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EFEITOS DO ATO ADMINISTRATIVO INVLIDO
EM FACE DE TERCEIROS DE BOA-F
Aagib Slaibi Filho
Livre-Docente pela UGF
Desembargador do TJRJ
ProIessor EMERJ e UNIVERSO
Em relao aos terceiros de boa -I, a ilegalidade do ato administrativo no
implica automaticamente a ineIicacia geral e absoluta dos eIeitos deste mesmo ato.
Exemplos correntios so os eIeitos em Iace de terceiros de boa -I quanto aos
atos juridicos praticados por notario ou registrador, a quem incumbe a intervenincia na
realizao de ato juridicos privados, ou qua nto aos casamentos celebrados por quem se
apresentou como Juiz de Paz e cuja investidura na Iuno tenha sido posteriormente anulada:
1 substituto de serventia, alegando direito a eIetivao pelo art. 208 da
Constituio revogada, com a redao dada pe la Emenda Constitucional n 22/82, obtm
provimento judicial cautelar que lhe concede a provisoria investidura na titularidade de
serventia, recebendo, a Iinal, deciso improcedente ou extintiva do mrito;
2 a investidura de serventuario anulada pela propria Administrao, ou por
ato jurisdicional, com Iundamento na Sumula 473 do Supremo Tribunal Federal;
3 o serventuario obtm liminar para continuar o exercicio das Iunes em
ao contra o Estado em que pretende a declarao de ineIicacia de ato d e aposentao por
implemento da idade, resultando, depois, vencido na respectiva demanda; e
4 aquele que exerceu durante mais de uma dcada a nobre Iuno de Juiz de
Paz, celebrando centenas de casamentos, na verdade nunca Iora regularmente investido e
estava em conluio com o oIicial do registro civil que tambm se beneIiciara com a situao
irregular.
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A partir dai, muitos interessados pretendem a automatica invalidade ou
ineIicacia dos atos praticados ao tempo do periodo, alegando que a ilegalidade do exercicio da
Iuno contamina, de Iorma absoluta, o ato praticado naquele periodo.
O exame de tal pretenso exige cognio proIunda dos Iatos em exame, pois
so diversos os campos de atuao dos eIeitos juridicos.
Inicialmente, devem ser distinguidas dua s relaes juridicas:
a) a relao juridica entre o servidor e o Poder Publico, que esta subordinado as
regras de direito publico e, assim, vinculativa e indisponivel; e
b) a relao juridica entre as partes interessadas no ato juridico privado objeto
da atividade, como o testamento, o registro imobiliario, o protesto, a celebrao do casamento
e tantos outros que podem ocorrer e em que se exige a atividade publica como essencial para a
sua realizao.
Justamente por representarem maniIestaes de vontad e de pessoas publicas,
os atos estatais, inclusive os praticados por notarios e por registradores no exercicio da
delegao administrativa a que se reIere o art. 236 da Constituio, produzem, por si so,
eIeitos erga omnes, pois a executoriedade que deles emana suIiciente para serem
presumidos como validos e eIicazes.
Alias, a presuno de veracidade ou legitimidade dos atos estatais , em nosso
Pais, norma Iormal constitucional, como se v no art. 19, II, da vigente Lei Maior, principio
denominado por Raul Machado Horta de principio constitucional estabelecido ou, na
terminologia da doutrina americana, vedao constitucional.
Por tal presuno, que admite prova em contrario (juris tantum, e no iure et de
juris), que a deciso, administrativa ou judic ial, que invalida o ato administrativo produz
eIeitos ex nunc (a partir do ato) e no eIeitos ex tunc, ao menos na parte dos eIeitos que
alcanam terceiros.
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Em se tratando de provimento judicial cautelar, o art. 808 do Codigo de
Processo Civil prev as di versas hipoteses em que cessa a eIicacia da medida cautelar,
anotando-se, ainda, na mesma linha, a Sumula n 405 do Supremo Tribunal Federal:
Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou no julgamento do agravo dela
interposto, Iica sem eIeito a liminar concedida, retroagindo os eIeitos da deciso contraria.
A orientao decorrente do mencionado dispositivo legal e da sumula da
jurisprudncia dominante opera com extremo vigor no so no campo judicial como tambm
no processo administrativo de todos os Poderes da Republica e de todas as esIeras
governamentais, pois o processo decisorio previsto na Constituio uno e aplicavel a todos
os procedimentos por Iora da clausula do devido processo legal (art. 5, LIV, e seguintes).
Pode, tambm, a Administrao Publica (no caso, a Administrao Judiciaria
Superior, atravs de seus orgos de atuao como a Presidncia do Tribunal de Justia, a
Corregedoria Geral da Justia, o Conselho da Magistratura e o Tribunal Pleno ou orgo
especial) invalidar a investi dura do serventuario aplicando as mencionadas Sumulas 346 e
473, por ato dotado de autoexecutoriedade, no exerccio da denominada tutela
administrativa:
Em regra, nas relaes entre particulares, ningum pode, sem o seu
consentimento, ver a sua situao juridica modiIicada por simples vontade de outrem... Em
direito administrativo, pelo contrario, a Administrao pode modiIicar as situaes juridicas
por sua unica vontade, sem o consentimento dos interessados. Essa uma prerrogativa
caracteristica do poder publico. A deciso executoria o ato no qual a Administrao
emprega esse poder de modiIicao unilateral das situaes juridicas. E o processo tipico da
ao administrativa, o mais corrente na pratica, o mais caracteristico do ponto de vista
doutrinal.
Muitas vezes, o ato da administrao mandado Iazer por deciso judicial,
como, por exemplo, a desinvestidura de determinado servidor para que outro seja posto em
seu lugar.
O desIazimento do ato administrativo de investidura somente pode ser Ieit o por
anulao, em caso de ilegalidade, e nunca por revogao (Iundada na oportunidade ou
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convenincia, o que os tratadistas denominam de mrito administrativo), justamente porque
a ordem juridica, para casos tais, somente prev casos estritamente vincul ados, como, por
exemplo, a aposentao e a demisso, assim nenhum alvedrio concedendo ao administrador.
Veja-se a expressiva dico do enunciado sumular:
A administrao pode anular seus proprios atos quando eivados de vicios que
os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoga -los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial (Sumula 473).
Note-se: dos atos nulos no se originam direitos, deven do-se, no entanto,
ressalvar os eIeitos em Iace do terceiro de boa -I.
O tema da distino entre revogao e anulao do ato administrativo
tormentoso em nossa doutrina, o que decorre da instabilidade decorrente da inexistncia de
uma teoria geral de validade dos atos administrativos aceita por todos, inclusive no direito
comparado.
A instabilidade tambm tem Ionte na diversidade normativa que a Constituio
da Republica permite aos diversos entes Iederativos, assim lhes assegurando a necessaria
autonomia, desde que preservados os principios e valores estabelecidos na Carta Federativa, e
alcana a propria terminologia, como noticia mestre Miguel Seabra Fagundes:
No so encontradas, na pratica administrativa brasileira, as palavras
"revogao" e "anulamento", signiIicando o desIazimento de atos do poder executivo. Os atos
revocatorios ou anulatorios usam Ireqentemente das expresses cassar, cancelar ou tornar
sem eIeito. Assim, diz-se comumente que um ato tornado sem eIeito, uma licena cassada
ou um dbito cancelado.
usual que os atos administrativos de invalidao usem a expresso tornar
sem efeito, o que, no entanto, no deixa dvidas de que se trata de anulao, que se funda em
ilegalidade, e no de revogao, decorrente da conveninci a ou oportunidade.
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Diz a Sumula 473 que os atos ilegais no geram eIeitos.
Contudo, o ato administrativo, em Iace do pr -Ialado principio de veracidade,
por si so produz eIeitos e situaes que no podem ser desconsideradas. No se estranhe que o
Direito d a atos nulos determinados eIeitos como at mesmo Iaz no casamento anulavel,
pois, como norma de adaptao da conduta do individuo a sociedade, a norma juridica oIerta
necessariamente um suporte Iatico para deIlagrar a incidncia dos eIeitos juridicos
pretendidos e no mera previso de conseqncia.
Nos exemplos em Ioco no se admite que a anulao do provimento de
investidura na serventia alcance a nulidade de todos os atos praticados pelo servidor em razo
de sua competncia protege-se o administrado, o terceiro de boa-I, aquele que no
integrava a relao administrativa viciosa.
O ato administrativo ato juridico e por si so, caso existente e ainda que
invalido, produz alterao no mundo juridico e Iatico.
Sob o titulo O negocio juridico como r egulamentao de conseqncias
juridicas e como "situao de Iato", ensinou Karl Larenz:
Os negocios juridicos, como ja se acentuou anteriormente, no so situaes de
fato neutrais a respeito de suas conseqncias jurdicas, mas situaes de fato a que
inerente o sentido de visarem produzir essas conseqncias juridicas. No alcanam
signiIicado juridico so atravs da circunstncia de poderem ser subsumidos a previso duma
norma juridica, mas possuem uma signiIicao juridica, em virtude do sentido do ato que
incorporam, independentemente de como devam ser apreciados com Iundamento numa norma
juridica.
Jos Cretella Junior tambm anotou que administrado de boa -I que no tenha
concorrido para o ato ilegal, como qualquer outro atingido por eIeitos do ato, investe-se no
direito subjetivo publico de manuteno do ato, porque o dever da Administrao zelar para
que os atos administrativos penetrem no mundo juridico integralmente perIeitos.
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A anulao ou ineIicacia do ato administrativo, assim, soment e alcana a
relao de direito publico entre o servidor e a Administrao Publica, deixa intangiveis os
eIeitos dos atos praticados no exercicio da Iuno com relao aos terceiros de boa -I, porque
estes so estranhos aquela relao publicistica e, nos ex emplos, integram a relao de direito
privado submetida ao crivo do notario ou do registrador e do oIiciante do casamento:
Reconhecida e declarada a nulidade do ato, pela Administrao ou pelo
Judiciario, o pronunciamento de invalidade opera ex tunc, des Iazendo todos os vinculos entre
as partes e obrigando-as a reposio das coisas ao status quo ante, como conseqncia natural
e logica da deciso anulatoria. Essa regra, porm, de ser atenuada e excepcionada para com
os terceiros de boa-I alcanados pel os eIeitos incidentes do ato anulado, uma vez que esto
amparados pela presuno de legitimidade que acompanha toda atividade da Administrao
Publica. Mas, ainda aqui necessario que se tomem os conceitos de parte de terceiro no
sentido proprio e especiI ico do Direito Administrativo, isto , de beneIiciario direto ou
participe do ato (parte) e de estranho ao seu objeto e a sua Iormao, mas sujeito aos seus
eIeitos reIlexos (terceiro). Assim, por exemplo, quando anulada uma nomeao de
Iuncionario, devera ele repor os vencimentos percebidos ilegalmente, mas permanecem
validos os atos por ele praticados no desempenho de suas atribuies Iuncionais, porque os
destinatarios de tais atos so terceiros em relao ao ato nulo.
Neste sentido, na preservao do interesse de boa-I em decorrncia de ato da
Administrao Publica, colhem-se os seguintes precedentes:
Acordo: RESP 417478/PR; RESP 2002/0023690 -1
Fonte: DJ DATA:23/09/2002 PG:00255
Relator: Min. LUIZ FUX (1122)
Ementa: TRIBUTARIO. IMPOSTO DE IMPORTAO. VEICULO USADO
IMPORTADO. APREENSO DE MERCADORIA ADQUIRIDA NO MERCADO
INTERNO. PENA DE PERDIMENTO. TERCEIRO DE BOA -FE. PRECEDENTES DESTA
CORTE.
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- A aquisio, no mercado interno, de mercadoria importada, mediante nota
Iiscal, gera a presuno de boa-I do adquirente, cabendo ao Fisco a prova em contrario.
- A pena de perdimento no pode desconsiderar a boa -I do adquirente,
maxime, quando o veiculo Iora adquirido, originariamente, em estabelecimento comercial
sujeito a Iiscalizao, desobrigando-se o comprador a investigar o ingresso da mercadoria no
Pais.
- Aplicar-se ao comprador a perda de perdimento da mercadoria, em razo de a
vendedora no ter comprovado o pagamento dos tributos devidos pela importao, revela
soluo deveras drastica para quem no importou e nem responsavel tributario, quia
inconstitucional, a luz da clausula ptrea de que a sano no deve passar a pessoa do inIrator
(CF, art. 5, XLV).
- Precedentes da 1 Seo.
- Recurso desprovido.
Data da Deciso: 13/08/2002
Orgo Julgador: T1 - PRIMEIRA TURMA
Deciso: Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da
Primeira Turma do Superior Tribunal de Justia, na conIormidade dos votos e das notas
taquigraIicas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do
Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Garcia Vieira, Humberto Gomes de Barros e Francisco
Falco votaram com o Sr. Ministro Relator. Ausente, ocasionalmente, o Sr. Ministro Jos
Delgado.
Outro exemplo ja corrente de eIica cia de ato juridico nulo quando, em se
tratando de norma inconstitucional (e a inconstitucionalidade a suprema invalidade pela
incompatibilidade da norma ou do ato em Iace da Lei Maior), o poder que a Lei n 8.968, de
10 de novembro de 1999, concedeu ao Supremo Tribunal Federal em seu art. 27:
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Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista
razes de segurana juridica ou de excepcional interesse social, podera o Supremo Tribunal
Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os eIeitos daquela declarao
ou decidir que ela so tenha eIicacia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento
que venha a ser Iixado.
Observe-se que a mencionada disposio legal aIirma que, mesmo havendo
incompatibilidade do ato em exame com a Constituio, as razes de segurana juridica ou de
excepcional interesse social (que devem ser veriIicadas em cada caso em julgamento)
autorizam que sejam diIeridos os eIeitos da declarao de inconstitucionalidade.
Conclui-se que os interessados nos atos praticados pela Administrao Publica
somente podero pretender a anulao ou ineIicacia de tais atos com Iundamento nos vicios
que invalidam os atos juridicos em geral desde que se vejam preservados os interesses dos
terceiros de boa-I.
E assim pelo carater tico que neste sculo XXI ja se aIirma no como
instncia diversa da aplicao do Direito, mas como Ionte e Iato da legitimidade de sua
aplicao.