no ofereceu muitas oportunidades para os democratas gerarem legitimidade por meio do desempenho. Embora as condies tenham melhorado parcialmente no incio dos anos 1990, a retomada do crescimento foi fragmentria e inconsistente, e o crescimento que ocorreu no foi acompanhado por um aumento da igualdade social. Internamente, os pases latinoamericanos foram destroados por dolorosos ajustes estruturais e pelos conflitos polticos que, inevitavelmente, acompanharam as reformas econmicas. Externamente, foram fustigados pelos novos mercados financeiros globalizados e por contnuas crises monetrias (a gripe asitica, o efeito tequila e outros). Pequenos surtos de crescimento fizeram heris temporrios (Salinas no Mxico e Menem na Argentina), mas o ciclo de boom e recesso parece ter vitimado, mais cedo ou mais tarde, todos os polticos e tecnocratas. As dificuldades da gesto econmica s poderiam desacreditar os polticos profissionais enquanto classe. A volatilidade eleitoral na Amrica Latina foi s alturas nas dcadas de 1980 e 1990 e esse fenmeno foi relacionado diretamente ao desempenho macroeconmico (ROBERTS e WIBBELS, 1999). Os eleitores puniram os governantes de modo to forte que sistemas partidrios inteiros entraram em colapso (por exemplo, Venezuela e Peru). As percepes subjetivas do desempenho econmico esto claramente ligadas confiana nos partidos polticos e no Congresso. Por exemplo, no LB de 1997, em um corte transversal (N=17 pases), a confiana nos partidos polticos no estava estatisticamente relacionada ao nvel de desenvolvimento econmico de um determinado pas (medido pelo PIB per capita), ao seu ndice de Desenvolvimento Humano (um composto de expectativa de vida, alfabetizao e mortalidade infantil) e ao seu desempenho em termos de desenvolvimento humano (medido pela classificao mundial em IDH subtrada da classificao mundial em PIB per capita). Porm, a confiana nos partidos estava positiva e significativamente relacionada com a porcentagem de respondentes que descreviam a situao econmica atual do pas como ruim ou 76

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terrvel (r=.53, p<.05). Embora sejam necessrias mais pesquisas para confirmar essa concluso, esses dados sugerem que o nvel de desenvolvimento econmico menos importante do que o desempenho econmico para a definio das orientaes populares em relao a partidos polticos. Essa a explicao mais plausvel no somente para o aumento do apoio poltico de 1996 a 1997 (a nica subida na curta existncia do LB, ocorrendo em um ano relativamente favorvel em termos econmicos), mas tambm para a tendncia de queda da confiana poltica desde 1997 (Tabela 1). As crises financeiras globais atingiram em cheio a Amrica Latina no final dos anos 1990 e a recesso persistente nos Estados Unidos aps 2000 prejudicou a capacidade de recuperao da regio. O estudo cuidadoso do voto retrospectivo na Amrica Latina feito por Roberts e Wibbels (1999) mostra que as feridas econmicas deixam cicatrizes polticas. Em um nvel mais amplo, ODonnell (1994) tambm enfatizou que as crises econmicas geram ciclos polticos que so claramente corrosivos da qualidade da democracia. De acordo com seu modelo de democracia delegativa, a crise econmica atrai competidores pelo poder que se apresentam como salvadores da ptria. Afirmando que somente um executivo mais forte (governos por decretos, insulamento dos tecnocratas etc.) pode curar a crise, os presidentes-salvadores passam por cima das instituies democrticas e prejudicam a accountability. Seu fracasso em resolver a crise gera outra onda de competidores com promessas populistas e curas mgicas, mas a incapacidade deles de gerar coalizes inclusivas e duradouras uma omisso tpica das formas delegativas, no representativas de governo significa que provvel que eles tambm fracassem. Cada repetio desse ciclo vicioso tira uma parte da reputao coletiva da classe poltica. Embora a democracia delegativa de ODonnell seja uma teoria abrangente da forma sem accountability de democracia que est emergindo na Amrica Latina, os fundamentos deste modelo repousam amplamente sobre o desempenho macroeconmico. Corrupo Alm do fraco desempenho econmico, as novas democracias da Amrica Latina tm sido assoladas por repetidos escndalos de corrupo. No comeo dos anos 1990, os presidentes Fernando Collor de Mello (Brasil) e Carlos Andrs Prez (Venezuela) sofreram processos de impeachment e foram tirados do cargo por m conduta oficial. Escndalos posteriores fizeram manchetes mundiais, como o esquema de propinas de Salinas no Mxico, o escndalo da extorso que levou derrubada de Fujimori do Peru e o caso do financiamento de campanha envolvendo Menem na Argentina. Outrora celebridades em Wall Street, esses trs presidentes acabaram em Dublin, Tquio e sob priso domiciliar, respectivamente. Tais casos so dignos de nota porque envolveram chefes de governo, mas esses episdios so apenas a superfcie: escndalos envolvendo parlamentares, prefeitos, 77

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vereadores e autoridades nomeadas so numerosos. A democracia passou a ser associada corrupo na maioria dos pases latino-americanos (WEYLAND, 1998). Embora seja notoriamente difcil medir a corrupo, o ndice de Percepo da Corrupo (CPI) um bom comeo. Produzido pela Transparncia Internacional (www.transparency.org), o CPI uma pesquisa sobre pesquisas que medem as percepes a respeito do grau de corrupo em 91 pases, aferido em 14 surveys anuais realizados com homens de negcios, analistas de risco e o pblico em geral. Fazendo a mdia dos valores do CPI de 2001 e 2002, vemos que a mdia regional latino-americana foi de apenas 3.6 pontos. Somente um pas o Chile ficou acima da mdia global do ndice de corrupo. A maioria dos pases da Amrica Latina ficou no tero inferior da classificao e vrios ficaram muito perto do altamente corrupto: Venezuela (2.65), Nicargua (2.45) e Bolvia (2.10). As implicaes disso para a confiana poltica no so encorajadoras. importante lembrar que esses ndices no medem a corrupo, mas percepes sobre a corrupo (JOHNSTON, 2000), as quais podem ser moldadas por vrios fatores, inclusive a exposio mdia. Tendo em vista que uma imprensa em larga medida livre uma das realizaes mais notveis da democracia na maioria dos pases latino-americanos, possvel que a corrupo no tenha aumentado de fato na regio, mas que as pessoas simplesmente estejam agora mais bem informadas sobre isto. Se essa hiptese da mdia verdade, ento, em certa medida, a democracia est desgastando sua prpria legitimidade (processo que aflige tambm as democracias industriais avanadas, embora estas tenham entrado na era da informao com reservas muito maiores de legitimidade). Mas irrelevante saber se a corrupo real ou exagerada, pois as percepes podem moldar a realidade neste caso, as orientaes objetivas em relao aos polticos enquanto classe. No WVS de 1995-1997, que incluiu nove pases da Amrica Latina, perguntou-se: Quo disseminadas voc acha que so a aceitao de suborno e a corrupo neste pas? A correlao entre estimativas da corrupo pelos cidados e confiana no parlamento foi de -.66, estatisticamente significativa (Figura 2). No LB de 2003, a correlao entre confiana nos partidos polticos e o ndice do CPI da Transparncia Internacional (mdia dos valores de 2001 e 2002) foi positiva e estatisticamente significativa (N=16, r=.49, p<.05). Tanto as estimativas internas da corrupo (indicada em surveys de cidados latino-americanos) como as estimativas externas (indicadas pelo painel de especialistas da TI) parecem se correlacionar com a confiana poltica na regio.

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Figura 2 Confiana no Congresso e percepo dos cidados sobre a corrupo, 1995-1997 (em %)
50 MEX

URU 40 CHI

Confiana no Congresso

BRA 30 COL VEN

20 ARG PER DOM 10 40 50 60 70 80 90 100

R2 = 0.4392

Percepo sobre a aceitao de suborno/corrupo

Nota: A pergunta sobre corrupo estava formulada da seguinte forma: Quo disseminadas voc acha que so a aceitao de suborno e a corrupo neste pas?. As respostas possveis eram: quase nenhum funcionrio pblico est envolvido em corrupo, poucos, muitos ou quase todos. As porcentagens utilizadas refletem a parcela de respondentes que escolheram quase todos ou muitos. A questo sobre o Congresso era a seguinte: Voc poderia me dizer quanta confiana voc tem no parlamento?. As porcentagens refletem aqueles que responderam grande ou alguma em oposio a no muita ou nenhuma. Fonte: World Values Survey, 1995-1997 (INGLEHART, 2000).

Essa situao pode ser remediada? H alguns indcios sugestivos de que pode. Em 2003, o LB fez a seguinte pergunta: Quanto progresso voc acha que foi feito na reduo da corrupo nas instituies estatais nos ltimos dois anos? A porcentagem de pessoas que responderam muito ou algum est positivamente correlacionada com a confiana nos governantes (N=17,r=.43, p<.10) e mais ainda com a taxa de aprovao do presidente em exerccio (N=17, r=.46, p<.10). No entanto, o indicador de progresso contra a corrupo no est de forma alguma relacionado com a confiana nos partidos ou no parlamento. Isso sugere duas 79

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coisas. Primeiro, o progresso na reduo da corrupo pode ter um efeito retardado sobre o apoio poltico, o que beneficiaria primeiro os governantes e depois (talvez) a classe poltica como um todo. Essa proposio, que aguarda um teste longitudinal, talvez no passe de wishful thinking e sua confirmao exigiria certamente um progresso sustentado contra o suborno (no apenas uma campanha anti-corrupo de um nico governo). Em segundo lugar, atacar a corrupo obviamente uma estratgia dos governos para gerar apoio popular. Os atuais governos latinoamericanos tm menos controle sobre o desempenho macroeconmico do que gostariam, mas est em seu poder combater a m conduta pblica e o sucesso nessa empreitada pode compensar parcialmente as deficincias em outras reas das polticas pblicas. Uso instrumental de instituies polticas Para que a democracia seja considerada amplamente legtima, as instituies polticas precisam ser aceitas como as regras do jogo. As instituies deveriam ser vistas como relativamente neutras em relao ao sucesso ou fracasso de determinados atores e tambm deveriam ser consideradas como razoavelmente duradouras. Isso no significa dizer que elas devam ser imutveis elas podem e devem ser modificadas conforme regras aceitas mas que as reformas das instituies polticas no devem ser vistas como manobras de polticos profissionais para seu prprio benefcio. Quando as instituies polticas so percebidas como meios altamente maleveis para um fim (poder), tanto a democracia como a reputao dos polticos sofrem. Essa a principal concluso do modelo clssico de Chalmers (1977) do Estado politizado na Amrica Latina, que sustenta que as instituies polticas so vistas, h muito tempo, de modo instrumental por atores-chave. Os eventos dos anos 1990 parecem confirmar a interpretao de Chalmers. Nessa dcada, os presidentes tentaram muitas vezes acabar com o tabu contra o continusmo. Como escreve John Carey: Antigas proibies de reeleio imediata foram derrubadas no Peru (1993), Argentina (1994), Brasil (1996) e Venezuela (1999) [...] Em todos os quatro casos, os presidentes que obtiveram as reformas foram depois reeleitos por largas margens (CAREY, 2003, p. 124). Em todos os casos, o segundo mandato foi significativamente menos bem sucedido do que o primeiro; em trs dos casos, surgiram grandes crises polticas ou impasses. No Peru e na Venezuela, os presidentes que mudaram a Constituio argumentaram que estavam submetidos somente nova carta, sugerindo que o primeiro mandato no contava e que trs mandatos consecutivos seriam, 80

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portanto, constitucionais; uma justificativa ex nunc semelhante foi tentada na Argentina, mas depois abandonada. Na Costa Rica, em 2000, um ex-presidente e ganhador do prmio Nobel (Oscar Arias), proibido de voltar ao cargo, defendeu o fim da proibio vitalcia de reeleio; na Argentina, em 2001, um presidente designado pelo Congresso para um perodo interino (Adolfo Rodrguez Saa) tentou abusar da hospitalidade e permanecer no cargo; e no Mxico, em 2003, o primeiro presidente eleito democraticamente (Vicente Fox) com a plataforma de acabar com o continusmo que manteve a presidncia nas mos de um nico partido de 1929 a 2000 lanou, apenas para testar, o nome de sua esposa como uma possvel sucessora. No surpreende de forma alguma que os polticos se empenhem em desenhar instituies polticas que prolonguem suas carreiras. Os legisladores americanos so famosos por sua devoo cientfica a essa prtica (MAYHEW, 1974). Do mesmo modo, as elites latino-americanas so conhecidas por inventar sistemas eleitorais que favoream suas reeleies, ajudem seus aliados e punam seus oponentes (MAINWARING, 1991; SAMUELS e SNYDER, 2001). Porm, quando os polticos so descaradamente ambiciosos e tentam mudar as regras no meio do jogo, provvel que alienem os eleitores. O fato de que boa parte da instrumentalizao das instituies polticas da Amrica Latina democrtica tenha vindo do topo dos chefes de governo combina com o carter fortemente plebiscitrio da democracia delegativa de ODonnell discutida acima. Pior ainda, essas atividades levam a um crculo vicioso em que o prximo governante no v motivos para no mudar as instituies de novo (se meu antecessor teve uma constituio sob medida, por que no posso ter uma tambm?). Constituies e leis so vistas como inconvenincias, em vez de limites institucionais poltica2. O resultado final que os polticos so percebidos como governando para eles mesmos, no para o povo. Embora existam poucos dados empricos sobre como os cidados vem o Estado politizado, acreditamos que se trata de um problema srio que contribuiu para a eroso da confiana poltica na Amrica Latina na ltima dcada. No WVS de 1995-97, perguntou-se se o pas governado por poucos grandes interesses

2 Um exemplo bem conhecido disso ocorreu no Equador, onde Abdal Bucaram foi eleito presidente em agosto de 1996. Em fevereiro de 1997, o excntrico presidente estava numa batalha poltica com o Congresso que tentava, mas no conseguia, encontrar fundamento para impedi-lo por m conduta pblica. A soluo foi o Congresso declar-lo mentalmente incapaz para governar, vagando assim a presidncia por decreto. A vice-presidente Rosalia Artagea tentou inicialmente suceder a Bucaram, como prescrevia a Constituio, mas desistiu quando o Congresso deixou clara sua oposio a ela tambm. O Congresso ento instalou seu prprio lder, Fabin Alarcn, na presidncia do pas. Pesquisas de opinio mostraram que 80% da populao aprovaram essa criatividade constitucional, enquanto 54% dos eleitores haviam escolhido Bucaram presidente apenas seis meses antes.

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cuidando deles mesmos ou se governado para o benefcio de todos. Esta uma pergunta forte: das 80 mil pessoas entrevistadas em todo o mundo, 70% disseram que seus governos cuidavam dos interesses dos poucos. Por coincidncia, 70% dos americanos e 70% dos canadenses expressaram essa opinio sobre seus governos em Washington e Ottawa. Mas para a maioria dos latino-americanos, os nmeros foram mais altos: 75% dos brasileiros, 76% dos mexicanos, 77% dos uruguaios, 79% dos colombianos, 84% dos venezuelanos, 88% dos argentinos e 92% dos dominicanos acreditavam que seus pases eram governados por uns poucos interesses egostas. Somente dois pases, Chile e Peru, ficaram abaixo da mdia mundial nessa medida de ceticismo. Na medida em que percebem oligarquias, os latino-americanos tendem a culpar os atores polticos, em vez de econmicos, por esse estado de coisas. De 1996 a 2003, quando solicitados a escolher de uma lista de oito grupos os trs atores que tm mais poder neste pas, os respondentes do LB classificaram consistentemente o governo em primeiro lugar (55-60%), grandes empresas em segundo (40-50%), partidos polticos em terceiro (25-40%) e o Congresso em quarto (18-25%). Trs das quatro primeiras escolhas apontam para a classe poltica, enquanto bancos, sindicatos, foras armadas e a mdia sempre figuram em posies mais baixas em termos de seu poder percebido. Quando a oligarquia percebida em termos de instituies polticas, em vez de econmicas, as autoridades eleitas tm uma obrigao especial de no tomar medidas que reforcem ou exacerbem essa viso ctica. Infelizmente, tal como o modelo de Chalmers (1977) previa, a experincia da ltima dcada e meia foi escassa em comportamentos de estadista e prdiga em abusos manipulativos de curto prazo das estruturas constitucionais para obter ganhos polticos. Os pases em que isso aconteceu com menos intensidade, ou onde as reformas polticas que ocorreram foram negociadas amplamente por todo o espectro poltico (por exemplo, Uruguai e Chile), tendem a ser os mesmos em que o apoio pblico aos polticos continua comparativamente alto. Reiteramos que este exame das causas da desconfiana poltica exploratrio e incompleto. Outras causas podem e devem ser acrescentadas lista, inclusive questes como o crime e a segurana, a natureza no-transparente de muitos programas de privatizao, a maneira como muitas iniciativas de descentralizao foram seqestradas por polticos locais para fins privados e o mau fornecimento de polticas pblicas nacionais e subnacionais. Todas essas hipteses merecem ser investigadas, tanto separadas como em conjunto. No obstante, a m gesto econmica, a m conduta pblica e a manipulao descarada das instituies polticas devem estar no centro de qualquer explicao holstica da desconfiana poltica.

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Conseqncias: desconfiana poltica importa? O fato mais notvel do desenvolvimento da Amrica Latina nos ltimos vinte e cinco anos foi a conquista da democracia poltica. Tomamos o cuidado de dizer democracia poltica, em vez de social ou econmica, que continuam a ser alvos fugidios. Mas, ao estabelecer essa distino, de forma alguma queremos diminuir a importncia histrica da poliarquia: trata-se de um enorme avano em relao aos regimes militares repressivos dos anos 1960 e 1970. Portanto, compreensvel que quando confrontados com a consagrada frase de Churchill a democracia pode ter muitos problemas, mas a melhor forma de governo 64% dos latino-americanos concordem com essa afirmao da pesquisa (LATINOBARMETRO, 2003, p. 9)3. Os latino-americanos concordam conosco que a democratizao no pouca coisa. Assim, em ltima anlise, o problema da persistente desconfiana poltica precisa ser avaliado em termos de suas conseqncias para a democracia. Uma primeira conseqncia que os polticos podem ser vistos como dispensveis. O LB de 1977 perguntou aos entrevistados: Segundo o seu conhecimento, voc acha que possvel que o pas funcione sem polticos?. No agregado, cerca de 27% dos latino-americanos concordaram com esta afirmao: 33% dos venezuelanos, 38% dos colombianos e 40% dos equatorianos consideraram os polticos dispensveis; porm, no Uruguai, que tem um sistema de trs partidos quase perfeitamente equilibrado, em que a maioria das polticas pblicas precisa ser negociada entre os partidos, somente 15% concordaram. H fortes indcios de que as atitudes quanto dispensabilidade dos polticos profissionais esto relacionadas ao apoio democracia como tipo de regime. No survey de 1997, os mesmos dois pases (Equador e Uruguai) apresentaram os valores polares para essas variveis (Figura 3). Esses dados do LB de 1997 mostraram que a correlao transversal entre dispensabilidade de polticos e apoio democracia poltica era fortemente negativa (N=17, r= -.64, p<.01)

A citao uma traduo literal do item que consta no survey em espanhol, usado pelo LB, que por sua vez uma parfrase de uma famosa frase de Churchill. O que Churchill disse realmente Cmara dos Comuns da Inglaterra em 11 de novembro de 1947 foi: Muitas formas de governo foram experimentadas, e sero experimentadas neste mundo de pecado e sofrimento. Ningum espera que a democracia seja perfeita ou onisciente. Na verdade, diz-se que a democracia a pior forma de governo, exceto todas as outras formas j experimentadas.

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Figura 3 Dispensabilidade dos polticos e apoio democracia, 1997 (em %)

50

40

EQU COL PAR HON VEN GUA MEX BRA CHI PER BOL NIC URU ELS PAN ARG CR

Democracia sem polticos

30

20

10 40 50 60 70 80 90

R2 = 0.4039

Preferncia pela democracia

Nota: A preferncia pela democracia a porcentagem de indivduos que concordam que A democracia prefervel a qualquer outro tipo de governo diante das seguintes outras opes: em certas situaes, um governo autoritrio pode ser prefervel a um democrtico ou para pessoas como eu, no importa se temos um governo democrtico ou no-democrtico. Dispensabilidade dos polticos a porcentagem de pessoas que respondem sim pergunta: Tanto quanto voc sabe, voc acha que possvel para o pas funcionar sem os polticos?. Fonte: Latinobarmetro, 1997.

Embora muitos latino-americanos concordem com a frase de Churchill de que a democracia a pior forma de governo, exceto todas as outras, uma considervel minoria discorda de seu contemporneo Schumpeter (1947) no que tange importncia dos polticos profissionais para esse tipo particular de regime poltico.

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Seguindo essa idia, na medida em que percebem o desdm popular pela profisso deles, os polticos so atrados para a antipoltica4. Na tentativa de escapar da identificao com a classe poltica, com os partidos tradicionais ou com rtulos ideolgicos, muitos polticos escolhem atacar as instituies de representao. Abandonam-se partidos; candidatos criam continuamente novas agremiaes; abundam movimentos personalistas. Em anos recentes, elites civis que se apresentaram como de fora da poltica solaparam os sistemas partidrios por dentro em pases to diversos como Peru, Equador e Brasil. Golpistas ou exditadores conquistaram a presidncia no Equador, na Venezuela e na Bolvia e tiveram forte desempenho eleitoral em vrios outros pases. Proliferaram movimentos contra o sistema, corroendo os sistemas partidrios em toda a regio. No vamos repetir aqui os convincentes argumentos tericos que mostram porque os partidos polticos, ou as instituies de representao de um modo mais geral, so essenciais para a consolidao democrtica (por exemplo, MAINWARING e SCULLY, 1995; PAYNE et al., 2002): acreditamos que essas proposies so evidentes por si mesmas. Mas quando ligamos a desconfiana poltica da massa com a antipoltica da elite, razovel perguntar se isso no tautolgico: o comportamento anti-institucional no simplesmente um reflexo de um clima de desconfiana? Em certa medida sim, mas h tambm um efeito cclico em funcionamento. A desconfiana poltica gera um comportamento antipartido pelas elites, que bem sucedido no curto prazo (para ganhar a eleio), mas, em geral, mal sucedido no mdio prazo (para governar). Na ausncia de instituies que funcionem, improvvel que os polticos consigam entregar os bens/servios que prometeram (ODONNELL, 1994). Alm disso, na ausncia de ligaes institucionais verticais, improvvel que os eleitores desses populistas possam cobr-los depois que eles assumem o poder (WEYLAND, 1996). Isso exacerba a desconfiana poltica que, explorada por empreendedores polticos, pode levar a outra repetio do ciclo. Nessa interpretao, a desconfiana poltica pode criar uma demanda por atores que a agravam. Como a Figura 3 sugere fortemente, a credibilidade dos polticos e a legitimidade democrtica parecem andar de mos dadas. Se no h confiana nos polticos, considerados dispensveis, ento para quem se que para algum os cidados transferem suas lealdades? H alguns indcios de que um clima de desencanto disseminado com a democracia abre espao para o retorno ao poder de ex-ditadores, como ocorreu na Bolvia, ou para a ascenso ao poder de golpistas fracassados (Venezuela, Equador). O survey do LB

4 Evidncias nos Estados Unidos mostram que confiana poltica em queda est associada a vitrias eleitorais de oposicionistas. Em disputas entre dois candidatos principais, uma confiana em queda parece ajudar o desafiante contra aquele em exerccio, enquanto em disputas entre trs candidatos, uma confiana em queda ajuda o candidato do terceiro partido. Ver Hetherington (1999).

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oferece indcios sugestivos de que uma das principais beneficirias da desconfiana poltica so, de fato, as foras armadas, a ameaa mais clara democracia na Amrica Latina em quase todo o perodo do ps-guerra. A Figura 4 mostra que, em 1997, as sociedades com pouco respeito pelos polticos tendiam a ter maior confiana nos militares e vice-versa. A correlao entre dispensabilidade de polticos e confiana nas foras armadas era de .69 (N=15, p<.01).

Figura 4 Dispensabilidade de polticos e apoio democracia, 1997 (em %)

50

40

EQU COL PAR HON VEN

Democracia sem polticos

30

GUA PER ARG

ELS MEX CHI BRA

20

NIC URU

10 30 40 50 60 70 80

R2 = 0.4694

Confiana nas foras armadas

Nota: Para a dispensabilidade de polticos, ver nota da Figura 3. A confiana nas foras armadas a porcentagem de respondentes que mencionam muita ou alguma confiana, em oposio a pouca ou nenhuma. Fonte: Latinobarmetro, 1997.

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O ceticismo em relao aos polticos e o pouco apoio s instituies representativas como partidos e Congresso parecem estar ligados a um mal definido anseio por ordem, tal como sugerido pelo modelo de democracia delegativa de ODonnell. Em 2003, o LB incluiu uma afirmao sugerida por ODonnell: Mais do que partidos polticos e Congresso, do que realmente precisamos de um lder decidido que resolva os problemas (LATINOBARMETRO, 2003, p. 9). Dentre mais de 18 mil respondentes em 17 pases da regio, 69% concordaram com esta afirmao. Uma afirmao semelhante Eu no me importaria se um governo no-democrtico chegasse ao poder se ele pudesse resolver nossos problemas econmicos recebeu o apoio de 52% dos respondentes. A diferena no nvel de concordncia entre as duas afirmaes pode ser explicada provavelmente pela presena do termo nodemocrtico na segunda. Uma terceira assero do mesmo tipo Eu daria um cheque em branco para um lder salvador que resolvesse os problemas recebeu o apoio de apenas 15%. Inversamente, uma declarao em termos mais positivos democracia Mesmo que tivssemos um governo de mo forte [mano dura, implicando certo grau de autoritarismo], isso no resolveria nossos problemas foi aceita por 50% dos respondentes do LB. Infelizmente, ainda no est disponvel um corte transversal dos dados de 2003 e, portanto, no podemos analisar os itens separadamente, nem lig-los a outras variveis. O que os itens do survey sugerem que h um reservatrio de autoritarismo no nvel da populao, mas fragmentrio, mal-definido e altamente sensvel ao contexto e aos termos das perguntas. H tambm um significativo e claramente maior estoque de atitudes democrticas. Como os autores do LB destacam, um em cada trs latino-americanos concorda simultaneamente com uma declarao positiva e uma negativa sobre a democracia, embora a caracterizao churchilliana da democracia ainda ganhe a concordncia de quase dois teros dos cidados da regio (LATINOBARMETRO, 2003, p. 9). O vis pragmtico churchilliano uma boa notcia para os democratas da regio, mas h tambm evidncias de que um reservatrio remanescente de sentimentos prordem ou pr-autoritrios est disponvel para ser explorado por populistas. Como mostra a Figura 3, provvel que esse reservatrio de atitudes acompanhe o ceticismo frente aos polticos profissionais. E como a Figura 4 sugere, os principais beneficirios da desconfiana poltica so as foras histricas da ordem, ou seja, os militares. Onde a legitimidade da classe poltica relativamente alta e os sistemas partidrios esto razoavelmente intactos, provvel que os golpistas continuem desempregados; ao contrrio, a desconfiana poltica disseminada oferece um caminho para o poder que as elites autoritrias esto prontas para explorar.

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Concluses Nosso exame da desconfiana poltica na Amrica Latina exploratrio e de forma alguma conclusivo. preciso realizar muitas outras pesquisas sobre o contexto, as causas e as conseqncias da desconfiana. O campo est aberto para que pesquisadores comecem a trabalhar com dados em nvel individual do LB e, em especial, das terceira (1995-1997) e quarta (1999-2001) ondas do WVS. O advento de novos conjuntos de dados paralelos sobre questes to diversas quanto corrupo, vtimas de crime, desigualdade de renda e desenho de instituies polticas logo tornaro possvel isolar as supostas causas da desconfiana na Amrica Latina. luz da natureza preliminar de nossos esforos, conclumos com trs observaes que esperamos que orientem as pesquisas futuras sobre o tpico. Primeiro, fontes de dados sobre opinio pblica e cultura poltica na Amrica Latina democrtica continuam abertas a interpretaes amplamente divergentes. At mesmo o exame da breve anlise que oferecemos neste artigo pode levar algum a considerar o copo como meio vazio, isto , a Amrica Latina tem um longo caminho a percorrer at desenvolver uma cultura poltica que apie sem ambigidade a democracia, ou como meio cheio, ou seja, a viso churchilliana da democracia amplamente aceita, os autoritrios so minoria e algumas formas de confiana poltica apresentam resultado favorvel quando comparadas com outros objetos de confiana da sociedade. verdade que o apoio a instituies representativas como partidos e Congresso baixo e diminuiu desde 1997. Porm, a quase total ausncia de dados histricos significa que no temos como saber se essas taxas foram altas em outro perodo. Ademais, os baixos nveis de apoio pblico aos polticos e instituies parecem estar firmemente incrustados nas expectativas e prticas de muitas democracias latino-americanas, algumas das quais aproximam-se agora dos vinte e cinco anos de idade e, no entanto, no mostram sinais de colapso. Como observou Przeworski (1986) em seu clssico ataque legitimidade como uma explicao para a sobrevivncia dos regimes, o que realmente ameaa os regimes polticos no a baixa legitimidade, mas a presena de alternativas organizadas. A maioria embora no todas das democracias latino-americanas beneficiou-se da falta de coalizes autoritrias claramente articuladas, possibilitando assim que elas resistissem s condies de crise e conseguissem sobreviver, mesmo com baixssimos nveis de apoio pblico aos polticos e s instituies. bem possvel que essa combinao pouco atraente de democracia poltica e desconfiana poltica continue por algum tempo. A Amrica Latina contm numerosos regimes ps-autoritrios que sucumbem no meio excludo (excluded middle) entre transio e consolidao democrtica e que so o mais provvel [resultado] dentro das circunstncias contemporneas (SCHMITTER, 1995, p. 16). Assim, embora existam motivos vlidos para 88

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preocupao quanto desconfiana poltica na Amrica Latina e ns mostramos muitos deles aqui o previsvel alarmismo jornalstico que acompanha a divulgao anual das pesquisas do LB precisa ser recebido com ceticismo (por exemplo, The Economist, 11 de maio de 2000, 26 de julho de 2001 e 15 de agosto de 2002). Em segundo lugar, instamos os pesquisadores da desconfiana poltica, em especial aqueles que trabalham com grandes conjuntos de dados de vrios pases, a oferecer mais informaes contextuais sobre regies, sub-regies e casos especficos. Por exemplo, sustentamos aqui que o mero fato da baixa confiana em partidos ou nos parlamentos da Amrica Latina no significa nada, a no ser que seja compreendido dentro de uma sndrome de baixa confiana vis--vis muitos outros objetos sociais. Se a baixa confiana em organizaes, instituies e elites amplamente difundida e historicamente dada, ento provvel que objetos polticos como partidos e parlamentos perdurem mais do que os dados brutos podem sugerir primeira vista. Por fim, aplaudimos os esforos de Norris (1999a) e de outros para desmembrar o conceito de confiana e procurar por relaes inesperadas entre suas dimenses componentes. O elegante conceito de Norris de cidados crticos sustenta que cidados em democracias industriais avanadas so cada vez mais capazes de separar as avaliaes dos polticos e das instituies da avaliao do regime. Embora desconfiem de seus governos, eles mantm uma profunda f na democracia como sistema. Inglehart (1997) apresentou um argumento paralelo sobre a mudana de valores e percepes da autoridade do Estado: entre os psmaterialistas, o apoio s formas tradicionais de autoridade est se desgastando, ao mesmo tempo em que o apoio democracia poltica continua a crescer em nveis sem precedentes. Embora ainda no tenha sido feita na Amrica Latina uma pesquisa sistemtica sobre cidados crticos, esperamos que os futuros trabalhos identifiquem um nmero crescente de eleitores que rejeitam os governantes ao mesmo tempo em que mantm a esperana de que a democracia ir, um dia, cumprir suas promessas.

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Traduo do original em ingls de Pedro Maia Soares. Texto recebido para publicao em setembro de 2004. Aprovado em dezembro de 2004.

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