Esta uma publicao do Programa Oramentos Sensveis a Gnero / ONU Mulheres

organizao:

ORAMENTOS SENSVEIS A GNERO: CONCEITOS E EXPERINCIAS

Mrcia Larangeira Jcome e Shirley Villela Mrcia Larangeira Jcome projeto grfico e diagramao: Faz Design / Isabela Faria diagramao: Isabella Alves e Isadora Melo tradues: Ludmila Cordeiro e Mizael Nascimento reviso de texto: Joseane Cabral reviso de originais: Ftima Ferreira, Joseane Cabral, Mrcia Larangeira Jcome, Nataly Queiroz e Shirley Villela impresso: Grfica e Editora Qualyt- DF tiragem: 2.000 exemplares apoio: Agncia Espanhola de Cooperao Internacional e Desenvolvimento AECID.
coordenao editorial:

Os textos deste livro so de responsabilidade exclusiva de suas autoras, no podendo, em caso algum, considerar-se que refletem a posio de ONU Mulheres.

programa oramentos sensveis a gnero onu mulheres

Distribuio gratuita. Autoriza-se a reproduo desde que citada a fonte.

Agradecimentos

A realizao deste livro contou com a permisso inestimvel dada pelas autoras e autores e pelas respectivas editoras, que cederam os direitos autorais das referidas obras para sua publicao no Brasil. Nosso muito obrigada a todas e todos. Agradecemos a disponibilidade e o dilogo franco e aberto que se interps entre as equipes de trabalho de coordenao editorial, traduo, reviso e design, sem os quais teria sido difcil conceber esses livros. Fazemos agradecimentos especiais: Raquel Coello, que sempre nos brindou com seu conhecimento com generosidade e entusiasmo, Antonella Picchio, pela inspirao que sua presena e seus textos sempre nos proporcionam, e Corina Rodriguez, pela generosidade de ceder vrios de seus elucidativos artigos. Encontrar companheiras lusfonas em frica e sia nos estimulou ainda mais nesta jornada. Agradecemos Clara Barros, de ONU Mulheres do Cabo Verde, que nos proporcionou a aproximao com Monica Costa e a experincia de Timor-Leste. E um obrigado especial Monica, pelo debate constante e paciente, por sua amvel disposio em ajudar no contato e na mediao do dilogo com outras importantes autoras. Esses fatores fizeram com que a superao de obstculos (inerentes a um trabalho de edio que envolve pessoas em pases caracterizados por lnguas e realidades to distantes) se transformasse em um prazeroso encontro e frutfero trabalho.

11 Apresentao 15 Introduo poltica tributria como ferramenta para equidade de gnero: 21 A o caso do imposto de renda sobre pessoas fsicas na Argentina
Natlia Gherardi e Corina Enrquez

69 Mxico: Colaborao com uma ampla gama de atores

Helena Hofbauer

87 Austrlia: o enfoque mandarim sobre oramentos

sensveis a gnero

Marian Sawer
s primeiros passos da experincia equatoriana no processo 117 O de incorporao de gnero no oramento geral do Estado

ONU Mujeres
fetividade do apoio ao desenvolvimento e oramentos 155 E sensveis a gnero: rumo ao desenvolvimento inclusivo no

Peru (2005-2009)

ONU Mujeres

193 pblicas sensveis a gnero de Timor-Leste

Marian Sawer, Monica Costa e Rhonda Sharp

Mulheres em ao pelas mulheres: o caso das finanas

215 sensveis a gnero em Timor-Leste

Monica Costa

Novas oportunidades para o movimento das mulheres: oramentos

245 Siglas e acrnimos Autoras 249

Apresentao

Nas ltimas dcadas, a maioria dos pases latino-americanos assumiu um crescente compromisso com a igualdade de gnero. Foram assinados tratados internacionais em defesa e promoo dos direitos humanos das mulheres, e, no mbito nacional, os pases tm introduzido mudanas nas leis civis e penais, aprovado sistemas de cotas de representao poltica, nos nveis local e nacional, e institucionalizado e fortalecido mecanismos de defesa dos direitos das mulheres. Entretanto, esses compromissos e avanos legais no tm sido respaldados, posteriormente, por recursos oramentrios que permitam concretizar as aes em programas e polticas pblicas com objetivos claros de reduo das lacunas de desigualdade e cumprimento dos direitos das mulheres. Nesse contexto, a Entidade das Naes Unidas para a Igualdade de Gnero e o Empoderamento das Mulheres - ONU Mulheres (antes UNIFEM), por meio do programa Oramentos Sensveis a Gnero, vem apoiando iniciativas de oramentos com perspectiva de gnero em diferentes pases do mundo, como uma ferramenta poderosa e inovadora. Ela permite, por um lado, medir o compromisso real dos governos com o tema da desigualdade de gnero, ao relacionar as polticas pblicas com suas respectivas dotaes oramentrias. Por outro, possibilita promover um uso mais eficiente dos recursos pblicos ao melhorar a gesto, fortalecer a transparncia e prestao de contas, alm de democratizar a gesto pblica. Paralelamente, trabalha-se, tambm, possibilitando maior empoderamento e maior participao das mulheres nos processos de tomada de decises, especialmente naqueles vinculados utilizao dos recursos pblicos.

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Atuando na Amrica Latina desde o ano 2000, esse programa vem apoiando, em nove pases, projetos e processos diversos, que tm produzido resultados realmente promissores no sentido de institucionalizar a perspectiva de gnero nos processos de planejamento e elaborao oramentria, nos seus vrios nveis de interveno (nacional, intermedirio e local). As organizaes parceiras governos, movimentos de mulheres, sociedade civil, academia e outros tm desenvolvido ferramentas e estratgias para incidir nas diferentes frentes e possibilidades de atuao nesse campo. Alm disso, esse trabalho permite e recomenda a articulao e o dilogo permanente entre diferentes instituies. No Cone Sul, temos trabalhado, h vrios anos, na Argentina, no Brasil, Paraguai e Uruguai, em diferentes nveis. No Brasil, o trabalho comeou e continua a ser desenvolvido no mbito local, em Recife, e tambm em nvel nacional, com organizaes de mulheres e da sociedade civil, com nfase nos mecanismos de controle social e monitoramento da dotao e execuo oramentria. Alm disso, apoiamos fortemente o trabalho dessas organizaes na incidncia por polticas pblicas, junto aos poderes Legislativo e Executivo, a fim de que contemplem os direitos das mulheres em seu desenho e na elaborao oramentria dos recursos que devem ser alocados para seu cumprimento. No esforo de conduzir melhor essas experincias, o programa sempre investiu no fomento da produo de conhecimentos e de novas ferramentas de interveno, assim como na sistematizao das experincias e dos processos em curso, como forma de aumentar o conhecimento e melhorar a capacidade de funcionrios e funcionrias nessa temtica, e tambm das organizaes de mulheres e da sociedade civil. Foram desenvolvidos instrumentos, guias e metodologias vinculados temtica dos Oramentos Sensveis a Gnero, divulgados na pgina da web coordenada pelo programa (http://www.presupuestoygenero.net/). Percebemos, no entanto, que essa larga produo de conhecimento no estava disponvel em lngua portuguesa, e esse o esforo deste livro. Buscou-se selecionar alguns textos (originalmente em espanhol e ingls) que apresentem os conceitos

existentes nesse campo de conhecimento tais como economia feminista, bem viver, poltica fiscal, uso do tempo e trabalho do cuidado , alm de relatar algumas experincias em diversas partes do mundo. Esperamos que essa pequena contribuio de ONU Mulheres possa estimular o interesse e a curiosidade sobre o tema e como ele se articula com questes que, a princpio, pareceriam distantes; que possa, ainda, apoiar novos estudos e abrir mais espaos de interveno nos oramentos pblicos, para que a defesa dos direitos das mulheres possa vir acompanhada de cada vez mais recursos para seu cumprimento.
Rebecca Reichmann Tavares
Representante de ONU Mulheres para o Brasil e os pases do Cone Sul

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Introduo

Os oramentos pblicos definem a forma segundo a qual se mobilizam e se destinam os recursos pblicos. So, portanto, o melhor reflexo das prioridades que os governos estabelecem em sua gesto e do modelo pelo qual optam para satisfazer as necessidades da cidadania. Frequentemente, assume-se que os oramentos pblicos so neutros do ponto de vista de gnero. Entretanto, est demonstrado que, devido s diferentes necessidades que mulheres e homens tm e situao de desigualdade da qual partem (agravada, muitas vezes, pela idade, classe social ou pelo grupo tnico/racial), os oramentos tm efeitos diferenciados para umas e para outros e podem contribuir, largamente, para reduzir ou ampliar as brechas existentes. Na atualidade, existe um grande nmero de pases signatrios de compromissos nacionais e internacionais a favor dos direitos humanos das mulheres e da igualdade de gnero. Contudo, esses avanos no reconhecimento de direitos no tm sido, necessariamente, respaldados por uma adequada distribuio de recursos para seu cumprimento. Frente a essa situao, h mais de duas dcadas, tem sido desenvolvido um nmero crescente de experincias para incluir a perspectiva de gnero nos oramentos pblicos. So as chamadas experincias de Oramentos Sensveis a Gnero (OSG), que buscam intervir no oramento, com o objetivo de provocar mudanas na distribuio ou na magnitude dos recursos arrecadados ou, ainda, naqueles destinados pelo mesmo para alcanar impactos positivos na igualdade e equidade de gnero.1

Monge Guevara, G. e Gonzlez Rodrguez, G. Las experiencias de presupuestos de gnero en el nivel municipal de los pases centroamericanos: un anlisis crtico. UNIFEM. Mxico, 2009. Disponvel em: www.presupuestoygenero.net.
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As experincias de OSG tm como objetivo assegurar que os oramentos sejam definidos e distribudos de maneira justa, reconhecendo e respondendo s diferentes realidades, necessidades e interesses que as mulheres e os homens tm na sociedade, considerando seus contextos sociais, territoriais e tnicos, e as desigualdades existentes, fornecendo recursos para dar-lhes soluo. Adicionalmente, essas experincias buscam, tambm, visibilizar a importncia que o trabalho de reproduo social e de cuidado das pessoas tem para a gerao de bem-estar e a sustentabilidade da vida, e, dessa maneira, promover decises oramentrias que favoream uma adequada diviso desse trabalho entre o conjunto da sociedade. As primeiras iniciativas de OSG surgiram na dcada de 1980, na Austrlia, e, posteriormente, na dcada de 1990, na frica do Sul. Desde ento e, sobretudo, a partir de 2000, foi sendo desenvolvido um nmero crescente de experincias em diversas partes do mundo, impulsionadas a partir de uma grande diversidade de atores, como so os prprios rgos de governo, mas tambm outras instncias do Estado, a sociedade civil ou a academia, ou por meio de alianas entre vrios deles, algumas vezes com o apoio de rgos internacionais, como a Entidade das Naes Unidas para a Igualdade de Gnero e o Empoderamento das Mulheres ONU Mulheres. Hoje em dia, existem experincias implementadas nos diferentes nveis de atuao governamental (federal/nacional, estadual/infranacional, municipal/local). Algumas delas se focalizaram nas receitas, embora a maioria das experincias trabalhe na parte dos gastos. Em algumas, o trabalho se desenvolve no conjunto do oramento, enquanto que outras optam por se concentrar no oramento de um setor, uma poltica, um programa ou um projeto. Existem, ainda, experincias que tm buscado a incorporao da perspectiva de gnero nos mecanismos de participao cidad e de transparncia do oramento pblico (como podem ser os oramentos participativos). Para desenvolver os OSGs, no existe receita nica e, nas diferentes experincias, colocou-se em funcionamento uma grande variedade de estratgias, muitas delas utilizadas de maneira simultnea e complementar. Dentre essas, podemos destacar:

a anlise dos oramentos com perspectiva de gnero, tanto das receitas quanto das despesas/gastos; a promulgao de um marco normativo favorecedor da incluso de princpios de equidade de gnero nas diferentes etapas do planejamento e do oramento; a modificao dos diversos instrumentos, instrues e procedimentos utilizados no processo planejamento/programao, por exemplo, as diretrizes oramentrias, os formatos de apresentao de planos e programas e da proposta oramentria; a incidncia na fase de aprovao, por meio do desenvolvimento de informao especfica, acompanhando a proposta oramentria (mediante os chamados informes oramentrios de gnero), ou o estabelecimento de critrios para priorizar ou proteger determinados montantes de gastos destinados a promover a igualdade de gnero; a melhora dos instrumentos que permitem obter informao sobre as dotaes oramentrias (por meio da classificao ou rotulao do montante oramentrio destinado igualdade de gnero) e informao desagregada por sexo (por exemplo, das pessoas beneficirias dos programas, dos contribuintes, do pessoal empregado pela administrao pblica etc.); o desenvolvimento de espaos para o dilogo, a interlocuo e a participao da sociedade civil e, particularmente, das organizaes de mulheres na definio das demandas e das prioridades a financiar pelo oramento pblico; a gerao de mecanismos que permitam o monitoramento da execuo do oramento aprovado, tanto a partir das instncias sociais quanto da sociedade civil.

A presente publicao pretende mostrar alguns exemplos dessa grande variedade de experincias possveis. importante notar que tais experincias se desenvolvem como parte de processos mais complexos, de modo que, s vezes, torna-se difcil captur-las em toda a sua amplitude e riqueza. Tambm se trata de processos dinmicos, de modo que nem sempre possvel contar com um relato completo ou finalizado, que recolha a totalidade de benefcios e resultados conseguidos. Muitas delas so,

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alm disso, experincias em andamento, dentro das quais uns resultados abrem novas possibilidades sobre as quais necessrio avanar. Entretanto, podemos, sim, resgatar que, de forma geral, muitas experincias de OSG, alm de terem gerado maior conhecimento sobre o oramento e suas implicaes em termos de gnero, alcanaram modificaes importantes das normas e dos instrumentos oramentrios, e conseguiram incrementar e tornar mais visveis os recursos destinados para a igualdade de gnero e o cumprimento dos direitos das mulheres, fortalecendo os mecanismos para a melhor gesto e controle sobre sua execuo. Atualmente, podemos afirmar que as experincias de OSG tmse convertido em motores para melhorar a governabilidade democrtica ao promoverem maior participao da cidadania, facilitarem mecanismos para a responsabilidade e impulsionarem o estabelecimento de estruturas polticas que permitem exercer, adequadamente, a mediao de interesses e a resoluo de conflitos entre Estado e sociedade civil. Definitivamente, os OSGs so um instrumento para melhorar a gesto pblica e promover maior consistncia entre as prticas polticas e as necessidades reais das pessoas.2 Alm disso, as experincias de OSG tm permitido, tambm, medir o compromisso real dos governos com a igualdade de gnero, os direitos humanos e o desenvolvimento de seus povos, ao relacionarem as polticas pblicas com suas respectivas distribuies oramentrias e tornarem visveis os recursos destinados sua efetivao. Definitivamente, as experincias recolhidas nesta publicao permitem lanar luz sobre como outro oramento possvel, contribuindo, assim, para o uso dos recursos pblicos na conquista de maior justia e igualdade.
Raquel Coello
Especialista em Oramentos Sensveis a Gnero e consultora da ONU Mulheres. Alguns exemplos concretos podem ser encontrados em COELLO, R. Mujeres contribuyendo a la gobernabilidad democrtica: la experiencia de los presupuestos sensibles al gnero en Amrica Latina. Universidad Complutense Thomson Aranzadi, Madrid, 2008. Disponvel em: www.presupuestoygenero.net.
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Natalia Gherardi Corina Rodrguez Enrquez

do imposto de renda sobre pessoas fsicas na Argentina1

Introduo

A poltica tributria como ferramenta para a igualdade de gnero: o caso

A Poltica Fiscal do Estado afeta os membros da comunidade de formas diversas, direta e indiretamente. Tanto em sua vertente de renda como de gastos, as polticas oramentrias intervm na distribuio da riqueza e da renda resultantes do funcionamento do sistema econmico. Igualmente, estes tipos de intervenes do Estado afetam as decises das pessoas em relao a diversas ordens da vida e modelam, portanto, os comportamentos dos grupos sociais sobre os quais atuam. Como toda poltica econmica, as aes, em termos de gastos e rendas pblicas, tm implicaes diferenciadas para homens e mulheres. Abordar a poltica fiscal, a partir da perspectiva de gnero, exige revelar estas implicaes e oferecer elementos que permitam avaliar, com maior certeza, o impacto das polticas fiscais

texto original:

GERHARDI, Natalia; ENRQUEZ, Corina. Los impuestos como herramienta para la equidad de gnero: el caso del impuesto a las ganancias sobre personas fsicas en Argentina. Buenos Aires: CIEPP Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas y Equipo Latinoamericano de Justicia y Gnero, 2008. (Mimeo) 33p.

1 Este documento apresenta as principais descobertas do captulo argentino do projeto Tributao e Gnero: melhorando a gerao de recursos pblicos e a proteo social em pases em desenvolvimento, coordenado por Caren Grown (American University, Estados Unidos) e Imraan Valodia (KwaZulu-Natal University, frica do Sul), com o apoio de International Development Research Centre (IDRC), da Fundao Ford e do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Agradecemos a contribuio de Gabriela Colombo pesquisa.

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existentes, assim como prever corretamente as consequncias de mudanas e reformas.2 Existem abundantes antecedentes que do conta da trajetria da anlise de gnero da poltica de gasto pblico. Contrariamente, a abordagem da Poltica Tributria a partir desta perspectiva muito mais incipiente. justamente para este ponto que tal trabalho pretende dar sua contribuio.3 A pesquisa que se apresenta neste documento concentra-se na anlise do imposto de renda sobre as pessoas fsicas vigente na Argentina, a partir de uma perspectiva de gnero. As perguntas fundamentais que se busca responder que elementos da tributao na renda das pessoas reforam os papis tradicionais de gnero na sociedade e a desigualdade de gnero? E como pode ser fortalecida a potencialidade da tributao sobre os rendimentos pessoais para atuar positivamente sobre o objetivo de alcanar uma igualdade substantiva entre os gneros? O trabalho se organiza da seguinte forma: na seo 2, apresenta-se uma sntese dos antecedentes gerais no estudo da Poltica Tributria a partir da perspectiva de gnero, assim como algumas noes conceituais fundamentais. Na seo 3, apresenta-se o contexto da tributao sobre a renda na Argentina. Na seo 4, apresentam-se as caractersticas do sistema de tributao sobre as rendas pessoais na Argentina e analisam-se suas implicaes em termos de gnero. Na seo 5, realiza-se uma anlise especfica da
2 Para uma apresentao sinttica do que significa abordar a poltica fiscal a partir da perspectiva de gnero, ver Rodrguez Enrquez (2008).

igualdade horizontal do imposto de renda, avaliando-se a situao de lares com diferentes composies, e de fontes de renda que tributam em diferentes categorias.

O que significa olhar os impostos a partir da perspectiva de gnero?

As diversas formas mediante as quais o Estado arrecada dinheiro para fazer frente s necessidades do setor pblico, sejam por meio da cobrana de impostos ou outros encargos (como as taxas pelo uso de bens e servios pblicos), tm um impacto direto sobre as pessoas que pode variar segundo seu sexo, sua situao de trabalho, o tipo de lar no qual vivem, dentre outros aspectos. Quer dizer, as polticas tributrias, como toda poltica econmica, no so imparciais s caractersticas socioeconmicas das pessoas, dentre elas, o gnero. Nas ltimas dcadas, vrios estudos manifestaram as desigualdades existentes em polticas tributrias que podiam aparecer como imparciais em termos de gnero.4 Estas contribuies estabeleceram metodologias particulares para a reviso de estruturas tributrias com relao ao cumprimento das obrigaes da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW, no original) e analisaram os efeitos das polticas tributrias de pases especficos, para homens e mulheres. A reviso do sistema tributrio, a partir da perspectiva da CEDAW, implica avaliar no somente que o total arrecadado seja suficiente para assegurar o exerccio dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais para homens e mulheres em condies de igualdade, mas tambm que estes recursos sejam arrecadados de uma maneira consistente, com o objetivo de alcanar a igualdade fundamental. Elson (2006) argumenta que, embora a CEDAW no inclua referncias explcitas s polticas tributrias, os princpios gerais de no discriminao e igualdade fundamental consagrados na Conveno so aplicveis a este campo de estudo. A Recomendao

Uma aproximao inicial buscou identificar as organizaes da sociedade civil e centros de estudos que trabalham com questes relativas estrutura tributria e poltica fiscal na Argentina, com o propsito de identificar a partir de que perspectiva trabalham e se alguma delas teria levado adiante estudos da estrutura tributria e a poltica fiscal, vinculados com os tratados internacionais de direitos humanos. Foram feitas duas entrevistas com informantes-chaves para identificar as linhas de trabalho das organizaes atreladas ao estudo das polticas tributrias, nas quais se tornou clara a ausncia de uma vinculao entre o sistema tributrio e a CEDAW em seu trabalho. A reviso de bibliografia acadmica clssica de Direito Tributrio em busca de uma anlise do sistema tributrio mediante a perspectiva dos direitos humanos mostrou como resultado um s autor com uma anlise relevante a partir desse ponto de vista: Spisso (2007) inclui um captulo sobre Proteo da Famlia.
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Barnett e Grown (2004), Bird e Miller (1989), De Villota (2003), Elson (2006), Huber (2003), Smith (2000) , Stotsky (1997), Alstott (1996).

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Geral N 21 do Comit da CEDAW interpretou que os princpios de igualdade, justia e plena realizao de todos so a base de uma famlia estvel (pargrafo 24). Por esse motivo, um sistema tributrio equitativo em termos de gnero requer que as mulheres sejam tratadas em condies de igualdade em relao aos homens, como indivduos autnomos e independentes, promovendo no somente a igualdade formal entre os sexos, mas a igualdade fundamental, incluindo a consolidao de relaes familiares igualitrias. A anlise dos impostos sobre os rendimentos das pessoas fsicas constitui um bom ponto de partida para a reviso do sistema tributrio, a partir de uma perspectiva de gnero. Por se tratar de um imposto pessoal sobre a renda, pode-se analis-lo tanto sobre as bases tarifrias dos indivduos quanto com relao s diferentes composies familiares que afeta. Tomando como base a perspectiva da CEDAW, os impostos sobre a renda das pessoas fsicas podem ser analisados em quatro dimenses: o contedo mesmo das normas tributrias e seu eventual contedo explcita ou implicitamente discriminatrio; a incidncia do imposto sobre os homens e as mulheres e lares de diversas composies; os incentivos que os impostos determinam com respeito a certas condutas; e seu impacto em termos de desigualdade de gnero na renda (ELSON, 2006). Ao analisar a normativa tributria, podem ser identificadas orientaes explcitas ou implcitas que deem conta de discriminaes de gnero. As explcitas se referem quelas regulaes especficas da lei, que identificam e tratam de maneira diferente homens e mulheres. Por exemplo, existiria uma discriminao explcita de gnero se o imposto de renda na Argentina estabelecesse que as dedues por gastos com famlia estivessem disponveis para os homens, porm no para as mulheres. Entretanto, as orientaes implcitas de gnero se referem s regulaes da lei, que, devido aos arranjos sociais e comportamentos econmicos predominantes, tm diferentes implicaes para homens e mulheres. Por exemplo, na tributao da renda, costuma-se produzir uma discriminao implcita quando a unidade de tributao o lar (em lugar das pessoas individualmente). Nesses casos, a taxa de imposio do imposto se determina segundo o nvel de renda agregado do lar. Como na maioria dos casos

as mulheres tm um nvel de renda inferior ao dos seus cnjuges homens, isso as castiga implicitamente. Por qu? Porque a taxa de contribuio que deve ser tributada mais elevada que a taxa que se aplicaria se tributassem em funo de sua renda separadamente.5 Quando a anlise se concentra na incidncia tributria, o que estamos olhando o peso relativo dos impostos sobre a capacidade de contribuio das pessoas que tributam. Nesse sentido, operam dois critrios habituais de avaliao, vinculados igualdade que estabelece o sistema. O primeiro critrio o da equidade horizontal. O mesmo se refere ao fato de que as pessoas que tm um mesmo nvel de capacidade de contribuio deveriam tributar um mesmo nvel de impostos. Por exemplo, o nvel de tributao de um homem que ganha $10000. com a compra e venda de aes deveria ser igual ao de uma mulher que ganha $10000. com seu trabalho pessoal. Podem-se dar situaes de desigualdade horizontal quando existem rendas isentas. Assim, dependendo de qual for a fonte de renda, em alguns casos, tributa-se e, em outros, no. Tambm se daria um caso de desigualdade horizontal quando alguns benefcios (por exemplo, determinados crditos fiscais) estivessem disponveis para alguns tipos de renda, porm no para outros. O outro critrio de avaliao o da equidade vertical. O mesmo se refere ao fato de que aquelas pessoas que tm nveis distintos de capacidade de contribuio deveriam tributar diferentes nveis de impostos. Por exemplo, um executivo que ganha $500000. por ano com seu trabalho pessoal em uma companhia multinacional deveria tributar mais que uma empregada domstica que ganha $5000. por ano. Isso no ocorre, por exemplo, quando estas duas pessoas adquirem um bem de consumo que vale $100. pelo qual tributam $21. de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA). Para o executivo, isto representa 0,0042% de sua renda anual. Em compensao, para a empregada domstica,

Aqui se parte do pressuposto (amplamente verificado na maioria dos sistemas tributrios do mundo) de que existem faixas de renda com taxas de contribuio crescentes. Isto , quanto maior a renda, maior a taxa tributria que se deve pagar sobre essa renda.
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representa quase 0,5% de sua renda anual. Quer dizer, se ambos esto pagando o mesmo montante de impostos ($21), o peso desse imposto relativamente maior para a empregada domstica que para o executivo. muito comum que este tipo de desigualdade opere no caso dos impostos indiretos (como os que incidem sobre o consumo). Entretanto, tambm pode ocorrer nos impostos diretos. Por exemplo, quando existem rendas isentas do pagamento de imposto de renda e essas fontes de rendimentos correspondem a um tipo de atividade que, em geral, produz rendas elevadas, ocorreria um caso de desigualdade horizontal e vertical simultaneamente. Um aspecto a considerar que, se pretendido que os impostos funcionem como instrumentos a favor da igualdade de gnero, pode ser necessrio tratar de maneira diferente as pessoas, o que, em termos estritos, poderia ser considerado como uma situao de desigualdade horizontal. Isto se d porque no se parte de uma situao onde todas as pessoas, talvez as mulheres e os homens, encontrem-se em um plano de igualdade, em relao sua insero econmica e ao seu nvel de renda. Do mesmo modo, pode-se pensar que uma medida tributria com o objetivo de estimular a insero das mulheres no mercado de trabalho, e que, para isso, realize, por exemplo, algum tipo de iseno tributria sobre a renda das mulheres, ou a proviso de servios de cuidado, que permita reduzir seu preo, no , em si mesma, uma medida de discriminao, mas, pelo contrrio, algo que busca eliminar uma situao de discriminao trabalhista real. Quer dizer, para conseguir igualdade fundamental, diferentes grupos na sociedade podem requerer tratamento diferenciado. A partir de um olhar de gnero, poderia ser promovido, por exemplo, que a incidncia tributria fosse menor para aqueles lares que no repetissem o modelo de lar de provedor nico, como uma maneira de estimular relaes de gnero diferentes e mais igualitrias. Nesse sentido, h que considerar que a tributao tambm gera incentivos ou desestmulos s pessoas e que os tais podem ser utilizados para desafiar as relaes de gnero existentes.

Talvez a tributao possa promover ou desencorajar certos consumos. Por exemplo, pode-se utilizar a tributao como uma ferramenta para promover o consumo de servios de sade sexual e reprodutiva, ou de planejamento familiar responsvel. A tributao pode ainda promover ou desmotivar certos comportamentos, como o caso das decises das pessoas com relao sua participao no mercado de trabalho. Nesse sentido, pode-se utilizar a tributao para incentivar a participao das mulheres no mercado de trabalho, superando as discriminaes prprias deste espao. Ou bem, pode-se usar a tributao para fomentar a participao dos homens no trabalho no remunerado vinculado com as tarefas de cuidado, o que, por sua vez, tambm pode redundar em maior insero trabalhista das mulheres. Definitivamente, os impostos podem ser transformados em uma ferramenta distributiva e o fazem quando melhoram a injusta distribuio da renda e da riqueza, quando protegem a populao mais vulnervel e quando contribuem para transformar as injustas relaes de gnero existentes.

Uma nota prvia: a organizao das famlias e a situao econmica das mulheres
Dois dados contextuais so importantes na hora de analisar a tributao sobre os rendimentos na Argentina. Por um lado, a forma como a populao se organiza nos lares, j que sua composio relevante no momento de determinar a contribuio exigida; por outro, a dinmica e estrutura do mercado de trabalho, principal fonte de renda da populao. A organizao familiar foi variando muito lentamente. As principais mudanas se do pelo aumento das famlias monoparentais, pela relativa diminuio das famlias extensas e compostas e pela correlativa predominncia da forma nuclear, acompanhada por uma diminuio do tamanho mdio das famlias, como consequncia, pelo menor nmero de filhos. A persistncia do lar nuclear como forma predominante continua sendo fundamental, com uma preeminncia importante neste grupo de lares com chefe homem. Contrariamente, as mulheres chefes de famlia so maioria nos la-

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res unipessoais e monoparentais (ver Tabela 1), ou seja, os lares biparentais com chefe homem continuam sendo a forma de organizao predominante.
TABELA 1

Argentina Estrutura de Lares 2001

TIPOS DE LAR Unipessoal Monoparental Nuclear Estendido Composto Biparental Nuclear Estendido Composto Total Unipessoal Monoparental Nuclear Estendido Composto Biparental Nuclear Estendido Composto Total CHEFE HOMEM 43,3 18,3 17,4 19,8 22,2 94,1 94,4 92,6 91,6 73,7 9,3 4,0 2,5 1,4 0,1 86,7 71,3 14,4 1,0 100,0 CHEFE MULHER 56,7 81,7 82,6 80,2 77,8 5,9 5,6 7,4 8,4 26,3 34,1 50,6 33,7 15,7 1,2 15,3 11,9 3,2 0,3 100,0 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 15,8 16,3 10,7 5,1 0,4 68,0 55,7 11,4 0,8 100,0

de produto que em 1998. Quer dizer que se tinha superado, para esse ano, o momento posterior desvalorizao do peso (em 2002) e tambm os nveis mximos alcanados durante a dcada de 1990. Como se observa na Tabela 2, a taxa de atividade se manteve estvel, e o emprego cresceu, em ambos os casos, em intensidades similares para homens e mulheres. Entretanto, o declnio do desemprego foi mais elevado para homens do que para mulheres, cuja taxa especfica de desocupao continuou posicionando-se em 50% acima da dos homens.
TABELA 2

Indicadores do Mercado de Trabalho Populao acima de 14 anos - Semestres - Taxas (em %)

I-2004 Taxa de atividade Homens Mulheres Taxa de emprego Homens Mulheres Taxa de desocupao Homens Mulheres
60,1 72,8 49,2 51,4 63,6 40,8 14,6 12,6 17,1

II-2004
60,4 73.5 48,8 52,7 65,3 41,7 12,6 11,2 14,5

I-2005
59,5 72,7 47,9 52,0 64,8 40,8 12,5 10,8 14,8

II-2005
60,2 73,6 48,7 53,9 66,8 42,6 10,6 9,2 12,4

I-2006
60,3 72,9 49,2 53,7 66,3 42,6 10,9 9,1 13,3

II-2006
61,0 73,5 48,7 55,0 67,2 43,0 10,0 8,5 11,6

Fonte: Elaborao prpria com base em dados da Pesquisa Domiciliar Permanente (EPH)

Fonte: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Indec) - Censo 2001

Em relao ao ambiente macroeconmico e do mercado de trabalho, a partir de 2003, a economia se recuperou aceleradamente depois de o pas ter atravessado uma severa crise poltica, econmica e financeira. Esse ano foi o comeo de um processo contnuo de recuperao da atividade econmica, com o crescimento do produto, do investimento, do consumo e, tambm, do emprego. Desde ento (e at 2008), o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu com taxas anuais de 8%. A mudana nos preos relativos, produto da desvalorizao, permitiu a paulatina recuperao do aparelho produtivo e, com isso, melhoria nas condies do mercado de trabalho. As estimativas para o ano de 2006 indicavam 20,5% mais de postos de trabalho para o total de ocupados urbanos e 14,7% mais

De maneira mais lenta que o nvel de emprego, tambm comeou a melhorar a qualidade desse emprego. A produo de empregos no registrados foi reduzida, embora ainda situada em nveis superiores a 40% da Populao Economicamente Ativa (PEA). Entretanto, a evidncia tambm d conta de que as maiores oportunidades existentes no mercado de trabalho no se distriburam igualmente entre as pessoas. Com efeito, percebem-se diferenas segundo o estrato econmico de posse e o sexo. A caracterstica mais notria da persistncia da desigualdade o congelamento da taxa de atividade feminina. O crescimento econmico, a maior oferta de postos de trabalho e a melhora relativa nos rendimentos no incentivaram a maior participao trabalhista feminina, mas, contrariamente, promoveram estratgias familiares que as excluem da atividade de trabalho. Esta situao no homognea por estrato de renda. No mercado de trabalho

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argentino, segue operando uma dupla discriminao: por gnero e por condio econmica das pessoas. A taxa de atividade das mulheres de renda mais baixa essencialmente menor que a de renda mais elevada, e a brecha de gnero mais ampla quanto menor o quintil6 de renda. A presena de crianas pequenas no lar continua sendo um dos condicionantes fundamentais para a insero feminina no mercado de trabalho, o que se agrava quanto menor for o nvel de renda familiar. Alm de participar, em menor medida que os homens, das opes de trabalho disponveis durante o perodo de recuperao econmica, as mulheres continuaram sendo sobrerrepresentadas em postos de trabalho de pior qualidade. Por exemplo, para o segundo semestre de 2006, a Pesquisa Domiciliar Permanente (EPH) informou que, enquanto 43,1% dos homens assalariados do setor privado se encontravam em empregos no registrados, este nvel se elevava a 56,5% no caso das mulheres. Igualmente, as mulheres continuaram sobrerrepresentadas nas tarefas de menor qualificao. Em 2006, na ocupao total em tarefas no qualificadas, a taxa de feminizao, alcanava 110,9 para as mulheres de at 44 anos e se elevava a 195,5 para as mulheres a partir de 45 anos. Durante esse perodo, tambm persiste a segregao por ramo de atividade, com um forte predomnio das mulheres nos servios sociais e comunitrios, nos quais a taxa de feminizao supera o nvel de 130, e um forte predomnio dos homens em ramos vinculados com a construo e manufatura industrial. O servio domstico manteve um forte peso no total da ocupao feminina: este setor agrupa 17,2% das ocupadas e 22,7% das assalariadas. Trata-se, principalmente, de mulheres adultas de baixo nvel educacional, que costumam ser chefes de famlia. A precariedade trabalhista caracteriza as condies em que se desenvolve esta ocupao. Segundo informao do Ministrio do Trabalho, Emprego e Seguridade Social, 94,5% do total das empregadas do servio domstico que trabalham seis horas ou mais no tm descontadas as contribuies sociais. Igualmente, s uma porcentagem
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muito reduzida conta com outros benefcios sociais, tais como 13 salrio, frias pagas, afastamento por doena ou obra social. Finalmente e por tudo destacado anteriormente, persiste a brecha de gnero na renda pelo trabalho remunerado, que est em torno de 73% para a renda mdia. Esta situao resultado da combinao das discriminaes mencionadas (menor participao, maior desemprego e subocupao, segregao horizontal e vertical), somada ao fato de que as mulheres trabalham, pelos prprios condicionamentos que enfrentam, menos horas que os homens. A brecha de rendimento se replica, tambm, entre os trabalhadores independentes. De acordo com informao fornecida pela Administrao Federal de Ingressos Pblicos (AFIP), do total dos contribuintes registrados frente ao imposto de renda como autnomos (trabalhadores/trabalhadoras independentes de altas rendas), os homens representam 72,5%, e as mulheres, s 27,4%. Esta proporo entre homens e mulheres muda ao serem considerados os pequenos e mdios contribuintes do sistema simplificado de monotributo, mediante os quais a porcentagem de homens cai para 61%, e a de mulheres sobe para 38,9% (ver Tabela 3).
TABELA 3

Pessoas fsicas responsveis pelo imposto de renda Contribuintes autnomos e monotributistas

HOMENS MULHERES NO IDENTIFICADOS TOTAL Autnomos 692.571 261.858 747 955.176 Monotributistas 1.429.189 909.240 329 2.338.758 Fonte: Elaborao prpria sobre a base de dados proporcionados pela Direo de Estudos da AFIP, 13 de novembro de 2007.

Refere-se a 1/5 da renda. (N.T.)

Por outro lado, de acordo com informao proporcionada pela AFIP, apenas uma pequena minoria dos trabalhadores assalariados tributa imposto de renda: 5,4% das trabalhadoras e 8,6% dos empregados homens. A Tabela 4 apresenta a quantidade de Por outro lado, de acordo com informao proporcionada pela AFIP, apenas uma pequena minoria dos trabalhadores assalariados que tributam imposto de renda diferenciado por sexo. Como se observa,

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do total de trabalhadores assalariados que tributam imposto de renda, 77% so homens frente a 22% que so mulheres.7
TABELA 4

Do total das rendas arrecadadas por impostos diretos (excluindo as retenes), 81,1% foi pago por sociedades ou empresas, e apenas 13,7% por indivduos.
TABELA 5

Trabalhadores assalariados que tributam imposto de renda

Mulheres Homens Total RETIDOS EM RENDAS 114.672 405.037 519.709 NO RETIDOS 2.007.732 4.314.228 6.322.020 TOTAL DE ASSALARIADOS 2.122.404 4.719.325 6.841.729

Rendas por impostos Nveis e Estrutura Argentina 2007

IMPOSTO Impostos Nacionais Imposto sobre as rendas Imposto sobre a riqueza IVA Renda bruta sobre bens e servios Importaes / Exportaes Outros Contribuies com a Previdncia Social Impostos provinciais Total da arrecadao tributria % DO PIB 25,43 5,51 2,25 7,8 1,72 3,45 0,14 4,56 4,37 29,8 % 85,3 18,5 7,6 26,2 5,8 11,6 0,5 15,3 14,7 100,0

Fonte: Elaborao prpria sobre a base de dados proporcionada pela Direo de Estudos da AFIP, abril de 2008.7

Em sntese, nem durante a etapa de recuperao econmica por que passou a Argentina entre 2003 e 2007 foi possvel reverter os principais traos de desigualdade econmica de gnero, expressos, principalmente, no mercado de trabalho. As mulheres apresentaram, de forma contnua, maiores dificuldades que os homens para uma plena insero no mercado de trabalho, o que se traduz, a seu tempo, em uma situao de renda mais vulnervel. Isso requer ateno especial quando se recorda que as mulheres esto sobrerrepresentadas nos tipos de lares que, por suas prprias caractersticas, concentram maiores traos de precariedade, como o caso dos lares monoparentais. Dado este panorama, toda medida que busque melhorar a igualdade de gnero deve ser promovida. A Poltica Tributria pode contribuir para isso. A seguir, analisaremos o caso especfico do imposto de renda.

Fonte: Com base nos dados do Ministrio de Economia e Finanas da Nao Argentina (MEcon).

O imposto de renda se encontra regulado pela Lei 20.628, sancionada em 1973 e sucessivamente modificada e regulamentada em numerosas oportunidades.8 Este imposto recai tanto sobre pessoas fsicas e sucesses indivisas residentes no pas quanto sobre as sociedades de capital constitudas no pas.9 Os beneficirios do exterior, entretanto, tributam sobre os rendimentos de fonte argentina. Aspectos formais: declarao individual versus declarao conjunta A alternativa de tributar a renda dos indivduos singularmente considerados ou de tributar conjuntamente a dos integrantes

O imposto de renda sobre pessoas fsicas na Argentina

Na Argentina, a maior arrecadao tributria corresponde aos impostos indiretos. O imposto de renda o segundo tributo, em ordem de importncia, em nvel nacional (Tabela 5).

8 A Lei de Imposto de Renda conta com um texto aprovado pelo Decreto 649/97, no ano de 1997, e, de acordo com informao do Ministrio da Economia, em julho de 2008, foi complementada e modificada por 173 normas. 9 Refere-se s sociedades annimas, sociedade de responsabilidade limitada, sociedade em comandita simples e em comandita por aes; todas formas de sociedades comerciais reguladas pela Lei 19.550.

7 Dados de uma estimativa da AFIP com base nas declaraes juradas do Sistema Integrado de Aposentadorias e Penses (SIJP, no original), apresentadas em novembro de 2007 pelos empregadores.

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da famlia suscitou amplos debates.10 A individualizao dos direitos fiscais e o princpio de tributao individual esto (a priori) mais em consonncia com o princpio de igualdade entre os sexos: eliminam o desestmulo para que se obtenha um novo trabalho remunerado a quem no o tinha at ento, uma vez que impem tributao marginal (extra) ao cnjuge com maior renda, preservando a privacidade tributria de cada pessoa. As vantagens da tributao individual se encontram intimamente vinculadas com a crescente incorporao das mulheres ao mercado de trabalho, assim como com as mudanas nas estruturas familiares dos ltimos tempos. Em um sistema de tributao individual, entretanto, a discriminao por sexo pode ser encontrada em trs instncias diferentes. Em primeiro lugar, na atribuio de rendas no provenientes do emprego. As rendas provenientes do emprego se atribuem ao trabalhador, mas no to simples a atribuio das rendas provenientes de outras fontes, tais como as rendas pela propriedade de bens imveis. As normas tributrias vigentes em diferentes pases costumam atribuir essas rendas de diversas maneiras, incluindo a atribuio ao cnjuge com maiores rendas, distribuda por partes iguais entre os cnjuges, permitindo que o casal tome a deciso sobre como atribuir este rendimento ou atribuindo o rendimento ao cnjuge que detenha a propriedade legal dos bens que geram a renda. Em segundo lugar, o uso de isenes tributrias tambm pode apresentar diferenas segundo o sistema de tributao

utilizado. As normas tributrias geralmente reconhecem isenes tributrias por diversos motivos, incluindo a declarao de cnjuges dependentes e filhos menores. Em um sistema de declarao individual, estas isenes devem ser distribudas entre os membros do casamento, de maneira que podem no ser igualitrias entre os sexos, como acontece quando certas isenes so admitidas para o marido com uma esposa dependente, porm no so permitidas para uma esposa com um marido dependente. Por ltimo, em alguns pases, aplicam-se alquotas diferenciadas para homens e para mulheres, e o imposto fica mais alto para as mulheres casadas em comparao com o imposto que deve pagar um homem que se casou. Das formas de discriminao possveis, a terceira no se aplica ao caso argentino, j que as alquotas tributrias se aplicam de um modo uniforme a homens e mulheres. As duas primeiras, contudo, devem ser avaliadas com respeito aplicao do imposto sobre os rendimentos. Na Argentina, rege o princpio da tributao individual: independentemente da situao civil das pessoas, cada indivduo responsvel pelo tributo deve apresentar uma declarao individual (nos casos em que corresponder)11 e aplicar o imposto sobre a base das receitas sujeitas a imposto. Entretanto, os artigos 29 e 30 da Lei de Imposto de Renda estabelecem uma srie de excees com a atribuio do marido de certas rendas de origem comum, no caso dos casamentos:

A alternativa da famlia como sujeito passivo do imposto de renda se fundamenta nas economias de escala resultantes da vida em comum, o que determina maior capacidade de contribuio, ou seja, maior aptido da famlia para suportar uma maior carga fiscal. Os crticos desta posio sustentam que se supervaloriza a economia de escala, que pode ser originada pela vida em comum, que carece da magnitude que lhe atribuem. Entretanto, a acumulao das rendas na base tributvel produz um incremento da progressividade do imposto, que, por no ser corrigida, implica para o casal tornar mais oneroso o imposto sobre os rendimentos, deixando de incentivar a incorporao de uma segunda renda. Para uma apresentao dos estudos realizados e os argumentos esgrimidos a favor (de) e contra cada sistema, ver Spisso (2007, p. 452 e seguintes).
10

Como se mencionou e ser desenvolvido com maior detalhamento mais abaixo, apenas os trabalhadores autnomos recolhem o imposto sobre os rendimentos por meio de declaraes oficiais. No caso dos trabalhadores assalariados, o imposto retido pelo empregador; e no caso de pequenos e mdios contribuintes, o montante fixo do imposto se recolhe mensalmente mediante o mecanismo simplificado do monotributo.
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GANHO DOS COMPONENTES DA SOCIEDADE CONJUGAL

Art. 28. As disposies do Cdigo Civil sobre o carter rentvel dos benefcios dos cnjuges no regem aos fins do imposto de renda, em compensao devem ser aplicadas as normas contidas nos artigos seguintes.12 Art. 29. Corresponde atribuir a cada cnjuge os rendimentos provenientes de: a) Atividades pessoais (profisso, ocupao, emprego, comrcio, indstria). b) Bens prprios. c) Bens adquiridos com o produto do exerccio de sua profisso, ocupao, emprego, comrcio ou indstria. Art. 30. Corresponde atribuir totalmente ao marido os benefcios de bens rentveis, exceto: a) Que se trate de bens adquiridos pela mulher nas condies referidas no inciso c) do artigo anterior. b) Que exista separao judicial de bens. c) Que a administrao dos bens rentveis a tenha a mulher em virtude de uma resoluo judicial.
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termina o carter do bem, sem prejuzo da recompensa que a sociedade conjugal tenha contra o dono do bem, ou vice-versa. Rendimento de atividades pessoais e de bens adquiridos com o produto de tais atividades. Atribui-se mulher o produzido por suas atividades pessoais: profisso, ocupao, indstria ou comrcio.

O regime da Lei de Imposto de Renda estabelece a liquidao individual dos cnjuges, com acumulao de certas rendas chefiadas pelo marido. Nesse sentido, atribuem-se ao marido todos os rendimentos que no procedam imputar esposa. De acordo com os artigos 28 e 29 da lei, atribuem-se mulher: Os bens prprios: quando se trata de bens imveis, dever deixar registrada na escritura de compra a origem do dinheiro usado para sua compra. Se o imvel tiver sido adquirido com dinheiro, em parte prprio e em parte de rendimento, a doutrina e a jurisprudncia majoritria se inclinam a considerar que a maior proporo de fundos (prprios ou de rendimentos) de-

As rendas restantes provenientes de bens rentveis so atribuveis ao marido, exceto se existir separao judicial de bens, ou, por deciso judicial, a administrao dos bens rentveis for atribuda mulher. Os artigos da Lei de Imposto de Renda transcritos permitem duas consideraes. Em primeiro lugar, o de nmero 30 sugere um pressuposto de discriminao formal com prejuzo para as mulheres, ao torn-las invisveis como sujeitos de imposto com relao s rendas produzidas pelos bens rentveis. De acordo com o Cdigo Civil e o regime de rentabilidade obrigatria que estabelece durante o casamento, todos os bens que os cnjuges tenham adquirido so rentveis, ou seja, ambos os cnjuges so proprietrios por partes iguais (salvo que, em certos supostos particulares, tenha-se declarado expressamente algo diferente no momento de sua aquisio). Pode-se argumentar, contudo, que esta discriminao formal no implica uma desvantagem para as mulheres que tm, em consequncia, uma carga tributria menor que a de seu marido, frente titularidade rentvel dos mesmos bens. Em segundo lugar, as excees previstas na norma colocam em evidncia seu conflito com as normas gerais do Direito Civil aplicveis ao regime patrimonial do casamento.13 Sem prejuzo do regime de tributao individual, as normas aplicam uma acumulao,

12 Uma vez que a Lei de Imposto de Renda (tanto em sua redao atual quanto na sua antecessora) afasta-se das disposies do Cdigo Civil quanto ao regime patrimonial do casamento, muito antes j se tinha abordado a questo de se esta falta de correspondncia no seria inconstitucional. A constitucionalidade desta norma foi convalidada pela Corte Suprema de Justia da Nao.

O questionamento em torno de se saber se esta falta de adequao da legislao fiscal s normas de Direito Civil constitui ou no uma transgresso constitucional no nova, j que idntica disposio se encontra na atual Lei de Imposto de Renda (Lei 20.628 e suas modificaes) e em seu antecedente legislativo (a Lei 11.682). A Corte Suprema de Justia da Nao se pronunciou sobre o tema em 1938 (ratificado em pronunciamentos posteriores), quando estabeleceu que as normas do Direito Civil no prevalecem sobre as normas fiscais (SPISSO, 2007, p. 455-456).
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chefiada pelo marido, das rendas produzidas por certos bens que possam ter sido adquiridos e administrados pela esposa.14 De acordo com os especialistas no assunto, o regime aplicvel no estritamente de tributao individual, como parecia, mas trata-se de um regime hbrido, j que incorpora pressuposies s quais se aplica uma espcie de tributao conjunta para os integrantes do casamento. Algumas precises conceituais: definio de renda, categorias tributrias e rendas isentas do tributo
Definio de rendas e categorias previstas na lei

imposto de renda pode ter, simultaneamente, rendimentos que correspondam a uma ou mais categorias de renda. O procedimento para determinar o imposto para as pessoas obrigadas toma como base de clculo os rendimentos e gastos provenientes das quatro categorias e a participao em empresas ou atividades, de acordo com a seguinte sequncia: (i) O resultado lquido total se obtm depois de subtrados os rendimentos da primeira, segunda, terceira e quarta categorias, os gastos15 e dedues especiais16 de cada uma delas, e de adicionar o benefcio ou de subtrair a perda derivados da participao em empresas ou atividades.17 (ii) O resultado tributrio do perodo se calcula efetuando o ajuste correspondente, originado em taxas de transferncia e subtraindo os abatimentos e dedues admitidas do resultado lquido total.18,19

A Lei de Imposto de Renda estabelece quatro categorias de renda segundo a fonte. A primeira corresponde s rendas do solo; a segunda, renda de capitais; a terceira, a benefcios de empresas e certos auxiliares de comrcio; e a quarta, renda obtida pelo trabalho pessoal. Uma pessoa obrigada ao pagamento de

De acordo com as normas do Cdigo Civil que regulam o regime patrimonial do casamento, so bens prprios os adquiridos por cada um dos cnjuges com anterioridade ao casamento, assim como os que ingressem ao seu patrimnio por sub-rogao real de tais bens prprios ou os que recebessem durante o casamento como herana, legado ou doao. Por outro lado, so bens rentveis: (a) os adquiridos durante o casamento a ttulo oneroso ou por fatos fortuitos como loteria, jogos ou apostas; (b) os frutos naturais ou civis dos bens prprios ou rentveis; (c) os frutos civis da profisso, trabalho ou indstria dos cnjuges, acumulados durante o casamento; (d) os produtos de minas particulares de cada um dos cnjuges; (e) o recebido por usufruto de bens dos filhos matrimoniais ou extramatrimoniais de algum dos cnjuges; (f) as melhoras que, durante o casamento, tenham dado mais valor aos bens prprios de cada um dos cnjuges; (g) as rendas acumuladas durante o casamento pelos direitos intelectuais, patentes de inveno ou desenhos industriais, cuja autoria ou inveno pertena a qualquer dos cnjuges; e (h) o que tiver sido gasto em resgate de servides ou em qualquer outro objeto de que apenas um dos cnjuges tenha vantagens. Por outro lado, o Cdigo Civil estabelece como princpio que cada cnjuge administre e disponha de seus bens prprios e dos rendimentos que adquira. Existe uma importante restrio, entretanto, j que o artigo 1.277 estabelece que necessrio o assentamento do outro cnjuge para dispor de bens imveis, direito ou mveis registrveis, contribuio de domnio a sociedades ou uso de ditos bens por estas, e, tratando-se de sociedades de pessoas, a transformao e fuso destas. Tambm necessrio obter o consentimento de ambos os cnjuges para dispor do imvel onde est radicado o lar da famlia, se houver filhos menores ou incapazes.
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15 O artigo 80 define os gastos admitidos como aqueles efetuados para obter, manter e conservar as rendas tributadas por este imposto, que se subtrairo das rendas produzidas pela fonte que as origina. 16 Os gastos e dedues especiais permitidas para cada categoria de renda esto definidos expressamente na lei (artigos 85 a 88 da Lei 20.628). Talvez, para a primeira categoria (rendas do solo), possam ser deduzidos os gastos de manuteno do imvel. O artigo 88 da lei estabelece que no sero deduzveis, sem distino de categorias: (a) os gastos pessoais e de sustento do contribuinte e sua famlia, exceto o disposto pelos artigos 22 e 23 [cargas de famlia] [...].

Naquelas sociedades que no so sociedades de capital, em que, portanto, seus integrantes tributam por si mesmos, j que a sociedade no sujeito do imposto de renda, os scios integrantes devem adicionar o resultado correspondente sua participao na sociedade s rendas das outras categorias.
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As dedues admitidas so enumeradas no artigo 81 da Lei de Imposto de Renda e incluem os rendimentos de dvida, as somas que pagam os assegurados por seguros para o caso de morte; as doaes a certas instituies at o limite de 5% da renda lquida do exerccio; as contribuies ou descontos para fundos de aposentadorias, aposentadorias, penses; as contribuies a planos de previdncia privada; os descontos obrigatrios efetuados para pagamentos de obras sociais do contribuinte e as pessoas que so, para o contribuinte, responsabilidades de famlia; os honorrios de servios mdicos.
18

Se este resultado for positivo, ento, podem subtrair as perdas de resultados anteriores dentro das condies e dos limites permitidos.
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(iii) Finalmente, para determinar a renda lquida sujeita a imposto, subtraem-se do resultado final positivo as dedues pessoais computveis, os gastos com famlia,20 o mnimo no tributvel e a deduo especial. De acordo com um dos princpios orientadores do Direito Tributrio, o propsito das normas taxar aqueles contribuintes que superem um determinado nvel mnimo de capacidade contributiva. Para isso, estabelece-se a possibilidade para as pessoas fsicas de deduzir da renda lquida do exerccio fiscal as somas denominadas mnimo no tributvel, gastos com famlia e deduo especial.21 A renda no tributvel constitui um mnimo indispensvel que o legislador presume necessrio para responder s necessidades bsicas dos indivduos, e, portanto, no necessrio demonstrar capacidade contributiva referente a esse montante. Logo, a deduo por gastos com famlia permite aos contribuintes deduzir da renda lquida certas somas determinadas pelas normas por cada familiar que tenha a seu cargo. Para isso, devero ser cumpridas quatro condies: parentesco, que o familiar se encontre economicamente a cargo de quem reclama a deduo, residncia no pas do familiar de que se trate e que as rendas lquidas da pessoa que se declara a cargo do contribuinte no superem determinada soma. De acordo com as normas, possvel deduzir como gasto com famlia os cnjuges (no assim os concubinos), ascendentes, descendentes, irmos menores ou incapacitados para o trabalho, sogros, genros ou noras menores ou incapacitados para o trabalho. Em termos gerais, estas dedues por gastos com famlia podem ser realizadas somente pelas pessoas de parentesco mais prximo. No caso dos filhos, entretanto, se tanto o pai quanto a me recebem rendas taxadas pelo imposto de

renda, ento, ambos podem realizar a deduo duplicando, neste caso, o montante dedutvel pelos filhos dependentes. Por ltimo, a deduo especial beneficia aquelas pessoas residentes que obtenham rendas lquidas como resultado de seu trabalho como dependentes (trabalhadores assalariados) ou pelo exerccio de profisses liberais (como trabalhadores independentes, contribuintes do sistema de autnomos). Entretanto, o montante dedutvel em conceito de deduo especial quase quatro vezes superior para os trabalhadores assalariados em relao aos independentes. Apesar dos questionamentos que esta brecha receba, no foi modificada nas recentes reformas introduzidas no sistema.22
As isenes do imposto de renda

Em uma extensa e heterognea enumerao, o artigo 20 da Lei de Imposto de Renda estabelece que certos sujeitos e os rendimentos provenientes de determinadas fontes se encontram isentos do pagamento do tributo. Entre os sujeitos isentos, encontram-se os Estados Nacionais e provinciais, as instituies religiosas e as entidades de benefcio pblico. A iseno dos rendimentos, produto de determinadas e diversas atividades, obedece s sucessivas reformas, das quais foi objeto a lei, e inclui desde o pagamento de indenizaes por motivos trabalhistas at a iseno do imposto para o que foi obtido como resultado da venda de aes de sociedades annimas e a renda de operaes financeiras. Algumas isenes previstas ou no na Lei de Imposto de Renda chamam a ateno pelo impacto diferencial que tm na forma atual ou potencial na situao de homens e mulheres frente ao tributo. Entre os rendimentos excetuados do pagamento de imposto de renda, o inciso (i) do artigo 20 inclui os rendimentos reconhecidos em sede judicial ou administrativa, em carter de acessrios de crditos trabalhistas, e as indenizaes por antiguidade nos casos
O Decreto 1426/2008 (publicado em 9/09/2008) introduziu as ltimas mudanas no sistema tributrio de renda, e, se bem reduziu a brecha entre o tratamento tributrio de trabalhadores assalariados e independentes, esta brecha no foi superada.
22

O artigo 23 da Lei de Imposto de Renda (que ser discutido em detalhes mais adiante) estabelece quais so as cargas de famlia que o contribuinte pode deduzir de seus rendimentos lquidos.
20 21

Conforme o artigo 23 da Lei de Imposto de Renda.

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de demisses. interessante notar, contudo, que a lei no exime do pagamento deste imposto as indenizaes taxadas, s quais tem direito uma mulher demitida durante o prazo de proteo que outorga a Lei de Contrato de Trabalho para o caso de demisses de mulheres grvidas ou pelo prazo de um ano posterior sua maternidade. Por outro lado, algumas das isenes so questionveis pela discriminao por classe e sexo implcita nelas. Desde as reformas neoliberais da dcada de 1990, a lei exime do tributo a renda derivada de ttulos, aes, cdulas,23 letras, obrigaes e demais valores emitidos ou que se emitam no futuro por entidades oficiais, assim como os resultados provenientes de operaes de compra e venda, cmbio, permuta, ou disposio de aes, ttulos, bnus e demais ttulos de valores, obtidos por pessoas fsicas e sucesses indivisas. Essas isenes claramente beneficiam, de forma exclusiva, aquelas pessoas com um nvel de renda e de conhecimentos tais que lhes permitam realizar as operaes alcanadas pelo benefcio fiscal. Isso contrasta com as contribuies tributrias que devem fazer as pessoas fsicas que trabalham por conta prpria, registradas sob a modalidade de pequenos e mdios contribuintes (monotributo), categoria nas quais as mulheres se encontram sobrerrepresentadas, no se beneficiando com iseno alguma em relao com as rendas produzidas por seu trabalho. Em outras palavras, mediante as isenes existentes na tributao dos rendimentos na Argentina, opera uma tripla desigualdade. Por um lado, a desigualdade horizontal, prpria da existncia de rendimentos taxados e rendimentos no taxados segundo sua fonte, e no segundo seu nvel. Em segundo lugar, a desigualdade vertical, resultante do fato de que os rendimentos isentos provm de fontes que, geralmente, procuram rendimentos mais elevados. Em terceiro lugar, a desigualdade de gnero, resultado do fato de que os homens se encontram sobrerrepresentados entre estes setores

de rendimentos mais elevados, que provm de fontes financeiras, beneficiados com estas isenes, das quais as mulheres, por estarem sub-representadas neste grupo, gozam em medida muito menor. O imposto de renda das pessoas fsicas: seu alcance segundo as modalidades de contribuintes Tanto os trabalhadores assalariados quanto os independentes de altos ou baixos rendimentos (autnomos ou monotributistas, respectivamente), tributam o imposto de renda. Contudo, estas modalidades de contribuintes se encontram sujeitas a diferentes normas que geram desigualdades com relao ao alcance do imposto, o reconhecimento de dedues permitidas pela normativa e o impacto que isso tem sobre suas situaes familiares. Essas diferenas so reveladas nas diferentes hipteses que se apresentam ao longo deste item e determinam as desigualdades que afetam, de modo claramente diferencial, homens e mulheres.
Diferentes modalidades: contribuintes autnomos, trabalhadores assalariados e monotributistas

23

Embora a autora no especifique, provvel que se refira a cdulas (ou ttulos) hipotecrias, que so um tipo de aplicao financeira de mdio e longo prazos. (N.E.)

As pessoas fsicas obrigadas ao pagamento do imposto de renda, por aplicao da Lei de Imposto de Renda e suas normas regulamentares, tributam sob uma das seguintes modalidades: como contribuintes autnomos ou como trabalhadores assalariados. Os contribuintes autnomos (trabalhadores independentes registrados como contribuintes do imposto de renda) devem liquidar o imposto por ano fiscal e, por conta da obrigao anual, pagam cinco parcelas bimestrais. So os prprios contribuintes os obrigados a confeccionar e apresentar suas declaraes oficiais anuais e a declarar os pagamentos de impostos ao longo do ano fiscal. Por outro lado, aplica-se aos trabalhadores assalariados um sistema de reteno sobre seus rendimentos mensais. Nesse caso, a reteno efetuada pelo empregador, que o responsvel por declarar o tributo ao fisco. Existe um terceiro grupo de pessoas, que aderiram ao sistema simplificado para pequenos e mdios contribuintes, conhecido como

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monotributo.24 O sistema consiste basicamente em um imposto nico de quota fixa mensal, que substitui em um s pagamento o imposto de renda e o imposto sobre valor agregado, ao qual se adicionam os clculos da Previdncia Social e Obra Social. Neste caso, o imposto de renda se encontra compreendido no pagamento nico de impostos, fixado sobre a base de uma tabela de classe de rendimentos, e no lhe aplicada nenhuma das normas vinculadas com determinao de rendimentos, dedues, gastos com famlia ou dedues especiais.25 O monotributo um sistema simplificado para contribuintes que recebem por suas atividades rendimentos brutos inferiores a $144.000, quando se trata de comercializao de bens, e at $72.000 pela proviso de servios. De acordo com um informe publicado pela AFIP, em 2005, 93% dos que aderiram ao sistema de monotributo correspondiam s atividades comerciais, profissionais e servios, e ocupaes (SALIM; DANGELA, 2006). A arrecadao tributria resultante do pagamento do monotributo baixa e tem pouca incidncia no montante total arrecadado pela AFIP. Em 2005, a arrecadao da AFIP por monotributo alcanou os $1.348 milhes, o que implica apenas 1,1% do total do que foi arrecadado (SALIM; DANGELA, 2006).
Clculo do imposto de renda para contribuintes autnomos e trabalhadores assalariados

da renda bruta real os gastos necessrios para obt-la ou manter e conservar a fonte em condies de produtividade. Uma vez aplicadas as dedues pessoais sobre a renda lquida (segundo o detalhe explicado anteriormente), determina-se a renda sujeita a imposto, que se calcula aplicando a esta renda a alquota correspondente, de acordo com uma escala progressiva estruturada em sete faixas, mais uma soma fixa de acordo com a faixa na qual se situe a renda. O imposto se determina por faixa de renda lquida tributvel sobre a base de uma escala progressiva, que consiste em um montante de dinheiro fixo mais a quantidade resultante da aplicao de uma alquota crescente de 9% a 35% sobre o excedente da cota inferior de cada faixa de renda. A Tabela 6 mostra as faixas de renda no tributvel, os montantes fixos para cada faixa e sua correspondente alquota.
TABELA 6

Imposto sobre a renda aplicvel segundo faixa de renda

RENDA LQUIDA TRIBUTVEL ACUMULADA MAIS DE $ 0 10.000 20.000 30.000 60.000 90.000 120.000 A$ 10.000 20.000 30.000 60.000 90.000 120.000 Em diante $ 900 2.300 4.200 11.100 19.200 28.500 MAIS O % 9 14 19 23 27 31 35 DEVEM PAGAR SOBRE O EXCEDENTE DE $ 10.000 20.000 30.000 60.000 90.000 120.000

Para os contribuintes do imposto de renda, tanto em seu carter de autnomos quanto de trabalhadores assalariados, para os efeitos de determinar a renda lquida das pessoas fsicas, deduzem-se
O sistema do monotributo foi criado pela Lei 24.977, sancionada em 3 de junho de 1998.
24 25 Antes do estabelecimento do sistema, os pequenos contribuintes tributavam imposto de renda e as obrigaes de Previdncia Social sob o sistema geral, mediante a apresentao de declarao oficial e cumprindo com todas as exigncias formais dos responsveis de maior prestgio. Em relao ao imposto sobre valor agregado, os contribuintes cujos rendimentos fossem inferiores a $144 mil anuais podiam optar pela categoria de responsveis no inscritos. Estes no apresentavam declaraes do imposto e pagavam, em suas compras, uma sobretaxa de 50% da taxa do IVA correspondente.

Fonte: Lei de Imposto de Renda, artigo 90.

Clculo do imposto de renda para pequenos e mdios contribuintes: o monotributo

Como se mencionou no ponto anterior, as normas aplicveis a este sistema simplificado no estabelecem a favor dos contribuintes um mnimo no tributvel nem a suspenso do pagamento do tributo diante da ausncia de rendimentos; no permitem dedues por gastos nem iseno de taxas de nenhum tipo, nem contemplam dedues vinculadas com gastos com famlia. Os monotributistas no

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gozam de nenhum dos benefcios disponveis para as pessoas fsicas registradas como contribuintes do imposto de renda, seja como empregados assalariados, seja como contribuintes autnomos. O montante do imposto a tributar um valor fixo que se estabelece segundo a categoria de monotributo, no qual as pessoas se encontram registradas. Essas categorias so estabelecidas em funo do faturamento e/ou do tamanho fsico do estabelecimento e/ou do uso de energia destinada ao processo da produo. As Tabelas 7 e 8 exibem o total da quantidade a recolher mensalmente em conceito de monotributo, de acordo com as atividades e os rendimentos brutos determinados anualmente.
TABELA 7

necessrio destacar que se trata, em geral, de trabalhadores de baixos rendimentos, pelos quais a incidncia relativa pode ficar elevada (sobretudo para os monotributistas das categorias mais baixas, e para aqueles que recebem rendimentos muito irregulares). Adicionalmente, os monotributistas se encontram discriminados pelo fato de no poderem desfrutar de nenhum dos benefcios fiscais com os quais contam os trabalhadores autnomos e assalariados. Por que este ponto importante a partir do olhar de gnero? Justamente porque as mulheres se encontram sobrerrepresentadas nesta categoria. Na prxima seo, ampliaremos o debate acerca desses tratamentos discriminatrios. Dedues admitidas pela Lei de Imposto de Renda Neste item, sero revisadas, com algum grau de detalhe, as dedues admitidas para os trabalhadores autnomos que apresentam declaraes individuais perante a AFIP e para os trabalhadores assalariados, cujo imposto de renda retido pelo empregador. Por outro lado, so apresentadas as consideraes sobre a enorme disparidade entre os benefcios acessados por aqueles que realizam contribuies para a Previdncia Social e que incluem no somente contribuintes autnomos e trabalhadores dependentes, mas tambm monotributistas e pessoal de servio domstico.
Dedues admitidas pelas normas do imposto de renda: o caso de trabalhadores autnomos e assalariados

Atividades relacionadas com locaes e/ou prestaes de servios

CATEGORIA A B C D E (**) RENDIMENTOS BRUTOS At $ 12.000 At $ 24.000 At $ 36.000 At $ 48.000 At $ 72.000 IMPOSTOS A RECOLHER $ 33 $ 39 $ 75 $ 128 $ 210 CONTRIBUIES APOSENTADORIA $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 CONTRIBUIO TOTAL A PAGAR OBRA SOCIAL (*) $ 37 $ 105 $ 37 $ 111 $ 37 $ 147 $ 37 $ 200 $ 37 $ 282

TABELA 8

O restante das atividades

CATEGORIA F G H I J K L M (**) RENDIMENTOS BRUTOS At $ 12.000 At $ 24.000 At $ 36.000 At $ 48.000 At $ 72.000 At $ 96.000 At $ 120.000 At $ 144.000 IMPOSTOS A RECOLHER $ 33 $ 39 $ 75 $ 118 $ 194 $ 310 $ 495 $ 505 CONTRIBUIES APOSENTADORIA $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 $ 35 CONTRIBUIO TOTAL A PAGAR OBRA SOCIAL (*) $ 37 $ 105 $ 37 $ 111 $ 37 $ 147 $ 37 $ 190 $ 37 $ 266 $ 37 $ 382 $ 37 $ 477 $ 37 $ 577

(*) Afiliao individual Obra Social, sem aderentes. Por cada aderente, dever pagar mais de $ 31. (**) Em caso de superar algum dos parmetros mximos estabelecidos nesta categoria, o contribuinte no poder aderir ao sistema simplificado de monotributo nem permanecer nele. Fonte: Elaborao prpria sobre a base da Resoluo Geral AFIP N 2431/2008

Vale enfatizar, neste ponto, uma implicao importante a partir do olhar de gnero. Ainda que o montante a recolher por parte dos monotributistas, seja relativamente baixo com relao escala de tributao das outras categorias do imposto de renda,

A Lei de Imposto de Renda estabelece as dedues admitidas para cada categoria de contribuio ao imposto. Para os rendimentos da quarta categoria, ou seja, a renda obtida do trabalho pessoal, permitido deduzir as contribuies aos sistemas de aposentadorias e obras sociais, os prmios de seguro de vida, gastos com funeral, seguros de aposentadoria, gastos com cobertura mdica para o contribuinte e para os membros da famlia sob sua responsabilidade, e os bens por crditos hipotecrios, at uma soma mxima anual.

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Do rendimento lquido, realizam dedues com base em um conceito de mnimo no tributvel (um montante fixo abaixo do qual no corresponde tributar o imposto), gastos com famlia e deduo especial. s dedues, aplica-se uma porcentagem progressiva de reduo em funo do montante do rendimento lquido. Quer dizer, quanto maior rendimento lquido, menor a porcentagem destas dedues que pode ser aplicada. As ltimas modificaes realizadas pelo governo em setembro de 2008 incrementaram o rendimento no tributvel, os gastos com famlia e a deduo especial.26 A Tabela 9 indica o montante correspondente das dedues contempladas no imposto de renda sobre pessoas fsicas, segundo o sistema de contribuio.

TABELA 9

Dedues pessoais para o imposto de renda sobre pessoas fsicas Montantes anuais em $
DEDUES PESSOAIS (Art. 23 da Lei de Rendimentos) Rendimento no tributvel Cnjuges Filhos (cada um) Outros gastos com a famlia (cada um) Deduo especial (para rendimentos derivados de trabalho pessoal) AUTNOMOS 9.000 10.000 5.000 3.750 9.000 TRABALHADORES ASSALARIADOS 9.000 10.000 5.000 3.750 34.200

Fonte: Lei de Imposto de Renda

As pessoas de existncia visvel tero direito a deduzir de seus rendimentos lquidos: (a) em conceito de rendimentos no tributveis, a soma de $9.000; (b) em conceito de gastos com a famlia sempre que as pessoas que se indiquem sejam residentes no pas, estejam a cargo do contribuinte e no tenham no ano entradas lquidas superiores a $9.000 qualquer que seja sua origem e estejam ou no sujeitas a imposto: 1. $10.000 anuais pelo cnjuge. 2. $5.000 anuais por cada filho, filha, enteado ou enteada menor de 24 anos ou incapacitado para o trabalho. 3. $3.750 anuais por cada descendente em linha reta (neto, neta, bisneto ou bisneta) menor de 24 anos ou incapacitado para o trabalho; por cada ascendente (pai, me, av, av, bisav, bisav, padrasto e madrasta); por cada irmo ou irm menor de 24 anos ou incapacitado para o trabalho; pelo sogro, pela sogra; por cada genro ou nora menor de 24 anos ou incapacitado para o trabalho. As dedues deste inciso s podero faz-las o(s) parente(s) mais prximo(s) que tenham rendimentos tributveis. (c) em conceito de deduo especial at a soma de $9.000 [...] O valor previsto neste inciso se elevar 3,8 vezes quando se tratar dos rendimentos [de empregados assalariados].27

conveniente deter-se sobre as disposies que contm o artigo 23 da Lei de Imposto de Renda, j que estabelece conceitoschave para uma anlise a partir da perspectiva de gnero. O artigo 23 estabelece que:
Um ano antes (em maro de 2007), os montantes tinham sido incrementados por disposio do Poder Executivo. Estes incrementos constituem uma maneira de melhorar o rendimento efetivo dos contribuintes e, ao mesmo tempo, reconhecem a presso inflacionria que afeta o pas.
26

Vrios aspectos das regulamentaes deste artigo merecem ser destacados. Em primeiro lugar, a lei reconhece com razovel extenso a composio da famlia, que pode estar a cargo do contribuinte. Esta famlia inclui no somente os integrantes da famlia nuclear (cnjuge, filhos e filhas), mas se estende em direo

27 A norma se refere aos casos previstos nos incisos (a), (b) e (c) do art. 79 da Lei de Imposto de Renda.

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 linha ascendente ou descendente em linha reta, sogros, irmos, irms, genros ou noras.28 O conjunto de normas no estabelece uma justificativa explcita para considerar estas dedues por gastos com famlia. Pode-se presumir que elas obedecem aos maiores custos em que deve incorrer um lar onde habitam essas pessoas dependentes e a pretenso do Estado de contribuir para o sustento destas responsabilidades de cuidado. Esta suposio est alinhada com a evidncia que demonstra uma ausncia marcada de polticas de cuidado por parte do Estado e, portanto, possvel inferir que a falta de taxao tributria constitui uma contribuio nesse sentido.29 Assim, pode-se presumir que uma das justificativas para estas dedues permitir que o contribuinte disponha de maior quantidade de dinheiro para procurar os servios de cuidado no mercado. Contudo, as quantidades anuais que podem ser deduzidas no conceito de gastos com a famlia so claramente insuficientes para sanar os custos de tais servios com gastos familiares. Como exemplo, pode-se tomar o custo previsto para a deduo de um filho ou filha, que supera os $5.000 anuais. Considerando-se a escassez de servios de cuidado para menores (pblicos ou fornecidos pelos empregadores) e os custos das maternidades privadas, somados ao custo da cesta bsica de alimento, evidente a insuficincia dos montantes previstos como gastos com famlia, mesmo considerando seu recente incremento. Por outro lado, destacvel que a deduo especial regulada no inciso (c) pela soma de $9.000 se eleva em 3,8 vezes para os casos em que os rendimentos se originem em: (i) desempenho de cargos pblicos e percepo de gastos protocolares; (ii) trabalho pessoal executado como assalariado; ou (iii) aposentadorias, penses, afastamentos ou subsdios de qualquer espcie que tivessem sua origem no trabalho pessoal (artigo 79 da lei). No fica claro o motivo para o tratamento desigual de contribuintes do sistema de

trabalhadores assalariados com relao a profissionais que trabalhem de forma independente como autnomos. Esta diferena constitui claramente um caso de desigualdade horizontal, j que apenas se beneficia um conjunto restrito de pessoas em detrimento de outras. Tem-se o caso, portanto, em que os rendimentos de uma pessoa que exerce sua profisso de forma independente e outra que exerce a mesma profisso, porm como assalariado de uma sociedade ou empresa, so taxados de um modo diferente, mesmo quando seu nvel de rendimento e as tarefas que prestam sejam substancialmente idnticos. Desde 2000, uma reforma da lei incorporou um novo artigo (sem nmero) continuao do artigo 23, que introduz uma escala progressiva de reduo das dedues admissveis de acordo com um escalonamento que determina que quanto maior o rendimento lquido, menores sero as dedues permitidas do artigo 23. A Tabela 10 mostra a porcentagem de diminuio, que, em funo do rendimento lquido, corresponde aplicar s dedues.
TABELA 10

Porcentagem de reduo aplicvel s dedues pessoais segundo rendimento lquido acumulado

RENDIMENTO LQUIDO ACUMULADO MAIS DE $ A$ % DE DIMINUIO SOBRE A QUANTIDADE TOTAL DE DEDUES (ART. 23.)

0 91.000 130.000 195.000 221.000

91.000 130.000 195.000 221.000 Em diante

0 50 70 90 100

28 Chama ateno a neutralidade de gnero que se emprega na redao desta norma que se refere a filhos e filhas, me e pai, irmos e irms, algo no habitual na tcnica legislativa da Argentina. 29

A esse respeito, ver Rodrguez Enrquez (2007).

Este mecanismo de reduo progressiva das dedues visa a que estas produzam um efeito relativamente maior sobre os setores contribuintes de menores rendimentos e fiquem definitivamente sem efeito, para pessoas com um nvel de rendimentos anuais superiores aos $221 mil. A vigncia desta disposio foi amplamente criticada pelos setores contribuintes, e sua revogao aconteceu em 18 de dezembro de 2008, mediante a sano da Lei 26.477, por parte do Senado.

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Dedues contempladas em normas especficas: pagamentos a pessoal de servio domstico

A situao dos contribuintes sob o sistema do monotributo

A possibilidade de os contribuintes do imposto de renda (tanto assalariados quanto autnomos) deduzirem os pagamentos realizados em conceito de salrios e de contribuies patronais efetuadas ao servio domstico foi concebida pelas autoridades fiscais como um incentivo para o registro das relaes trabalhistas de servio domstico, que, tradicionalmente, tiveram uma taxa alarmante de informalidade. Adicionalmente, esta possibilidade pode ter funcionado como um incentivo para a contratao de pessoal de servio domstico e a conseguinte disponibilidade de mulheres para se unir fora de emprego, embora a ausncia de pesquisas empricas impea a demonstrao destas hipteses. As dedues por servio domstico se encontram permitidas desde 2005 para trabalhadores e trabalhadoras em relao de dependncia e para contribuintes do imposto de renda. Na Tabela 11, indicam-se os montantes mximos de dedues anuais permitidas por este conceito.
TABELA 11

Dedues mximas admitidas por pagamentos de servio domstico

PERODO FISCAL 2005 2006 2007 2008 VALOR DA DEDUO $ 4.020 $ 6.000 $ 7.500 $ 9.000

Como se mencionou anteriormente, os contribuintes do sistema do monotributo no contam com nenhum dos benefcios fiscais ao alcance dos contribuintes que trabalham de maneira autnoma ou em relao de dependncia. De forma coincidente, tambm no esto permitidas aos monotributistas as dedues dos pagamentos realizados como salrios ou contribuies patronais ao servio domstico. Dessa maneira, as vantagens que teoricamente outorga a simplificao do sistema e, portanto, o menor custo que implica sua administrao para o contribuinte tm como contrapartida a ausncia de benefcios disponveis para as pessoas fsicas registradas como contribuintes do imposto de renda, o que tem um impacto diferencial para homens e mulheres, em virtude da participao relativa em cada uma das categorias de contribuio. Este comentrio sobre a situao dos contribuintes ao monotributo pode ser generalizado ao conjunto das pessoas que recebem rendimentos inferiores ao valor mnimo necessrio para tributar imposto de renda. Em outras palavras, ao no funcionar como um sistema de crdito fiscal reembolsvel, as pessoas com rendimentos to baixos para serem consideradas contribuintes no recebem nenhum benefcio fiscal. Isso pode ser entendido tambm como uma situao de desigualdade vertical.
A proteo social de assalariados, trabalhadores/as independentes e monotributistas

Fonte: AFIP

Diante da ausncia de uma poltica pblica de cuidado (RODRGUEZ ENRQUEZ, 2007), o servio domstico remunerado representa uma estratgia de organizao do cuidado a que recorrem majoritariamente as mulheres com nveis de rendimento mdios e altos que ingressam no mercado de trabalho.30
30 A informao disponvel destaca que apenas 10% dos lares consomem servio domstico remunerado (ver a respeito Rodrguez Enrquez, 2007), o que mostra a injustia desta medida, da qual apenas podem ser beneficiados os lares de rendimentos mdios/altos que consomem este tipo de servio. Isso no implica um juzo de valor sobre a promoo de estratgias que procurem a formalizao do emprego no setor do servio domstico.

Tanto os trabalhadores assalariados quanto os contribuintes registrados como autnomos ou aderidos ao sistema simplificado do monotributo realizam pagamentos com destino Previdncia Social. A enorme disparidade entre os pagamentos feitos neste conceito se traduz logo em importantes diferenas com relao aos benefcios que recebem. Para as mulheres, sobrerrepresentadas entre os contribuintes do monotributo, particularmente relevante a ausncia de cobertura de licena-maternidade, que apenas se encontra disponvel para as trabalhadoras assalariadas, as quais, durante um perodo de 90 dias (45 dias anteriores ao parto e 45 dias posteriores),

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recebem um abono familiar equivalente a seu salrio bruto, proveniente do sistema da Previdncia Social. No existe um benefcio similar para os contribuintes do imposto de renda registrados como autnomos nem para os pequenos contribuintes. Por outro lado, as trabalhadoras do servio domstico (nem mesmo quando se trata de uma relao de trabalho dependente, devidamente registrada) tambm no contam com cobertura da Previdncia Social para o caso de maternidade, j que a norma que regula a atividade no prev esta licena.31

O impacto do imposto de renda em diferentes classes de contribuintes: exemplos ilustrativos

O sistema de declarao individual seguido em parte pela lei argentina tem efeitos diferentes na tributao do casamento, caso um ou ambos os cnjuges obtenham rendas tributveis, embora os rendimentos da unidade familiar sejam os mesmos, j que as taxas progressivas incidem mais fortemente quando apenas um dos cnjuges obtm rendimentos tributveis. Nesses casos, o segundo rendimento geralmente correspondente mulher no casal no afetado por uma maior carga tributria marginal, por sua acumulao ao salrio mais alto que o casal recebe. Ao mesmo tempo, se ambos os cnjuges obtm rendimentos tributveis, as dedues em conceito de rendimento no tributvel e gastos com famlia pelos filhos comuns podem ser aproveitadas por ambos os cnjuges.32 Entretanto, h que recordar que estas vantagens so aproveitveis apenas pelos contribuintes registrados como autnomos ou traO estatuto legal especial que regula o servio domstico foi tido como inconstitucional ao estabelecer diferenas discriminatrias entre diferentes categorias de empregadas. Entretanto, a tendncia jurisprudencial sustenta a constitucionalidade do sistema vigente.
31 32 Tanto o pai quanto a me podem deduzir os gastos com famlia correspondentes aos filhos comuns, desde que se apresentem as restantes condies em termos de nvel de rendimento, mnimo no tributvel, dentre outros. Demais gastos com famlia, tais como relacionados a parentes consanguneos ou ascendentes, s podem ser aproveitados pelo integrante do casamento que tenha o vnculo mais prximo (por exemplo, pode ser aproveitado pelo filho contribuinte, porm no pelo genro ou nora, mesmo quando tambm for contribuinte do imposto de renda).

balhadores assalariados, no pelos pequenos contribuintes aderidos ao sistema do monotributo, que no tm possibilidade de fazer dedues ou declarar gastos com famlia. E ainda entre os dois primeiros casos, o grau de aproveitamento deste sistema mais benfico para os trabalhadores assalariados com relao aos contribuintes autnomos, j que o mnimo no tributvel mais alto para os assalariados.33 Dito de outra forma, o carter segmentado do sistema de tributao de renda gera, por diferentes vias, situaes de desigualdade horizontal. Para explicar este ponto, recorremos a uma srie de exemplos tericos, supondo lares com o mesmo nvel de renda, porm diferenas em termos: i) de sua composio familiar; ii) da fonte de seus rendimentos (ou, o que d no mesmo, da categoria de tributao). O seguinte quadro resume as tipologias de lares que se utilizaro para os exemplos:
TIPOLOGIAS DE LARES NMERO DE MEMBROS Duas pessoas casadas, um provedor homem com dois filhos menores Lar monoparental com dois filhos menores Duas pessoas casadas, ambos recebem rendimentos, com dois filhos menores NMERO DE RECEBEDORES DE RENDIMENTOS Apenas o homem recebe rendimentos Apenas a mulher recebe rendimentos Ambas as pessoas recebem rendimentos: o homem, rendimentos altos; e a mulher, baixos. RENDIMENTO LQUIDO ANUAL DO LAR34

A B

$ 72.000

Como se pode observar no quadro, os exemplos se baseiam em diferentes tipologias de lares: (i) lares onde convivem duas pessoas casadas, nos quais, tipicamente, o homem o provedor, com dois filhos; (ii) lares monoparentais (tipicamente encabeados por uma mulher) com dois filhos; e (iii) lares de casais onde ambos so provedores, com filhos.35
33 Em geral, ao longo de todo este documento deve-se considerar que as referncias a trabalhadores assalariados se limitam aos trabalhadores registrados e no compreendem a totalidade dos trabalhadores ativos. 34 Para facilitar a clareza dos exemplos, partimos da mesma renda lquida anual para todos os lares. 35 Cabe esclarecer que, no caso dos lares com apenas um preceptor, ou no caso dos lares monoparentais, as concluses so as mesmas, independentemente do sexo do provedor de rendimentos do lar.

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Adicionalmente, indicam-se as variaes que se operariam na determinao e no pagamento do imposto no caso de casais de fato. A seguir, so analisados os efeitos tributrios para estes lares, sob as diferentes normas aplicveis: para o caso de trabalhadores assalariados, o de trabalhadores autnomos e o de monotributistas.
TRABALHADORES ASSALARIADOS

CONTRIBUINTES AUTNOMOS

Tipologia de Lares
A1 Liquidao e pagamento do imposto Rendimento lquido Rendimento no tributvel (Art. 23, inc. a) Gastos com famlia (Art. 23, inc. b) B1 C1 A cargo de cada um dos sujeitos recebedores de rendimento, mediante a confeo de uma declarao oficial e o pagamento do montante resultante em cinco antecipaes bimensais $ 72.000 $ 72.000 $ 50.000 o homem $ 22.000 a mulher ($ 9.000) o homem

Tipologia de Lares
Liquidao e pagamento do imposto Rendimento lquido Rendimento no tributvel (Art. 23, inc. a) Gastos com famlia (Art. 23, inc. b) A B C A cargo do empregador do sujeito recebedor de rendimento, mediante um sistema de reteno $ 72.000 ($ 9.000) $ 72.000 ($ 9.000) $ 50.000 o homem $ 22.000 a mulher ($ 9.000) o homem $ 0 a mulher Deduo de $5.000 por cada filho s deduz o marido porque a mulher no tributa rendimentos ($ 10.000) o homem ($ 34.200) ($ 53.200) o homem $ 18.800 o homem $ 0 a mulher Montante fixo e alquota aplicvel Total do imposto devido Rendimento disponvel do lar $0 $ 900 + 14% de $ 8.800 $0 ($ 72.000) $ 2.132 ($ 69.868) $ 900 + 14% de $ 8.800 o homem, $ 0 a mulher $ 2.132 o homem $ 0 a mulher ($ 69.868)

($ 9.000)

($ 9.000)

Deduo de $ 5.000 por cada filho e $ 10.000 pelo cnjuge ($ 20.000)

Deduo de $5.000 por cada filho ($ 10.000) ($ 9.000) $ 28.000 $ 44.000 $ 4.200 + 23% de $ 14.000 $ 7.420

Deduo de $5.000 por cada filho - o marido s deduz porque a mulher no tributa rendimentos ($ 10.000) o homem ($ 9.000) o marido $ 28.000 o homem $ 44.000 o homem $ 4.200 + 23% de $ 2.000 o homem 0%, a mulher $ 4.660 o homem $ 0 a mulher Total do lar: $ 4.660 $ 67.340

Deduo especial (Art. 23, inc. c) Total das dedues37 Base tributvel Montante fixo e alquota aplicvel Total de imposto devido Renda disponvel do lar

($ 9.000) $ 38.000 $ 34.000 $ 4.200 + 23% de $ 4.000 $ 5.120

Deduo de $ 5.000 por cada filho e $ 10.000 pelo cnjuge ($ 20.000)

Deduo de $5.000 por cada filho ($ 10.000) ($ 34.200) ($ 53.200) $ 18.800

Deduo especial (Art. 23, inc. c) Total das dedues36 Base tributvel

($ 34.200) ($ 63.200) $ 8.800

$ 66.880

$ 64.580

Nos dois primeiros exemplos (quadro1 e quadro 2), o rendimento disponvel no lar diminuiria no caso de casais de fato, j que no poderia considerar-se a deduo pelo cnjuge que no gera rendimentos, a qual, atualmente, supera $10.000 por ano. Nesse caso, o rendimento disponvel de um lar de idntica composio, porm onde o casal no est legalmente casado, seria semelhante
37 Uma vez que o rendimento lquido acumulado inferior soma de $91.000, no se aplica a reduo ao montante das dedues que dispe a Lei de Imposto de Renda.

36 Uma vez que o rendimento lquido acumulado inferior soma de $91.000, no se aplica a reduo ao montante das dedues que dispe atualmente a Lei de Imposto de Renda.

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ao caso do lar monoparental, visto que as dedues por filhos no seriam afetadas.
CONTRIBUINTES MONOTRIBUTISTAS

Tipologia de Lares
A Liquidao e pagamento do imposto Rendimentos anuais Categoria de contribuinte Imposto a pagar mensalmente38 Imposto a pagar anualmente Rendimento disponvel do lar B C A cargo do sujeito recebedor de rendimentos, com base em uma tabela de categoria de rendimentos que determina o montante da quota fixa mensal devida $ 72.000 E $ 210 $ 72.000 E $ 210 $ 50.000 o homem $ 22.000 a mulher C o homem B a mulher $ 75 o homem $ 39 a mulher $ 900 o homem $ 468 a mulher Total do lar $ 1.368 $ 70.632

$ 2.520

$ 2.520

$ 69.480

$ 69.480

Dos exemplos anteriores, conclui-se que: Existe desigualdade horizontal, j que, em igual nvel de rendimento, os montantes de contribuio so diferentes se os rendimentos procedem de fontes diferentes, e, simultaneamente, se os lares tm composies (em termos de quantidade de recebedores de rendimentos e adultos dependentes) diferentes. Existe discriminao contra os lares monoparentais, que so os que contribuem com montantes mais altos em todas as modalidades de contribuio. Nesses tipos de lares, as mulheres se encontram sobrerrepresentadas.
38 A fim de conseguir maior comparabilidade com os exemplos precedentes, os montantes indicados no incluem as quantidades que integram a cota fixa mensal, correspondentes a contribuies de aposentadorias e obra social, mas somente o componente do imposto que engloba o imposto de renda e o imposto sobre valor agregado, nesta nica soma.

Existe discriminao contra os trabalhadores independentes, uma vez que, qualquer que seja a conformao do lar, sempre pagam mais impostos que no caso de seus rendimentos serem provenientes do trabalho assalariado. Cabe ressaltar que as mulheres se encontram sobrerrepresentadas entre os trabalhadores independentes de menores rendimentos. Existe discriminao contra as mulheres trabalhadoras independentes de menores rendimentos, visto que so as nicas que devem tributar no caso dos lares biparentais com duplo recebedor de rendimentos. Os lares biparentais com duplo recebedor e com rendimentos assalariados so os que mais se beneficiam com o sistema de tributao do imposto de renda na Argentina (de fato, para lares de nvel de rendimento que estamos apresentando no exemplo, nenhum dos recebedores de rendimento destes lares contribuinte). Ademais, esta situao potencializada pelo fato de que, pelas caractersticas prprias do sistema e dos direitos acordados sob a legislao trabalhista e de Previdncia Social, so os trabalhadores deste sistema os que usufruem de benefcios, tais como licenas-paternidades e cobertura de sade. Pelo contrrio, os lares monoparentais que contribuem para o sistema de trabalhadores autnomos so os que enfrentam a maior carga relativa no que se refere a seus rendimentos. Em todos os casos e como mencionamos anteriormente, as normas parecem incentivar o trabalho das mulheres, na medida em que os lares com dois recebedores de rendimento enfrentam menor carga tributria que aqueles nos quais apenas um dos cnjuges recebe rendimentos. Esta concluso preliminar, entretanto, deve ser matizada luz dos gastos no devidamente compensados pelo sistema tributrio para o cuidado de crianas menores ou pessoas doentes, ancis ou outros dependentes, j que os pagamentos ou dedues contempladas para esses efeitos esto longe de serem significativas em relao com os custos reais da aquisio desses servios no mercado. Adicionalmente, a anlise realizada demonstra que

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as situaes de desigualdade horizontal que se verificam afetam, principalmente, lares onde as mulheres se encontram sobrerrepresentadas (particularmente, aqueles com provedores de rendimentos monotributistas e, por outro lado, os lares monoparentais).

Concluses e recomendaes
Ao longo deste trabalho, foi revisado o esquema de imposto de renda na Argentina a partir da perspectiva da igualdade de gnero. A observao esteve orientada pelos princpios de no discriminao e igualdade fundamental da CEDAW, com o objetivo de identificar quais os elementos da tributao sobre os rendimentos das pessoas reforam os papis tradicionais de gnero na sociedade e a desigualdade de gnero, e como pode ser fortalecida a potencialidade da tributao sobre os rendimentos pessoais para atuar positivamente sobre a equidade de gnero. O imposto de renda sobre as pessoas fsicas na Argentina se apresenta como um sistema hbrido, ao menos por duas razes. Em primeiro lugar, porque, se bem se institui como um sistema de tributao individual, incorpora suposies nas quais se aplica uma espcie de tributao conjunta para os integrantes do casamento, como no caso dos rendimentos por fontes no trabalhistas durante a vida conjugal. Em segundo lugar, pelo particular sistema de arrecadao do imposto, que estabelece diferenas para as categorias de contribuio (trabalhadores assalariados, trabalhadores autnomos e monotributistas). O principio de tributao individual constitui um valor positivo do sistema, do ponto de vista da equidade de gnero, j que, a priori, no deixa de incentivar a gerao de rendimentos por parte das mulheres, o que, sim, poderia acontecer se a tributao fosse conjunta, uma vez que, provavelmente, esta situao elevaria a taxa de contribuio extra do imposto. Contudo, o tratamento que se faz no sistema argentino do rendimento dos componentes da sociedade conjugal pode, eventualmente, matizar esse efeito positivo e incorporar elementos de discriminao contra as mulheres. Em particular e como se destacou ao longo do texto, produz-se uma suposio de discriminao

formal em prejuzo das mulheres, ao torn-las invisveis como sujeitos de imposto com relao aos rendimentos produzidos pelos bens rentveis. Em tempo, isso pe em evidncia o conflito com as normas gerais de Direito Civil, aplicveis ao sistema patrimonial do casamento, ao acumular, sob a responsabilidade do marido, os rendimentos produzidos por certos bens que puderam ter sido contrados e administrados pela esposa. Uma caracterstica importante do sistema de tributao sobre os rendimentos pessoais na Argentina sua segmentao em trs modalidades diferentes: a das pessoas assalariadas, a dos trabalhadores e trabalhadoras independentes ou autnomos, e a dos monotributistas (trabalhadores independentes de baixos rendimentos). Da anlise realizada, conclui-se que o ltimo grupo se encontra discriminado, j que no conta com os mesmos benefcios fiscais disposio dos trabalhadores assalariados e autnomos. A sobrerrepresentao das mulheres entre as contribuintes monotributistas (com relao porcentagem de mulheres assalariadas e independentes que tributam rendimentos) torna particularmente relevante o fato de que, nesta categoria, no se permita a suspenso do pagamento do tributo diante da ausncia de rendimentos, nem se permitam dedues nem cobranas de taxas de nenhum tipo, nem sequer as vinculadas com os gastos com famlia. As dedues permitidas por gastos com famlia so de particular interesse para uma anlise de gnero, mesmo quando as normas no so claras com relao justificativa da existncia de tais dedues. Se fossem justificadas pelo custo adicional em que se deve incorrer para atender s necessidades de cuidado das pessoas dependentes, fica claro que o montante das dedues resulta insuficiente para cobrir estes custos. Uma caracterstica positiva do esquema na Argentina que essas dedues so permitidas para os contribuintes de ambos os sexos, com independncia de seu estado civil, exclusivamente no que se refere aos filhos/s filhas, ascendentes e descendentes. No caso de uma sociedade conjugal, ambos os cnjuges esto habilitados a gozar das dedues com relao aos filhos comuns, mesmo quando o outro o faa. A situao varia com relao

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conformao de famlias com casais de fato, que se veem prejudicadas pela impossibilidade de deduzir o cnjuge economicamente dependente da base tributvel. A anlise realizada ao longo do texto, com relao ao impacto que tm os impostos diretos sobre as diferentes composies familiares, permite algumas concluses gerais: (i) Discriminao formal nas normas de imposto de renda: em termos gerais, as normas que regulam o imposto conforme suas diferentes modalidades de obteno de renda no resultam discriminatrias formalmente. Existe, contudo, uma situao discriminatria na regulamentao quando se atribui esposa apenas algumas das rendas que pode obter durante o casamento. (ii) Discriminao em prejuzo dos lares encabeados por casais de fato: sob a modalidade aplicvel aos trabalhadores assalariados e aos contribuintes autnomos ( qual se aplicam dedues por gastos com famlia), o primeiro tipo de lar enfrenta maior carga tributria que o segundo. Isso se deve impossibilidade de que o recebedor de rendimentos se beneficie da deduo por cnjuge outorgada pela Lei do Imposto de Renda aos casais formalmente casados. (iii) Discriminao em prejuzo dos lares monoparentais: tal configurao familiar enfrenta uma carga tributria mais elevada que os demais tipos analisados, sob a modalidade de arrecadao do imposto aplicvel a trabalhadores assalariados e autnomos. Isso obedece a duas razes: em primeiro lugar, pela base individual da contribuio frente ao mesmo nvel de rendimento global, o lar com dois recebedores de rendimento no tributa rendimentos porque, individualmente considerados, nenhum alcana o mnimo no tributvel. Em segundo lugar, opera o efeito das dedues por gasto com famlia: os lares monoparentais no podem realizar a deduo por cnjuge em sua renda, o que determina uma maior base tributvel e, dado o carter progressivo das alquotas de contribuio, um maior nvel de tributao.

(iv) Discriminao em prejuzo dos lares encabeados por monotributistas: os lares encabeados por casais formalmente casados em que ambos os cnjuges recebem rendimentos enfrentam uma carga tributria maior sob a modalidade aplicvel a monotributistas que sob a modalidade correspondente aos trabalhadores assalariados. Essa diferena se deve ao fato de que o sistema legal aplicvel aos monotributistas no prev mnimos no tributveis, no permite dedues por gastos com famlia nem de nenhum outro tipo. (v) Diferenas na cobertura de previdncia social: tanto os trabalhadores assalariados quanto os contribuintes registrados como autnomos ou optantes pelo sistema simplificado do monotributo realizam pagamentos Previdncia Social. A enorme disparidade entre os pagamentos que se fazem neste conceito se traduz logo em importantes diferenas em relao aos benefcios que recebem. A cobertura de licena-maternidade, talvez, apenas se encontre disponvel para as trabalhadoras assalariadas. No existe um beneficio similar para os contribuintes do imposto de renda registrados como autnomos nem para os pequenos contribuintes. As trabalhadoras de servio domstico tambm no contam com a cobertura da Previdncia Social para o caso da maternidade, nem mesmo quando se trata de uma relao de trabalho dependente, devidamente registrada. Considerando que as mulheres tendem a estar sobrerrepresentadas entre as contribuintes optantes pelo sistema simplificado do monotributo, a impossibilidade de o sistema realizar dedues por gasto com famlia ou por pagamentos realizados a trabalhadoras de servio domstico (recurso geralmente utilizado para as mulheres que ingressam no mercado de trabalho, diante da ausncia de servios de cuidado infantil) tem um impacto importante. Por outro lado, alarmante a ausncia de prestaes de Previdncia Social vinculadas com a maternidade para todos os casos, com a nica exceo das trabalhadoras assalariadas. Definitivamente, a tributao sobre os rendimentos pessoais na Argentina manifesta alguns elementos de discriminao explcita

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e implcita contra as mulheres, os quais deveriam ser corrigidos, a fim de melhorar sua potencialidade para fortalecer a igualdade de gnero. Com relao primeira, deve ser corrigida a invisibilidade que se produz sobre as mulheres como sujeitos de tributao, no tratamento dos rendimentos da sociedade conjugal. Com relao segunda, a correo deveria ser feita no sentido de se pensar um sistema mais homogneo, que no penalizasse situaes particulares de configurao familiar e de nvel de rendimento. Particularmente, deveria ser corrigida a discriminao contra os lares monoparentais (e os casais de fato), assim como contra os trabalhadores independentes de baixos rendimentos (monotributistas). Uma vez que nestas manifestaes as mulheres se encontram sobrerrepresentadas, esta correo promoveria maior equidade de gnero. Finalmente, devem ser fortalecidos aqueles elementos que favorecem a igualdade de gnero. O princpio de tributao um deles. Como se explicou, este um elemento imprescindvel se se deseja que o sistema de tributao sobre os rendimentos no deixe de incentivar a incorporao das mulheres ao mercado de trabalho. A possibilidade de que as mulheres contem com rendimentos prprios uma necessidade para sua autonomia econmica e, portanto, o sistema de tributao deve andar em consonncia com este princpio. Igualmente, deveria ser revisado o papel que desempenham as dedues por encargos de famlia. Nesse sentido, um olhar de gnero promoveria maior relao entre tais dedues e as responsabilidades de cuidado que implicam as pessoas dependentes que lhes do sustento. O fato de que as dedues por encargos de famlia no se encontram disposio de todas as pessoas (e particularmente daquelas de menores rendimentos, que diretamente no se constituem como sujeitos de contribuio) leva a pensar que o tema deveria ser abordado fora do sistema de tributao, para conseguir um tratamento mais universal do assunto. Especificamente, deveria ser promovido o desenvolvimento de uma poltica pblica de cuidado, que garantisse o acesso a esses servios (infantil e de pessoas mais velhas e de doentes) para todas aquelas pessoas que o requeiram, em condies de igualdade, tanto

no acesso quanto na qualidade. Se existisse um desenvolvimento nesse sentido, a existncia de dedues por gastos com famlia na tributao dos rendimentos pessoais poderia ser revisada. As concluses da anlise realizada permitem sugerir algumas recomendaes preliminares: (i) Para aprofundar a anlise das implicaes do sistema tributrio sobre a igualdade, geral e de gnero, imprescindvel contar com informao relevante disponvel. A esse respeito, uma primeira necessidade imperiosa que o governo reveja sua poltica de desmantelamento do sistema estatstico nacional, manipulao das estatsticas disponveis e ocultao da informao. S partindo de um diagnstico o mais rigoroso possvel, podem ser constitudas polticas pblicas sensatas. Informao estatstica confivel, de boa qualidade, com sistematizao peridica e acesso pblico so requisitos imprescindveis. (ii) Nesta mesma linha, necessrio que a Administrao de Rendas Pblicas analise os rendimentos provenientes da arrecadao tributria, desagregando a informao por sexo, e prepare seus informes incorporando esta varivel. (iii) Deveriam ser eliminadas as regulaes tributrias que resultam discriminatrias contra as mulheres: impossibilidade de deduzir gastos com famlia e pagamentos ao servio domstico para os pequenos e mdios contribuintes optantes pelo sistema de monotributo. (iv) Deveriam ser analisados os mecanismos apropriados para resistir aos efeitos indesejados dos impostos sobre as diferentes composies familiares. (v) Seria aconselhvel incorporar Lei de Imposto de Renda uma disposio que expressamente faculte aos dois cnjuges, em casamentos formalizados nos termos da lei ou no, computar todas as dedues em conceito de gastos com famlia (incluindo a correspondente ao cnjuge). (vi) No mesmo sentido, a fim de conseguir maior igualdade entre os diferentes tipos de lares, corresponderia prever a possibilidade de que os lares monoparentais computassem as dedues por gastos com famlia em dobro.

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(vii) Todo o anterior poderia ser revisado integralmente, mediante a implementao de um sistema integrado de transferncias fiscais, que distribua benefcios universais por gastos com famlia e se financie de maneira progressiva. (viii) imprescindvel revisar a longa lista de isenes no imposto de renda, que, pelas mltiplas razes detalhadas neste trabalho, so fontes de desigualdade vertical e horizontal. (ix) Finalmente, imprescindvel estabelecer os mecanismos adequados que outorguem cobertura de Previdncia Social no que se refere maternidade em outras formas de emprego, alm do caso do trabalho assalariado. A avaliao destes aspectos no deveria estar ausente das consideraes de funcionrios/funcionrias e integrantes do Congresso Nacional, ao discutir mudanas nas polticas tributrias. A perspectiva de gnero, com o objetivo de tornar visvel o impacto diferencial que os tributos podem ter sobre homens e mulheres, e sobre suas diferentes composies familiares, deveria ser integrada discusso de um sistema tributrio para a Repblica Argentina.

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Helena Hofbauer

Mxico: colaborao com uma ampla gama de atores

Este texto1 descreve o desenvolvimento da iniciativa mexicana de oramentos sensveis a gnero. Esta comeou como o esforo de uma rede nacional feminista, qual se integrou, em seu primeiro ano, um centro de pesquisa especializada em anlise de oramento e, mais tarde, alcanou estruturas governamentais. Ao longo do tempo, o processo incorporou experincias, esforos e o trabalho de outras redes e organizaes, e inseriu o tema dos oramentos sensveis a gnero como item da agenda poltica, ganhando fora devido sua diversidade e por integrar dois componentes em uma empreitada predominantemente poltica. Esses elementos so as capacidades ativas de advocacy de organizaes de mulheres e as slidas habilidades tcnicas do centro de pesquisa. A primeira parte deste captulo descreve como a iniciativa surgiu, de modo a ilustrar a fora dos grupos que esto por detrs dela e a dinmica do processo. A segunda parte se concentra nas mudanas operadas no governo e na maneira como a reconfigurao da agenda poltica foi usada para levar a experincia adiante. A terceira parte descreve como a colaborao com um setor selecionado, o Departamento de Sade, ampliou o escopo da iniciativa. O captulo termina com uma anlise das foras e fraquezas e tambm oferece uma perspectiva sobre o que poderia ter sido feito de forma diferente.
Texto original:

HOFBAUER, Helena. Mexico: Collaborating with a wide range of actors. In: BUDLENDER, Debbie; HEWITT, Guy. Gender budget make more cents: country studies and good practices. London: The Commonwealth Secretariat, 2002. p. 84-97.

Foram respeitados os tempos descritos pela autora, levando-se em conta que essa experincia foi relatada durante o processo de sua implementao. (N.E.)
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Como a iniciativa comeou

Em 1993, uma ampla gama de organizaes de mulheres, feministas e acadmicas se reuniu para pensar a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (CIPD), que aconteceria no Cairo, em 1994. As participantes estavam preocupadas com a imposio de polticas de controle de populao a mulheres pobres em pases em desenvolvimento. Seu principal objetivo era colocar a questo das mulheres como seres humanos detentores de direitos humanos no centro do debate. A Conferncia do Cairo acabou acontecendo na hora e no lugar certos para se demandar uma mudana radical na perspectiva predominante. A Conferncia no estabeleceu a reduo da populao como meta. Em vez disso, foi feito um grande avano dos direitos reprodutivos para todos os seres humanos. Alm disso, foi alcanada uma compreenso mais humana2 dos objetivos de desenvolvimento e das desigualdades de gnero subjacentes na sociedade (ESPINOSA, 1999, p. 27). Essa colaborao inicial entre diversos grupos mexicanos evoluiu e se transformou no Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin (Foro), uma rede que abarca quase 80 organizaes de mulheres que atuam em 17 dos 32 estados do pas. O principal objetivo do Foro garantir que os acordos firmados e as referncias estabelecidas no Cairo por 184 pases se tornem uma realidade. Em 1999, data em que aconteceu a primeira reviso do Programa de Ao (PoA, no original) da CIPD, houve uma preocupao generalizada entre as organizaes feministas de que a perspectiva de sade reprodutiva adotada no Cairo pudesse ser deixada de lado. Acreditava-se que os governos argumentariam que essa abordagem holstica era cara demais para ser posta em prtica de forma consistente. Ao mesmo tempo, as organizaes suspeitavam que os compromissos financeiros, tanto dos governos quanto de agncias multilaterais, no haviam sido implementados. O PoA declara, de forma explcita, que dois teros dos recursos alocados para desenvolvimento humano em pases em desenvolvimento deveriam originar-se de recursos nacionais. Declara ainda que,
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Destaque da autora.

alm dos 0,7% do Produto Interno Bruto (PIB) para assistncia ao desenvolvimento, 5,7 milhes de dlares deveriam ser canalizados dos pases do Hemisfrio Norte para as naes do Hemisfrio Sul. Motivado pela necessidade de saber a posio do Mxico como nao em relao s metas financeiras da CIPD, um grupo de pesquisadoras de alto nvel do Foro realizou uma anlise inicial de tendncias nos programas e gastos federais com sade reprodutiva. O estudo descobriu que, entre 1993 e 1996, os gastos pblicos com sade reprodutiva caram 33% em termos reais, enquanto que o gasto do governo com sade em geral caiu surpreendentes 36%. O Programa Nacional de Sade Solidariedade, do Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS-Solidaridad, no original), que apoia as pessoas mais pobres no Mxico, recebia alocao de apenas 3,8% do oramento federal de sade de 1996 para atender s necessidades de mais de 14 milhes de pessoas. Alm disso, estudos de caso realizados em quatro estados ilustraram a aplicao restrita do conceito de sade reprodutiva. A pesquisa destacou as iniquidades enfrentadas por diferentes grupos de mulheres em relao a mtodos contraceptivos, mortalidade materna e ateno integral sade. A anlise observou diversos eixos da discriminao, como classe, etnicidade e diviso urbano-rural. Simultaneamente, uma srie de oficinas sobre finanas pblicas para mulheres que exercem posies de liderana foi lanada pela Equidad de Gnero, Ciudadana, Trabajo y Familia (Equidad), uma organizao feminista que opera com a rede nacional do Foro. O estudo pioneiro do gasto com sade reprodutiva, unido oportunidade de ter agentes pblicos lidando com questes de oramento federal, enfatizou a necessidade crtica de ferramentas que defendam uma alocao de recursos mais sensvel a gnero. Enquanto isso, a presso para integrar uma perspectiva de gnero s instituies pblicas e processos de elaborao de polticas aumentou. A criao de comits estaduais e federais sobre gnero e equidade representou uma oportunidade para que as mulheres expressassem, formalmente, seus pontos de vista polticos e, assim, influenciassem as polticas pblicas. Como resultado direto

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da criao de uma Secretaria de Gnero no Departamento de Desenvolvimento Social, uma proviso para a igualdade de gnero foi estabelecida como parte da estrutura operacional dos programas de combate pobreza. Essa proviso declarou que todos os programas deveriam alocar 50% de seus recursos s mulheres.

Foco em programas de combate pobreza: construindo uma iniciativa conjunta

Em 2000, a Equidad e o Fundar (um think-tank3 dedicado, principalmente, pesquisa aplicada ao oramento como forma de promover a democratizao) deram incio a um projeto conjunto de anlise de oramentos sensveis a gnero. O projeto operado na esfera federal e tambm em quatro estados comeou com o treinamento e a colaborao com grupos pertencentes ao Foro, uma associao poltica feminista chamada Diversa e a rede Milenio Feminista (Milenio). O esforo colaborativo atingiu um pblico amplo, unindo dois componentes essenciais: as slidas habilidades tcnicas de um centro de pesquisa e a ampla experincia de advocacy de organizaes e redes feministas. No incio, a iniciativa foi apoiada pela Fundao Ford, bem como pela Population Action International e pelo General Services. Em seu primeiro ano, essa iniciativa colaborativa se concentrou em 21 programas de combate pobreza, financiados pelo governo. Duas questes cruciais foram examinadas: primeiro, se e como programas com estruturas neutras reconheciam e lidavam com os limites e dificuldades estruturais enfrentados pelas mulheres. Segundo, examinou-se se as necessidades imediatas das mulheres estavam sendo atendidas e se havia capacitaes dirigidas ao fortalecimento delas. Na esfera estadual, a anlise se concentrou em duas aes especficas da estratgia de combate pobreza. A primeira foi um projeto de extenso da sade bsica s comunidades que no tm acesso formal aos servios de sade (Programa de Ampliao de Cobertura PAC). O segundo foi o programa de combate
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Uma instituio ou um grupo de pesquisa especializado. (N.T.)

pobreza do governo federal, Programa de Educao, Sade e Alimentao (PROGRESA). O PROGRESA considerado a abordagem mais abrangente e importante para a reduo da pobreza por parte do governo mexicano, abrangendo sade, educao e nutrio. O PAC operou com um emprstimo de cinco anos do Banco Mundial, enquanto o PROGRESA financiado diretamente pelo governo. O foco da iniciativa nos setores mais pobres e marginalizados da populao mexicana foi de particular importncia, dado o contexto socioeconmico. As crises econmicas dos anos 1980 levaram o governo a implementar uma srie de programas de estabilizao econmica e ajuste estrutural. A moeda foi desvalorizada, a austeridade fiscal imposta e o gasto pblico enquanto percentual do PIB foi reduzido de forma consistente. Essas medidas tiveram impacto direto na sociedade e, especialmente, sobre as mulheres vivendo em situaes prximas pobreza. Os salrios reais caram, e os recursos disponveis para atender s necessidades bsicas diminuram. Como resultado da reduo das oportunidades de emprego e do crescimento negativo dos salrios, a pobreza extrema afetou 27 milhes de pessoas em 1999, segundo dados oficiais, e o dobro disso segundo pesquisadores independentes (BOLTVINIK, 2000, p. 12). Pesquisas (VINAY et al., 2001) tambm descobriram que a metade de todos os programas de combate pobreza registrou cortes de 2000 a 2001. Esses cortes afetaram a nutrio, a moradia, o emprego temporrio e os servios comunidade. Dentre os 21 programas analisados em maior detalhe, apenas quatro tinham foco especfico nas mulheres, enquanto seis faziam referncia explcita perspectiva de gnero em suas diretrizes. Desses seis, a metade sofreu cortes. Foi difcil estimar a real quantidade de dinheiro gasto com as mulheres em cada programa por causa da falta de informaes desagregadas por sexo. Tanto o PROGRESA quanto o PAC contavam, para sua operao, com a extenso dos papis tradicionais das mulheres nas reas de nutrio, sade e reproduo, o que implica trabalho adicional e no remunerado. Pesquisas desenvolvidas na esfera subnacional (AGUILAR, no prelo; FREYERMUTH, no prelo) identificaram uma viso limitada no que se refere s necessidades de sade das mulheres. Em geral, os conceitos de servios abrangentes de sade e reconhecimento

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das iniquidades de gnero no estavam presentes. Os critrios usados para selecionar as doenas que seriam enfrentadas pelo programa no conseguiram estabelecer, claramente, as situaes epidemiolgicas diferentes de mulheres e homens. Apesar de o PAC incluir, entre suas 13 aes, trs que so orientadas especificamente para as mulheres, a omisso dos critrios de gnero resultou em uma alocao ineficiente dos recursos. Mais ainda, as aes especficas para enfrentar os problemas de sade da mulher no foram implementadas sob uma perspectiva de gnero.

Mudana no governo: novo espao de participao e um foco na sade

Em julho de 2000, uma mudana histrica deu nova forma paisagem poltica no Mxico. Aps mais de 70 anos de domnio exclusivo do Partido Revolucionario Institucional (PRI), o Partido Accin Nacional (PAN), de centro-direita, ganhou a eleio federal. Como em outros processos de transio, reconheceu-se que a mudana abriria importantes janelas de oportunidades para influenciar a agenda do novo governo. No entanto, o movimento feminista tambm expressou preocupao com a possvel promoo de uma agenda conservadora. O tempo era crucial para a definio de espaos de participao e sua plena utilizao de maneira a assegurar uma contribuio para as polticas dos anos seguintes. Frum sobre gnero e sade A pesquisa inicial do Foro e as atividades desenvolvidas em relao a gastos especficos com as mulheres e programas de combate pobreza pelas organizaes Equidad e Fundar possibilitaram que esta iniciativa de oramento levasse adiante o tema dos gastos sensveis a gnero. No incio de 2001, tiveram incio as discusses entre diferentes grupos envolvidos na iniciativa de oramentos sensveis a gnero e o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM), visando a promover um espao concreto para lidar com as polticas de sade. A Organizao Mundial de Sade (OMS), a Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), o Fundo

de Populao das Naes Unidas (FNUAP) e o Departamento de Sade fizeram parte do esforo. Em um ambiente de abertura e dilogo, um frum de trs dias foi oficialmente endossado pelo Departamento de Sade. O principal propsito do evento foi gerar propostas que seriam usadas no desenvolvimento do programa setorial do Departamento, com durao de seis anos. O frum teve uma agenda ambiciosa, cobrindo uma ampla variedade de tpicos relativos ao ciclo de vida completo das mulheres. Tambm foi espao para o anncio de um novo programa de governo, chamado Mulher e Sade, com o objetivo de transversalizar gnero em todo o setor de sade. Plenrias lidando com questes gerais de gnero e sade foram presididas pelo ministro da Sade, com a participao de especialistas nacionais e internacionais. Essas sesses deram o tom dos grupos de trabalho multidisciplinares, que se concentraram em problemas especficos de forma colaborativa e interdisciplinar. Cada sesso apresentava trs perspectivas: das agncias governamentais, das instituies acadmicas e de pesquisa e da sociedade civil. A plenria de encerramento do frum foi usada para introduzir um novo elemento discusso: a necessidade de avanar em direo a um oramento de sade sensvel a gnero. A apresentao, nesta sesso, destaca as dificuldades enfrentadas pela pesquisa inicial do Foro devido falta de informaes e dados desagregados por sexo. A impossvel tarefa de identificao das dimenses oramentrias de diversos componentes de unidades ou programas especficos, assim como de seus beneficirios, foi destacada. Outras complicaes foram mencionadas, como as dificuldades de relacionar alocaes oramentrias e as avaliaes, os impactos e, por ltimo, mas no menos importante, a eficincia (HOFBAUER, 2001). Contribuies para o Programa Nacional de Sade e passos seguintes Como resultado do frum, vrias propostas especficas relacionadas a todos os tpicos cobertos pela plenria e pelas sesses de

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trabalho foram entregues, pessoalmente, ao ministro da Sade para que fossem usadas na construo do Programa Nacional de Sade. A reforma legislativa, a elaborao e avaliao do programa, a pesquisa e o treinamento, a comunicao, os oramentos sensveis a gnero e a necessidade de servios abrangentes, incluindo a sade mental, os diferentes tipos de dependncias e a violncia, foram temas que receberam destaque nas propostas. Essas aes, as amplas coalizes que esto por trs delas, a seriedade das propostas e o compromisso do Departamento de Sade tornaram possvel o incio de um relacionamento construtivo e colaborativo. Alm disso, a criao de um comit tcnico no programa Mulher e Sade, que teve como objetivo consolidar e acompanhar essas propostas, foi sugerida e bem recebida. O comit foi composto por uma diversidade de atores, a fim de contribuir para a transversalizao de gnero em todo o grupo de atividades realizadas pelo Departamento. Grupos de trabalho foram definidos, e foi criado um grupo de oramento sensvel a gnero. A ideia dos oramentos sensveis a gnero tinha, assim, alcanado a agenda poltica e obtido endosso formal.

Uma olhada no processo: a diferena entre conhecer o caminho e percorr-lo

Passos iniciais Como parte das atividades desenvolvidas no programa Mulher e Sade, foi realizada uma reviso da estrutura programtica de todo o Departamento de Sade. A reviso buscou formas concretas de dar os passos iniciais para a introduo de critrios de gnero na estrutura principal do projeto. Apesar de ter acontecido durante o primeiro estgio de elaborao do oramento da nova administrao, propostas especficas para modificar a estrutura programtica no foram encaminhadas. Por conta tanto da falta de experincia da administrao quanto da falta de tempo, os agentes do programa e do oramento se detiveram, estritamente, em formatos provados e testados.

Simultaneamente e ao longo do restante de 2001, a iniciativa mexicana de oramentos sensveis a gnero desenvolveu diferentes abordagens para alcanar departamentos do governo, comits no Congresso, parte do mecanismo nacional para as mulheres, a mdia e outras organizaes da sociedade civil. Na esfera nacional, vrias oficinas de treinamento e sensibilizao foram conduzidas, e um evento formal foi lanado no Congresso pela Equidad e por uma grande coalizo de ONGs demandando gastos mais equitativos. Dessa maneira, o tema foi ganhando crescente ateno. Essas atividades foram ainda mais fortalecidas e complementadas pelo trabalho na esfera subnacional. A equipe em Chiapas envolveu seu recm-eleito governo de provncia. Eles organizaram oficinas para agentes pblicos e para o Instituto Nacional das Mulheres, de carter estatal, e enviaram os resultados de sua anlise a departamentos do governo. Sua longa experincia em questes de sade, particularmente no campo da mortalidade materna, e sua slida anlise tcnica abriram espaos para o dilogo e a participao. A equipe de trabalho em Queretaro inseriu sua pesquisa de oramento e atividades na campanha mais ampla Mulheres de Olho no Banco Mundial, que operou em vrios estados do pas. Como resultado disso, eles tambm se envolveram diretamente com as estruturas federais e estaduais de governo, particularmente aquelas responsveis pela implementao do pacote de extenso da sade (PAC). As relaes amigveis estabelecidas com o Departamento de Sade, os resultados de suas pesquisas e o trabalho poltico de incluso de oramentos sensveis a gnero na agenda promoveram mais oportunidades de dilogo e troca. O segundo passo: uma oficina para agentes pblicos Ao longo dos ltimos quatro meses de 2001, o programa Mulher e Sade e os grupos envolvidos na iniciativa de oramentos sensveis a gnero comearam a planejar uma oficina. O pblico-alvo eram os agentes pblicos que estavam implementando programas de ampliao da sade para os setores mais pobres da sociedade. A partir de experincias anteriores, a oficina tratou de assuntos gerais relacionados a gnero, com o objetivo de promover a compreenso

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das diferenas socialmente construdas entre homens e mulheres. Para ilustrar o impacto diferenciado de programas definidos como neutros sobre mulheres e homens (e sobre diferentes grupos de mulheres e homens), o grupo escolheu se concentrar em dois dos 13 componentes do pacote bsico de sade: diabetes mellitus e planejamento familiar. Essa oficina foi a primeira tentativa formal de levar os agentes envolvidos no planejamento, oramento e na elaborao de programas do Departamento de Sade a uma oficina para discutir oramentos sensveis a gnero. A sesso de trabalho ilustrou as diferenas na elaborao, priorizao e alocao de recursos resultantes de um foco em gnero. Os exerccios prticos realizados se basearam em informaes oficiais, cobrindo o seguinte: a informao epidemiolgica que o prprio Departamento de Sade gera; as estruturas normativas e procedimentos que regulam as aes governamentais relacionadas ao planejamento familiar e ao diabetes mellitus; o perfil sociodemogrfico de um estado especfico e os componentes programticos do PAC e suas alocaes oramentrias. Aps uma srie de perguntas respondidas ao longo do dia, ficou evidente que, para atender s necessidades especficas de mulheres e homens de forma consistente, critrios adicionais teriam que ser incorporados, e recursos deveriam ser alocados adequadamente. Alm disso, ficou claro que, para promover alocaes de oramentos sensveis a gnero, preciso que ocorra um processo similar em cada uma das unidades do Departamento. Esse trabalho ofereceu uma perspectiva sobre o cronograma dentro do qual o conceito de oramentos sensveis a gnero avana. Novamente, apesar de trabalhar durante o estgio de formulao do processo do oramento, no poderiam ser esperadas grandes mudanas. Vontade, compromisso e endosso oficial garantiram tal oportunidade, mas a capacidade para desenvolver um

processo abrangente de amplo alcance, com o objetivo de tornar o oramento sensvel a gnero, est apenas tomando corpo. Um guia inicial sobre oramentos sensveis a gnero para o Departamento de Sade A construo de conhecimento na rea de oramentos sensveis a gnero entre os agentes pblicos, de forma ampla e consistente, um passo muito necessrio para transformar o compromisso expresso e a abertura do Departamento de Sade em resultados reais. um duplo desafio. Por um lado, significa ilustrar, repetidamente, a necessidade e a lgica por detrs da elaborao programtica sensvel a gnero e das alocaes de recursos. Isso, por si s, representa um longo caminho. Por outro lado, a iniciativa mexicana tem que dar um salto conceitual da anlise de gnero do oramento para a formulao de oramentos sensveis a gnero. Apesar de a iniciativa no ser responsvel pela elaborao do oramento propriamente dito e, por isso, no conhecer os detalhes tcnicos internos, crescente a necessidade urgente de ter sugestes claras sobre como sensibilizar o oramento para gnero. Reconheceu-se que, sem explicar claramente o que so os oramentos sensveis a gnero e as implicaes de seu desenvolvimento, o avano estaria limitado a poucos gastos especficos. Portanto, ficou decidido que o passo mais adequado era conseguir uma sensibilizao mais ampla. Como resultado, os estudos de caso discutidos na oficina e tambm outros documentos sobre oramentos sensveis a gnero foram compilados em um guia publicado pelo Departamento de Sade. Esse guia foi distribudo a cada diretoria, unidades locais de departamentos e institutos, alm de serem entregues a autoridades locais de sade em meados de 2002. A mensagem do guia clara e simples: os oramentos e programas no so neutros, gnero e sexo no so a mesma coisa, e, para atender s necessidades das mulheres e dos homens de diferentes grupos, as diferenas e oportunidades socialmente construdas teriam de ser reconhecidas. Equidade, transparncia, prestao de contas, eficincia e efetividade so explicadas como

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alguns dos produtos positivos da alocao de recursos sensvel a gnero. Finalmente, as perguntas que guiaram a oficina com os agentes do Departamento de Sade e as concluses alcanadas para cada caso so discutidas, de forma a sugerir uma abordagem para alcanar esses objetivos. O guia ser o primeiro de uma srie de publicaes da gesto. O Departamento de Sade acompanhar o envolvimento de, pelo menos, algumas unidades nos processos apoiados para dar incio nova fase de planejamento com uma perspectiva de gnero e a anlise j em andamento. Nas palavras do ministro da Sade, o Ministrio est comprometido com o desenvolvimento de uma metodologia para a formulao sensvel a gnero dos oramentos setoriais [] com o objetivo de atingir, progressivamente, a institucionalizao ao longo desta gesto (citado em HOFBAUER et al., 2002, p.15).

ocorrem entre a populao que no tem assistncia da seguridade social. Dessa forma, a mortalidade materna est intimamente relacionada falta de acesso a servios de sade e emergncia. Esse projeto incluiu o estado de Oaxaca e continua o trabalho em Chiapas - estados que tm os maiores ndices de mortalidade materna do pas. O projeto parte de pesquisa, trabalho de campo referente ao acesso, qualidade e disponibilidade de servios necessrios e tambm do escopo das aes que esto sendo implementadas. Descentralizao O projeto Cidadania Participativa e Transparncia Governamental para o Gasto Pblico Sensvel a Gnero se concentra na prestao de contas e, sobretudo, na construo de uma cidadania participativa capaz de exercer um papel ativo de advocacy e monitoramento da distribuio de recursos oramentrios. realizado pela Equidad, com trs equipes trabalhando na esfera estadual em Chiapas, Oaxaca e no Distrito Federal. A Fundar est envolvida com os aspectos tcnicos do projeto. Os participantes, tanto em Chiapas quanto no Distrito Federal, esto analisando os recursos descentralizados para os servios de sade, enquanto a iniciativa em Oaxaca tem o objetivo de construir o papel das mulheres em processos de tomada de deciso relacionados alocao de recursos descentralizados de fundos de combate pobreza na esfera municipal. O principal objetivo do projeto de descentralizao contribuir para o aumento dos gastos pblicos sensveis a gnero e para a transparncia nos oramentos pblicos. O projeto espera fazer isso por meio da defesa da prestao de contas governamental e de propostas de mudanas concretas nas polticas pblicas nas esferas estadual e federal. Mecanismos nacionais e subnacionais para as mulheres Ao longo de 2001, a iniciativa de oramentos sensveis a gnero comeou a interagir com os mecanismos nacionais e subnacionais relacionadas s mulheres. Propostas para incluir os oramentos

Atividades adicionais da iniciativa de oramento para as mulheres

De forma paralela s atividades do Departamento de Sade, a iniciativa mexicana de oramentos sensveis a gnero vem crescendo e diversificando-se. Aps dois anos de um projeto colaborativo conjunto com o objetivo de desenvolver conhecimentos sobre oramento e capacidade analtica entre os grupos participantes da iniciativa, vrios e diferentes programas surgiram. O interesse continuou a crescer, e as oportunidades continuaram a surgir. Mortalidade materna Um dos projetos atualmente realizados pela Fundar, com dois grupos estaduais do Foro e da Equidad, tem o objetivo de avaliar o impacto da alocao oramentria dos recursos na reduo da mortalidade materna. Apesar de no Mxico, essa taxa refletir uma tendncia de baixa (de 5,4 por 10 mil nascidos vivos, em 1990, para 4,9 por 10 mil nascidos vivos, em 1999), esse resultado ainda coloca o pas em uma posio consideravelmente distante das metas acordadas no Cairo. De acordo com o relatrio oficial do Departamento de Sade, 68,3% das mortes maternas

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sensveis a gnero no Programa Nacional Pr-Equidade, responsvel por estruturar as atividades do mecanismo nacional para as mulheres, foram apresentadas em uma consulta nacional realizada pelo governo. Houve aes de treinamento e apresentaes em vrios estados em todo o pas. No incio de 2002, com o apoio do Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas (PNUD), foi realizada uma oficina inicial de dois dias para o Instituto Nacional das Mulheres. Subsequentemente, teve incio um projeto formal de colaborao entre o Instituto, a Fundar e a Equidad. O principal objetivo identificar formas concretas para que o Instituto possa exercer sua funo de transversalizao de gnero em todos os setores do governo com vistas a promover os oramentos sensveis a gnero. Seguindo o exemplo do trabalho com o Departamento de Sade, sero realizados treinamento e anlise dos critrios programticos em outros setores. Simultaneamente, uma sesso de oito horas sobre oramentos sensveis a gnero foi includa em um treinamento abrangente sobre gnero e polticas pblicas. Esse treinamento ser direcionado, principalmente, aos agentes dos rgos estaduais para as mulheres e a outros departamentos.

Lies e desafios pendentes

Escrever este artigo significou refletir sobre os diferentes aspectos que fizeram com que a iniciativa mexicana de oramentos sensveis a gnero mexicana adquirisse seu formato atual. Sentar e tomar notas dos processos nos quais estamos envolvidos no dia a dia algo que, infelizmente, a maioria das pessoas se esquece de fazer por estar sob a contnua presso de ter que responder a demandas imediatas. Essa reflexo , no entanto, crucial para identificar aqueles elementos que do fora ao que estamos fazendo, bem como outros que necessitem ser desenvolvidos da melhor maneira possvel. A primeira fora da nossa iniciativa repousa na colaborao existente entre diversos atores com habilidades complementares. Isso de particular importncia, dado o espao inicial ocupado pela iniciativa na sociedade civil. Por um lado, a viso poltica

aguada e a capacidade de advocacy das organizaes de mulheres, somadas habilidade de inaugurar processos por meio da legitimidade de suas redes amplas e de alcance nacional, so um elemento fundamental. Por outro lado, o desenvolvimento de uma slida capacidade de pesquisa, assim como de argumentos claros baseados nelas, tem sido crucial para criar condies de dilogo tcnico com os responsveis pelos oramentos. Provavelmente, a combinao desses dois fatores, ilustrados como os dois eixos da anlise oramentria aplicada, representa a fora mais importante da iniciativa mexicana. A anlise oramentria est fadada ao fracasso se ficar restrita a documentos acadmicos, que so distantes das reais preocupaes e, por isso, no funcionam como impulsionadores das aes de pessoas reais. De maneira similar, o exerccio do advocacy sem informaes slidas no ir muito longe. Essa primeira fora a base da capacidade da iniciativa de criar uma conscincia sobre a necessidade da existncia de oramentos mais equnimes e sensveis a gnero. Uma segunda fora diz respeito capacidade de colocar a questo dos oramentos sensveis a gnero e do gasto equnime na agenda poltica. A influncia que a iniciativa ganhou, por meio da sensibilizao de diversos atores que levam a mensagem adiante, um elemento importante. O processo de estabelecer oportunidades de dilogo e colaborao com o governo, de certo modo, foi um resultado da mudana da paisagem poltica geral do pas. Nesse sentido, as oportunidades que surgem quando um governo fala de mudanas profundas so inestimveis ao embarcar-se em propostas que questionam o que foi feito anteriormente. Os oramentos sensveis a gnero questionam os paradigmas predominantes. Estes, com frequncia, so revisados, pelo menos em certa medida, quando mudanas significativas ocorrem no governo. As oportunidades de colaborao e a posio na qual a iniciativa mexicana se encontra ressaltam o sucesso de suas fases iniciais. Tambm sugerem um conjunto de desafios completamente novos e salientam questes no resolvidas. nesse ponto que alguns dos maiores desafios das iniciativas de oramentos sensveis a gnero no mundo aparecem. O que preciso ser feito uma vez

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que ele, de fato, comea a acontecer? Que capacidades precisam ser desenvolvidas a fim de viabilizar as foras necessrias, tanto em termos de habilidades quanto de recursos humanos, para transformar o compromisso e a disposio das agncias governamentais em aes concretas? Apesar do envolvimento das redes de base ampla, dos grupos de defensores e das organizaes comunitrias em alguns projetos, um dos desafios enfrentados pela iniciativa mexicana que a participao ainda bastante limitada. Por conta das habilidades tcnicas necessrias, tem sido extremamente difcil criar mensagens que fortaleam as mulheres que no esto participando do processo, para que elas tenham seus papis ampliados nesses ambientes. Outro desafio ter a capacidade de fazer um processo, como o da iniciativa mexicana na rea de sade, replicvel em outros setores. possvel criar o mesmo nvel de influncia para a educao e as questes de emprego e moradia, por exemplo? Uma perspectiva nos faz acreditar que, ao ser inaugurado esse processo, envolverem-se nele por completo [os interessados] e serem alcanados resultados concretos, a necessidade de gastos equnimes e sensveis a gnero ser modelada, tornando-se, assim, passvel de ser replicada. Outra viso aponta que, caso haja a possibilidade de se desenvolver o mesmo nvel de influncia nos demais temas, um processo similar, de longo prazo, desenvolvido passo a passo, ter que ser seguido. Por ltimo, o alcance de certo nvel de conscientizao acerca do tpico, bem como do compromisso e da disposio de setores especficos, sugere apenas um xito parcial, nomeadamente, o destaque dado para uma necessidade no atendida. A outra metade envolve a implementao, de fato, dos oramentos sensveis a gnero, por meio do desenvolvimento de estratgias que podem demandar uma combinao diferente de conscientizao pblica e capacidades tcnicas. Nesse sentido, as diferenas entre conhecer o caminho e percorr-lo ainda precisam ser exploradas.

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Marian Sawer

sobre oramentos sensveis a gnero

Austrlia: o enfoque mandarim

A Austrlia tem um sistema poltico federativo composto de seis governos estaduais, dois governos de territrios e o governo da Commonwealth (ou federal).1,2 Este documento descreve a experincia da Austrlia com oramentos de gnero na esfera federal, cuja introduo se deu em 1984. O documento tambm destacar experincias nas esferas infranacionais, visto que os governos estaduais e dos territrios seguiram o exemplo do federal. Em 1972, um novo governo federal foi eleito na Austrlia, com o compromisso eleitoral de tornar o governo mais sensvel s [demandas das] mulheres. As feministas recrutadas com esse propsito que ficaram conhecidas como femocratas3 desenvolveram um modelo de mecanismos de polticas para mulheres que enfatizou a importncia de priorizar a anlise de gnero em processos centrais de polticas. Desde o incio, elas tinham uma clara percepo

Texto original: SAWER, Marian. Australia: the mandarin approach. In: BUDLENDER, Debbie; HEWITT, Guy. Gender budget make more cents: country studies and good practices. London: The Commonwealth Secretariat, 2002. p. 43-64.

Para evitar confuses, vamos nos referir ao governo da Commonwealth na Austrlia como governo federal sempre que possvel. (N.A.)
1 2 Essa observao feita pela autora deve-se ao fato de a Austrlia ser um dos Estados membros da Commonwealth (ex-Comunidades das Naes Britnicas) que se constituem como monarquias constitucionais parlamentaristas, tendo como chefe de Estado simblico o/a monarca do Reino Unido. A Austrlia e alguns (no todos) pases membros da Commonwealth so, ento, chamados reinos da Comunidade das Naes (em ingls, Commonwealth realms) o que no significa que os governos destas naes estejam unificados. (N.E.) 3 Como o termo no tem correspondente em portugus, aceitamos criar um neologismo que se aproxime da noo australiana. (N.E.)

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de que as polticas centrais, tais como tarifas, poltica industrial e relaes de trabalho, tinham maior impacto sobre a vida das mulheres que os gastos relativamente pequenos com programas de servios voltados para estas ou para as crianas, ou programas de equidade nas reas de educao e emprego. A inteno aqui no subestimar a importncia da abordagem inovadora para a prestao de servios s mulheres e para o desenvolvimento de polticas nacionais que a presena das femocratas tornou possvel. Entretanto, foi seu foco no monitoramento e controle de polticas o que mais se destacou. Em meados da dcada de 1970, o centro de mecanismo de polticas para mulheres da Austrlia estava situado no principal rgo de coordenao de polticas do governo federal, o Departamento do Primeiro-Ministro e Gabinete. O que veio a se tornar o Escritrio para o Status da Mulher (OSW) tinha a responsabilidade de analisar todo material submetido ao Gabinete quanto aos impactos de gnero, no importando de que rea do governo ele viesse. Unidades descentralizadas foram estabelecidas em departamentos estaduais do governo. Tais unidades deveriam detectar e relatar os impactos de gnero antes que as propostas chegassem ao estgio de submisso ao Gabinete. Seguindo seu compromisso com a transversalizao de gnero, as femocratas australianas se preocuparam, cada vez mais, com a necessidade de formas efetivas de incluir as perspectivas de gnero e a prestao de contas em relao a gnero nos processos oramentrios. Isso levou criao do processo de oramento para mulheres mais conhecido na Austrlia como a Declarao de Oramento para Mulheres que foi favorecido pela localizao estratgica do OSW. A declarao teve a inteno de exigir que as agncias de governo avaliassem toda a sua atividade quanto ao seu impacto sobre as mulheres e no apenas os projetos especificamente direcionados a elas. Mais recentemente, os termos oramentos de gneros ou oramentos sensveis a gnero tm sido usados para descrever processos semelhantes em mbito internacional.4
As nomenclaturas utilizadas nesta edio seguem risca as escolhas da autora. (N.E.)
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Os oramentos para mulheres na esfera federal, e em variados nveis em outras esferas de governo na Austrlia, desempenharam um papel importante na conscientizao de que programas aparentemente neutros em relao a gnero no tm, necessariamente, um impacto neutro de gnero. E mais, isso se aplica a pastas econmicas, bem como s sociais. Com o tempo, no entanto, o propsito original dos oramentos para mulheres foi se perdendo, e eles deixaram de ser uma ferramenta analtica para se tornar uma forma de relaes pblicas. Enquanto, originalmente, eles deveriam destacar os impactos diferenciados das alocaes oramentrias transversais na vida das mulheres, bem como destacar os gastos direcionados a elas, essa ltima funo havia se tornado dominante poca de seu fim. Esse um dos perigos de se adotar uma estratgia burocrtica.

Histria do oramento federal para mulheres

O programa de oramento para mulheres foi introduzido pela primeira vez no oramento federal de 1984. Ele surgiu da discusso em uma das reunies peridicas, nos mbitos federal, estadual e territorial, das conselheiras das mulheres.5 No comeo, esse grupo costumava ser formado por lderes de unidades de polticas no gabinete de um premier ou de um primeiro-ministro, e, mais recentemente, em New South Wales, a prpria chefe da Secretaria das Mulheres tornou-se uma conselheira. Essas reunies trimestrais eram conduzidas de maneira simples e informal e eram fruns teis para a agregao de ideias e experincias e para o aprendizado, especialmente por parte das conselheiras recm-nomeadas. Nessas ocasies, a discusso era iniciada por uma das conselheiras do Estado, com falas sobre como exercer alguma influncia sobre os gastos oramentrios tradicionais, os quais eram muito mais importantes em termos de seus efeitos no status social e econmico das mulheres do que os programas relativamente pequenos dedicados melhoria de seu posicionamento. A ideia surgiu das

Termo genrico para designar as burocratas seniores em prol das polticas feministas em cada jurisdio.
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reunies e foi desenvolvida por Anne Summers, que havia sido recentemente indicada como chefe do OSW no Gabinete do Primeiro-Ministro. A Dra. Summers tinha experincia como fundadora do primeiro abrigo para mulheres da Austrlia em 1974, autora de um livro que bateu recordes de vendas sobre a histria feminista da Austrlia, fundadora de uma revista feminista de sucesso, jornalista poltica snior, editora associada da Australian Financial Review e como presidente da galeria de imprensa parlamentar federal. A aprovao dessa iniciativa radical por parte do Gabinete foi obtida por meio de uma fora-tarefa das secretarias para o Status das Mulheres. Esse foi um mecanismo de coordenao no alto escalo estabelecido como resultado de um compromisso eleitoral e composto pelas chefias dos departamentos. A poltica para as mulheres do Partido Trabalhista havia sido elaborada por uma exfemocrata, que percebeu que a Coordenao Intergovernamental para o Status da Mulher precisava ser conduzida a uma esfera mais alta para que fosse efetiva. No entanto, o novo rgo, chefiado pelo chefe do Departamento do Primeiro-Ministro, o burocrata no mais elevado nvel no governo, ainda no tinha recebido nenhuma atribuio. O estabelecimento de uma pasta transversal de processo oramentrio para as mulheres era um item perfeito para sua agenda. A existncia de sobras de recursos foi, assim, uma contribuio importante para a inovao nas polticas. Como consequncia do apoio nessa esfera, o Gabinete aprovou a introduo de um processo em que os departamentos e agncias federais deveriam fornecer um relato detalhado do impacto de suas atividades sobre a vida das mulheres, que seria includo em um documento apresentado pelo primeiro-ministro na noite de apresentao do oramento. Esse processo aumentou muito a efetividade da exigncia simblica introduzida em 1983 no Manual do Gabinete (Cabinet Handbook) de que todos os despachos do Gabinete inclussem um informe indicando seus impactos para as mulheres. Alm da anlise dos impactos dos programas e polticas existentes, os departamentos deveriam identificar objetivos e mecanismos para melhorar os resultados do atendimento s necessidades das mulheres.

O Programa de Oramento para Mulheres foi introduzido como teste em cerca da metade dos departamentos do governo em 1984 e inserido em mais larga escala, a partir de 1985, cobrindo todos os departamentos e pastas dos ministrios. Dentre os itens teis do primeiro oramento para mulheres, que foi replicado mais tarde nas esferas estaduais, est uma lista de compromissos com as mulheres, elaborada em detalhes na poltica eleitoral, e um relatrio de progresso elaborado ao longo de sua implementao. Como a aprovao do Gabinete havia sido recebida apenas algumas semanas antes da data limite para que o oramento fosse apresentado, o oramento para mulheres foi produzido rapidamente. Tanto que, no dia de sua apresentao pela manh, descobriu-se que parte de um relatrio confidencial sobre um candidato promoo havia aparecido, misteriosamente, em lugar de uma nota de rodap sobre a contribuio para a Seguridade Social. Um grande nmero de funcionrios pblicos do Departamento e do Gabinete do Primeiro-Ministro foi mobilizado para colar etiquetas sobre a passagem ofensiva em todas as cpias, no intuito de que o Programa de Oramento para Mulheres fosse devidamente apresentado no Parlamento noite. A partir de 1987, o oramento para mulheres passou a se chamar Declarao do Oramento para Mulheres e passou a ter um status mais formal. J que cobria todas as atividades do governo federal, o oramento para mulheres formava um documento volumoso, com cerca de 300 pginas, at o ano de 1994. Para compensar o carter intimidante de um documento que tinha como objetivo extrair uma prestao de contas detalhada dos departamentos, a tiragem do documento completo foi reduzida de seis mil para mil cpias a partir de 1987. Uma verso mais curta, ilustrada e de 32 pginas, passou a ser publicada para os grupos de mulheres. O oramento para mulheres desempenhou um papel importante, particularmente nos primeiros anos, na educao dos burocratas e na sensibilizao dos departamentos para os impactos de suas polticas sobre a vida das mulheres na comunidade. Os servidores pblicos, tradicionalmente, viam a administrao pblica como neutra em relao a gnero e no haviam prestado ateno

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aos resultados de gnero de polticas e programas. No incio, alguns departamentos, principalmente os econmicos, acreditavam que, porque seus programas se dirigiam economia como um todo, seu impacto sobre homens e mulheres seria o mesmo. Por exemplo, em 1985, o Departamento da Indstria, Tecnologia e Comrcio argumentou que visto que seus programas tinham o objetivo de melhorar o desempenho econmico da Austrlia, eles, portanto, tm o mesmo impacto sobre mulheres e homens (nfase minha). O Departamento acrescentou que seus programas no eram direcionados, especificamente, melhoria do status da mulher nem incluso das mulheres em relao ao emprego (OSW, 1985, p. 200). Muitos servidores pblicos nunca haviam parado para pensar que, por causa dos diferentes papis desempenhados por mulheres e homens na economia e na famlia e da relao entre o trabalho remunerado e no remunerado da mulher, haveria um impacto diferenciado das polticas pblicas na vida de mulheres e homens. Devido ao alto grau de segmentao por sexo do mercado de trabalho na Austrlia, polticas que beneficiavam o emprego para os homens poderiam no ter impacto algum sobre o emprego para as mulheres. Na verdade, at a dcada de 1980, a criao de empregos e os programas de capacitao para o mercado de trabalho raramente beneficiaram as mulheres, apesar de os ndices de emprego para as mulheres terem-se mantido mais altos do que esses mesmos ndices para os homens de forma consistente. Porque as mulheres desempenhavam papis no remunerados como cuidadoras de crianas, idosos ou deficientes membros de suas famlias, elas tendiam a ter histricos diferentes de trabalho em relao aos homens, a passar mais tempo em casa e a estar mais vulnerveis pobreza. Hoje, a contribuio econmica do trabalho no remunerado de uma mulher , algumas vezes, registrada em relatos nacionais suplementares com base em pesquisas sobre o uso do tempo (Bureau Australiano de Estatstica ABS, no original , 1994). No entanto, as consequncias disso para as polticas pblicas so ignoradas com muita frequncia. A grande virtude do processo de oramento para mulheres foi que os departamentos no conseguiam levar adiante argumentos

sem comprovao, alegando que suas polticas e programas eram neutros em relao a gnero. Com o apoio da fora-tarefa das secretarias, o OSW insistiu que essa suposta neutralidade fosse demonstrada por meio da anlise desagregada dos efeitos das polticas. Isso provou a polticos e burocratas que poucos programas e servios se que havia algum eram, realmente, neutros em relao a gnero. O oramento-piloto para mulheres, em 1984, concentrou-se, em geral, nos servios especficos de gnero para grupos como vivas de guerra, ou na proporo de mulheres participantes de determinado programa. A contribuio para a Seguridade Social foi excepcional em sua anlise dos motivos pelos quais, por exemplo, o Servio Federal de Reabilitao no obteve sucesso em se tornar acessvel s mulheres no passado. Isso ocorreu porque o trabalho no remunerado das mulheres no era visto como um emprego a que a reabilitao se aplicasse. Como todas as agncias passaram a prestar contas pela equidade de gnero nos resultados, mais ateno foi dada s razes que motivaram diferentes impactos das polticas tradicionais na vida das mulheres. Isso foi importante porque programas especficos, com o objetivo de melhorar o status econmico e social das mulheres na comunidade, respondiam por apenas uma frao bem pequena do efeito geral, tanto negativa quanto positivamente, das decises oramentrias para as mulheres. Uma anlise dos oramentos para mulheres no Sul da Austrlia de 1986 a 1987 mostrou que alocaes diretas para melhorar o status de mulheres e meninas somavam, em mdia, apenas 0,75% do oramento das 26 agncias participantes.

Desmembrando a economia por gnero

A anlise de gnero havia penetrado menos na economia do que em qualquer outra rea das cincias sociais. Na esfera federal, assim como na estadual do governo, foram os departamentos econmicos que ofereceram maior resistncia anlise de gnero das alocaes oramentrias. Ou seja, a batalha com os departamentos econmicos fez parte de uma luta mais abrangente para ampliar o campo em que a anlise de gnero era legitimada.

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As contribuies do Tesouro ao oramento para mulheres foram um ndice til da penetrao gradual obtida por meio da exigncia da anlise desagregada. Em 1985, o Tesouro alegou que, dado o fato de seus programas terem como objetivo a gesto da macroeconomia, seu impacto sobre qualquer grupo em particular no poderia ser prontamente avaliado (OSW, 1985, p. 295). Essa foi uma argumentao ousada, dada a dependncia desproporcional das mulheres em relao ao gasto pblico com emprego, servios e apoio renda. Houve achados consistentes, indicativos de que as polticas de reduo do gasto pblico, de forma proporcional ao Produto Interno Bruto (PIB), tm impactos especficos sobre a vida das mulheres por causa desse relacionamento com o setor pblico. A alegao repetida pelo Tesouro, nas declaraes de oramento para mulheres, de que no era capaz de medir os benefcios e fardos gerados pelas decises macroeconmicas com base no gnero se tornaram objeto de crtica mordaz de economistas de fora do governo (por exemplo, OUTHWAITE et al., 1986, p. 20). A contribuio do Tesouro, em 1985, tambm no contemplou a anlise do impacto diferencial do sistema de taxao sobre homens e mulheres, alm da observao de que o desconto para o cnjuge dependente tende a ser dado, principalmente, no caso das mulheres. Em uma reunio de mulheres oficiais administrativas no incio de 1986, o representante do Tesouro declarou que, visto que seu departamento oferecia apoio econmico e no administrava polticas e programas, era um departamento, por definio, neutro em relao a gnero. Ele deu como exemplo a neutralidade de gnero do desconto para o cnjuge dependente, que est disponvel para mulheres e homens. Uma representante do OSW destacou que, embora o desconto estivesse disponvel teoricamente para mulheres e homens, ele no era neutro em seu impacto, j que funcionava como um desestmulo participao das mulheres no mercado de trabalho. O desconto se aplicava a qualquer homem cuja esposa estivesse dedicada, em perodo integral, ao trabalho domstico em seu nome, no importando se houvesse ou no crianas dependentes.

poca do oramento para mulheres de 1986, o Tesouro foi capaz de declarar que 97% das solicitaes para o desconto para o cnjuge dependente eram feitos por homens. No entanto, ainda no havia discusso sobre a natureza controversa do desconto como forma de taxao da famlia e como desestmulo participao da mulher no mercado de trabalho. Mais ainda, o Tesouro perdeu a oportunidade de destacar que, alm desse desconto, o sistema de taxao australiano se baseava, amplamente, nos indivduos como unidade contbil. Isso vinha ocorrendo desde o sculo 19, quando as colnias implantaram, pela primeira vez, seus impostos sobre a renda. Isso distinguia a Austrlia de muitos outros pases em que o uso da taxao da unidade familiar desestimula a participao das mulheres na fora de trabalho. Os desestmulos vm da taxao da segunda fonte de renda a uma taxa marginal mais alta e privao do limite livre de taxao, que reconhece os custos com transporte para o trabalho, para a segunda fonte de renda. Um sistema de taxao que estimula a dependncia econmica por parte das mulheres tem a probabilidade de exacerbar a feminizao da pobreza. Entre as contribuies do Tesouro s anlises do documento de 1987, observa-se que o aumento ou o recuo da sensibilizao para questes de equidade de gnero varia em face do perfil da pessoa responsvel pelo gabinete de mulheres. Por fim, houve o reconhecimento de um argumento defendido durante dez anos, nos pedidos sobre taxao feitos por organizaes de mulheres:
O desconto para cnjuge dependente de mais valor que o desconto para famlias monoparentais, embora se possa argumentar que o/a chefe de famlias monoparentais responsvel pelos custos dos cuidados com as crianas e no conta com o benefcio de ter o servio domstico providenciado por um cnjuge dependente.

O desconto para o cnjuge dependente foi, finalmente, removido do sistema de taxao como resultado de um compromisso eleitoral para as eleies federais em 1993 e pago como um

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benefcio em dinheiro aos cuidadores primrios. No entanto, um novo primeiro-ministro, eleito em 1996, tinha um antigo compromisso com a taxao da unidade familiar. Ele aumentou os limites aos impostos para os contribuintes que tivessem um parceiro que se ocupasse integralmente de tarefas domsticas e, mais tarde, criou um desconto para mes que ficassem em casa em perodo integral aps o parto. O Departamento da Indstria, Tecnologia e do Comrcio foi um dos rgos econmicos que se convenceu do impacto desproporcional das reformas macroeconmicas sobre as mulheres. Os gastos do governo com as indstrias em que existia mais trabalho feminino, como a txtil, a de vesturio e a de calados, haviam sido consideravelmente menores do que os realizados com indstrias predominantemente masculinas, como a automobilstica. Enquanto as mulheres, principalmente imigrantes, respondiam por 65% dos empregos no setor de vesturio, os homens eram 80% dos trabalhadores na indstria automotiva (OSW, 1986, p. 178-182). Em 1987, uma verba especial para o treinamento foi anunciada para mulheres casadas que trabalhassem no setor de vesturio, as quais seriam, de outra forma, excludas do benefcio devido s rendas de seus cnjuges.

Enfoque mandarim ou missionrio?

Anne Summers descreveu o oramento australiano para as mulheres como um exemplo par excellence do enfoque mandarim nas polticas para as mulheres (SUMMERS, 1986, p. 66). Em outras palavras, foi uma estratgia burocrtica, no uma estratgia com base na comunidade. Apesar disso, o oramento para mulheres foi amplamente disponibilizado para as organizaes de mulheres em 1985 e 1986. Erros em relatrios sobre o oramento para mulheres foram destacados durante a avaliao dos ministros, apresentada por um senador na Conferncia Nacional sobre o Trabalho das Mulheres, em 1986. Alm disso, no houve muita ateno da mdia, e os relatrios no foram amplamente usados por organizaes de mulheres ou por acadmicos. Como dito, houve uma mudana, em 1987, para uma tiragem menor do documento

completo. Alm do tamanho proibitivo e da complexidade do documento do oramento para mulheres, houve ao menos trs razes para que ele fosse negligenciado pelas organizaes no governamentais (ONGs). A primeira razo foi a falta de uma anlise transversal das pastas. Para que o oramento para mulheres obtivesse sucesso, como exerccio de conscientizao, os departamentos teriam que se apropriar dele. Pastas individuais sempre contriburam nos oramentos australianos para as mulheres, embora sempre seguindo as diretrizes centrais. Isso, de certa forma, excluiu qualquer anlise real do impacto cumulativo das decises de diferentes pastas. A Austrlia tem muitas entidades de base comunitria, com financiamento pblico para realizar o trabalho de representao e de advocacy em nome de setores da comunidade subrepresentados no Parlamento, como as mulheres. Com frequncia, essas entidades tm sido mais efetivas na identificao dos impactos transversais em seus pblicos. O Lobby Eleitoral das Mulheres, o Conselho Australiano de Servio Social ou o Conselho Nacional de Mes Solteiras e suas Crianas tm sido rpidos em apontar o impacto cumulativo dos exerccios de corte de custos e da interao entre as provises de seguridade social e taxao na criao de armadilhas de empobrecimento. Uma segunda razo para tal negligncia era a dificuldade de o oramento para mulheres registrar novas decises oramentrias que tivessem impacto sobre a vida das mulheres. Em anos recentes, muitas decises sobre receitas foram tomadas pelo Comit de Reviso de Gastos do Gabinete em cima da hora, aps poucos testes de sua sensibilidade poltica por meio de liberaes seletivas. Por causa disso e por conta da intensa presso de tempo do processo oramentrio como um todo, as responsveis pelo gabinete das mulheres, muitas vezes, descobriam decises quando j era tarde demais para inclu-las. Esse padro tambm era reflexo da tendncia contnua de alocar a responsabilidade pelo oramento para mulheres a uma esfera no to elevada quanto seria necessrio. Isso aumentou a dificuldade de os oramentos para mulheres oferecerem uma anlise das decises tomadas no mbito das receitas, em contraste com o mbito dos gastos no oramento.

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Exemplos de decises oramentrias tomadas de ltima hora para constar no oramento para mulheres de 1986 incluem descontos nos salrios com impacto desproporcional sobre mulheres de baixa renda; aumento nos impostos indiretos sobre itens de consumo domstico; corte de 25% na Comisso de Direitos Humanos; e a perda do Servio de Radiodifuso Especial, que fornece transmisso multilngue. A ltima deciso, em particular, afetou as mulheres imigrantes donas de casa e foi revertida aps uma campanha de sucesso. Outras decises tomadas em 1986 que entraram tarde demais no oramento para mulheres para que tivessem sido analisadas sob a perspectiva de gnero incluam: uma taxa administrativa antecipada para alunos do Ensino Superior um primeiro passo para a introduo das mensalidades, que afetava, particularmente, as mulheres casadas, sem renda independente; uma srie de cortes na seguridade social, exacerbando as armadilhas de pobreza para mes e pais chefes de famlias monoparentais; e um considervel corte no Programa Comunitrio de Emprego, em que as mulheres eram 50% dos participantes. Uma terceira razo para a negligncia em relao aos documentos do oramento para mulheres por parte das ONGs pode ser o conflito de ideias e/ou opinies6 criado pela incluso, em 1986, de uma justificativa para a estratgia econmica do governo para lidar com a crise de transparncia da poca. Muitos no concordavam que o investimento pblico expulsava o investimento privado ou que a melhor forma de resolver a dvida externa fosse por meio da reduo do consumo interno, uma estratgia que representava menos renda disponvel para os mais necessitados, principalmente aqueles com crianas. Mesmo assim, o processo do oramento para mulheres gerou alguma presso interna. Um exemplo uma declarao na contribuio das Relaes Exteriores de 1986 sob o ttulo Redues de Gastos 1986/87:

Redues significativas nos nveis de assistncia para o desenvolvimento no exterior, provavelmente, tero um impacto adverso desproporcional sobre a participao das mulheres em atividades de desenvolvimento, s pelo simples fato de que tais cortes tm influncia considervel sobre novas iniciativas e outras reas discricionrias do oramento de ajuda humanitria (OSW, 1986, p. 136).

Essa linguagem cautelosa foi suficiente para alertar os mais atentos. As mulheres se beneficiavam em maior proporo das reas mais discricionrias do oramento de ajuda humanitria, tais como contribuies a agncias multilaterais, do que dos acordos bilaterais com governos regionais. Os cortes extinguiram completamente a contribuio da Austrlia para o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para as Mulheres (UNIFEM) e reduziram as contribuies para o Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP) em 78%. Com a ajuda do Comit para Status da Mulher do Partido Trabalhista Parlamentar e do Conselho Consultivo Nacional das Mulheres, as femocratas fizeram tanto barulho a respeito das mulheres terem que arcar com o peso dos cortes, que os fundos foram amplamente restabelecidos no oramento seguinte. Apesar da linguagem oficial cautelosa exigida para um documento que passaria por chefes de departamento e ministros, e do fracasso, no mbito federal, em se institucionalizar o informe do desempenho em comparao aos objetivos, sobreviveu o comentrio ocasional revelador da diferena entre as polticas do governo e os objetivos em relao ao status da mulher. No oramento para mulheres de 1986, a contribuio da Sade apontou que, ao passo que tivesse ocorrido um aumento geral na amamentao, ainda era preciso fazer mais junto s mulheres aborgenes, s imigrantes recentes e s mulheres mais pobres:
Os programas sociais para proteger a amamentao, por exemplo, pagaram licena-maternidade para todas as trabalhadoras, e a questo das creches no ambiente de trabalho ainda no foi enfrentada de forma satisfatria (OSW, 1986, p. 147).

No original, dissonncia cognitiva. (N.E.)

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Na Contribuio do Emprego e Relaes Trabalhistas encontramos o seguinte trecho:

Mulheres, que so predominantes em ocupaes de baixa remunerao e reas com nveis mais baixos de atividade industrial, tm-se beneficiado da indexao salarial que aumentou os salrios, aproximadamente, a cada seis meses de acordo com as mudanas na taxa de inflao. As diretrizes da indexao salarial contriburam, no entanto, para manter a relao existente entre os salrios (OSW, 1986, p. 107).

Para que o processo de oramento para mulheres se torne realmente efetivo na reorientao das polticas governamentais, preciso que ele seja amplamente utilizado como medida do desempenho do governo, no apenas por aqueles que esto dentro do governo com responsabilidade e compromisso com questes de equidade, mas tambm pelas organizaes comunitrias, por acadmicos e pela mdia. At agora, isso no vem acontecendo na Austrlia em nveis significativos. Em parte, isso pode ocorrer por causa da dupla funo dos documentos do oramento para mulheres e de seu consequente efeito sobre a credibilidade deles. O documento do governo federal se tornou cada vez menos crtico e mais um exerccio de autojustificativa dos departamentos. A verso mais longa nunca obteve um estilo acessvel, e a mais curta tambm fracassou em atrair a ateno das pessoas. Uma alternativa que os oramentos para mulheres sejam produzidos de forma independente do governo, como ocorre na frica do Sul e no Reino Unido. No entanto, isso tem a desvantagem de no permitir o acesso a informaes confidenciais de oramento. Tambm no se poder coordenar o treinamento e a conscientizao dos agentes pblicos, como possvel com o modelo interno ao governo.

regulares, mas informais, das conselheiras federais e estaduais para as mulheres eram fruns ideais para o intercmbio de experincias com polticas e para a transferncia das experincias de sucesso. Sob vrias formas, todos os estados e territrios seguiram o exemplo do governo federal na elaborao de oramentos para mulheres. Em ordem histrica, eles foram: Oeste da Austrlia (1985), Sul da Austrlia (1985), Victoria (1986), Territrio da Capital Australiana (1989), New South Wales (1990), Queensland (1991), Tasmania (1991) e Norte da Austrlia (1993). Como mencionado, as discusses iniciais da ideia do oramento para mulheres ocorreram nas reunies das conselheiras federais e estaduais. A conselheira do Sul da Austrlia articulou, mais claramente, que a funo do processo de oramento para mulheres era:
[...] obter informaes sobre o que est sendo feito pelas mulheres, levantar o perfil dos programas para as mulheres em chamadas para financiamento, mas tambm construir, em cada Departamento, uma conscincia clara de que tudo o que feito, cada dlar gasto tem impacto sobre as mulheres e esse impacto , com frequncia, muito diferente para mulheres e homens (TRELOAR, 1987, p. 11).

Seguindo o exemplo federal

Uma vantagem dos sistemas federais o escopo que eles oferecem para a experimentao de polticas e a possibilidade de replicao subsequente delas em outras jurisdies. As reunies

Essas palavras continuavam a ser citadas no oramento para mulheres de Victoria em 1992. Tanto no Sul da Austrlia quanto em Victoria, foram desenvolvidos processos abrangentes de oramento para mulheres de escopo similar ao do governo federal, e a discusso abaixo se concentra nesses processos. Os outros estados e territrios da Austrlia desenvolveram seus prprios processos de oramento para as mulheres. Entretanto, como lamentou a diretora da agncia Women Tasmania, a compreenso da diferena crucial entre neutralidade em relao a gnero e a cegueira de gnero, com frequncia, continua baixa (BUZA, 1999). A abordagem dos estados se diferenciava daquela do governo federal j que os estados tendiam a incluir dados sobre programas, no setor pblico, de igualdade de oportunidades de emprego. No mbito federal, o OSW queria evitar confuso entre a funo

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de equidade externa avaliando o impacto da atividade governamental na vida das mulheres e a de equidade interna, de oportunidades iguais de emprego. As diretrizes do OSW impediam, assim, que os departamentos inclussem material sobre o ltimo, embora eles, com frequncia, tentassem faz-lo.

Sul da Austrlia
Iniciado em 1985, o oramento para mulheres no Sul da Austrlia tinha a maior clareza intelectual, pela qual a economista Rhonda Sharp foi amplamente responsvel. A anlise dos gastos foi separada sob o ttulo de Alocaes Especificamente Direcionadas a Mulheres e Meninas e Alocaes Gerais Impacto de Atividades Fundamentais sobre Mulheres e Meninas. O documento sempre comeou com uma descrio dos parmetros das desvantagens das mulheres. Por exemplo, em 1988, declarou que fatores relevantes no Sul da Austrlia incluam o seguinte: Mais de 100.000 mulheres na fora de trabalho tm crianas dependentes das quais so cuidadoras primrias. Quase 90% das famlias com pais solteiros com crianas dependentes so chefiadas por mulheres, e 30% dessas famlias vivem na pobreza. Cerca de 96% das famlias que vivem abaixo da linha de pobreza so chefiadas por mulheres. As mulheres compem 77% dos beneficirios da seguridade social; duas vezes mais mulheres do que homens dependem unicamente da penso por idade enquanto renda. As mulheres so mais de 60% da populao idosa, com 65 anos e mais, e uma proporo ainda maior daqueles com 75 anos e mais. Mulheres idosas so, particularmente, vulnerveis pobreza. As mulheres representam, aproximadamente, 40% da fora de trabalho. A taxa de participao das mulheres aumentou em mais de 2% no ano passado, com o maior crescimento no emprego em meio perodo mais de 80% dos trabalhadores

em empregos de meio expediente ou trabalhadores temporrios so mulheres. Embora o trabalho em meio expediente se adque s mulheres com responsabilidades familiares, ele se caracteriza por salrios mais baixos, condies de trabalho menos seguras e oportunidades limitadas de promoo. A maioria das mulheres se emprega em um pequeno leque de indstrias e funes, com mais de 60% trabalhando em reas de menor remunerao como atendentes, vendedoras e prestadoras de servio. A maioria dos profissionais cuidadores, atuando em ocupaes como enfermagem e servios para crianas, so mulheres. Os rendimentos das mulheres equivalem, em mdia, a 66% dos rendimentos dos homens, um leve, mas bem-vindo aumento em relao aos 65% em 1987. As mulheres so mais de 70% dos estimados desempregados ocultos; por exemplo, aqueles que no esto includos na definio do Bureau Australiano de Estatstica (ABS, no original) de desemprego, como pessoas desestimuladas a procurar emprego. O nmero estimado de mulheres nessa situao 39.800, ou 7,1% de todas as mulheres acima de 15 anos. O desemprego mais alto entre as mulheres jovens, na faixa etria de 15 a 19 (adaptado do Governo do Sul da Austrlia, 1988, p. 4-5)

Essa introduo um lembrete til da lgica da anlise desagregada. Tambm oferece a informao de contexto sobre como polticas aparentemente neutras tm a probabilidade de ter um impacto discrepante. Um bom exemplo o das polticas relacionadas ao transporte pblico, uma rea de atividade especfica dos governos estaduais. As mulheres dependem mais do transporte pblico do que os homens e constituem, no Sul da Austrlia, em torno de 62% de todos os passageiros nos horrios fora do horrio de pico. Porque os padres de trabalho e responsabilidades domsticas das mulheres tendem a ser diferentes, suas necessidades em relao ao transporte pblico so distintas as mulheres vo a lugares diferentes em horrios diferentes do dia (GOVERNMENT OF SOUTH AUSTRALIA, 1990, p. 3). O acesso ao transporte uma

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das maiores preocupaes para as mulheres que trabalham em perodo integral em casa.7 A anlise desagregada extremamente importante para garantir que passos para melhorar a eficincia de custos do transporte pblico no reduzam o acesso das mulheres ao servio. Isso poderia acontecer por meio da concentrao do servio nos horrios de pico, nas principais linhas entre reas comerciais e residenciais, e mediante a diminuio de servios locais menos proveitosos. Os oramentos para mulheres no Sul da Austrlia enfatizaram o contexto internacional, o que passou pelo endosso da Conveno 156 sobre Trabalhadores com Responsabilidades Familiares da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), muito antes de sua ratificao, pelo governo federal, para apoiar o Ano Internacional dos Povos Indgenas da Organizao das Naes Unidas (ONU) por meio de um foco especial nas mulheres aborgenes. A seo sobre mulheres aborgenes, no documento de 1988, novamente comeou estabelecendo, de maneira bastante especfica, os parmetros do desfavorecimento, como aparecem no texto abaixo.
As mulheres aborgenes [] tm uma expectativa de vida aproximadamente 20 anos menor do que as mulheres no aborgenes, trs vezes mais chance de morrer no parto, e seus filhos tm de trs a quatro vezes mais chances de morrer antes de completar o primeiro ano de vida do que crianas no aborgenes (GOVERNMENT OF SOUTH AUSTRALIA, 1988, p. 7).

O contexto internacional tambm foi invocado na discusso do trabalho no remunerado das mulheres e de sua contribuio para a economia. A economia pblica do Sul da Austrlia se apoia amplamente no trabalho das mulheres na esfera domstica, na criao e no cuidado com a famlia e os parentes em fazendas, em

7 No original, women working full-time in the home, o que nos leva a pensar que a autora designa aqui as mulheres que, alm de trabalharem fora de casa, tambm so responsveis pelo trabalho domstico por tempo integral em suas casas. (N.E.)

comunidades locais e em uma ampla gama de atividades voluntrias. As Estratgias de Nairobi Orientadas ao Futuro, ONU 1985, endossadas pela Austrlia, convidavam todos os pases a reconhecer, de imediato, a contribuio das mulheres, por meio da avaliao do trabalho domstico em suas contas nacionais. Em economias comparveis, o trabalho no remunerado foi estimado entre um tero e a metade do Produto Nacional Bruto (PNB) (GOVERNMENT OF SOUTH AUSTRALIA, 1988, p. 2). Apesar do aspecto analtico do exerccio do Sul da Austrlia, ele atingiu um alto nvel de aceitao e foi apoiado por um premier que tambm controlava a pasta do Tesouro. Uma seo substancial da Circular do Tesouro em relao elaborao do oramento 1988-1989 foi dedicada necessidade de avaliao das atividades das agncias em termos de seus resultados para as mulheres. A partir de 1989, as agncias deveriam estabelecer indicadores de desempenho longitudinais tanto para seus programas gerais quanto para os direcionados. Esses indicadores mediriam, por exemplo, a efetividade de programas de melhoria da situao da mulher no emprego. Como em outros lugares, no entanto, os departamentos ofereceram muita resistncia, e houve, a princpio, anlise de gnero pouco realista da assistncia indstria ou de programas de atrao de investimentos. Uma caracterstica do oramento para mulheres no Sul da Austrlia, copiada mais tarde por outros estados, foi o rastreamento da implementao de polticas governamentais, com a nomeao de mulheres para os conselhos e comits governamentais nas diferentes pastas. Isso no foi feito no mbito do governo federal. Contudo, o oramento para mulheres de 1988 revelou que 84% dos que trabalhavam em rgos de nomeao do governo nas reas de Relaes Internacionais e Comrcio eram homens (OSW, 1988, p. 178). O exerccio de oramento para mulheres no Sul da Austrlia foi vtima da mudana de governo ocorrida em 1993. O novo governo conservador manteve uma nfase em reconhecer as mulheres como um grupo distinto de consumidores. Entretanto, no desejava preservar a transparncia anterior em relao aos gastos. A ideia de avaliar a capacidade de resposta do governo s mulheres em termos de servio ao consumidor era, em si, um

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indicador interessante da influncia crescente de modelos do setor privado. O novo governo argumentou que, embora o oramento para as mulheres tenha sido uma iniciativa importante, seu foco em alocaes financeiras no oferecia um mecanismo adequado para monitorar resultados porque resultados podem ser obtidos mesmo a custos mnimos (LAIDLAW, 1996, p. 1-2). O argumento de que resultados reais para as mulheres poderiam ser to baratos que no valeria a pena contabiliz-los em oramento pode ter sido conveniente para um governo que estava realizando cortes drsticos nos gastos pblicos. Eles haviam substitudo os relatrios sobre iniciativas para as mulheres, ou as chamadas melhores prticas, pelo exame minucioso do impacto no oramento.

Victoria
O oramento para mulheres em Victoria teve incio em 1986 e se baseou, amplamente, na verso do Sul da Austrlia. Uma das principais diferenas entre ele e ambos os prottipos - o oramento do governo federal e o do Sul da Austrlia - foi a deciso de no o tornar um documento formal apresentado na noite do oramento. O argumento foi o de que ele atrairia mais ateno se fosse lanado separadamente. Isso tambm possibilitaria que o controle sobre o documento permanecesse com a Unidade de Coordenao de Polticas para as Mulheres. No mbito do governo federal, houve muita discusso sobre essa questo com as oficiais de gabinete. A concluso l foi que o exerccio precisava permanecer vinculado ao processo formal do oramento, apesar das dificuldades, para evitar sua marginalizao. Em 1988, a Unidade de Coordenao de Polticas para Mulheres de Victoria obteve o endosso claro do premier sobre seu direito de exercer o controle editorial para que o documento fosse direcionado claramente s mulheres na comunidade e aos ministros. O formato claro e consistente obtido possibilitava a pronta comparao de resultados nas vrias pastas. O oramento de Victoria tambm possibilitou o uso de um formato muito mais interessante e convidativo que os formatos usados no oramento federal e no Sul da Austrlia, e seu relatrio foi mais usado do que outros por polticos e representantes de sindicatos.

No primeiro ano, a maior parte do trabalho de preparao das contribuies dos ministrios foi realizado por agentes vinculados s Oportunidades Iguais de Emprego (EEO, no original). Subsequentemente, foi solicitado que os chefes executivos dos ministrios selecionassem um agente (representante) de ligao com o projeto de oramento para mulheres. Foi deixado claro que os agentes de EEO, que faziam parte da funo de gesto de recursos humanos e no tinham participao nas polticas, no eram os mais indicados para o trabalho. Em 1988, um maior nmero de ministrios havia indicado conselheiros de polticas para a mulher, e a expertise na rea de polticas para as mulheres aumentava. Havia, no entanto, o problema inicial de sempre. Os departamentos no tinham informaes com recorte de gnero e precisavam de ajuda para organizar seus dados satisfatoriamente. A qualidade do documento de Victoria melhorava a cada ano. No lanamento do oramento para mulheres de 1987, o premier exps ao ridculo as contribuies de alguns rgos. O Departamento para Agricultura e Questes Rurais ficou mortificado pela referncia sua contribuio sobre a proporo de mulheres em grupos de discusso acerca da criao de cabras em uma cidade do interior. Eles s haviam sido capazes de identificar AUS$ 100 em um oramento de AUS$ 50 milhes, que beneficiava, diretamente, as mulheres. O departamento havia dirigido suas atividades aos homens, desconsiderando o fato de que as mulheres eram responsveis pela contabilidade na maioria das fazendas e uma proporo significativa das gestoras de fazendas era formada por mulheres com crianas. No ano seguinte, o departamento anunciou que nomearia um representante para as mulheres agricultoras com vistas a aumentar a participao das mulheres nos programas promovidos pelo departamento e garantir que a natureza do papel das mulheres na agricultura fosse mais bem apreendida pelo departamento. O oramento para mulheres em Victoria, assim como os outros oramentos exceto o oramento federal, teve incio com o estabelecimento das dimenses do desfavorecimento das mulheres, em uma seo chamada de Situao Econmica das Mulheres em Victoria. Assim como no Sul da Austrlia, a contribuio de

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cada rgo foi claramente dividida em alocaes especficas para beneficiar as mulheres e alocaes gerais e seu impacto sobre as mulheres. De forma similar, a Unidade de Coordenao de Polticas para Mulheres de Victoria assistiu os departamentos no desenvolvimento de indicadores de resultado para medir os benefcios de suas atividades para as mulheres. Tanto os documentos do Sul da Austrlia como os de Victoria deixaram para trs o prottipo do governo federal. O documento de Victoria foi usado tanto por novos parlamentares como por ministros, como fonte de informao, e tambm pelos sindicatos e grupos comunitrios, como os servios s mulheres. Em 1989, uma pesquisa com leitores garantiu a ateno constante com a acessibilidade do documento e a resistncia ao uso do jargo burocrtico. Diferentemente do que ocorreu no Sul da Austrlia, o exerccio do Oramento para Mulheres de Victoria sobreviveu eleio de um governo conservador em 1992. A apresentao do documento continuou a melhorar, por exemplo, com dados apresentados em grficos sobre os perfis dos usurios de cada orgo e a representao das mulheres em conselhos e comits e no servio executivo snior. Os dados de perfis de usurios no documento de 1993 destacaram o fato de que as mulheres eram as principais usurias dos aparelhos culturais oferecidos ou subsidiados pelo governo, incluindo a Galeria Nacional de Victoria, museus estaduais, bibliotecas pblicas, msica, dana e teatro (OFFICE OF WOMENS AFFAIRS, 1993, p. 89). No entanto, em 1995, o perfil dos usurios de cada orgo havia-se transformado, como no Sul da Austrlia, em perfil dos consumidores. Isso aconteceu at mesmo com grupos de presidirios e vtimas de crimes. O fato de que as mulheres representam apenas 5% dos consumidores do servio penitencirio, muitas vezes, significa que suas necessidades so negligenciadas. Alm disso, aps a mudana de governo, a distino entre programas especficos para as mulheres e o impacto de programas gerais sobre as mulheres no foi mais mantida. O foco havia mudado, para alm das informaes de consumo e de EEO, na direo de polticas e iniciativas de particular importncia para as

mulheres. As diretrizes de 1996 para os departamentos continuavam, no entanto, a enfatizar o propsito central do exerccio como um mecanismo para que o governo relate e preste contas comunidade sobre os resultados para as mulheres (OFFICE OF WOMENS AFFAIRS, 1996, p. 1). E os resultados selecionados nunca haviam sido mais claramente apresentados em grficos de pizza e outros grficos.

O destino dos Oramentos para Mulheres

Em geral, o processo de oramento para mulheres poderia ter sido aprimorado se os grupos comunitrios tivessem sido capazes de utilizar os documentos resultantes a seu favor no lobby junto aos governos. O formato da verso do governo federal, em particular, como um oramento de difcil leitura, favoreceu seu abandono pelas ONGs. Embora tenha sido elaborado mais como um instrumento interno de prestao de contas, no houve superviso parlamentar suficiente para evitar que se tornasse um instrumento de relaes pblicas no lugar de uma anlise til das implicaes para as mulheres das alocaes oramentrias. Tambm no esteve suficientemente vinculado ao discurso de transparncia no governo, bem diferente da verso de Victoria, que sobreviveu eleio de um partido conservador orientado para o setor privado, mesmo que temporariamente. Muito embora tenha havido aprendizado em relao a polticas em diferentes nveis do governo em um estgio inicial, o governo federal no tirou lies das experincias dos estados que obtiveram maior sucesso no oramento para mulheres. Ele tambm no buscou assessoria externa, por exemplo, do Auditor Geral ou de um comit parlamentar sobre como desenvolver a metodologia para tornar seus relatrios mais efetivos. O programa de oramento para mulheres na Austrlia foi um pioneiro no mundo em termos de requerer aos burocratas que desagregassem o impacto de seus programas dominantes em vez de simplesmente destacar programas para as mulheres. Isso teve um impacto internacional considervel. O primeiro oramento para mulheres foi apresentado com grande aclamao em uma reunio

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do Grupo de Trabalho sobre Mulheres e a Economia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD, no original), em fevereiro de 1985. Em 1987, o OSW apresentou o oramento no seminrio da ONU sobre estruturas nacionais em Viena e no 2 Encontro dos Ministros da Commonwealth Responsveis pelas Questes das Mulheres, em Harare (Zimbbue). Em 1998, o oramento para mulheres foi selecionado como exemplo de melhores prticas por um grupo de especialistas da ONU em estruturas governamentais pela igualdade de gnero (DIVISO DAS NAES UNIDAS PELO AVANO DA MULHER, 1998). Em 2001, iniciativas de oramentos para mulheres j haviam sido implementadas em mais de 40 pases (SHARP; BROOMHILL, 2002). Mesmo enquanto a ideia do oramento para mulheres estava sendo absorvida em outros pases, o prottipo australiano chegava ao fim. Mudanas no formato dos relatrios de oramento tornavam difcil a identificao das alocaes e de seu impacto. O efeito cumulativo das mudanas na metodologia oramentria, as mudanas no governo e a reduo dos recursos disponveis devido a cortes no setor pblico contriburam para o fim gradual dos processos de oramento para mulheres. Em 1993, uma reviso recomendou que ele fosse substitudo por dois outros mecanismos de prestao de contas. Primeiro, o OSW deveria partilhar os custos de uma unidade de estatstica para as mulheres, formada por cinco pessoas, no Bureau Australiano de Estatstica, que publicaria informaes de referncia no Anurio Estatstico das Mulheres. Isso substituiria os indicadores de igualdade de gnero, publicados nas declaraes de oramento para mulheres desde 1990 para medir os resultados dos esforos do governo, a fim de melhorar a situao das mulheres. O segundo mecanismo de substituio foi a incluso de relatrios de gnero nas declaraes de programas elaboradas anualmente pelos departamentos para o exame minucioso de comits parlamentares e a integrao dos critrios de equidade de gnero aos objetivos dos programas. A proposta de que a Declarao de Oramento para Mulheres desaparecesse por completo foi temporariamente frustrada pela interveno do Comit pelo Status da Mulher do Partido Trabalhista

Parlamentar. Verses muito enxutas da declarao apareceram em 1994 e 1995. Entretanto, a exigncia formal de relatrios de gnero nas declaraes de resultados dos programas oferecidos aos parlamentares nunca foi cumprida. Em vez disso, o formato do relatrio de oramento se tornou mais difcil de analisar em termos de seu impacto de gnero. Em 2000, foi tomada a deciso que trouxe grandes consequncias para as mulheres: a reduo do direito ao apoio criana quando esta estivesse com um dos pais que no detivesse sua custdia, ainda que fosse por um nico dia por semana. Como foi revelado pelas estimativas estaduais, a deciso havia sido tomada sem qualquer pesquisa a respeito dos potenciais impactos dessa medida sobre a pobreza das famlias monoparentais.. No havia sido feita nenhuma anlise pela pasta em que a deciso foi tomada, e o OSW no se havia pronunciado em relao questo. Um corte de 40% no OSW, em 1996, tambm extinguiu a Unidade de Estatsticas da Mulher no Bureau Australiano de Estatstica. Paradoxalmente, esse corte no pde ser visualizado no oramento, embora tenha sido desproporcional quando comparado aos cortes ocorridos nas outras pastas. As demais perdas estatsticas subsequentes incluram o rebaixamento da pesquisa nacional sobre uso do tempo de seu status como pesquisa social quinquenal. O novo OSW do governo federal foi pressionado a anunciar que:
[] embora a inovadora Declarao de Oramento para Mulheres tenha sido um mecanismo valioso de relatrio formal, sua funo vem sendo, principalmente, a de comunicar, com pouco impacto na formulao de polticas. O papel estratgico de desenvolvimento de polticas e de assessoria um canal muito mais efetivo para a integrao das questes de gnero a polticas especficas (OSW, 1996, p. 1).

Obviamente, o processo de oramento para mulheres nunca havia sido uma alternativa8 assessoria poltica e ao monitoramento dos despachos do Gabinete. Alm disso, como visto em relao s
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Grifo da autora.

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mudanas no apoio s crianas, o OSW no tinha mais a capacidade de moderar decises prejudiciais s mulheres. Seguindo novamente o exemplo federal, outras jurisdies pararam de elaborar os oramentos para mulheres. Em New South Wales, argumentou-se que a tendncia das alocaes oramentrias a manterem um alto grau de generalizao e agregao significava que seria mais difcil extrair informaes relevantes. Algumas femocratas acreditavam que aquele j no era um meio eficiente, em termos de custos, para garantir a transparncia em questes de gnero. Elas sentiam que, embora o processo de oramento para mulheres inicialmente tivesse oferecido insights interessantes, estes no se estendiam, de forma proporcional, pela repetio anual de um exerccio que exigia tantos recursos. Alguns achavam que a medida das alocaes oramentrias no dava nfase suficiente s sadas e aos resultados em relao s entradas. Outros indicaram os objetivos que os oramentos para mulheres tentavam alcanar e decidiram que esses poderiam ser atingidos, de forma mais efetiva, por meio de outras estratgias. Por exemplo, grupos focais em Queensland sugeriram que a funo de comunicao com a comunidade poderia ser otimizada com o uso de folhetos sobre reas especficas de polticas e por meio de um levantamento do perfil socioeconmico anual, que oferecesse dados longitudinais. De forma similar, a funo de transparncia poderia ser alcanada mediante a incluso de dados sobre mulheres como usurias nos documentos oramentrios, planos estratgicos e relatrios anuais (OFFICE OF THE CABINET, 1995, p. 14). Algumas jurisdies, como New South Wales, introduziram, em substituio ao oramento para mulheres, auditorias anuais dos programas do governo avaliando os resultados em comparao, por um lado, aos compromissos de campanha em relao s mulheres e, por outro, Conveno pela Eliminao de Todos os Tipos de Discriminao contra a Mulher (CEDAW, no original) e Plataforma de Ao de Beijing. Tais iniciativas no preencheram a lacuna de transparncia deixada pelo ocaso do processo de oramento para mulheres. Por exemplo, no mbito do governo federal, o OSW perdeu o papel

de coordenao que o oramento para mulheres lhe garantia. Tambm perdeu a funo de assessorar todos os departamentos em relao ao tipo de dado necessrio prestao de contas em relao a gnero. Perdeu ainda a relao com os departamentos econmicos, to importantes para os oramentos para mulheres (no entanto, como visto, sem uma forte vontade poltica, os departamentos econmicos tendem a resistir metodologia do oramento para mulheres). Menos dados desagregados de gnero esto sendo produzidos pelos departamentos, e essas informaes s so produzidas para responder a perguntas nas audincias com o Senado. Alm disso, houve uma perda na expertise, dentro dos departamentos, no que se refere ao que potencialmente uma questo de gnero. No geral, as informaes sobre as implicaes das alocaes oramentrias para mulheres esto muito mais fragmentadas. Uma superviso parlamentar mais forte necessria, especialmente onde os comits parlamentares so relativamente independentes do controle do governo, para garantir a contnua efetividade dos mecanismos de transparncia interna. rgos que se reportam ao Parlamento, como as auditorias gerais, tambm podem exercer um papel na garantia de que os rgos governamentais produzam informaes claras sobre alocaes oramentrias e quem se beneficia delas. Em 2001, o Partido Trabalhista Australiano se comprometeu a reintroduzir o oramento para mulheres na esfera federal, mas no conseguiu vencer as eleies. No meio tempo, auditorias de gnero, de base comunitria, obtiveram algum sucesso em Victoria. Hoje, a auditoria de gnero no governo continua a ser uma ferramenta importante para a transversalizao de gnero na Austrlia, nos mbitos dos estados e territrios, embora no haja vnculos formais com o oramento ou nfase no impacto de alocaes oramentrias mais amplas.

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Bibliografia
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Os primeiros passos da experincia equatoriana no processo de incorporao de gnero no oramento geral do Estado

Este artigo apresenta a experincia de trabalho desenvolvida pelo Conselho Nacional das Mulheres (CONAMU) e pelo Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM) no perodo de maro de 2004 a maio de 2007, para promover a incorporao de gnero no Oramento Geral do Estado equatoriano. Este processo corresponde a um dos trs eixos do Projeto Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal CONAMU-UNIFEM e se refere, de maneira particular, articulao das duas instituies inicialmente citadas com o Ministrio da Economia e Finanas (MEF) e com a Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento do Estado (SENPLADES). A fim de extrair as principais aprendizagens para retroalimentar a experincia nacional, assim como outras experincias em curso em outros pases, so relatados os marcos mais importantes do processo, identificando as limitaes e oportunidades, incluindo a opinio e os critrios daqueles que fizeram parte ativamente do referido processo, a partir das diferentes entidades envolvidas. O trabalho cotidiano de lobby, sensibilizao, interlocuo tcnica e desenvolvimento de propostas instrumentais que as equipes do CONAMU e UNIFEM levaram adiante no marco desse projeto, durante o perodo assinalado, traduz-se em resultados concretos e importantes, que, igualmente, foram coletados e encontram-se apresentados neste documento.
Texto original: UNIFEM Regin Andina. Los primeros pasos de la experiencia ecuatoriana en el proceso de incorporacin de gnero en el presupuesto general del Estado. Cuaderno de Trabajo n. 8. Quito: UNIFEM-RA, 2009. (Serie En la Economia contamos todos y Todas).

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Este olhar retrospectivo evidencia as complexidades e os desafios das propostas de oramentos sensveis a gnero, o qual, sem dvida, leva-nos a uma compreenso mais clara da necessidade de processos apoiados a mdio e longo prazos; porm, tambm demonstra suas potencialidades para avanar na concretizao do princpio da responsabilidade do Estado no cumprimento dos direitos das mulheres.

O funcionamento fiscal

Alguns elementos do contexto equatoriano

O Equador um pas pluricultural, multitnico e se encontra, ao lado de outros pases latino-americanos, entre os pases de maior diversidade biolgica do mundo. Essa riqueza humana e natural contrasta com as condies de vida de sua populao, cujo nvel de pobreza por Necessidades Bsicas Insatisfeitas (NBI)1 em nvel nacional de 54%, segundo nmeros de 2006. A situao se agrava na rea rural de suas diferentes regies geogrficas, nas quais se registra uma pobreza de 90% na Costa, de 80% na Amaznia e de 68% na Serra.2 Nos ltimos anos, o pas foi caracterizado, de maneira particular, por uma forte instabilidade poltica. De 1996 at dezembro de 2006, nenhum governo eleito terminou seu mandato e sucederam-se oito presidentes, at janeiro de 2007, data em que o presidente Rafael Correa assumiu o governo. Essa instabilidade no foi seno um reflexo da ausncia de bem-estar da populao equatoriana no campo econmico e social, da fragilidade de sua democracia, da ineficincia da institucionalidade, e da gesto dos diferentes poderes do Estado para cumprir com seu principal papel de assegurar direitos.

Em maro de 1983, o governo do Equador subscreveu a primeira carta de inteno com o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Vrias se sucederam durante mais de duas dcadas, como condio para receber e manter o fluxo de emprstimos desse organismo ao pas. Desde essa data, esse modelo de funcionamento fiscal prevaleceu na gesto econmica dos diferentes governos at 2006. O pagamento da dvida externa, cujo peso chegou a significar entre 25% e at 50% do Oramento do Estado, na dcada anterior e na atual (PAREJA; BARQUERO, 2003), reduziu drasticamente as oportunidades de incrementar o investimento social no perodo assinalado. O gasto social como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB), a partir de 2000, representa entre 5% e 7% e, embora tenha demonstrado um crescimento progressivo nesse perodo, encontra-se entre os mais baixos da Amrica Latina, chegando a ocupar o penltimo lugar em 2005 (UNICEF, 2007).
Desigualdades de gnero

Mtodo adotado pela CEPAL, a partir da dcada de 1980, para identificar carncias de determinada populao e caracterizar a pobreza. Em geral, utiliza quatro indicadores de necessidades bsicas (habitao, saneamento, salrio mnimo e educao bsica) disponveis em censos nacionais (N.E.).
1

Secretaria Tcnica do Ministrio Coordenador de Desenvolvimento Social (STMCDS) Sistema Integrado de Indicadores Sociais do Equador (SIIESE), V. 4.5.
2

Os indicadores sociais nos falam de significativas desigualdades de gnero. Um exemplo: enquanto o desemprego, no caso dos homens, de 3,4%, para as mulheres, esta cifra de 8%. O analfabetismo em nvel nacional de 11,4% para as mulheres e de 8,5% para os homens. Na rea rural, essas cifras so de 23,4% e 17%, respectivamente. Os rendimentos mdios dos homens so 65,6% maiores que os das mulheres (PREZ; GALLARDO, 2005). Em contrapartida, ns nos deteramos extensamente se analisssemos a contribuio das mulheres para a economia e a sociedade. A primeira Pesquisa de Uso do Tempo (EUT, no original), realizada no Equador, em 2005, pelo CONAMU e pelo Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (INEC), demonstrou que a contribuio dos trabalhos remunerados e no remunerados das mulheres para a economia se reflete no seguinte resultado: elas trabalham, em mdia, 18 horas semanais a mais que os homens. Apesar dos indicadores de desigualdade de gnero destacados, segundo a anlise do Oramento do Estado em 2003, realizado

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pelo CONAMU e por UNIFEM, a distribuio destinada igualdade de oportunidades para homens e mulheres representava somente 1% do oramento social (VSCONEZ, 2005).
Avanos normativos e de poltica em matria de direitos das mulheres

O incio do processo: assumir um desafio compartilhado

A partir de 2004, CONAMU e UNIFEM decidiram compartilhar o desafio de iniciar um processo de incidncia para a incorporao do enfoque de gnero no Oramento Geral do Estado, em cumprimento de suas misses especficas em relao promoo da igualdade de gnero e proteo dos direitos das mulheres. A aliana dessas duas entidades, a fim de contribuir para a governabilidade do pas, fortalecendo a igualdade de gnero e o poder das mulheres3 e, em particular, a implementao posterior do Projeto Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal no Equador, concretiza, em uma experincia particular, as propostas aprovadas na IV Conferncia Mundial das Mulheres, realizada em Pequim, sobre o carter dos processos de transversalidade de gnero, o papel do Estado, a funo dos mecanismos de gnero no Estado e a funo da cooperao para apoiar e acompanhar esses processos. No caso do CONAMU, o trabalho em oramentos sensveis a gnero se enquadrou, alm disso, no marco de incidncia de gnero nas macropolticas econmicas, sociais e administrativas do Estado, proposto no Plano de Igualdade de Oportunidades das mulheres equatorianas (PIO) 2005-2009, como destaca a sua ento diretora, Roco Rosero:4
Ns, as mulheres, no podemos seguir reduzidas s polticas sociais exclusivamente; no h possibilidade de transversalidade de gnero, se no se incide de verdade na transversalidade de gnero no Oramento Geral do Estado, na construo de ndices de gnero no Investimento Pblico, nos sistemas de vigilncia, de assistncia tcnica. (Entrevista pessoal).
3 Objetivo Geral do Acordo de Cooperao entre FNUAP-UNIFEM-UNICEF e CONAMU, subscrito em 13 de fevereiro de 2004. 4 Diretora do CONAMU de setembro de 2003 a julho de 2007. A entrevista foi realizada em 13 de dezembro de 2007.

As mulheres equatorianas, por meio de sua luta, conseguiram vrios avanos normativos, cuja aplicao efetiva ainda uma dvida do Estado e da sociedade em seu conjunto. Dentre esses marcos, podem ser destacadas: a Lei de Maternidade Gratuita e Atendimento Infncia, a Lei contra a Violncia contra a Mulher e a Lei de Amparo Trabalhista. No caso da denominada Lei de Quota Poltica Equatoriana nas ltimas eleies para a Assembleia Constituinte em 2007, cumpriu-se j a paridade nas listas, assim como o princpio da alternncia e sequencialidade. Da mesma forma, com a gesto do CONAMU, outros organismos competentes e o movimento de mulheres impulsionaram, no Estado, vrias polticas direcionadas para atender s principais preocupaes das mulheres, algumas das quais j esto sendo trabalhadas de maneira multissetorial e interinstitucional, embora falte um longo caminho a ser percorrido, para que contem efetivamente com as dotaes oramentrias correspondentes. Eis algumas dessas polticas: Plano de Igualdade de Oportunidades 2005-2009. Plano Nacional de Preveno e Sano dos Delitos Sexuais no mbito educativo. Plano Nacional para combater a falsificao de identidade, trfico ilegal de migrantes, explorao sexual do trabalho, e outros modos de explorao e prostituio de mulheres, crianas e adolescentes, pornografia infantil e corrupo de menores. Plano Nacional de Sade Sexual e Reprodutiva. Plano Nacional para a Educao da Sexualidade e o Amor. Plano Nacional para a Erradicao das Violncias de Gnero. Plano Nacional de Preveno da Gravidez na Adolescncia. Plano Multissetorial de HIV/AIDS.

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A partir do UNIFEM, promove-se o trabalho em oramentos sensveis a gnero em nvel mundial e regional, como uma ferramenta inovadora e tema catalisador, como destaca Raquel Coello, coordenadora tcnica regional do Programa de Oramentos Sensveis a Gnero do UNIFEM para a Amrica Latina, no sentido que se constitui em: um instrumento para desatar outros tipos de processos encaminhados para assegurar os direitos das mulheres. A aliana do UNIFEM com o CONAMU, como sua contraparte natural no pas, fundamenta-se em uma viso de cooperao que promove o fortalecimento do organismo governamental de gnero nacional, em sua funo de responsvel por polticas pblicas direcionadas igualdade de oportunidades e proteo dos direitos das mulheres.
Dando forma proposta

Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal do Equador (Projeto IGPFE) CONAMU-UNIFEM. No movimento, as aes do Projeto se retroalimentaram com reflexes permanentes, medida que a equipe contava com maior conhecimento dos processos reais do ciclo oramentrio. A aproximao dos avanos tericos e metodolgicos do tema de oramentos sensveis a gnero e das experincias diversas de outros pases da regio sobre o tema, que se deu basicamente por meio das iniciativas nacionais e regionais de formao promovidas pelo UNIFEM6 em parceira com outras entidades, permitiu fortalecer a formao da equipe e manter tambm um enriquecimento contnuo do processo no caso equatoriano.

O projeto de incorporao de gnero na poltica fiscal no Equador

Os trs eixos ou estratgias principais desse Projeto so ilustrados no seguinte grfico, produzido por sua coordenadora, Gabriela Rosero: EIXOS DE INCIDNCIA

As primeiras pistas para desenhar o processo de incidncia de gnero no Oramento Geral do Estado (PGE, no original) derivaram da pesquisa: Equador: poltica fiscal com enfoque de gnero no Oramento Nacional, realizada pelo CONAMU e UNIFEM em 2004 e 2005.5 Frente a um dos resultados desse estudo, o qual destacava que unicamente 1% do oramento de investimento social se destinava a polticas e/ou programas de igualdade de oportunidades, a pergunta O que fazer para mudar esta realidade? remetia a um desafio de magnitudes importantes. Como identifica Raquel Coello, do UNIFEM, o estudo nos deu a ideia da complexidade do tema, porm nos reafirmou que esse era um tema no qual precisvamos seguir trabalhando. Em um processo de reflexo conjunta entre a equipe do CONAMU e do UNIFEM, configurou-se, inicialmente, uma srie de pautas e expectativas para o trabalho de incidncia, derivadas das condies que seriam necessrias, em diversos mbitos, para avanar na construo de um oramento estatal sensvel a gnero. Essas pautas se constituram na base para o desenho do Projeto

EIXOS DE INCIDNCIA

Incorporao de gnero em Sistema de Planejamento, Programao e Oramento

Distribuio de recursos para implementao de polticas pr-equidade de gnero Prioridade das mulheres Fortalecimento de organizaes de mulheres para monitoramento e participao na tomada de decises oramentrias

A pesquisa foi desenvolvida por Alison Vsconez, como consultora CONAMU-UNIFEM.

5

Diplomado Superior em Oramentos Pblicos pr-igualdade de gnero contra a pobreza na Amrica Latina e no Caribe, FLACSO-Mxico/GTZ/UNIFEM. Curso Gnero e Economia, CONAMU/FLACSO-Equador/UNIFEM, 2006 e 2007. Curso Poltica Fiscal e Gnero, CONAMU/FLACSO-Equador/UNIFEM, 2006. Essa diplomao obtida por meio de curso de curta durao oferecido para pessoas que estejam cursando ou tenham finalizado a graduao. No Brasil, no h correspondente para esse tipo de curso que se assemelharia a uma especializao, mas que tampouco reconhecida pelo Ministrio da Educao como tal. (N.E.)
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Do conjunto de eixos e componentes, priorizou-se documentar o trabalho desenvolvido com as entidades responsveis pelo Sistema de Planejamento, Programao e Oramento Pblico (Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento do Estado SENPLADES, para o caso do Planejamento; e o Ministrio da Economia e Finanas MEF, para a Programao e o Oramento), e, delas, principalmente o processo desenvolvido com o Ministrio da Economia e Finanas, no perodo compreendido entre maro de 2005 e julho de 2007. Mesmo quando, nessa oportunidade, no so documentados os outros dois eixos do Projeto IGPFE, importante, porm, considerar a integralidade da proposta, segundo a qual os trs eixos se retroalimentaram de maneira permanente durante a execuo. Assim, por meio do eixo de distribuio de recursos para implementao de polticas pr-igualdade de gnero, busca-se realizar um acompanhamento para a efetiva distribuio de recursos no Oramento Geral do Estado, daquelas polticas prioritrias na agenda das mulheres equatorianas, que impulsiona o CONAMU ao lado de outras instituies pblicas e da sociedade civil. Dessas, o Projeto IGPFE priorizou o apoio ao acompanhamento oramentrio das seguintes leis e dos seguintes planos: Lei de Maternidade Gratuita e Atendimento Infncia. A Lei n0 103 sobre a eliminao da violncia contra as mulheres. O Plano Nacional de Preveno e Sano dos Direitos Sexuais no mbito educacional. O Plano Nacional para combater a falsificao de identidade, o trfico ilegal de migrantes, a explorao sexual do trabalho e outros modos de explorao e prostituio de mulheres, crianas e adolescentes, a pornografia infantil e a corrupo de menores.

Com esses eixos de incidncia de base, os componentes e atores com os quais trabalha o Projeto IGPFE so:

COMPONENTES I. Sensibilizar, gerar aliana e estabelecer compromissos.

ATORES Instituies pblicas responsveis: MEF e SENPLADES Entidades pblicas vinculadas aplicao de polticas prioritrias para mulheres Organizaes da sociedade civil Organizaes de mulheres Cooperao Internacional

II. Incorporao de critrios de gnero em normativa, metodologia e instrumentos do sistema de planejamento e oramento.

MEF SENPLADES Secretaria Tcnica da Frente Social

III. Acompanhamento tcnico para a incorporao de gnero no planejamento e oramento em dois ministrios. IV. Fortalecimento de capacidades e gerao de insumos para anlise e incidncia no desenho de polticas.

Ministrios setoriais piloto Direes de Planejamento dos Ministrios setoriais piloto Universidades/Academia Organizaes da sociedade civil Organizaes de mulheres Entidades pblicas vinculadas aplicao de polticas prioritrias para mulheres

Muito articulado s estratgias anteriormente citadas, no eixo chamado fortalecimento de organizaes de mulheres para monitoramento e participao na tomada de decises oramentrias, promove-se o fortalecimento das organizaes de mulheres para o acompanhamento da dotao e execuo oramentria para o cumprimento das leis e planos destacados.

Uma vez concludo o desenho do Projeto IGPFE, obteve-se a declarao de prioridade para sua execuo por parte da SENPLADES em janeiro de 2006 e passou a integrar o Sistema Nacional de Investimento Pblico (SNIP) com uma contrapartida especfica, inclusa no oramento do CONAMU. Esses passos no somente implicaram cumprir os requisitos estabelecidos na normativa do pas para a execuo de projetos plurianuais, como tambm significaram uma primeira conquista do processo, ao possibilitar que os objetivos de igualdade de gnero desse Projeto faam parte dos objetivos prioritrios do Estado equatoriano.

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Incorporao de gnero no sistema de planejamento, programao e oramento do Estado

Como explicam as setas entrecortadas do grfico intitulado eixos de incidncia (ver grfico na pg.123), a ao do Projeto foi delimitada para as fases de programao, aprovao e execuo, sempre considerando que essas fases se desenvolvem a partir de uma determinada poltica macroeconmica. Da mesma forma, em relao aos componentes do oramento, o trabalho de incidncia foi orientado, fundamentalmente, para o item referente ao investimento pblico. Como interessava desenvolver um trabalho que incidisse em todo o ciclo da poltica pblica, o Projeto tambm se foca na execuo oramentria por meio de uma assistncia tcnica para incorporao de gnero no planejamento e programao oramentria com Ministrios setoriais selecionados, como modo de conduo. Os objetivos instrumentais do processo que promove o Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM para a incidncia de gnero no oramento pblico nacional estiveram, necessariamente, emoldurados em uma viso poltica que pretende colocar no centro das preocupaes do Estado a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres e a vigncia efetiva dos direitos das mulheres equatorianas.
Conquistando vontades institucionais e pessoais

a ento subsecretria administrativa do MEF, apoiou, de maneira importante, o processo de assinatura do Convnio dessa instituio com CONAMU e UNIFEM. Como ela mesma indica:
Eu sempre tive conscincia de que, sendo mulher, nos custa conseguir, pouco a pouco, espao; a ttulo de ilustrao, me ofereceram um trabalho, faz pouco tempo, sobre um tema gerencial, e eu disse no, porque o famoso chefe era muito conquistador e isso algo que me rebela, provoca em mim iras, porque, se fosse homem, no teria que me preocupar com isso. (Entrevista pessoal).7

A conjuntura poltica do pas em 2005, aps a queda do presidente Lucio Gutirrez, e a forte presso por parte dos movimentos sociais por mudanas profundas no Estado parecem ter sido determinantes para encontrar certos elementos no MEF favorveis negociao de um Convnio que se comprometesse com a vontade institucional. Essa conjuntura gerou um clima poltico e social de exigibilidade, diante do qual as equipes do novo governo demonstravam certa abertura. Uma vez que as relaes de gnero so parte da vida cotidiana de todas as pessoas, as propostas de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres se conectam tambm com determinadas experincias pessoais, que podem se transformar em vontades favorveis a mudanas. Nesse caso, Soraya Arvalo,

Por meio da aposta pela formao em gnero e economia que o UNIFEM promoveu em toda a Amrica Latina, conseguiu-se o apoio de uma aliada fundamental. Mara Fernanda Senz, funcionria do MEF e assessora do ministro da Economia quando se negociava o Convnio, havia participado de um curso no Peru sobre oramentos sensveis a gnero e conhecia a proposta de trabalho, o que motivou seu apoio para a gesto interna desse acordo. O processo de negociao do Convnio implicou, talvez, na primeira aprendizagem tcnico-poltica, tanto para a equipe do Projeto quanto para os funcionrios e funcionrias do MEF, o qual se deu a partir de uma srie de reunies de trabalho entre as trs instituies (CONAMU-MEF-UNIFEM). Nestas, os contedos eram expostos e consensuados; processo que se deu, posteriormente, tambm com a equipe da SENPLADES. Finalmente, em setembro de 2005, conseguia-se a assinatura do Marco de cooperao entre CONAMU e UNIFEM com o MEF, ao qual, mais tarde, a SENPLADES se uniria, com o objetivo de
promover e consolidar a insero do enfoque de igualdade de gnero no debate, desenho e implementao das polticas fiscais e oramentrias no Equador, e aplicar os mecanismos institucionais necessrios para esse fim.

Entrevista realizada em 10 de dezembro de 2007.

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Enfrentando a mobilidade de autoridades

Desde a assinatura do Convnio, concretizada em setembro de 2005 e valendo at julho de 2007, a implementao do Projeto IGPFE, desenvolvido no marco desse acordo institucional, enfrentou mudana de oito ministros de Estado na Pasta da Economia, com mudanas correspondentes de suas equipes de trabalho. Isso demandou, por parte das autoridades do CONAMU e do UNIFEM, manter um lobby permanente e reposicionar os compromissos do Convnio em cada nova designao. O Convnio, como um mecanismo interinstitucional de cooperao, possibilitou, de alguma maneira, enfrentar a grande mobilidade de autoridades no MEF e avanar nas aes planejadas pelo Projeto, para incorporar o enfoque de gnero nos instrumentos do oramento. Como afirma Soraya Arvalo:
Eu lhe diria que, se no tivesse tido Convnio, o Oramento (refere-se rea responsvel pela oramentao), no teria ajudado absolutamente no tema, porque Oramento tem mil trabalhos e mil coisas a fazer. Se no houvesse Convnio e se no existisse algum assim dedicado de forma permanente, tenha certeza de que isso, dificilmente, teria sado. (Entrevista pessoal).

Articulado ao processo de lobby, o outro eixo da estratgia de incidncia com o MEF se configura a partir do trabalho desenvolvido para incorporar gnero no sistema normativo e instrumental das fases do ciclo oramentrio a cargo dessa entidade. Hoje, visto retrospectivamente, Gabriela Rosero, coordenadora do Projeto,9 identifica dois momentos: Um primeiro de incidncia pontual, que se d no primeiro semestre de 2006, para transversalizar gnero na Metodologia de qualificao e seleo de projetos da Conta Especial de Reativao Produtiva e Social, do Desenvolvimento CientficoTecnolgico e da Estabilizao Fiscal (CEREPS) e na Metodologia para apresentao de projetos de Investimento Pblico. Um segundo momento no qual se encontra uma proposta de incidncia integral tanto na normativa quanto na metodologia e nos instrumentos do oramento, entre eles a Matriz de Incidncia, cuja aplicao foi promovida a partir do segundo semestre de 2006 e continuou sendo a guia de trabalho em 2007.

Fazendo a experincia equatoriana

O lobby realizado nos diferentes nveis com o MEF, por um lado, pelas autoridades do CONAMU e UNIFEM com ministros e vice-ministros, e, por outro, pela parte da equipe do Projeto com as equipes tcnicas dessa pasta, constitui-se, como vimos, em um eixo permanente da estratgia de incidncia. Os dois nveis de interlocuo so vistos por Raquel Coello, do UNIFEM, como necessrios e importantes:
Os nveis polticos abrem portas; porm, se essas portas no se abrem por meio de interlocues tcnicas, as coisas no acontecem. Ento, eu no diria que nenhum foi mais importante; eu acredito que os dois se complementaram. (Entrevista pessoal).8

Chegar ao segundo momento e contar com a Matriz de Incidncia no oramento foi toda uma travessia de aproximaes sucessivas. Nessa Matriz, trabalhou-se profundamente no conhecimento das bases normativas e instrumentais do oramento e, mais alm disso, na identificao de quais passos se seguiam. Buscou-se saber: quais as reas e quais os funcionrios do Ministrio tomavam as decises sobre o oramento no dia a dia?10 Essa dinmica analisada pela coordenadora do Projeto da seguinte forma:
O projeto teve que ser direcionado no apenas para uma instituio ou uma ao especfica, mas tratar de conseguir vrias e ver o que se consegue de resultado no final. Porm, isso passa pelo fato de trabalhar um tema novo, que

Entrevista realizada em 10 de dezembro de 2007.

Entrevista realizada em 10 de dezembro de 2007.

10 O projeto conta com um documento que descreve o ciclo oramentrio no interior do MEF, realizado pela consultora Luz Mara Tamayo.

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ainda no visto na cotidianidade do que o ciclo oramentrio; e acredito que tambm pelo fato de que estamos construindo uma primeira experincia. Se foi gerada uma quantidade de metodologias para trabalhar oramentos sensveis a gnero, acredito que, no caso equatoriano, isso est sendo contrastado recentemente e obtendo-se novas aprendizagens, ou seja, fazendo a experincia equatoriana (Gabriela Rosero, entrevista pessoal).

ndices de gnero na seleo de projetos de Investimento pblico A conta CEREPS foi criada em 2005, a partir de uma reforma da Lei Orgnica de Responsabilidade, Estabilizao e Transparnca Fiscal (LOREYTF, no original). A proposta principal dessa reforma era mudar a distribuio dos fundos derivados dos excedentes do preo do petrleo, que o Estado vinha reservando desde 2002 na conta do Fundo de Estabilizao, Investimento Social e Produtivo e Reduo do Endividamento Pblico (FEIREP, no original), a fim de aumentar a dotao para o investimento social. As duas distribuies so descritas na seguinte tabela:11
FEIREP Recompra de dvida Estabilizao dos investimentos em petrleo Educao e Sade 70% 20% 10% CEREPS

Crdito Reativao Produtiva Educao Sade e Saneamento Pesquisa em Cincia e Tecnologia Manuteno da Rede Viria Reparao ambiental e social Estabilizao dos investimentos em petrleo

35% 15% 15% 5% 5% 5% 20%

tcnicos, que evitasse a discricionariedade nas decises de distribuio desses recursos. A ideia proposta a partir do Projeto IGPFE foi incluir indicadores de gnero que tivessem uma qualificao determinada nessa metodologia, de tal forma que aqueles projetos que apresentassem uma perspectiva de gnero tivessem uma qualificao tcnica mais alta e, portanto, resultassem mais elegveis tecnicamente. Uma caracterstica importante desse processo, pela qual a aposta do Projeto CONAMU-UNIFEM foi maior, era que a metodologia construda para a qualificao de projetos CEREPS passaria tambm a ser um componente do Sistema Nacional de Investimento Pblico (SNIP). O trabalho desenvolvido pelo Projeto para incorporar gnero na metodologia de classificao de projetos (CEREPS e SNIP) consistiu na primeira experincia de interlocuo tcnica com a equipe de funcionrios e funcionrias do MEF. Um dos acordos estabelecidos com o MEF foi que a consultora do Projeto para esse processo trabalharia, de forma permanente, como parte da equipe que impulsionava a construo da metodologia CEREPS, o que ampliou as possibilidades de um debate no dia a dia com funcionrios de Investimento Pblico e com os consultores contratados para estruturar essa metodologia.12 Embora o objetivo proposto no Projeto no parea muito complicado de alcanar, o processo foi muito mais complexo, enquanto que a metodologia para a distribuio dos fundos CEREPS esteve constituda por trs componentes, cujas definies dependiam de diferentes entidades: (i) Componente de Polticas Setoriais: definido pelos organismos responsveis pelos setores de distribuio: Educao, Sade e Saneamento, Pesquisa, Cincia e Tecnologia, Manuteno e Rede Viria, Reparao Ambiental e Social. (ii) Componente de Investimento Pblico: definido pela Subsecretaria de Investimento Pblico do MEF.
12 No se utiliza o feminino para funcionrios e consultores, porque os principais interlocutores no trabalho da metodologia CEREPS foram homens.

Em 2006, o montante aproximado da conta CEREPS chegou a US$ 1.000.000 e, para a distribuio desses recursos para projetos sociais em cada um dos setores determinados, as autoridades do MEF estabeleceram a necessidade de construir um sistema de seleo, com uma metodologia fundamentada em parmetros
11 A informao tcnica foi retirada do Primeiro Informe apresentado pela consultora do Projeto para este tema, Pila Egez.

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(iii) Componente de prioridade social: definido pela Secretaria Tcnica da Frente Social. Cada componente tinha uma ponderao na qualificao total e a construo dela se deu em processos diferentes.
A igualdade de gnero no era uma poltica de Estado

muita fragilidade em pensar e desenhar a coleta desses dados a partir de um enfoque de gnero, ou seja, a partir da informao que interessa coletar em funo das condies especficas de vida de homens e mulheres. Em consequncia, esse fato limitou a construo de indicadores de gnero e se constituiu em uma das dificuldades principais para o trabalho do Projeto na metodologia.
Se queremos construir oramentos sensveis a gnero, necessrio levantar estatsticas sensveis a gnero. Se queremos conhecer mais sobre a relao entre homens e mulheres, necessrio realizar mais estudos empricos. Se queremos incidir em situaes de igualdade, necessrio passar do normativo para a construo de polticas pblicas que considerem a gesto e administrao dos programas.
Informativo da Oficina de Reviso Intermediria do Projeto Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal do Equador, UNIFEM/CONAMU, Quito, Equador, 25 de setembro de 2006.

A maior dificuldadade encontrada no processo de construo da metodologia destacada se deu em relao ao componente de polticas setoriais, j que nenhum dos organismos responsveis pelos setores de dotao tinha includo como poltica explcita, ou de maneira transversal, a igualdade de gnero. Cabe destacar que tambm no se incluiu a igualdade tnica, demonstrando-se, assim, a enorme fragilidade que ainda existe no Estado equatoriano no que se refere a uma compreenso cabal do desenvolvimento humano e da responsabilidade que deve assumir frente proteo e garantia dos direitos humanos de todas as pessoas, em um contexto de forte discriminao e excluso de gnero e etnia. Esse fato expressava tambm o pouco conhecimento das entidades pblicas dos compromissos do pas face a instrumentos internacionais de direitos humanos, particularmente da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW, no original). No incluir a igualdade de gnero como parte das polticas de cada setor para a conta CEREPS implicava perder uma importante oportunidade de promover o desenho de projetos sociais que considerassem as necessidades especficas de homens e mulheres em suas diferentes etapas da vida e promovessem condies igualitrias de desenvolvimento. Outra dificuldade comum nos processos de incidncia de gnero em polticas pblicas (a qual, nesse caso, apresentou-se de maneira visvel) a baixa disponibilidade de informao estatstica que d conta das relaes de gnero e das condies especficas das mulheres. Precisamente, o componente de Investimento Pblico da metodologia se estruturava por uma srie de indicadores que demandavam a correspondente disponibilidade de informao estatstica. Embora, no pas, tenham ocorrido avanos na produo de estatsticas desagregadas por sexo, ainda existe

Apesar das limitaes destacadas, conseguiu-se contar com uma importante proposta tcnica de incluso de indicadores de gnero na metodologia para os componentes da Sade, do Saneamento, da Educao, de Obras Pblicas, de Ambiente, da Cincia e Tecnologia, e para o componente de Produo. Max Lascano, que era uma das principais contrapartes do MEF nesse processo, avalia essa experincia da seguinte forma:
Eu acredito que o mais importante ter produtos concretos, definir claramente qual a contribuio que se pode dar e que seja sumariamente concreta, e que tenha, pelo menos, uma viso de que se pode aplicar; que no um indicador muito complicado de cumprir, mas um indicador simples, que possa valorar, da melhor maneira possvel, a contribuio no tema gnero. No comeo, tnhamos alguma dificuldade porque, talvez, fosse esperado muito mais do que realmente poderia ser feito; dessa forma, acredito que houve umas diferenas; porm, com o tempo, chegou-se a um acordo de que tem de ser algo concreto, que contribua para que a varivel gnero possa ser medida. Inclusive ficou, no apenas em um, mas em alguns indicadores. (Entrevista pessoal)

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Critrios de gnero nas diretrizes oramentrias 2007 O trabalho de incidncia, nesse perodo, alcanou um resultado adicional significativo: a equipe de Investimento Pblico, que participou do processo de incluso de indicadores de gnero na metodologia CEREPS, incluiu a orientao sobre a utilizao de critrios de gnero no desenho de Projetos de Investimento nas Diretrizes Oramentrias de 2006, para elaborao da proposta do Oramento Geral do Estado 2007. No pargrafo B.3.4, denominado Diretrizes Instrumentais do documento que remete o MEF s entidades pblicas, apresentou-se a seguinte diretriz:
Os projetos e programas de Investimento Pblico sero avaliados e ordenados de acordo com a metodologia de classificao de projetos [...] por meio de critrios tcnicos como: incidncia na pobreza, eficincia, cobertura de atendimento, estratgia de sustentabilidade, complementao, competncias legais do executor, capacidade de gesto, fontes de financiamento, estratgias de participao cidad, igualdade de gnero, impacto ambiental, dentre os principais. Critrios amplamente utilizados e reconhecidos na avaliao social de projetos.

Igualmente se entende que, no detalhe da programao anual, sero identificadas as correspondentes aes, os produtos, planos, programas e projetos relativos aos temas destacados para efeito de visualizar sua aplicao no plano operacional e, posteriormente, em sua continuidade e avaliao.

O Convnio Interinstitucional, do qual fazia parte a SENPLADES, e as diferentes estratgias de incidncia, a partir do Projeto e do CONAMU, confluram para que se contasse tambm com a incorporao de indicadores de gnero no Manual para o desenho dos Planos Operacionais Anuais (POA) das entidades setoriais, emitido por essa instituio em 2006, o que, por sua vez, viu-se refletido nas Diretrizes Oramentrias 2007.

Segunda etapa: resultados alentadores

Em 2007, o desenvolvimento do Projeto IGPFE adquiriu outras dimenses. Como identificou a coordenadora do Projeto, nesse segundo momento, a equipe planejou uma incidncia mais integral. A mudana de governo em 15 de janeiro de 2007 e, correspondentemente, a mudana de autoridades no MEF imprimiu tambm caractersticas particulares ao processo que se impulsionava. Contamos com maiores insumos tcnicos sobre o ciclo do oramento do Estado equatoriano e, com a experincia de interlocuo com o MEF em 2006, a equipe identificou mais claramente as linhas de trabalho estratgicas no interior do MEF, no marco dos objetivos desse eixo de incidncia. Dessa forma, no primeiro semestre de 2007, foram impulsionadas e concretizadas as seguintes linhas de trabalho: Estabelecimento do fluxo operacional do ciclo oramentrio de acordo com suas diferentes fases (elaborao, aprovao, execuo, avaliao e controle).13

No formulrio nmero 3, relativo aos Planos Operacionais Anuais (POA), que as diferentes entidades devem entregar Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento do Estado (SENPLADES), tem-se tambm a seguinte descrio de um dos pontos do instrumento ou formulrio do POA:
POLTICAS PBLICAS: As entidades, de acordo com suas competncias e seu mbito de ao, dentro de seu plano operacional, podero complementar a definio de seus objetivos especficos, indicadores e metas com outros aspectos relevantes de poltica pblica relativos : infncia, adolescncia, idade, [aspectos] tnico-culturais, gnero, meio ambiente.

13 O fluxo incorpora as competncias de cada subsecretaria do MEF, os atores-chave nas decises operacionais e realiza uma anlise de viabilidade de incidncia em cada momento.

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Desenho de um plano de capacitao em oramentos sensveis a gnero para os funcionrios e funcionrias do MEF. Incorporao de gnero no catlogo oramentrio.

Por sua importncia especfica, detemo-nos nessa ltima linha de trabalho e em seus resultados. A proposta de incluso de gnero nos classificadores do oramento geral do Estado

Em termos lgicos, os oramentos devem responder poltica pblica; se a poltica no corresponde ao oramento, torna-se complexo assegurar o cumprimento dos objetivos de equidade.
Flrida Guzmn, Los presupuestos pblicos en la institucionalizacin de la perspectiva de gnero en Mxico.

Um objetivo central do trabalho de incidncia do Projeto CONAMU-UNIFEM nos classificadores foi, portanto, dar maior transparncia ao Oramento Geral do Estado a partir de uma perspectiva de gnero, de maneira que, por um lado, permitisse o monitoramento das distribuies de recursos destinados s polticas e programas que promovam a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, e, por outro, que fosse possvel contar com um instrumento que promovesse um enfoque de gnero transversal no planejamento e na programao oramentria das entidades pblicas. A experincia desenvolvida pela Secretaria Presidencial da Mulher (SEPREM) na Guatemala, de incidncia no classificador oramentrio,15 propiciou algumas ideias equipe do projeto sobre as possibilidades e importncia de concretizar propostas similares.
O que so os classificadores oramentrios?

Os oramentos pblicos so usualmente instrumentos difceis de manejar e interpretar, o que no favorece a transparncia fiscal e a aproximao da cidadania sua anlise com vistas a determinar quais esto sendo as prioridades governamentais. Para determinar a distribuio de recursos para a igualdade de gnero, so necessrios estudos especializados do oramento, em maior profundidade, com metodologias especficas.14 Um bom exemplo, ao qual se recorreu frequentemente na negociao com o MEF, foi como o oramento tornava invisvel a distribuio de recursos para o funcionamento das delegacias da mulher, que atendem problemticas de violncia dentro da famlia, em uma rubrica de despesa corrente do Ministrio do Governo, de modo que se tornava quase impossvel situ-lo como um recurso efetivamente distribudo pelo Estado equatoriano para o cumprimento da Lei contra a Violncia contra as Mulheres e inclu-lo na prestao de contas sobre esse tema.
14

As classificaes oramentrias so instrumentos que permitem organizar e apresentar a informao resultante das operaes relacionadas ao processo oramentrio, com o objetivo de facilitar a tomada de decises durante o mesmo (MEF, 2007). Para desenvolver o processo de incidncia nos classificadores oramentrios, foi necessrio, em primeiro lugar, aprofundar-se no conhecimento deles e produzir documentos explicativos sobre esse tema. Assim, o documento Proposta de incorporao de gnero no classificador oramentrio e guia metodolgico para sua aplicao, produzido no marco do Projeto,16 destaca: o classificador oramentrio nos d uma leitura total do gasto que se realiza, quem o realiza, que tipo de gasto , onde se orienta e que fonte de financiamento tem, dentre outras informaes, e inclui o seguinte exemplo para ilustrar sua aplicao:
15 Documentada em: SEPREM, Manual de classificador oramentrio de gnero, PNDU-ASDI-Ambassade van her Koninkrijk der Nederlanden-SEPREM, Guatemala, 2003. 16

Ver: ANDA et al., 2004.

Escrito por Luz Mara Tamayo, consultora CONAMU-UNIFEM.

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Classificao Fontes de econmica financiamento do gasto

(ii) Na Funo G432 cada unidade tem um significado particular. A letra significa um setor. No caso, a letra G = Sade. Cada nmero corresponde a uma atividade.

(v) Na classificao econmica do gasto, 08 = Bens de investimento 09 = Medicamentos e produtos farmacuticos 001 = medicamentos e produtos farmacuticos

Gasto

Um classificador oramentrio, tambm denominado chave oramentria, est configurado por uma combinao de nmeros e letras como se v no quadro anterior.
Os componentes da proposta Trata-se do fato de que aqueles que programam a proposta oramentria sobre a base de planejamento estejam pensando sempre que h um enfoque de gnero entre ambas as partes.
Hugo Muoz, ex-subsecretrio de Oramento do MEF, entrevista pessoal.

08 09 001 73

1 Gasto Gasto

Exemplo de codificao oramentria: 1.320.1339.432.001.13.14.73.08.09.001.1

Tipo de gasto

(iii) No caso das localizaes geogrficas, o 13 corresponde Provncia Manab, e o 14 , ao Distrito Baha de Carquez

(i) A Unidade institucional 1339 responsvel por tomar a deciso sobre receitas e gastos.

Neste caso, 4 = Servios Hospitalares 3 = Servios Mdicos de Maternidade 2 = Proviso de servios mdicos

Classificador Oramentrio (ou Chave Oramentria)

Quando foi realizada, no primeiro semestre de 2007, a proposta de incorporao de gnero nos classificadores no marco do Projeto IGPFE, o MEF se encontrava em um processo de reformulao global da programao e execuo oramentria, no contexto de uma mudana do Sistema de Administrao Financeira, o que se constituiu em uma conjuntura favorvel para concretizar as alteraes propostas nos classificadores. Hugo Muoz, do MEF, explica essa reformulao:
para o Programa de Maternidade Gratuita e Ateno Infncia (PMGYAI, no original)

Localizao geogrfica de distrito

Localizao geogrfica de provncia

Funcional e de gastos por funes do estado

Nmero de projeto

Geogrfico

13

Geogrfico

14

(iv) No tipo de gasto, 73 corresponde aos gastos com investimentos

(vi) A fonte de financiamento 1 pr-dotao oramentria

Setor Instituio

Institucional Institucional

Essa nova viso do oramento uma viso de oramento por resultados, do qual se parte de uma relao insumoproduto; voc tem recursos, tem insumos que se combinam, de alguma maneira, e isso gera produo; estrutura o oramento por programas, e esses programas indicam metas de produo que esto em funo dos objetivos anuais que voc quer conseguir. Ento, h uma mudana conceitual na parte da programao oramentria, que est atada ao planejamento, sobre a base de metas-resultados. (Entrevista pessoal)

001 1339 G 432

Direo,Unidade Executora, Unidade Administrativa

Funcional e de gastos por funes do estado

Funo

320

A proposta do Projeto IGPFE teve dois eixos:17 1. Incorporar ao novo Classificador Funcional do Oramento a funo de Igualdade de Oportunidades, mudando, por um lado, a denominao anterior de desenvolvimento integral da mulher,
17 A informao tcnica foi recolhida do Informe apresentado pela consultora do Projeto para este tema, Luz Mara Tamayo.

1 Codificao Classificadores segundo suas fontes

Classificao

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Observaes:

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e, por outro, garantindo que permanecesse derivada da funo de Proteo Social18 em um segundo lugar. Contudo, esta ltima proposta no se concretizou, j que foi includa no oramento em um nvel menor, como se explica a seguir: 1920
CLASSIFICADOR FUNCIONAL ANTERIOR19 J000 J900 J910 J915 710 7101 7102 7103 7104 7105 7106 7107 7108 7110 710 ....... 7106 7107 710 ....... 7106 7107 7108 7109 7110 J00 J10 ....... J60 J70 J71 Bem-estar e Proteo (funo principal) Outros servios de proteo social Outros servios de proteo social Desenvolvimento integral da mulher Proteo Social (funo principal) Doena e invalidez Idade avanada Sobrevivncia Famlia e filhos Desemprego Moradia Excluso social Pesquisa e desenvolvimento: proteo social Proteo social PROPOSTA PROJETO IGPFE Proteo Social (funo principal) Moradia Igualdade de oportunidades Proteo Social (funo principal) Moradia Igualdade de oportunidades Excluso social Pesquisa e desenvolvimento: proteo social Proteo social CLASSIFICADOR FUNCIONAL ATUAL20 Proteo Social (funo principal) Proteo social por doena e invalidez Proteo social para moradia Proteo da excluso social Igualdade de oportunidades (Gnero)

Segundo a normativa do MEF, o Classificador Funcional:

tem como propsito identificar a natureza das funes s quais correspondem os gastos que as instituies do governo realizam como consequncia das aes que se executam, e os bens e servios finais que produzem para satisfazer s demandas da sociedade. Apresenta o gasto pblico segundo a natureza dos bens e servios que fornecem comunidade.21

PROPOSTA DO MEF DE NOVO CLASSIFICADOR FUNCIONAL

2. Incorporar as polticas do Plano de Igualdade das Mulheres Equatorianas (PIO) ao Catlogo de Orientao do Gasto do Oramento Geral do Estado. O carter marcadamente participativo com o qual se elaborou o PIO equatoriano em 2004, a integralidade e o enfoque de direitos de seu contedo permitiram posicion-lo como um instrumento tcnico-poltico que coleta a demanda das diversas mulheres do pas.22 Em 9 de maro de 2006, o presidente da Repblica, Dr. Alfredo Palacios, subscreveu o Direito Executivo N 1207-A,23 por meio do qual, declara-se o PIO poltica do Estado equatoriano e determina que seja adotado por todas as entidades da administrao pblica central e institucional em seus planos operacionais institucionais. Portanto, incorporar as polticas do PIO ao Oramento do Estado se constitua em um avano instrumental muito importante no cumprimento desse mandato e na aprovao do PIO como poltica de Estado. Obter acordos sobre as mudanas propostas nos classificadores demandou uma interlocuo permanente da consultora do Projeto IGPFE encarregada desse processo com a equipe do MEF, particularmente com a Subsecretaria de Oramentos. Para Raquel Coello, do UNIFEM, esses processos demandam, ademais, uma argumentao tcnica slida:
MEF, Normativa do Sistema de Administrao Financeira (Acordo 447, de 29 de dezembro de 2007), www.mef.gob.ec. 22 CONAMU, Plano de Igualdade de Oportunidades das Mulheres Equatorianas, 2005-2009, verso multimdia. 23 Publicado no Registro Oficial N 234 de 22 de maro de 2006.
21

18 O classificador funcional compreende as seguintes funes: Servios Pblicos Gerais, Defesa, Ordem Pblica e Segurana, Assuntos Econmicos, Proteo Ambiental e da Biodiversidade, Moradia e Servios Comunitrios, Sade, Recreao-Cultura e Religio, Educao e Proteo Social. 19 A informao dos trs primeiros quadros foi retirada de Tamayo, op. cit. 20 Informao retirada do Catlogo Finalidade-Funo do PGE do MEF de 2008.

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O desejvel que esse tipo de produo de ideias possa ser trabalhado dentro do MEF. Porm, como isso ainda no era possvel, eu, sim, acredito que foi fundamental que houvesse apoios tcnicos externos que construssem a proposta, que dessem os insumos e facilitassem a negociao, porque ir negociar com o MEF dizendo apenas por que no colocamos um classificador no a mesma coisa que voc ir negociar tendo essa proposta j solidamente construda aps ter estudado como funcionam os classificadores e ter feito uma proposta coerente com seus objetivos e que diga exatamente o que implica o tema da igualdade de gnero.

O catlogo de orientao do gasto no visvel no oramento; entretanto, por estar atado a uma determinada atividade e, consequentemente, s atividades oramentrias que o compem, permite relatar sua execuo.25 Nesse Catlogo, so organizados os quatro subsistemas de direitos estabelecidos no PIO e as polticas especficas de cada subsistema:
ORIENT. GASTO 01 01 ... 01 ... ... DIREO GASTO POLTICA GERAL POLTICA ESPECF. DESCRIO ORIENTAO DO GASTO DESENVOLVIMENTO HUMANO DO EQUADOR Nessa parte, foram listados, com seus respectivos cdigos, os 12 objetivos e estratgias do Plano Nacional de Desenvolvimento.

No dia 4 de maio de 2007, o CONAMU recebeu um ofcio do subsecretrio geral de Finanas, confirmando a incorporao das propostas do classificador de gnero ao Oramento Geral do Estado. Dessa forma, o Catlogo de Orientao do Gasto do Oramento do Estado equatoriano se estruturou para 2008 com os dois seguintes eixos: (i) As polticas gerais e especficas do Plano Nacional de Desenvolvimento elaborado pela SENPLADES. (ii) As polticas gerais e especficas do Plano de Igualdade de Oportunidades das Mulheres Equatorianas. De acordo com a nova Normativa do Sistema de Administrao Financeira, a classificao por orientao do gasto tem a seguinte funo:
Vincula as atividades dos programas contidos nos oramentos institucionais com os objetivos e metas estratgicos do planejamento global ou determinadas polticas pblicas para verificar em que medida esto sendo incorporadas ao oramento, assim como facilitar sua continuidade na execuo oramentria.24

01 01 01 01 01 01 01

02 02 02 02 02 02 02 01 01 01 01 01 02 01 02 03 04

POLTICA DE ESTADO: IGUALDADE DE OPORTUNIDADES

PARTICIPAO SOCIAL E POLTICA, EXERCCIO DA CIDADANIA E A GOVERNABILIDADE DEMOCRTICA Participao social Participao poltica Exerccio da cidadania Governabilidade democrtica PROTEO PARA UMA VIDA LIVRE DE VIOLNCIA, PARA A PAZ, SADE, DIREITOS SEXUAIS E REPRODUTIVOS E ACESSO JUSTIA 01 02 03 Paz e violncia Sade e direitos sexuais e reprodutivos Acesso Justia DIREITOS CULTURAIS, INTERCULTURAIS, EDUCAO, QUALIDADE DE VIDA E AUTONOMIA 01 02 03 Direitos culturais, interculturais Educao Qualidade de vida e autonomia DIREITOS ECONMICOS, AMBIENTAIS, TRABALHO E ACESSO A RECURSOS FINANCEIROS E NO FINANCEIROS 01 02 03 04 Direitos econmicos Direitos ambientais Direito ao trabalho Acesso a recursos financeiros e no financeiros

01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01 01

02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02 02

02 02 02 03 03 03 03 04 04 04 04 04

24

MEF, op. cit.

25

Tamayo, op. cit.

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A incorporao da proposta de gnero apresentada por CONAMU e UNIFEM no Oramento do Estado equatoriano constituiu, como vemos, uma conquista significativa nesse processo. Hugo Muoz, do MEF, expe seu ponto de vista sobre a importncia e a perspectiva desse mecanismo:
Quando estruturo um oramento e defino uma atividade, necessariamente tenho que definir a funo e a poltica s quais se liga. Em que isso ajuda? No sentido de que se definiram, em um determinado programa, certas atividades que tm a ver com enfoque da poltica de Igualdade de Oportunidades, ou enfoque de gnero, sempre pode ser feito um acompanhamento das aes que as instituies vinculadas a esses programas esto executando, e essas aes se revelam nos estados de execuo oramentria, porque o relatrio da execuo oramentria vai at esse nvel. Isso deveria nos dar pistas de como essas atividades includas nos programas esto sendo realizadas por parte das instituies. (Entrevista pessoal).

Com a criao da Subsecretaria de Economia Social e Solidria, promovida pela equipe do ministro Patio, com o apoio do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM,26 criou-se, como parte dela, a Unidade de Coordenao de polticas para a igualdade econmica de gnero, com a seguinte misso:
Desenhar e avaliar polticas encaminhadas para a plena aplicao dos direitos econmicos das mulheres e para a igualdade econmica de gnero, reconhecendo a contribuio dos lares como unidades econmicas.
MEF. Projeto de criao da Subsecretaria de Economia Social e Solidria.

O trabalho que era desenvolvido a partir do Projeto IGPFE para a incorporao de gnero no oramento passava a ser parte fundamental do mbito de ao dessa Unidade, e, de fato, a partir de sua criao, no primeiro semestre de 2007, passou a ter parte ativa nesses processos de incidncia no interior do ministrio.

Principais obstculos incidncia

A relao do Estado com as mulheres Os espaos pblicos edificam barreiras contra a incorporao de alguns temas e sujeitos sociais. No seu interior, exercem-se presses para excluir os atores mais frgeis ou divergentes, e os critrios de prioridade hegemnicos levam a considerar alguns problemas em detrimento de outros.
Virginia Guzmn, La institucionalidad de gnero en el Estado: Nuevas Perspectivas de Anlisis, CEPAL, 2001.

A criao da unidade de coordenao de polticas para a igualdade econmica de gnero no MEF A possibilidade de criar um mecanismo institucional que promovesse o enfoque de gnero na poltica econmica e fiscal dentro do MEF sempre foi uma expectativa latente no processo de incidncia que o CONAMU e o UNIFEM levaram adiante. Embora tenham sido ensaiadas algumas ideias sobre esse mecanismo desde 2005, foi com a designao do Ministrio da Economia e Finanas, em janeiro de 2007, que se concretizou um processo nesse sentido. Partindo de uma confluncia com o objetivo de promover a vigncia dos direitos econmicos de homens e mulheres em igualdade de oportunidades e existindo uma interlocuo prvia da equipe do Projeto IGPFE com parte da equipe econmica do presidente Rafael Correa, quando esteve frente do MEF, em 2005, a partir da posse das novas autoridades, estabeleceu-se uma nova interlocuo e acordo para avanar na institucionalizao de um mecanismo de gnero dentro do Ministrio.

Trabalhar em oramentos sensveis a gnero implica, necessariamente, revelar a relao do Estado com as mulheres, que subjaz nas decises de distribuio de recursos e que se torna pouco decifrvel nos instrumentos do oramento. Tratar de identificar como o Estado reflete sua preocupao com a vida das mulheres por

26

A consultora do Projeto IGPFE para esse processo foi Magdalena Len.

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meio de oramento complexo, como destaca Alison Vsconez, consultora do Projeto IGPFE CONAMU/UNIFEM:
O centro, o eixo da poltica, no um cidado, uma cidad, uma pessoa, um ser humano, mas um objetivo geral. Elevar o nmero de matrculas, por exemplo, assim, uma coisa grande. No especificamente o sujeito, o sujeito da poltica no localizvel (Entrevista pessoal).27

A igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, reconhecida juridicamente nos instrumentos internacionais de direitos humanos, no uma igualdade que foi cumprida e traduzida de fato. Para Alda Facio, dentre as causas que perpetuam a discriminao de sexo, est a falta de vontade poltica de quem tem o poder para faz-lo. O princpio da responsabilidade do Estado na promoo e garantia dos direitos humanos dos cidados e cidads e sua concretizao em dotaes especficas de oramento, na prtica, foi uma conquista progressiva e complexa, que levaram adiante os diferentes movimentos sociais e, em particular, o movimento de mulheres. Como descreve Roco Rosero:
A relao do Estado com as mulheres uma relao ambivalente, muitas vezes, paternalista, que reflete pouco interesse na distribuio de recursos; isso absolutamente visvel. Pelo lado das mulheres, h uma luta intrpida para conseguir esse espao no marco do ajuste, do nfimo oramento para fazer obras quase titnicas, e assim que se conseguem coisas como a Lei n 103, as delegacias da mulher, rabiscando, rabiscando, a Lei da Maternidade Gratuita, para colocar em funcionamento o sistema de sade sob um modelo descentralizado, que, na prtica, no funciona, porque no h sistema de sade, porque esse o produto de 20 anos de desarmamento da institucionalidade do Estado, sob o modelo neoliberal. (Entrevista pessoal).

Revisar a experincia do Projeto de IGPFE nos leva, precisamente, a refletir de maneira concreta sobre a forma segundo a qual o Estado assume essa responsabilidade, ou a ignora, e identificar alguns dos fatores que conspiram para que a igualdade de gnero no seja um objetivo da poltica fiscal, como ainda no o , de maneira geral, na maioria dos mbitos da gesto pblica. Desde a anlise dos tericos da crtica feminista acerca da teoria econmica at os inumerveis estudos empricos contemporneos sobre os efeitos da aplicao do modelo neoliberal, demonstrou-se que a poltica econmica no neutra e tem efeitos diferenciados na vida das mulheres e na dos homens. Portanto, uma das primeiras grandes barreiras da incidncia em oramentos se d, precisamente, como muitas autoras j destacaram, pela cegueira de gnero nas concepes dos modelos econmicos e suas aplicaes.
Entrvamos no mesmo bolo da restrio do gasto social

No Equador, a aplicao do modelo neoliberal se iniciou na dcada de 1980, e sua vigncia, por mais de duas dcadas, teve impactos especficos, a partir da anlise do cumprimento de direitos.
Sem desconsiderar os benefcios advindos de uma ideia que me parece tiveram, sistematicamente, as autoridades. Falam para voc, e est bem, faamos o exerccio, porm, por aqui, continuo fazendo minhas projees por outro lado, no h desde l de cima esse convencimento (Alison Vsconez, entrevista pessoal).

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Entrevista realizada em 19 de dezembro de 2007.

A viso interna da coordenadora da Unidade de Coordenao de Polticas para a igualdade econmica de gnero do MEF confirma essa avaliao: como se as pessoas do CONAMU fossem as nicas que tm de trabalhar no assunto, e ns no nos vemos como parte obrigada, comprometida para fazer o que nos compete (Soraya Arvalo, entrevista pessoal). Como j foi mencionado, as mudanas frequentes das autoridades e de suas equipes no MEF foi uma constante que tornou complexo o processo em vrios momentos. Outras dificuldades fundamentais, como a incompreenso do papel de redistribuio

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da poltica fiscal, a discrio na tomada de decises de distribuio de recursos, a resistncia mudana e a invisibilidade dos sujeitos de direitos no oramento foram destacadas pelas estimuladoras dessa experincia como parte das barreiras que esse processo de incidncia enfrentou.

As principais lies aprendidas

A dinmica impressa pelos ritmos de trabalho e coordenao nem sempre permite registrar as aprendizagens cotidianas, e possvel que fiquem de fora muitos elementos necessrios para socializar e retroalimentar as experincias, embora, com segurana, tenham sido modeladas j nas ideias e aes operacionais dirias, assim como, no futuro, sero refletidas nas novas aes a serem empreendidas. O processo de documentar essa experincia permitiu coletar algumas dessas aprendizagens, relacionadas com o eixo do Projeto IGPFE que foi trabalhado em tal ocasio:
A experincia ganha O valor das iniciativas de oramentos de gnero que [estas] proporcionam uma via prtica de transversalizar gnero na agenda dos departamentos mais poderosos do governo. Promovem o acesso de organizaes de mulheres, mulheres representantes eleitas e ministras da Mulher ao Departamento de Finanas. Capacita-nos para seguir o dinheiro a partir da perspectiva das mulheres pobres e promover o uso dos recursos pblicos para alcanar a justia de gnero28 .
UNIFEM, Iniciativas de presupuestos de gnero: estrategias, conceptos y experiencias, 2002.

Fatores que favoreceram o processo

A convico compartilhada da pertinncia e importncia do processo de incidncia no Oramento do Estado, com base no enfoque de gnero, por parte das autoridades do CONAMU e do UNIFEM, assim como de suas equipes tcnicas, foi fundamental para impulsionar os objetivos desse Projeto e desenhar estratgias que permitissem abordar as barreiras destacadas. A aliana dessas duas instituies, a partir de suas misses e contribuies prprias, vista como uma fortaleza que permitiu somar esforos, complementar saberes tcnicos e operacionais e sustentar um processo bastante ambicioso. A dinmica de manter o debate sobre o tema em cursos ou debates nacionais (promovidos pelo CONAMU e pelo UNIFEM com a colaborao da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais FLACSO-Equador) e os espaos abertos de intercmbio promovidos pela FLACSO-Mxico e pelo UNIFEM em nvel regional motivaram e fortaleceram a retroalimentao permanente das linhas de trabalho do Projeto. Conhecer experincias similares que se aplicam em outros pases, com seus resultados e tambm suas limitaes, permitia equipe sentir-se parte de uma rede mais ampla, no formalizada talvez, na qual as lies aprendidas por cada uma se tornavam uma fortaleza comum.
Eu vejo a um ganho muito importante no trabalho do UNIFEM: a instalao de capacidades nos diferentes pases e nos diferentes nveis, na sociedade civil, na academia, nas prprias instituies pblicas falemos de mecanismos de gnero ou de instituies setoriais, de economia ou de fazenda, ou finanas. Porm, esse um trabalho a mdio e longo prazos; no um trabalho nem de cinco, menos ainda de trs anos; um trabalho que tem uma grande perspectiva e precisa ter uma continuidade.
Roco Rosero, entrevista pessoal

Uma primeira aprendizagem remete mesma prova que se desenvolve no dia a dia para obter aberturas e alianas interinstitucionais, particularmente com aquelas entidades que, tradicionalmente, no foram consideradas nos processos de incidncia de gnero no Estado, considerando seus prprios contextos e agendas institucionais. Como destaca Raquel Coello, do UNIFEM:
Acredito que uma aprendizagem o modo como as reas governamentais de direitos da mulher vo reconhecendo esse tipo de vazio; mais alm de ter boas relaes com as instituies ligadas ao social, importante buscar seus prprios vazios nas reas de planejamento e de finanas, onde se reparte o peixe, onde se tomam as decises. Depois, hora, isso sim, de tratar de buscar uns espaos de
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Texto original em ingls. Traduo livre.

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prioridades no prprio ministrio, para poder alinhar-se e encontrar as portas de entrada que tambm convenham ao ministrio. importante, quando se negocia com os Ministrios de Finanas, faz-lo para apoiar tambm suas agendas de trabalho, porque, seno, eles sempre o veem como uma carga extra, como se isso no fosse parte de suas prioridades (Entrevista pessoal) Desenvolver propostas tecnicamente fortes Globalmente, h conscincia de que o Projeto no coleta todo nosso entendimento nem pretendemos faz-lo. A ideia chegar a um ponto que, se algum por exemplo, o Ministrio da Economia e Finanas nos diz que est disposto a incluir gnero em oramentos, porm no sabe como fazer isso, ns estaremos capacitadas a dizer-lhe: assim e essas so as ferramentas! No queremos fazer o trabalho do governo, queremos aprender e produzir conhecimentos.
Informativo da Oficina de Reviso Intermediria do Projeto Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal do Equador, UNIFEM/CONAMU, Quito, Equador, 25 de setembro de 2006.

devem elaboradas, de forma criativa, novas alternativas que permitam conseguir resultados positivos e consolidar os avanos. A barreira que se enfrenta, como vimos, complexa e vai desde as estruturas, culturas institucionais e as vontades polticas de alto nvel at as vontades pessoais. importante manter a ideia de que cada funcionrio ou funcionria pode ser um potencial aliado estratgico do processo. A esse respeito, companheiras da equipe do Projeto destacaram:
um tema tambm a ir sensibilizando de funcionrio em funcionrio. No caso dos classificadores, considero que foi uma sorte estar ali, sensibilizar uma pessoa-chave dentro da Subsecretaria de Oramento e acompanhar, gerar as propostas (Gabriela Rosero, coordenadora do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM, entrevista pessoal). Existem muitas prticas entre os funcionrios dos diferentes ministrios que so um pouco informais, que, mesmo que estejam na normativa, ou nos instrumentos, no servem para voc, porque, muitas vezes, h um nvel superior poltico, ou de funcionrios tcnicos, que obriga voc a estar a (Lorena Barba, assistente tcnica do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM, entrevista pessoal).

Respaldando o lobby permanente que esses processos demandam, necessrio contar, ademais, com uma fortaleza tcnica que possibilite uma argumentao e debates slidos sobre as propostas de oramentos sensveis a gnero, de acordo com o marco terico, metodolgico e normativo de igualdade de gnero e direitos humanos que as promovem. A seguinte opinio aponta esse sentido: Parece-me, sim, que se deve estar dentro com uma presena forte, alm de tcnica, no mesmo nvel e com a mesma linguagem que esteja pensando essa poltica. Acredito que necessrio que haja atores diretamente a, envolvidos (Alison Vsconez, entrevista pessoal).
Realizar um acompanhamento permanente

Resta-nos o desafio da institucionalizao

A equipe do IGPFE concorda em destacar que a sustentabilidade do Projeto no est dada e que necessrio continuar trabalhando as principais condies para isso. Nesse sentido, a coordenadora do Projeto ressalta: Resta-nos o desafio da institucionalizao, apostado por meio da Unidade de gnero e a Subsecretaria de Oramentos [do MEF] (Entrevista pessoal). Destacam-se, ademais, outros desafios: Dar continuidade aplicao dos classificadores de gnero e demais ferramentas construdas por parte das entidades e medir seu impacto. Consolidar a interlocuo entre o CONAMU e o UNIFEM para dar continuidade e fortalecer a implementao dessa proposta.

A transversalizao, ou mainstreaming, de gnero no Estado demanda colocar em funcionamento estratgias diversas e flexveis. Esses processos implicam identificar, no dia a dia, conjunturas favorveis ou desfavorveis, aberturas e resistncias, diante das quais

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Construir e manter a vontade, tanto poltica quanto tcnica, e gerar uma capacidade instalada no interior da SENPLADES e do Ministrio da Economia.

LPEZ, Irene (Coord.); et. al. Gnero y polticas de cohesin social. Conceptos y experiencias de transversalizacin. Madri: Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP), 2007. (Documentos de Cohesin Social) MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS DO ECUADOR. Presupuesto General del Estado 2007: Directrices Presupuestarias, Jul. 2006. ______. Catlogos presupuestarios 2008. Quito: MEF, 2008. ______. Normativa del Sistema de Administracin Financiera. Disponvel em: www.mef.gob.ec. PAREJA, Mauricio; BAQUERO, Marco. Canje, conversacin y reduccin de deuda pblica: el caso ecuatoriano, Apuntes de Economa, Quito, DGE-BCE, n. 28, jun. 2003. PREZ, Alba; GALLARDO, Claudio. Mujeres y hombres del Ecuador en cifras II. Quito: CONAMU; INEC; UNIFEM, 2005. SEPREM. Manual del Clasificador Presupuestario de Gnero. Guatemala: Ambassade van hetKoninkrijk der Nederlanden (ASDI); PNUD; SEPREM, 2003. STMCDS. Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), v. 4.5. VSCONEZ, Alison; CALERO, Carla. Ecuador: Poltica Fiscal con enfoque de gnero en el presupuesto nacional. Quito: CONAMU; UNIFEM, 2004.

A proposta iniciada pelo Projeto IGPFE deu seus primeiros passos e, no perodo documentado (de maro de 2005 a julho de 2007), deixa-nos os primeiros resultados e lies. Embora sua execuo tenha sido concluda no final de 2008, o processo implantado pelo CONAMU e pelo UNIFEM , sem dvida, uma aposta de longo prazo, que deve comprometer, de maneira efetiva, o princpio de responsabilidade do Estado frente aos direitos das mulheres, estabelecido na CEDAW, principalmente da gesto que a SENPLADES, o MEF e o CONAMU levem adiante para dar continuidade e fortalecer os avanos conseguidos, e incluir, definitivamente, os princpios de igualdade, equidade e no discriminao, como ingredientes fundamentais da estrutura oramentria, direcionados para concretizar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres equatorianos.

Bibliografia
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Entrevistas realizadas
Roco Rosero, diretora do CONAMU perodo 09-2003 07-2007. Raquel Coello, coordenadora da rea de Reduo da Pobreza, UNIFEM-RA. Gabriela Rosero, coordenadora do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM. Lorena Barba, assistente tcnica do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM. Alison Vsconez, consultora do Projeto IGPFE CONAMU-UNIFEM. Soraya Arvalo, coordenadora da Unidade de Igualdade Econmica de Gnero do MEF. Max Lascano, ex-funcionrio da Subsecretaria de Investimento Pblico do MEF. Hugo Muoz, ex-subsecretrio de Oramentos do MEF.

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ao desenvolvimento inclusivo no Peru (2005-2009)

Efetividade do apoio ao desenvolvimento e oramentos sensveis a gnero: rumo

Introduo
Este texto d a conhecer em que medida e como os oramentos sensveis a gnero podem contribuir para incrementar a efetividade do apoio ao desenvolvimento, a fim de promover a igualdade entre homens e mulheres. Ele integra um conjunto de anlises sobre o grau de execuo, no Peru, dos princpios e novas modalidades desse apoio, contidos na Declarao de Paris1 (2005). Este acordo foi assinado por governos dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento e por instituies multilaterais e bilaterais da cooperao internacional, com o intuito de ampliar a ajuda ao desenvolvimento e reduzir a pobreza e a desigualdade, focando os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.

Experincias de oramentos sensveis a gnero no pas

Os Oramentos Sensveis a Gnero (OSGs) refletem os diferentes compromissos e polticas dos Estados em relao igualdade entre mulheres e homens em suas respectivas sociedades (RAES, 2008). A formulao de um oramento sensvel a gnero constitui um processo que envolve distintos atores e demanda o desenvolvimento de novas

Texto original:

UNIFEM Regin Andina. Experiencias de Presupuestos sensibles al gnero en el pas. In: ______. Efectividad de la ayuda al desarrollo y presupuesto sensible al gnero: Per 2005-2009. Hacia el desarrollo inclusivo. Cuaderno de Trabajo n. 10. Quito: UNIFEM RA, 2010. p. 41-80. (Serie En la economa contamos todos y todas).

Disponvel em: http://www.oecd.org/dataoecd/56/41/38604403.pdf. Acesso em: 12 jun. 2012.

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capacidades e novos acordos entre esses atores. Esta seo traa

um panorama geral de atividades promovidas e dos avanos observados no Peru em relao ao desenvolvimento dos oramentos sensveis a gnero no marco dos instrumentos relevantes para o apoio ao desenvolvimento. Prioridades de gnero No perodo 2004-2008, as pesquisas nacionais de opinio sobre a situao da mulher peruana e que captam, principalmente, as percepes da populao2 mostram que a violncia contra a mulher, o acesso precrio educao, a gravidez no desejada, o abuso sexual e o desemprego so os problemas mais agudos que as peruanas enfrentam. Esses temas e prioridades das mulheres foram considerados no Plano Nacional de Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres (PIO) em 2006. O PIO aponta para diferentes tipos de violncia contra as mulheres (familiar, sexual e violncia produzida pelos conflitos armados). O acesso igualitrio de mulheres e homens ao mercado de trabalho e aos recursos econmicos foi resolvido, por meio da promoo de melhores condies de trabalho (o acesso ao trabalho formal ou ao emprego adequado)3 e da criao de emprego mediante a promoo do setor de micro e pequenas empresas (MYPE, no original). O melhor acesso aos recursos econmicos foi resolvido mediante a ampliao das oportunidades de crdito, formao profissional e posse da terra. Em relao gravidez no desejada, o PIO promove a autonomia das mulheres para decidir sobre sua sexualidade e direitos reprodutivos, a melhoria do acesso a mtodos de planejamento familiar e o uso de mtodos anticonceptivos. Para o acesso igualitrio educao, o PIO se centra na melhoria da educao de meninas, como se estabelece na lei de promoo da educao das
2 Ver, por exemplo, as pesquisas da Universidade de Lima, realizadas na semana prvia comemorao do Dia Internacional da Mulher em cada ano do perodo destacado. 3 Mais adiante, no texto, discute-se o conceito de trabalho digno elaborado pela OIT, rumo ao qual tanto a Lei de Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres (LIO) quanto o PIO tendem como orientao principal.

meninas rurais com o suporte de redes multissetoriais, que incluem representantes do Estado, a cooperao para o desenvolvimento e a sociedade civil. O Ministrio da Mulher e Desenvolvimento Social (MIMDES, no original) se ocupa do monitoramento e da avaliao desse plano nacional nos nveis local e setorial. Em geral, o grau de incorporao da perspectiva de gnero nos setores do Estado peruano desigual e dispe de pouca articulao. Geralmente, os avanos na aplicao dessa perspectiva respondem, de um lado, cooperao para o desenvolvimento ou liderana comprometida de responsveis por alguns programas setoriais. Contudo, h alguns avanos no oramento sensvel a gnero. Um deles a promulgao da Lei n 29.927 sobre planejamento e formulao do oramento pblico dos diversos setores com base em resultados para promover a eficincia e a transparncia na distribuio e execuo de fundos do Tesouro Nacional. Soma-se a esse esforo a Lei n 29.083, que modifica o artigo 4.719 da Lei Geral de Oramento Pblico, o qual incorpora a anlise da igualdade pblica (Quadro 1).
QUADRO 1 Trabalhando um Oramento Nacional sensvel a gnero: a Lei Sasieta A congressista Rosario Sasieta uma conhecida advogada de Lima (Peru). Em setembro de 2007, apresentou um projeto de lei que foi aprovado na Comisso de Oramento do Congresso peruano e se converteu na Lei n 29.083. Esta estabelece o monitoramento e avaliao do Oramento Nacional a partir de uma perspectiva de gnero como parte da Lei Geral do Oramento do pas. O esprito da lei reconhece a importncia de elaborar e utilizar indicadores de gnero, para seguir os resultados dos oramentos pblicos. A avaliao da execuo do oramento de todo o setor pblico deve incluir a anlise do impacto das polticas em termos da igualdade de gnero, indica seu texto. O maior desafio para a implementao da lei que o Ministrio da Economia e Finanas (MEF) avalie diferentes alternativas viveis para incluir o enfoque de gnero na programao anual do Oramento Nacional. Essa tarefa necessita abordar as instncias, os critrios e os procedimentos de planejamento dos programas de oramento e revisar a estrutura do classificador funcional programtico. Esse passo crucial dever ser dado a partir do rgo de polticas de gnero, MIMDES.
Baseado na entrevista da congressista Dra. Rosario Sasieta, realizada em julho de 2008.

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QUADRO 2 A Defensoria do Povo ou o potencial de incidncia no primeiro oramento sensvel a gnero na gesto pblica do Peru A Defensoria do Povo um rgo constitucional autnomo que opera no Peru desde 1993, com a misso de proteger os direitos humanos e constitucionais das pessoas e comunidades. Para desenvolver sua misso, a Defensoria supervisiona o cumprimento das obrigaes do Estado na proviso da administrao dos servios pblicos aos cidados e cidads. No incio, o oramento anual era financiado quase inteiramente pela ajuda para o desenvolvimento. Na atualidade, 60% de seu oramento so financiados por recursos pblicos. O planejamento e o oramento so desenvolvidos em um processo de participao que agrupa as iniciativas e as prioridades identificadas pelos rgos dos governos locais e nacional durante trs meses de durao. Esse planejamento permite a adoo de prioridades de gnero na superviso dos direitos das pessoas e comunidades com relao ao HIV, ao cuidado materno-infantil, sade sexual e reprodutiva e superviso de linguagem favorvel equidade de gnero nos materiais de comunicao, nos diferentes setores do Estado. oferecida capacitao de gnero s equipes locais e regionais como parte do treinamento indutivo quando novos membros se incorporam instituio. O Oramento Anual destina 3% a atender a rea de enfrentamento da violncia contra mulheres e outros 3% a todos os assuntos que atendem Junta da Mulher. O sistema de informao prov dados sobre servios segundo sexo e tambm a respeito da natureza dos casos atendidos. At esse ponto, abre oportunidades para vincular o oramento ao recorde institucional de atividades com perspectiva de gnero. A sensibilidade de gnero pode ser acompanhada nos processos, porm ainda no nos resultados, j que devem ser definidos indicadores a esse nvel. Por outro lado, no cumprimento de suas competncias para o ano de 2010, a Defensoria, por meio da Junta da Mulher, produziu trs relatrios de continuidade para a aplicao da LIO e do PIO. Esses relatrios se encontram disponveis em http://www.defensoria.gob.pe/.
Baseado na entrevista da responsvel pela Junta da Mulher, Dra. Eugenia Fermn Zegarra.

A partir da Lei n 29.803, foi constitudo o grupo de trabalho responsvel por impulsionar seu cumprimento, o qual est vinculado Comisso de Oramento da Repblica do Congresso Nacional, cuja representao exercida pela congressista Rosario Sasieta Morales. O grupo est formado, tambm, por representantes do MIMDES, do MEF, da sociedade civil e de agncias da Cooperao Internacional. A autora da Lei destaca que esta contribuir para tornar visvel a prioridade do gasto pblico na reduo de desigualdades de gnero a curto prazo. Ela considera que aplicao da Lei poderia ser iniciada com trs medidas bsicas: garantia do acesso educao secundria completa na idade indicada,4 gerao de emprego feminino com adequadas condies de trabalho e o aumento de cobertura e qualidade de servios de sade materno-infantil. Por outro lado, a Defensoria do Povo constitui-se em um exemplo importante de proximidade ao oramento sensvel a gnero. Em 1996, trs anos depois de sua formalizao institucional, cria-se a Junta da Mulher na Defensoria do Povo. Essa constitui-se na nica instituio do Estado peruano que incorpora uma perspectiva de gnero, de maneira explcita, em seu manejo institucional e oramentrio (ver Quadro 2). A Defensoria do Povo tem escritrios descentralizados em todo o pas e conta com a aceitao da maioria dos setores da sociedade peruana; sua gesto altamente aprovada. Como rgo constitucional autnomo, tem uma funo de superviso da aplicao da LIO, que se torna crucial para ser considerada nos processos de desenvolvimento dos OSGs no Peru. Sociedade civil e oramento sensvel a gnero As organizaes da sociedade civil comprometidas com a igualdade entre mulheres e homens contriburam, de forma ativa, na criao de instrumentos para evidenciar a perspectiva de gnero e os seus resultados na execuo dos oramentos nacionais. Este
4 Os rgos internacionais consideram que uma educao bsica mdia que assegure condies de insero social produtiva das pessoas deve considerar, pelo menos, 12 anos de escolaridade. As mulheres s conseguem ter, em mdia, nove anos de escolaridade no Peru, e mais alto o dficit de escolaridade das mulheres rurais.

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 o caso do Movimento Manuela Ramos (MMR) e de sua iniciativa de trabalhar indicadores de gnero para programas priorizados no Oramento por Resultados 2007. O MMR apoiou, ademais, a Comisso do Congresso encarregada da continuidade da LIO, presidida pela congressista Hilaria Supa, com a finalidade de trabalhar cinco indicadores para cada setor. Em maio de 2008, com o MIMDES, promoveu uma Audincia Pblica para avaliar os avanos no cumprimento da LIO e, em julho do mesmo ano, em seu papel de cidads, solicitaram Presidncia do Conselho de Ministros (PCM) que o MEF incorporasse um classificador de gnero no oramento pblico.5
QUADRO 3 Indicadores para o oramento sensvel a gnero O MMR uma das organizaes feministas mais antigas do pas, tendo xito no atendimento s prioridades das mulheres, particularmente, no campo dos direitos econmicos, sociais e polticos. Em 2007, a Lei Geral de Oramento incluiu 11 prioridades para reduzir a pobreza, mediante cinco programas estratgicos. Alguns desses destacavam os rendimentos das mulheres, mas no contavam com indicadores para dar continuidade. O MMR apoiou a elaborao de indicadores para essas prioridades no Oramento Nacional. Em funo deles, o MIMDES iniciou a apresentao e discusso dos indicadores com os diferentes setores. Por exemplo, so prioridades, no oramento, a melhoria do acesso de crianas menores de cinco anos educao infantil e o monitoramento da assistncia dos professores para a capacitao docente. Os indicadores propostos para dar continuidade a essas prioridades so referentes a desigualdades de gnero: no acesso educao infantil / Descrio do indicador: diferencial entre a porcentagem de crianas de 3 a 5 anos assistidas no ensino infantil; em oportunidades de capacitao docente entre professores / Descrio do indicador: porcentagem de professoras que se capacitam segundo o nvel educacional menos porcentagem de homens.

Por outro lado, outra entidade da sociedade civil se envolveu na elaborao de propostas metodolgicas para a incluso de gnero nos processos de Oramento Participativo (OP) locais e regionais. Trata-se da Rede Peru. Essa rede est constituda por organizaes e profissionais comprometidos com a democratizao dos processos de programao oramentria e o planejamento do desenvolvimento local e regional. Oramentos locais sensveis a gnero O Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM), Regio Andina e demais doadores, como a Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (AECID), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Programa de Voluntrios das Naes Unidas (UNV), Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), Governo Basco, dentre outros, apoiaram experincias locais de oramentos sensveis a gnero no Peru, na Bolvia, no Brasil, na Venezuela e no Equador como parte do programa regional do UNIFEM sobre oramento sensvel a gnero. No perodo 2005-2006, o UNIFEM analisou os processos de Oramento Participativo em dois distritos de Lima: Villa El Salvador (VES) e Villa Mara Triunfo (VTM). Em associao com a organizao no governamental Centro de Estudos de Promoo em Desenvolvimento (DESCO, no original) e Flora Tristn, o UNIFEM promoveu a realizao de um diagnstico acerca da situao das mulheres em ambos os distritos, assim como na elaborao de agendas de mulheres para serem negociadas nos processos do Oramento Participativo. O UNIFEM capacitou tambm as organizaes de mulheres e os funcionrios dos governos locais. No exerccio fiscal de 2008-2009, o governo local de VES destinou uma verba especfica do oramento local para projetos que atendessem a prioridades de gnero no distrito. Outro resultado dessas aes foi a validao da metodologia para analisar os oramentos pblicos a partir de uma perspectiva de gnero na regio andina. Tambm deve contar, entre os resultados dessas experincias, a criao de uma gerncia de promoo e desenvolvimento da mulher no Municpio de VES, que, at esta data, opera de maneira contnua porque conta com um oramento. Esse um importante passo rumo

Entrevista com Lisbeth Guilln, responsvel pelo programa Participao Cidad do Movimento Manuela Ramos, realizada em 14 de julho de 2008.
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possibilidade de institucionalizar as polticas de gnero e, no futuro, o OSG nesse distrito. Dentre os principais desafios nessas experincias, conta-se a necessidade de reduplic-las em maior escala local e em nvel nacional, no marco de descentralizao da gesto do Estado. Nessa perspectiva de descentralizao, tambm ser necessrio estender as lies aprendidas com as experincias do OSG local para os oramentos dos governos regionais. Assim, tambm o desenvolvimento de sistemas locais de informao com indicadores e estatsticas de gnero em apoio ao desenvolvimento dos OSGs locais constitui-se em outro desafio. Nessa mesma linha de apoio para o desenvolvimento dos OSGs locais, a tarefa de definir mecanismos sustentveis para formar, de maneira contnua, as mulheres e suas organizaes, nos temas tcnicos do processo de oramento local, dados seus nveis educacionais, constitui-se em mais um dos grandes desafios a serem enfrentados.6

era tambm responsvel pelas polticas de desenvolvimento empresarial. O desenvolvimento das MYPE era, at ento, uma prioridade do setor. Em contraste com a importncia dada incorporao das mulheres e de outros grupos vulnerveis na dinmica dos mercados em melhores condies, o MTPE um dos setores com menor distribuio oramentria. No perodo 2005-2009, o oramento do setor deixou de ser apenas 0,4% do PBI para ser 0,2%. A ajuda para o desenvolvimento nesta rea aumentou sua participao no oramento setorial de 5%, em 2005, para 10%, em 2008. Contudo, para 2009, os recursos da cooperao diminuram como parte do oramento setorial, ao serem transferidos competncias e programas do MTPE para outro ministrio. At 2008, o setor contava com o apoio da Unio Europeia (UE) e da AECID.
O status trabalhista das mulheres peruanas

Anlise de oramento sensvel a gnero em um setor

Este captulo apresenta o caso de um setor crucial para atender s desigualdades de gnero no mbito trabalhista e produtivo no pas. No contexto peruano de integrao aos mercados globais, os setores de trabalho e de micro e pequena empresa (MYPE) so fundamentais para o empoderamento das mulheres como trabalhadoras e produtoras. Pelo menos 55% da fora de trabalho ativa no Peru atuam nas MYPE. Em 2007, estimava-se que 74,3% dessas empresas eram informais, enquanto que quase a metade de quem se empregava nas MYPE informais eram mulheres. Do mesmo modo, mais de 60% das MYPE so rurais.7 O Ministrio do Trabalho e Promoo do Emprego (MTPE) no Peru responsvel pelas polticas de trabalho e emprego e, at 2008,

O crescimento econmico no Peru est acompanhado do aumento contnuo das taxas de atividade das mulheres peruanas. Estas so incorporadas, nos mercados de trabalho e de produo, mais intensamente que em dcadas passadas e em comparao aos homens. Essa incorporao se d, no obstante, em condies muito precrias: apenas 40% das trabalhadoras tm um emprego adequado em comparao com 53% que alcanam os homens (ver Quadro 4). O trabalho no adequado implica pouca ou nenhuma observao aos direitos trabalhistas bsicos das mulheres, tais como a licenamaternidade, a amamentao e a segurana social, e outros como a organizao sindical e o direito capacitao. Todos eles so elementos-chave para o empoderamento econmico das mulheres.
QUADRO 4

Desigualdades de gnero no mundo trabalhista Peru

Trabalho assalariado (2005) Emprego adequado (2005) Desigualdade salarial (2005) Desigualdade salarial (1987) HOMENS 40,9% 53,6% 100 100 MULHERES 23,5% 40% 88 74,5

Extrado de UNIFEM, 2007.

7 Agncia Andina de Notcias. Disponvel em: www.sipromicro.org. 27 de janeiro de 2007. Segundo essa fonte, no Peru, existiam nesse ano 2.518.571 MYPE e que , a partir desse dado, que os rgos do Estado fazem seu planejamento com relao ao setor.

Fonte: OT MTPE 2005. Fonte: FUERTES, 2008.

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As brechas salariais entre homens e mulheres peruanos diminuram, porm ainda existem importantes diferenas que devem ser atendidas pelas polticas de trabalho e emprego a partir de uma perspectiva de gnero. A maioria das MYPE conduzidas por mulheres de subsistncia (baixa produtividade e rendimentos), tem tambm menor presena entre as MYPE de maior produtividade em comparao com os homens. As desigualdades de gnero (papis reprodutivos, as menores possibilidades de mobilidade, a menor mdia de anos de estudos em comparao com homens) influenciam a menor participao das mulheres em programas de capacitao tcnica e desenvolvimento empresarial. Esses programas, geralmente, falham em ajustar as condies da populao feminina; alm disso, esto pouco articulados com cadeias e canais de comercializao dinmicos e inovadores.
O Ministrio do Trabalho e Promoo do Emprego no Peru (MTPE)

O MTPE tem como misso ser:

a instituio responsvel pela administrao do trabalho e da promoo do emprego, com capacidades desenvolvidas para liderar a implementao de polticas de gerao e melhoria do emprego, contribuir para o desenvolvimento das micro e pequenas empresas (MYPE), fomentar a previdncia social, promover a formao profissional, assim como velar pelo cumprimento das normas legais e pela melhoria das condies de trabalho, em um contexto de dilogo e concordncia entre os atores sociais e o Estado.

Pr-Jovem, o Programa de Estatsticas e Estudos Trabalhistas, o Programa de Formao Profissional e o sistema de intermediao trabalhista, que conecta as redes de centros de intermediao do trabalho - Rede Nacional de Centros de Intermediao do Trabalho (Red-CIL, no original). At 2008, o setor contava tambm com a Direo Nacional da Micro e Pequena Empresa, que compreendia as Direes de Desenvolvimento Empresarial, a Direo de Promoo de Novos Empreendimentos e o Programa Minha Empresa. Em janeiro de 2009, por meio da Lei n 29.271, o setor perdeu a competncia sobre as MYPE e o desenvolvimento empresarial, as quais so transferidas para o Ministrio da Produo (PRODUCE). Essa transferncia ocorreu como consequncia de novas consideraes sobre o setor MYPE na nova administrao do Estado, enquanto as gestes precedentes consideraram este setor como uma das principais fontes de criao e de oportunidades de emprego no pas e, por isso, sob a competncia direta do MTPE. A ento nova gesto do Estado considerou o setor parte do aparelho produtivo e, portanto, competncia do Ministrio da Produo. Isso significou, na prtica, a transferncia de importantes programas e aes, alguns dos quais tinham contado com avanos na implementao de aes de gnero. Igualmente, se disps da transferncia de todo o acervo documental e dos instrumentos de trabalho desenvolvidos por essa direo. Identificao das prioridades de gnero no trabalho em MYPE e no MTPE Apesar de no existir uma poltica explcita de gnero em nvel nacional, no MTPE e, como parte de sua Lei Orgnica (fala-se de discriminao em geral), na tarefa do ministrio, contemplam-se/contemplavam-se temas-chave que so centrais para defender o status da mulher nos mercados de trabalho e de produo. Esses temas se incluem como prioridade ou objetivos nos diferentes instrumentos e documentos, tais como o trabalho decente e a justia social (Acordo Nacional); competitividade (Acordo Nacional), igualdade de gnero no acesso aos mercados de trabalho (Plano Nacional para a Igualdade de Oportunidades 2006-2010, PIO) e oportunidades para acessar os

Dessa forma, torna-se especfica a competncia direta do setor sobre as principais desigualdades de gnero que a realidade do pas apresenta em matria de trabalho e desenvolvimento empresarial. O MTPE tem dois setores: a) do trabalho, que prov os seguintes servios: defesa legal gratuita, inspees trabalhistas, proteo ao menor, segurana e sade no trabalho, atendimento a trabalhadoras do lar; b) setor de emprego e MYPE, esta ltima s at 2008. Est organizado em: Direo Nacional de Promoo do Emprego e Formao Profissional, que compreende os programas

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Polticas, planos, programas e projetos que orientam sua ateno para os temas das mulheres no setor
MATRIZ 1

mercados (Oramento Orientado para Resultados 2008). Essas prioridades, nos diversos documentos, diferem um dos outros, porm so complementares e tm um potencial para orientar-se rumo melhoria do status das mulheres como trabalhadoras ou empreendedoras. Contudo, apesar dos avanos em matria normativa, o Estado no adotou as medidas operacionais para a incorporao de gnero e a consequente responsabilidade por seus avanos nesses termos. Ainda persiste, tanto na institucionalidade de gnero do Estado quanto nas propostas dos setores, um enfoque de bem-estar e antipobreza, que considera as mulheres, principalmente, como parte da populao vulnervel, a qual necessita de assistncia e que no includa explicitamente nas polticas de competitividade, desenvolvimento empresarial e empregabilidade. Essa realidade motivou a seleo desse setor como caso de estudo. O setor conta com programas que favorecem a participao das mulheres como agentes econmicos, no enquanto parte de polticas de Estado, mas, sobretudo, como iniciativas de alguns responsveis por programas e das agncias de cooperao para o desenvolvimento, mas tm a potencialidade de constituir-se como tais com o apoio da cooperao para o desenvolvimento e o ajuste das polticas destacadas, que so potencialmente favorveis a gnero e esto em curso.

O estudo analisou as quatro linhas que configuram o MTPE at 2008 e identifica as preocupaes de gnero na implementao de seus programas e projetos, enfatizando como elas se veem refletidas no oramento do setor. Essas unidades so a Direo para a Promoo do Emprego, o Trabalho e o Treinamento Empresarial, a Direo Nacional de Inspeo Trabalhista e, at 2008, a Direo da Micro e Pequena Empresa (MYPE) e a Direo Nacional de Desenvolvimento Empresarial. A matriz mostra a anlise dos programas e projetos, as aes que respondem e as que no respondem s propriedades de gnero e tambm aos resultados obtidos. A informao sobre esses programas foi provida pelas entrevistas realizadas entre 23 de julho e 06 de agosto de 2008 com os representantes do setor (ver Anexo 1),
Polticas, planos, programas e projetos que orientam sua ateno para o tema das mulheres no setor
SETOR EMPREGO E MYPE PROGRAMA APROLAB Programa de Apoio Formao Profissional para a Insero Laboral no Peru Capacita-te, Peru Direo Nacional de Promoo do Emprego e da MYPE Programa de Estatsticas e Estudos Laborais PEEL. Este programa financiado com recursos pblicos. Programa de Emergncia Social Produtivo Construindo Peru, Anteriormente denominado Trabalho Urbano e Rural Pr-Jovem financiado pelo Banco Interameriano de Desenvolvimento (BID) como fundo reembolsvel que cobre 80% do oramento total
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AES QUE RESPONDEM A PRIORIDADES DE GNERO (FAVORVEIS A GNERO) O objetivo contribuir para uma maior competitividade e qualidade da fora trabalhista para o desenvolvimento econmico e a reduo da pobreza no Peru. Seu objetivo especfico reorientar a formao tcnica profissional para a demanda do mercado, as necessidades socioeconmicas e as potencialidades de desenvolvimento do pas. (Retirado do relatrio do APROLAB). Opera-se por meio de um Fundo de Apoio a projetos. O objetivo do PEEL proporcionar informao oportuna, confivel e de qualidade sobre as principais variveis do mercado de trabalho (emprego e rendimentos). Acompanha anualmente os indicadores bsicos sobre a situao da mulher no mercado de trabalho, a desigualdade salarial existente entre homens e mulheres, e a evoluo da taxa de atividade.

RESULTADOS DAS AES* Embora o Programa no tenha nascido com um enfoque de gnero, a estratgia implementada do Fundo de Apoio a Projetos de formao profissional resultou na participao massiva das mulheres, fato que levou o Programa, ao menos em cobertura, resultou em uma convocatria importante para as mulheres. Os relatrios sobre a mulher no mercado de trabalho servem para conhecer a evoluo da situao trabalhista das mulheres. Esses estudos so demandados por diferentes atores e tm potencial para tomar decises polticas nos setores pblico e privado. Insero trabalhista temporria das mulheres de ampla cobertura que apoia o desenvolvimento de capacidades para o trabalho em setores no tradicionais, como a construo civil, dos quais foram tradicionalmente excludas. Construindo Peru tem por objetivos a gerao de rendimentos temporrios e o desenvolvimento de capacidades para a populao em extrema pobreza das reas urbanas em situao de desemprego e rurais, por meio do financiamento de projetos de obras e servios intensivos em mo de obra, apresentados pela populao por meio de suas organizaes sociais, por autoridades municipais, estaduais e regionais. O objetivo do Pr-Jovem melhorar a empregabildade dos jovens e fortalecer a oferta de capacitao trabalhista em nvel nacional. Os beneficirios do programa so jovens pobres de ambos os sexos, de 16 a 24 anos, com pouca ou nenhuma experincia de trabalho, desempregados, subempregados ou inativos. De julho 2007 a junho 2008 inseriu 25 mil jovens de todo o pas , sendo 13.366 mulheres (53% do total)

ASPECTOS DE GNERO NO CONSIDERADOS Falta indicadores para medir os efeitos e os impactos de gnero e a eficcia da cooperao tcnica internacional nesta rea. Existem obstculos a algumas necessidades iniciais das mulheres de participar no projeto como apresentar titularidade da posse da terra e ser membro de associaes. Apesar de realizar estudos sobre as brechas salariais existentes entre homens e mulheres, necessrio dar maior continuidade a essa investigao.

A cota de participao atende apenas a jovens e pessoas portadoras de deficincia , no incluindo as mulheres. a prpria demanda por emprego por parte das mulheres o que incide em sua maior participao no programa. As mulheres grvidas no so aceitas em algumas empresas na etapa prtica, e o Programa no adota medidas para incidir na sensibilizao em gnero.

* A coluna inclui tanto resultados (efeitos e impactos) esperados quanto no esperados das aes analisadas.

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MATRIZ 1 (cont.) Polticas, planos, programas e projetos que orientam sua ateno para o tema das mulheres no setor
SETOR EMPREGO E MYPE PROGRAMA RESULTADOS DAS AES* Os concursos de novos empreendimentos esto permitindo o acesso das mulheres a servios de capacitao e assistncia tcnica e a dotao de um capital-semente com fundos da Cooperao Italiana. Promoveu-se a participao de mulheres em espaos de articulao comercial, como feiras, rodas de negcios, circuitos comerciais com bons resultados. Um indicador disso que vrias iniciaram sua formalizao. Em mdia, a porcentagem de jovens mulheres participantes nos concursos alcana 54%. Programa Minha Empresa Oferece servios de atendimento integral a MYPE (capacitao, formalizao, desenvolvimento empresarial e articulao comercial), partindo de um diagnstico subsidiado com um bnus. So oferecidos s empresas servios de elaborao e acompanhamento de seus planos de negcio. Promovem concursos de projetos com critrio de discriminao positiva a favor de mulheres. AES QUE RESPONDEM A PRIORIDADES DE GNERO (FAVORVEIS A GNERO) ASPECTOS DE GNERO NO CONSIDERADOS As condies de gnero, como gravidez ou cuidados de crianas pequenas, limitam a maior cobertura das mulheres. O Programa no contempla servios de atendimento dessas condies.

Direo Nacional da Micro e Pequena Empresa** Direo de Novos Empreendimentos O objetivo dessa Direo o desenvolvimento de uma cultura empreendedora. Focalizou a escola como base de mudana cultural. Um projeto de sucesso foi o Concurso Escola Empreende, executado de 2004 a 2006, do qual participaram adolescentes do sexo feminino. APOMYPE busca melhorar a competitividade e o poder de negociao das MYPE em Cajamarca, Cusco e La Libertad. O Programa de Apoio PYME: APOMYPE

A Direo no prope metas especficas de gnero; considera que a igualdade se baseia na oferta neutra de oportunidades de acesso aos servios.

Direo Direo Nacional de Nacional do Inspeo Trabalhista Trabalho

Inspeo do trabalho, vigia o cumprimento das normas sociotrabalhistas e da previdncia social, em conformidade com o Convnio N 81 da Organizao Internacional do Trabalho.

Inclui-se um indicador de gnero que medir os resultados do Plano Nacional de Apoio Pequena e Mdia Empresa no Peru, a partir de um olhar de gnero: nmero de redes consolidadas e negcios sustentveis, que contam com a participao relevante de mulheres (50% nas trs zonas). Contribuiu-se para que as trabalhadoras conheam melhor seus direitos e saibam que podem denunciar os abusos. Hoje, os empregadores tm tambm maior conscincia dos direitos trabalhistas das pessoas que trabalham em seus lares.

As prioridades de gnero pendentes so: defesa dos direitos das gestantes, denncia de abuso sexual, inspeo trabalhista de mulheres trabalhadoras agrcolas, o direito de sindicalizao.

* A coluna inclui tanto resultados (efeitos e impactos) esperados quanto no esperados das aes analisadas. ** Desde janeiro de 2009, esta direo e seus programas foram transferidos para PRODUCE. Fonte: Entrevistas com gestores dos programas mencionados, realizadas entre 23 de julho e 06 de agosto de 2008. Ver Anexo 1.

pelos documentos setoriais e pela pgina do MTPE na web. Da leitura da matriz 1, extramos alguns destaques:

a) No desenvolvimento de capacidades trabalhistas e empreendedoras, destacam-se os programas APROLAB, Minha Empresa e Pr-Jovem. APROLAB (Convnio n ALA/2004/016895, assinado entre o governo do Peru e a Unio Europeia), coexecuo pelo setor Trabalho e Promoo do Emprego e pelo setor de Educao, que tem por finalidade melhorar a competitividade e a qualidade da fora de trabalho por meio do acesso capacitao tcnico-produtiva; nesse aspecto, o programa conseguiu atender mulheres das zonas rurais e propiciou ao setor propostas metodolgicas de capacitao tcnico-produtiva com orientao de gnero, mediante a adequao de horrios, lugares de capacitao, temticas que permitem a incluso das mulheres. Por outro lado, permitiu a incorporao de critrios de gnero na seleo de projetos produtivos do Fundo de Apoio graas assessoria tcnica internacional oferecida pela Unio Europeia (UE). b) A melhoria da empregabilidade das mulheres abordada mediante os programas Pr-Jovem e Construindo Peru. Este propicia o emprego temporrio massivo de homens e mulheres, sobretudo nas reas urbanas, e est avanando paulatinamente nos mbitos rurais, onde os nveis de rendimento so menores que nas cidades. A participao das mulheres, em 2007, foi maior que a dos homens: (129.693 mulheres e 84.646 homens). Alguns indcios da potencialidade desse programa em relao com os interesses da igualdade de gnero so as medidas adotadas para assegurar a incluso de mulheres chefes do lar com filhos menores de 18 anos; a taxa de desero das mulheres menor que a dos homens. O programa favoreceu a gerao de servios comunitrios de autoajuda para atendimento dos filhos das mes trabalhadoras, o que facilita o acesso delas ao emprego. c) Fomento micro e pequena empresa. Os programas da Direo Nacional MYPE favoreceram a incluso de microempre-

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sas de subsistncia, principalmente conduzidas por mulheres, em circuitos comerciais com feiras e rodas de negcios. Em 2008, antes da transferncia para o PRODUCE, essa Direo implementaria o projeto Fortalecimento da Direo Nacional da MYPE para o Desenvolvimento de Polticas e Instrumentos para as MYPE, que contaria com o financiamento da Cooperao Tcnica Belga (CTB) com uma durao de trs anos e um montante de contribuio de 2.450,000 euros e com a contrapartida nacional de 245,000 euros. Por estruturao do setor, o Programa de Mulheres Empreendedoras (PROFECE, no original), nico programa que tinha uma clara orientao de gnero, foi integrado ao programa Minha Empresa. Com isso, perdeu sua especificidade no atendimento promoo do melhoramento da empregabilidade e acesso a emprego das mulheres, j que o Minha Empresa no contava com um enfoque de gnero. Um avano importante no MTPE o cuidado com o uso de uma linguagem inclusiva em seus documentos e em suas comunicaes; porm, como ainda no est regulamentado explicitamente com uma diretiva interna, algumas trabalhadoras e alguns trabalhadores vo impulsionando uma maior sensibilidade de gnero a partir dessas medidas concretas que adotam por iniciativa prpria. d) muito importante o trabalho que desenvolve o PEEL na pesquisa e no processamento de informao e difuso peridica anual sobre indicadores da participao e condio das mulheres no mercado de trabalho, por meio de seus relatrios anuais sobre a mulher no mercado de trabalho em nvel nacional e, em alguns casos, inclusive, em nveis locais. O PEEL implementou os observatrios socioeconmicos trabalhistas em vrias regies e, em Lima Metropolitana, com indicadores segregados por gnero a respeito da realidade do mundo do trabalho. e) A vigilncia do cumprimento dos direitos trabalhistas de grupos de trabalhadoras vulnerveis, tais como trabalhadoras do lar e mulheres grvidas, mediante a Direo de Inspees Trabalhistas, aplica-se por meio de um formato de inspeo que permite desagregar a informao contemplando a perspectiva

de gnero, graas ao apoio tcnico que recebeu do Programa de Fortalecimento dos Servios das Administraes do Trabalho da Bolvia, do Equador e do Peru (FORSAT, no original) da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Essa assessoria permitiu, ademais, incluir nas normativas a formao de grupos de inspeo especializados em gnero, trabalho infantil e trabalho forado. A Direo de Inspeo Trabalhista o nico servio que atende s denncias e demandas de proteo sociotrabalhista a grupos vulnerveis, como pessoas portadoras de deficincia, crianas e o setor de trabalhadoras do lar. Aspectos de gnero no contemplados Apesar de alguns programas (Construindo Peru e APROLAB) terem sido destinados populao rural, as mulheres e as microempresas rurais no esto contempladas em todos os termos. No PEEL, h interesse crescente em dar maior nfase na anlise do emprego e nas microempresas, incluindo as do mbito rural. As mulheres das zonas rurais no esto cobertas nos seus direitos humanos bsicos nos setores produtivos estratgicos, tais como o de agronegcios orientado para a exportao que emprega as mulheres intensivamente. O oramento destinado Direo de Inspeo Trabalhista bastante limitado e se restringe a realizar o monitoramento dos direitos trabalhistas das mulheres grvidas. O desenvolvimento econmico tambm trouxe uma crescente tendncia de organizao em cooperativas nos setores industriais, onde as mulheres tm uma predominante presena, tais como os setores txtil e o de agroexportao em cultivos de ponta (como aspargos, pimento de piquillo, frutas etc). A participao das mulheres nessa nova onda de cooperativa trabalhista no acompanhada pelo setor at a presente data. H pouca informao sobre a garantia dos direitos trabalhistas para as mulheres como preocupao da Direo Nacional de Inspeo Trabalhista. O Oramento por Resultados para 2009 incluiu inspees trabalhistas como uma prioridade no Oramento Nacional; essa medida responde aos requerimentos dos Tratados de Livre Comrcio (TLCs), j firmados com os Estados Unidos e a serem firmados com a Unio Europeia.

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171

Igualmente, no tem uma orientao explcita para as questes de gnero, por isso, espera-se que essa Direo tenha um papel-chave em relao aos direitos trabalhistas das mulheres. Por outro lado, at 2007, a Lei MYPE inclua um pargrafo abordando os temas de gnero no desenvolvimento das MYPE. A nova lei para este setor, elaborada em 2008, no especifica a promoo de novos empreendimentos e do desenvolvimento empresarial e da competitividade com um enfoque de gnero, assumindo a aparente neutralidade em todas as intervenes e a no discriminao de nenhum dos gneros. Com isso, diluemse as possibilidades de que os gestores e gestoras dos programas setoriais contemplem o desenho e a aplicao de medidas e procedimentos especficos, para permitir o acesso igualitrio das mulheres s oportunidades de desenvolvimento de competncias empreendedoras e possibilidades de acesso ao mercado nas condies necessrias para superar a pobreza. Anlise rpida de gnero no oramento da ajuda e do gasto O oramento do MTPE tem duas diretivas principais no oramento: a) Edital Oramentrio 012 o setor trabalhista que prov os seguintes servios: defesa legal gratuita, inspees trabalhistas, proteo criana, segurana e sade no trabalho, apoio s trabalhadoras do lar; b) Edital 120: Promoo do Emprego e MYPE, o qual se organiza em Direes: Direo Nacional para a Promoo do Emprego e o Treinamento no Trabalho; compe-se dos prograQUADRO 5

mas Pr-Jovem, Construindo Peru, PEEL e Minha Empresa. O Quadro 5 mostra como o apoio para o desenvolvimento aumentou, at 2008, sua participao como parte do oramento setorial. Essa participao se reduziu em 2009, ao serem transferidos para o PRODUCE os programas e aes da Direo MYPE. Dinheiro destinado aos programas sensveis a gnero Os editais do oramento no se organizam em centros de custos por programas. Em seu lugar, o oramento do setor se organiza em funo de determinadas metas especficas a cada ano. Entretanto, essas metas respondem a objetivos e prioridades nacionais em diferentes instrumentos nacionais, tais como o plano de competitividade, a formalizao e promoo das MYPE, assim como a capacitao para melhorar os conhecimentos do corpo tcnico das MYPE. A distribuio de dinheiro para os programas e aes sensveis a gnero, discutida anteriormente, aparece no Quadro 6 para os anos de 2007 a 2009. Em 2007, o oramento setorial tornou explcita a meta de gnero, para a promoo do acesso das mulheres pobres s oportunidades do mercado, que incluiu o programa Minha Empresa. Essa meta especfica desapareceu em 2008. Os programas Pr-Jovem e APROLAB tinham contado com o suporte do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Unio Europeia (UE), respectivamente. Desde o perodo 2006-2008, o Movimento Manuela Ramos, com as contribuies da UE, apoia o projeto Promoo do Acesso das Mulheres em MYPE nos Mercados de Trabalho Formais. Esse projeto contou com $118,047 de fundos pblicos e um total de $458,963, proveniente da UE. O projeto encerrou em 2008, e ser importante resgatar os resultados das avaliaes feitas sobre a interveno, a fim de valid-la e sugerir sua rplica para o PRODUCE, setor que hoje tem a competncia sobre as MYPE. O nvel do gasto nesses programas de 95%, o que revela uma total execuo do gasto nos montantes destinados a eles.

Apoio ao desenvolvimento como parte do Oramento Setorial Trabalho e Promoo do Emprego Peru 2005-2009 (US$)
2005 Oramento setorial total Doaes Fundos reembolsveis 91,071,736 1,709,812 2 % 2006 84,845,920 2,235,162 3 5 % 2007 106,448,699 2,744,673 5,766,207 3 5 % 2008 116,141,143 2,131,383 9,718,190 2 8 % 2009 179,433,458 250,729 0,1 %

4,275,700 4,7 4,024,294

5,889,209 3,3

Fonte: Portal de Transparncia Elaborao prpria

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2,564,138 25,600,000 8,827,586 37,426,859 12,905,813 17,394,207 5,998,002

* A meta oramentria corresponde a ambos os vice-ministrios, no incluindo as demais dependncias que a compem. ** O montante destinado inclui a Direo de Investigao Socioeconmica Laboral (DISEL), PEEL, Direo de Promoo do Emprego, Direo de Formao Profissional e Red CIL. *** A Direo Nacional MYPE tem uma s meta e est formada pela Subdireo de desenvolvimento empresarial e pela Direo de Promoo de Novos Empreendimentos. A partir de janeiro de 2009, essa direo passou a fazer parte do Ministrio de Produo.

Concluses
Implementao das novas modalidades de ajuda A experincia do Peru na implementao dos princpios e mecanismos da Declarao de Paris (DP) inicial. Sua difuso ainda limitada, pois se constata a falta de conhecimentos entre os funcionrios entrevistados do setor pblico peruano sobre as novas modalidades de apoio ao desenvolvimento e seu potencial para promover e garantir as polticas setoriais e nacionais. As modalidades de apoio ao desenvolvimento recomendadas pela DP, tais como o Apoio Oramentrio Direto (DBS, no original) e o Apoio Setorial Amplo (SWAP, no original), so ainda de uso limitado por parte dos cooperantes no Peru, enquanto que os poucos casos de aplicao mostram pouca conexo entre preocupaes de gnero e oramentos pblicos. O estudo realizado considera que, em geral, a incorporao do enfoque de gnero nos diferentes setores do Estado peruano desigual e desarticulada. Na maioria dos casos, o progresso obtido na incorporao do referido enfoque se explica pelo condicionamento de apoio ao desenvolvimento independentemente da modalidade da incorporao. A harmonizao de apoio ao desenvolvimento com o planejamento local e, por sua vez, entre os doadores encontra-se tambm em fase inicial. De fato, espera-se que esse processo de implementao das novas modalidades de ajuda e seus princpios transformem as relaes tradicionais de apoio ao desenvolvimento entre os pases, passando de uma relao de doadores a scios. No obstante, requerem-se mecanismos complementares para a tima implementao desses princpios e que, por sua vez, tambm dependem dos sistemas administrativos dos pases parceiros. O contexto atual peruano favorece a maior aplicao dos princpios e modalidades da DP. A Misso PEFA (Estrutura de Medio de Desempenho) e outras similares confirmam o reconhecimento da adequada gesto das finanas nacionais. Isso constitui um passo importante para assegurar a confiabilidade requerida para a aplicao das novas modalidades sob suas formas de desenho original. Existem verses similares ao DBS e SWAP no Peru, como

Montante por fonte de financiamento 2009 (em novos soles)

US$

COOP. INTERNAC.

107,385,432 37,029,459

2,254,168

Montante por fonte de financiamento 2008 (em novos soles)

4,327,644 1,492,291

US$

16,635,295 -

RECURSO PBLICO

1,805,631

6,537,087

734,962

753,024

996,028

5,736,309

622,631

253,435

259,663

343,458

US$

Direo de Promoo de Novos Empreendimentos -

Montantes destinados aos programas e projetos (2007-2009)

COOP. INTERNAC.

200,264,000 69,056,552

14,781,998 5,097,241

2,042,685

2,265,525

QUADRO 6

RECURSO PBLICO

5,923,787

1,587,116

6,570,022

7,436,000 2,564,138 16,650,000 5,741,379 7,436,000

5,870,973 2,024,473

Montante por fonte de financiamento 2007 (em novos soles)

COOPER. INTERNAC.

15,264,000 5,263,448

18,758,053 6,468,294

Direo Nacional de Promoo de 5,165,960 1,781,366 Emprego e Formao Profissional**

Direo de Desenvolv. Empresarial

Direo de Formao Profissional

Vice-ministrio de Promoo do Emprego e da MYPE Vice-ministrio do Trabalho*

Direo de Inspeo Trabalhista

Programa/Projeto/Direo

Construindo Peru

Direo Nacional MYPE***

174

Minha Empresa

PR-JOVEM

REDE CIL

APROLAB

PEEL

4,268,541 1,471,911 1,377,589

3,399,468 1,172,230

290,585

246,541

143,646

466,112

95,917

US$

RECURSO PBLICO

1,351,724

842,696

714,968

416,572

278,159

475,031

US$

3,759,840

730,968

248,000

176,200

723,498

1,296,497

547,281

252,058

249,482

85,517

60,759

US$

1,242,885

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so o caso do Programa de Apoio Segurana Alimentar (PASA), mediante o qual a Unio Europeia (UE) apoiou a poltica nacional de segurana alimentar, e o caso do Programa de Seguro Integral de Sade (PROSIS), que apoia a poltica nacional de acesso universal aos servios de sade, por meio do Sistema de Seguro Integral. Atualmente, a UE registra o incio de um programa de Apoio Oramentrio EURO-PAN, que contribuir para a luta contra a desnutrio infantil crnica no pas. Embora todos esses programas sejam considerados como prioridades nacionais, nenhum deles se centra nos aspectos de gnero e em oramentos que respondam a prioridades de gnero nos respectivos setores nos quais intervm. As mulheres so atendidas como um grupo vulnervel sem que se considerem impactos particulares das relaes de gnero. Isso se explica tambm pela ausncia de consideraes explcitas de enfoque de gnero nas polticas nacionais e setoriais, que ambas as modalidades de ajuda apoiam. Geralmente, os entendimentos sobre gnero nas polticas pblicas do Peru so diversos nos diferentes setores. Por isso, os oramentos setoriais que respondam ao enfoque de gnero com o apoio das novas modalidades de ajuda para o desenvolvimento constituem um dos maiores desafios para os prximos anos, especificamente, quanto harmonizao das polticas nacionais, conquista da incluso de gnero nessas polticas e ao planejamento dos programas oramentrios que as refletem. O Centro Nacional de Planejamento Estratgico (CEPLAN), implementado desde 2008, assumiu o paulatino processo de harmonizao das polticas e planos nacionais, estaduais e municipais do pas a mdio e longo prazos. Isso facilitar a maior aplicao das novas modalidades da DP. A partir dessa perspectiva, um ponto focal de gnero no CEPLAN favorecer a especificao de consideraes de gnero nas polticas nacionais, no oramento nacional e nas novas modalidades. Oramento pblico O oramento pblico no Peru incorporou, nos ltimos dois anos, importantes instrumentos que permitem enfocar melhor e

combater a pobreza e a vulnerabilidade, tais como o Oramento por Resultados (PpR, no original) e o Marco Microeconomico Multianual (MMM). O recentemente implementado PpR, que representava em 2010 algo em torno de 13,2% do oramento nacional, inclui como prioridades nacionais nove programas diretos para a reduo da pobreza, alguns dos quais tm uma orientao explcita de gnero, e a sociedade civil props indicadores de gnero para dar continuidade aos resultados em educao e sade. Entretanto, os programas estratgicos do Peru no incluem, ainda, perspectivas de gnero. Exemplo disso que se concentram nos setores de sade e educao para combater a pobreza, mas deixam de lado o acesso das mulheres aos diferentes mercados o que, segundo uma viso integral do potencial das mulheres, cumpre papel-chave na reduo do problema. Ento, ser vital considerar a oportunidade de integrar a luta contra a pobreza a um marco multissetorial que considere tambm o setor do trabalho, emprego e desenvolvimento empresarial, a partir de uma perspectiva de gnero nos programas estratgicos. O apoio ao desenvolvimento pode desempenhar um papelchave na ampliao desses programas estratgicos com vistas a obter o acesso das mulheres aos mercados e a reduo da pobreza como se mostra na experincia revisada do MTPE. O MEF e o Sistema Nacional de Investimento Pblico (SNIP) se constituem em objetivos estratgicos para o mecanismo de gnero e o MIMDES, com o propsito de ajustar os instrumentos nacionais para o investimento social de modo que incorporem as consideraes de gnero como requisito. O protocolo de avaliao anteriormente utilizado pelo SNIP tem probabilidades de ser ajustado em termos de gnero, como ocorreu tambm com os enfoques de participao e meio ambiente para a avaliao de projetos. As tentativas iniciais de incluir o enfoque de gnero no protocolo de avaliao do SNIP fracassaram devido ao fato de que careciam de fundamentos tcnicos para tornar explcito o custo efetivo das consideraes de gnero, demonstrado tanto mediante o uso de prticas e instrumentos validados

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nos setores de produo, comercializao e sade quanto com o uso de critrios de gnero nas diferentes fases do projeto. A fundamentao nos direitos humanos e na justia social da perspectiva de gnero nos programas oramentrios no suficiente para satisfazer s demandas tcnicas dos avaliadores do MEF. Eles necessitam de instrumentos e casos prticos para incorporar o conceito de gnero nos protocolos de avaliao. Essa tarefa pode ser favorecida pelo fato de que os avaliadores do MEF parecem estar dispostos a incluir fatores e enfoques que permitam melhorar a proviso de servios para os grupos vulnerveis. Nesse sentido, o MEF deu um passo decisivo ao reconhecer a importncia dos temas de gnero no uso e na demanda dos servios sociais e econmicos s quais o SNIP atende. Isso o que demonstra, por exemplo, o atual trabalho empreendido pelo MEF a fim de incorporar o enfoque de gnero em, ao menos, 26 dos 70 programas institucionais de oramento como parte de seu fortalecimento, para que contem com uma gesto por resultados. Esta pode ser convertida na experincia mais concreta de OSG no Peru. Oramento sensvel a gnero no Peru A sociedade civil desempenha um papel fundamental na definio dos indicadores na reduo da pobreza no pas, a partir do Acordo Nacional (AN), lanado em 2002. Este props quatro objetivos nacionais e 31 polticas de Estado. O AN orientou os planos nacionais na presente dcada. As polticas para a competitividade foram includas no AN, igualmente outros instrumentos de poltica, porm apenas um desses objetivos tem especificaes de gnero. Nesse sentido, a Lei n 29.083, com orientao de gnero, tambm chamada de Lei Sasieta, um instrumento legal promissor para operar o conceito de gnero no oramento e nas polticas nacionais. Essa lei estabelece o uso de indicadores de gnero com vistas a dar continuidade aos resultados do oramento. A LIO e os PIO constituem os instrumentos de planejamento no Peru mais voltados para a questo de gnero no presente contexto nacional. Esses esto em um processo de apropriao

por parte tanto dos governos municipais e regionais quanto dos setores pblicos, o que favorecer a sensibilidade a gnero no oramento nacional. Nesse cenrio, o MIMDES est orientado para melhorar a aplicao dos PIO e de seus indicadores de gnero. Desse modo, est tratando-se de reduzir a quantidade de indicadores, que, at esta data (maro de 2010), alcana o nmero 83, com a finalidade de torn-los operacionais. A Defensoria do Povo no Peru ser decisiva como parte do desenvolvimento dos OSGs no Pas, j que, dentre suas tarefas, encontram-se tanto a superviso do cumprimento da LIO quanto o monitoramento do PIO e seus resultados. De fato, at ento a instncia do Estado s conseguiu produzir os nicos relatrios sobre o cumprimento da LIO, de maneira consecutiva, nos anos 2008 e 2009. Oramento setorial de gnero Tanto o setor de trabalho e promoo do emprego quanto o da micro e pequena empresa que competem ao MTPE, so cruciais para o poder econmico e social das mulheres no Peru, j que elas foram progressivamente incorporadas aos mercados de trabalho e de produo na dcada passada, a um ritmo mais acelerado que o registrado para os homens. Apesar disso, essa incorporao continua ocorrendo em condies muito precrias para as mulheres. Isso ocorre pelas persistentes desigualdades de gnero em diferentes aspectos, como: a capacitao tcnica do trabalho, os salrios, o acesso ao crdito, os papis reprodutivos, os direitos trabalhistas, a educao etc. Por meio de diferentes aes e programas identificados nesse estudo, o MTPE est respondendo a vrias prioridades de gnero destacadas pelos PIO e LIO, como: o acesso igualitrio de mulheres e homens aos mercados de trabalho, a capacitao trabalhista, a formalizao das microempresas, a superviso dos direitos trabalhistas das trabalhadoras mais vulnerveis e a informao peridica sobre a situao das mulheres nos mercados de trabalho. Entretanto, estas no constituem ainda polticas setoriais de gnero propriamente estabelecidas, mesmo quando muitas iniciativas sensveis a gnero nos programas do setor foram apoiadas e

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alentadas pela apoio ao desenvolvimento, fornecido por OIT, BID, AECID, UE, dentre outras instituies. Esse deveria ser um setor estratgico nos prximos anos, uma vez que o Peru se encontra em franco processo de integrao aos mercados globais e mostra uma competitividade em crescimento. As mulheres peruanas devem ser includas com melhores condies de trabalho nessa dinmica e permitir, desse modo, seu fortalecimento. Apesar de seu papel estratgico, o oramento do MTPE representa apenas 0,4% do Oramento Nacional. Os fundos de ajuda para o desenvolvimento investidos no setor aumentaram de 5% a 10% no perodo de 2005 a 2008. Essa tendncia da ajuda para o desenvolvimento do setor deve ser fortalecida nos prximos anos sobre a base de polticas nacionais e setoriais. Nesse sentido, cabe ressaltar que, mesmo quando se tenha passado a direo de MYPE para PRODUCE, a partir do MTPE que se regula o marco da legalidade do trabalho e das polticas trabalhistas nacionais no pas. Dessa regulamentao, depende o aceso ao trabalho digno e capacitao para a competitividade trabalhista em iguais condies para mulheres e homens , em todos os setores produtivos da economia, de modo que estratgico fortalecer esse ministrio. Os pontos focais do conceito de gnero so cruciais para sensibilizar os diferentes setores da administrao pblica e suas polticas. Esses setores se mantm ativos no apoio ao desenho de polticas, na elaborao do oramento setorial e nos processos de monitoramento e avaliao. Entretanto, na atualidade, essa figura no existe em todos os setores da administrao pblica e, nos casos nos quais esse cargo existe ou existiu (casos do Ministrio de Transportes e Comunicaes MTC, MEF, Ministrio de Agricultura MINAG), esses so ou foram uma formalidade, visto que contam com muito pouco (ou quase nenhum) nvel de participao nesses processos. Tal fato limita, substancialmente, a implementao efetiva da LIO e do PIO nos diferentes setores. Contudo, identifica-se uma oportunidade para melhorar e/ou incorporar pontos focais de gnero nos distintos setores, j que uma importante maioria de profissionais mulheres lidera a gesto dos programas setoriais nacionais e as estruturas, que assinalam

as prioridades das mulheres nos mbitos econmico e trabalhista, como se constata no caso do MEF e do MTPE. O MEF e o MTPE se mostram como rgos estratgicos para orientar a incluso das prioridades de gnero nos mbitos econmico, trabalhista e produtivo, como parte da luta contra a pobreza no marco do oramento pblico e, especialmente, no desenvolvimento dos OSGs no Peru. Nesse sentido, ser tambm estratgico voltar a ateno para setores ainda no includos como prioridades nacionais do oramento pblico, tais como: agricultura, produo e comrcio internacional.

Recomendaes
Potencial da Declarao de Paris e o OSG no Peru (i) No marco dos novos instrumentos empregados para a formulao do Oramento Nacional, recomenda-se investir no desenvolvimento de capacidades para um manejo sistmico que vincule as polticas com as prioridades de desenvolvimento, includas as de gnero, tanto com a programao e o oramento quanto com a continuidade baseada em resultados, em particular, no MINDES e no MEF. (ii) Os instrumentos com maior potencial para trabalhar OSGs so: Oramento por Resultados (PpR), a Nova Lei Nacional de Oramento Pblico com sua retificao relacionada obrigatoriedade de avaliar a execuo e resultados do Oramento Nacional, a partir de uma perspectiva de gnero. Em tal marco, recomenda-se apoiar a definio de indicadores especficos de gnero em todos os setores. (iii) Recomenda-se incidncia a fim de fazer com que o novo CEPLAN conte com o ponto focal de gnero para que as novas modalidades revertam-se na melhoria dos grupos vulnerveis e da situao das mulheres. Alm disso, de forma paralela, seria importante fortalecer as capacidades dos pontos focais, para que existissem nos diferentes setores do Estado e/ou incorporar essa figura-chave na administrao pblica, com vistas a impulsionar as polticas de gnero e os OSGs setoriais.

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(iv) Recomenda-se avaliar a pertinncia e os alcances que teria a incluso ou incorporao progressiva de um classificador especfico de gnero no oramento pblico, considerando-se que o essencial e principal assegurar que o planejamento dos programas de oramento pblico incorpore o conceito. Do mesmo modo, recomenda-se proporcionar suporte tcnico especializado ao Grupo de Trabalho (parlamento, poder Executivo, Cooperao Internacional e sociedade civil) responsvel por impulsionar o cumprimento da Lei n 29.083 e da Lei de Igualdade de Oportunidades. Igualmente, recomenda-se difundir esta lei entre o setor pblico, autoridades de governos estaduais e a sociedade civil. (v) Recomenda-se apoiar a elaborao de uma proposta tcnica que sustente o custo efetivo de incorporar consideraes na avaliao dos Protocolos para Avaliao dos Projetos de Investimento Pblico (PIPs) utilizados pelo Sistema Nacional de Investimentos Pblicos (SNIP), como j se conseguiu com os enfoques de meio ambiente e participao da populao. Tarefa que compete ao MIMDES e ao MEF. (vi) Recomenda-se assistncia tcnica permanente ao MIMDES na continuidade do cumprimento dos programas de Oramento por Resultados. Particularmente, quanto promoo da incluso, nesse tipo de oramento, de um programa de oportunidades de acesso ao mercado voltado para as mulheres, com vistas a conseguir seu poder econmico e sua autonomia. (vii) A iniciativa da sociedade civil para prover o programa de oramento por resultados com indicadores de gnero em temas como sade, educao e pobreza deveria ser ampliada para incluir indicadores de gnero em outros setores cruciais, como: trabalho, agricultura e comrcio internacional. Recomenda-se dar nfase para que o apoio ao desenvolvimento, com as novas modalidades da DP, proporcione maior impulso definio de polticas setoriais com enfoque de gnero e torne visvel a prioridade dos assuntos tanto produtivos quanto trabalhistas para as mulheres, em setores como agricultura e comrcio internacional, no contexto atual dos TLCs.

(viii) A Defensoria do Povo, pela trajetria e legitimidade mostradas, constitui-se em um ator-chave no desenvolvimento dos OSGs, acompanhando a ao do MEF e do MIMDES, na superviso dos oramentos pblicos. Conta com recursos humanos e a experincia necessria para legitimar e aprofundar os processos de OSG. Dessa forma, recomenda-se desenvolver as capacidades dos especialistas da Junta da Mulher nos temas vinculados superviso dos OSGs. (ix) Considera-se crucial proporcionar apoio contnuo ao esforo que o MEF-Peru desenvolve, com apoio do UNIFEM e do Banco Mundial, para fortalecer os Programas Institucionais de Oramento (PITs, no original), a fim de que contem com os enfoques de gesto por resultados e de gnero. Foram identificados 26 PITs que sero fortalecidos com um enfoque complementar de gnero. Deve-se assegurar que a incorporao de gnero no planejamento dos 26 PITs seja um processo apoiado pelo MEF, j que isso constitui-se no passo concreto e decisivo para tornar realidade a aplicao e o desenvolvimento do OSG no Peru. (x) importante ressaltar algumas implicaes derivadas da atual implementao da modalidade de apoio direto no Peru e seu potencial para impulsionar o desenvolvimento dos OSGs no atual contexto oramentrio (desenvolvimento dos OpRs, fortalecimento de PIT, maior transparncia no MEF etc.). Os casos de apoio oramentrio tendem a vincular-se a oramentos por resultados, posto que estes operam a partir de polticas nacionais priorizadas pelos Estados. No Peru, o fato de que 26 programas institucionais de oramento tenham sido identificados para serem fortalecidos com uma gesto por resultados e com um enfoque complementar de gnero abre as portas para a possibilidade de trabalhar as novas modalidades de apoio aos OSGs, em cumprimento dos princpios da Declarao de Paris. Recomenda-se s fontes de cooperao que deem especial ateno ao desenvolvimento desses 26 programas institucionais do Oramento Nacional para a anlise de novas aplicaes das modalidades de apoio.

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(xi) Recomenda-se s fontes de cooperao internacional que dediquem esforos para reunir evidncias sobre a maior eficcia alcanada nos investimentos pblicos, quando esses incluem um tratamento de gnero. Essas evidncias sero de grande utilidade para que o MEF considere a incorporao do enfoque de gnero tambm nos programas estratgicos de oramento, que at esta data no contam com esse enfoque.

Natalia Gamarra, subdireo de empreendimentos, Direo da MYPE Itziar Gonzales, AECID Roxana Guerra, UE, ponto focal de gnero Agustn Haya De La Torre, presidente do Centro Nacional de Planejamento Estratgico Mara Eugenia Moyano, reas de Superviso Tcnica e de Registro e Seleo de Entidades de Capacitao do PR-JOVEM Julio Oroza, responsvel pelo PROSIS, Cooperao Tcnica Belga Silvia Quinteros, diretora da Direo Mulher do MIMDES Giuliana Ormeo Collazo, APROLAB, MTPE David Adolfo Palacios, diretor nacional do Programa Construindo Peru Javier Paulini, consultor de Oramento por Resultados, MEF Miguel Prial, diretor da Direo Geral de Programao Multianual do Setor Pblico, MEF Teresa Quezada, Empresa, MTPE Patricia Ramos, responsvel por gnero da AECID Patrick Reboud, Programa PASA, UE Ana Mara Ros, Programa de Estatsticas e Estudos Laborais (PEEL) Roger Salhuana, Direo Nacional de Oramento Pblico (DNOP), MEF Rosario Sasieta, Congressista do Peru Siris Mori e Silvia Del Carmen, encarregadas da administrao do APROLAB, MTPE Renzo Silva, Agncia Peruana de Cooperao Internacional (APCI) Karen Surez, coordenadora nacional do Programa de Oramentos Sensveis a Gnero OSG, UNIFEM-Peru Milagros Del Ro Vsquez, diretora de Inspeo Laboral Sandra Roca, subdiretora de Inspees Laborais Carmela Vildoso, secretria tcnica do Acordo Nacional Gina Yez, Movimento Manuela Ramos Leonor Surez, Seo Cooperao-UE

Anexo 1
Lista de entrevistados entre julho e agosto de 2008 e fevereiro e maro de 2010
Cecilia Aldave Ruiz, coordenadora do Fundo para a Igualdade de Gnero da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (ACDI) e especialista em Gnero da Unidade de Servios de Apoio Cooperao Canadense (USACC) at agosto de 2008. Participou da Mesa de Gnero da Cooperao Internacional (MESAGEN) Federico Arnillas, Acordo Nacional, Mesa de Concertao para a Luta contra a Pobreza (MCLCP) Chary Arcia Baca, assessora da congressista Rosario Sasieta Vanessa Canturias, inspetora de trabalho, MTPE Jos Carlos Chvez Cuentas, consultor de Oramento por Resultados Marco Criollo, especialista em Mercado de Trabalho, APROLAB, MTPE e UE Ana Mara Guevara, coordenadora geral da Direo de Programao Multianual, MEF Lizbeth Guillen, Movimento Manuela Ramos Eugenia Fern-Zegarra, adjunta da mulher da Defensoria do Povo Jorge Fernndez, reas de Superviso Tcnica e de Registro e Seleo de Entidades de Capacitao do PR-JOVEM Ada Ferra, Programao Multianual na Direo Geral de Programao Multianual (DGPM), MEF Jean-Charles Fiehrer, responsvel pela cooperao na UE Luis Glvez Len, diretor nacional da Direo de MYPE, MTPE

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Anexo 2
MESAGEN
O que a MESAGEN, quando nasceu e com que finalidade?

CEDAW; Belm do Par, Conferncias do Cairo, Beijing e Cpula do Milnio Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)
Linha de trabalho

A Mesa de Gnero da Cooperao Internacional (MESAGEN) um grupo de trabalho, que surgiu em 1995, por iniciativa da Cooperao Canadense, no marco das preparaes para a IV Conferncia Mundial sobre a Mulher. (Beijing, 95) A MESAGEN pioneira nos mandatos e princpios da Declarao de Paris. Desde sua criao, foram planejados os princpios de: i) harmonizao entre doadores; ii) alinhamento com as polticas do governo/Estado; e iii) a busca pela efetividade da ajuda.
Finalidade

Difuso de informao alusiva aos acordos e compromissos nacionais e internacionais relativos igualdade de oportunidades. Promoo e difuso dos avanos sobre igualdade de gnero nas instituies e entre as agncias cooperantes. Difuso, monitoramento e avaliao de iniciativas nacionais de participao das mulheres que fortaleam a incorporao da perspectiva de gnero em aes estratgicas.
Agncias participantes

Dar continuidade aos compromissos assumidos na Conferncia Mundial de Beijing, como em qualquer outro convnio e/ou pacto internacional relacionado menina e mulher. Realizar coordenaes entre as agncias de cooperao internacional com relao igualdade de gnero (harmonizao) e potencializar os impactos das intervenes. Incidir nas polticas para a implementao das polticas pblicas nacionais pela igualdade de gnero (MIMDES, Congresso, dentre outros).
Objetivo

Apoiar o governo Peruano e a sociedade civil para a definio de polticas, estratgias e aes que busquem promover a igualdade de gnero, a emancipao da mulher e a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens no Peru. Nesse sentido, realizou um trabalho interessante de apoio com assistncia tcnica ao rgo responsvel: Ministrio da Mulher e Desenvolvimento Social (MIMDES). Contribuir para a conquista dos objetivos estabelecidos nos acordos internacionais em matria de gnero (Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher

Na atualidade, formada por: ACDI, AECID, Banco Mundial, Centro Pan-Americano de Engenharia Sanitria e Cincia Ambiental (CEPIS), CINU, Unio Europeia, Agncia Sua para o Desenvolvimento e a Cooperao (COSUDE), Servio de Cooperao Alem (DED), Departamento para o Desenvolvimento Internacional da Inglaterra (DFID), Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), Agncia de Cooperao Tcnica do Governo Alemo (GTZ), Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA), OIT, Escritrio das Naes Unidas contra a Droga e o Delito (ONUDD), Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids (ONUSIDA), Organizao PanAmericana de Sade (OPAS), Programa Mundial de Alimentos (PMA), PNUD, Organizao Internacional para o Desenvolvimento Sustentvel (SNV), Agncia das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), UNIFEM, Agncia de Cooperao dos Estados Unidos (USAID) e pelas embaixadas da Blgica, Itlia e dos Pases Baixos. As agncias mais ativas que formam o ncleo propulsor de MESAGEN so: AECID, ACDI, FNUAP, UNIFEM e USAID. A coordenao da mesa se d em base rotativa por um perodo de 24 meses. Na atualidade, corresponde ACDI.

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Estratgias de trabalho organizacional

Dilogo permanente que rene uma harmonizao, sinergias e complementaridade entre as agncias cooperantes, entre essas e as instituies do governo e a sociedade civil, aumentando a eficcia das aes tomadas e da ajuda. Em relao s instituies do Estado, privilegia-se o trabalho com o rgo diretor em matria de igualdade de gnero, o Ministrio da Mulher e Desenvolvimento Social (MIMDES), o Congresso da Repblica (a comisso da mulher e a mesa de mulheres parlamentares) e a Junta de Direitos da Mulher da Defensoria do Povo. Periodicamente, as agncias de cooperao, com presena permanente, renem-se, intercambiando informao relevante em matria de igualdade de gnero e fazem acompanhamento do trabalho que se realiza, assim como a criao de novas atividades no trabalho conjunto, o qual se concretiza em: Assistncia tcnica a instncias governamentais em matria de igualdade de gnero (MIMDES, setores, Congresso etc.). Elaborao de documentos conceituais e procedimentais em matria de gnero no contexto dos mandatos e convnios internacionais. Incidncia nos diferentes nveis do Estado para a elaborao e implementao de polticas pblicas em matria de igualdade de gnero, como a Lei de Igualdade de Oportunidades entre homens e mulheres 2006-2010, dentre outros.

pelo desenvolvimento social fez com que se pusesse em risco a visibilidade de seu trabalho pela igualdade de gnero e a emancipao das mulheres. Igualmente, nos ltimos anos, correu-se o risco do desaparecimento dessa instncia para abrir passagem para o Ministrio da Famlia. A partir do ponto de vista de MESAGEN, isso implicaria um erro, pois nos afastaramos dos mandatos e alinhamentos contemplados nos principais instrumentos internacionais voltados para assegurar a existncia de uma instncia, no mais alto nvel, que vele pelo direito igualdade de gnero e o garanta. Congressistas: Comisso da Mulher e Mesa de Mulheres Parlamentares. A demanda de apoio tcnico das congressistas e instncias que as agrupam so frequentes, e o apoio permanente. Junta de Direitos da Mulher da Defensoria do Povo. Anualmente, a junta elabora o relatrio anual sobre os avanos com relao Lei de Igualdade de Oportunidades entre Mulheres e Homens.

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Importncia do trabalho com instncias-chave do Estado em matria de igualdade de gnero

A MESAGEN desenvolveu um trabalho importante de apoio a trs instncias estatais: Ministrio da Mulher e Desenvolvimento Social (MIMDES): Ao longo desses anos, houve e existe atualmente grande demanda de assistncia tcnica por parte do MIMDES, especificamente do Vice-Ministrio da Mulher e da Direo Geral da Mulher. Contudo, muitas vezes, o mandato de trabalhar

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Monica Costa Marian Sawer Rhonda Sharp

Mulheres em ao pelas mulheres:

o caso das finanas pblicas sensveis a gnero de Timor-Leste

Nos anos 1990, a questo da presena das mulheres na esfera poltica, ou representao descritiva, ganhou uma fora internacional considervel, muitas vezes, a partir da sugesto de que as mulheres mudariam a substncia e o estilo da poltica e atuariam pelo interesse e de maneira responsiva s mulheres. Responder e atuar em benefcio das mulheres foi conceituado como representao substantiva, e h um crescente interesse sobre como e quando essa representao substantiva ocorre (SAWER, 2006; CELIS; CHILDS, 2008; FRANCESCHET; PISCOPO, 2008). Os conceitos de atores decisivos e aes so essenciais para uma anlise da representao substantiva. Os atores decisivos influenciam o processo de formao de polticas e mobilizam outras pessoas em torno das preocupaes das mulheres, ao passo que as aes so atos que levam a mudanas na situao dos grupos minoritrios (DAHLERUP, 1988, p. 296). Neste artigo, defendemos que as instituies orientadas para gnero podem exercer um papel vital no apoio aos atores decisivos e em viabilizar aes crticas no processo poltico. Essas instituies com foco em gnero podem incluir organizaes do movimento de mulheres, alas das mulheres em partidos polticos, mecanismos de polticas para as mulheres na burocracia, instituies parlamentares para as mulheres e, de forma importante no caso de democracias em desenvolvimento, agncias e doadores
Texto original:

COSTA, Monica; SAWER, Marian; SHARP, Rhonda. Women acting for women: the case of gender-responsive public finance in Timor-Leste. Mimeo. Disponvel em: http://law.anu.edu.au/COAST/events/APSA/papers/239.pdf. Acesso em: 10 maio 2012.

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internacionais. Alguns acadmicos, como Laurel Weldon, j sugeriram que, para entender a representao substantiva, preciso que os movimentos de mulheres e os orgos governamentais sejam includos. Mais ainda, o trabalho de Weldon na rea das polticas sugere que a interao entre os modos de representao um fator crtico (2002, p.1171). Houve, at agora, menos interesse acadmico no papel das instituies parlamentares com foco na igualdade de gnero sejam conselhos multipartidrios, conselhos de partidos ou comits parlamentares. A Unio Interparlamentar (IPU, no original) encontrou um grande nmero dessas instituies1 e observou que os conselhos de mulheres oferecem um caminho nico para que as legisladoras trabalhem umas com as outras e com outros parceiros, incluindo grupos de mulheres. De forma significativa, a IPU percebe que, nos pases onde h conselhos de mulheres, existe um forte sentimento de que houve sucesso em influenciar as atividades parlamentares ou legislativas e na superviso delas (BALLINGTON, 2008, p. 68). De forma ampla, as bancadas multipartidrias de mulheres emergiram por iniciativa das legisladoras e no foram um objeto permanente do Parlamento. Vrios modelos foram adotados em termos de estrutura, mecanismos de tomada de deciso, nvel de integrao na estrutura da legislatura, regras operantes e escopo (GONZALEZ; SAMPLE, 2010).2 O nmero limitado de estudos de caso sobre bancadas de mulheres sugere um vnculo positivo com a representao substantiva, que pode ser obtido de diferentes formas (ver TRIPP, 2001). H evidncia de que as bancadas multipartidrias de mulheres podem desempenhar um papel crucial no financiamento da igualdade de gnero (GONZALEZ; SAMPLE, 2010). Isso ocorre, em

particular, em relao s iniciativas de oramento sensvel a gnero como as examinadas neste texto. Por exemplo, nas Filipinas, as parlamentares das duas casas, junto aos rgos de polticas para as mulheres e aos movimentos de mulheres, asseguraram a aprovao do Women in Development and Nation Building Act3 (REYS, 2002, p. 140). Mais tarde, em 1995, com a aprovao da poltica de oramento de gnero e desenvolvimento, passou-se a exigir que cada rgo do governo alocasse um mnimo de 5% de seus oramentos a iniciativas para promover a igualdade de gnero e o fortalecimento das mulheres (SHARP et al., 2010). Apesar das evidncias da contribuio positiva das instituies feministas para a representao substantiva das mulheres, preciso ter cuidado. Uma literatura institucional feminista emergente ajuda a revelar as dificuldades sob as quais as novas instituies operam. O trabalho de Fiona Mackay sobre reforma institucional no Parlamento Escocs sugere que novas instituies no so nem completamente moldveis nem totalmente independentes; pelo contrrio, elas recebem influncia de legados institucionais passados e interaes correntes com outras instituies [] nas quais esto contidas e interconectadas (MACKAY, 2009, p. 3). Seu conceito de novidade contida nos alerta para como o avano na incluso das questes de equidade de gnero em novas instituies pode ser limitado por velhas normas de gnero e pelas formas tradicionais de negociao poltica (MACKAY, 2009, p. 16). Neste documento, examinamos a origem de uma resoluo parlamentar sobre oramento sensvel a gnero em Timor-Leste, em particular o papel da bancada multipartidria de mulheres e os fatores que o tornaram efetivo. O estudo de caso se baseia em 29 entrevistas semiestruturadas (nove homens e 20 mulheres), conduzidas em Timor-Leste, em 2008 e 2009.4 Essas entrevistas envolveram legisladoras e outros atores decisivos de organizaes
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A IPU relatou que, dos 77 parlamentares, quase metade tinha um conselho de mulheres. Em 80 pases, havia 93 comits parlamentares tratando de questes de igualdade de gnero (BALLINGTON, 2008).
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Ato das Mulheres no Desenvolvimento e Construo da Nao.

Pesquisas feitas em outros lugares documentaram a complementaridade entre os conselhos de mulheres multipartidrios e os comits parlamentares para lidar com questes de gnero (ver GONZALEZ; SAMPLE, 2010).
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Essas entrevistas foram conduzidas por Monica Costa e Rhonda Sharp, como parte do projeto Gender-Responsive Budgeting in the Asia-Pacific Region (20082010). Para mais detalhes sobre esse projeto, ver www.unisa.edu.au/ genderbudgets.

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no governamentais (ONGs), agncias internacionais e o servio pblico. Todas as legisladoras so membros do conselho, e faz-se referncia a cada um dos entrevistados com a letra R de respondente, seguida de sua numerao (por exemplo, R1, R2, R3). Dados tambm foram coletados de pesquisa acadmica publicada, material recente e comunicao por e-mail com vrios pblicos com interesse no assunto (stakeholders). As entrevistas e outras informaes cobrem os temas relativos a por que, como e em que circunstncias as legisladoras realizaram aes pelas mulheres ao melhorar o exame minucioso das polticas e de seu financiamento.

Mulheres no parlamento de Timor-Leste

As instituies polticas em Timor-Leste so novas, tendo emergido ao longo de pouco menos de uma dcada. A transio para a democracia um perodo de grande mudana e representa uma conjuntura crtica em termos de estabelecimento de trajetrias institucionais (WAYLEN, 2011, p. 149). Nessa transio, os direitos das mulheres foram uma caracterstica surpreendente do discurso pblico (ver PIRES, 2004). At o ano 2000, cerca de 400 mulheres, de vrias partes do pas, reuniram-se no I Congresso das Mulheres Timorenses e adotaram um documento amplo e abrangente de polticas chamado Plataforma de Ao pelo Avano das Mulheres Timorenses. Esse documento deu mpeto e legitimidade poltica demanda por uma cota de, pelo menos, 30% de mulheres nas listas de candidatos dos partidos polticos, com mulheres em posies de serem eleitas. Crucial nesta campanha para impulsionar a presena das mulheres foi a criao de uma rede, conhecida como Rede Feto, a qual, inicialmente, envolveu 14 organizaes de mulheres (PIRES, 2004). Essa nova instituio ofereceu importante apoio poltico promoo dos direitos das mulheres e igualdade de gnero na elaborao de polticas e oramento. A princpio, a proposta de cotas para mulheres encontrou resistncia e foi rejeitada pela maioria no Conselho Nacional. De forma significativa, um grande nmero de mulheres ali presentes votou contra as cotas; mulheres que haviam conquistado seus prprios assentos por meio da ao afirmativa e tinham participado

do I Congresso de Mulheres Timorenses (PIRES, 2004). Fatores polticos, pessoais, institucionais e partidrios influenciaram a vontade dessas mulheres e sua capacidade de ao pelas mulheres (ver MACKAY, 2008). Isso no foi, de forma alguma, o fim da questo; dois dias depois, grupos organizados de mulheres estiveram frente de um protesto contra a marginalizao da mulher no processo poltico (OSPINA, 2006). A proposta de estabelecimento de uma cota de 30% foi uma ao crtica que iniciou o treinamento de lideranas polticas, incentivos para que partidos lanassem candidatas e, em ltima anlise, a reforma da lei eleitoral. Crticas dirigidas aos membros do Conselho Nacional que votaram contra as cotas levaram alguns partidos a abraar cotas internas informais nas eleies para a Assembleia Constituinte em 2001 (PIRES, 2004). Aps essas eleies, as mulheres passaram a representar 27% dos 87 membros da Assembleia. A reviso da lei eleitoral para as eleies de 2007 representou uma nova oportunidade para consolidar a igualdade de gnero (OSPINA, 2006). Com o apoio da Sra. Ana Pessoa, ministra de Administrao do Estado na poca, a legislao eleitoral revisada de 28 de dezembro de 2006 (n. 6/2006) exigia que uma mulher fosse includa nas listas dos partidos a cada quatro candidatos e que uma deputada que deixasse o Parlamento fosse substituda por outra candidata da lista. Em maio de 2011, as mulheres constituam 29,2% da legislatura, e o Timor-Leste ocupava o 24 lugar no mundo em representao de mulheres em parlamentos, frente de todos os outros pases no Sul da sia (IPU, 2011).

A bancada multipartidria de mulheres no parlamento

Com base na crena de que somente nmeros no so suficientes para garantir a ateno s questes de igualdade de gnero, a criao de instituies no parlamento pode ter um papel vital na facilitao da representao substantiva das mulheres (SAWER, 2010, p. 219). A criao de um conselho multipartidrio de mulheres em Timor-Leste mostrou-se um passo significativo para a discusso de questes de igualdade de gnero na legislatura. No entanto,

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o aspecto do tempo foi crtico. Uma proposta feita em 2004 para um comit ad hoc sobre questes de gnero, igualdade e crianas foi rejeitada, mas um grupo importante de ativistas persistiu na sensibilizao de seus partidos quanto necessidade de arranjos institucionais para as mulheres. Em maro de 2006, um conselho multipartidrio de mulheres foi formalmente estabelecido por uma resoluo parlamentar proposta por todas, exceto uma deputada, e aprovada pela maioria no Parlamento (OSPINA, 2006). A criao de uma rede de deputadas dos pases de lngua portuguesa, no ano anterior, contribuiu para esse desenvolvimento. Uma segunda gerao da bancada de mulheres emergiu em 2007, com a nova legislatura. Essa nova verso foi precedida de uma plataforma poltica assinada pelas alas femininas de 12 dos 14 partidos polticos que concorriam s eleies parlamentares (PST et al., 2007, p. 1). A resoluo para reestabelecer a bancada multipartidria de mulheres (n. 16/2007 de 24/10/2007) ganhou o apoio de todas as deputadas. Como disse a presidente da bancada de mulheres, Maria Paixo da Costa: Ela foi criada em resposta necessidade de garantir que as vozes das mulheres sejam ouvidas e colocadas na agenda principal de trabalho do Parlamento Nacional (COSTA, 2009, p. 4). Para obter legitimidade, ele se baseou tanto na Constituio timorense quanto em uma srie de documentos internacionais, incluindo a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Com a adeso de todas as 19 parlamentares, a bancada multipartidria de mulheres inclui representantes de nove diferentes partidos. Essas mulheres tm histrias diversas, algumas so heronas nacionais da resistncia, outras so juzas e ex-funcionrias sniores do governo. O nvel de escolarizao delas varia no apenas em grau, mas tambm em relao ao local onde ela foi obtida o que inclui Indonsia, Timor-Leste e Austrlia. A bancada multipartidria liderada por uma presidente, uma vice-presidente e uma secretria, eleitas para um mandato de dois anos. Para institucionalizar a bancada de mulheres no Parlamento, esforos significativos foram direcionados criao de um plano de cinco anos de ao e estratgias de gnero para realizar aes concretas

pela melhoria da participao poltica igual das mulheres e pela igualdade de gnero (COSTA, 2009, p. 4). As atividades atuais da bancada so ambiciosas e incluem a feminizao da legislatura, por meio do desenvolvimento de uma lei de igualdade de gnero, e a feminizao da agenda poltica, mediante debates pblicos sobre a elaborao de polticas e consultas pblicas a respeito da sade sexual e reprodutiva. A resoluo n. 16/2007, que criou a bancada de mulheres, inclui, em sua breve lista de propostas, uma disposio especfica de que o oramento deve garantir Bancada Parlamentar das Mulheres Timorenses os meios necessrios para seu adequado funcionamento5. Isso passou a acontecer em 2009 (COSTA, 2009).

Parcerias estratgicas
Os arranjos poltico-institucionais mais amplos so importantes para a compreenso do contexto no qual as deputadas agem em favor das mulheres. Timor-Leste adotou o tipo de semipresidencialismo comum em pases de lngua portuguesa. Com sete partidos representados entre os 65 membros do Parlamento, um sistema competitivo multipartidrio emergiu (LEACH, 2009, p. 231). Ao longo da ltima dcada, o Parlamento estabeleceu uma estrutura organizacional de trabalho que inclui um sistema de comisses parlamentares. A igualdade de gnero foi reconhecida formalmente em 2007, ano em que foram criadas comisses especializadas nas reas de reduo da pobreza, desenvolvimento rural e regional e igualdade de gnero (designado como comit E) e uma subcomisso de igualdade de gnero. O comit E tem a adeso de nove parlamentares, dos quais quatro so mulheres. Isso representou uma nova via por meio da qual as vises expressas na bancada de mulheres entrem na agenda poltica. E, apesar da existncia tanto de uma bancada de mulheres quanto de uma comisso de igualdade de gnero, o Parlamento continua a ser uma instituio predominantemente masculina (COSTA, 2009, p. 4).

A resoluo, publicada em portugus, foi traduzida para o ingls pelas autoras.

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Com a separao entre os poderes Legislativo e Executivo, os ministros no podem atuar como parlamentares; qualquer parlamentar indicado a cargo executivo tem que ser substitudo na legislatura por outro na lista do partido. Os ministros no dependem da confiana do presidente ou do Parlamento, j que so escolhidos pelo primeiro-ministro (NETO; LOBO, 2010). Assim, ser eleita apenas um dos caminhos para que as mulheres assumam posies polticas no alto escalo. Ainda necessrio que se realizem mais pesquisas sobre o recrutamento ministerial para que haja melhor compreenso de como ocorre a representao substantiva das mulheres. As interaes entre a estrutura nacional para as mulheres no governo, a Secretaria de Estado para a Promoo da Igualdade (SEPI) e as deputadas so outro elemento crtico da representao substantiva em Timor-Leste. A SEPI, cuja funo promover e defender a igualdade de gnero, teve avanos significativos na implementao da transversalizao de gnero, envolvendo a criao de grupos de trabalho de gnero. Hoje, a SEPI tem uma equipe de 47 pessoas, das quais 31 so mulheres, e recursos significativos foram investidos no fortalecimento da capacidade de seus quadros tambm na rea de oramentos sensveis a gnero. Como descrito anteriormente, o movimento de mulheres tem sido um ator crtico na feminizao da agenda poltica em Timor-Leste. Uma das caractersticas do movimento de mulheres sua unidade e a existncia de uma forte organizao guardachuva. Em 2003, a Rede Feto envolvia 20 organizaes de mulheres, incluindo ONGs reconhecidas, como Fokupers e a Fundao Alola, bem como as alas femininas de movimentos polticos e organizaes religiosas e culturais (PIRES, 2004). Outra caracterstica importante do movimento das mulheres em Timor-Leste sua agenda acordada de polticas, definida em sua Plataforma de Ao e atualizada a cada quatro anos por consulta pblica com mulheres em todo o pas e em um congresso nacional de mulheres. A campanha contnua das defensoras feministas deu s mulheres eleitas a funo de fazer ecoar as preocupaes das mulheres e realizar mudanas nas polticas feministas.

Outro ator crtico na construo de instituies e no apoio igualdade de gnero em Timor-Leste a comunidade internacional (ver HALL, 2009). Esse suporte vai alm da disseminao de normas de igualdade de gnero e inclui uma importante assistncia tcnica. Por exemplo, a bancada parlamentar de mulheres recebeu apoio de rgos como o IPU, a ONU Mulheres e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), bem como de doadores bilaterais como Austrlia, Noruega e Sucia (ver UN WOMEN SOUTHEAST ASIA, 2008).6

A bancada de mulheres e o caminho para os oramentos sensveis a gnero

O oramento sensvel a gnero (OSG) emergiu, internacionalmente, como uma estratgia de promoo da igualdade de gnero, a partir do exame das receitas e dos gastos do governo. Ele envolve a anlise dos impactos diferenciados em relao a gnero dos oramentos do governo e das mudanas no processo de tomada de deciso e de definio de prioridades oramentrias (ELSON; SHARP, 2010, p. 522). Uma agenda para o OSG em Timor-Leste foi iniciada em 2008, com uma declarao curta no documento de oramento do governo, que props a adoo de uma perspectiva de gnero nos indicadores de resultado. Embora a origem da declarao permanea desconhecida, as mulheres, no Parlamento e no governo, foram rpidas em se apropriar dessa agenda. Um acordo para implementar o OSG foi assinado por representantes do governo, do Parlamento e da sociedade civil, como parte das celebraes do Dia Internacional da Mulher, em maro de 2008 (COSTA et al., 2009).7
6 Refere-se publicao Gender Resource Centre will Enhance Equality for Parliamentarians in Timor, disponvel em: http://www.unifem-eseasia.org/News/ GenderResourceCentreEnhanceEquality.html. Acessado em 04 Abril 2012. (N.E.) 7 Tambm no Dia Internacional da Mulher, o primeiro-ministro reafirmou o compromisso do governo com o aumento das alocaes para iniciativas especficas de gnero e para a implementao do OSG (COSTA et al., 2009). A declarao foi includa nos documentos oramentrios de 2009 e 2010, mas no nos documentos oramentrios de 2011. No est claro por que essa declarao desapareceu desses ltimos documentos.

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Esse acordo, chamado de Declarao de Dili, recebeu mais apoio ainda em uma sesso especial do Parlamento em homenagem ao Dia Internacional da Mulher. Maior mpeto adoo do OSG veio da Resoluo n. 12/2010, delineada pela bancada parlamentar de mulheres.8 Essa resoluo proporcionou uma estrutura para a introduo do OSG, atribuindo papis ao Ministrio das Finanas, aos ministrios de linha e s estruturas governamentais para as mulheres e doadores. Tambm foram feitas recomendaes especficas em relao ao papel do Parlamento. A bancada de mulheres e o comit E receberam funes centrais de avaliao das implicaes das decises oramentrias, usando ferramentas e mtodos de OSG, tais como indicadores e estatsticas sensveis a gnero. Em 14 de julho de 2009, o Parlamento assumiu um compromisso histrico com o OSG, ao aprovar a Resoluo da bancada de mulheres por 33 votos a favor, oito contra e duas abstenes (PARLAMENTO NACIONAL, 2009, p. 4). A influncia internacional tem sido muito importante em Timor-Leste, e a adoo do OSG se baseou fortemente na lgica circulante na comunidade internacional. Alm disso, as agncias internacionais tiveram uma significativa contribuio criativa, financeira e tcnica para o OSG em Timor-Leste (ver COSTA et al., 2009).

A aprovao da resoluo sobre OSG no parlamento de Timor-Leste

A resoluo de OSG de 2009 foi, em primeiro lugar e principalmente, produto da bancada multipartidria de mulheres do Parlamento de Timor-Leste, no obstante outros atores tenhamse envolvido. A bancada de mulheres viu o OSG como uma forma de exercer sua funo de igualdade de gnero. A resoluo foi
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Apesar da resoluo parlamentar sobre o OSG ter sido aprovada em 14 de julho de 2009, ela s foi publicada, oficialmente, em 2010. Para fins de clareza, neste artigo, ns nos referiremos resoluo sobre o OSG como um evento de 2009. Para mais detalhes, ver: Parlamento Nacional, 2010. Resoluo do Parlamento 12/2010, Jornal da Repblica de Timor-Leste. A resoluo, publicada em portugus, foi traduzida para o ingls pelos autores.

percebida como uma estratgia efetiva para chamar a ateno para as alocaes oramentrias e, assim, melhorar a situao das mulheres e das meninas (R1). De forma importante, o documento foi visto por um membro snior da bancada como uma forma de garantir que as reclamaes e outras preocupaes em relao aos servios, particularmente aqueles direcionados s mulheres e meninas, sejam integradas ao processo das polticas (R3). Um grupo de iniciativas para fortalecer a capacidade da bancada de mulheres, apoiada por agncias internacionais, preparou o caminho para a resoluo. Uma deputada destacou o papel desse aconselhamento que nos proporcionou ideias(R2). De forma ampla, a construo da resoluo parece ter sido confinada bancada de mulheres, embora tenha havido contribuio significativa de agncias internacionais. Mais ainda, outra deputada descreveu o processo de consulta como algo que envolveu os homens legisladores. No entanto, significativamente, a SEPI, que faz parte do Executivo do governo e coordena a estrutura governamental para as mulheres, no esteve envolvida na elaborao da resoluo (R5). As integrantes da bancada de mulheres tenderam a minimizar suas diferenas ideolgicas e divises polticas. Uma deputada sugeriu que no h linhas partidrias em sua estrutura porque, quando se fala em melhorar a situao da mulher [] no h partidos, j que todos os partidos tm o compromisso de melhorar a situao da mulher e de dar voz a suas preocupaes por meio de suas alas femininas (R2). Observadores externos, como Michael Leach (2009), usaram um argumento parecido em relao ao amplo consenso ideolgico entre os partidos polticos em Timor-Leste. A presidente da bancada de mulheres emergiu como um ator crtico, devido, em grande parte, sua posio simultnea como vice-presidente do Parlamento. Por ocupar tal lugar, ela foi capaz de exercer presso, que, combinada ao trabalho de lobby da bancada, resultou na alocao oramentria especfica para esta (R1). Essa alocao representou 0,1% do oramento parlamentar em 2011 (MINISTRIO DAS FINANAS, 2011). Por meio de presses polticas internas na presidncia do Parlamento, a bancada de mulheres conseguiu posicionar as questes de igualdade de gnero

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entre as prioridades da agenda poltica. O caso da resoluo de OSG ilustra que mais fcil para as deputadas cooperar em assuntos especficos. A falta de solidariedade automtica entre as mulheres foi ilustrada pela relutncia de certas deputadas, em participar, nos primeiros dias da bancada. O interesse dessas mulheres teve que ser trabalhado ao longo do tempo: aps se fazer lobby, treinamento e, depois dos esforos para convenc-las, agora elas esto envolvidas (R3). Embora o formato em U da Cmara parlamentar tenda a encorajar um comportamento poltico menos agressivo, alguns comentaristas observaram que, em Timor-Leste, apenas um pequeno grupo de deputadas tem voz e as questes de gnero so tratadas de forma atropelada no Parlamento (OSPINA, 2006). A apresentao da resoluo de OSG pela presidente da bancada de mulheres e vicepresidente do Parlamento, Maria Paixo da Costa, encontrou forte oposio de muitos parlamentares. Na discusso que se seguiu, a ala masculina do Parlamento argumentou que o OSG poderia ser interpretado como tratamento especial s mulheres, o que, na percepo daqueles parlamentares, era extremamente contraditrio ao compromisso do Parlamento com a igualdade de gnero. Representantes da bancada de mulheres responderam que a resoluo no tinha a inteno de corroer os direitos e a posio dos homens, mas de apoiar as iniciativas das mulheres e fortalecer sua posio (PARLAMENTO NACIONAL, 2009, p. 4). Os homens membros do Parlamento tmse apropriado lentamente da agenda de igualdade de gnero. Isso bem sintetizado por uma deputada: As mulheres do Parlamento nem tanto os homens parlamentares sempre mencionam gnero em seus discursos (R3). A resistncia , com frequncia, velada (R4). As deputadas obtiveram fora de espao seguro apenas para mulheres e se tornaram mais disciplinadas e [] mais organizadas [] do que os caras (R4). Algumas deputadas falaram da importncia de haver normas e prticas estabelecidas - um plano de ao, por exemplo - para obter a prevalncia poltica que possibilitou a aprovao da resoluo de OSG. De forma importante, essas deputadas aprenderam a usar uma gama de tticas e estratgias, com frequncia subversivas, para aumentar sua influncia no Parlamento (R1).

Esse conjunto de estratgias foi bem demonstrado pelo sucesso da bancada de mulheres em negociar uma seo especfica com seus comentrios sobre a anlise geral do oramento parlamentar, um dos papis mais significativos do Parlamento em Timor-Leste. Normalmente, o comentrio realizado por comisses parlamentares, e rgos a exemplo da bancada multipartidria de mulheres no tomam parte no processo. Ao longo do debate do oramento de 2010, no entanto, as deputadas discutiram o que poderia ser feito para melhorar a sensibilidade a gnero do oramento. Essa uma ao crtica que ilustra a relao entre a bancada de mulheres e a representao substantiva deste segmento. A bancada multipartidria de mulheres encontrou resistncia quando seus comentrios foram lidos no plenrio. Alguns homens perguntaram: A bancada de mulheres uma comisso parlamentar?, ao que as deputadas responderam: No somos uma comisso, pedimos que considerem que temos um duplo papel, como parlamentares e como mulheres. Os argumentos em favor da incluso do comentrio das mulheres na anlise parlamentar do oramento giravam em torno da necessidade de incluir a voz das mulheres no debate poltico: Vocs [parlamentares homens] concordaram com a nossa existncia. Ento, agora precisam dar espao nossa participao! (R1). Por meio de suas recomendaes no oramento de 2010, a bancada de mulheres feminizou ainda mais a agenda poltica. O trabalho da bancada de mulheres foi complementado, no mbito do Parlamento, pelo trabalho do comit E. Como parte do debate do oramento de 2011, o Comit declarou sua decepo: Uma vez mais, o governo no apresentou um oramento para as mulheres alinhado resoluo parlamentar (ver CEFAC, 2011, p. 23). Isso sugere que o comit estava observando o desaparecimento de uma declarao de oramento para mulheres. Embora houvesse pouca elaborao, provvel que os parlamentares tivessem dificuldade em identificar o trabalho, com frequncia invisvel, que estava sendo feito em preparao para o OSG, incluindo o trabalho tcnico de planejamento dos processos e ferramentas. Embora no parea que o movimento de mulheres tenha feito uma contribuio especfica para a elaborao da resoluo, ele

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tem dado importante apoio s mulheres eleitas, para que encontrem pontos em comum alm da afiliao partidria. Em um forte sinal de que as deputadas esto empenhadas na capacidade de dar resposta associada representao substantiva, consultas aos movimentos de mulheres foram estabelecidas para melhorar as decises sobre polticas e oramento, para coletar dados desagregados de gnero e conscientizar os polticos (R3; R4) ver democracia fiscal9 (ELSON, 2004, p. 639). Algumas deputadas argumentaram em favor de um envolvimento interativo com ONGs porque estas, como parte do processo legislativo, estariam bem posicionadas para trazer contribuies analticas, vozes das mulheres e preocupaes dos homens (R4). No entanto, outros sugeriram que as organizaes no governamentais tambm precisam fortalecer suas habilidades (R1). No desenvolvimento de sua resoluo de OSG, a bancada de mulheres definiu uma estrutura ampla, que exigiria um trabalho considervel do Ministrio das Finanas, do mecanismo governamental para as mulheres e dos ministrios para seu detalhamento tcnico e sua implementao. Entretanto, dada a ampla coalizo de advocacy feminista que predomina em Timor-Leste, essa resoluo pontual j obteve algumas consequncias na forma como o governo lida com o assunto. Por exemplo, em 2011, a SEPI se baseou na resoluo de OSG para pedir aos ministrios que mostrassem compromisso com a implementao da lei de violncia domstica.

Limites ao
Existem limites prticos ao poder da bancada de mulheres para iniciar aes. O fluxo horizontal (PISCOPO, 2011, p. 8) entre parlamentares e as instituies governamentais crucial. A bancada de mulheres poltica e legalmente impotente para obrigar o Executivo a agir, e a presso que exerce para fazer avanar o OSG pode agravar as relaes entre o Parlamento e o governo. Uma deputada observou: No incio, eu achei que poderia ser algo
Optamos aqui por deixar como o original. Entretanto, no dilogo com Monica Costa, autora deste e do texto a seguir, foi acordado o uso da expresso controle social, por ser esta a que mais se aproxima, no Brasil, da noo de democracia fiscal de Elson. (N.E.)
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negativo porque o governo no [no estava] preparado, mas ela continuou e disse que a resoluo representou o primeiro passo para provocar uma mudana no Executivo. Na prtica, o monitoramento pelo Parlamento continua a ser algo problemtico devido natureza dos documentos do oramento e do planejamento, fazendo com que os parlamentares no consigam saber como os recursos, de fato, foram gastos nem que tipo de resultado foi alcanado (R4). Junto a um debate poltico pouco desenvolvido, qualquer iniciativa de tornar o governo mais transparente pode deixar a desejar em termos de melhorar os servios para as mulheres. Por outro lado, a rede de pontos focais de gnero poderia exercer um papel importante. As parlamentares tm sido apoiadoras vitais da SEPI; no entanto, a marginalizao desta secretaria do processo de elaborao das resolues do OSG sugere uma relao no to pacfica. Em termos de apoio dos partidos, conquanto possa ter havido um consenso ideolgico amplo que favorecia as iniciativas polticas das mulheres, os dois maiores partidos contestaram o histrico um do outro no campo dos direitos das mulheres (FRETILIN, 2007; CNRT, 2007). Uma deputada achava que as mulheres no estavam usando sua influncia dentro dos partidos da maneira que, provavelmente, poderiam faz-lo porque os mecanismos internos do partido no estavam em pleno funcionamento nem operando de forma democrtica (R4). As mulheres que participaram da resoluo do OSG de 2009 foram, sem dvida, fortalecidas pelo seu sucesso. A janela de oportunidades para incluir questes de igualdade de gnero permaneceu aberta, e, nos dois ltimos debates oramentrios, as mulheres estabeleceram a conveno de fazer comentrios formais sobre cada oramento em termos de sensibilidade a gnero. No entanto, necessrio que se faa um investimento de longo prazo para se desenvolver habilidades a fim de institucionalizar a igualdade de gnero nas atividades do Parlamento. A construo de instituies requer tempo e estratgia (R1). Recentemente e graas presso poltica das ativistas feministas, uma alocao oramentria especial para implementao da lei contra violncia

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domstica (ver RODRIGUES, 2011) foi aumentada durante o debate parlamentar sobre o oramento de 2011. Essa conquista fornece uma indicao do sucesso das ativistas em gerar uma legislao mais sensvel a gnero.

Concluso
A aprovao da resoluo do OSG foi uma vitria para as deputadas timorenses e para a bancada de mulheres. Tambm foi uma vitria para as ativistas, tanto de dentro como de fora da esfera poltica partidria. A resoluo foca gnero como uma parte fundamental das polticas e da elaborao de oramentos, e pavimentou o caminho para a democracia fiscal em linha com a igualdade de gnero. Por meio dessa ao crtica, a bancada demostrou sua capacidade de introduzir um discurso parlamentar sobre igualdade de gnero e produzir mais legislao sensvel a gnero (ver CHILDS, 2006; FRANCESCHET; PISCOPO, 2008). Ela mostrou o papel considervel que pode ser exercido por instituies parlamentares com perspectiva de gnero no apoio e na viabilizao de iniciativas de igualdade entre homens e mulheres. A resoluo mostrou ainda as deputadas timorenses como um grupo cooperativo, altamente motivado e efetivo, e, nesse sentido, ajudou a consolidar a legitimidade poltica das mulheres. Como um grupo, essas mulheres influenciaram o curso do Parlamento mais do que seria possvel fazer como indivduos. No entanto, com os parlamentares no to engajados no debate sobre igualdade de gnero, as deputadas se tornaram uma voz nica em favor de mais recursos pblicos sensveis a gnero, com a responsabilidade de convencer os partidos a se envolver com questes de gnero. Parece bvio dizer que as instituies polticas e administrativas so recentes em Timor-Leste. O movimento de mulheres e as ativistas feministas viram os primeiros momentos da independncia como uma oportunidade de institucionalizar normas internas acerca da igualdade de gnero. As ativistas e as feministas compreenderam que nos estgios iniciais que as instituies novas esto mais abertas s reformas de agenda, mas, uma vez que se estabelecem em um caminho [...] fica muito difcil voltar atrs

(CHAPPELL, 2011, p. 179). Foram alcanados altos nveis de representao descritiva, e um grau de compromisso com a igualdade de gnero foi costurado nas leis constitucionais e eleitorais. No entanto, a antiga ordem de gnero ainda persiste, tanto dentro dos partidos polticos quanto no Parlamento. Foi no contexto dessa desorganizao (MACKAY, 2009, p. 18) que deputadas que tinham um plano de ataque desenvolvido na bancada de mulheres puderam levar as preocupaes e perspectivas das mulheres para os debates oramentrios principais. O nosso estudo acrescenta um caso de uma democracia em desenvolvimento relativamente parca literatura sobre instituies parlamentares orientadas para gnero, sejam elas conselhos unipartidrios ou multipartidrios de mulheres, comisses e grupos parlamentares. O caso de Timor-Leste ratifica a importncia dessas instituies parlamentares no apoio aos atores decisivos e na viabilizao de aes fundamentais. Assim, o nosso estudo contribui para se conhecer o que necessrio ser feito, para alm dos nmeros, a fim de facilitar a representao substantiva das mulheres. Algumas caractersticas de Timor-Leste, especificamente sua democratizao e o status de Estado frgil, impactam de modo significativo sobre o potencial para se alcanar resultados positivos na legislao e nas polticas pblicas. Muito embora represente um exemplo de como mulheres eleitas esto atuando em favor das mulheres, a resoluo do OSG no consegue, por si mesma, assegurar melhores resultados das polticas em termos de igualdade de gnero. Nem a bancada de mulheres sozinha pode instaurar polticas e oramentos sensveis a gnero. O seu sucesso depende de interaes fortes com atores-chave, tanto dentro quanto fora do governo. Muitos desafios ainda existem, incluindo as limitadas habilidades tcnicas e o compromisso flutuante entre aqueles responsveis pela sua implementao. Apesar disso, com a aproximao das prximas eleies, a experincia adquirida com a resoluo do OSG ser importante para a construo das habilidades, da confiana e da fora poltica das deputadas da prxima legislatura.

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Monica Costa

Novas oportunidades para o movimento das mulheres:

oramentos sensveis a gnero em Timor-Leste

O papel crtico das Organizaes No Governamentais (ONGs) e das organizaes de mulheres no apoio a mudanas sensveis a gnero, em processos e alocaes oramentrias, vem sendo confirmado por pesquisa nos quatro cantos do globo. Os desafios atravessados pela experincia pioneira na Austrlia so, frequentemente, mencionados como exemplo da forma como as iniciativas de promoo de oramentos sensveis a gnero dentro do governo precisam ser acompanhadas por significativa presso poltica externa para obter sucesso (SHARP; BROOMHILL, 2002). Esta questo foi explorada no relatrio do Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM) de 2000, Progresso das Mulheres do Mundo 2000, que observou que a maneira mais efetiva de fazer com que os governos se responsabilizem pelo impacto de suas polticas fiscais em relao s mulheres por meio da combinao de um projeto dentro do governo e de um projeto fora do governo (UNIFEM, 2000, p. 13). No entanto, pouco se sabe sobre como envolver as ONGs e organizaes de mulheres, de forma efetiva, nos esforos de mudana para a igualdade no quadro das polticas pblicas e dos processos oramentrios.

Texto original:

COSTA, Monica. Emerging opportunities for the womens movement in gender-responsive budget in Timor-Leste. Dialogue e-Journal, v. 9, n. 1, The Universtiy of Queensland, 2011. p. 23-40. Disponvel em http://www.polsis.uq.edu.au//dialogue/ CostaTimorLeste.pdf.

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Ao longo de mais de duas dcadas, as iniciativas de promoo de oramentos sensveis a gnero vm-se expandindo por mais de 90 pases (UNIFEM, 2008). Oramentos sensveis a gnero no so um oramento parte para as mulheres. Essas iniciativas envolvem a anlise dos impactos das receitas e dos gastos dos governos em diferentes grupos de homens e mulheres, e estratgias para mudanas nas polticas e processos oramentrios, que contribuam para maior igualdade de gnero (SHARP; ELSON, 2008). Iniciativas para a promoo de oramentos sensveis a gnero envolvem a anlise das desigualdades de gnero, a participao de mulheres e homens nos processos de deciso sobre polticas e o seu financiamento, e a incluso e o reconhecimento das preocupaes e direitos das mulheres (BAKKER, 2002). As peritas Rhonda Sharp e Diane Elson (2008, p. 2) vm afirmando que melhorias propulsionadas por iniciativas de promoo de oramentos sensveis a gnero incluem reas to dspares quanto (a) a melhoria de informao estatstica e dos indicadores de progresso desagregados por sexo, (b) o envolvimento das mulheres nos processos de deciso sobre oramentos, (c) o reconhecimento do trabalho de cuidado no remunerado, (d) as melhorias no impacto de receitas e gastos do oramento na igualdade entre homens e mulheres, (e) a incluso de questes sobre a igualdade no seio de polticas macroeconmicas e (f) a considerao de questes sobre igualdade no quadro do setor de ajuda ao desenvolvimento. As ONGs e o movimento das mulheres podem contribuir, de forma significativa, para progressos em cada uma dessas reas. Contudo, a institucionalizao de oramentos sensveis a gnero dificulta a identificao das contribuies especficas de atores no governamentais (ver ANDREW, 2010). As iniciativas de promoo de oramento sensvel a gnero fora do governo se expandiram muito a partir dos anos 1990 (BUDLENDER; HEWITT, 2003). Estas iniciativas vm contribuindo para fomentar o debate democrtico sobre o oramento e a construo de anlise crtica e independente de preconceitos de gnero nas polticas e no oramento pblico (SHARP; BROOMHILL, 2002; UNIFEM, 2008). A maneira como as ONGs e os movimentos sociais se envolveram com estas iniciativas vem assumindo

uma diversidade de formatos. Os peritos Debbie Budlender e Guy Hewitt (2003, p. 59) defendem que essas organizaes podem ser colocadas em um espectro de abordagens que variam desde as de carter tcnico quelas de natureza poltica. Nestas, a caracterizao de atores na sociedade civil fortemente condicionada pelo contexto nacional, pela natureza deles e pelos objetivos da iniciativa. A promoo de oramentos sensveis a gnero na Indonsia, por exemplo, tem uma histria longa nos movimentos sociais, em parte, eco do movimento pr-democracia e anticorrupo do final dos anos 1990, sendo que algumas dessas organizaes concentram os seus esforos na influncia sobre atores polticos enquanto outros se dedicam proviso de formao para a burocracia (ver COSTA, SHARP; ELSON, 2010). Por todo o mundo, o movimento das mulheres vem influenciando o debate sobre polticas pblicas, exigindo que os governos respondam aos interesses e necessidades das mulheres.1 UNIFEM (2008, p. 46) adota o conceito de grande variedade de atividades no mbito de iniciativas baseadas na voz (procura) e na escolha (oferta) para ilustrar a variedade de atividades e estratgias usadas por mulheres para influenciar a poltica, o seu financiamento e a proviso de servios para as mulheres. Essas relaes foram discutidas pelo Banco Mundial no Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 2004, o qual argumentou que a proviso de servios pode ser melhorada por meio da expanso de escolhas e participao no molde da proviso de servios (WORLD BANK, 2004). Mais recentemente, o UNIFEM (2008) reconheceu que, em um contexto de poucas alternativas de qualidade na oferta de servios, como comum em Estados frgeis e em ps-conflito, como Timor-Leste, a voz das mulheres pode contribuir para tornar o planejamento da poltica e os servios mais responsveis no que se refere igualdade de gnero e mais sensveis aos seus interesses e suas necessidades. Todavia, a opo de escolha de servios no desafia as condicionantes das desigualdades existentes, bem como tende a reproduzir relaes de poder desiguais. Pelo contrrio, estratgias

Para uma discusso sobre conceitos, ver UNIFEM (2008, p. 19).

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de participao posicionam as mulheres enquanto negociadoras, uma fora em torno de seus interesses, trabalhando junto de atores governamentais para garantir que falhas nos servios pblicos sejam corrigidas (UNIFEM, 2008). Para Diane Elson (2004), o controle social exercido pelas mulheres, organizadas como coletivos informados e autnomos, fundamental para que estruturas democrticas formais sejam transparentes, participativas e respondam aos interesses de grupos da comunidade. A experincia mexicana de oramentos sensveis a gnero, liderada pela sociedade civil, chama a ateno para a questo da rendio de contas (accountability) para quem. Desde os anos 1990, vrias ONGs e organizaes comunitrias vm contribuindo para a iniciativa de oramento sensvel a gnero, por meio de formao e sensibilizao, pesquisa e advocacy. Uma das caractersticas centrais desta iniciativa tem sido a estreita colaborao entre atores acadmicos e as organizaes sociais que realizam aes de advocacy, representando redes nacionais e uma grande diversidade de interesses (HOFBAUER, 2002). Outros, no entanto, descreveram as organizaes feministas que participaram desse exerccio como desconectadas das mulheres que representam ao mesmo tempo em que so profundamente dependentes tanto das agncias internacionais quanto do governo (COOPER; SHARP, 2007). Helena Hofbauer (2002) observou que a participao quer da comunidade, quer das ONGs no debate sobre o oramento continua limitada por lacunas de competncias tcnicas. Jennifer Cooper e Rhonda Sharp (2007) concordam que a experincia mexicana falhou em termos do envolvimento das comunidades de base e chamam a ateno para o fato de que uma parte significativa das organizaes feministas no Mxico est longe das mulheres que diz representar e demasiado prxima do governo para contribuir para debate poltico com uma anlise crtica e independente. As mulheres no se mobilizam enquanto mulheres simplesmente porque so mulheres (HASSIM, 2005, p. 176). Pelo contrrio, suas preocupaes se articulam com as de outras identidades sociais. , portanto, importante que qualquer anlise sobre o movimento das mulheres seja cuidada; que reflita sobre a forma como decises so tomadas, como preocupaes so colocadas

na agenda poltica, que estratgias so adotadas para influenciar a mudana e que parcerias so construdas. Shireen Hassim (2005, p. 176) aponta para a distino entre movimentos de mulheres fortes e fracos, sendo que movimentos sociais fortes so descritos como capazes de comunicar os interesses daqueles que representam, de mobiliz-los, de determinar estratgias para a ao e de participar em parcerias para a mudana. Uma pesquisa sobre a segunda onda do movimento das mulheres2 na Austrlia identificou-o como diverso e descentralizado. Uma das questes identificadas por Andrew (2008) foi a inexistncia de uma estrutura de liderana com o papel de determinar o caminho do movimento. Este estudo aponta para o papel de um mecanismo de deciso, que identifique os interesses e preocupaes partilhadas pelas mulheres (ANDREW, 2008). Os esforos de ao coletiva para determinar uma plataforma poltica partilhada podem contribuir para consolidar o discurso em torno dos direitos das mulheres e sensibilizar a comunidade, de forma mais ampla, para a agenda poltica das mulheres (GOETZ; JENKINS, 2005). Susan Franceschet (2004, p. 501) ressalta a variedade de estratgias disponveis aos movimentos de mulheres para produzir mudanas institucionais, desde autonomia, integrao e a estratgia hbrida de dupla militncia. A escolha do momento para ativar uma estratgia importante. A importncia do momento bem ilustrada por um estudo sobre o sucesso da segunda onda do feminismo no Chile em produzir mudana institucional. Neste estudo, Franceschet (2004, p. 525) concluiu que os:
[m]ovimentos devem ter autonomia para desenvolver demandas que, fundamentalmente, desafiem o status quo, mas devem usar uma estratgia interna que lhes permita colocar estas preocupaes na agenda pblica.

2 No Brasil, fala-se em primeira e segunda ondas do feminismo, e no do movimento de mulheres. Compreende-se aqui que o feminismo integra o conjunto dos movimentos de mulheres, porm, dada a diversidade caracterstica destes, no possvel confundi-los.(N.E.)

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Traduzir as preocupaes das mulheres em mudana poltica significa negociar com partidos polticos, membros do Parlamento e governo (ver WAYLEN, 2007). O trabalho de investigao de Laurel Weldon (2002, p. 1171) sobre polticas de resposta violncia contra as mulheres sugere que a interao entre movimentos das mulheres, governo e mulheres na legislatura oferece uma imagem mais clara das oportunidades e dos espaos para influenciar processos polticos democrticos. Acresce ainda que esforos para colocar as preocupaes das mulheres na agenda poltica tm que ser acompanhados pela capacidade institucional de dar respostas, evitando a frustrao e alienao (UNIFEM, 2008). Outros observaram que a nfase no movimento das mulheres enquanto parceiro de desenvolvimento reduz o seu potencial de desafiar normas e valores no quadro do Estado e entre os movimentos sociais (HASSIM, 2005, p. 192). Este artigo examina as condies sob as quais as ONGs e o movimento das mulheres de Timor-Leste se engajam no debate sobre como promover oramentos sensveis a gnero.3 Para esta finalidade, usa-se um conjunto de dados qualitativos, incluindo-se entrevistas e literatura cinzenta.4 Estes dados exploram temas, tais como por que e como as ONGs e o movimento das mulheres se envolvem no oramento e do nfase aos constrangimentos que persistem. Este artigo usa entrevistas semiestruturadas coletadas como parte do projeto de pesquisa Gender Responsive
3 Meus agradecimentos Profa. Rhonda Sharp por disponibilizar os dados das entrevistas e por comentar verses anteriores deste artigo. Tambm gostaria de agradecer Rede Feto por disponibilizar a observao participante e por seu apoio ao longo desta pesquisa. Cabe ainda um agradecimento especial Dianne Arboleda pelo seu comentrio crtico a verses anteriores deste artigo. 4 Segundo o Tesauro em Cincia da Informao (UFMG), a literatura cinzenta tambm chamada de literatura no convencional e inclui relatrios cientficos e tcnicos, documentos patentes, conferncias, relatrios internos, documentos governamentais, newsletters, monografias, teses, dissertaes que no esto prontamente disponveis por canais comerciais. No inclui peridicos cientficos, livros ou publicaes populares que esto disponveis por canais de publicao comercial tradicional.Disponvel em http://www.inf.pucminas. br/ci/tci/index.php?option=com_termos&Itemid=7&modo=2&codigo=1422. Acesso em: 09 fev. 2012. (N.E.)

Budgeting in the Asia Pacific Region, em que estive envolvida, coordenado pela Profa. Rhonda Sharp (University of South Australia).5 Essas entrevistas foram realizadas em Dli, em 2008, e envolveram nove homens e 15 mulheres, representando uma grande variedade de setores, incluindo ONGs, membros do Parlamento, agncias internacionais e servidores pblicos. Ao longo do texto, esses entrevistados so designados por R1, R2 etc. Estas entrevistas discutem as prticas, oportunidades e os constrangimentos enfrentados pelas ONGs e movimentos das mulheres no quadro da expanso da iniciativa de promoo de oramentos sensveis a gnero em Timor-Leste. Um conjunto de lnguas foi disponibilizado aos entrevistados, incluindo ttum,6 portugus e ingls. Artigos acadmicos e relatrios, incluindo sumrios de atas de grupos focais coletados pela Rede Feto,7 com o intuito de desenvolver uma agenda poltica das mulheres timorenses a Plataforma de Ao 2008 , so tambm usados neste artigo. Eu participei, nos momentos iniciais deste exerccio, enquanto conselheira da equipe da Rede Feto que liderou o processo de consulta. Esses grupos focais envolveram mulheres e grupos de mulheres nos distritos (ver mais adiante). Especificamente, este artigo usar o comentrio dos grupos focais em relao ao acesso e qualidade dos servios de educao para explorar o potencial da Plataforma de Ao para gerar reforma poltica. Este artigo mapear as perspectivas das mulheres em relao s direes polticas perseguidas pelo governo.

Para mais detalhes sobre este projeto, visite www.unisanet.unisa.edu.au/ genderbudgets.

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O ttum a lngua nacional e cooficial de Timor-Leste.

7 A Rede Feto Timor-Leste uma estrutura da rede nacional de 24 organizaes de mulheres, que conectam, informam e apoiam pessoas e organizaes para trazer melhorias vida das mulheres e meninas, e avanos na igualdade de gnero a partir do desenvolvimento sustentvel em Timor-Leste. Disponvel em: http://redefeto.blogspot.com/2010/04/statement-rede-feto-ihatimor-leste.html. Acesso em: 08 nov. 2011.

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Emergncia de um movimento das mulheres em Timor-Leste

Nos quatro cantos do mundo, a democratizao criou oportunidades para o movimento das mulheres (ver HASSIM, 2005). Este um padro tambm evidente em Timor-Leste. Durante quatro sculos de colonizao portuguesa e mais de duas dcadas de ocupao indonsia, os espaos pblicos foram dominados pelos poderes coloniais, sistemas tradicionais e religiosos e, desde meados dos anos 1970, pelo brao civil do movimento de guerrilha pr-independncia (HUNT, 2008). O passado do movimento de mulheres estava fortemente interligado com o movimento pr-independncia. A primeira organizao de massas de mulheres em Timor-Leste, a Organizao Popular das Mulheres Timorenses (OPMT), surgiu em 1975 enquanto parte do partido pr-independncia, a Frente Revolucionria de Timor-Leste Independente (Fretilin) , com o mandato de promoo da emancipao das mulheres, incluindo a reviso de normas culturais, tais como a poligamia (TREMBATH; GRENFELL, 2007). Ao longo dos anos, as mulheres timorenses estabeleceram uma rede internacional significativa e floresceram com as experincias da sociedade civil na Indonsia, mulheres timorenses na dispora e em fruns internacionais. Em meados da dcada de 1990, as organizaes da sociedade civil comearam a emergir, incluindo grupos de promoo dos direitos das mulheres. Uma demonstrao contra a violncia contra as mulheres, em 1998, surge como evidncia de que o movimento das mulheres timorenses se organizava como um coletivo de ao poltica (ver CHARLESWORTH; WOOD, 2002). Irena Cristalis e Catherine Scott (2005, p. 48) argumentaram que:
as mulheres, nestas organizaes, [...] tornaram-se portavozes do conjunto de mulheres em Timor-Leste. Elas operavam como ponto focal para um movimento das mulheres e uma base essencial para a participao das mulheres na poltica assim que Timor-Leste se tornasse independente da Indonsia.

Em 1999, as organizaes de mulheres e seus interesses estavam comeando a encontrar espao na agenda da independncia (CRISTALIS; SCOTT, 2005). Com o advento da independncia e da democracia, essas organizaes comearam a mobilizar-se para assegurar que questes de igualdade fossem integradas ao desenho de novas instituies polticas e eleitorais, incluindo a Constituio e a lei eleitoral (CHARLESWORTH; WOOD, 2002). Isso coincidiu com a emergncia de novos espaos para a participao e voz das mulheres sob a administrao das Naes Unidas (19992002). Os grupos de mulheres mobilizaram-se rapidamente para agir. Um dos seus desafios iniciais foi o desenvolvimento de uma agenda poltica. Em junho de 2000, o I Congresso Nacional das Mulheres, que reuniu mais de 500 mulheres timorenses, resultou na Plataforma de Ao em favor do Avano da Mulher (daqui em diante referida como Plataforma de Ao), na criao de uma estrutura de coordenao do movimento das mulheres - a Rede Feto - e em uma campanha sobre a representao poltica das mulheres. A Plataforma de Ao identificou uma srie de questes de polticas prioritrias de longo prazo, incluindo reas como a pobreza, a educao, o enfrentamento da violncia contra a mulher, o desenvolvimento institucional, a participao nos processos de tomada de deciso (HUNT 2008, p. 103; CRISTALIS; SCOTT, 2005). A Rede Feto rene organizaes nacionais e locais preocupadas com igualdade de gnero e direitos. Ela tem como objetivo promover os interesses e direitos das mulheres, a igualdade de gnero e contribuir para os processos nacionais e internacionais de desenvolvimento. Os integrantes da Rede Feto tm natureza variada, incluindo organizaes religiosas, ONGs e grupos de mulheres em partidos polticos (TREMBATH; GRENFELL, 2007; HUNT, 2008). Desde ento, a Rede Feto vem organizando congressos nacionais quadrienais para rever progresso e avanar a proposio de prioridades polticas. O ltimo Congresso Nacional das Mulheres aconteceu em 2008. Mais recentemente, o Relatrio Alternativo das ONGs relativo Conveno sobre a Eliminao de todas

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as Formas de Discriminao contra as Mulheres e a Plataforma de Ao 2008 vm sendo usados pelo movimento das mulheres timorenses para levantar preocupaes sobre polticas pblicas e o seu financiamento. A independncia, em 2002, trouxe novas responsabilidades e oportunidades para as ONGs e organizaes de mulheres em Timor-Leste. Com a posse do primeiro governo, tornou-se evidente que as ONGs no tinham clareza acerca de como atuar junto a este. Tambm o governo estava pouco familiarizado com os processos de consulta sobre deciso poltica, e as suas portas, de forma crescente, fecharam-se para as ONGs (HUNT, 2008). A presso sobre o movimento das mulheres aumentou com a partida de vrios doadores e de crescentes exigncias para melhorias de transparncia e responsabilizao (HALL, 2009). Apesar de manterem um envolvimento com oferta de servios, tais como o apoio a vtimas de violncia domstica, o movimento das mulheres continuou a exigir mudanas nas polticas pblicas (TREMBATH; GRENFELL, 2007). A expanso deste trabalho tornou-se um caminho para as mulheres timorenses compreenderem melhor os direitos humanos (CHARLESWORTH; WOOD, 2002, p. 338). As ONGs e os grupos de mulheres, por exemplo, obtiveram sucesso em uma iniciativa legal de banir a venda de vinho local perto das estradas, alegando que o consumo de lcool estava relacionado maior incidncia de violncia domstica (CRISTALIS; SCOTT, 2005; COSTA, SHARP; ELSON, 2009). Em Timor-Leste contemporneo, gnero uma rea importante e citada, frequentemente, nos discursos e nas atividades (TREMBATH; GRENFELL, 2007, p. 11). Esta prevalncia das questes de gnero se deve, em parte, ao compromisso, cooperao e criatividade de uma variedade de ONGs, grupos comunitrios e feministas (TREMBATH; GRENFELL, 2007). Todavia, sozinho, o movimento das mulheres no pode garantir que as questes de gnero se mantenham na agenda poltica. Instituies com um mandato de promoo da igualdade de gnero, tanto no Parlamento quanto no governo, tm um papel vital na traduo das exigncias das mulheres em poltica e servios. Em Timor-Leste, o estabelecimento de uma Secretaria de Estado (dedicada promoo

da igualdade) e a criao de um grupo de mulheres parlamentares de todos os partidos polticos se confirmaram como intervenes crticas no sentido de se fazer avanar a igualdade de gnero. A Secretaria de Estado para a Promoo da Igualdade (SEPI), com assento permanente no Conselho de Ministros, tem como mandato assegurar que os sistemas, recursos e instrumentos de governo sejam sensveis a gnero. A SEPI estabeleceu uma srie de mecanismos de consulta, incluindo reunies regulares com a sociedade civil, as agncias internacionais e com as mulheres parlamentares. Ela vem liderando uma grande parte do trabalho sobre oramentos sensveis a gnero em Timor-Leste, em particular, nas reas da formao e influncia dos processos de planejamento (COSTA, SHARP; ELSON, 2010). O movimento das mulheres no tem evitado o envolvimento ativo com partidos polticos e o Parlamento. A campanha pelas cotas que tem como pilar a Plataforma de Ao (ver OSPINA, 2006) continua a ser um dos elementos mais fortes do movimento das mulheres timorenses, que produziu mudanas significativas na lei eleitoral. De fato, em 2011, as mulheres constituam 29,2% da legislatura (IPU, 2011). Essas parlamentares criaram um grupo ativo de mulheres, envolvendo representantes de todos os partidos polticos, com o intuito de assegurar que as as vozes e as necessidades das mulheres fossem ouvidas (COSTA, 2009, p. 4) e integradas agenda e ao cotidiano do Parlamento. Esse grupo de mulheres parlamentares estabeleceu um mecanismo de coordenao e iniciativas conjuntas com inmeros atores sociais, incluindo os grupos e organizaes de mulheres (COSTA, 2009).8 Uma importante caracterstica do sucesso do movimento de mulheres tem sido o apoio da comunidade internacional. Nina Hall ilustra bem essa questo em uma anlise da Campanha contra a Violncia Domstica, liderada pelo movimento das mulheres, impulsionadas pela presena das Naes Unidas e de outras ONGs internacionais para legitimar e financiar as suas atividades (HALL, 2009, p. 323).
8 Esta iniciativa est detalhada no artigo Mulheres em Ao pelas Mulheres: o caso das finanas pblicas sensveis a gnero em Timor-Leste de Sharp, Sawer e Costa, presente neste livro.

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As Naes Unidas e as organizaes internacionais contriburam com significativo aporte criativo, financeiro e tcnico para as ONGs que trabalham com questes de gnero. A ONU Mulheres e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Governo Australiano (AusAID, no original), por exemplo, financiaram a formao na rea de promoo dos oramentos sensveis a gnero, envolvendo mulheres e homens, parlamentares, funcionrios pblicos e ONGs (ver COSTA, SHARP; ELSON, 2009). Na sequncia dessas formaes, decorreu a discusso sobre setores especficos do oramento. Alm disso, foi disponibilizado apoio a um membro da Rede Feto para participar de uma formao sobre oramentos sensveis a gnero no Senegal. Todavia, essa no uma relao unilateral. O movimento das mulheres tem tido um papel importante na manuteno dos assuntos da igualdade no topo da agenda poltica, no seio das organizaes internacionais, incluindo nas Naes Unidas (TREMBATH; GRENFELL, 2007; COSTA, SHARP; ELSON, 2009).

O papel do movimento das mulheres na promoo do oramento sensvel a gnero

Em Timor-Leste, os primeiros passos do governo no sentido da promoo dos oramentos sensveis a gnero tm focado a construo de enquadramento institucional e a proviso de oportunidades de formao e sensibilizao (COSTA, SHARP; ELSON, 2009). A maioria dos esforos vem focando a preparao e aprovao do oramento. O enquadramento institucional para o oramento sensvel a gnero emergiu em 2008, quando uma breve declarao de gnero foi introduzida nos documentos do oramento. Ali destacava-se o compromisso do governo, por meio da SEPI, com o desenvolvimento de uma poltica abrangente para as mulheres e a incluso de uma abordagem de gnero no plano de desenvolvimento e no oramento (MINISTRIO DAS FINANAS, 2008). Essa declarao desapareceu da documentao do oramento em 2011, depois de ter sido integrada declarao sobre questes culturais nas documentaes de 2009 e 2010. Apoio adicional para esses esforos liderados pelo governo surgiu por meio de uma resoluo preparada pelo grupo de mulheres

parlamentares e aprovada em 2009 pelo Parlamento. Tal resoluo atribui um papel a vrias instituies incluindo o Ministrio das Finanas, outros ministrios e a SEPI , ONGs e doadores na implementao de oramentos sensveis a gnero. H referncia especfica ao Congresso Nacional das Mulheres, sob responsabilidade da Rede Feto, na recomendao de que um mecanismo seja estabelecido para promover colaborao entre governo e sociedade civil. O Parlamento, preocupado com a implementao de polticas, recomendou ainda que o governo disponibilizasse fundos adequados para as ONGs, que complementem a proviso de servios pblicos, em particular, no apoio a sobreviventes de violncia domstica (PARLAMENTO NACIONAL, 2010). At recentemente, o oramento era um assunto marginal para as ONGs e o movimento de mulheres. Todavia, desde 2008, as ONGs vm-se envolvendo, de forma crescente, no debate acerca da gesto das finanas pblicas. Particularmente, ONGs nacionais e locais tm defendido, junto ao governo, a conteno dos gastos pblicos9 e contribudo para a legislao sobre gesto financeira pblica e documentao oramentria. Uma das caractersticas do principal instrumento de recolha de receitas o Fundo Petrolfero a existncia de um conselho consultivo, com o mandato de aconselhar o Parlamento nas suas atividades e em relao eficcia dos gastos oramentais resultantes das receitas de recursos naturais. Visto que as ONGs tm uma representao de dois votos neste Conselho, a Rede Feto foi envolvida enquanto representante das vozes das mulheres (COSTA, SHARP; ELSON, 2009; COSTA, 2008). O movimento de mulheres vem apoiando os esforos do governo

9 As ONGs e o movimento das mulheres vm-se tornando mais e mais vocais no debate sobre o gasto sustentvel das receitas do petrleo e chamando a ateno para a relao entre riqueza em recursos naturais e maus resultados em indicadores de governana, desenvolvimento e crescimento econmico. Timor-Leste criou um mecanismo para separar os recursos naturais dos ciclos oramentais, o Fundo Petrolfero. Este Fundo acumula todos os rendimentos gerados pela explorao do petrleo. O enquadramento legal do Fundo limita a transferncia oramentria a um mximo de 3% da riqueza anual criada pela explorao petrolfera. A implementao deste rendimento estimado sustentvel vem sendo objeto de um debate intenso em Timor-Leste.

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para a implementao de um oramento mais sensvel a gnero. Em 2008, o movimento das mulheres aderiu a uma declarao apresentada pelo governo, o Dili Komprumisu, que estabelece o compromisso do governo de colaborar para a implementao de um oramento mais sensvel a gnero.

os processos parlamentares funcionam no permite tempo para anlise do contedo do discurso ou para verificar se os fatos estavam corretos (R5).

Prticas e constrangimentos
Oramentos sensveis a gnero vm-se constituindo como um elemento da agenda do movimento de mulheres em Timor-Leste. Trata-se de uma nova dimenso deste movimento, que se tem concentrado mais na construo institucional, incluindo a Constituio, a legislao eleitoral e o combate violncia domstica. Como mencionado anteriormente, o interesse das ONGs nas finanas pblicas encontra raiz em meados de 2008. O debate sobre o oramento suplementar, em que o governo props mais do que duplicar os gastos, foi recebido com demonstraes populares nas ruas, exigindo conteno nos gastos e maior transparncia (COSTA, 2008). Um representante de uma ONG descreveu esse evento como um momento crtico; perante o dilema de desafiar ou no o aumento dos gastos, as organizaes no governamentais decidiram pelo envolvimento no processo oramentrio. O entrevistado comentou: Ns decidimos que isso era algo em que deveramos nos envolver [no oramento] e fizemos algumas anlises, testemunhos e treinamento (R5). Este testemunho capta a abordagem adotada, que incluiu investimento em competncias tcnicas e em influncia poltica. O envolvimento das ONGs no oramento continua a ser difcil. Este membro de uma organizao no governamental chamou a ateno para o acesso gil informao adequada. Quando esse entrevistado descreveu uma alterao de ltima hora, no oramento de 2009, relativa ao financiamento de 85 milhes de dlares americanos para a aquisio de um gerador eltrico, ele observou que:
o primeiro ministro fez um discurso de quase uma hora sobre as razes pelas quais esse projeto era importante, cheio de incongruncias e distores. Mas o modo como

Uma representante do movimento de mulheres falou sobre como a participao da comunidade e das ONGs, nas polticas pblicas e no financiamento, foi construda como um exerccio de validao, em vez de ter sido um dilogo acerca de polticas, diretrizes do financiamento e dos resultados esperados. Alm disso, as polticas, a legislao e os oramentos so apresentados em portugus, lngua usada por poucos, a qual marginaliza as mulheres na sociedade civil e comunidades, acrescentando dificuldades a uma contribuio substancial e elaborao de recomendaes (R3). Alianas estratgicas entre as mulheres, dentro e fora do movimento, so formas usadas por elas para gerar influncia (ver WAYLEN, 2007). Este padro tambm evidente em Timor-Leste. Uma representante da classe poltica descreveu a forma como os parlamentares usam as competncias e o conhecimento das ONGs, e do movimento de mulheres, para avaliar e prestar uma anlise crtica da legislao. Ela descreveu essas organizaes como bem equipadas [...] e independentes (R2). E mais: uma lder do movimento de mulheres chamou a ateno para o papel dessas organizaes na proviso de formao inicial sobre oramentos sensveis a gnero para parlamentares (R1). Como j foi mencionado, essa parceria estratgica entre mulheres beneficiou-se, significativamente, das estruturas institucionais existentes, tais como a SEPI e o grupo das mulheres parlamentares. Uma representante do movimento de mulheres observou que essas relaes so resultado de consultas e colaboraes contnuas em torno da igualdade (R3). Essa relao prxima tambm eco de relaes horizontais (ver PISCOPO, 2011) com as mulheres envolvidas no movimento de mulheres, assumindo posies polticas no governo e no Parlamento. Essa fluidez mencionada pela entrevistada que recorda que a ministra da Solidariedade Social, Maria Domingues Alves, tambm assumiu posies no movimento das mulheres e na instituio governamental de promoo da igualdade (R3).

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A diversidade de estratgias adotadas pelo movimento das mulheres para influenciar a agenda dos partidos polticos ficou bem ilustrada nas ultimas eleies (2007), quando a Rede Feto conduziu um conjunto de atividades para promover a candidatura e a agenda poltica das mulheres, incluindo um debate com candidatas de vrios partidos polticos. Com a Plataforma de Ao, o movimento das mulheres vem ganhando capital poltico importante para a sua relao com partidos polticos. A Rede Feto observou que, por meio dessas iniciativas, as questes que integram a Plataforma de Ao foram levantadas de forma contnua (REDE FETO, 2008a). Nesse perodo, 12 mecanismos de mulheres em partidos polticos concordaram com uma plataforma poltica das mulheres, que inclui o compromisso de empoderamento delas e a sensibilizao de lderes e organizaes locais para o acesso educao, formal e no formal; a implementao de programas de alfabetizao para mulheres e o fortalecimento dos direitos das mulheres como direitos humanos, quer no setor educativo, quer na rea da formao (PST et al., 2007). Essa iniciativa um exemplo da forma como o movimento de mulheres adotou, em alguns momentos, a estratgia de dupla militncia (FRANCESCHET, 2004, p. 501) e colocando a igualdade na agenda dos partidos polticos. Uma estrutura governamental favorvel vital para provocar mudanas efetivas nas polticas e nos oramentos. Dois importantes progressos dessa estrutura de promoo da igualdade em Timor-Leste, a SEPI, foram: a traduo da abordagem sensvel a gnero para o plano nacional de desenvolvimento e os esforos para fortalecer os pontos focais de gnero da rede dos ministrios e administraes distritais (NGOs, 2009). De acordo com uma representante do movimento de mulheres, esse progresso foi atingido com apoio financeiro limitado. Ela observou que o ponto focal do setor agrcola, por exemplo, no tem qualquer contribuio financeira com vistas a apoiar as mulheres na comunidade e acrescentou que os pontos focais de gnero (que esto, nesse momento, em processo de expanso e fortalecimento para tornarem-se unidades de gnero) so sombras com um ttulo, mas capacidade de influncia limitada.

A poltica em torno do oramento (ver SHARP; ELSON, 2008) foi mencionada por uma representante do movimento de mulheres, a qual referiu que os interesses e percursos dos decisores polticos tm um impacto determinante nos processos de deciso sobre o oramento. Ela ilustrou as suas percepes e a sua preocupao com a necessidade de as mulheres assumirem um forte papel representativo na arena poltica nesses termos: O primeiro-ministro veterano [da luta pela independncia], por isso, no seu trabalho, ele presta particular ateno situao dos veteranos (R3). Todavia, a presena no condio suficiente para a mudana. Cecilia Vitorino-Soriano (2004, p. 21) defendeu que a mobilizao em torno da presena das mulheres na poltica vem sendo acompanhada pelo sentimento de impacincia quando as mulheres no levantam a voz no espao pblico. Essa uma perspectiva que encontra eco nos comentrios de um funcionrio pblico que descreveu as mulheres como incapazes de falar, resultado das suas baixas qualificaes (R4). Apesar de reconhecer que a questo da igualdade tem recebido o apoio dos partidos polticos, uma representante do movimento de mulheres defendeu que a disciplina interna dos partidos polticos predomina no Parlamento e observou que a capacidade das mulheres de influenci-los continua limitada (R1). A presidente do grupo das parlamentares vai mais longe e descreve o Parlamento como uma instituio dominada pelo masculino (COSTA, 2009, p. 4) e apelou para maior responsabilizao dos partidos em relao aos seus compromissos com a igualdade. O movimento de mulheres compreende bem a importncia de envolver e apoiar ativistas na poltica. Em 2007, a Rede Feto e vrios dos seus membros organizaram uma celebrao para agradecer s mulheres que se envolveram nos processos polticos e tentaram [conquistar um assento no Parlamento] (REDE FETO, 2007, p. 1). No mbito das ONGs, persiste uma discusso a respeito do papel do movimento de mulheres, e da Rede Feto em particular, na iniciativa de promoo de oramentos sensveis a gnero. Uma representante do movimento de mulheres (R1) defendeu que a Rede Feto deve assumir um papel central nas etapas de

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planejamento do oramento, uma rea em que a SEPI se vem concentrando. Nas palavras dessa entrevistada:
quando o oramento desenvolvido pelo Estado, cada ministrio [...] deve estar em ao coordenada com a Rede Feto, para que a Rede Feto envolva as organizaes que trabalham nas reas, como educao, e, assim, as organizaes podem oferecer as suas ideias para o oramento ao Ministrio da Educao (R1).

e manter uma equipe qualificada e competente (R6), que garanta a qualidade elevada de anlise e o envolvimento contnuo nos processos de deciso sobre poltica e oramento. Outros observaram que a relao entre governo e ONGs e o movimento de mulheres poderia ser reforada (R1).

Potencial da Plataforma de Ao para influenciar mudana: o exemplo do setor de educao

A coleta e a anlise de informao sensvel a gnero so questes cruciais para fazer avanar o trabalho em torno de oramentos sensveis a gnero. A informao importante para compreender as desigualdades e diferenas de gnero e a forma como as polticas pblicas podem reduzi-las. A informao e a anlise sensvel a gnero foram produzidas por ONGs e pelo movimento de mulheres em Timor-Leste, tendo sido uma destas a Plataforma de Ao. Ao longo da ltima dcada, essa plataforma surgiu como um importante mecanismo para determinar os interesses e as preocupaes partilhadas pelas mulheres timorenses. A Rede Feto assume um papel de liderana deste mecanismo. Na prtica, em 2008, um pequeno grupo de ativistas das ONGs timorenses foi formado para facilitar uma sesso de dois dias de grupo focal envolvendo mulheres e organizaes de mulheres em cada um dos distritos. As questes que guiaram os grupos focais foram elaboradas por um pequeno comit de ativistas e focaram a avaliao do progresso na igualdade em relao aos objetivos da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao das Mulheres, incluindo o setor de educao. Trs reas da poltica educativa foram avaliadas: (a) o acesso e a participao das mulheres em iniciativas de alfabetizao; (b) o acesso de meninas e mulheres educao (em especficos programas de bolsa e programas de transferncias financeiras); (c) o acesso informao sobre igualdade. As atas dos grupos focais foram compiladas por um pequeno grupo de ativistas em Dli e alimentaram a Plataforma de Ao, formalmente aprovada por ocasio do III Congresso das Mulheres Timorenses em 2008. Esse congresso envolveu representantes eleitas pelos congressos das mulheres em nvel distrital. Esse exerccio

Uma parlamentar notou que as ONGs e o movimento das mulheres podero prestar apoio tcnico para guiar a deciso poltica. Ela observou que os parlamentares procuram quem possa analisar a informao e dizer-nos o que est a acontecer nessa rea (R2) e aconselhar sobre a direo da poltica. Essa observao indica o potencial de mecanismos, tal como a Plataforma de Ao, para aconselhar o Parlamento e o governo acerca das direes da poltica e do seu financiamento. Alguns reconhecem que o espao onde essa participao ocorre (Parlamento, Ministrio das Finanas ou SEPI) relevante para a eficcia do movimento de mulheres. Apesar de a Plataforma de Ao ter sido apresentada classe poltica, uma abordagem estratgica para a influncia de decisoreschave no campo poltico pode melhorar a sua eficcia. Melhorias na rea do planejamento no garantem melhorias na transparncia. O movimento de mulheres e as ONGs podem contribuir para o aprofundamento da transparncia por meio de estratgias para seguir o dinheiro desde o planejamento at a implementao de projetos e proviso de servios nas comunidades. Essa uma questo levantada por um funcionrio pblico, que aponta para as etapas de monitoria e avaliao como pontos de entrada para o movimento das mulheres e as ONGs no processo do oramento. Ele acrescentou que as organizaes no governamentais e o movimento de mulheres tm um papel a desempenhar na identificao e documentao das desigualdades (R4). Em Timor-Leste, o movimento de mulheres vem enfrentando constrangimentos significativos. Um deles a dificuldade de atrair

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beneficiou-se do apoio financeiro e tcnico da comunidade internacional. Importante tambm foi a contribuio financeira do governo, que facilitou, ainda, uma sesso de trabalho envolvendo os pontos focais de gnero nos ministrios, visando a uma avaliao interna do progresso do governo na resposta s preocupaes das mulheres. Os resultados desse exerccio foram apresentados aos decisores polticos. A Plataforma de Ao vem sendo usada para exigir diversas mudanas na poltica pblica tais como legislao sobre cotas para as mulheres. Todavia, tem tido menor engajamento no debate a respeito do oramento. Poder a Plataforma de Ao ser usada para aconselhar ou influenciar os decisores polticos? Essas sesses dos grupos focais so exploradas neste artigo pela sua proximidade metodolgica relativamente a uma importante ferramenta de oramentos sensveis a gnero: a avaliao de beneficirios/beneficirias. As atas dos grupos focais so usadas para explorar as perspectivas das mulheres em relao forma como suas necessidades esto sendo atendidas, verificando se as mulheres e os homens esto satisfeitos com a qualidade dos servios ofertados (ver ELSON, 2002). Especificamente, esta seo explora o potencial da Plataforma de Ao para influenciar a poltica pblica e o seu financiamento. O setor educativo usado aqui como um estudo de caso para ilustrar esse potencial. O acesso das mulheres a programas de alfabetizao O governo de Timor-Leste vem implementando diversos programas de combate aos altos nveis de analfabetismo, entre os quais, trs programas no formais de alfabetizao para adultos (usando ttum e portugus) e um de trs anos para obter qualificao da escola primria, que atingia oito distritos em 2009. Enquanto o setor da educao se expandiu mais de 20%, em termos absolutos, entre 2008 e 2009, a parcela de educao adulta e no formal teve uma queda de 44%, em 2008, para cerca de um tero em 2009 (COSTA, SHARP; AUSTEN, 2009, p. 8). Os grupos focais identificaram importantes limites nessas iniciativas, incluindo pouco apoio, na comunidade, para o envolvimento das mulheres em programas de alfabetizao e pouco acesso, pois o treinamento no

chegava s aldeias. Participantes observaram que esses programas demonstraram incapacidade de acomodar demandas concorrentes pelo tempo das mulheres e que, em geral, as mulheres so excludas da tomada de deciso sobre o formato do treinamento (local, horrio e mtodo). Alm disso, essas organizaes observaram que o treinamento de alfabetizao ocasional e no est disponvel aos jovens que desistem da escola (REDE FETO, 2008b). O acesso das mulheres s transferncias financeiras Para enfrentar a pobreza e a insegurana alimentar, foi criado, em 2008, um programa de transferncias financeiras mensais, a Bolsa da Me. De acordo com o Ministrio da Solidariedade Social, o programa se destina a vivas e mes em situao de vulnerabilidade, com transferncias mensais para alimentar as crianas, aquisio de roupas, mveis e material escolar (ALVES, 2009; MINISTRIO DAS FINANAS, 2009). As recomendaes sobre quem deve ser beneficiada por esse programa so encaminhadas pelos Chefes das Aldeias, dos quais apenas 1,2% so mulheres (MINISTRIO DAS FINANAS, 2009; OSPINA, 2006). O governo estimou que esse financiamento atingiu 7.200 beneficirias em 2009, a um custo total de 0,876 milho de dlares americanos. Para o perodo de 20092012, os custos foram estimados em 5.232 milhes de dlares americanos (MINISTRIO DAS FINANAS, 2009, p. 336). Soma-se ao anterior um programa de bolsas de estudo para os filhos de mrtires da luta pela independncia, o qual se esperava que atingisse 300 estudantes em 2009 (ALVES, 2009).10 Os grupos focais da Rede Feto consideraram que a alocao oramentria para o programa de bolsas limitada. Os participantes destacaram que os pagamentos mensais eram insuficientes para cobrir os custos reais de manuteno das crianas na escola. Alm disso, as organizaes argumentaram que os critrios de atribuio de
10 Na proposta de oramento para 2012, o nmero de beneficirios estimados do programa Bolsa da Me atinge 15.000. Por outro lado, o nmero de bolsas de estudos para filhos de mrtires da luta pela independncia mantm-se em 300, dos quais 150 sero direcionados para meninas (MINISTRIO DAS FINANAS, 2011).

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bolsas no esto claros e a percepo persiste de que bolsas esto mais prontamente disponveis a famlias em melhor situao financeira (REDE FETO, 2008b). O acesso de meninas e mulheres educao No setor de educao, o governo tem colocado nfase na construo de um sistema nacional de educao bsico gratuito de nove anos em ttum e portugus. As prioridades nacionais anuais do governo, de 2008 e 2009, incluram o treinamento de professores, a melhoria da infraestrutura escolar, o desenvolvimento de materiais de ensino e uma abordagem prtica para o ensino de lnguas. O oramento de 2009 incluiu um investimento de 3,34 milhes de dlares americanos em verbas para merendas escolares, manuteno das infraestruturas escolares e material de expediente distribudo em funo do nmero de crianas registradas. Alm disso, para melhorar o acesso a servios de educao nas reas rurais, foi includo um financiamento para a construo de novas escolas e escolas tcnicas fora da capital (MINISTRIO DAS FINANAS, 2009; COSTA, SHARP; AUSTEN, 2009). O uso da lngua portuguesa como lngua de instruo descrita pelos grupos focais da Rede Feto como um dos fatores que tornam as aulas impopulares e agrava a dependncia de professores e tradutores estrangeiros em um contexto da falta de materiais de ensino. Preocupaes com a baixa capacidade de ensino e com as punies severas usadas nas escolas tambm foram comentadas pelos participantes. Somado a isso, em vrios grupos focais nos distritos, participantes fizeram referncia s preocupaes com a falta de apoio a meninas vtimas de violncia, de abuso sexual, bem como as que engravidam (tantas vezes impedidas de retomar a escola). Infraestrutura tambm uma rea de preocupao, incluindo habitao para professores, acesso a instalaes sanitrias e gua (REDE FETO, 2008b). As preocupaes que surgiram no quadro dos grupos focais organizados pela Rede Feto enfatizaram que, apesar do governo estar a investir em uma direo poltica adequada, a incapacidade de compreender as condies especficas que afetam o

comportamento e os resultados educacionais de mulheres e meninas pode comprometer os resultados gerais na rea da educao (ver COSTA, SHARP; AUSTEN, 2009). Esse estudo de caso sugere que a Plataforma de Ao pode ser usada como um ponto de partida para um debate sobre a direo das polticas e o seu financiamento. Todavia, essas atas dos grupos focais no apresentam profundidade analtica. Em parte, isso resulta da diversidade de questes colocadas para discusses nos grupos focais e que deixam pouco tempo para se discutir os detalhes das polticas e possveis recomendaes. Alm disso, as questes discutidas foram identificadas por um grupo de ativistas na capital com o apoio da comunidade internacional. Essa abordagem pode ter obscurecido as reais prioridades para as mulheres nas comunidades. Para que a Plataforma seja um instrumento efetivo, fundamental que as recomendaes polticas sejam apoiadas por uma anlise detalhada, a qual aponte direes para a mudana. Melhorias na informao desagregada por sexo e um papel mais ativo da academia e de gabinetes de investigao podem complementar os esforos da Rede Feto e, efetivamente, influenciar decises polticas e o seu financiamento. A Plataforma de Ao tem um papel crtico na garantia da legitimidade poltica e autonomia do movimento das mulheres. Isso , em parte, o resultado da metodologia adotada com debate em nvel dos distritos via grupos focais complementado por um debate alargado no Congresso Nacional. A abordagem usada pela Rede Feto garante algum nvel de confiana quanto diversidade das vozes representadas, apesar de muitas mulheres no terem sido, por limitaes prticas, envolvidas nas consultas. As dinmicas internas de tomada de deciso tm sido, todavia, objeto de pouca anlise. Nina Hall (2009, p. 319), por exemplo, observou que as ONGs se concentram na capital, Dli, por ser este o local onde se localizam as Naes Unidas, ONGs internacionais e a liderana poltica nacional. Essa investigadora avaliou que a campanha contra a violncia domstica falhou na capacidade de envolvimento das mulheres e foi liderada por ativistas caracterizadas enquanto classe mdia e baseadas em Dli (HALL, 2009).

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Uma vez que a Rede Feto envolve uma diversidade de atores ONGs, grupos de mulheres em partidos polticos e organizaes religiosas possvel imaginar o dissenso interno em uma diversidade de questes, tais como no debate sobre a descriminalizao do aborto no contexto da reforma do Cdigo Penal. A nfase no acesso educao para meninas e mulheres enquanto uma questo no campo de gnero e desenvolvimento pode oferecer um caminho importante para as mulheres continuarem a forjar alianas, agir estrategicamente, influenciar polticas e o seu financiamento (ver WAYLEN, 2008).

Concluso
Este artigo argumenta que o movimento das mulheres usa a sua estrutura coordenadora, a Rede Feto, e um mecanismo para identificar as preocupaes das mulheres, a Plataforma de Ao, para influenciar a poltica pblica e o seu financiamento. O Congresso Nacional das Mulheres, que ocorre de quatro em quatro anos, estabeleceu-se como veculo para consolidar o discurso sobre as mulheres e mobilizar apoio em torno de seus direitos. Estas foram capazes de cooperar em torno de assuntos comuns sobre direitos e a proviso de servios, por exemplo, servios para sobreviventes de violncia domstica. O movimento das mulheres adotou alguma autonomia na definio das suas prioridades, apesar de uma colaborao prxima com partidos polticos, governo e Parlamento, com vistas a colocar as suas preocupaes na agenda poltica. Enquanto um coletivo, essas mulheres tm influenciado a institucionalizao dos objetivos a respeito da igualdade de gnero para alm do que lhes seria possvel enquanto organizaes individuais. Mediante esse processo, elementos de um movimento forte de mulheres tornaram-se evidentes (ver HASSIM, 2005). Embora o movimento de mulheres no possa, sozinho, mudar decises e processos oramentais, pode, todavia, contribuir para um oramento mais sensvel a gnero. Apesar de a Plataforma de Ao ser apresentada a decisores polticos, uma abordagem mais estratgica e direcionada a atores especficos pode resultar em um movimento de mulheres mais efetivo. As entrevistas sugerem

condies crticas para o envolvimento do movimento de mulheres na promoo de um oramento mais sensvel a gnero, incluindo o apoio da comunidade internacional, uma estrutura de promoo da igualdade ativa no governo e o envolvimento das parlamentares. Ao longo da ltima dcada, o movimento de mulheres tem contribudo para o trabalho em prol do oramento sensvel a gnero via organizao e participao em treinamentos, aes de sensibilizao e na promoo da visibilidade das preocupaes das mulheres. Esse movimento vem trabalhando sob constrangimentos significativos, incluindo competncias tcnicas limitadas e coleta e anlise de informao de pouca qualidade, para apontar direes para as polticas pblicas. Todavia, o movimento de mulheres tem, nesta Plataforma de Ao, um instrumento importante para influenciar o debate poltico. O estudo de caso acerca do setor educativo indica que essa Plataforma tem um potencial rico no que se refere a recomendaes para a melhoria dos resultados gerais nesse setor, por meio da documentao e discusso das condies especficas que afetam os comportamentos e resultados educativos das mulheres e meninas. Neste caso, essa Plataforma confirma as direes polticas gerais definidas pelo governo, mas enfatiza questes relativas a gnero que necessitam ser resolvidas. Mais do que isso, este estudo de caso enfatiza a necessidade de complementar a Plataforma de Ao com estudos mais detalhados para aconselhar, de forma efetiva, os decisores polticos.

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Siglas e acrnimos
ABS | Bureau Australiano de Estatstica (Australian Bureau of Statiscs) ACDI | Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional AECID | Agncia Espanhola de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento AFIP | Administrao Federal de Receitas Pblicas (Administracin Federal de Ingresos Pblicos) AN | Acordo Nacional AOD | Ajuda Oficial ao Desenvolvimento APCI | Agncia Peruana de Cooperao Internacional APOMYPE | Programa de Apoio s Micro e Pequenas Empresas APROLAB | Programa de Apoio Formao Profissional para a Insero Laboral ATI | Assistncia Tcnica Internacional ASDI | Embaixada do Reino dos Pases Baixos (Ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden) AusAID | Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Governo Australiano (Australian Government Overseas Aid Program) BID | Banco Interamericano de Desenvolvimento CEDAW | Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher CEPAL | Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CEPIS | Centro Panamericano de Engenharia Sanitria e Cincia Ambiental CEPLAN | Centro Nacional de Planejamento Estratgico CEREPS | Conta Especial de Reativao Produtiva e Social, Desenvolvimento Cientfico-tecnolgico e da Estabilizao Fiscal CIEPP | Centro Interdisciplinar para o Estudo de Polticas Pblicas CIL | Centro de Intermediao Laboral CIPD | Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento CNRT | Congresso Nacional para Reconstruo Timorense CONAMU | Conselho Nacional das Mulheres CONICET | Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas e Tcnicas COSUDE | Agncia Suia para o Desenvolvimento e a Cooperao CTB | Cooperao Tcnica Belga CTI | Cooperao Tcnica Internacional DBS | Apoio Oramentrio Direto (Direct Budget Support) DED | Servio Alemo de Cooperao Tcnica e Social DESCO | Centro de Estudos de Promoo para o Desenvolvimento DFID | Departamento para o Desenvolvimento Internacional da Inglaterra (Department for International Development)

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DGPM | Direo Geral de Programao Multianual DISEL | Direo de Investigao Socioeconmica Laboral DNOP | Direo Nacional de Oramento Pblico DP | Declarao de Paris EEO | Oportunidades Iguais de Emprego (Equal Employment Opportunity) EPH | Pesquisa Domiciliar Permanente (Encuesta Permanente de Hogares) EUT | Pesquisa de Uso do Tempo (Encuesta del Uso del Tiempo) FAO | Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao FLACSO | Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais FEIREP | Fundo de Estabilizao, Investimento Social e Produtivo e Reduo do Endividamento Pblico FMI | Fundo Monetrio Internacional FNUAP | Fundo de Populao das Naes Unidas FONCODES | Fundo de Cooperao para o Desenvolvimento Social FORSAT | Fortalecimento dos Servios das Administraes do Trabalho da Bolvia, Equador e Peru FRETILIN | Frente Revolucionria de Timor-Leste Independente GDI | ndice de Desenvolvimento Ajustado a Gnero (Gender Development Index) GEM-LAC | Grupo de Gnero e Macroeconomia de Amrica Latina e Caribe GTZ | Agncia de Cooperao Tcnica do Governo Alemo (Deustche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, GTZ) IAFFE | Associao Internacional para a Economia Feminista (International Association for Feminist Economics) ICPD | Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento IDH | ndice de Desenvolvimento Humano IDRC | Centro Internacional de Pesquisa sobre Desenvolvimento (International Development Research Centre) IGPFE | Incorporao de Gnero na Poltica Fiscal no Equador IICA | Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture) IMSS-Solidaridad | Instituto Mexicano de Seguro Social - Programa Nacional de Sade Solidariedade INDEC | Instituto Nacional de Estatstica e Censos (Argentina) INEC | Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (Equador) INEI | Instituto Nacional de Estatstica e Informtica (Peru) IPU | Unio Interparlamentar (The Inter-Parlamentary Union) IVA | Imposto sobre o Valor Agregado JICA | Agncia de Cooperao Internacional do Japo (Japan International Cooperation Agency) LIO | Lei de Igualdade de Oportunidades para Mulheres e Homens LOREYTF | Lei Orgnica de Responsabilidade, Estabilizao e Transparncia Fiscal MCLCP | Mesa de Concertao para a Luta contra a Pobreza

MEcon | Ministrio da Economia e Finanas da Nao Argentina MEF | Ministrio da Economia e Finanas MESAGEN | Mesa de Gnero da Cooperao Internacional MIMDES | Ministrio da Mulher e Desenvolvimento Social MINAG | Ministrio de Agricultura MMM | Marco Macroeconmico Multianual MMR | Movimento Manuela Ramos MTC | Ministrio de Transportes e Comunicaes MTPE | Ministrio do Trabalho e Promoo do Emprego/Peru MYPE | Micro e Pequena Empresa NBI | Necessidades Bsicas Insatisfeitas ODM | Objetivos de Desenvolvimento do Milnio OECD | Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (Organization for Economic Cooperation and Development) OHCHR | Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos (Office of the High Commissioner for Human Rights) OIA | Oramento Inicial de Abertura OIM | Oramento Institucional Modificado OIT | Organizao Internacional do Trabalho OMS | Organizao Mundial da Sade ONG | Organizao No Governamental ONGD | Organizao No Governamental de Desenvolvimento ONU | Organizao das Naes Unidas ONUDD | Escritrio das Naes Unidas contra a Droga e o Delito ONUSIDA | Programa Conjunto das Naes Unidas sobre HIV/Aids OP | Oramento Participativo OPAS | Organizao Panamericana da Sade OPMT | Organizao Popular das Mulheres Timorenses OSG | Oramento Sensvel a Gnero OSW | Escritrio para o Status da Mulher (Office for Status of Women) PAC | Programa de Ampliao de Cobertura PAN | Partido Ao Nacional PASA | Programa de Apoio Segurana Alimentar PCM | Presidncia do Conselho de Ministros PEA | Populao Economicamente Ativa PEEL | Programa de Estatstica e Estudos Laborais do MTPE PEFA | Despesas Pblicas e Responsabilidade Financeira (Public Expenditure and Financial Accountability) PESEM | Plano Estratgico Setorial Multianual PGE | Oramento Geral do Estado (Presupuesto General del Estado) PIB | Produto Interno Bruto PIO | Plano de Igualdade de Oportunidades entre Homens e Mulheres

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PIPs | Protocolos para Avaliao dos Projetos de Investimento Pblico PIT | Programa Institucional de Oramento PMA | Programa Mundial de Alimentos PMGYAI | Programa de Maternidade Gratuita e Ateno Infncia PNB | Produto Nacional Bruto PNUD | Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PoA | Programa de Ao (Programme of Action) POA | Plano Operacional Anual PpR | Oramento por Resultado (Presupuesto por Resultado) PRI | Partido Revolucionario Institucional PRODUCE | Ministrio da Produo PROFECE | Programa de Mulheres Empreendedoras PROGRESA | Programa de Educao, Sade e Alimentao PROSIS | Programa de Seguro Integral de Sade Red-CIL | Rede Nacional de Centros de Intermediao do Trabalho SENPLADES | Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento SEPI | Secretaria de Estado para a Promoo da Igualdade SEPREM | Secretaria Presidencial da Mulher SIIES | Sistema Integrado de Indicadores Sociais do Equador SIJP | Sistema Integrado de Aposentadoria e Penses SNIP | Sistema Nacional de Investimento Pblico SNV | Organizao Internacional para o Desenvolvimento Sustentvel STMCDS | Secretaria Tcnica do Ministrio Coordenador de Desenvolvimento Social SWAP | Apoio Setorial Amplo TLC | Tratado de Livre Comrcio UE | Unio Europeia UNESCO | Agncia das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNFPA | Fundo das Naes Unidas para as Populaes UNICEF | Fundo das Naes Unidas para a Infncia UNIFEM | Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher UNV | Programa de Voluntrios das Naes Unidas USACC | Unidade de Servios de Apoio Cooperao Canadense USAID | Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (United States Agency International Development) VES | Villa El Salvador VMT | Villa Mara del Triunfo

Autoras

Corina Rodrguez Enrquez

Economista e doutora em Cincias Sociais. pesquisadora do Conselho Nacional de Pesquisas Cientficas e Tcnicas (Conicet) e do Centro Interdisciplinar para o Estudo de Polticas Pblicas (Ciepp), em Buenos Aires. integrante do Grupo de Gnero e Macroeconomia de Amrica Latina (GEM-LAC) e do diretrio da Associao Internacional para a Economia Feminista (IAFFE). Trabalha com temas ligados a polticas fiscais e sociais, mercado de trabalho, economia do cuidado, pobreza e distribuio de recursos.
Helena Hofbauer

Bacharel em Relaes Internacionais em El Colegio de Mxico e mestre em Estudos Internacionais da Paz, pela Universidade de Notre Dame. Em janeiro de 2007, uniu-se International Budget Partnership (IBP) como Gerente de Desenvolvimento de Parcerias, passando a trabalhar com grupos na frica, sia e Amrica Latina, no desenvolvimento de capacidades da sociedade civil para o trabalho com oramento pblico, bem como na interlocuo Sul-Sul para intercmbio de conhecimentos nesse campo. Diretora fundadora da Fundar - Centro de Anlises e Pesquisa, no Mxico, foi pioneira em construir vias de acesso participao da sociedade civil na poltica fiscal e nas questes oramentrias, no acesso informao e na participao nos processos decisrios. Helena trabalha diretamente com oramentos sensveis a gnero e transparncia, ao mesmo tempo que se engaja no desenvolvimento de estratgias abrangentes de defesa de oramento em todo o Mxico e na Amrica Latina.
Marian Sawer

Professora emrita na School of Politics and International Relations, da Universidade Nacional da Austrlia, e vice-presidente da Associao Internacional de Cincia Poltica. autora de extensa obra sobre a representao poltica das mulheres, mecanismos de polticas para mulheres e movimentos de mulheres, bem como sobre liberalismo e democracia. Desenvolveu trabalhos aplicados ao monitoramento de polticas de gnero tanto para o governo quanto para as agncias das Naes Unidas.

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Monica Costa

Economista formada pela Universidade Tcnica de Lisboa, mestre em Gnero e Desenvolvimento pela Universidade de Sussex, Reino Unido. Com vasta experincia em polticas pblicas e na sua implementao em contextos frgeis, ao longo de mais de dez anos, tem trabalhado na academia, na sociedade civil, no governo e em agncias de desenvolvimento na Europa, em Timor-Leste, na Indonsia e nas Ilhas Salomo. Em 2007/2008, desempenhou funes de Conselheira para a Igualdade de Gnero junto Secretaria de Estado da Promoo da Igualdade, no governo de Timor-Leste. Desde 2008, vem colaborando com vrias universidades na Austrlia em projetos na rea de oramentos sensveis a gnero e promoo da participao das mulheres na poltica, na regio que compreende a sia e o Pacfico. Atualmente, integra um programa de doutoramento na Universidade do Sul da Austrlia, em colaborao com a Universidade Nacional da Austrlia e a Universidade de Curtin.
Natlia Gherardi

Advogada, diretora executiva da organizao no governamental Equipo Latinoamericano de Justicia y Gnero (ELA). mestre em Direito pela London School of Economics and Political Science, Gr-Bretanha. Atua como docente universitria na Faculdade de Direito da Universidade de Buenos Aires e no Mestrado em Direito e Polticas Pblicas da Universidade Nacional de Lans. Suas principais reas de interesse so o acesso justia, trabalho e as polticas de conciliao entre trabalho produtivo e famlia, violncia contra as mulheres, direitos sexuais e reprodutivos.
Rhonda Sharp

Professora adjunta no Hawke Research Institute, Universidade do Sul da Austrlia. Seus trabalhos sobre gnero e polticas de governo e oramentos incluram pesquisas e trabalhos com governos e ONGs, tendo desenvolvido a estrutura para a primeira iniciativa de oramento sensvel a gnero em nvel estadual, no Sul da Austrlia. coautora, com Ray Broomhill, do livro Short changed: women and economic policies, publicado pela editora Allen and Unwin. Foi fundadora e, depois, presidente da Associao Internacional para a Economia Feminista (IAFFE) e atuou como integrante do Grupo de Peritos das Naes Unidas sobre Financiamento da Igualdade de Gnero e Empoderamento da Mulher. Em 2012, Rhonda Sharp foi agraciada com o ttulo de Membro da Ordem da Austrlia (AM), por seus servios prestados educao como acadmica e pesquisadora no campo dos estudos sobre economia e mulheres.

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