E.H.

CARR

VINTE ANOS DE CRISE

1919 - 1939

COLEO

CLSSICOS

IPRI

Comit Editorial:
Celso Lafer
Marcelo de Paiva Abreu
Gelson Fonseca Jnior
Carlos Henrique Cardim

A reflexo sobre a temtica das relaes intemacionais est presente desde os pensadores da antigidade grega, como o caso de Tudides. Igualmente, obras como a Utopia, de Thomas More, e os escritos de Maquiavd, Hobbes e Montesquieu requerem, para sua melhor compreenso, uma leitura sob a tica mais ampla das relaes entre estados e povos. No mundo moderno, como sabido, a disciplina Relaes Internacionais surgiu aps a Primeira Guerra Mun dial e, desde ento, experimentou notvel desenvolvimento, transformando-se em matria indispensvel para o entendimento do cenrio atual. Assim sendo, as relaes internacionais constituem rea essencial do conhecimento que , ao mesmo tempo, antiga, moderna e contempornea. N o Brasil, apesar do crescente interesse nos meios acadmico. poltico, empresa rial, sindical e jornalstico pelos assuntos de relaes exteriores e poltica interna cional, constata-se enorme carncia bibliogrfica nessa matria. Nesse sentido, o IPRl, a Editora Universidade de Braslia e a Imprensa Oficial do Estado de So Paulo estabeleceram parceria para viabilizar a edio sistemtica, sob a forma de coleo. de obras bsicas para o estudo das relaes internacionais. ~ournas das obras includas na coleo nunca foram traduzidas para o portugus, como O Direito da Paz eda Guerra de Hugo Grotius, enquanto outros ttulos, apesar de no serem inditos em lngua portuguesa, encontram-se esgotados, sendo de dificilacesso. Desse modo, a coleo CIAsSICOS IPFJ tem por objeta...o facilitar ao pblico interessado o acesso a obras consideradas fundamentais para o estudo das relaes internacionais em seus aspectos histrico, conceitual e terico. Cada um dos livros da coleo contar com apresentao feita por um especialis ta que situar a obra em seu tempo, discutindo tambm sua importncia dentro do panorama geral da reflexo sobre as relaes entre povos e naes. Os CrAs SICOS IPRl destinam-se especialmente ao meio universitrio brasileiro que tem registrado, nos ltimos anos. um expressivo aumento no nmero de cursos de graduao e ps-graduao na rea de relaes internacionais.

Coleo
TudDIDES

CLSSICOS

IPRI

'Histria da Gum-a do Peloponeso" Prefcio: Hlio J aguaribe

E.H.CARR

G. W F. HEGEL 'Textos Selecionados" Organizao e prefcio: Franklin Trein

JEAN-JACQUES ROUSSEAU

'Vinte Anos de Crise 1919-1939. Uma Introdu

'Textos Selecionados" o ao Estudo das Relaes Internacionais"
Organizao e prefcio: Gelson FonsecaJr. Prefcio: Eiti Sato

J-M. KEYNES
Consequncias Econmicas da Paz" Prefcio: Marcelo de Paiva Abreu
R.AYMO~TI ARON

NORMAN ANGElL
~ Grande IINso" Prefcio: Carlos Henrique Cardim

~s

"Paz e Guerra entre as Naes" Prefcio: Antonio Paim

MAQUIAVEL

THOMASMoRE 'Utopia" Prefcio: Joo A1mino

"Escritos Selecionados" Prefcio e organizao:]os Augusto Guilhon Albuquerque

HUGO GROTIUS

"Conselhos Diplomticos" Vrios autores Organizao e prefcio: Luiz Felipe de Seixas Corra
V ATIEL "O Direito das Gentes" Traduo e prefcio: Vicente Marotta Rangel
EMERICH DE THOl\1AS HOBBES

"O Direito da Guerrae da Paz" Prefcio: Celso Lafer

Arsxis DE TOCQUEVIllE "Escritos Selecionados" Organizao e prefcio: Ricardo Velez Rodrgues
HANSMORGENTHAU

'Textos Selecionados" Organizao e prefcio: Renato Janine Ribeiro

ABB DE SAINT PIERRE

Poltica entre as Naes" Prefcio: Ronaldo M. Sardenberg

Il\L\1ANUEL KANT

"Projeto para uma Paz Perptua para a Europa"

SAlNTSIMON

"Escrtos Polticos" Prefcio: Raimundo Faoro

SA..'IUEL PUFENDORF

"Reorganizao da Sociedade Europia" Organizao e prefcio: Ricardo Seitenfuss

HEDLEYBUIL

"Do Direito Natural e das Gentes" Prefcio: Trcio Sampaio Ferraz Jnior
C\RLVON CL\USEWITZ "Da Guerra" Prefcio: Domcio Proena

'54. Sociedade Anrquica" Prefcio: Willians Gonalves

FRANCISCO DE VITORIA

" De Indis et De jure Bel/i" Prefcio: Fernando Augusto Albuquerque Mouro

MINIsTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado: Professor CELSO LAFER Secretrio Geral: Embaixador LUIZ FEUPE DE SEIXAS CORRA
FUNDAO ALExANDRE DE GusMo - FUNAG

Presidente: em exerccio: Conselheira MARlA LUCI G. V. DE SEIXAS CORRA

CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA - CHDD

Diretor: Embaixador LVARO DA COSTA FRAl'\JCO

INSTITUTO DE PEsQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS IPRI

Diretor: Conselheiro CARLOS HENRIQUE CARDL\1

UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Reitor: Professor LAURO MORHY Diretor da Editora Universidade de Braslia: ALEXANDRE LIMA

Conselho Editorial
Elisabeth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de' Rezende Martins, Henryk Siewiersk.i, Jos Maria G. de Almeida Jnior, Moema Malheiros Pontes, Reinhardt Adolfo Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher.
IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO

Diretor Presidente: SRGIO KOBAYASHI Diretor Vice-Presidente: LUIZ CARLOS FRIGRIO Diretor Industrial: CARLOS NICOLAEWSKY Diretor Financeiro eAdministrativo: RJCHARD V AINBERG Coordenador Editorial: CARLOS T AUFIK HADDAD

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E. H. CA R R

VINTE ANOS DE CRISE

1919 - 1939

Uma introduo ao estudo das relaes internacionais

Prefcio: Eti Sato

Editora Universidade de Brasia

Edies Imprensa Oficial de So Paulo
Instituto de Pesquisa de Relaes Internadonais

Copyright 1939, 1946by Edward HallettCarr Copyright 1981 by Editora Universidade de Braslia pela traduo Ttulo original: The Twenty Years Crisis. 1919-1939. An 1ntroduction to the Study of lntemational Relations. Publicado originalmente em 1939pela Macmillam & Co. Ltd., London, and St. Martin's Press Inc. New York. Direitos desta edio: Editora Universidade de Braslia SCS Q. 02 bloco C n.78, 2.andar 70300-500Braslia,DF
A presente edio foi feita em forma cooperativa da Editora Universidade de Braslia com o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRIlFUNAG) e a Imprensa Oficial do Estado de So Paulo. Todos os direitos reservados conforme a lei. Nenhuma parte desta publicao poder ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem autorizao por escrito da Editora Universidade de Braslia,

Equipe tcnica: EUTI SATO (planejamento editorial); EUGNIA DCARLI DE ALMEIDA (Edio grfi ca); RAINALDO AMANCIO ESILVA (programao visual) Impresso e acabamento:
QUICK PR1:NT LIDA.

CARR,EdwardHallett, 1892-1982 C311t Vinte Anos de Crise: 1919-1939. Uma Introduo ao Estudo das Relaes Internacionais. Trad. Luiz Alberto Figueiredo Machado. Brasnia, Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Imprensa Oficial do Estado de So Paulo.
z-. edio setembro, 2001.
xxviii,305 p., 23 em - (ClssicosIPRI, 1)
Ttulo original: The Twenty Years Crisis, 1919-1939. An Introduction to the Study of International Relations. ISBN:85-230-0635-4 1- Poltica Internacional; 2 - Relaes Internacionais; I. Ttulo. D. Srie. CDU-327

Aos construtores da Paz Vindoura

"Os filsofos elaboram leis imaginrias para comunidades imaginrias, e seus discursos so como estrelas que do pouca luz por estarem muito altas." FRANCIS BACON, On the Advancement of Learning.

"Os caminhos para o poder humano e para o conhecimento humano correm lado a lado e so quase os mesmos; no obstante, por conta do inveterado e pernicioso hbito de insistir nas abstraes, mais seguro comear e desenvol ver as cincias dos fundamentos que tm rela o com a prtica, e deixar a parte ativa ser como o selo que se imprime e determina a contrapartida contemplativa". Idem, Novum Organum.

SUMARIO

PREFCIO NOVA EDIO BRASILEIRA.......................................... PREFCIO PRIMEIRA EDIO PREFCIO SEGUNDA EDIO...................................................... P ARTE I: A CINCIA DA POLTICA lNrERNACIONAL

Xlll

XXXV11

xti

Capo 1- O comeo de uma cincia............. Capo 11- Utopia e realidade......

PARTE TI: A CRISE INTERNACIONAL

3
17

Capo IH-O pano de fundo utpico.. Capo IV- A harmonia de interesses.................................. Capo V- A crtica realista................................................. Capo VI- As limitaes do realismo.................................
PARTE IH: POLTICA, PODER E MORAL

33
57
85
11 7

Capo VII- A natureza da poltica..................................... Capo VIII- O poder na poltica internacional.................. Capo IX- A moral na poltica internacional.....................
PARTE I\T: DIREITO E MUDANA

127
135
189

Capo X- Os fundamentos do Direito............................... Capo XI- A inviolabilidade dos tratados..........................

221
235

Capo XII- A soluo judiciria dos litgios

internacionais................................................................. Capo XIII- Mudana pacfica...........................................
CONG..USO

249
267

Capo XIV- As perspectivas de uma nova ordem

internacional...................................................................
NDICE REMISSIVO........................................................................

287

307

PREFCIO NOVA EDIO

BRASILEIRA

breve apresentao, no cabe tentar explicar a obra de E. H. Carr ou discutir suas principais teses. Essas so tarefas que o leitor poder realizar e desfrutar por si mesmo. Procurar-se- apenas situar no tempo o trabalho desenvolvido por E. H. Carr e analisar seu significado para a reflexo sobre o estudo das re laes internacionais na modernidade.
NESTA

VINTE ANOS DE CRISE: A OBRA E SEU TEMPO

Um certo paralelismo poderia ser identificado entre o que o En saio sobre a Populao escrito em 1798 por Malthus teria repre sentado para a Economia e os Vinte Anos de Crise de E. H. Carr para os estudos sobre Relaes Internacionais. Ainda nos anos de consolidao da moderna cincia da economia, Malthus cha mou a ateno para a noo de que havia limites para o cresci mento econmico e essa concluso resultava no de uma nova teoria, mas da aplicao de conceitos e categorias presentes em Adam Smith. As conhecidas concluses do Ensaio a respeito da evoluo desequilibrada do crescimento das populaes e dos meios para alimentar esse crescimento derivavam de uma inevi tvel interpretao da noo do princpio dos rendimentos de crescentes e fizeram os economistas de seu tempo vislumbra
1

Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.

XlV

EIITI SATO

rem uma perspectiva muito menos otimista do que as de Adam Smith e Condorce t. Essa interpretao oferecida por Malthus teria influenciado seu contemporneo David Ricardo levando-o a chamar a economia de cincia funesta. De modo semelhante) Vinte Anos de Crise) mais do que uma interpretao do cenrio internacional do entre-guerras fundamentada nos pressupostos do realismo) constituiu-se numa obra que eviden cia como a sucesso de eventos) decises e crenas evoluem para um conflito inevitvel entre as grandes potncias. impossvel a sua leitura sem o sentimento angustiante parecido com aquele de que somos tomados quando assistimos no teatro a uma trag dia grega clssica: o destino vai) inexoravelmente) urdindo sua trama at o desfecho trgico. Os indivduos) fossem eles heris ou reis) nada podiam fazer para evitar que o destino traado pelos deuses se cumprisse. Laio, tentando evitar que o terrvel destino previsto para seu filho se cumprisse) entrega dipo) re cm-nascido) a um servo para que seja sacrificado longe de seus olhos sem saber que) com isso) estava justamente preparando as condies para que a sorte traada pelos deuses se cumprisse. Os fenmenos internacionais) obviamente) esto conectados com as polticas nacionais) mas no entre-guerras tor nava-se claro) como mostra Vinte Anos de Crise) que o potencial de conflito e de cooperao presente no meio internacional emer gia de um complexo jogo de foras que transcendia a compreen so dos homens) mesmo da grande maioria das lideranas e es tadistas mais bem informados. Um jogo de foras onde polticas nacionais) individualmente tomadas) pouco podiam fazer para mudar o curso dos acontecimentos. Na verdade) os pontos de vista enunciados por E. H. Carr no constituam) em sua essncia) novidades. O realismo como percepo dos fenmenos polticos uma matriz muito antiga. Traos dessa matriz podem ser encontrados nos escritos da an tigidade e tambm em pensadores que viveram h sculos nos imprios do Oriente. Por outro lado) na tradio ocidental mais

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recente, Hobbes, Maquiavel e Rousseau j haviam produzido densas reflexes sobre as dificuldades de harmonizar perspecti vas freqentemente conflitantes derivadas da tendncia prpria da natureza humana de confundir o mundo perfeito que se dese ja com o mundo imperfeito em que se vive. As atitudes diante das dificuldades de compreender e harmonizar poder e virtude; entre arranjos desejados e as limitaes impostas pela realidade normalmente envolvem muito mais do que a fria anlise racio nal. Essas questes inevitavelmente afetam as crenas, o qua dro de valores e as expectativas mais profundas tomadas indivi dual e coletivamente. Essa a razo porque de tempos em tempos surgem pensadores que, a despeito da reprovao de seus con temporneos e a despeito at mesmo de suas prprias crenas e preferncias, mostram aspectos indesejados de uma realidade. Geralmente, a atitude da sociedade diante de obras desse tipo semelhante da mulher que olha o espelho e no gosta do que v e, por essa razo, o evita e alimenta verdadeira antipatia por esse objeto que, incomodamente, teima em mostrar rugas e ou tras imperfeies indesejadas. Vinte Anos de Crise no uma obra terica, mas sim um esforo de interpretao de uma realidade conturbada e perturbadora que era o mundo dos anos do entre-guerras. As categorias tericas so instrumentos que ajudam a entender essa realidade, organizando e dispondo os fatos e as possibilidades. Essa , na verdade, uma caracterstica comum s obras que per manecem. O objetivo primrio da obra era o de oferecer uma possvel explicao para a condio de instabilidade e insegu rana da poltica internacional e tambm uma crtica s percep es correntes manifestas em atitudes e aes polticas que, su cessivamente, se revelavam inadequadas por no reconhecerem as dimenses mais incmodas da realidade econmica, poltica e social. Para efeito do melhor entendimento da obra, o primeiro aspecto a ser lembrado so alguns dados biogrficos bsicos que

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EnTI SATO

nos ajudam a situar o autor no contexto de seu tempo. Edward Hallett Carr nasceu em 1892 e foi educado na Universidade de Cambridge onde se graduou com distino em estudos clssicos. A ecloso da Primeira Guerra Mundial, em 1914, interrompeu seus estudos e serviu de motivao para ingressar na carreira diplomtica, levando-o a integrar a delegao britnica na Con ferncia de Paz de Versailles (1919). Voltou para a academia em 1936 como professor da ctedra Woodrow Wilson de Poltica Internacional da University College of Wales, em Aberystwyth. A obra Vinte Anos de Crise. 1919-1939 data desse perodo, tendo sido publicada em setembro de 1939, logo aps a invaso da Polnia por Hitler e a declarao de guerra Alemanha feita pela Inglaterra. Ao tempo da Segunda Guerra Mundial, tornou se editor adjunto do The Times, permanecendo em Londres at 1953. Em seguida voltou vida acadmica, desta feita para a Universidade de Cambridge, onde passou a dedicar-se ao estudo da histria da Rssia Sovitica. Esses estudos resultaram na publicao de 14 volumes que tratam exaustivamente do tema e, apesar da dimenso verdadeiramente herclea dessa obra, a grande notoriedade de E. H. Carr sempre ficou associada ao Vinte Anos de Crise. Fato semelhante havia ocorrido com Maquiavel em relao ao Prncipe e com Malthus e o seu Ensaio sobre a Popu lao; ambos escreveram obras muito mais alentadas, mas foram essas obras, sem nenhuma preocupao de pesquisa e erudio no sentido acadmico, escritas num impulso derivado de um forte estmulo oriundo da observao de seu meio, que lhes valeu a notoriedade. E. H. Carr faleceu em 1982, aos 90 anos de idade. Afirmaes a respeito das dificuldades de compreenso das pocas em que ocorrem mudanas significativas deixaram de ser feitas pelos analistas tanto em razo de seu contedo bastante bvio quanto, principalmente, porque h muito que as institui es em todas as especialidades vm registrando sucessivas "d cadas de grandes transformaes". Declaraes de pensadores, que pomposamente declaram o "fim de uma era" ou o "incio de

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um novo tempo", deixaram de atrair a ateno at mesmo do pblico em geral por terem se tornado demasiadamente triviais. Nesse sentido, parece uma maneira pouco atraente ancorar es tas consideraes sobre Vinte Anos de Crise nas relaes entre seu contedo e as grandes mudanas vividas pelo mundo ao tem po em que foi produzido. Neste caso, contudo, essa relao re vela-se uma dimenso absolutamente essencial para a exata com preenso do sentido e do alcance da obra. E. H. Carr nasceu e foi educado em plena poca Vitoriana. Pode-se afirmar, como os historiadores fartamente j o fizeram, que, no quarto de sculo que antecedeu a Primeira Guerra Mun dial, os fundamentos do poder econmico e poltico da Gr Bretanha j se encontravam em franca decadncia, entretanto, inegavelmente, a era Vitoriana foi o perodo de maior esplen dor do prestgio britnico no mundo. A Rainha Vitria foi coro ada em 1837 e reinou at 1901. Na economia, ao longo desse perodo, o padro ouro estendeu a importncia da libra esterlina para todos os continentes e, em Londres, era possvel comprar desde seda da China e especiarias da ndia at pau-brasil, algo do e trigo vindos das Amricas. Londres tornara-se tambm o centro das finanas mundiais, fornecendo fundos para ferrovi as, minerao e toda sorte de atividades de produo e comr cio desenvolvidas em praticamente todas as regies do mundo. Na poltica, a esquadra inglesa e o House of Parliament eram si nnimos de ordem e poder, sendo respeitados e admirados mes mo por aqueles que no nutriam a menor simpatia pela Gr Bretanha. Nas letras, nomes como os de Dickens, IZipling, ou das irms Bronte haviam se tornado universais com suas obras sendo traduzidas e publicadas em todos os centros cultos do mundo. Nas artes, nas cincias e nas prticas econmicas e po lticas as instituies britnicas eram copiadas ou estendidas a outras partes do mundo pelo sistema colonial, pela imprensa e pela intensificao das relaes econmicas com os mais lon gnquos e exticos pases e culturas. O padro ouro, assentado

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EIITI SATO

sobre a libra esterlina, era apenas o smbolo mais visvel desse prestgio. Em sntese, a era Vitoriana viu a Gr-Bretanha tor nar-se sinnimo de poderio, estabilidade e segurana. Foi esse o mundo em que E. H. Carr nasceu, viveu sua juventude e viu declinar rapidamente na sua maturidade. Para a grande maioria dos ingleses, incluindo-se a os esta distas, a imprensa e mesmo os estudiosos, esse processo no era apenas doloroso, era incompreensvel. A idia de que a velha Inglaterra pudesse deixar de ser o "centro do mundo", provavel mente poderia at ser expressada, mas dificilmente aceita. A astronomia pode mostrar que perfeitamente possvel ocorrer o desaparecimento do Sol, mas admitir a sua ocorrncia e imagi nar uma nova realidade decorrente desse fato algo radicalmen te diferente. Dessa forma, afigura-se equivocado o entendimento de que a Primeira Guerra Mundial tenha se constitudo no evento que marcou o fim do sculo XIX. A obra de E. H. Carr, apesar de no mencionar claramente essa questo, evidencia de forma como nenhuma outra anlise o havia feito que, de fato, a ordem do sculo XIX somente vai ter seu fim com a Segunda Guerra Mun dial. A Primeira Guerra Mundial foi to somente a crise que marcou o incio da agonia do sculo XIX, uma agonia que have ria de se estender por vinte anos. "A real crise do mundo moder no o colapso final e irrevogvel das condies que tornaram possvel a ordem do sculo dezenove. A antiga ordem no pode ser restaurada, e uma drstica mudana de perspectiva inevi tvel", argumenta E. H. Carr.? Com efeito, terminada a guerra, o grande projeto das grandes potncias passou a ser a volta or dem do sculo XIX e no a busca de novos arranjos. Em 1919, a grande novidade era, sem dvida, a Liga das Naes mas, como mostra E. H. Carr, alm da ausncia formal dos Estados Uni dos, a poltica internacional continuou sendo conduzida basica
E. H. Carr, Vinte Anos de Crise, pg. 332

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mente dentro dos padres do sculo XIX, tanto no mbito da prpria Liga quanto nas iniciativas tomadas margem dos r gos da entidade recm-criada. Cada potncia tinha seus prpri os objetivos e cabia a elas, individualmente, empregar os meios de que dispusessem para implement-los. De um ponto de vista mais geral, a recuperao econmica foi conduzida a partir do pressuposto de que a volta ordem do pr-guerra seria suficiente e esse fato bastante revelador de um aspecto central percebido por E. H. Carr: para a imensa maioria das pessoas, fossem elas lideranas destacadas ou estu diosos, continuava difcil compreender que a Primeira Guerra Mundial havia sido no apenas um evento dramtico localizado no tempo, mas que era tambm parte do processo de agonia da ordem econmica e poltica do sculo XIX. Era preciso, ainda que com tristeza, reconhecer que aquele mundo, aparentemente ordenado e seguro, estava definitivamente condenado apenas a ser uma doce lembrana de uma belle poque. Nesse quadro, os esforos de reconstruo foram entendidos tanto como investi mentos para recompor a infra-estrutura econmica fsica destruda ou danificada pela guerra quanto como a retomada das prticas e instituies do pr-guerra. O retorno ao padro ouro tornou-se o principal smbolo dessa volta ordem do sculo XIX.

o VERDADEIRO FIM DO SCULO XIX

Aps a Conferncia de Paz de Versail1es, o esforo de restaura o da ordem econmica que havia vigorado nos anos que pre cederam a Primeira Guerra Mundial revela muitos aspectos im portantes que explicam, inclusive, a grande crise da dcada de 30. Na percepo da grande maioria das lideranas polticas e econmicas, a ordem liberal, na forma praticada no sculo XIX, havia produzido estabilidade e crescimento econmico e, em conseqncia, no viam motivos para que outras frmulas fos sem procuradas.

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EnTI SATO

Na dcada de 20, a tentativa de se restaurar o padro ouro significava no apenas uma questo de se estabelecer uma or dem monetria e, assim, retomar o comrcio e os investimentos internacionais. Para a imensa maioria, significava pura e sim plesmente que, uma vez terminada a guerra, agora era a hora de se voltar vida "normal". Aldcroft relata que "o desejo... (pela estabilidade) se identificava com a desvairada tentativa de se restaurar o Padro Ouro; to grande era a f na virtude dos 'anos dourados' do passado recente que estadistas e administradores estavam dispostos a devotar a maior parte de suas energias, du rante os anos 20, para a restaurao do sistema't.? No entanto, muitas modificaes importantes haviam ocorrido, ou estavam em curso, criando um ambiente econmico completamente di ferente, para o qual, a antiga ordem haveria de se revelar inade quada. Uma dessas inadequaes fundamentais referia-se ao fato de que a guerra havia acentuado o declnio relativo da Gr Bretanha e aumentado a supremacia americana. Os Estados Unidos haviam se tornado o maior produtor de bens industriais e o maior exportador de capitais, alm de conti nuar sendo tambm o maior produtor de bens primrios. Esse fato trouxe vrias conseqncias importantes. Em termos finan ceiros, o peso dessa enorme economia desenvolvendo uma polti ca autnoma, bem ao gosto de sua tradio de isolacionismo, que se manifestara no plano poltico pela no participao na Liga das Naes, era por si s um fator de desestabilizao ou, na ex presso de Cleveland, fazia dos Estados Unidos "um touro se mo vendo na loja de porcelanas do sistema monetrio do mundo"." Outro efeito da ascenso dos Estados Unidos foi a forma o de dois blocos econmicos distintos na economia mundial: a rea da libra e a rea do dlar. Havia ainda uma terceira rea, bem menos expressiva, formada na Europa sob a liderana da Frana. A rea do dlar j compreendia a maior parte do hemis
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4

D. H. Aldcroft, From Versailles to Wall Street, p.3 H.v.B.Cleveland, Tbe lnternatianal Monetary System in tbe lntenuar Period, p.43

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XXI

frio ocidental, cujas relaes comerciais e financeiras dependi am basicamente dos Estados Unidos. 5 Polticas nacionalistas nesses pases lderes se transmitiam s diferentes economias li gadas a cada rea monetria. N esse ambiente, autores como Cleveland argumentam que as polticas monetrias desenvolvidas nos anos 20 e princpios da dcada de 30 constituram fator da maior importncia no desencadeamento da Grande De pre s s o." O argumento de Cleveland parte da idia de que, enquanto (ou porque) cada pas lder estava tentando restaurar o padro ouro por diferentes ra zes, cada um, especialmente nos fins dos anos 20, estava de senvolvendo algum tipo de aperto na poltica monetria e acu mulando ouro. Por exemplo, a Inglaterra estava tentando restabelecer a posio desfrutada antes de 1914 e, ao mesmo tempo, procurava compatibilizar essa poltica com o crescente desemprego que assolava importantes setores industriais expor tadores. A Frana tentava manter o poder de compra do franco francs e no se sentia nada vontade para estabelecer parida des fixas em relao libra ou ao dlar. No final da dcada de 20, a porcentagem de cobertura em ouro das emisses do Banco da Frana subiram de 380/0 em dezembro de 1928 para 47 % no ano seguinte e continuou a subir at dezembro de 1932, quando atingiu a proporo de 770/0. 7 A Alemanha, por sua vez, depois da reforma monetria de 1924 obrigava-se a manter um nvel de reservas em ouro da ordem de 40% das emisses do Reichbank. Os Estados Unidos, principalmente a partir de 1928, preocupa dos com a especulao em seu mercado de aes, desenvolviam uma poltica sistemtica de restrio ao crdito e esterilizao do ouro. O resultado, obviamente, no poderia ser outro a no ser a instabilidade e a poltica monetria predatria.
5 A formao desses blocos analisada principalmente do ponto de vista das mudanas na distribuio do poder por B.M.Rowland em Preparing lhe .Amencan Ascendancy: lhe Transfer oi Economic Pauer from Bntain lo lhe United Slales. 6 H.v.B.Cleveland, The lnternational Monetary Syslem in lhe lntenuar Period. op. cito 7 ].L.Kooker, Frencb Financiai Diplomacy: lhe lntertuar rars, p.l06

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EnTI SATO

Nesse quadro, a cooperao econmica internacional, conduzida essencialmente de modo informal, sem nenhum me canismo que articulasse as economias de modo institucionalizado constitua um aspecto central da incapacidade do padro ouro para proporcionar estabilidade nova economia internacional, fruto do prprio sucesso da ordem liberal do sculo XIX. Como E. H. Carr destaca com muita propriedade em sua anlise, o entendimento de que no havia necessidade de qualquer instru mento para conter as inevitveis presses sobre as moedas e so bre os fluxos financeiros e comerciais decorrentes das variaes dos ciclos econmicos vinha da f liberal que acompanhou a expanso econmica ao longo do sculo XIX. Com efeito, as virtudes do "Iaissezfaire" tinham sua perfei ta expresso no padro ouro, onde at mesmo uma espcie de verso monetria da "mo invisvel" aparecia na forma do "ajuste automtico." A Comisso Cunliffe, estabelecida pelo Governo Britnico para estudar as questes cambiais e monetrias que haveriam de surgir depois da guerra, entre outras concluses, justificava sua recomendao no sentido da volta ao padro ouro argumen tando que o padro ouro trazia implcito em seu funci onamento um mecanismo de ajustamento chamado de pnce-specie flow mechanism. Descrevendo esse mecanismo, o Relatrio Cunliffe dizia que, no padro ouro, as economias ajustam-se automaticamente, que dficits e supervits no balano de paga mentos produziam, respectivamente, a diminuio ou o aumen to de ouro monetrio que, em conseqncia, levariam reduo ou elevao na quantidade de moeda circulante, produzindo variaes equivalentes na demanda interna e nas importaes.! Uma vez que se acreditava na existncia dessa virtude ine rente ao padro ouro, tornava-se desnecessria qualquer insti tuio que, formalmente, zelasse pela administrao do sistema monetrio internacional e, aos pases, portanto, bastaria tomar as medidas necessrias sua rpida incorporao ao sistema
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Ver A. I. Bloomfie1d (Shorl-/eN11 Capital Movementf undertb Pre-1914 Gold S/andard, 1963).

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rnonetano internacional que renascia. Desse modo, desde que integrados ao padro ouro, as economias, automaticamente se ajustariam ao comportamento do mercado que poderia, eventu almente, apresentar oscilaes ou dificuldades no curto prazo decorrentes das variaes nos ciclos econmicos, mas manten do sempre a tendncia de crescimento no longo prazo. A crena nessas virtudes inerentes ao padro ouro decorria das boas lembranas deixadas pela experincia vivida ao longo do perodo em que vigorou como elemento central da ordem econmica internacional. O padro ouro, cujo funcionamento havia sido interrompido com a ecloso da Primeira Guerra Mun dial, passara a ser oficialmente adotado a partir da dcada de 1870 e, no incio do novo sculo, as principais economias j haviam se incorporado a esse padro monetrio internacional. Na avaliao geral, o perodo compreendido entre 1870 e 1914 havia sido marcado pela estabilidade e pelo crescimento. Assim, acreditava-se que, em razo do padro ouro, ao longo de quase meio sculo, a economia internacional havia se comportado sa tisfatoriamente, com os ciclos econmicos se sucedendo sem que perodos de recesso se transformassem em crises. Mesmo a longa recesso do final do sculo, caracterizada por muitos como Gran de Depresso, no teve, nem de longe, o mesmo significado da crise da dcada de 1930 9 Apesar do entusiasmo que cercou o esforo de restaurao do padro ouro, a maioria dos estudos feitos posteriormente sobre o perodo aponta para o fato de que a economia internaci onal do sculo XIX havia funcionado relativamente bem, basi camente porque os espaos econmicos ainda no haviam sido todos ocupados, isto , nem os mercados haviam se esgotado e nem os mecanismos institucionais haviam sido totalmente ex plorados. A liquidez internacional e a capacidade de garantir a conversibilidade da libra, a principal moeda do sistema do pa
9

S. B. Saul discute essa recesso do final do sculo XIX argumentando nesse mesmo sentido (The Mith tbe Great Depression, 1873-1896. Macmillan, 1969).

oi

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dro ouro anterior a 1914, por exemplo, eram sustentadas tanto pela ao cooperativa informal de outros governos quanto pe los recursos gerados no mbito do sistema imperial britnico que, de vrias maneiras, transferia para o Banco da Inglaterra os sal dos necessrios manuteno da estabilidade do sistema. M. de Cecco analisa como, apesar das fraquezas e vulnerabilidades da principal economia do sistema, o padro ouro e a economia in ternacional se mantinham estveis at 1914. 10 Alguns indicadores ilustram como o declnio relativo do po derio britnico ocorria de maneira inexorvel do ponto de vista estrutural, sendo apenas mascarado por um equilbrio macroeco nmico que era, apesar de difcil de ser mantido no longo prazo, bastante estvel no curto prazo, desde que no houvesse uma crise de propores significativas. Paul Kennedy!' mostra que a indstria britnica que, em 1880, representava 22,90/0 da produ o industrial do mundo, em 1913, havia declinado para 13,6% enquanto a Alemanha, no mesmo perodo, havia passado de 8,5% para 14,8%, ultrapassando, portanto, a Inglaterra. Os Estados Unidos, no entanto, constituam o caso mais dramtico. Depois da Guerra Civil, evoluram rapidamente a ponto de se tornarem a maior economia do mundo j na virada do sculo. Em termos de participao na produo industrial do mundo, entre 1880 e 1913, os Estados Unidos passaram de 14,70/0 para nada menos do que 32,0%. Esses dados so bastante ilustrativos do fato de que, ao mesmo tempo em que ocorria a disseminao formal do padro ouro pelas principais economias, a Gr-Bretanha j vi nha apresentando sinais de que, estruturalmente, sua posio internacional tendia a ser cada vez mais problemtica. Grandes e continuados dficits caracterizavam sua balana comercial, apesar da substancial ajuda proporcionada pelo sis tema imperial, onde se destacava a ndia, que compensava gran
M. de Cecco, Tbe International Cold Standard. Money and Empire. Frances Pinter, Londres, 1984 11 P. Kennedy, Tbe Riu and Fali of tbe Great Powers, p. 259
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de parte desses dficits. Do ponto de vista do equilbrio das con tas nacionais como um todo, essa visvel perda de competitivi dade da economia britnica era, no entanto, mais do que com pensada pela venda servios. A frota mercante e o prestgio de sua marinha de guerra continuavam a proporcionar enorme van tagem na venda de frete e de seguros e, alm disso, nas finanas internacionais, s vsperas da Primeira Guerra Mundial, a Gr Bretanha respondia por 44% de todos os investimentos interna cionais, que perfaziam um valor total prximo de L 9.350 mi lhes. Essa enorme massa de fundos investidos no exterior tornavam a conta de juros e dividendos o principal item de re ceita de divisas da economia britnica. Desse modo, em grande medida, a posio declinante da Gr-Bretanha, onde a perda de competitividade de sua indstria era um fato facilmente consta tado, no aparecia de maneira clara para analistas e governantes, que olhavam com muito mais ateno as contas externas em seu conjunto. Na verdade, ainda em 1914, o balano de pagamentos apresentava-se superavitria em mais de L 200 milhes, apesar de um dficit comercial da ordem de L 62 milhes. Nesse qua dro, a Grande Guerra teve um papel importante ao submeter esse frgil equilbrio da economia britnica ao duro teste de uma crise que expunha de modo dramtico as incongruncias entre instituies e prticas consolidadas e a nova realidade que emer gia de transformaes estruturais em curso. Com efeito, alm de consumir parcela substancial de recur sos, a guerra reduziu drasticamente os fluxos de comrcio e dos servios associados a esses fluxos. Ao prejudicar diretamente os transportes martimos, o mercado de seguros e as finanas inter nacionais, a guerra produziu um efeito verdadeiramente devas tador sobre a posio internacional da economia britnica uma vez que as dificuldades derivadas da perda de competitividade industrial no mais poderiam ser compensadas pelas receitas ob tidas com a venda de servios associados ao comrcio e com os juros e dividendos resultantes dos fundos investidos no exteri

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or, que foram, em sua maior parte repatriados como parte do esforo de guerra. Ao final da guerra, contudo, era muito mais fcil e agradvel pensar que as dificuldades econmicas deriva vam dos inevitveis problemas da destruio e da drenagem dos recursos ocasionados pelo conflito do que de mudanas estru turais que haviam se iniciado dcadas antes. A lembrana deixa da pelo quarto de sculo que precedeu a guerra era a de uma poca de marcada pela estabilidade e pelo otimismo e, por essa razo, era chamada de belle poque. Esses fatos so importantes porque explicam uma dimen so importante da originalidade e da capacidade com que Carr conseguiu apreender uma realidade incmoda que atingia no apenas a sua Inglaterra, mas a prpria ordem mundial. A con cluso que se tira de leituras como essa que a Primeira Guerra Mundial foi, na verdade, a gota d'gua que fez entornar o recipi ente j cheio de problemas at a borda. Uma nova ordem inter nacional, contudo, somente iria ser estruturada aps a Segunda Guerra Mundial. H, portanto, muitas razes para entender que o entre-guer ras marcou, efetivamente, o fim do sculo XIX, muito embora seja comum entre historiadores, apontar a Primeira Guerra Mun dial como o evento que teria marcado o fim do sculo. A fracas sada tentativa feita pela Inglaterra e pelas principais naes no sentido de voltar ao padro ouro e a tudo aquilo que esse siste ma monetrio simbolizava, mostra que, de fato, foi no entre guerras que ruram definitivamente as esperanas nos elemen tos que sustentavam a ordem econmica e poltica do sculo XIX. Uma ordem que inclua a liderana da Inglaterra, a confi ana na libra esterlina e a prpria f irrestrita no liberalismo e E. H. Carr quem proporciona uma boa sntese desse quadro: "a sobrevivncia da crena na harmonia dos interesses foi tornada possvel graas a uma expanso sem paralelo da produo, da populao e da prosperidade que marcou os cem anos que se seguiram publicao de A Riqueza das Naes e inveno da

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mquina vapor... O pressuposto tcito dos mercados em infi nita expanso era o fundamento sobre o qual se assentava a su posta harmonia de interesses'"? O fato que, no entre-guerras, nenhum dos fundamentos que compunham a ordem econmica internacional se revelavam compatveis com as novas realidades emergentes. No comrcio, o regime liberal moda do sculo XIX estimulava desequilbrios de oferta e demanda que se acentuavam. Nas finanas, o livre fluxo de capitais ao invs de se constituir em estmulo aos in vestimentos tornava-se cada vez mais um fator de volatilidade. O sistema monetrio, por sua vez, revelava-se cada vez menos estvel em funo da precariedade das reservas que sustenta vam a libra esterlina. Do ponto de vista da economia poltica, a perda da posio relativa da Gr-Bretanha se acentuara depois da guerra, que tornara ainda mais precrios os padres de competitividade da indstria britnica e afetara de modo subs tancial sua marinha mercante e seus investimentos no exterior. Finalmente, a estratgia de crescimento, assentada sobre os prin cpios do laissezfaire e da Lei de S ay, revelava-se incapaz de con viver com a saturao dos mercados. Outro argumento bastante revelador de que os padres que caracterizaram o sculo XIX somente foram abandonados aps os Vinte Anos de Crise apresentado por Keynes no seu livro Tbe Economic Consequences oi tbe Peace. 13 Keynes, que tambm inte grou a delegao britnica na Conferncia de Paz de Versailles, havia percebido a gravidade do distanciamento entre a realida de e a atitude corrente das lideranas. Tbe Economic Consequences of tbe Peace, escrito logo aps a Conferncia, mostra as diferen tes posturas dos lideres que, efetivamente, determinaram os ter mos das clusulas da paz de Versailles: Wilson, Clemenceau e Lloyd George. Na avaliao de Keynes, em momento algum, por
12E.H.Carr, VinleAno.rde Crise, 1919-1939, (1939) 1981, p.91-2
13 J. M. Keynes, Tbe Eeonomi ConJequence.r oi lhe Peace. Royal Economic Society (1919)
1971, London. Esta obra tambm integrar a coleo de "Clssicos IPRI" de Relaes
Internacionais.

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diferentes razes, nenhuma dessas lideranas levou em conta que as caractersticas da ordem econmica que havia se forma do ao longo das dcadas que precederam a grande guerra pu nham a Alemanha numa posio bastante central no funciona mento dessa ordem. Keynes argumenta que, independentemente de consideraes morais e polticas, os caminhos da recupera o do dinamismo da economia europia estavam visceralmente associados recuperao da economia alem e que, portanto, os termos estabelecidos pelo Tratado de Paz, literalmente, signifi cavam "um tiro no prprio p" disparado pelas potncias ven cedoras. Os motivos que levaram a essa situao eram variados mas as sanes contidas no Tratado no deixavam dvidas. Mistura vam vrios sentimentos, entre eles o desejo de punir a Alema nha como causadora da guerra e o receio de que seu reerguimento pudesse ameaar novamente a ordem europia, especialmente a Frana. A anlise feita por Keynes, na primeira parte do livro, mostra com grande perspiccia como essas questes se manti nham presentes na atitude de Clemenceau e porque Wilson e Lloyd George, por diferentes razes, ou no enxergavam ou sim plesmente preferiam no tratar essas questes por acreditarem que suas prioridades deveriam ser postas em outras aes. Clemenceau e Lloyd George eram homens do sculo XIX, for mados dentro dos valores e crenas de sua poca e no poderi am produzir uma proposta de ordem internacional diferente da quela que conheciam. Wilson, por sua vez, sem dvida um visionrio poltico capaz de preparar uma proposta para a nova ordem, mas pouco familiarizado com o jogo poltico ao mesmo tempo sutil e cruel dentro do qual homens como Clemenceau e Lloyd George haviam sido formados. Era com homens como esses que Wilson deveria se defrontar em Versailles. Keynes re lata que Wilson desembarcara em Paris cercado por uma aura de grande lder mundial, um misto de heri e de profeta, e teria retornado a seu pas, aps a Conferncia, apenas como um ho

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mem bem intencionado, talvez um pastor presbiteriano. A his tria mostra que obra de Keynes permaneceu na penumbra, sen do considerada por seus contemporneos mais influentes ape nas como uma crtica incmoda.
PORQUE VINTE ANos DE CRISE UM CIASSICO
NOESTIJDO DAS RELAES IN7ERNAGONAIS?

Finalmente, uma outra ordem de reflexes suscitadas pela obra refere-se a uma questo conceitual. O que um clssico? Por que Vinte Anos de Crise um clssico? Uma obra "datada" pode ser um clssico? Essas so perguntas com que nos deparamos quando consideramos a sua incluso numa srie que procura reu nir "obras clssicas" no estudo das relaes internacionais. Originalmente, o termo "clssico" se referia aos autores greco-romanos. Em suas memrias, Arnold Toynbee conta que em sua juventude os "estudos clssicos" tomaram considervel parte de sua formao acadmica." No apenas teve de conhe cer todos os principais autores gregos e latinos como tambm teve de aprender o grego e o latim a ponto de se tornar fluente nessas lnguas vindas da antigidade. Mesmo que no assumisse os mesmos nveis de sofisticao da experincia acadmica de Toynbee, constitua parte obrigatria da formao de literatos e de estudiosos das humanidades o conhecimento dos "clssicos" que, assim, eram tomados como ponto de partida para seus es tudos. Progressivamente, o emprego do termo foi assumindo um sentido mais amplo, e mais usual, com as obras e os autores pas sando a ser considerados clssicos quando, a exemplo dos auto res greco-romanos, reunissem qualidades modelares, servindo de referncia para todos quantos estudam ou trabalham num particular campo de estudo ou da atividade humana criadora.
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A. Toynbee, Expm"ncias, Editora Vozes, Petrpolis, 1970.

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Assim, conhecer os "clssicos" continua sendo importante por que, por intermdio deles, possvel ter contato com as origens e com os modelos que serviram de inspirao ao que de melhor se produziu no campo das artes e das humanidades. Nesse senti do, Vinte Anos de Crise possui, com sobras, os requisitos para ser considerado um clssico no estudo das relaes internacionais. O fato de ser uma obra "datada", isto , o fato de tratar de um perodo especfico no compromete a sua importncia e a sua atualidade. Ao contrrio, neste caso, constitui parte da con tribuio de E. H. Carr por que marca uma inflexo fundamen tal no estudo das relaes internacionais, um vedadeiro renascimento desse campo de estudo. Alm disso, Vinte Anos de Crise um "clssico" em razo de seu contedo universal. A forma com que emprega os conceitos e categorias analticas que o novo campo de estudos passava a oferecer ajudaram a tornar mais clara no apenas a compreenso dos anos que antecederam a Segunda Guerra Mundial, mas tambm serviram para mostrar de maneira objetiva a natureza distinta dos fenmenos interna cionais. As foras que se moviam no substrato do jogo de foras vigentes no entre-guerras e que determinavam o potencial de conflito do meio internacional eram peculiares quela poca, mas na essncia, revelavam-se atemporais sendo possvel encontr las em ao tanto em pocas passadas quanto nos dias de hoje. O debate sobre o papel do poder, das idias e das instituies na determinao dos fenmenos internacionais continua atual e continua influenciando a formulao de polticas em nossos dias. Nenhum economista pode deixar de incluir na sua forma o o estudo da Riqueza das Naes apenas por que foi produzida no sculo XVIII. Obviamente, as escolas de economia continu am ensinando o pensamento de Adam Smith no porque se pre tenda que suas formulaes, em sua forma original, sejam ade quadas soluo das crises econmicas e obteno de riqueza e bem estar neste mundo "globalizado". Adam Smith, Ricardo, Marx ou Stuart Mill continuam sendo importantes porque fazem parte essencial da trajetria intelectual que levou estruturao

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do estudo da economia em bases epistemologicamente organi zadas. Da mesma forma que Smith e Ricardo so leituras bsi cas no campo da economia, desde que a disciplina relaes in ternacionais se estabeleceu como rea distinta de estudos no entre-guerras, Vinte Anos de Crise tem sido uma das obras mais lidas e citadas pelos especialistas. Provavelmente mais impor tante, a sua leitura tem servido para estimular a curiosidade e despertar o interesse pelo estudo das questes internacionais em bases sistemticas. Uma pergunta essencial suscitada pela obra de E. H. Carr tem suas razes na filosofia poltica: por que as relaes interna cionais permaneceram relativamente margem das atenes dos pensadores ao longo de um sculo? Isto , por que, depois de Kant o tema da "paz perptua", escrito em fins do sculo XVIII, deixou de despertar interesse? Para onde teria migrado a refle xo sobre a ordem poltica internacional? Em larga medida, Vinte Anos de Crise fornece uma pista bastante interessante a respeito dessas consideraes mais amplas sobre o estudo das relaes internacionais. Aparentemente, ao longo de todo o sculo XIX, o liberalis mo se expandiu juntamente com a expanso dos recursos tecnol gicos permitindo que, de muitas maneiras, as necessidades, ex pectativas e problemas na Europa fossem atenuados, ou mesmo eliminados, pela incorporao sistemtica de novos mercados e novas terras. Esse ambiente permitiu afastar por um sculo a temtica do conflito e do emprego do poder como rbitro das questes surgidas entre estados soberanos. Presses demogrficas na Europa puderam ser atenuadas pela emigrao em larga esca la para as novas terras, especialmente da Amrica e da Oceania. A crescente demanda por alimentos e matrias primas para a indstria puderam ser atendidas satisfatoriamente pela incorpo rao de novas reas de plantio e de explorao de recursos na turais. A disputa por mercados pde ser, em larga medida, evita da ao longo do sculo XIX por meio da contnua expanso das

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rotas comerciais, do desenvolvimento de novos produtos e do florescente mercado financeiro. O surgimento das relaes internacionais como campo de estudo distinto, dentro dos atuais padres est visceralmente associado ao esgotamento das possibilidades oferecidas pela ordem liberal do sculo XIX. A nfase dada pela obra de E. H. Carr busca de explicaes para as incongruncias entre a rea lidade e as iniciativas tomadas pelos estadistas para dar estabi lidade s relaes internacionais evidenciam de modo marcante esse fato. Vinte Anos de Crise apresenta a mesma ordem de preo cupao de Maquiavel, Hobbes e Rousseau uma vez que, no meio internacional, a ordem liberal se esgotava e, em seu lugar, res surgia o mundo da poltica de poder que havia marcado as rela es internacionais desde a formao dos estados nacionais at o sculo XVIII. Assim, de certa forma, o estabelecimento das primeiras cadeiras nas universidades britnicas e americanas voltadas para o estudo das relaes internacionais no entre-guer ras pode ser considerado, em grande medida, uma retomada do debate sobre o tema das relaes entre soberanias que, de certa forma, havia sido deixado parte desde Kant. A procura de explicaes mais plausveis aos muitos por qus suscitados pela Primeira Guerra Mundial teve a mesma motivao que um dia havia levado Abb de Saint-Pierre, Rousseau e Kant a refletirem sobre a "paz perptua". A enormi dade da tragdia humana e material daquele conflito fez com que estadistas e pensadores da poca elegessem como objetivo prioritrio evitar sua repetio e, para isso, a primeira misso seria a de se identificar suas "causas". Uma vez que as causas fossem conhecidas, um grande passo teria sido dado para que no houvesse um novo conflito de propores mundiais. Nesse esforo, as respostas oferecidas pelas disciplinas correntes re velavam-se inadequadas. Nem a Cincia Poltica, que voltara suas atenes para as transformaes sociais e as formas de or ganizao do estado, e nem a Economia, que punha seu foco de atenes sobre as leis de mercado, ofereciam referenciais para a

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reflexo sobre essa nova realidade. Seria riecessano encontrar elementos que ajudassem a compreender um mundo constitudo por unidades polticas atuando de forma autnoma, capazes de desenvolverem polticas conflitantes onde a sano final depen deria somente do poder de cada unidade. No , portanto, aci dental que a definio das relaes internacionais como campo de estudo no entre-guerras tenha buscado suas razes nas obser vaes dos filsofos que, entre os sculos XVI e XVIII, se de bruaram sobre os fenmenos polticos decorrentes da substi tuio da universalidade do direito divino, que fundamentava a origem do poder e sua legitimidade, pelo meio internacional anr quico formado pelos estados nacionais soberanos. Com efeito, na esfera poltica, o colapso da ordem medie val havia produzido a formao dos estados definidos por uma base territorial e por um governo soberano e o desdobramento dessa realidade foi a generalizao do conflito entre estados so beranos que seguiam orientaes religiosas concorrentes. Os Tratados de Westphalia apenas marcaram o fim da ordem polti ca medieval onde a autoridade de Roma era exercida de forma universal, mas no puseram em seu lugar nenhuma outra autori dade que pudesse arbitrar disputas entre os estados nacionais. Esses tratados, em sua essncia, apenas reconheciam a impossi bilidade de que o poder da Igreja Catlica continuasse a ser exer cido sobre todos os reinos cristos europeus, deixando a cada estado a prerrogativa de escolher sua f religiosa assim como o princpio legitimador da ordem poltica. A nova realidade, assentada sobre o estado nacional como unidade poltica bsica, produzia um ambiente cujo potencial de conflito era substancialmente aumentado pela inexistncia de um poder capaz de proporcionar substncia e efetividade a uma estrutura jurdica que ordenasse as relaes entre esses es tados. Maquiavel, Hobbes e, mais tarde, Clausewitz compreen deram com profundidade os desdobramentos polticos e morais inevitveis dessa realidade emergente: um meio internacional anrquico, formado pela justaposio de estados soberanos.

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Como argumenta Rappoport, no prefcio que escreveu para a edio brasileira do "Da Guerra", o entendimento de que "a guerra era a continuao da poltica por outros meios" no era uma afirmao de uma mente belicosa, era apenas o resultado da observao dos fatos de uma realidade onde a guerra era mais do que uma possibilidade, era um evento do cotidiano.P Numa outra vertente, Grotius procurou encontrar uma base jurdica para a organizao da nova ordem, em grande medida buscando conciliar princpios religiosos herdados da ordem medieval com os fundamentos do direito natural. No sculo seguinte, outros pensadores como Abb de Saint-Pierre e Kant procuraram na filosofia poltica os fundamentos para a construo da "paz per ptua" que, na essncia, usando-se uma expresso de nossos dias, deveria se constituir num mecanismo de soluo pacfica de con trovrsias entre estados nacionais soberanos. Nesse ambiente, portanto, era natural que o debate sobre a legitimidade e o papel do poder nas relaes entre unidades po lticas ocupasse o centro das atenes. Os grandes avanos tc nicos trazidos pela revoluo industrial possibilitaram a disse minao da viso liberal, que se estendeu por todo o sculo XIX. As fronteiras eram empurradas pela expanso colonial e pela incorporao de ex-colnias ao sistema econmico europeu. Essa contnua expanso, que permitia que os excedentes da popula o emigrassem para as novas terras e que matrias primas e produo pudessem ser compradas e vendidas em larga escala e de modo crescente, deu sentido e fomentou a crena na harmo nia de interesses: por que deveria haver disputas, conflitos ar mados, se os mercados estavam sempre em expanso? Novas rotas comerciais e novos mercados sempre poderiam acomodar novos concorrentes assim como os interesses de uma crescente classe de comerciantes, industriais e financistas. Assim, Vinte Anos de Crise mostra com riqueza de argumentos que a crise que se abateu sobre o mundo no incio do sculo XX foi mais do que
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C. v. Clausewitz, Da Guerra, Editora Universidade de Braslia, 1982.

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uma simples crise de polticas equivocadas. Foi uma crise que marcou a volta ao mundo de Grotius e Hobbes sob outras bases, mas igualmente crtico e muito mais dramtico. A que crise se refere E. H. Carr? Os Vinte Anos de Crise referem-se crise da ordem poltica e econmica do sculo XIX. Certamente o assassinato de Francisco Ferdinando, da ustria, revelava-se insuficiente at mesmo para explicar o incio do con flito e tampouco a corrida armamentista podia ser considerada suficiente para explicar o envolvimento de tantas naes na guer ra. A Alemanha foi considerada "culpada" e pensou-se que uma punio exemplar do Kaiser e a exigncia de pagamento de re paraes pesadas, poderiam ser um alerta a todas as naes aven tureiras, que pretendessem desenvolver polticas expansionistas. Rapidamente, no entanto, tambm se percebeu que as severas punies aplicadas Alemanha no seriam suficientes para tra zer a paz e a estabilidade ao meio internacional. Alm disso, as negociaes que resultaram nos termos do Tratado de Versailles se afiguraram muito mais uma continuao das prticas polti cas das grandes potncias europias, desenvolvidas desde a Guerra Franco Prussiana de 1871. Todo o otimismo que cercou a iniciativa de Wilson pela criao da Liga das Naes foi, gradativamente, substitudo por dvidas e apreenses que se estenderam pela dcada de 30 at desaguarem na Segunda Guerra Mundial. Esse o ambiente analisado por E. H. Carr, mas como se apresenta o mundo de hoje? O longo perodo de crescimento vivido pelos principais pases depois da Segunda Guerra Mundi al, que culminou com o colapso do bloco socialista, tem alimen tado sentimentos alternados de otimismo e pessimismo. Talvez fosse oportuno refletir sobre uma das lies contidas no Vinte Anos de Crise: preciso equilibrar o idealismo com uma boa dose de realismo.

Braslia, agosto de 2001

PREFCIO PRIMEIRA
EDIO

ESTE livro, originalmente produzido em 1937, foi mandado im primir em meados de julho de 1939, e atingiu a fase de provas quando a guerra eclodiu em 3 de setembro de 1939. Introduzir no texto umas poucas modificaes verbais, rapidamente, feitas luz dos acontecimentos, serviria de muito pouco; desta for ma, preferi deix-lo exatamente como foi escrito na poca em que a guerra j projetava sua sombra sobre o mundo, mas quan do nem toda esperana de evit-la estava perdida. Portanto, onde ocorrem expresses como "a Guerra", "pr-Guerra" ou "ps Guerra", o leitor entender que me refiro guerra de 1914-18. Quando as paixes da guerra se levantam, torna-se quase inevitvel e fcil atribuir a catstrofe s ambies e arrogncia de um punhado de homens, sem se buscar outra explicao. No entanto, mesmo quando a guerra j devasta, pode haver mais importncia prtica numa tentativa de analisar as causas subjacentes e significativas do desastre, do que as razes imedi atas e pessoais. Quando e se a paz voltar ao mundo, as lies do colapso que envolveu a Europa numa segunda grande guerra, a vinte anos e dois meses do Tratado de Versail1es, devero ser cuidadosamente ponderadas. Um acordo que, tendo destrudo os governantes nacional-socialistas da Alemanha, deixar intactas as condies que tornaram o fenmeno do Nacional-Socialismo possvel, arriscar-se- a ter uma vida to curta e trgica quanto o acordo de 1919. Nenhum perodo da histria recompensar melhor seu estudo, por parte dos futuros artfices da paz, do que os "vinte anos de crise" que preenchem o intervalo entre as duas

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CARR

Grandes Guerras. A prxima conferncia de paz, se no quiser repetir o fiasco da ltima, ter de se preocupar com assuntos mais fundamentais do que o traado de fronteiras. Nesta cren a, aventurei-me a dedicar este livro aos construtores da prxi ma paz. As fontes publicadas de que me vali, e em que me inspirei, so inmeras. Sintome particularmente em dvida com dois li vros que, embora no tratem especificamente de relaes inter nacionais, parecem-me ter lanado luz sobre os problemas fun damentais da poltica: Ideology and Utopia de Karl Mannheim, e Moral Man and Immoral Society de Reinhold Niebuhr. O livro de Peter Drucker, The End 0/ Economic Man, que no chegou s minhas mos at que meu original estivesse virtualmente com pleto, contm algumas suposies brilhantes e um diagnstico estimulante e sugestivo sobre a atual crise da histria mundial. Vrias excelentes obras, histricas e descritivas sobre muitos aspectos das relaes internacionais, apareceram nos ltimos vintes anos, e meu dbito com algumas delas est registrado em. notas de rodap, que devem ser consideradas como uma biblio grafia. Mas nenhuma dessas obras conhecidas por mim tentou analisar as causas mais profundas da crise internacional contem pornea. Minhas obrigaes para com indivduos so ainda mais ex tensas. Em particular, desejo registrar minha profunda gratido a trs amigos que encontraram tempo para ler a totalidade de meu original, e cujos comentrios foram to estimulantes quan do concordaram como quando discordaram de meus pontos de vista. Alm disso, suas contribuies so responsveis por gran de parte do valor que este livro possa ter: Charles Manning, pro fessor de Relaes Internacionais na London School of Economics and Poltical Science; Dennis Routh, FelIow do AlI Souls ColIege, de Oxford e, recentemente, docente de Poltica Internacional no University ColIege of Wales, em Aberystwyth; e um terceiro, cuja posio oficial impede que eu tenha o prazer

Prefcio primeira edio

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de cit-lo aqui. Durante os ltimos trs anos, fui membro de um Grupo de Estudos do Royal Institute of Internation.al Affairs, engajado numa pesquisa sobre o problema do nacionalismo, cujos resultados esto para ser publicados.' As linhas de investigao seguidas por este Grupo tocaram ou cruzaram, algumas vezes, as que estudei nestas pginas e meus colegas deste Grupo, as sim como outros que contriburam com este trabalho, sem que rer proporcionaram, no curso de nossas longas discusses, mui tos aportes valiosos ao presente livro. A estes, e a muitos outros que, de uma forma ou de outra, consciente ou inconscientemen te, deram ajuda e encorajamento no preparo deste volume, ofe reo meus sinceros agradecimentos.

E. H. Carr, 30 de setembro de 1939

Nationalism: A SllIdy by a Grollp of MU1Jbtrs (Oxford University Press).

of tbe

Royallnstitlltt

of lntemational .Affairs

PREFCIO SEGUNDA
EDIO

A NECESSIDADE de uma segunda edio de Vinte Anos de Crise co locou o autor ante uma deciso difcil. Um trabalho sobre pol tica internacional completado no vero de 1939, embora hou vesse rigorosamente evitado profecias, traz necessariamente marcas de seu tempo na substncia, na fraseologia, no seu uso de tempos verbais e, acima de tudo, em expresses como "a Guerra", "ps-Guerra", e assim por diante, que no mais se po dem relacionar, sem um grande esforo da parte do leitor, guer ra de 1914-18. Quando, contudo, comecei a tarefa de reviso, tornou-se imediatamente claro que, se eu procurasse re-escre ver cada passagem que houvesse sido, de alguma forma, afetada pela marcha dos acontecimentos, estaria apresentando no uma segunda edio de um velho livro, mas sim um livro essencial mente novo; e isto teria sido uma tentativa infrutfera e pouco imaginativa de forar vinho novo em velhas garrafas. Vinte Anos de Crise permanece um estudo do perodo entre as duas guerras, escrito quando este perodo j chegava a seu fim, e deve ser considerado, em seus mritos, como tal. O que fiz, portanto, foi reconstruir frases que seriam confusas ou difceis para os leito res j distantes, no tempo, do contexto original, modificar uns poucos perodos que levavam ao mal-entendido, e remover duas ou trs passagens relativas a controvrsias da poca, que agora se encontram eclipsadas, ou postas numa perspectiva diferente, pelo lapso do tempo. Por outro lado, no alterei nada de substncia, e tampouco procurei modificar expresses de opinio meramente pelo moti

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vo de, atualmente, no mais endoss-las sem reservas. poss vel, ento, que possa ter o direito de indicar, aqui, os dois as pectos principais em que estou consciente de ter-me afastado, at certo ponto, da viso refletida nessas pginas. Em primeiro lugar, Vinte Anos de Crise foi escrito com o propsito deliberado de contra-atacar o defeito, flagrante e pe rigoso, de todo pensamento, tanto acadmico quanto popular, sobre poltica internacional nos pases de lngua inglesa de 1919 a 1939: o quase total esquecimento do fator poder. Hoje este defeito, embora por vezes ainda ocorra na discusso de itens de futuros acordos, tem sido consideravelmente superado; e algu mas passagens de Vinte Anos de Crise colocam este argumento de maneira bastante radical, que no mais parece ser necessria ou apropriada, hoje em dia, como o era em 1939. Em segundo lugar, o corpo principal do livro aceita, de ma neira" muito fcil e complacente, o existente Estado-nao, pe queno ou grande, como a unidade bsica da sociedade interna cional, embora o captulo final apresente algumas reflexes, a que os eventos subseqentes se somaram, acerca do tamanho das unidades polticas e econmicas do futuro. Atualmente, a concluso de que o pequeno Estado-nao obsoleto ou obsolescente, e que nenhuma organizao internacional que fun cione pode basear-se na multiplicidade de Estados-naes, pa rece impor-se a qualquer observador isento. Minhas atuais opi nies sobre este ponto foram expostas num pequeno livro, recentemente publicado sob o ttulo "Nationalism and A/ter' e posso, por isso, com a conscincia limpa, adotar a nica linha de ao praticvel e deixar a presente obra tal como foi feita em 1939.

E. H. Carr, 15 de novembro de 1945

PARTE I

CINCIA DA POLTICA INTERNACIONAL

CAPTULO

o COMEO

DE UMA

CINCIA

A CINCIA da poltica internacional est em sua infncia. At 1914, a conduo das relaes internacionais era preocupao das pes soas profissionalmente engajadas nela. Nos pases democrti cos, a poltica internacional sempre foi vista como fora do cam po de ao dos partidos polticos; e os rgos parlamentares no se sentiam competentes para exercitarem um controle cuidado so sobre as misteriosas operaes das chancelarias. Na Gr Bretanha, a opinio pblica prontamente levantava-se se ocor resse uma guerra em qualquer regio tradicionalmente vista como dentro da esfera do interesse britnico, ou se a esquadra inglesa momentaneamente deixasse de possuir aquela margem de supe rioridade sobre possveis rivais que fosse, ento, considerada essencial. Na Europa continental, o alistamento militar e o medo crnico de invaso estrangeira haviam criado uma conscientizao popular dos problemas internacionais mais am pla e contnua. Mas esta conscientizao encontrou expresso principalmente no movimento operrio que, de tempos em tem pos, publicava resolues um tanto acadmicas contra a guerra. A Constituio dos Estados Unidos da Amrica continha a rara prescrio de que tratados deveriam ser concludos "pelo Presi dente, com o conselho e consentimento do Senado". Entretan to, as relaes exteriores dos Estados Unidos pareciam muito paroquiais para conferirem algum significado maior a esta exce o. Os aspectos mais pitorescos da diplomacia possuam certo valor como notcia. Mas em lugar algum, sej a em universidades ou em crculos intelectuais mais amplos, havia qualquer estudo

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organizado das questes internacionais correntes. A guerra ain da era vista principalmente como negcio de soldados e o corolrio disto era que a poltica internacional era um negcio de diplomatas. No havia um desejo geral de retirar a conduo dos assuntos internacionais das mos dos profissionais, nem mesmo de prestar ateno sria e sistemtica ao que eles esta vam fazendo. A guerra de 1914-18 ps um fim na opinio de que a guerra um assunto que afeta unicamente soldados profissionais e, fa zendo isto, dissipou a impresso correspondente de que a polti ca internacional podia ser deixada com segurana nas mos dos diplomatas profissionais. A campanha pela popularizao da po ltica internacional comeou, nos pases de lngua inglesa, sob a forma de uma agitao contra tratados secretos, que foram ata cados, sem provas suficientes, como uma das causas da guerra. A culpa pelos tratados secretos deveria ter sido imputada, no imoralidade dos governos, mas indiferena dos povos. Todos sabiam que tais tratados eram celebrados. Mas, antes da guerra de 1914, poucas pessoas sentiam alguma curiosidade acerca de les ou os achava condenveis 1. A agitao contra eles foi, con tudo, um fato de imensa importncia. Foi o primeiro sintoma da demanda pela popularizao da poltica internacional, e anun ciou o nascimento de uma nova cincia.
OBJETIVO E ANALISE EM CINCIA POLTICA

A cincia da poltica internacional, portanto, surgiu em resposta a uma demanda popular. Foi criada para servir a um objetivo e, neste ponto, seguiu o padro de outras cincias. primeira visI Um recente historiador da Aliana Franco-Russa, tendo registrado o protesto de uns poucos radicais franceses contra o segredo que envolvia a transao, continua: "Parlamento e opinio pblica toleraram este completo silncio, e contentaram-se em permanecer em absoluta ignorncia acerca das determinaes e alcance do acordo" (Michon, L 'Alliana Franto-Russe, pg. 75). Em 1898, na Cmara dos Deputados, Hanotaux foi aplaudido por declarar ser a revelao dos seus termos "absolutamente impossvel" (ibidem, pg. 82).

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ta, este padro pode parecer ilgico. Nosso primeiro trabalho coletar, classificar e analisar os fatos, e deles tirar nossas inferncias; e estaremos, desse modo, prontos a investigar o objetivo a que nossos fatos e dedues podem ser relacionados. Os processos da mente humana, contudo, no parecem desen volver-se nesta ordem lgica. A mente humana trabalha, por as sim dizer, na ordem inversa. O objetivo, que seguiria logicamente a anlise, necessrio para dar-lhe o impulso e direo iniciais. "Se a sociedade tem uma necessidade tcnica", escreveu Engels, "isto serve como impulso maior ao progresso da cincia do que dez universidadcs't. O mais antigo livro didtico de geometria existente "ensina um conjunto de regras prticas destinadas a resolver problemas concretos: regra para medir um pomar circu lar; regra para projetar um campo; cmputo da rao consumida por gansos e gado"3. A razo, diz Kant, deve pesquisar a nature za "no... como um aluno, que presta ateno a tudo o que seu mestre decidir contar-lhe, mas como um juiz, que obriga a teste munha a responder-lhe todas as perguntas que ele mesmo ache apropriadas a seu fim?". "No podemos estudar nem mesmo es trelas, rochas ou tomos", escreve um socilogo moderno, "sem estarmos de alguma forma condicionados pelos interesses hu manos diretos, seja em nossas formas de sistematizao, na proe minncia dada a uma ou outra parte do nosso assunto, ou na forma das perguntas que fazemos e tentamos responder'". o objetivo de dar sade que cria a cincia mdica, e o objetivo de construir pontes que cria a cincia da engenharia. O desejo de curar as doenas do corpo poltico deu impulso e inspirao cincia poltica. Objetivo, estejamos cnscios disto ou no, uma condio para opensamento; e pensar pelo prazer de pensar to anormal quanto a acumulao de dinheiro feita pelo usu
Apud Sydney Hook, Towards lhe Understanding of Karl Marx, pg. 279.
Rudf, From lhe Physical lo lhe Social Sciences (trad. ingl.) pg. 27.
Kant, Cn'lique of Pure Reason (ed. Everyman), pg. 1 L
Maclver, Community, pg. 56.

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rario pelo prazer que isto lhe d. "O desejo o pai do pensa mento" uma descrio perfeitamente exata da origem do pen samento humano normal. Se isto vlido para as cincias fsicas, vlido para a cin cia poltica num sentido muito mais ntimo. Nas cincias fsi cas, a distino entre a investigao dos fatos e o objetivo a que esses fatos se ligam no s teoricamente vlida, mas tambm constantemente observada na prtica. O pesquisador de labora trio, dedicado a investigar as causas do cncer, pode ter sido originalmente inspirado pelo propsito de erradicar a doena. Mas este propsito , em seu sentido mais estrito, irrelevante e separvel da pesquisa. Suas concluses podem limitar-se a um relatrio verdico dos fatos. Ele no pode tornar os fatos dife rentes do que so; pois os fatos existem independentemente do que se pense deles. Nas cincias polticas, que lidam com o com portamento humano, no existem tais fatos. O pesquisador ins pira-se no desejo de curar algum mal do corpo poltico. Entre as causas do problema, ele diagnostica o fato de que seres huma nos normalmente reagem a certas condies de certa maneira. Mas este no um fato comparvel ao fato de que o corpo hu mano reage de certa forma a certas drogas. um fato que pode ser mudado pelo desejo de mud-lo; e este desejo, j presente na mente do pesquisador, pode ser estendido, como resultado de sua investigao, a um suficiente nmero de seres humanos que o tornem efetivo. O objetivo no , como nas cincias fsicas, irrelevante investigao e separvel dela: , ele prprio, um dos fatos. Em teoria, pode-se, sem dvida, continuar a estabele cer distino entre o papel do pesquisador que estabelece os fatos, e o papel do prtico que se ocupa em traar o curso certo da ao. Na prtica, um papel interpenetra-se imperceptivelmente com o outro. Objetivo e anlise tornam-se partes integrantes de um nico processo. Alguns exemplos podero ilustrar este ponto. Marx, quan do escreveu O Capital, inspirou-se no objetivo de destruir o sis

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tema capitalista, da mesma forma que o investigador das causas do cncer se inspira no objetivo de erradicar o cncer. Mas os fatos sobre o capitalismo no so, como os fatos sobre o cncer, independentes da atitude do povo com relao a eles. A anlise de Marx buscou alterar, e de fato alterou, esta atitude. No pro cesso de analisar os fatos, Marx alterou-os. Tentar distinguir entre Marx o cientista e Marx o propagandista um preciosismo intil. Os especialistas em finanas, que no vero de 1932 acon selharam o governo britnico de que era possvel converter o Emprstimo de Guerra de 5% a uma taxa de 3,5%, sem dvida basearam seu conselho na anlise de certos fatos; mas o fato de terem dado este conselho foi um dos fatos que, levados ao co nhecimento do mundo financeiro, tornaram a operao bem su cedida. Anlise e objetivo estavam inextricavelmente mescla dos. Entretanto, tampouco somente o pensamento do profissional, ou do estudante qualificado de poltica, que cons titui um fato poltico. Qualquer um que leia colunas polticas de um jornal, ou que participe de reunies polticas, ou discuta po ltica com seu vizinho, de certa forma um estudante de polti ca; e a opinio que venha a formar torna-se (especialmente, mas no exclusivamente, nos pases democrticos) um fator no cur so dos eventos polticos. Logo, um revisor literrio poderia, con cebivelmente, criticar este livro em termos, no de que seja fal so, mas de que seja inoportuno; e esta crtica, justificada ou no, seria compreensvel, enquanto que a mesma crtica a um livro sobre as causas do cncer seria sem sentido. Todo julgamento poltico ajuda a modificar os fatos a que se refere. O pensamen to poltico , ele mesmo, uma forma de ao poltica. A cincia poltica no apenas a cincia do que , mas do que deveria ser.

o PAPEL DA UTOPIA
Se, portanto, o objetivo precede e condiciona o pensamento, no surpresa descobrir que, quando a mente humana comea a exer

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citar-se em algum campo novo, ocorre um estgio inicial em que o elemento do desejo ou objetivo extremamente forte, e a in clinao para a anlise de fatos ou de meios fraca ou inexistente. Hobhose aponta como caracterstica dos "povos mais primiti vos" que "a prova da verdade de uma idia no esteja ainda se parada da qualidade que a torna agradvel?". O mesmo parece ria extremamente verdadeiro acerca do estgio primitivo, ou "utpico", das cincias polticas. Durante esse estgio, os pes quisadores prestaro pouca ateno aos "fatos" existentes ou anlise de causa e efeito, mas devotar-se-o integralmente ela borao de projetos visionrios para a consecuo dos fins que tm em vista - projetos cuja simplicidade e perfeio lhes ga rantem uma atrao fcil e universal. somente quando esses projetos se desmoronam, e desejo e objetivo mostram-se inca pazes de, por si ss, atingirem o fim desejado, que os pesquisa dores relutantemente pediro auxlio anlise, e o estudo, emer gindo de seu perodo infantil e utpico, estabelecer seu direito de ser visto como cincia. "Pode-se dizer que a sociologia", res salta o Professor Ginsberg, "surgiu como forma de ao contra largas generalizaes no apoiadas em pesquisa indutiva deta lhada."? No seria fantasioso encontrar uma ilustrao desta regra mesmo no domnio da cincia fsica. Durante a Idade Mdia, o ouro era reconhecido como meio de troca. Entretanto, as rela es econmicas no estavam suficientemente desenvolvidas a ponto de requererem mais do que uma quantidade limitada de tal meio. Quando as novas condies econmicas dos sculos quatorze e quinze introduziram um sistema de transaes mo netrias largamente difundido, e a oferta de ouro tornou-se ina dequada para esse fim, os sbios da poca comearam a experi mentar a possibilidade de transmutar metais comuns em ouro.

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L. T. Hobhose, Devefopment and Purpose, pg. 100. M. Ginsberg, Soci%gy, pg. 25.

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pensamento do alquimista desenvolveu-se puramente visan do um objetivo. Ele no parou para pensar se as propriedades do chumbo eram tais que permitissem sua transformao em ouro. Presumiu que o fim era absoluto (ou seja, que o ouro teria de ser produzido), e que meios e materiais teriam de se adaptar, de algum modo, a isto. Foi somente quando esse projeto visio nrio falhou que os pesquisadores foram obrigados a aplicar seu pensamento ao exame dos "fatos", isto , natureza da matria; e, embora o objetivo inicial de conseguir ouro de chumbo esteja to distante quanto sempre esteve de sua realizao, a cincia fsica moderna tem evoludo a partir desta inspirao primitiva. Outros exemplos podem ser tirados de campos ligados mais de perto ao nosso assunto. Foi nos sculos quinto e quarto a.C. que surgiram as pri meiras tentativas srias registradas de se criar uma cincia da poltica. Essas tentativas foram feitas independentemente na China e na Grcia. Mas nem Confcio nem Plato, embora esti vessem, evidentemente, profundamente influenciados pelas ins tituies polticas sob as quais viveram, tentaram realmente analisar a natureza dessas instituies, ou procuraram sublinhar as causas dos males que deploravam. Como os alquimistas, con tentaram-se em advogar solues altamente imaginativas, cuja relao com os fatos existentes era de negao absoluta", A nova ordem poltica que propunham era to diferente de qualquer coisa a seu redor quanto ouro de chumbo. Foi o produto, no da an lise, mas da aspirao. No sculo dezoito, o comrcio na Europa ocidental tornou se to importante, que as restries a ele impostas pela autori dade governamental, e justificadas pela teoria mercantilista,

"Plato O PIo tino, Morus e Carnpanella, construram suas sociedades irreais com os mate riais que tinham sido omitidos na criao das comunidades reais, devido aos defeitos nos quais eles se inspiraram. A Repblica, A Utopia e A Cidade do Sol foram protestos contra um estado de coisas, que a experincia de seus autores ensinou-os a condenar" CActon, History of Freedom, P: 270).

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constituram-se em obstculos. O protesto contra essas restri es assumiu a forma de uma viso desejada de um comrcio universal livre; e, partindo dessa viso, os fisiocratas na Frana, e Adam Smith na Gr-Bretanha, criaram a cincia da economia poltica. A nova cincia baseou-se primeiramente na negao da realidade existente, e em certas generalizaes artificiais e no verificadas sobre o comportamento de um hipottico ho mem econmico. Na prtica, alcanou alguns resultados alta mente significativos e teis. Mas a teoria econmica manteve durante muito tempo seu carter utpico; e at hoje, alguns "eco nomistas clssicos" insistem em encarar o comrcio universal livre - uma situao imaginria que jamais existiu - como postulado normal da cincia econmica, e toda a realidade como um desvio desse prottipo utpico". Nos primeiros anos do sculo dezenove, a revoluo indus trial criou um novo problema social para o pensamento humano na Europa ocidental. Os pioneiros que primeiro lanaram-se ao ataque do problema foram os homens a quem a posteridade atri buiu o nome de "socialistas utpicos": Saint-Simon e Fourier na Frana; Robert Owen na Inglaterra. Esses homens no tentaram analisar a natureza dos interesses de classe, ou das conscin cias de classe, ou mesmo dos conflitos de classes que estes cau saram. Simplesmente elaboraram suposies no verificadas so

"A economia poltica liberal foi um dos melhores exemplos de utopias que se podem citar. Imaginou-se uma sociedade onde tudo seria reduzido a tipos comerciais, sob a lei da mais livre concorrncia: hoje se reconhece que esta sociedade ideal seria to dificilmente reali zvel quanto a de Plato" (Sorel, Rflexions sur la Violence, pg. 47). Compare com a conhecida defesa do Professor Robbins da economia do laissezfaire: "A idia da coordena o da atividade humana atravs de um sistema de regras impessoais, dentro do qual quaisquer relaes espontneas conduziriam ao benefcio mtuo, uma concepo pelo menos to sutil, to ambiciosa, quanto a concepo de prescrever-se cada ao, ou cada tipo de ao, por uma autoridade planejadora central; e isto, provavelmente, tambm no se encontra em harmonia com o que requer uma sociedade espiritualmente s" (Economic Planning and lnternational Order, pg. 229). Seria igualmente verdadeiro, e provavelmente igualmente til, dizer que a constituio da Repblica de Plato pelo menos to sutil, ambiciosa e dentro dos requerimentos espirituais, quanto a de qualquer Estado que j tenha existido.
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bre o comportamento humano e, sob influncia delas, criaram esquemas visionrios de comunidades ideais, nas quais homens de todas as classes iriam viver juntos em amizade, dividindo os frutos de seu trabalho na proporo de suas necessidades. Para todos eles, como Engels acentuou, "Socialismo a expresso da verdade, razo e justia absolutas, e basta ser descoberto para conquistar todo o mundo, em virtude de seu prprio poder"!". Os socialistas utpicos desenvolveram um trabalho valioso ao tornarem os homens conscientes do problema e da necessidade de enfrent-lo. Mas a soluo proposta por eles no tem cone xo lgica com as condies que criaram o problema. Uma vez mais, foi o produto, no da anlise, mas da aspirao. Esquemas elaborados com este esprito, evidentemente, no funcionaro. Da mesma forma que ningum jamais conseguiu fabricar ouro num laboratrio, ningum jamais conseguiu viver numa repblica de Plato, ou num mundo de mercado universal livre, ou numa comunidade cooperativa de Fourier. Mas , con tudo, perfeitamente correto venerar Confcio e Plato como fun dadores da cincia poltica, Adam Smith como fundador da eco nomia poltica, e Fourier e Owen como fundadores do socialismo. O estgio inicial de aspirao, tendo em vista um fim, um fundamento essencial do pensamento humano. O de sejo o pai do pensamento. A teleologia precede a anlise. O aspecto teleolgico da cincia da poltica internacional tem estado evidente desde o princpio. Surgiu de uma grande e desastrosa guerra; e o objetivo mestre que inspirou os pioneiros da nova cincia foi o de evitar a recidiva desta doena do corpo poltico internacional. O desejo passional de evitar a guerra de terminou todo o curso e direo iniciais do estudo. Como outras cincias na infncia, a cincia da poltica internacional tem sido marcadamente e francamente utpica. Ela se encontra no est gio inicial, no qual o desejo prevalece sobre o pensamento, a
Engels, Utopias and Sdentiftc Sodalism, (trad. ingl.) pg. 26.

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generalizao sobre a observao, e poucas tentativas so efetuadas de uma anlise crtica dos fatos existentes e dos mei os disponveis. Neste estgio, a ateno est concentrada quase que exclusivamente no fim a ser alcanado. O fim tem parecido to importante, que a anlise crtica dos meios propostos tem sido freqentemente classificada de destrutiva e intil. Quan do o Presidente Wilson, a caminho da Conferncia de Paz, foi perguntado por alguns assessores se pensava que seu plano da Liga das N aes funcionaria, respondeu rapidamen te: "Se no funcionar, teremos de faz-lo funcionar"?", O advogado de um plano para uma fora de polcia internacional, ou para a "segu rana coletiva", ou de algum outro projeto para uma ordem in ternacional, geralmente responde crtica, no com um argu mento destinado a mostrar como e por que ele pensa que seu plano funcionaria, mas sim ou com uma declarao de que ele tem de ser posto a funcionar porque as conseqncias de sua ausncia de funcionamento seriam desastrosas, ou com a deman da por alguma panacia alternativa 12. Este deve ter sido o esp rito da resposta que o alquimista ou o socialista utpico devem ter dado ao ctico que questionou a hiptese de que o ouro pu desse surgir do chumbo, ou que o homem pudesse viver em co munidades-modelo. O pensamento no tem recebido seu devido valor. Muito do que foi dito e escrito sobre poltica internacio nal entre 1919 e 1939 merece a crtica aplicada em outro con texto pelo economista Marshall, que compara "a nervosa irresponsabilidade que concebe esquemas utpicos ligeiros" com a "facilidade corajosa do jogador fraco, que resolver rapida mente o mais difcil problema de xadrez produzindo-se os movi

R. S. Baker, Woorow Wilson an Worl Settle11'lenl, pg. 93. "H uma velha e conhecida histria sobre o homem que, durante o terremoto de Lisboa de 1775, andava de um lado a outro vendendo plulas anti-terremoto; mas um incidente esquecido - quando algum apontou para o fato de que as plulas provavelmente seriam inteis, o vendedor replicou: mas o que voc usaria em seu lugar?" (L. B. Narnier, In lhe Margin oi History, pg. 20).
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mentos das (peas) negras, assim como os das (peas) brancas"13. Como atenuante dessa falha intelectual, pode-se dizer que, du rante os primeiros anos desta fase, as peas negras da poltica internacional estavam nas mos de jogadores to fracos que as dificuldades reais do jogo no estavam muito patentes, mesmo para a inteligncia mais aguda. O curso dos acontecimentos, a partir de 1931, revelou claramente a inadequao da aspirao pura como base de uma cincia da poltica internacional, e tor nou possvel, pela primeira vez, desencadear um srio racioc nio crtico e analtico sobre os problemas internacionais.

o IMPACTO DO REALISMO
Nenhuma cincia merece tal nome at que tenha, adquirido hu mildade suficiente para no se considerar onipotente, e para dis tinguir a anlise do que , da aspirao do que deveria ser. Por que nas cincias polticas esta distino jamais pode ser absoluta, algumas pessoas pretendem retirar delas o direito ao ttulo de cincias. Tanto nas cincias fsicas quanto nas cincias polti cas, logo se atinge um ponto onde o estgio inicial do desejo deve ceder lugar a um estgio de anlise dura e impiedosa. A diferena reside no fato de que as cincias polticas nunca po dem emancipar-se totalmente da utopia, e que o cientista polti co mais suscetvel de permanecer num estgio inicial mais longo que o cientista fsico, durante a fase utpica de desenvolvimen to. Isto perfeitamente natural. Pois enquanto a transmutao de chumbo em ouro no ficaria mais prxima se todo o mundo apaixonadamente a desejasse, inegvel que se todos realmente desejassem um "Estado mundial" ou "segurana coletiva" (e ten do uma interpretao idntica destes termos), esses objetivos seriam facilmente alcanados; e o estudante da poltica interna cional pode ser perdoado se comea a supor que sua tarefa con

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Economic [asrnal (1907), XVII, pg. 9.

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siste em fazer com que todos desej em isto. Ele leva algum tem po at perceber que nenhum processo pode ser desenvolvido por este caminho, e que nenhuma utopia poltica alcanar mes mo o mais limitado sucesso, a menos que se origine da realidade poltica. Tendo feito esta descoberta, ele dedicar-se- quela in cansvel anlise da realidade que o trao primordial da cin cia; e um dos fatos cujas causas ter de analisar o de que pou cas pessoas realmente desejam um "Estado mundial" ou "segurana coletiva", e as que pensam que desejam, conceituam estas coisas de forma diferente e incompatvel. Ele ter, por fim, alcanado um estgio em que o objetivo, por si s, revela-se estril, e a anlise da realidade impe-se a ele como um ingredi ente essencial de seu estudo. O impacto do raciocnio sobre o desejo, que, no desenvol vimento de uma cincia, segue-se ao colapso de seus primeiros projetos visionrios, e marca o fim de seu perodo especifica mente utpico, normalmente chamado de realismo. Represen tando uma reao contra os sonhos volitivos do estgio inicial, o realismo est sujeito a assumir um aspecto crtico e, de certo modo, cnico. No campo do pensamento, coloca sua nfase na aceitao dos fatos e na anlise de suas causas e conseqn cias. Tende a depreciar o papel do objetivo, e a sustentar, expl cita ou implicitamente, que a funo do pensamento estudar a seqncia dos eventos que ele no tem o poder de influenciar ou alterar. No campo da ao, o realismo tende a enfatizar o poder irresistvel das foras existentes e o carter inevitvel das tendncias existentes, e a insistir em que a mais alta sabedoria reside em aceitar essas foras e tendncias, e adaptar-se a elas. Tal atitude, embora defendida em nome do pensamento "objeti vo", pode facilmente ser levada a um extremo em que resulte a esterilizao do pensamento e a negao da ao. Mas h um estgio em que o realismo o corretivo necessrio da exubern cia da utopia, assim como em outros perodos a utopia foi invocada para contra-atacar a esterilidade do realismo. O pen

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sarnento imaturo predominantemente utpico e busca um ob jetivo. O pensamento que rejeita o objetivo como um todo o pensamento da velhice. O pensamento maduro combina objeti vo com observao e anlise. Utopia e realidade so, portanto, as duas facetas da cincia poltica. Pensamento poltico e vida poltica sensatos sero encontrados onde ambos tiverem seu lu gar.

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UTOPIA E REALIDADE

A ANTTESE utopia-realidade - uma balana que sempre se apro xima e se afasta do equilbrio, jamais atingindo-o completamen te - uma anttese fundamental que se revela em muitas formas de pensamento. Os dois mtodos de abordagem - a tendncia a ignorar o que foi e o que , e a tendncia a deduzir o que deveria ser partindo do que foi e do que - determinam atitudes opos tas com relao a todo problema poltico. H uma eterna dispu ta", como argumenta SoreI, "entre os que imaginam o mundo de modo a adapt-lo sua poltica, e os que elaboram sua poltica de modo a adapt-la s realidades do mundo"l. Parece til e su gestivo elaborar esta anttese antes de proceder a um exame da crise atual da poltica internacional.

UVRE ARBtrRIo E

DETERMINISMO

A anttese de utopia e realidade pode, em alguns aspectos, ser identificada com a anttese livre arbtrio e determinismo. O ut pico necessariamente voluntarista: acredita na possibilidade de, mais ou menos radicalmente, rejeitar a realidade, e substi tu-la por sua utopia por meio de um ato de vontade. J o realis ta analisa um curso de desenvolvimento predeterminado, que ele impotente para modificar. Para o realista, a filosofia, nas famosas palavras de Hegel no prefcio de sua Filosofia do Direi to, "sempre chega tarde demais" para mudar o mundo. Por inter mdio da filosofia, a antiga ordem "no pode ser rejuvenescida, somente conhecida". O utpico, fixando seus olhos no futuro,
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A. Sorel, L'Enrope et Ia Rivolnlion Franaise, pg. 474.

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pensa em termos de criatividade espontnea; o realista, enraiza do no passado, pensa em termos de causalidade. Toda ao hu mana sadia, e portanto todo pensamento sadio, deve estabele cer um equilbrio entre utopia e realidade, entre livre arbtrio e determinismo. O realista completo, aceitando incondicionalmen te a seqncia dos acontecimentos, se priva da possibilidade de modificar a realidade. O utpico completo, rejeitando a seqn cia causal, se priva da possibilidade de entender a realidade que est tentando transformar, ou os processos pelos quais ela po deria ser transformada. O vcio caracterstico do utpico a ingenuidade; o do realista, a esterilidade,
TEORIA E PRATICA

A anttese de utopia e realidade tambm coincide com a antte se teoria-prtica. O utpico torna a teoria poltica uma norma a que a prtica poltica tem de ajustar-se. O realista v a teoria poltica como um tipo de codificao da prtica poltica. O re lacionamento entre teoria e prtica foi reconhecido, nos ltimos anos, como um dos problemas centrais do pensamento poltico. Tanto o utpico quanto o realista distorcem esta relao. O ut pico, sustentando reconhecer a interdependncia entre o objeti vo e o fato, trata o objetivo como se fora o nico fato relevante e, constantemente, apresenta como imperativas proposies que so meramente optativas. A Declarao de Independncia Ame ricana afirma que "todos os homens so criados iguais", Litvinov diz que "a paz indivisvel'?", e Sir N orman Angell, que "a divi so biolgica da humanidade em Estados rivais independentes"
2 O psiclogo pode interessar-se em traar aqui uma analogia - seria perigoso ir alm - com a classificao de Jung dos tipos psicolgicos em "introvertidos" e "extrovertidos" Oung, Psy{hologkal Type.r) ou com os pares de opostos de William James: Racionalista-Empirista, Intelectualista-Sensacionalista, Idealista-Materialista, Otimista-Pessimista, Religioso-No James, religioso, Monstico-Pluralstico, Dogmtico-Ctico, Livre-voluntarista-Fatalista Pragmati.rm). 3 League of Nations: Sixteenth Assembly, pg. 72.

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urna "inpcia cientfica?". Entretanto, trata-se de questo de observao corriqueira o fato de que nem todos os homens nas cem iguais, mesmo nos Estados Unidos, e que a Unio Sovitica pode permanecer em paz enquanto seus vizinhos esto em guer ra; e provavelmente teramos um baixo conceito de um zologo que descrevesse um tigre comedor de gente corno urna "inpcia cientfica". Essas proposies so itens de um programa polti co disfarados de declaraes de fato>; e o utpico habita o mundo de sonhos desses "fatos", distante do mundo da realida de onde fatos bastante opostos podem ser observados. O realis ta no tem dificuldade de perceber que estas proposies utpi cas no so fatos, porm aspiraes, e pertencem ao carter optativo, no ao imperativo; e continua por mostrar que, consi deradas como aspiraes, no so proposies a priori, mas es to enraizadas no mundo da realidade de uma forma que o ut pico no consegue entender. Portanto, para o realista, a igualdade do homem a ideologia dos no-privilegiados que procuram ele var-se at o nvel dos privilegiados; a indivisibilidade da paz, a ideologia dos Estados que, estando particularmente expostos a ataques, ficam desejosos de estabelecerem o princpio de que um ataque a eles um assunto que deva preocupar outros Esta dos mais afortunadamente situado"; a inpcia dos Estados sobe ranos, a ideologia das potncias hegemnicas, que vem na so berania de outros Estados urna barreira ao gozo de sua prpria posio de predomnio. A exposio dos fundamentos ocultos da teoria utpica constitui-se numa preliminar necessria a qual quer cincia poltica sria. Mas o realista, ao negar qualquer qualidade a priori das teorias polticas, e ao provar que elas tm

N orman Angell, Tbe Great lllusion, pg. 138.

Da mesma forma a teoria de Marx da mais-valia tem, nas palavras de um crtico simpati
zante, "mais o significado de um slogan poltico e social do que o de uma verdade econ
mica" (M. Beer, The Lifi and Teaching of Karl Marx, pg. 129).
6 Tendo descoberto que outros Estados eram provavelmente mais expostos a ataques que
eles prprios, as autoridades soviticas, em maio de 1939, demitiram Litvinov e pararam
de falar na indivisibilidade da paz.

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suas razes na pratIca, cai facilmente num determinismo que sustenta que a teoria, sendo nada mais do que a racionalizao de um propsito condicionado e pr-determinado, uma excrescncia pura e impotente para alterar o curso dos aconteci mentos. Portanto, enquanto o utpico trata o objetivo como o nico fato bsico, o realista corre o risco de tratar o objetivo meramente como o produto mecnico de outros fatos. Se reco nhecermos que esta mecanizao da vontade humana, e da as pirao humana, indefensvel e intolervel, ento temos de reconhecer que a teoria, por desenvolver-se da prtica e na pr tica, tem seu prprio papel transformador no processo. O pro cesso poltico no consiste, como crem os realistas, puramente na sucesso de fenmenos governados pelas leis mecnicas da causalidade; tampouco consiste, como crem os utpicos, pura mente na aplicao, na prtica, de certas verdades tericas, evo ludas de uma conscincia interior, por povos sbios e previden tes. A cincia poltica tem de ser baseada no reconhecimento da interdependncia da teoria e da prtica, que s pode ser atingi da atravs da combinao de utopia e realidade.

o Il'JTELECIVAL E O BUROCRATA
Uma expresso' concreta da anttese entre teoria e pratica na poltica a oposio entre o "intelectual" e o "burocrata": o primeiro treinado a pensar, principalmente, por linhas apriors ticas, e o ltimo, a pensar ernpiricamente". da natureza das coisas que o intelectual deva encontrar-se do lado que procura adequar a prtica teoria; pois os intelectuais so particular mente relutantes em reconhecerem seu raciocnio como condi cionado por foras externas a eles prprios, e gostam de pensar
7 O termo "burocrata" pode ser usado, neste caso, para incluir os membros das foras armadas que esto engajados na conduo da poltica. , provavelmente, desnecessrio adicionar que nem todo possuidor de um intelecto um intelectual, assim como nem todo ocupante de uma mesa num departamento governamental um burocrata. H, contudo, modos de pensar que so, em termos gerais, caractersticos do burocrata e do intelectual.

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em si mesmos como lderes cujas teorias proporcionam a fora motriz para os chamados homens de ao. Alm disso, todo ponto de vista intelectual dos ltimos duzentos anos tem sido forte mente colorido pelas cincias exatas e naturais. A maioria dos intelectuais vem defendendo ser o estabelecimento de um prin cpio geral, e o teste do particular luz desse princpio, o funda mento necessrio e o ponto de partida de toda cincia. Pode-se dizer, a esse respeito, que a utopia, com sua insistncia em prin cpios gerais, representa a abordagem intelectual caracterstica da poltica. Woodrow Wilson, o mais perfeito exemplo moderno de intelectual na poltica, "foi insupervel na exposio do fun damental. .. Seu mtodo poltico... era basear sua atuao em princpios amplos e simples, evitando o comprometimento com medidas especificas". Alguns princpios supostamente gerais, como "autodeterminao nacional", "comrcio livre" ou "segu rana coletiva" (que sero facilmente reconhecidos pelo realista como expresses concretas de condies e interesses particula res), so tomados corno padro absoluto, e julgam-se as polti cas boas ou ms pela extenso em que divergem desses princpi os ou adaptam-se a eles. Nos tempos modernos, os intelectuais tm sido os lderes de todo movimento utpico; e os servios prestados pela utopia ao progresso poltico devem ser credita dos, em boa parte, a eles. Mas a fraqueza caracterstica da uto pia tambm a fraqueza caracterstica dos intelectuais polti cos: no entender a realidade existente e o modo pelo qual os padres se relacionam com ela. "Eles podiam atribuir a suas as piraes polticas", escreveu Meinecke sobre o papel dos inte lectuais na poltica alem, "um esprito de pureza e independn cia, de idealismo filosfico e de elevao acima do concreto jogo de interesses... mas atravs de seu sentimento imperfeito pelos interesses reais da vida efetiva do Estado, rapidamente desce ram do sublime para o extn.vagante e o excntrico'?".
8
9

R. S. Baker, Woodrow Wilson} Life and Letters, IH, pg. 90. Meinecke, S taat tmd Personlicbkeit, pg. 136.

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Freqentemente afirma-se que os intelectuais so menos ciosos de seu pensamento do que os grupos cuja coerncia de pende de um interesse econmico comum, e que ocupam, por tanto, um ponto privilegiado "au-dessus de la mle". J em 1905, Lenin atacava "a opinio antiquada de que a intelligentsia seria capaz... de permanecer fora de classes"?". Mais recentemente, esta viso foi ressuscitada por Mannheim, que afirmou que a intelligentsia, sendo "relativamente sem classe" e "socialmente desvinculada", "inclui em si todos aqueles interesses com os quais a vida social permeada", e pode, desta forma, atingir um elevado grau de imparcialidade e objetividade!'. Num certo sen tido limitado, isto verdade. Mas qualquer vantagem derivada disso pareceria anulada por uma correspondente inabilidade, isto , pelo distanciamento das massas, cuja atitude um fator determinante na vida poltica. Mesmo onde a iluso de sua lide rana era mais forte, os intelectuais modernos freqentemente encontraram-se na posio de oficiais cujas tropas estivessem prontas a segui-los em tempo de paz, mas que desertariam ante qualquer problema mais srio. Na Alemanha, e em muitos pa ses europeus menores, as constituies democrticas de 1919 foram fruto do trabalho de intelectuais devotados, e atingiram um alto grau de perfeio terica. Mas quando ocorreu uma cri se, esfacelaram-se quase em toda parte por no terem consegui do conquistar o apoio da massa da populao. Nos Estados Uni dos, os intelectuais tiveram um papel preponderante na proposta de criao da Liga das Naes, e a maioria deles permaneceu como seus defensores ardorosos. Entretanto, a massa do povo americano, que parecia seguir a liderana deles, rejeitou-a quan do o momento crtico chegou. Na Gr-Bretanha, os intelectuais asseguraram, atravs de uma propaganda enrgica e devotada, enorme apoio dos jornais Liga das N aes. Mas quando a Liga surgiu requerendo uma ao que poderia ter acarretado conse
la Lenin, Work.r (2.a edio russa), VII, pg. 72.
11

Mannheim, Ideology and Utopia, pgs. 13 7-40.

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quencias praticas para a massa do povo, governos suceSSIVOS preferiram a inao; e os protestos dos intelectuais no causa ram reao perceptvel no pas. A abordagem burocrtica da poltica , por outro lado, fun damentalmente emprica. O burocrata sustenta o manuseio de cada problema "segundo o mrito", para evitar a formulao de princpios e para guiar-se no rumo certo por algum processo in tuitivo, nascido de uma longa experincia, e no do raciocnio consciente. "No existem casos gerais", dizia um funcionrio francs, no papel de delegado da Frana numa assemblia da Liga das Naes, "s existem casos especficos't'". Com sua aver so pela teoria, o burocrata lembra o homem de ao. "Nos engajamos somente naquilo que vemos" um moto atribudo a mais de um general famoso. A excelncia do servio pblico bri tnico parcialmente devida facilidade com que a mentalida de burocrtica se acomoda tradio emprica da poltica brit nica. O perfeito servidor pblico civil ajusta-se bem popular definio do poltico ingls, como o homem que recua horrori zado ante constituies escritas e convenes solenes, e deixa se guiar pelo precedente, pelo instinto, pelo faro da coisa certa. Este empirismo , ele mesmo, sem dvida, condicionado por um ponto de vista particular, e reflete o hbito conservador da vida poltica inglesa. O burocrata, provavelmente mais explicitamente do que qualquer outra classe da comunidade, est relacionado de perto com a ordem existente, a manuteno da tradio, e a aceitao do precedente como critrio "seguro" de ao. A par tir da, a burocracia facilmente degenera no formalismo rgido e vazio do mandarim, e proclama possuir um conhecimento esotrico dos procedimentos apropriados, que no acessvel mesmo mais brilhante inteligncia de fora. "Exprience vaut mieux que science" a mxima burocrtica tpica. "Conquistas no aprendizado e na cincia", escreveu Bryce, expressando uma
of Nations:

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Leagm

Fifteenth AssembIJ, Sixth Cornmittee, pg. 62.

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opinio largamente difundida, "so de pouca valia para tornar o homem sbio em poltica'I'". Quando o burocrata quer condenar uma proposta, classificada de "acadmica". Prtica e no teo ria; treinamento burocrtico e no brilhantismo intelectual. Essa a escola da sabedoria poltica. O burocrata tende a tornar a poltica um fim em si mesma. Vale a pena ressaltar que tanto Maquiavel quanto Francis Bacon eram burocratas. Esta anttese fundamental entre os modos de pensar inte lectual e burocrtico, sempre latente em toda parte, apareceu na ltima metade de sculo num lugar onde dificilmente ter-se-ia procurado por ela: no movimento operrio. Escrevendo na d cada de 1870, Engels congratulou os trabalhadores alemes pelo fato de que eles "pertenciam nao mais terica do mundo, e retiveram este sentido terico, que foi quase completamente per dido pelas classes ditas educadas da Alemanha". Ele comparou este estado feliz com "a indiferena a toda teoria, que uma das razes do lento progresso do movimento operrio ingls"!", Qua renta anos aps, um outro escritor alemo confirmou esta ob servao ". A anlise terica da doutrina de Marx tornou-se uma das preocupaes principais dos mais importantes social-demo cratas alemes e muitos observadores crem que esse desenvol vimento intelectual de um s lado foi um fator importante para o colapso final do partido. O movimento operrio britnico, at os ltimos anos, evitou inteiramente a teoria. Atualmente, a har monia imperfeita entre as alas intelectuais e sindicais uma fonte notria de problemas para o Partido Trabalhista. Os sindicalis tas tendem a encarar o intelectual como um terico utpico, desprovido de experincia dos problemas prticos do movimen to. O intelectual condena o lder sindical como um burocrata. Os constantes conflitos entre faces dentro do Partido
Bryce, Modem Democrades, I, pg. 89.
Apud Lenin, Worb (2.a edio russa), IV, pg. 381.
15 " Ns possumos o movimento operrio mais terico do mundo" (F. Naurnann, Central
Europe, nado ingl., pg. 121).

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Bolchevista na Rssia Sovitica foram em parte, de alguma for ma, explicados como conflitos entre a "intelligentsia do Partido" representada por Bukarin, Kamenev, Radek e Trotsky, e a "m quina do Partido" representada por Lenin, Sverdlov (at sua morte em 1919) e Stalin 16. A oposio entre o intelectual e o burocrata foi particular mente proeminente na Gr-Bretanha durante os vinte anos en tre as guerras, no campo das relaes exteriores. Durante a Pri meira Grande Guerra, a Unio pelo Controle Democrtico (Union of Democratic Controty.'"" uma organizao de intelectuais utpi cos, moveu grandes esforos para popularizar a idia de que a guerra decorria, em grande parte, do controle das relaes exte riores em todos os pases por diplomatas profissionais. Woodrow Wilson acreditava que a paz estaria assegurada se os problemas internacionais fossem resolvidos "no por diplomatas ou polti cos, preocupados em servir a seus prprios interesses, mas por cientistas desapaixonados - gegrafos, etngrafos, economistas - que estudaram as questes envolvidas"!". Burocratas, e especi almente diplomatas, foram durante muito tempo vistos com sus peitas nos crculos da Liga das Naes e considerou-se que a Liga contribuiria enormemente soluo dos problemas inter nacionais retirando-os das mos reacionrias dos ministrios de relaes exteriores. Wilson, apresentando o projeto de Pacto sesso plenria da Conferncia de Paz, falou da "impresso de que, se o corpo deliberativo da Liga das Naes devesse ser me
16 Esta interpretao, que aparece em Lenin de Mirsky (pgs. 111, 117-18), publicado em 1931,
recebeu posterior confirmao dos acontecimentos subseqentes. A dissenso remontava aos
primeiros tempos do partido. Em 1904, Lenin atacava os intelectuais do partido por negligen
ciarem a disciplina e a organizao, e os intelectuais atacavam Lenin por seus mtodos burocr
ticos (Lenin, Works, 2.a ed. russa, VI, pgs. 309-1 1).
16. A Union of Democratic Control (ODC) foi constituda na Inglaterra logo aps o incio da
Primeira Guerra Mundial por um grupo de pessoas que se opunham entrada do pas na guerra.
Num sentido mais geral, a UDC defendia a idia de que a poltica externa deveria ser objeto de
controle democrtico e que uma instncia internacional deveria ser criada para garantir urna paz
duradoura e que essa deveria ser a verdadeira "guerra para acabar com todas as guerras" (Nota
do editor).
17 R. S. Baker, Woodrow Wilson and World Sefllemcnl, I, pg. 112.

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ramente um corpo de funcionrios representando os diversos go vernos, os povos do mundo no poderiam ficar certos de que alguns dos erros que funcionrios dedicados admitiram terem cometidos no mais se repetiriam'<'". Mais tarde, na Cmara dos Comuns, Lord Cecil foi mais severo: "Temo que tenha chegado concluso, na Conferncia de Paz, por experincia prpria, de que os prussianos no estavam confinados exclusivamente na Alemanha. H, tambm, a tendncia e a tradio amplas das clas ses oficiais... No se pode evitar a concluso de que existe uma tendncia entre eles de pensar que tudo o que existe est cer to"19. Na Segunda Assemblia, Lord Cecil invocou o apoio da "opinio pblica", que a Liga deveria representar, contra as "clas ses oficiais'P"; e tais apelos foram freqentemente ouvidos du rante os dez anos seguintes. O burocrata, por seu lado, igual mente desconfiava do zelo missionrio de intelectuais entusiastas pela segurana coletiva, a ordem mundial e o desarmamento geral - esquemas que lhe pareciam frutos da teoria pura divorci ada da experincia prtica. A questo do desarmamento ilus trou bem esta divergncia de pontos de vista. Para o intelectual, o princpio geral era simples e claro; as alegadas dificuldades em aplic-lo eram devidas obstruo por parte dos "especia listas":". Para o especialista, o princpio geral era sem sentido e utpico; se os armamentos poderiam ser reduzidos, e se assim fosse, era uma questo" prtica" a ser decidida em cada caso "segundo seus mritos".

16

19
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21

History of tbe Peace Conference, ed. H. Ternperley, IIl, pg. 62.

House ofCommons, july 21, 1919: O.fftcia! Report, col. 993.
Leagm of Nations: Second Assemb[y, Tbird Committee, pg. 281.

"No se pode tolerar", disse o socialista belga De Brouckre, "que o povo seja roubado
de suas esperanas de paz por especialistas que esto se perdendo na teia de tecnicalidades
que, com um pouco de boa vontade, pode ser desfeita em poucas horas" (Peace and
Disarmament Committee of tbe 1170men lnternational Organisations: Circular of May 15, 1932).
Mais ou menos na mesma poca, Lord Cecil diria, sobre o mesmo assunto: "Se a questo
fosse deixada nas mos dos especialistas, nada teria sido resolvido. Eles eram, estou certo,
cavalheiros aptos, conscienciosos e altamente instrudos, mas olhe o treinamento deles"
(Manchester Guardian, 18 de maio de 1932).

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ESQUERDA E DIREITA

A anttese de utopia e realidade, e da teoria e prtica, reproduz se mais tarde na anttese entre radical e conservador, entre es querda e direita, muito embora seja imprudente presumir que os partidos que carregam estes rtulos representem estas tendnci as sublinhadas. O radical necessariamente utpico, e o conser vador realista. O intelectual, o homem da teoria, gravitar para a esquerda to naturalmente, quanto o burocrata, o homem da prtica, gravitar para a direita. At hoje a direita fraca em termos de teoria, e sofre por sua inacessibilidade a idias. A fraqueza caracterstica da esquerda o fracasso em traduzir sua teoria na prtica - um fracasso pelo qual culpar os burocratas, mas que inerente ao seu carter utpico. "A esquerda tem ra zo (Vernunft) , a Direita tem sabedoria (Verstand)", escreveu o filsofo nazista Moeller van den Bruck 22 Desde os tempos de Burke, os conservadores ingleses sempre negaram fortemente a possibilidade de deduzir prtica poltica de teoria poltica por um processo lgico. "Seguir somente o silogismo o caminho mais curto para um poo sem fundo", diz Lord Baldwin'' - uma frase que pode sugerir que ele pratica tanto quanto prega a abs teno de modos de pensar rigorosamente lgicos. Churchill re cusa-se a crer que "a extravagante lgica na doutrina" atraia o eleitor britnico": Uma definio particularmente clara das di ferentes atitudes com relao poltica externa surge de um discurso feito na Cmara dos Comuns por Neville Chamberlain em resposta a um crtico trabalhista:
"O que o honorvel Membro entende por poltica externa? Pode-se estabelecer proposies gerais e sensatas. Pode-se dizer que a poltica externa visa a manter a paz; pode-se dizer que deva proteger os inre

22 23
24

Moeller van den Bruck, Das Dritte Reich (3.a ed.) pg. 257.
Baldwin, On England, pg. 153.
Winston Churchill, S/ep by S/ep, pg. 147.

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resses britnicos, que deva usar sua influncia, como o faz, na defesa do certo contra o errado. Pode-se estabelecer todos estes princpios, mas isto no uma poltica. Evidentemente, se quisermos ter uma poltica, deve-se pegar a situao particular e considerar qual ao ou omisso cabvel para esta situao particular. Isto o que eu prprio entendo por poltica, e bastante claro que, como as condies e situ aes nas relaes internacionais continuamente mudam dia a dia, sua poltica no pode ser estabelecida de uma vez para sempre, se quiser mos que seja aplicvel a cada situao que surja"25. A superioridade intelectual da esquerda posta freqentemente em dvida. A esquerda sozinha cria princpios de ao poltica e desenvolve ideais para o estadista buscar atin gir. Mas desprovida de experincia prtica que surge do conta to prximo com a realidade. Na Gr-Bretanha, aps 1919, foi um srio mal que a esquerda, tendo alcanado o poder em per odos muito curtos, tivesse pouca experincia das realidades ad ministrativas e se tornasse cada vez mais um partido de teoria pura, enquanto a direita, tendo passado to pouco tempo na oposio, teve pouca tentao de avaliar as perfeies da teoria diante das imperfeies da prtica. Na Rssia Sovitica, o gru po no poder est, cada vez mais, descartando a teoria em favor da prtica, perdendo a memria de sua origem revolucionria. A histria mostra em toda parte que, quando partidos ou polticos de esquerda travam contato com a realidade, atravs de cargos polticos, tendem a abandonar sua utopia "doutrinria" e a mo verem-se para a direita, normalmente mantendo seus rtulos de esquerda e, desta forma, aumentando a confuso da terminolo gia poltica.
TICA E POLTICA

Mais fundamental do que tudo, a anttese entre utopia e realida de baseada numa diferente concepo da relao entre polti
25

House of Commons, October 21,1937, reimpresso em N. Chamberiain, TheStrugglefor Peace, pg. 33.

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ca e tica. A anttese entre o mundo dos valores e o mundo da natureza, j implcita na dicotomia objetivo-fato, est profun damente arraigada na conscincia humana e no pensamento po ltico. O utpico estabelece um padro tico que proclama ser independente da poltica, e procura fazer com que a poltica adapte-se a ele. O realista no pode aceitar logicamente nenhum valor padro, exceto o dos fatos. Em seu modo de ver, o padro absoluto do utpico condicionado e ditado pela ordem social, sendo, portanto, poltico. Moralidade s pode ser relativa, no universal. A tica tem de ser interpretada em termos de polti ca; e a procura de uma norma tica fora da poltica est fadada frustrao. A identificao da realidade suprema com o bem supremo, que a Cristandade conseguiu por intermdio de um vi goroso golpe de dogmatismo, o realista alcana atravs da pre suno de que no existe outro bem que no a aceitao e a compreenso da realidade. Essas implicaes da oposio entre utopia e realidade iro emergir claramente de um estudo mais detalhado sobre a crise atual da poltica internacional.

PARTE I I

CRISE INTERNACIONAL

CAPTULO

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o PANO DE FUNDO

UTPICO

Os FUNDAMENTOS DA UTOPIA
A MODERNA escola do pensamento poltico utpico remonta destruio do sistema medieval, que pressupunha uma tica uni versal e um sistema poltico universal baseado na autoridade divina. Os realistas do Renascimento moveram o primeiro ata que srio e violento contra a primazia da tica, defendendo um ponto de vista poltico que tornava a tica um instrumento da poltica, a autoridade do Estado substituindo, assim, a autori dade da Igreja como rbitro da moralidade. A resposta da escola utpica a este desafio no foi fcil. Era necessrio um padro tico que fosse independente de qualquer autoridade externa eclesistica ou civil - e a soluo foi encontrada na doutrina de uma "lei da natureza" secular, cuja fonte ltima era a razo in dividual humana. A lei natural, como foi proposta primeiramen te pelos gregos, havia sido uma intuio do corao humano sobre o que seria moralmente correto. " eterna", diz Antgona de Sfocles, "e ningum sabe de onde vem". Os esticos e os escolsticos medievais identificaram a lei natural com a razo; e nos sculos dezessete e dezoito, reviveu-se esta identificao sob uma forma nova e particular. Na cincia, as leis da natureza eram deduzidas por um processo de raciocnio, partindo dos fa tos observados, sobre a natureza da matria. Por uma analogia simples, os princpios neu/tonianos aplicavam-se agora aos pro blemas ticos. A lei moral da natureza podia ser cientificamente estabelecida e a deduo racional, a partir de supostos fatos da

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natureza humana, tomou o lugar da revelao ou da intuio como fonte da moral. A razo poderia determinar quais seriam as leis morais universalmente vlidas e presumiu-se que, uma vez determinadas essas leis, os seres humanos se adaptariam a elas assim como a matria adaptava-se s leis fsicas da nature za. O Iluminismo era a estrada real para a felicidade. Por volta do sculo dezoito, as linhas principais do moder no pensamento utpico foram firmemente estabelecidas. Foi essencialmente individualista ao fazer da mente humana a corte final de apelao em questes morais. Na Frana associou-se com uma tradio secular; na Inglaterra com uma tradio evan glica. Foi essencialmente racionalista ao identificar a conscin cia humana com a voz da raz o '. Mas ainda iria sofrer importan tes modificaes e foi Jeremy Bentham que, quando a revoluo industrial transferiu a liderana do pensamento da Frana para a Inglaterra, deu ao pensamento utpico do sculo dezenove sua forma caracterstica. Partindo do postulado de que a caracters tica fundamental da natureza humana era a busca do prazer e a rejeio da dor, Bentham deduziu deste postulado uma tica ra cional que definia o bem atravs da famosa frmula "a maior felicidade para o maior nmero". Como se tem dito freqente mente, "a maior felicidade para o maior nmero" desempenhou o papel - do mesmo modo que a lei natural havia desempenha do para a gerao anterior - de um padro tico absoluto. Bentham acreditava firmemente nesse padro absoluto, e rejei tava corno "anrquica" a viso de que existem "tantos padres de certo e errado quantos forem os homens"; Com efeito, "a maior felicidade para o maior nmero" foi a definio, do sculo dezenove, do contedo da lei natural.
I Embora seja esta a forma de utopia que predominou nos ltimos trs sculos. e que ainda
prevalece (embora provavelmente com sua fora diminuda) nos pases de lngua inglesa,
seria perigoso afirmar que individualismo e racionalismo so atributos necessrios do pen
samento utpico. O fascismo contm elementos utpicos de tipo anti-individualista e
irracional. Estas qualidades j estavam latentes nos aspectos utpicos do leninismo - e
provavelmente at do marxismo.
2 Bentharn, Works, ed. Bowring, I, pg. 31.

pano de fundo utpico

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A importncia da contribuio de Bentham dupla. Em primeiro lugar, ao identificar o bem com a felicidade, proporcio nou uma confirmao plausvel para a presuno "cientfica" de que o homem adaptar-se-ia, infalivelmente, lei moral da natu reza, to logo seu contedo fosse racionalmente determinado. Em segundo lugar, ao preservar os aspectos racionalista e indi vidualista da doutrina, conseguiu coloc-la sobre uma base mais ampla. A doutrina da razo, em sua roupagem do sculo dezoito, era eminentemente intelectual e aristocrtica. Seu corolrio poltico era um despotismo esclarecido de filsofos, os nicos que poderiam possuir o poder de raciocnio necess rio para descobrir o bem. Mas agora que a felicidade era o crit rio, a nica necessidade era que o indivduo pudesse identificar onde residia sua felicidade. No s era o bem determinvel, como era sustentado no sculo dezoito por um processo racional, como ainda este processo no era uma questo de especulao filos fica hermtica, mas de simples bom senso. Bentham foi o pri meiro pensador a elaborar a doutrina da salvao pela opinio pblica. Os membros da comunidade "podem, em sua capacida de agregada, serem considerados como se constitussem uma forma de judicatura ou tribunal: chame-o... Tribunal da Opinio Pblica":'. Foi James Mill, aluno de Bentham, quem criou o mais completo argumento j elaborado em defesa da infalibilidade da opinio pblica:
"Todo homem possuidor de razo est acostumado a pesar os indci os e a guiar-se por sua preponderncia. Quando vrias concluses, com suas provas, so apresentadas com igual carinho e engenho, h uma certeza moral de que, embora existam excees, a maioria das pessoas julgar de forma correta, e que a prova de maior fora, qual quer que ela seja, causar a impresso mais forte?",

~ James

Bentharn, Works, ed. Bowring, VIII, pg. 561. Mill, Tb Liberry oI lhe Press, pgs. 22-3.

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Este no o nico argumento com que se pode defender a democracia como instituio poltica. Mas ele foi, de fato, im plcita ou explicitamente aceito pela maioria dos liberais do s culo dezenove. A crena de que a opinio pblica julgar corre tamente qualquer questo racionalmente apresentada, combinada com a presuno de que ela agir de acordo com esse julgamen to correto, um fundamento essencial do credo liberal. Na Gr Bretanha, o final do sculo dezoito e o sculo dezenove foram preponderantemente a era da pregao popular e da oratria poltica. Pela voz da razo, os homens podiam ser persuadidos a salvarem suas almas imortais, e a percorrerem o caminho da ilus trao e do progresso polticos. O otimismo do sculo dezenove baseou-se na tripla convico de que a busca do bem era ques to de raciocnio correto, de que a difuso do conhecimento logo tornaria possvel a qualquer um pensar corretamente sobre este importante assunto, e de que qualquer um que pensasse correta mente iria necessariamente agir corretamente. A aplicao desses princpios s questes internacionais seguiu, no principal, o mesmo padro. Abb de Saint-Pierre, que props um dos primeiros projetos para uma liga de naes, "con fiava tanto na razoabilidade de seus projetos, que sempre acre ditou que, se fossem considerados de forma correta, as grandes potncias no poderiam deixar de adot-los">, Tanto Rousseau quanto Kant arguram que, j que as guerras eram feitas pelos prncipes em interesse prprio, e no de seu povo, no haveria guerras sob um governo de forma republicana. Neste sentido, anteciparam o ponto de vista de que a opinio pblica, uma vez tornando-se efetiva, ser suficiente para prevenir a guerra. No sculo dezenove, esta opinio teve aprovao ampla na Europa ocidental e assumiu a colorao especificamente racionalista, prpria da doutrina, de que a manuteno das crenas morais corretas, e a realizao de aes corretas, podem ser assegura

J. s.

Bury, The Idea oj Progress, pg. 131.

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das pelo processo do raciocnio. Jamais houve uma poca que proclamou to sem reservas a supremacia do intelecto. " a evo luo intelectual", assegurou Comte, "que determina essencial mente o curso principal dos fenmenos sociais": Buckle, cuja famosa Histria da Civilizao foi publicada entre 1857 e 1861, abertamente declarou que a averso guerra "um gosto sofis ticado, peculiar aos intelectuais". Ele escolheu um forte exem plo, baseado na presuno, natural para um pensador britnico, da belicosidade inerente do mais recente inimigo da Gr Bretanha. "A Rssia um pas guerreiro," escreveu, "no porque seus habitantes sejam imorais, mas porque no so intelectualizados. O erro est na cabea, no no corao?". A opinio de que a difuso da educao levaria paz internacio nal foi compartilhada por muitos dos contemporneos e suces sores de Buckle. Seu ltimo expoente srio foi Sir Norman Angell, que tentou, com Tbe Great Illusion e outros livros, con vencer o mundo de que a guerra jamais trouxe lucro a ningum. Se fosse possvel estabelecer este ponto atravs de argumentos irrefutveis, pensou Sir Norman, ento a guerra no ocorreria. A guerra produto de uma "falha de entendimento". Uma vez que a cabea fosse purgada da iluso de que a guerra compensa va, o corao poderia tratar de si mesmo. "O mundo das Cruza das e da queima dos hereges", dizia o manifesto de lanamento de um jornal mensal chamado War and Peace, que comeou a aparecer em outubro de 1913, " ... no foi um mundo de inten es incorretas, mas de pensamento incorreto... Samos desse estado ao corrigirmos a falha de entendimento; sairemos do mundo de guerra poltica ou paz armada da mesma forma?". A razo poderia demonstrar o absurdo da anarquia internacional e com um conhecimento ampliado, um nmero suficiente de pes
Comte, Cours de Pbilosopbie Positiue, Lecture LXI.
Buckle, History of Civilisolion Cedo World Classics), I, pgs. 151-2.
S Apud Angell, Foundations of lnternational Polity, pg. 224. Indcios sugerem que esta passa
gem foi escrita pelo prprio Sir Norman Angell.

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soas seriam racionalmente convencidas deste absurdo e poriam um fim nele.

BENIHAMISMO TRANSPLANTADO

Antes do fim do sculo dezenove, vrias das presunes do racionalismo de Bentham deram origem a dvidas srias. A crena na suficincia da razo para a promoo da conduta correta foi contestada pelos psiclogos. A identificao da virtude com o esclarecido interesse prprio comeou a chocar os filsofos. A crena na infalibilidade da opinio pblica tinha sido atraente segundo a hiptese dos primeiros utilitaristas, de que a opinio pblica era a opinio de homens educados e esclarecidos. Tor nou-se menos atraente, principalmente para os que se conside ravam educados e esclarecidos, agora que a opinio pblica era a opinio das massas; e em 1859, em seu ensaio On Liberty, J. S. Mill mostrou-se preocupado com os perigos da "tirania da maio ria". Aps 1900, teria sido difcil encontrar, na Gr-Bretanha ou em qualquer outro pas europeu, algum pensador poltico s rio que aceitasse as hipteses de Bentham sem restries. Con tudo, por uma dessas ironias da histria, essas teorias semi-aban donadas do sculo dezenove reapareceram, na segunda e terceira dcadas do sculo vinte, no campo especfico da poltica inter nacional, e l tornaram-se as pedras basilares de um novo edif cio utpico. A explicao pode ser, em parte, residir no fato de que, aps 1914, as mentes dos homens naturalmente tateavam procura de uma nova utopia e voltaram para esses fundamentos aparentemente slidos da paz e segurana do sculo dezenove. Mas um fator mais decisivo foi a influncia dos Estados U ni dos, ainda no auge da prosperidade vitoriana e da crena vitoriana no confortvel credo das teorias de Bentham. Assim como . Bentham, um sculo antes, tomou a doutrina da razo do sculo dezoito e adaptou-a s necessidades da nova era, da mesma for ma, agora Woodrow Wilson, o apaixonado admirador de Bright

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e Gladstone, transplantava a f na racionalidade do sculo dezenove ao solo quase virgem da poltica internacional e, le vando-a com ele para a Europa, deu-lhe um novo alento de vida. Quase todas as teorias populares sobre poltica internacional en tre as duas grandes guerras foram reflexos, vistos num espelho americano, do pensamento liberal do sculo dezenove. Num limitado nmero de pases, a democracia liberal do sculo dezenove teve um brilhante sucesso. Foi um sucesso por que seus pressupostos coincidiram com o estgio de desenvol vimento alcanado por esses pases. Fora da massa de especula es da poca, os principais espritos de ento absorveram precisamente a parte da teoria que correspondia a suas necessi dades, consciente ou inconscientemente adaptando a prtica teoria, e a teoria prtica. Utilitarismo e laissezJaire serviram e, a sua vez, dirigiram o curso da expanso industrial e comercial. Entretanto, a opinio de que a democracia liberal do sculo dezenove era baseada, no num equilbrio de foras peculiar ao desenvolvimento econmico do perodo e aos pases envolvi dos, mas em certos princpios racionais a priori, que bastariam ser aplicados em outros contextos para produzirem resultados similares, foi essencialmente utpica; e foi esta opinio que do minou o mundo aps a primeira guerra mundial. Quando as teo rias da democracia liberal foram transplantadas, por um proces so puramente intelectual, a um perodo e a pases cujo estgio de desenvolvimento e cujas necessidades prticas eram tremen damente diferentes dos da Europa ocidental no sculo dezenove, esterilidade e desiluso foram a seqela inevitvel. A razo pode criar a utopia, mas no pode torn-la real. As democracias libe rais espalhadas pelo mundo, devido ao acordo de paz de 1919, foram o produto da teoria abstrata, no lanaram razes no solo e rapidamente murcharam.

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RAaONAUSMO E A

LIGA DAS NAES

A mais importante dentre todas as instituies afetadas por esse intelectualismo mope da poltica internacional foi a Liga das N aes, que foi uma tentativa "de aplicar os princpios do libe ralismo de Locke para a construo de uma estrutura institucional para a ordem internacional'?". "O Pacto", obser vou o general Smuts, " ... simplesmente trouxe para os proble mas mundiais aquela viso de uma sociedade liberal democrti ca, que uma das grandes conquistas do avano humano'<'", Entretanto, esse transplante da racionalidade democrtico da esfera nacional para a internacional estava cheio de dificulda des imprevistas. O empirista lida com o caso concreto segundo o mrito individual de cada caso. O racionalista liga o caso con creto a um princpio geral abstrato. Toda ordem social implica uma larga dose de padronizao, e portanto de abstrao; no pode haver uma regra diferente para cada membro da comuni dade. Tal padronizao comparativamente mais fcil numa comunidade de muitos milhes de indivduos annimos, que se adaptam, mais ou menos de perto, a padres conhecidos. Apresenta, contudo, complicaes infinitas quando aplica da a sessenta Estados conhecidos, que diferem largamente em tamanho, em poder, e em desenvolvimento poltico, econmico e cultural. A Liga das Naes, sendo a primeira tentativa em larga escala de padronizar os problemas polticos internacionais sobre uma base racional, foi particularmente sujeita a esses embaraos. Os fundadores da Liga, alguns deles homens de larga expe rincia e conhecimento polticos, reconheceram, com efeito, os perigos da perfeio abstrata. "A aceitao dos fatos polticos atuais", ressaltou o Comentrio oficial britnico ao Pacto publi
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R. H. S. Crossman in J. P. Mayer, Political ThoZlght, pg. 202.

Transmisso de vspera de Ano Novo da Rdio Nations, Genebra: Tbe Times, 1 de janeiro
de 1938.

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cado em 1919, "foi um dos princpios sobre os quais a Comisso trabalhou"!", e esta tentativa de levar em conta as realidades polticas distinguiu o Pacto, no s dos anteriores projetos de organizao mundial, mas tambm de projetos puramente ut picos como a da Fora Policial Internacional, o Pacto Briand Kellogg e os Estados Unidos da Europa. O Pacto tinha a virtu de de apresentar vrias imperfeies tericas. Afirmando que trataria todos os membros como iguais, garantiu s grandes po tncias permanente maioria no Conselho da Liga 12. No preten deu proibir a guerra de todo, mas somente limitar as ocasies em que, legitimamente, fosse possvel recorrer a ela. A obriga o imposta aos membros da Liga de aplicar sanes a quem rompesse o Pacto no deixava de ser vaga e isto foi discreta mente ampliado por um conjunto de resolues "interpretativas" passadas pela Assemblia em 1921. A rigidez da garantia territorial dada pelo Artigo 10 do Pacto foi atenuada numa re soluo que teve o voto favorvel quase unnime da Assem blia em 1923. Parecia, ento, que a Liga poderia alcanar um meio-termo entre utopia e realidade) e tornar-se um instrumen to eficaz da poltica internacional. Infelizmente) os polticos europeus mais influentes negli genciaram a Liga durante seus anos crticos de formao. O racionalismo abstrato ganhou a primeira mo) e de 1922 em di

11 The Couenant oj tbe Leagtle oj Nations and a Commentary Thereon, Cmd. 151 (1919), pg. 12. "A grande fora do Pacto", disse o governo britnico alguns anos mais tarde, "repousa na medida do poder discricionrio que concede ao Conselho e Assemblia para lidarem com futuras contingncias, que podem no ter paralelo na histria, e que, portanto, no podem prever todas com antecedncia" (League of Nations: Official [ournal, maio de 1928, pg. 703). 12 A ausncia dos Estados Unidos perturbou este equilbrio, deixando quatro potncias maiores em confronto com quatro menores. Subseqentes aumentos de membros, que tiveram lugar em freqentes intervalos desde 1923, deram preponderncia permanente aos pases menores. O Conselho, ao tornar-se mais representativo, perdeu muito de sua eficcia como instrumento poltico. A realidade foi sacrificada em favor de um princpio abstrato. Convm lembrar que o prudente delegado suo previu esse resultado quando levantou-se a questo do primeiro aumento de nmero em 1922 (League of Nations: Third Assemb/y) First Committee, pgs. 37-8).

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ante, em Genebra, essa corrente levou a Liga decididamente na direo da utopia P. Comeou-se a crer, nas palavras de um cr tico acerbo, "que possa existir, em Genebra ou em ministrios de relaes exteriores, um tipo de arquivo de acontecimentos cuidadosamente classificado ou, melhor ainda, de situaes, e que, quando um evento ocorre ou uma situao se apresenta, um membro do Conselho ou um Ministro de Relaes Exterio res pode facilmente reconhecer o acontecimento ou a situao, e procurar no ndice para encontrar as pastas onde a ao apro priada est descrita"!", Houve esforos determinados para aper feioar o mecanismo, para padronizar o processo, para preen cher os "lapsos" do Pacto atravs de um veto absoluto contra todas as guerras, e para tornar a aplicao de sanes "autom tica". O Projeto de Tratado de Assistncia Mtua, o Protocolo de Genebra, o Ato Geral, o plano de incorporar o Pacto Briand Kellogg Carta da Liga e "A definio de agressor", foram to dos marcos do perigoso caminho da racionalizao. O fato de que os pratos utpicos preparados durante esses anos em Gene bra eram intragveis para a maioria dos governos interessados constitui um sintoma do divrcio crescente entre teoria e pr tica. Mesmo o vocabulrio corrente na Liga traa o crescente desejo de evitar o concreto em favor das generalizaes abstra tas. Quando se entendeu necessrio fazer com que o Projeto de Tratado de Assistncia Mtua pudesse ser posto em vigor na Europa, sem se aguardar o resto do mundo, inseriu-se nele a clusula de que poderia entrar em vigor "por continentes" - uma limitao com implicaes absurdas para todo continente que no a Europa. Entrou em uso uma fraseologia convencional, que
13 Por uma curiosa ironia esse desenvolvimento foi fortemente encorajado por um grupo de intelectuais americanos; e alguns entusiastas europeus imaginaram que, seguindo este cur so, apaziguariam a opinio pblica americana. O abismo entre a teoria dos intelectuais e a prtica do governo, que desenvolveu-se na Gr-Bretanha a partir de 1932, comeou nos Estados Unidos em 1919. I. J. Fischer-Williams, Some Apeeis oi lhe Cotenan: oi lhe League oi Nations, pg. 238.

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serviu como moeda corrente para os delegados em Genebra e para os entusiastas da Liga em toda parte, e que, aps constante repetio, logo perdeu todo contato com a realidade. "No con sigo lembrar-me de poca alguma", disse Churchill em 1932, "em que a distncia entre o tipo de palavras usadas pelos estadistas e o que realmente acontece em muitos pases fosse to grande quanto o agora"15. O Pacto Franco-Sovitico, que era uma ali ana defensiva contra a Alemanha, foi concebido para parecer um instrumento de aplicao geral, e foi descrito como um bri lhante exemplo do principio de "segurana coletiva". Um mem bro da Cmara dos Comuns, perguntado no debate sobre san es, em junho de 1936, se ele se arriscaria a uma guerra com a Itlia, respondeu que estava preparado a enfrentar "todas as con seqncias naturalmente decorrentes da aplicao do Pacto con tra uma nao agressora"16. Essas contorses lingsticas enco rajaram a falha freqente de no se distinguir entre o mundo da razo abstrata e o mundo da realidade poltica. "Os metafsicos, como os selvagens", ressalta Bertrand Russell, "imaginam uma conexo mgica entre palavras e coisas"!", Os metafsicos de Genebra acharam difcil de acreditar que uma acumulao de textos engenhosos proibindo a guerra no fosse, de fato, uma barreira contra a prpria guerra. "Nosso propsito", disse Benes ao apresentar o Protocolo de Genebra Assemblia de 1924, "foi o de tornar a guerra impossvel, mat-la, aniquil-la. Para tanto, tivemos de criar um sistema"!". O Protocolo era o "siste ma". Tal presuno s poderia provocar a justa punio. Uma vez que se comeou a acreditar, nos crculos da Liga, que a sal vao podia ser encontrada num perfeito fichrio, e que o fluxo desordenado da poltica internacional podia ser canalizado num conjunto de frmulas abstratas, de lgica inexpugnvel, inspira

Winston Churchill, Arms and lhe Covenant, pg. 43. Apud Toynbee, SlIrvey oI lnternational Affairs, 1935, II, pg. 448. 17 B. Russell in .Atlantic Month!J (fevereiro de 1937), pg. 155. 18 League of Nations: Fifth Assemb!J, pg. 497.
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das nas doutrinas da democracia liberal do sculo dezenove, o fim da Liga, como instrumento poltico efetivo, estava vista.

A APoreosE DA OpINIAo PBUCA

Tampouco teve melhor sorte a tentativa de transplantar para a esfera internacional a f democrtica liberal na opinio pblica. E aqui houve uma dupla falcia. A crena do sculo dezenove na opinio pblica compreendia dois pontos: primeiro (e nas de mocracias isto era, com algumas reservas, verdade), que a opi nio pblica est fadada, a longo prazo, a prevalecer; e segundo (esta era a viso de Bentham), que a opinio pblica est sem pre certa. Ambas as crenas, no sempre claramente distinguveis uma da outra, foram reproduzidas, sem esprito crtico, no cam po da poltica internacional. As primeiras tentativas de invocar a opinio pblica como fora na esfera internacional realizaram-se nos Estados Unidos. Em 1909, o Presidente Taft desenvolveu um plano para a cele brao de tratados entre os Estados Unidos e outras grandes potncias, visando arbitragem compulsria de disputas inter nacionais. Mas como, perguntava-se, a deciso da corte arbitral poderia ser imposta? Taft manipulou a pergunta com total des preocupao. Ele jamais havia observado que, numa democra cia como os Estados Unidos, o cumprimento de decises judici ais poderia suscitar alguma dificuldade em particular; e confessou-se "muito pouco preocupado" com este aspecto da questo. "Depois de termos casos decididos pela corte, e os jul gamentos contendo uma solene declarao de uma corte ento estabelecida, poucas naes no se sentiriam intimidadas de enfrentar a condenao da opinio pblica internacional e deso bedecer o julgamento"!", A opinio pblica, tal como existente nos pases democrticos, est destinada a prevalecer; e a opi
W Taft, Tbe United Slalt! and Peace, pg. 150.

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nio pblica, como afirmavam os seguidores de Bentham, esta r sempre do lado certo. O Senado dos Estados Unidos rejeitou a proposta do Presidente Taft, de modo que no ocorreu a opor tunidade de submeter a um teste a "opinio pblica internacio nal". Quatro anos mais tarde, Bryan, o primeiro Secretrio de Estado do Presidente Wilson, surgiu com um novo conjunto de tratados. Nos tratados de Bryan, a arbitragem foi descartada em favor da conciliao. Sua colocao mais original e significativa era a determinao de que as partes signatrias no usariam o recurso da guerra at que doze meses houvessem decorrido do incio da disputa. Com o sangue quente, como os tratados de Bryan pareciam admitir, os homens podiam no ouvir a voz da razo. Entretanto, uma vez que o lapso de tempo esfriasse suas paixes, a razo, sob o manto da opinio pblica internacional, reassumiria sua fora coatora. Muitos desses tratados foram, com efeito, assinados entre os Estados Unidos e outras potncias alguns deles, por curiosa ironia, nos primeiros dias da primeira guerra mundial. ''A soma e a substncia desses tratados," dizia Wilson em outubro de 1914, " que sempre que algum problema surgir, a luz vermelha se acender por um ano antes que algo seja feito e minha previso de que, aps a luz brilhar por um ano, no ser necessrio fazer nada; aps sabermos o que estava acontecendo, ento saberemos quem estava certo e quem esta va errado?". A crena no poder de coero da razo, expressa atravs da voz do povo, era particularmente inerente a Wilson. Quando entrou na poltica em 1910, como candidato a Governador em N ew Jersey, sua campanha baseou-se num apelo ao "povo" con tra os lderes polticos e demonstrava "uma f quase mstica de que o povo o seguiria se ele conseguisse falar a um nmero sufi ciente de pessoas". O resultado de sua campanha confirmava para ele a sua crena no poder da voz da razo que saa de seus
The Pllblic Papers

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oi Woodrow Wilson: The

New Democrary, ed. R. S. Baker, 1, pg. 206.

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lbios. Ele haveria de governar pela persuaso da razo agindo a partir de uma toda poderosa opinio pblica. "Se os lderes he sitassem, ele s teria de apelar para o povo. O povo queria as coisas altas, as coisas certas, as coisas verdadeiras'J". A entrada dos Estados Unidos na guerra no trouxe modifi cao alguma na f de Wilson na correo do julgamento popu lar. Ele voltou ao tema em um dos discursos em que discutiu as futuras condies da paz:
" uma peculiaridade desta grande guerra que, enquanto os estadistas pareciam procurar ansiosamente definies de seus objetivos e, por vezes, pareciam mudar de opinio e de pontos de vista, o pensamento da massa de homens, que os estadistas deveriam instruir e liderar, tor nou-se cada vez mais claro, cada vez mais seguro do objetivo de sua luta. Os objetivos nacionais foram paulatinamente relegados a segun do plano e o objetivo comum da humanidade esclarecida tomou seu lugar. As opinies dos homens comuns tornaram-se em toda parte mais simples e positivas e mais uniformes do que as opinies dos so fisticados polticos, que ainda mantm a impresso de que esto jo gando um jogo de poder e em grandes cartadas. Eis por que eu disse que esta uma guerra do povo, no de estadistas. Os estadistas devem seguir a esclarecida opinio comum ou afundaro,,22.

"A menos que a Conferncia se prepare para seguir a opi nio da humanidade", dizia Wilson em seu caminho para Paris, "e para expressar a vontade do povo mais do que a dos lderes da Conferncia, nos envolveremos em outro conflito mundial't". Tais concepes, de fato, tiveram um importante papel no trabalho da Conferncia. Quando os delegados italianos mos traram-se recalcitrantes quanto a suas pretenses sobre Fiume e a costa do Adritico, Wilson permaneceu convencido de que, se ele pudesse apelar ao "povo" contra os "lderes", se apenas (como
21 22
23

Tbe Publi Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S. Baker, I, pg. 259.
lntimate Papers of Colonel House, ed. C. Seyrnour, IV, pg. 291.

R. S. Baker, Woodrow l'E7ilson: Life and Letters,

m,

pg. 173.

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na eleio de N ew Jersey) "pudesse falar a um nmero suficien te", a voz da razo iria infalivelmente prevalecer. O comunica do ao povo italiano, e a retirada da delegao italiana de Paris, foram o resultado desta convico. O problema do desarmamento foi tratado com o mesmo esprito. Uma vez que as potncias inimigas haviam sido desarmadas pela fora, a voz da razo, fa lando atravs da opinio pblica, seria suficiente para desarmar os aliados. Tanto Wilson quanto Lloyd George "achavam que, se o exrcito alemo fosse limitado, a Frana teria que seguir o mesmo caminho, e que, nestas circunstncias, ela dificilmente poderia manter um exrcito irnenso'f". E se algum parasse para perguntar que motivo a Frana teria para desarmar-se, a nica resposta teria sido a fora racional da opinio pblica. Mais im portante do que tudo, toda a concepo da Liga das N aes fora, desde o princpio, ligada de perto crena dupla de que a opi nio pblica estava destinada a prevalecer, e que era a voz da razo. Se "acordos abertos, abertamente acordados" podiam ser postos em vigor, poder-se-ia confiar no povo comum para fisca lizar se o contedo estaria de acordo com os requerimentos da razo, que era a moralidade mais alta. A nova ordem deveria basear-se, no em "acordos de egosmo e cesso" entre gover nos, mas na "opinio do povo comum de toda parte do mundo, o povo que no tem privilgios e possui padres simples e no sofisticados sobre certo e errado't". Deve ser sustentada pela opinio organizada da humanidade't'". O delicado problema das sanes materiais foi abordado relutantemente pelo lado americano e, quase to relutantemen te, pelo lado ingls. Como Taft, a opinio anglo-saxnica estava "muito pouco preocupada" com este aspecto da matria; pois o reconhecimento da necessidade de sanes era, ele prprio, uma negao da doutrina utpica da eficcia da opinio pblica raci
24 25
2(,

D. Lloyd George, Tbe Trutb about tbe Treaties, I, pg. 187.

Tbe Pblic Papers of Wootirow Wilson: l~ar anti Peace, ed. R. S. Baker, I, pg. 133.
Ibidem, 1, pg. 234.

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onal. Era impensvel que um veredicto unnime da Liga pudes se ser desafiado e mesmo se, por algum azar, o veredicto no fosse unnime, "um relatrio da maioria seria provavelmente divulgado, e... isto", sugeriu Lord Cecil durante os debates em Paris, "dever pesar bastante na opinio pblica do mundo'W. O Comentrio oficial britnico sobre o Pacto desenvolveu o mesmo ponto de vista:
"A Liga deve continuar a depender do livre consentimento, como lti ma sada, de seus estados componentes; esta presuno encontra-se evidente em quase todos os artigos da Conveno, da qual a sano ltima e mais efetiva deve ser a opinio pblica do mundo civilizado. Se as naes do futuro forem, em sua totalidade, egostas, rapaces e guerreiras, nenhum instrumento ou mecanismo as restringir. S possvel estabelecer uma organizao que possa tornar a cooperao pacfica fcil e, a partir de ento, costumeira, se se acreditar na influn cia do costume para moldar a opinio pblica".

O problema das sanes foi tratado rapidamente, meio apologeticamente, e com um comentrio final consolador:
"Parte no menos importante da presso ser exercida pela publicida de a ser feita quanto ao processo do acordo. Os assuntos obscuros, onde tm origem as disputas internacionais, sero expostos luz do dia, e a criao de uma opinio pblica informada ser possvel'f".

Quando a Cmara dos Comuns debateu a ratificao do Tratado de Versailles, Lord Cecil foi o principal expositor do Pacto da Liga:
"Na maior parte dos casos (disse ele) no h tentativa alguma de de pender de um super-estado; tentativa alguma de depender da fora para fazer cumprir uma deciso do Conselho ou da Assemblia da Liga. Isto quase impraticvel no estado atual das coisas. Ns depen
Mller, The Drafting of lhe Covenanl, lI, pg. 64.
Tbe Covenant of lhe Leaglle of Nalions wilh a Commenlary Tbereon, Cmd. 151, pgs, 12, 16.

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demos da opinio pblica... e se estivermos errados, ento a coisa toda est errada"29.

Dirigindo-se Conferncia Imperial de 1923, sobre o as sunto da Liga, .Lord Cecil explicou que "seu mtodo no ... o mtodo do governo coercitivo: o mtodo do consentimento, e seu instrumento executivo no a fora, mas sim a opinio p blica"?". E quando a primeira Assemblia da Liga se reuniu, Lord Cecil, como delegado britnico, props a mesma filosofia da tri buna: " muito verdade que, de longe, a arma mais poderosa que a Liga tem sob seu comando, no a arma econmica ou militar, ou qualquer outra arma de fora material. De longe, a arma mais poderosa com que contamos a opinio pblica"?'. At o mais ctico e sofisticado Balfour, explicando a au sncia de sanes nos acordos de Washington de 1921, declarou que "se qualquer nao, a partir de agora, deliberadamente afas tar-se da ao coletiva que adotamos em Washington, neste ano da graa, ser condenada perante o mundo"32; e era um dos pres supostos da democracia liberal que tal condenao fosse efeti va. Mas o argumento de que a opinio pblica seria uma arma toda-poderosa tem dois aspectos; e em 1932, durante a crise da Manchria, o engenhoso Sir J ohn Simon usou-o para demons trar que qualquer outro tipo de ao era suprfluo. "A verdade ", disse ele Cmara dos Comuns, "que quando a opinio p blica, a opinio mundial, suficientemente unnime para pro duzir uma firme condenao moral, as sanes no so necess rias":", Dadas as premissas de Bentham e Wilson, esta resposta era irrefutvel. Se a opinio pblica no conseguiu curvar o Ja po, ento - como disse Lord Cecil em 1919 - "a coisa toda est errada".
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House of Commons, july 21, 1919: O.fficial &port, cols. 990, 992.
lmpmal Conference oj 1923, Cmd. 1887, pg. 44.
Ltaglle oj Nations: First Assembfy, pg. 395.
Apud Zimmern, Tbe Ltaglle oj Nations and lhe RJi/e of Law, pg. 399.
House of Cornmons, March 22, 1932: Olficia/ &port, col. 923.

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A punio da utopia na poltica internacional veio subitamente. Em setembro de 1930, o reitor da Universidade de Columbia, o professor Nicholas Murray Butler, aventurou a "previso razoa velmente segura de que a prxima gerao ver um constante e crescente respeito pelos princpios e pontos de vista de Cobden, e um esforo mais srio de dar-lhes efeito prtico na poltica pblica'P". Em 1O de setembro de 1931, Lord Ceci! havia dito Assemblia da Liga das Naes que "dificilmente ter havido um perodo na histria do mundo em que a guerra parecesse to pouco provvel quanto atualmente't'". Em 18 de setembro de 1931, o Japo comeou sua campanha na Manchria e, no ms seguinte, o ltimo pas importante que continuava a aderir ao princpio de livre comrcio tomou as primeiras medidas para a introduo de uma tarifa geral. Deste ponto em diante, uma rpida sucesso de aconteci mentos forou todos os pensadores srios a reconsiderarem pre missas que se tornavam cada vez mais desvinculadas da realida de. A crise da Manchria demonstrou que a "condenao da opinio pblica internacional", invocada por Taft e por tantos outros depois dele, era uma coisa em que no se podia confiar. N os Estados Unidos, chegou-se a esta concluso com extrema relutncia. Em 1932, um Secretrio de Estado americano ainda cautelosamente sustentava que "a sano da opinio pblica pode tornar-se uma das mais poderosas formas de sano do mundo't". Em setembro de 1938, o Presidente Roosevelt ainda baseou sua interveno na crise da Tchecoslovquia na crena predominante no governo dos Estados Unidos na "fora moral

N. M. Butler, The Palh lo Peace, pg. XII.

Leaglle of Nations: Twe!fth Assemb/y, pg. 59.
36 Stimson ao Conselho de Relaes Exteriores em 8 de agosto de 1932 (New York Times,
August 9, 1932).

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da opinio pblica"?", Em abril de 1939, Cordell Hull, ainda uma vez, anunciava a convico de que "uma opinio pblica, a mais potente de todas as foras mantenedoras da paz, desenvolve-se com maior vigor atravs do mundo't". Contudo, em pases mais diretamente ameaados pela crise internacional, esta viso consoladora no mais encontraria muitos adeptos; e a contnua adeso de estadistas americanos a ela era vista como um indcio de ausncia de desejo americano de recorrer a armas mais po tentes. Em 1932, Winston Churchill j condenava a Unio da Liga das Naes por sua "sofrida e inexaurvel ingenuidade" de continuar a pregar seu credo ultrapassado-". Muito tempo antes, o grupo de intelectuais, que anteriormente havia insistido na relativa falta de importncia das armas "materiais" da Liga, co meou a insistir em voz alta em sanes militares e econmicas como fundamentos necessrios da ordem internacional. Quan do a Alemanha anexou a ustria, Lord Cecil perguntou indigna do se o Primeiro Ministro "sustenta ser o uso da fora material impraticvel, e que a Liga deveria deixar de tentar 'sanes' e confinar seus esforos fora moral":"'. A resposta poderia mui to bem ter sido que, se Neville Chamberlain realmente susten tasse essa opinio, ele devia, com certeza, t-la aprendido dos anteriores pronunciamentos do prprio Lord Cecil. Alm disso, o ceticismo atacou no s a premissa de que a opinio pblica certamente prevalecer, mas tambm a premis sa de que a opinio pblica fatalmente estar correta. Na Con ferncia de Paz, observou-se que os estadistas eram algumas vezes mais razoveis e moderados em suas exigncias do que a opinio pblica que eles deveriam representar. At mesmo o pr prio Wilson usou uma vez - sem dvida, com total sinceridade

37 "Acreditando, como este pas o faz, na fora moral da opinio pblica..." (Sumner Welles
in State Department Press Releases, October 8, 1938, pg. 237).
38 The Times, April 18, 1939.
39 Winston Churchill, Arms and lhe Couenant, pg. 36.
40 Dai/y Telegraph, March 24, 1938.

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- um argumento que contradizia sua tese costumeira de que se pode fazer a razo prevalecer apelando ao "povo comum atra vs do mundo". Na Comisso da Liga das Naes, o delegado japons levantou a tese da igualdade racial. "Como o senhor pode tratar, quanto ao mrito, nesta sala silenciosa", perguntou o Pre sidente, "uma questo que no ser tratada quanto a seu mrito quando sair desta sala?"?', Mais tarde, a histria forneceria mui tos exemplos desse fenmeno. Tornou-se um lugar-comum para estadistas, em Genebra e em toda parte, explicar que eles pr prios sempre desejaram ser razoveis, mas que a opinio pbli ca de seus pases era inexorvel. Embora esse argumento fosse, algumas vezes, um pretexto ou uma manobra ttica, havia geral mente um slido substrato de realidade por trs dele. O prest gio da opinio pblica ao mesmo tempo declinou. "No ajuda ao conciliador, ao rbitro, ao policial ou ao juiz", escreveu um conhecido defensor da Unio da Liga das Naes recentemente, "o fato de ser cercado por uma multido emitindo exclamaes de raiva ou exultao":". Os "homens comuns atravs do mun do" de Woodrow Wilson, os porta-vozes do "objetivo comum da humanidade esclarecida", de alguma forma transformaram se numa multido desordenada emitindo rudos incoerentes e nocivos. Parece inegvel que, em assuntos internacionais, a opi nio pblica estava quase sempre to errada quanto impotente. Mas quando tantos pressupostos de 1919 estavam se despeda ando, os lderes intelectuais da escola utpica apontaram suas armas e, na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos - e na Frana, em menor grau - a distncia entre teoria e prtica assumia di menses alarmantes. Os estudiosos de gabinete dos assuntos internacionais eram unnimes com relao ao tipo de poltica que deveria ser seguida, tanto no campo poltico quanto no eco nmico. Os governos de muitos pases agiram num sentido pre

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Miller, The Drafting oi the Couenant, lI, pg. 70l. Lord Allen of Hurtwood, The Tiniu, May 30, 1938.

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cisamente contrario a esses conselhos, e receberam o endosso da opinio pblica por ocasio de pesquisas de opinio.

o PROBLEMA DO DIAGNmCO
Em tais desastres, a explicao bvia nunca se faz esperar. O hbil historiador da Internacional Comunista notou que, na his tria daquela instituio, "toda falha - no falha objetiva, mas falha de adaptao da realidade utopia - supe a existncia de um traidor'?". Este princpio tem uma aplicao ampla, e toca fontes profundas do carter humano. Estadistas de mais de um pas foram execrados, por utpicos desapontados, como destrui dores da ordem internacional. Os poucos membros da escola, que tentaram ir alm desta simples explicao antropomrfica, hesitavam entre dois diagnsticos alternativos: se a humanida de, em suas relaes internacionais, claramente deixou de atin gir o bem racional, deve ter sido ou muito tola para entender este bem, ou muito mesquinha para no tentar alcan-lo. O Professor Zimmern tende para a hiptese da tolice, repetindo quase palavra por palavra o argumento de Buckle e de Sir Norman Angell:
"O obstculo em nosso caminho... no est na esfera moral, mas na intelectual... No porque os homens sejam mal-intencionados que no podem ser educados dentro de uma conscincia social mundial. porque eles - sejamos honestos e digamos ns - somos seres de tem peramento conservador e inteligncia limitada".

A tentativa de construir uma ordem mundial falhou, no por "orgulho, ambio ou sofreguido", mas por "raciocnio con fuso":". O Professor Toynbee, por outro lado, v a causa da cri se na mesquinhez humana. Num nico volume da publicao
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F. Borkenau, Tbe lnternational Communist, pg. 179. Neutrality and Collective Secun"ty (Harris Foundation Lectures: Chicago, 1936), pgs. 8, 18.

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anual "Survey oi International Affairs", ele acusa a Itlia de "ego smo positivo, determinado e agressivo", a Gr-Bretanha e a Frana de "egosmo negativo, vacilante e covarde", a Cristan dade ocidental, como um todo, de um "crime srdido", e todos os membros da Liga das Naes, exceto a Abissnia, de "rapinagem" ou "covardia" (ao livre arbtrio), enquanto a atitu de dos americanos era meramente "muito capciosa e perversa'<". Alguns autores combinaram a acusao de tolice com a de mes quinhez. Muitos comentrios sobre assuntos internacionais tor naram-se tediosos e estreis por girarem incessantemente em torno de uma realidade que se recusava a adaptar-se s prescri es utpicas. A simplicidade destas explicaes parecia quase ridicula mente desproporcional intensidade e complexidade da crise internacional". A impresso que o homem comum tinha foi mais precisamente registrada, em abril de 1938, em algumas palavras de Anthony Eden:
" extremamente ftil imaginar que estamos envolvidos em uma crise
europia que pode desaparecer da mesma forma que surgiu. Estamos envolvidos numa crise de humanismo atravs do mundo todo. Estamos vivendo um daqueles grandes perodos da histria que so aterradores em suas responsabilidades e em suas conseqncias. Foras estupen das esto solta, foras de tufo,,47.

No verdade, como cr o Professor Toynbee, que esteja mos vivendo uma era excepcionalmente mesquinha. No ver dade, como quer o Professor Zimmern, que estejamos vivendo uma era excepcionalmente tola. menos verdade ainda, como o Professor Lauterpacht sugere de maneira mais otimista, que
511rvey oilntemational AJlairs, 1935, II, pgs. 2, 89, 96, 219 e 480.
Como disse um escritor recente, acerca dos racionalistas franceses do sculo dezoito, "sua
superficialidade reside num exagero chocante da simplicidade do problema" (Sabine, A
History oi Political Theory, pg. 551).
47 Anthony Eden, ForeignA.ffairs, pg. 275.

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pano de fundo utpico

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estejamos experimentando um "transitrio perodo de regresso" que no deveramos permitir que influenciasse nosso pensamen t0 48 Trata-se de uma evasiva sem sentido pretender que teste munhamos, no a falha da Liga das Naes, mas somente a fa lha dos que se recusaram a faz-la funcionar. O colapso da dcada de trinta foi contundente demais para ser explicado meramente em termos de aes ou omisses individuais. Sua runa envol veu a falncia dos postulados em que estava baseada. Os funda mentos das crenas do sculo dezenove esto, eles prprios, sob suspeio. Pode bem ser verdade, no que homens tolamente ou mesquinhamente deixaram de aplicar os princpios corretos, mas que os prprios princpios fossem falsos ou inaplicveis. Pode bem no ser verdade que, se os homens raciocinarem correta mente sobre poltica internacional, tambm agiro corretamen te; ou que o raciocnio correto sobre interesses prprios, ou de uma nao, seja o caminho para um paraso internacional. Se os postulados do liberalismo do sculo dezenove so de fato insus tentveis, no deve causar-nos surpresa o fato de que a utopia dos tericos internacionais causasse to pouco efeito sobre a realidade. Entretanto, se eles so insustentveis hoje em dia, tambm temos de explicar porque encontraram aceitao to ampla, e inspiraram conquistas to esplndidas, no sculo dezenove.

48

lnternational AJlairs, XVII (September-October 1938), pg. 712.

CAPTULO

IV

A HARMONIA DE
INTERESSES

A
SNTESE UTPICA

NENHUMA sociedade poltica, nacional ou internacional, pode existir a menos que o povo se submeta a certas regras de condu ta. Saber por que o povo deve submeter-se a tais regras consti tui o problema fundamental da filosofia poltica. Esse problema se apresenta to insistentemente numa democracia, quanto sob outras formas de governo tanto na poltica internacional quanto na esfera nacional. Nesse sentido, uma frmula como "o maior bem para o maior nmero" no responde a questo: por que a minoria, cujo bem maior no , por hiptese, visado, deva sub meter-se s regras criadas segundo o interesse da maioria? Em termos gerais, as respostas para essa questo caem em duas ca tegorias, correspondendo anttese, discutida em captulo ante rior, entre os que vem a poltica como uma funo da tica, e os que consideram a tica uma funo da poltica. Os que defendem a primazia da tica sobre a poltica sus tentam ser um dever do indivduo submeter-se pelo bem da co munidade como um todo, sacrificando seus prprios interesses em prol do interesse de outros, que so mais numerosos ou, de alguma forma, mais merecedores. O "bem" que consiste no in teresse prprio deve ser subordinado ao "bem" que consiste em lealdade e sacrifcio prprio, por um fim maior do que o interes se prprio. A obrigao repousa sobre algum tipo de intuio acerca do que est certo, e no pode ser demonstrada por argu

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mento racional!". Por outro lado, os que sustentam a primazia da poltica sobre a tica defendero que o governante governa porque mais forte, e os sditos se submetem porque so mais fracos. Este princpio to facilmente aplicvel democracia, quanto a qualquer outra forma de governo. A maioria governa porque mais forte, a minoria obedece porque mais fraca. A democracia, como freqentemente se diz, substitui o corte de cabeas pela contagem de cabeas. Mas a substituio mera mente uma convenincia, e o princpio dos dois mtodos o mesmo. O realista, portanto, ao contrrio do intuitivo, tem uma resposta perfeitamente racional questo de por que o indiv duo deve submeter-se. Ele deve submeter-se porque, caso con trrio, o mais forte o obrigar; e os resultados desta ao com pulsria so muito mais desagradveis do que os da submisso voluntria. A obrigao deriva, portanto, de um tipo de tica espria, baseada na razoabilidade de reconhecer que poder direito. Ambas as respostas so passveis de objeo. O homem moderno, que testemunhou conquistas to magnficas da razo humana, reluta em crer que razo e obrigao algumas vezes esto em conflito. Homens de todas as eras, por outro lado, no conseguiram encontrar satisfao na opinio de que a base raci onal da obrigao seja meramente o direito do mais forte. Um dos pontos mais fortes da doutrina utpica dos sculos dezoito e dezenove foi seu aparente sucesso em resolver ambas as obje es de uma s vez. O utpico, partindo da primazia da tica, cr necessariamente numa obrigao tica e no carter, inde pendente do direito do mais forte. Alm disso, ele tambm foi capaz de convencer-se, em bases diferentes das do realista, de que o dever do indivduo submeter-se s regras criadas no inte resse da comunidade pode ser justificado em termos da razo, e
1-. Na verdade Jeremy Bentham chegou a elaborar uma frmula para calcular o bem que seria produzido por polticas governamentais. Esse clculo, contudo, jamais chegou a ser efetivamente aplicado (Principios da Moral e da Legislao, 1789, capo IV) (Nota do editor)

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que o bem maior para o maior nmero um fim racional, mesmo para aqueles que no se incluem na maioria. O utpico conse gue esta sntese sustentando que o mais elevado interesse do indivduo e o mais elevado interesse da comunidade naturalmente coincidem. Ao visar seu interesse prprio, o indivduo visa o da comunidade e, promovendo o interesse da comunidade, promo ve o seu prprio interesse. Esta a famosa doutrina da harmo nia de interesses. um corolrio necessrio do postulado de que leis morais podem ser estabelecidas atravs de raciocnio correto. A admisso de qualquer divergncia essencial de inte resses seria fatal para esse postulado e, portanto, deve-se expli car qualquer choque aparente de interesses como o resultado de clculo incorreto. Burke, tacitamente, adotou a doutrina da iden tidade de interesses, quando definiu interesse til como "o que bom para a comunidade e para cada indivduo da comunida dc'". Esses conceitos foram passados dos racionalistas do scu lo dezoito para Bentham, e deste para os moralistas vitorianos. Os filsofos utilitaristas podiam justificar moral pelo argumen to de que, promovendo o bem de outros, automaticamente pro move-se o prprio bem. Honestidade a melhor poltica. Se povos ou naes comportam-se de maneira m, tem de ser, como Buckle e Sir N orman Angell e o Professor Zimmern pensam, porque so incultos, imprevidentes e tolos.

o PARASO DO (UISSEZ-FAIRE"
Foi a escola do laissezfaire na economia poltica, criada por Adam Smith, a principal responsvel pela popularizao da doutrina da harmonia de interesses. O objetivo da escola foi o de promo ver a remoo do controle estatal das questes econmicas e, para justificar esta poltica, buscou demonstrar que se podia confiar no indivduo, sem controle externo, para promover os interesses da comunidade, pelo nico motivo de que esses inreI

Burke, Wor,s, v. 407.

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resses eram iguais aos seus prprios. A prova disto coube Ri queza das Naes. A sociedade se divide entre aqueles que vivem de rendas da terra, os que vivem de salrio e os que vivem de lucros e os interesses "desses trs grandes segmentos" so "es trita e inseparavelmente ligados ao interesse geral da socieda de"2. A harmonia real mesmo se os envolvidos no estiverem conscientes disso. O indivduo "nem pretende promover o inte resse pblico, nem sabe o quanto ele o est fazendo ... Visa ape nas o seu prprio ganho, e levado, neste e em muitos outros casos, por uma mo invisvel a promover um fim que no consta va de seu objetivo'", A mo invisvel, que Adam Smith, prova velmente, consideraria uma metfora, no apresentou dificulda des piedosa sociedade vitoriana. " curioso observar", ressalta um pequeno ensaio publicado pela Sociedade para a Propaga o do Conhecimento Cristo em meados do sculo dezenove, "como, atravs dos sbios e benfazejos arranjos da Providncia, os homens prestam os maiores servios ao pblico quando s esto pensando em seus prprios ganhos". Mais ou menos na mesma poca, um clrigo ingls escreveu uma obra intitulada "Os Lucros Temporais da Cristandade Explicados". A harmonia de interesses deu uma base racional slida moralidade. Amar o prximo tornou-se uma forma esclarecida de amar a si prprio. "Sabemos agora", escreveu Henry Ford recentemente, em 1930, "que qualquer coisa que seja economicamente certa tambm moralmente certa. No pode haver conflito entre boa economia e boa moral'". A presuno de uma harmonia de interesses geral e funda mental , prima fatie, to paradoxal que requer uma anlise cui dadosa. Sob a forma que Adam Smith lhe atribuiu, ela teve uma aplicao definida para a estrutura econmica do sculo dezoi
Adam Smith, The Wealth of Nations, livro I, capo XI, concluso.
Ibidem, livro IV, capo li.
4 Apudj. J. M. Keynes, A Tract on Monetary &form, pg. 7.
5 Apud J. Truslow Adams, The Epic ofAmerica, pg. 400. No consegui encontrar o original.

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to. Pressupe uma sociedade de pequenos produtores e comer cian tes, interessados na maximizao da produo e da troca, infinitamen te mveis e adaptveis, e despreocupados com o pro blema da distribuio de riquezas. Preencheram-se substancial mente estas condies numa era em que a produo no envol via um alto grau de especializao, nem um investimento de capital em equipamento fixo, e em que a classe que podia estar mais interessada numa distribuio eqitativa da renda do que em sua produo mxima era insignificante e sem influncia. Contudo, por uma curiosa coincidncia, o ano que presenciou a publicao de A Riqueza das Naes, tambm foi o ano em que Watt ps para funcionar sua mquina a vapor. Portanto, no exa to momento em que a teoria do laissez-faire recebia sua exposi o clssica, suas premissas estavam para ser minadas por uma inveno que estava destinada a criar indstrias gigantescas, imveis e altamente especializadas, e um grande e poderoso pro letariado mais interessado na distribuio do que na produo. Uma vez que o capitalismo industrial e o sistema de classes tor naram-se a estrutura reconhecida da sociedade, a doutrina da harmonia de interesses adquiriu um novo significado, e tornou se, como logo veremos, a ideologia de um grupo dominante, in teressado em manter seu predomnio por intermdio da tentati va de identificar seus interesses com os da comunidade como um to do". Essa transformao, entretanto, no teria sido possvel, e a doutrina no teria sobrevivido, se no fosse por uma circuns tncia. A sobrevivncia da crena na harmonia de interesses tornou-se possvel pela nunca igualada expanso da produo, da populao e da prosperidade, que marcou os cem anos se guintes publicao de A Riqueza das Naes e inveno da mquina a vapor. A expanso da prosperidade contribuiu para a popularidade da doutrina de trs formas diferentes: atenuou a

Veja o Captulo 5.

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competlao por mercados entre produtores, j que constante mente novos mercados tornavam-se acessveis; adiou a questo das classes, com sua insistncia na importncia primordial da distribuio eqitativa, ao estender a membros das classes me nos prsperas alguns beneficies da prosperidade geral; e, ao cri ar uma sensao de confiana no bem-estar presente e futuro, encorajou os homens a acreditarem que o mundo estava ordena do segundo um plano to racional quanto a natural harmonia de interesses. "Foi o contnuo alargamento do campo da demanda que, por meio sculo, fez o capitalismo operar como se fora uma utopia liberal?". O pressuposto tcito dos mercados em infinita expanso foi o fundamento em que repousou a suposta harmo nia de interesses. Como Mannheim aponta, o controle de trfe go desnecessrio enquanto o nmero de carros no excede a capacidade confortvel das ruas", At a chegada desse momen to, fcil acreditar-se numa natural harmonia de interesses en tre os usurios da rua. O que era verdade sobre os indivduos, presumiu-se que fosse igualmente verdade para as naes. Assim como os indiv duos, visando a seu prprio bem, inconscientemente promovem o bem de toda a sociedade, as naes servem a humanidade ao servirem a si prprias. O comrcio universal livre justificava-se em termos de que o interesse econmico mximo de cada nao identificava-se com o interesse econmico mximo do mundo inteiro. Adam Smith, que era mais um reformador prtico do que um terico puro, realmente admitiu que os governos pudes sem ter de proteger certas indstrias, no interesse da defesa na cional. Mas tais hipteses pareciam, a ele e a seus seguidores, triviais excees regra. O laissez-faire, como J. S. Mill argu menta," ... deve ser a regra geral: qualquer desvio, exceto o requerido por um forte motivo, certamente um rnal'". Outros
7Nationalism: A Study by a Group of Members of tbe Royal lnstitute of lnternational Affairs, pg.229.
8 K. Mannheim, Mensch und Gesellschaft im Zeitalter de! Umbaus, pg. 104.
9 J. S. Mill, PrincipIes oi Political Economy, n. Liv. V, capo XI.

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pensadores deram doutrina da harmonia de interesses nacio nais uma aplicao ainda mais ampla. "O verdadeiro interesse de uma nao", observa um escritor do fim do sculo dezoito, "nunca esteve em oposio ao interesse geral da humanidade; e jamais poder ocorrer que filantropia e patriotismo imponham deveres inconsistentes a qualquer hornern "!". T. H. Green, o hegeliano ingls que temperou a doutrina de seu mestre com concesses ao liberalismo britnico do sculo dezenove, sus tentava que "nenhuma ao de um Estado, em seu prprio inte resse, que preencha esta idia, poderia estar em conflito com nenhum interesse ou direito verdadeiro da sociedade geral"l1. , entretanto, interessante notar que o duvidoso epteto "verdadeiro", que nas citaes do sculo dezoito est ligado aos interesses das naes, foi transferido pelo sculo dezenove ao interesse da sociedade em geral. Mazzini, que encarna a filoso fia liberal do nacionalismo do sculo dezenove, acreditava numa certa diviso de trabalho entre as naes. Cada nao teria sua tarefa especial prpria, qual suas aptides especficas se adap tariam, e o cumprimento dessa tarefa seria sua contribuio ao bem-estar da humanidade. Se todas as naes agissem segundo este esprito, a harmonia internacional prevaleceria. A mesma condio de expansibilidade aparentemente infinita, que enco rajou a crena na harmonia de interesses econmicos, tornou possvel a crena na harmonia poltica de movimentos nacio nais rivais. Uma das razes por que os contemporneos de Mazzini acharam o nacionalismo uma coisa boa foi que havia poucos pases reconhecidos, e muito espao para eles. Numa poca em que alemes, tchecos, polacos, ucranianos, hngaros, e mais meia dzia de grupos nacionais, no estavam ainda em purrando uns aos outros sobre uma rea de poucas centenas de milhas quadradas, era comparativamente mais fcil acreditar que

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Romilly, Thollghts on lhe Influence oi lhe Freench Reoolsaion, pg. 5, T. H. Green, Prinaples oi PoliticalObligation, 166.

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cada nao, ao desenvolver seu nacionalismo prprio, podia dar sua contribuio especial harmonia de interesses internacio nal. Muitos autores liberais continuaram a crer, mesmo depois de 1918, que as naes, ao desenvolverem seu nacionalismo prprio, promoviam assim a causa do internacionalismo. Wilson e muitos outros negociadores dos tratados de paz viram na au todeterminao nacional a chave da paz mundial. Mais recente mente, estadistas anglo-saxes responsveis tm-se contentado ainda, de tempos em tempos, em ecoar, provavelmente sem muita reflexo, as antigas frmulas de Mazzini".

o DARWINISMO NA POLTICA
Quando o centenrio de A Riqueza das Naes foi celebrado em 1876, j havia sintomas de um colapso iminente. Nenhum pas, exceto a Gr-Bretanha, era comercialmente poderoso o sufici ente para crer na harmonia internacional de interesses econmi cos. A aceitao dos princpios do livre mercado, fora da Gr Bretanha, fora sempre parcial, vacilante e de curta durao. Os Estados Unidos rejeitaram-nos desde o princpio. Em torno de 1840, Friedrich List, que passou muito tempo estudando o desen volvimento industrial dos Estados Unidos, comeou a pregar a uma audincia alem a doutrina de que, enquanto o livre comr cio era a poltica correta para uma nao industrialmente domi nante como a Gr-Bretanha, somente o protecionismo poderia permitir s naes mais fracas romper o estrangulamento brit nico. As indstrias alems e americanas, construdas por trs de tarifas protetoras, logo estavam atacando seriamente o mono plio industrial britnico mundial. As colnias britnicas de alm mar fizeram uso de sua autonomia fiscal recm-conquistada, para se protegerem contra as manufaturas da metrpole. A presso
12 O Sr. Eden, por exemplo, em 1938 advogou "uma cooperao entre naes, em que cada qual possa desenvolver-se e florescer, e dar o melhor de sua contribuio especial diver sidade da vida" (Anthony Eden, Foreign A.ffairs, pg. 277).

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da concorrncia cresceu de todos os lados. O nacionalismo co meou a assumir um aspecto sinistro e a se degenerar em impe rialismo. A filosofia de Hegel, que identificou a realidade com um constante conflito de idias, estendeu sua influncia. Atrs de Hegel veio Marx, que materializou o conflito hegeliano numa luta de classes de grupos de interesses econmicos, e surgiram partidos da classe operria, que firmemente recusavam-se a crer na harmonia de interesses entre capital e trabalho. Acima de tudo, Darwin props e popularizou uma doutrina biolgica da evoluo atravs de uma perptua luta pela sobrevivncia e a eliminao dos inaptos. Foi a doutrina da evoluo que, por um tempo, permitiu filosofia do laissezJaire entrar em acordo com as novas condi es e a nova tendncia do pensamento. A livre concorrncia sempre fora adorada como a deidade benevolente do sistema do laissezJaire. O economista francs Bastiat, numa obra significa tivamente intitulada Les Harmonies conomiques, saudou a con corrncia como "a fora humanitria ... que continuamente ar ranca o progresso das mos do indivduo para torn-lo herana comum da grande famlia humana't':'. Sob as foras do cresci mento da ltima metade do sculo dezenove, percebeu-se que a competio na esfera econmica implicava exatamente o que Darwin proclamou como a lei biolgica da natureza - a sobrevi vncia do mais forte s expensas do mais fraco. O pequeno pro dutor ou comerciante foi, gradualmente, sendo expulso do ne gcio por seus competidores de larga escala e esta circunstncia era o que o progresso e o bem-estar da comunidade, como um todo, exigiam. LaissezJaire significava um campo aberto explo rao, e o botim ao mais forte. A doutrina da harmonia de inte resses sofreu uma modificao quase imperceptvel. O bem da comunidade (ou, como o povo agora se inclinava a dizer, da es pcie) ainda era idntico ao bem de seus membros individuais, mas somente o dos indivduos que eram competidores efetivos
13

Bastiat, Les Harmonies conomiques, pg. 355.

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na luta pela sobrevivncia. A humanidade continuou sua mar cha de fora, largando seus fracos pelo caminho. "O desenvol vimento da espcie", como dizia Marx, " ... e, portanto, o mais alto desenvolvimento do indivduo, s pode ser assegurado atra vs do processo histrico, no qual indivduos so sacrificados'r". Assim era a doutrina da nova era de competio econmica in tensificada, pregada pela escola de Herbert Spencer, e comumente aceita na Gr-Bretanha nas dcadas de setenta e oitenta do sculo passado. O ltimo discpulo francs de Adam Smith, Yves Guyot, provavelmente auxiliado pelo acidente de que a palavra francesa concurrence significa "colaborao" tanto quanto "competio", escreveu um trabalho intitulado La Morale de la Concurrence. Entre os autores ingleses que aplicaram este princpio evolutivo poltica internacional, o mais popular foi Bagehot:
"A conquista o prmio dado, pela natureza, aos caracteres nacionais que os costumes nacionais tornaram os mais aptos a vencer na guerra, e, em muitos aspectos materiais, estes caracteres vitoriosos so os melhores caracteres, realmente. Os caracteres que efetivamente ven cem na guerra so os que devemos desejar que venam.t'P

Mais ou menos na mesma poca, um socilogo russo defi niu poltica internacional como "a arte de conduzir a luta pela existncia entre organismos sociais't" e, em 1900, um destacado professor, num livro outrora famoso, exps a doutrina em toda sua impiedosa nudez:
"A estrada do progresso est coberta pelos destroos das naes; h em toda parte restos das hecatombes das raas inferiores, e das vti

Marx, Tbeorien ber den Mehrwert, II 1. pg. 309.

Bagehot, Pbysics and Politics (2.a ed.), pg. 215. O que significa "materiais" nesta passa
gem? Significar meramente "relevantes"? Ou estar o autor consciente da desconfortvel
anttese entre "material" e "moral"?
16 J. Novicow, La Politique lnternationale, pg. 242.

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mas que no encontraram o caminho correto para a perfeio maior. Entretanto, esses povos mortos so, em realidade, as pedras sobre as quais a humanidade subiu vida mais intelectual e profundamente emocionante de hoje"!".

Na Alemanha, a mesma opinio foi proposta por Treitschke e H. S. Chamberlain. A doutrina do progresso atravs da elimi nao das naes inaptas parecia um corolrio justo da doutrina do progresso atravs da eliminao dos indivduos inaptos e algo desta crena, embora nem sempre abertamente admitido, estava implcito no imperialismo do final do sculo dezenove. No final do sculo dezenove, como ressalta um historiador americano, "o problema bsico das relaes internacionais era o de quem iria destruir as vitimas'<". A harmonia de interesses foi estabe lecida atravs do sacrifcio de africanos e asiticos "inaptos". Um ponto foi, infelizmente, passado por cima. Por mais de cem anos, a doutrina da harmonia de interesses proporcionou uma base racional para a moral. O indivduo havia sido levado a servir o interesse da comunidade, na crena de que este interes se era o seu prprio. A situao, porm, agora mudou. No longo prazo, o bem da comunidade e o bem do indivduo permaneci am o mesmo. Mas esta harmonia final era precedida por uma luta pela sobrevivncia entre os indivduos, na qual no s o bem, mas a prpria existncia, do perdedor eram, como um todo, eliminados da cena. A moral, nessas condies, no oferecia nenhum atrativo racional para possveis perdedores e todo o sis tema tico foi construdo sobre o sacrifcio do irmo mais fraco. Na prtica, quase todos os estados se levantaram contra a dou trina clssica, e introduziram uma legislao social para prote ger o economicamente fraco contra o economicamente forte. A doutrina, porm, resistiu. Na dcada de setenta do sculo pas sado, Dostoievsky, que no tinha nenhum dos preconceitos de
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Karl Pearson, National Life from the Standpoint of 5 aence, pg. 64. W L. Langer, The Diplomary of Imperialism, II, pg. 797.

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um ingls ou de um economista, fez Ivan Karamazov declarar que o preo da admisso "eterna harmonia" era alto demais, se inclusse o sofrimento de inocentes. Em torno da mesma po ca, Winwood Reade causou uma sensao desconfortvel, na Gr-Bretanha, com um livro chamado Tbe Marryrdom of Man, que atraiu a ateno da imensa fila de sofredores e abandonados, arrastados pela teoria da evoluo. Nos anos noventa, Huxley confessou, em nome da cincia, a existncia de uma discrepn cia entre o "processo csmico" e o "processo rico"" e Balfour, abordando o problema sob o ngulo da filosofia, concluiu que "a completa harmonia entre egosmo e altrusmo, entre a busca da mais aIta felicidade para si prprio e da mais alta felicidade para uma outra pessoa, jamais pode ser garantida por um credo que se recusa a admitir que os atos realizados, e o carter for mado nesta vida, possam fluir para outra, e l permitir uma re conciliao e um ajustamento entre os princpios conflitantes, o que nem sempre possvel aqui"20. Escutava-se cada vez menos sobre as propriedades benficas da livre concorrncia. Antes de 1914, embora a poltica de comrcio livre internacional ainda fosse apoiada pelo eleitorado e pelos economistas britnicos, o postulado tico, que outrora formara a base da filosofia do laissez faire, no mais atraa, pelo menos em sua forma crua, nenhum pensador srio. Biolgica ou economicamente, s seria possvel manter a doutrina da harmonia de interesses se fosse deixado de lado o interesse do fraco, que devia ser encostado na parede, ou se se apelasse para o prximo mundo para reajustar o equilbrio deste mundo.

HARMONIA INIERNAc/oNAL

Tem-se dado ateno forma curiosa pela qual doutrinas, j obsoletas ou obsolescentes antes da guerra de 1914, foram re
19

Huxley,

R01JJanes Lecture,

1893, apud Eiolution and Etbics, pg. 8I.

zo Balfour, Foundations

of

Belief, pg. 27.

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introduzidas no perodo do ps-guerra, principalmente por ins pirao americana, no campo especfico das relaes internaci onais. Isto foi claramente verdade com relao doutrina do laissezfaire da harmonia de interesses. Nos Estados Unidos, a histria do laissezfaire apresenta caractersticas especiais. Du rante o sculo dezenove, e mesmo at o vinte, os Estados Uni dos, embora utilizassem proteo tarifria contra a concorrn cia europia, desfrutaram da vantagem de um mercado interno em expanso, de potencialidades aparentemente ilimitadas. Na Gr-Bretanha, que continuou at 1914 a dominar o comrcio mundial, mas que estava cada vez mais consciente das presses e tenses internas, J. S. Mill e outros economistas posteriores se apegaram firmemente ao livre comrcio internacional, mas ad mitiam cada vez mais excees ortodoxia do laissezfaire no plano interno. Nos Estados Unidos, Carey e seus sucessores jus tificaram as tarifas protecionistas, mas em todos os outros as pectos mantiveram os imutveis princpios do laissev-faire. Na Europa, aps 1919, a economia planejada, que repousa no pres suposto de que no existe nenhuma harmonia natural de inte resses, e que os interesses devem ser harmonizados artificial mente pela ao estatal, tornou-se a prtica, e mesmo a teoria, de quase todo estado. Nos Estados Unidos, a persistncia de um mercado interno em expanso adiou esse desenvolvimento at a crise iniciada em 1929. A natural harmonia de interesses permaneceu como parte integrante da viso americana da vida e neste, e em outros aspectos, as teorias sobre poltica internacio nal correntes foram profundamente imbudas da tradio ameri cana. Alm disso, houve uma razo especial para a pronta acei tao da doutrina no campo internacional. Em assuntos internos, claramente funo do estado criar harmonia se no existe har monia natural. Em poltica internacional, no h nenhum poder organizado encarregado da tarefa de criar a harmonia e a tenta o de presumir uma harmonia natural torna-se, portanto, parti cularmente forte. Mas isto no desculpa para o fato de evitar a

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questo. Fazer da harmonizao de interesses o objetivo da ao poltica no o mesmo que postular que a natural harmonia de interesses existe": Foi este ltimo postulado que causou tanta confuso no pensamento internacional.

o INTERESSE COMUM NA PAZ

Politicamente, a doutrina da identidade de interesses em geral tomou a forma de um pressuposto de que as naes possuem um interesse idntico na paz, e que toda nao que deseje per turbar a paz , portanto, irracional e imoral. Esta viso carrega marcas inconfundveis de sua origem anglo-saxnica. Depois de 1918, foi fcil convencer a parte da humanidade que vive em pases de lngua inglesa que a guerra no beneficia ningum. O argumento no pareceu convencer particularmente aos alemes, que se beneficiaram bastante das guerras de 1866 e 1870, e que atribuam seus mais recentes sofrimentos, no guerra de 1914, mas ao fato de a terem perdido. No parecia convencer os itali anos, que no culparam a guerra, e sim a traio dos aliados, que os enganaram no acordo de paz. No convencia tambm os polacos e tchecoeslovacos que, longe de deplorarem a guerra, devem sua existncia nacional a ela e nem os franceses, que no poderiam queixar-se sem reservas de uma guerra que restaurou a Alscia-Lorena Frana. No convencia tambm povos de outras nacionalidades, que se lembravam de guerras vantajosas conduzidas pela Gr-Bretanha e pelos Estados Unidos no pas sado. Mas esses povos, felizmente, tinham pouca influncia na formao das atuais teorias das relaes internacionais, que ema naram quase exclusivamente dos pases de fala inglesa. Autores
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A confuso entre os dois foi admiravelmente ilustrada por uma interveno do Sr. Attlee na Cmara dos Comuns: "Foi precisamente o objetivo do estabelecimento da Liga das Naes, que a preservao da paz fosse um interesse comum do mundo" (House ofCommons, December21, 1937: Oiftcial Report, col. 1811). O Sr. Attlee deixou de distinguir entre a proposta de que uma natural comunho de interesses existisse, e a de que a Liga das Naes foi criada para estabelec-la.

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britnicos e americanos continuaram a presumir que a inutilida de da guerra havia sido irrefutavelmente demonstrada pela ex perincia de 1914-18, e que a captao intelectual deste fato representava tudo o que era necessrio para induzir as naes a manterem a paz no futuro e eles ficaram, sinceramente, to sur presos quanto desapontados pelo fato de outros pases no com partilharem dessa opinio. A confuso piorou devido presteza de outros pases em imitarem o mundo anglo-saxo, repetindo seus slogans. Nos quin ze anos aps a Primeira Guerra Mundial, todas as grandes po tncias (exceto, talvez, a Itlia) repetidamente bajularam a dou trina, ao declararem a paz como um dos objetivos principais de suas polticas". Mas como Lenin observara h muito tempo, a paz por si s um fim sem sentido. "Absolutamente todos so a favor da paz em geral", escreveu em 1915, "inclusive Kitchener, ]offre, Hindenburg e Nicolau, o Sanguinrio, pois todos eles de sejam acabar com a guerra"23. O interesse comum na paz masca ra o fato de que algumas naes desejam manter o status quo sem terem de lutar por ele, e outras, mudar o status quo seln precisa rem lutar para isso:". A declarao de que do interesse do mun
22 ''A paz tem de prevalecer, tem de vir antes de tudo" (Briand, League of Nations: Ninth Assemb/y, pg. 83). ''A manuteno da paz o primeiro objetivo da poltica externa brit nica" (Eden, League of Nations: Sixteenth Assembfy, pg. 106). "A paz nosso tesouro mais querido" (Hitler, num discurso ao Reichstag alemo em 30 de janeiro de 1937, reportado no The Times, February I, 1937). "O objetivo principal da poltica internacional da Unio Sovitica a preservao da paz" (Chichern in The Soviet Union and Peace, 1929, pg. 249). "O objetivo do Japo, a despeito da propaganda em contrrio, a paz" (Matsuoka, League ofnations: Special Assemb/y 1932-33, III, pg. 73). A escassez dos pronunciamentos italianos em favor da paz era, provavelmente, explicada pela baixa reputao das tropas italianas como guerreiras: Mussolini temia que qualquer expresso enftica de preferncia pela paz fosse tomada como uma admisso de que a Itlia no tinha estmago para guerra. 23 Lenin, Collected Works (trad. ingl.), XVIII, pg. 264. Compare com o dito de Spenser Wilkinson: "No a paz, mas a preponderncia que em cada caso O objetivo real. No se pode repetir freqentemente que a paz nunca o objetivo da poltica: no se pode definir a paz exceto fazendo referncia guerra, que um meio, jamais um fim" (Government and the War, pg. 121). 2. "Quando um santo se queixa de que as pessoas desconhecem as coisas pertencentes sua paz, o que ele realmente quer dizer que elas no se preocupam suficientemente com as coisas relativas paz dele" (The Note-Books of Samuel Butier, ed. Festing-Jones, pgs. 211 12). Isto parece ser verdade quanto aos santos modernos, as potncias satisfeitas.

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do, como um todo, que o status quo deva ser mantido, ou que deva ser mudado, seria contrria aos fatos. A declarao de que do interesse do mundo, como um todo, que a concluso seja finalmente alcanada, de manuteno ou mudana, deva ser alcanada por meios pacficos, mereceria aprovao geral, mas parece um lugar-comum sem nenhum sentido. O pressuposto utpico de que existe um mundo interessado na paz, que identificvel ao interesse individual de cada nao, ajudou os polticos e escritores polticos de toda parte a fugirem do fato intragvel da existncia de divergncias fundamentais de inte resses entre as naes desejosas de manterem o status quo, e as naes desejosas de mud-lo'". Uma peculiar combinao de lu gar-comum e falsidade tornou-se, ento, endmica nos pronun ciamentos de estadistas acerca de problemas internacionais. "Em toda rea do Danbio", disse um Primeiro-Ministro da Tchecoslovquia, "ningum realmente deseja conflitos e inve jas. Os diversos pases desejam manter sua independncia, no entanto, esto prontos para quaisquer medidas cooperativas. Es tou me referindo especialmente Pequena Entente, Hungria e Bulgria.". Literalmente, as palavras podem passar como verda de. Entretanto, os conflitos e invejas que ningum desejava eram um aspecto notrio da poltica do Danbio aps 1919, e a coo perao para a qual estavam prontos no era possvel de ser obtida. O fato da existncia de interesses divergentes foi disfar ado e falsificado pelo lugar-comum de um desejo geral de evi tar o conflito.

25 Por vezes sustenta-se no meramente que todas as naes tm um interesse igual em preferirem a paz guerra (o que , em certo sentido, verdade), mas que a guerra jamais pode, em nenhuma circunstncia, trazer ao vitorioso vantagens comparveis ao seu custo. A ltima opinio no parece ser verdade quanto ao passado, embora seja possvel argir (como faz Bertrand Russell em Which ll7;ry Pence?) que verdade quanto guerra moderna. Se for aceita, esta opinio leva, claro, ao pacifismo absoluto; pois no h razo para supor que seja mais verdadeira para guerras "defensivas" do que para "ofensivas" (supondo que seja vlida a distino entre elas). 26 Dnijy Telegraph, August 26, 1938.

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HARMONIA ECONMICA INTERNAOONAL

Nas relaes econmicas, estabeleceu-se o pressuposto da har monia geral de interesses com uma segurana ainda maior; pois aqui temos um reflexo direto da doutrina cardeal do laissezfaire na economia, e aqui que podemos ver mais claramente o dile ma que resultou da doutrina. Quando o liberal do sculo dezenove falou sobre o maior bem para o maior nmero, tacita mente presumiu que o bem da minoria devesse ser sacrificado em prol do da maioria. Este princpio se aplicou igualmente s relaes econmicas internacionais. Se a Rssia ou a Itlia, por exemplo, no fossem fortes o suficiente para construrem inds trias sem a proteo de tarifas, ento - o liberal do laissezfaire teria argumentado - elas deveriam contentar-se em importar pro dutos manufaturados alemes e britnicos, e suprirem os merca dos alemes e britnicos de trigo e laranjas. Se algum objetasse que es ta poltica condenaria Rssia e I tlia a permanecerem potncias de segunda classe, econmica e militarmente depen dentes de seus vizinhos, o liberal do laissezfaire teria respondi do que este era o desgnio da providncia, e que isto era o que a harmonia geral de interesses exigia. O moderno internacionalista utpico no desfruta de nenhuma das vantagens, nem possui a dureza, do liberal do sculo dezenove. O sucesso material dos pases mais fracos em construrem industrias protegidas, assim como o novo esprito do inter nacionalismo, impediu que ele argsse que a harmonia de interesses depende do sacrifcio das naes economicamente inaptas. Entretanto, o abandono desta premissa destri toda a base da doutrina que ele herdou e ele foi levado a crer que pode-se atingir o bem comum sem qualquer sacrifcio do bem de nenhum membro individual da comunida de. Todo conflito internacional , portanto, desnecessrio e ilu srio. Basta descobrir o bem comum, que , ao mesmo tempo, o maior bem para todos os confli tan tes e somente a loucura dos estadistas se interpe sua descoberta. O utpico, seguro de sua percepo deste bem comum, arrogou-se o monoplio da

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sabedoria. Todos os estadistas do mundo eram culpados de in crvel cegueira quanto ao interesse daqueles que deveriam re presentar. Tal era o quadro do cenrio internacional apresenta do, com toda a seriedade, por autores britnicos e americanos, inclusive muitos economistas. por esta razo que encontramos, na poca moderna, uma extraordinria divergncia entre as teorias dos especialistas eco nmicos, e a prtica dos responsveis pelas polticas econmi cas de seus respectivos pases. A anlise mostrar que esta di vergncia deriva de um fato simples. O especialista econmico, dominado, na maioria das vezes, pela doutrina do laissetr-faire, considera o interesse econmico hipottico do mundo como um todo, e se contenta em presumir que idntico ao interesse de cada pas individualmente. O poltico visa ao interesse concre to de seu pais, e presume (se que presume algo) que o interes se do mundo como um todo idntico ao seu. Quase todo pro nunciamento de todas as conferncias econmicas internacionais, reunidas entre as duas guerras mundiais, foram viciados pelo pressuposto de que havia alguma "soluo" ou "plano" que, atra vs de um judicioso equilbrio de interesses, seria igualmente favorvel a todos e no prejudicial a ningum.
"Qualquer poltica estritamente nacionalista (declarava a Conferncia da Liga de Especialistas Econmicos em 1927) prejudicial, no ape nas s naes que a praticam, mas tambm s outras, e portanto vai contra seu prprio fim. Portanto, se se desejar que o novo estado de esprito revelado pela Conferncia leve rapidamente a resultados pr ticos, qualquer programa de execuo tem de incluir, como um fator essencial, o princpio da ao paralela e harmnica das diferentes na es. Cada pas saber, ento, que as concesses que se pedem que faa sero contrabalanadas por sacrifcios correspondentes por parte dos outros pases. Cada pas estar apto a aceitar as medidas propos tas, no meramente levando em conta sua posio individual, mas tam bm porque est interessado no sucesso do plano geral estabelecido pela Conferncia"?".
27

LeagJle

0/ Nations: C. E.

L 44, pg. 21.

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A seqela da Conferncia foi o completo descaso quanto a todas as recomendaes unanimemente feitas por ela; e se no nos contentarmos em aceitar a explicao simplista de que os principais estadistas do mundo so criminosos ou loucos, pode mos comear a suspeitar da validade de seu pressuposto inicial. Parece tambm leviano supor que o nacionalismo econmico seja necessariamente prejudicial aos estados que o pratiquem. No sculo dezenove, a Alemanha e os Estados Unidos, ao visarem "a uma poltica estritamente nacionalistas", colocaram-se em posio de desafiarem o virtual monoplio britnico no comr cio mundial. Nenhuma conferncia de especialistas econmicos, reunida em 1880, poderia ter desenvolvido um "plano geral" para "ao paralela e harmnica", que pudesse coordenar as rivali dades econmicas da poca de uma forma igualmente vantajosa para Gr-Bretanha, Alemanha e Estados Unidos. Foi no menos presunoso supor que uma conferncia reunida em 1927 pudes se coordenar as rivalidades econmicas do perodo posterior, atravs de um "plano" benfico aos interesses de todos. Mesmo a crise econmica de 1930-33 no conseguiu acordar os econo mistas para a natureza do problema que tinham de enfrentar. Os especialistas que prepararam o "Projeto Anotado de Agenda" para a Conferncia Econmica Mundial de 1933 condenaram "a adoo universal de ideais de auto-suficincia nacional, que ine gavelmente cortam de um lado ao outro as linhas do desenvol vimento econrnico't". Eles, aparentemente, no pararam para refletir que as chamadas "linhas do desenvolvimento econmi co", que podem ser benficas a alguns pases, e mesmo ao mun do como um todo, poderiam ser inevitavelmente prejudiciais a outros pases que estivessem utilizando as armas do nacionalis mo econmico em legtima defesa. O relatrio Van Zeeland, de janeiro de 1938, comeava por perguntar, e responder afirmati vamente, se "os mtodos que, tomados como um todo, formam o sistema de comrcio internacional" so "fundamentalmente
28

Leogue of Nations: C. 48, M. 18, 1933, II, pg. 6.

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preferveis" s "tendncias de auto-suficincia". Entretanto, toda potncia, em algum perodo de sua histria, e, como regra, por perodos prolongados, fez uso das "tendncias de auto-sufi cincia". difcil crer que exista algum sentido absoluto no qual as "tendncias de auto-suficincia" sejam sempre prejudiciais queles que as buscam. Mesmo se fosse justificado como o me nos ruim dentre dois males, a premissa inicial do relatrio de Van Zeeland no seria vlida. Mas o pior ainda estava por vir. "Devemos... dispor as coisas de tal forma", continuava Van Zeeland, "que o novo sistema oferea a todos os participantes vantagens maiores do que as da posio em que se encoritram'P". Isto utopia econmica em sua forma mais tola possvel. O re latrio, como os relatrios de 1927 e 1933, presumia a existn cia de um princpio fundamental de poltica econmica, cuja aplicao seria igualmente benfica a todos os Estados, e preju dicial a nenhum deles; e por esta razo permaneceu, como seus predecessores, letra morta. A teoria econmica, como oponente da prtica econmica, foi to poderosamente dominada, nos anos entre as duas guer ras mundiais, pela suposta harmonia de interesses, que difcil encontrar, nas inmeras discusses internacionais do perodo, alguma exposio clara do problema real que afligia os estadis tas do mundo. Provavelmente a mais franca declarao foi uma do Ministro das Relaes Exteriores iugoslavo, na sesso da Comisso para a Unio Europia, em janeiro de 1931. Arthur Henderson, em nome da Gr-Bretanha, seguindo o delegado holands Dr. Colijn, pedira por reduo geral de tarifas, "que dever, por sua natureza, trazer benefcios a todos, ao permitir a expanso da produo e o intercmbio mundial de riquezas, atravs dos quais poder-se- aumentar a prosperidade comum de todos"30. Marinkovitch, que falou em seguida, concluiu a
2<)

Report... on the Possibiliry of Obtaining a General Redllction Trade, Cmd. 5648.

30 Leaglle of Nations: C. 144, M. 45, 1931, VII, pg. 30.

of the

Obstacles to lntemational

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respeito do fracasso em levar a cabo as recomendaes da Con ferncia de 1927, que "houve razes extremamente importantes pelas quais os governos no puderam aplicar" essas resolues. E continuou:
"O fato que, alm das consideraes econmicas, existem tambm consideraes polticas e sociais. A velha escola de economistas das "coisas se ajeitaro por si mesmas" argumentou que se nada fosse fei to, e se os acontecimentos pudessem seguir seu curso natural de um ponto de vista econmico, o equilbrio econmico surgiria por si s. Isto provavelmente verdade (no pretendo discutir este ponto). Mas como esse equilbrio surgiria? s custas do mais fraco. Agora, como os senhores no desconhecem, por mais de setenta anos tem havido uma reao crescente e poderosa contra esta teoria econmica. Todos os partidos socialistas da Europa e do mundo so a expresso da opo sio a este modo de encarar os problemas econmicos. Disseram-nos que precisamos diminuir as barreiras alfandegrias e mesmo aboli-Ias. No que concerne aos Estados agrcolas da Europa, se puderem manter as promessas feitas em 1927 - admitindo-se que as declaraes de 1927 continham promessas - e se puderem levar a cabo essa poltica, talvez possamos nos manter imunes concorrncia de alm-mar em termos de produtos agrcolas. Mas ao mesmo tem po teramos de criar na Polnia, Romnia e Iugoslvia as mesmas con dies existentes no Canad e na Argentina, onde vastos territrios so habitados por uma populao escassa, e onde se empregam m quinas e outras aparelhagens... No podemos sacrificar nossos povos atirando neles, mas eles seriam mortos pela fome - o que daria no mesmo. Estou certo de que a chave a que o Sr. Colijn se referiu no existe. A vida econmica e social complicada demais para permitir uma solu o atravs de uma nica frmula; ela exige solues complicadas. Deveremos levar em conta as muitas variedades de condies geogr ficas, polticas, sociais e outras que existam":".

31

Leaglle

oI Nations:

C. 144, M. 45,1931, VII, pg. 31.

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Marinkovitch continuou, combatendo a teoria da harmonia de interesses "a longo prazo":

"No ano passado, quando estava nas montanhas da Iugoslvia, ouvi que os habitantes de um pequeno vilarejo das montanhas, no tendo milho ou trigo para sobreviverem, estavam simplesmente derrubando um bosque que pertencia a eles ... e que estavam vivendo com o que ganhavam vendendo a madeira. Eu fui ao vilarejo, reuni alguns dos principais habitantes e tentei argumentar com eles, da mesma forma que os grandes pases industriais argumentam conosco. Disse a eles: 'Vocs tm muito bom senso. Vocs percebem que sua floresta est se tornando cada vez menor. O que faro quando tiverem derrubado a ltima rvore?' Eles responderam: 'Excelncia, este um ponto que nos preocupa: mas, por outro lado, o que faramos agora se parsse mos de cortar nossas rvores?"

Posso garantir-lhes que os pases agrcolas esto exatamente na mesma situao. Os senhores os ameaam com futuros de sastres; mas eles j se encontram vivendo a agonia do desas tre"32. Mais um exemplo de franqueza incomum pode ser registra do. Falando em setembro de 1937, atravs de uma das cadeias de radiodifuso dos Estados Unidos, o presidente da Repblica da Colmbia disse:
"Em nenhum campo da atividade humana esto os beneficies da crise to claros quanto nas relaes entre as naes, especialmente das na es americanas. Se verdade que as relaes econmicas tornaram-se exigentes, e por vezes cruis, tambm verdade que elas felizmente tornaram-se mais democrticas. A crise libertou muitos pases que, at ento, tinham estado subordina dos ao duplo imperialismo mental e financeiro das naes que contro lavam as polticas e os mercados internacionais. Muitas naes apren deram a confiar menos na cordialidade internacional e a buscar uma
Ibidem, pg. 32.

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vida autnoma, cheia de obstculos iniciais mas que, entretanto, cria ram fortes atrativos dentro de um curto perodo... Quando os sistemas arbitrrios que prevalecem hoje em dia comea rem a ser relaxados, haver um comrcio internacional menos contro lado, e haver tambm um maior nmero de naes economicamente fortes. A cooperao econmica de hoje uma coisa muito diferente, e mais nobre, do que a antiga cooperao baseada na convenincia dos pases industriais e dos banqueiros que tutelavam o mundo. A certeza adqui rida, por muitas pequenas naes, de que podem subsistir e prosperar sem subordinarem sua conduta e suas atividades a interesses estrangei ros, comeou a introduzir uma maior franqueza e igualdade nas rela es entre as naes modernas...

verdade que a crise destroou muitos princpios elevados e nobres de nossa civilizao; mas tambm verdade que, com este retorno a um tipo de luta primitiva pela sobrevivncia, povos se libertaram de muitas fices e hipocrisias que haviam aceitado na crena de que esta riam garantindo seu bem-estar...
fundamento da liberdade econmica internacional repousa no re conhecimento de que, quando as naes fortes se colocam na defensi va, elas agem exatamente como as fracas, e que todas tm um igual direito de se defenderem com seus prprios recursos'<P.

As declaraes feitas em nome da Repblica da Colmbia foram talvez exageradas. Mas tanto a declarao iugoslava, quan to a colombiana, foram desafios poderosos doutrina da har monia de interesses. falacioso supor que, porque a Gr Bretanha e os Estados Unidos tenham interesse em remover as barreiras comerciais, isto tambm seja do interesse da Iugosl via e da Colmbia. O comrcio internacional pode tornar-se me nos dinmico. Os interesses econmicos da Europa, ou do mun
33 Discurso difundido pelo Columbia Broadcasting System, EUA, em 19 de setembro de 1937, e publicado em Talks, outubro de 1937.

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do em geral, podem sofrer perdas. Mas Iugoslvia e Colmbia estaro numa situao melhor do que estariam sob um regime de prosperidade europia, ou mundial, que os reduzissem po sio de satlites. O Dr. Schacht33- a falaria, um pouco mais tar de, sobre os "fanticos adeptos da poltica das naes em posi o mais vantajosa no exterior, que, pela abundncia de suas riquezas, no conseguem entender que uma nao pobre tenha, apesar de tudo, a coragem de viver sob suas prprias leis, ao invs de sofrer sob as prescries do que deva fazer"?". O laisscz faire, tanto nas relaes comerciais internacionais, quanto nas entre capital e trabalho, o paraso do economicamente forte. O controle estatal, seja sob a forma de legislao protetora, ou de tarifas protecionistas, a arma de legtima defesa invocada pelo economicamente fraco. O choque de interesses real e ine vitvel e a natureza do problema totalmente distorcida por uma tentativa de esconder isto.

HARMONL4. QUEBRADA

Devemos, portanto, rejeitar como inadequada e errnea a tenta tiva de basear a moral internacional numa pretensa harmonia de interesses, que identifica o interesse da totalidade da comuni dade das naes, com o interesse de cada membro individual dela. No sculo dezenove, esta tentativa encontrou amplo su cesso, graas economia em contnua expanso em que foi fei ta. O perodo foi de progressiva prosperidade, pontuado apenas por reveses menores. A estrutura econmica internacional apre sentava considervel semelhana com a estrutura da economia interna dos Estados Unidos. Qualquer presso podia ser, pron tamente, aliviada pela expanso para territrios at ento deso cupados ou inexplorados e havia uma oferta abundante de mo

33-.
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Hjalrnar Schacht foi ministro das finanas de Hitler (nota do editor).

Discurso ao Conselho Econmico da Academia Alem, em 29 de novembro de 1938.

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de-obra barata de pases atrasados, que no haviam ainda atin gido o nvel de organizao econmica e poltica da Europa. Indivduos empreendedores podiam resolver os problemas eco nmicos individuais pela migrao e as naes empreendedoras pela colonizao. Mercados em expanso produziam uma popu lao em expanso, e a populao, por sua vez, reagia sobre os mercados. Os que foram deixados para trs na corrida podiam, de modo at compreensvel, serem vistos como inaptos. Uma harmonia de interesses entre os aptos, baseada na empresa indi vidual e na livre concorrncia, se aproximava suficientemente da realidade para formar uma slida base para a teoria da poca. Com alguma dificuldade a iluso se manteve viva at 1914. Mes mo a prosperidade britnica, embora seus fundamentos estives sem ameaados pela concorrncia alem e americana, continua va a se sustentar. O ano de 1913 foi um ano recorde para o comrcio britnico. Pode-se colocar a transio entre a aparente harmonia e o visvel choque de interesses em torno da virada do sculo. Bas tante apropriadamente, essa transio encontrou sua primeira expresso nas polticas coloniais. Do ponto de vista britnico, associou-se primeiramente aos acontecimentos na frica do Sul. Churchill data o comeo "desses tempos violentos" a partir do "J ameson Raid"35 36. No norte da frica e no Extremo Oriente, houve uma correria das potncias europias para assegurar os poucos locais interessantes que permaneciam vagos. O ponto de tenso principal, a emigrao de europeus para a Amrica, assumiu dimenses nunca vistas. Na prpria Europa, o anti semitismo - um sintoma sern'pre reincidente de inquietao eco
Winston Churchill, World Crisis, pg. 26. Jameson Raid foi um episdio ligado guerra dos Boers. Em dezembro de 1895, L. Storr J arneson, administrador da Companhia Britnica da Africa do Sul, marchou com uma fora de 470 homens para derrubar o governo de Paul Krger no Transvaal. O plano falhou e a fora foi capturada. Como conseqncia, Cecil Rhodes renunciou na Colnia do Cabo e Joseph Chamberlain, Secretrio de Colnias, foi exonerado. De 1904-8, Jameson governou a Colnia do Cabo. (N. do Trad.)
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nmica - reapareceu, aps um longo intervalo, na Rssia, Ale manha e Frana". Na Gr-Bretanha, a agitao contra a irrestrita imigrao estrangeira comeou na dcada de 1890 e a primeira lei controlando a imigrao foi aprovada em 1905. A Primeira Guerra Mundial, que se originou dessa tenso crescente, agravou-a dez vezes mais ao intensificar suas causas fundamentais. Nos pases beligerantes e neutros da Europa, sia e Amrica, a produo industrial e agrcola foi, em toda parte, artificialmente estimulada. Aps a guerra, todos os pases pas saram a lutar para manter sua produo em expanso e uma cres cente e inflamada conscincia nacional para justificar a luta era invocada. Uma das razes para o carter vingativo sem prece dentes dos tratados de paz, particularmente de suas clusulas econmicas, foi o fato de que os homens prticos no mais acre ditavam - como faziam cinqenta ou cem anos antes - numa subjacente harmonia de interesses entre vencedores e vencidos. O objetivo agora era o de eliminar um concorrente, cujo renascimento da prosperidade poderia constituir-se numa amea a. Na Europa, a luta foi intensificada pela criao de novos Estados e de novas fronteiras econmicas. Na sia, a ndia e a China construram grandes indstrias, para se tornarem inde pendentes das importaes provenientes da Europa. O Japo tornou-se um exportador de txteis, e outras mercadorias bara tas, que combatiam, com preos menores, os manufaturados eu ropeus no mercado mundial. Mais importante que tudo, no ha via mais espaos abertos, em parte alguma, aguardando explorao e desenvolvimento baratos e rendosos. As amplas ave nidas de migrao, que haviam aliviado as presses econmicas do perodo do pr-guerra, haviam sido fechadas e no lugar do fluxo natural de migrao surgiu o problema dos refugiados ex
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As mesmas condies encorajaram o crescimento do sionismo. Este, como a Comisso Real para a Palestina de 1937, ressaltava que, "no seu lado negativo um credo de escape" (Cmd. 5479, pg. 13).

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pulsos pela fora". O complexo fenmeno conhecido como naci onalismo econmico passou a dominar o mundo. O carter crti co desse choque de interesses tornou-se bvio para todos, exceto para os utpicos contumazes que dominavam o pensamento eco nmico nos pases de lngua inglesa. Revelava-se a inconsistn cia do belo, porm falso, lugar-comum do sculo dezenove, de que ningum se beneficia com o que prejudica o prximo. O pressuposto bsico do pensamento utpico rua em pedaos. O que se nos defronta na poltica internacional de hoje , portanto, nada menos do que a completa falncia da concepo de moral que dominou o pensamento poltico e econmico du rante um sculo e meio. Internacionalmente, no mais poss vel deduzir a virtude atravs do raciocnio correto, porque no se pode mais seriamente crer que todo estado, ao buscar o maior bem para o mundo inteiro, esteja visando ao maior bem para seus prprios cidados, e vice-versa. A sntese da moral e da razo, pelo menos sob a forma crua do liberalismo do sculo dezenove, insustentvel. O real significado da atual crise in ternacional o colapso de toda a estrutura utpica, baseada no conceito da harmonia de interesses. A gerao atual ter de re construir a partir das bases. Antes que se possa fazer isto, antes que possamos determinar o que pode ser salvo das runas, deve mos examinar as falhas na estrutura que a levaram ao colapso e faremos isto de forma melhor analisando a crtica realista aos pressupostos da corrente utpica.

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"A existncia de refugiados um sintoma do desaparecimento do liberalismo econmico e poltico. Os refugiados so um subproduto do isolacionismo econmico que, praticamen te, acabou com a migrao livre" O. Hope Simpson, Rejugees: PreJiminary Report oJ a SU1'vey, pg. 193).

CAPTULO

A CRTICA REALISTA

Os FUNDAMENTOS DO REAUSMO
expostas em captulo anterior, o realismo entra em cena muito aps a utopia, e como forma de reao contra ela. A tese de que "a justia o direito do mais forte" era, com efeito, familiar no mundo helnico. Mas jamais representou nada alm do que protesto de uma minoria sem influncia, atnita pela dis crepncia entre a teoria poltica e a prtica poltica. Durante a supremacia do Imprio Romano, e mais tarde da Igreja Catlica, o problema dificilmente poderia ser levantado; pois o bem pol tico, primeiramente do Imprio, depois da Igreja, podia ser visto como idntico ao bem moral. Foi somente com a quebra do sis tema medieval que a divergncia entre teoria e prtica polticas tornou-se aguda e desafiadora. Maquiavel foi o primeiro impor tante realista poltico. O ponto de partida de Maquiavel uma revolta contra a utopia do pensamento poltico da poca: "Sendo minha inteno a de escrever algo que seja til a quem o ler, parece-me mais apropriado procurar a verdade real do que a imaginao; pois muitos descreveram repblicas e prin cipados que, de fato, jamais foram vistos ou conhecidos, porque como se vive est to distante de como se deveria viver, que aquele que renega o que foi feito, pelo que deveria ter sido feito, cedo defronta sua runa, em lugar de sua preservao". Os trs princpios essenciais, implcitos na doutrina de Maquiavel, so as pedras fundamentais da filosofia realista. Em primeiro lugar, a histria uma seqncia de causa e efeito, cujo
POR RAZES

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curso se pode analisar e entender atravs do esforo intelectual, porm no (como os utpicos acreditam) dirigida pela "imagi nao". Em segundo lugar, a teoria no cria (como presumem os utpicos) a prtica, mas sim a prtica quem cria a teoria. Nas palavras de Maquiavel, "bons conselhos, venham de onde vie rem, nascem da sabedoria do prncipe, e no a sabedoria do prn cipe dos bons conselhos". Em terceiro lugar, a poltica no (como pretendem os utpicos) uma funo da tica, mas sim a tica o da poltica. Os homens "mantm-se honestos pela co ao". Maquiavel reconheceu a importncia da moral, mas pen sava que no poderia existir nenhuma moral efetiva onde no houvesse uma autoridade efetiva. A moral produto do poder'. O extraordinrio vigor e a vitalidade do desafio de Maquiavel ortodoxia podem ser atestados pelo fato de que, mais de quatro sculos depois, a forma mais eficaz de desacre ditar um adversrio poltico ainda rotul-lo de discpulo de MaquiaveF. Bacon foi um dos primeiros a elogi-lo por "dizer abertamente, e sem hipocrisia, o que os homens tm o hbito de fazer, e no o que deveriam fazer":'. Deste ento, nenhum pen sador poltico pde mais ignor-lo. Na Frana Bodin, na Ingla terra Hobbes e nos Pases-Baixos Spinoza, dedicaram-se a bus car um meio-termo entre a nova doutrina e a concepo de "lei natural" como supremo padro tico. Mas todos os trs eram, em substncia, realistas e a era de Newton, pela primeira vez,

Maquiavel, Tbe Prince, caps. 15 e 23 (trad. ingl., Everyrnan's Library, pgs. 121, 193). Dois curiosos exemplos recentes podem ser citados. No captulo sobre a revoluo nazista do SlIrvey of lnternational Affairs, o Professor Toynbee declara que o Nacional Socialismo a "realizao dos ideais... formulados ... por Maquiavel" e reitera esta opinio em duas passagens posteriores, de considervel extenso, no mesmo capitulo (SlIrvey of International .Affairs, 1934, pgs. 111, 117-9, 126-8). No julgamento de Zinoviev, Kamenev e outros, em agosto de 1936 em Moscou, o Promotor Pblico, Vyshinsky, citou uma passagem dos escritos de Kamenev em que Maquiavel era elogiado como "um mestre do aforismo poltico, e um brilhante dialtico", e acusou Kamenev de ter "adotado as regras de Maquiavel" e "desenvolvido-as at o mais extremo ponto de inescrupulosidade e imo ralidade" (The Case oftbe Trotseyite-Zinooieoite Centre, pgs. 138-9). 3 Bacon, On tbe .Aduancement of Learning, VII, capo 2.
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concebeu a possibilidade de uma cincia exata da poltica". A obra de Bodin e Hobbes, escreve o Professor Laski, foi a de "separar tica de poltica, e completar, por meios tericos, a di viso que Maquiavel havia realizado em termos prticos">. "An tes que os nomes de justo e injusto possam ser atribudos", dis se Hobbes, "tem de haver algum poder coercitivo"6. Spinoza acreditava que os estadistas prticos haviam contribudo mais para o entendimento da poltica que os homens da teoria "e, acima de tudo, do que os telogos"; pois "eles se dedicaram escola da experincia, e nunca ensinaram, nada que no se ligas se a nossas necessidades prticas?". Numa antecipao de Hegel, Spinoza declara que "todo homem faz o que faz de acordo com as leis de sua natureza e com o mais alto direito da natureza?". O caminho est, ento, aberto para o determinismo; e a tica se torna, em ltima anlise, o estudo da realidade. O moderno realismo difere, contudo, num importante as pecto, daquele dos sculos dezesseis e dezessete. Tanto a uto pia, quanto o realismo, aceitaram e incorporaram s suas filoso fias a crena no progresso, do sculo dezoito, com o curioso e um tanto paradoxal resultado de que o realismo tornou-se, apa rentemente, mais 'progressista" do que o iderio utpico. A uto pia enxertou sua crena no progresso na sua crena num padro tico absoluto, que assim continuou, por hiptese, esttica. O realismo, no possuindo tal ncora, tornou-se cada vez mais di nmico e relativisado. O progresso tornou-se parte da mais pro funda essncia do processo histrico; e a humanidade se movia adiante, para um objetivo que permanecia indefinido, ou defini do diferentemente por diferentes filsofos. A "escola histrica"
4 O esquema de Hobbes, "no houve, na teoria, lugar para nenhuma fora ou princpio alm
das leis do movimento descobertas no comeo. Houve meramente casos complexos de
causao mecnica" (Sabine, History oj Political Thought, pg. 458).
s Introduo de A Defense oj Liberry against Tyrants (Vindiciae contra Tyrannos), ed. Laski,
pg.45.
6 Hobbes, Leviathan, capo Xv,
7 Spinoza, Tractatus Politiars, I, pgs. 2-3.
8 ibidem, Introduo.

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dos realistas teve seu lar na Alemanha, e seu desenvolvimento foi traado atravs dos grandes nomes de Hegel e Marx. Mas nenhum pas da Europa ocidental, e nenhum ramo do pensa mento, ficaram imunes sua influncia em meados e fins do s culo dezenove e esse desenvolvimento, embora tenha libertado o realismo da colorao pessimista que lhe foi conferida por pen sadores como Maquiavel e Hobbes, realou fortemente seu ca rter determinista. A idia de causalidade na histria to velha quanto a pr pria histria. Entretanto, uma vez que prevaleceu a crena de que os assuntos humanos estavam sujeitos contnua supervi so, e ocasional interveno, de uma Providncia Divina, no era de se esperar que alguma filosofia da histria, baseada numa relao regular entre causa e efeito, pudesse evoluir. A substi tuio da Providncia Divina pela razo permitiu a Hegel criar, pela primeira vez, uma filosofia baseada na concepo de um processo histrico racional. Hegel, embora pressupondo um pro cesso regular e ordenado, contentou-se em encontrar sua fora diretora numa abstrao metafsica: o "Zeitgeist", Mas, uma vez que a concepo histrica da realidade se estabeleceu, foi um pequeno passo substituir o abstrato Zeitgeist por alguma fora material concreta. A interpretao econmica da histria no foi inventada, mas desenvolvida e popularizada por Marx. Na mesma poca, Buckle props uma interpretao geogrfica da histria. Estava convencido de que os assuntos humanos eram "permeados por um princpio glorioso de regularidade imutvel e universal?"; e isto foi revivido sob a forma da cincia da Geopoltica, cujo inventor descreve a geografia como "um im perativo poltico categrico"!". Spengler acreditava que os acon tecimentos eram determinados por leis semi-biolgicas, que go
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Palavras que concluem History of Civilizalio, de Buckle.

Kjellen, Der Staat als Lebensform, pg. 81. Compare com a introduo do famoso memo
rando de Crowe, sobre a poltica externa britnica: "O carter geral da poltica externa da
Inglaterra determinado pelas imutveis condies de sua situao geogrfica" (Britisb
Doaosents on lhe origin of lhe lf7ar, ed. Good & Temperley, IH, pg. 397).

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vernavam o crescimento e o declnio das civilizaes. Pensado res mais eclticos interpretam a histria como o produto de uma variedade de fatores materiais, e a poltica de um grupo ou na o como o reflexo de todos os fatores materiais que compem o interesse nacional ou grupal. "Polticas externas", disse o Sr. Hughes, por ocasio de sua posse como Secretrio de Estado americano, "no se constrem sobre abstraes.So o resultado do interesse nacional, que surge de alguma exigncia imediata, ou que sobressai vivamente na perspectiva histrica."!'. Tais interpretaes da realidade, sejam em termos de um Zeitgeist, ou de economia ou geografia, ou de "perspectiva hist rica", so, em ltima anlise, deterministas. Marx (tendo um pro grama de ao, no poderia ser um determinista rgido e consis tente) acreditava em "tendncias que fluem de uma necessidade frrea em direo a uma meta inevitvel'<". "A poltica", escre veu Lenin, "tem seu objetivo lgico prprio, independente dos ditames deste ou daquele indivduo ou partido"13. Em janeiro de 1918, ele descreveu sua crena nas revolues socialistas vin douras na Europa, como "uma predio cientifica"!", Segundo a hiptese "cientfica" dos realistas, identifica-se, portanto, a realidade com o curso total da evoluo histrica, cujas leis trabalho do filsofo investigar e revelar. No pode haver realidade alguma fora do processo histrico. "Conceber a histria como evoluo e progresso", escreve Croce, "implica aceit-la em todos os seus aspectos, e, portanto, negar a valida de de julgamentos sobre ela"!", Condenar o passado em termos ticos no tem sentido; pois, nas palavras de Hegel, "a filosofia transfigura o real, que parea injusto, no racional'<'". O que foi, est certo. A histria no pode ser julgada, exceto por padres
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l nternational Conciliation, N.o 194, janeiro de 1924, pg. 3.

Marx, O Capital, prefcio 1.a ed. (trad. ingl., Everyrnan's Library, pg. 863).
Lenin, H:7orks, (2.a ed. russa), X, pg. 207.
Ibidem, XXII, pg. 194.
Croce, Storia della S/onografio Italiana, 1, pg. 26.
Hegel, Philosopbie der Lr'eltgeschich/e (ed. Lasson), pg. 55.

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histricos. significativo que nossos julgamentos histricos, exceto os relativos a um passado de que podemos nos lembrar to bem quanto o presente, sempre paream partir do pressu posto de que os fatos no poderiam ter sucedido de outra for ma. Conta-se que Venizelos, ao ler na Histria da Europa, de Fisher, que a invaso grega da sia Menor em 1919 foi um erro, riu ironicamente e disse: "Toda empresa que no alcana suces so um erro"!". Se a rebelio de Wat Tyler tivesse sido vitorio sa, ele seria um heri nacional ingls. Se a Guerra de Indepen dncia americana houvesse acabado em desastre, os "Founding Fathers" dos Estados Unidos seriam brevemente registrados na histria como uma corja de fanticos turbulentos e inescru pulosos. Nada bem-sucedido como o sucesso. "A histria mun dial", na famosa frase que Hegel pediu emprestada a Schiller, " a corte do mundo". A parfrase popular "Poder Direito" s incorreta se atribuirmos um sentido muito restrito palavra "Poder". A histria cria direitos, e portanto, o direito. A doutri na da sobrevivncia do mais apto prova que o sobrevivente era, de fato, o mais apto a sobreviver. Marx no parece ter sustenta do que a vitria do proletariado fosse justa, exceto no sentido de que era historicamente inevitvel. Lukacs foi um marxista coerente, embora provavelmente indiscreto, quando baseou o "direito" do proletariado em sua "misso histrica't'", Hitler acre ditava na misso histrica do povo alemo.

RELATIVIDADE DO PENSAMENTO

A importante contribuio do realismo moderno, entretanto, foi a de revelar, no apenas os aspectos determinsticos do proces so histrico, mas o carter relativo e pragmtico do prprio pen samento. Nos ltimos cinqenta anos, graas principalmente, mas no exclusivamente, influncia de Marx, os princpios da es
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Conaliation lnternatianale, N.o 5-6, 1937, pg. 520. Lukacs, Guchichte und Klassenbetsusstsein, pg. 215.

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cola histrica tm sido aplicados anlise do pensamento e fo ram lanados os fundamentos de uma nova cincia, principal mente por pensadores alemes, sob o nome de "sociologia do conhecimento". O realista pde, ento, demonstrar que as teo rias intelectuais e os padres ticos dos utpicos, longe de se rem a expresso de princpios absolutos e apriorsticos, so his toricamente condicionados, sendo tanto frutos dos interesses e circunstncias, como armas forjadas para a defesa de interesses. "As noes ticas", como ressaltou Bertrand Russell, "so freqentemente uma causa, mas quase sempre um efeito, um meio de defendermos autoridade legislativa universal de nossas pr prias preferncias, e no, como imaginamos credulamente, o cam po real dessas preferncias't'", Este , de longe, o mais formid vel ataque que a utopia precisa enfrentar; pois aqui as prprias bases de sua crena so solapadas pela crtica realista. De um modo geral, h muito se reconhece a relatividade do pensamento. No sculo dezessete, o Bispo Burnet j havia ex posto a opinio relativista de forma to convincente, seno to penetrante, quanto Marx:
"Quanto s ltimas Guerras Civis, sabe-se bem quais as noes de governo que estavam em uso naqueles tempos. Quando a monarquia devia ser subvertida, sabamos que era necessrio justificar o fato e ento, como era conveniente ao objetivo, tornou-se indubitavelmente verdade, na natureza das coisas, que o governo tinha sua origem no povo, e que o prncipe era apenas seu representante ... Mas depois, quan do a monarquia retomou seu lugar,... outra noo de governo entrou em voga. Ento, o governo tinha sua origem inteiramente em Deus, e o prncipe s prestava contas a Ele... E agora, depois de outra revira volta na situao, quando o povo tem a liberdade de se pronunciar, um novo conjunto de noes foi desenvolvido. Agora, a obedincia passiva um erro total e, ao invs de ser um dever sofrer opresso, um ato glorioso resistir a ela e em lugar de deixar que Deus desagrave as injrias, temos um direito natural de desagravarmos ns mesmos'V'',
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Proceedings

oi tbe .Aristotelian Society,

1915-16, pg. 302.

zo Burnet, Essoy upon Gouernment, pg. 10.

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N os tempos atuais, o reconhecimento deste fenmeno tor nou-se geral. ''A crena, e para falar honestamente, a crena honesta", escreveu Dicey sobre a divergncia de opinies, no sculo dezenove, acerca da escravido, "era em grande parte o resultado, no do argumento, nem mesmo do interesse prprio direto, mas das circunstncias... As circunstncias criam a mai oria das opinies dos homens"?'. Marx estreitou este conceito um tanto vago, declarando que todo pensamento condicionado pelo interesse econmico e pelo status social do pensador. Esta opinio foi, provavelmente, injustificadamente restritiva. Em particular Marx, que negava a existncia de interesses "nacionais", subestimou a potncia do nacionalismo como uma fora condicionante do pensamento do indivduo. Mas a peculiar restrio que aplicou ao princpio ser viu para populariz-lo e faz-lo atingir o alvo. A relao entre o pensamento, e os interesses e circunstncias do pensador, tem se reconhecido e entendido mais amplamente desde que Marx escreveu suas obras. Este princpio tem um campo de aplicao extremamente amplo. Tornou-se um lugar-comum dizer que as teorias no mol dam o curso dos acontecimentos, mas que so inventadas para explic-los. "O imprio precede o imperialismo'V. A Inglaterra, no sculo dezoito, "ps em prtica a poltica do laissezjaire an tes de encontrar uma justificativa, ainda que fosse uma justifi cativa aparente na nova doutrina't'" e "o virtual colapso do laissez faire como um corpo de doutrina ... seguiu, e no precedeu o declnio do laissezjaire no mundo real"?", A teoria do "socialis mo num nico pas", propagada na Unio Sovitica em 1924, foi manifestamente um produto do fracasso do regime sovitico em se estabelecer em outros pases.
Dicey, LaU/and Opinion (ed. de 1905), pg. 27.
A. Hobson, Free Thought in tbe Social Stiences, pg. 190.
Halvy, Tbe GroU/th of Pbilosopbic Radicalism (trad. ingl.), pg. 104.
M. Dobb, Political Economy and Capitalism, pg. 188.

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desenvolvimento da teoria abstrata , todavia, freqen temente influenciado por acontecimentos que no possuem qual quer conexo aparente com ela. "Na histria do pensamento poltico (escreve um pensador social contemporneo), os acontecimentos tm sido no menos poderosos que os argumentos. O fracasso e o sucesso das insti tuies, as vitrias e as derrotas de pases identificados com certos princpios, tm repetidamente trazido nova fora e reso luo aos adeptos ou oponentes desses princpios em toda par te, segundo o caso... A filosofia, como existe na terra, a pala vra de filsofos que, a experincia nos conta, sofrem tanto de dor de dente quanto qualquer mortal, e so, como outros, sujei tos influncia de acontecimentos prximos e marcantes, e s sedues do modismo intelcctual.l'P A dramtica ascenso ao poder da Alemanha, nos anos ses senta e setenta do sculo passado, foi suficientemente impressi onante para fazer dos principais filsofos britnicos da gerao seguinte (Caird, T. H. Green, Bosanquet, McTaggart) hegelianos ardentes. Posteriormente, o telegrama do K.aiser para K.rger, e o programa naval alemo, espalharam a convico, entre os pen sadores britnicos, de que Hegel no era to bom filsofo quan to se havia pensado e, desde 1914, nenhum filsofo britnico de reputao ousou velejar sob a bandeira de Hegel. Aps 1870, Stubbs e Freeman colocaram a antiga histria inglesa sobre uma slida base teutnica, enquanto que, mesmo na Frana, Fustel de Coulanges manteve uma rdua luta para defender as origens latinas da civilizao francesa. Durante os ltimos trinta anos, os historiadores ingleses tm-se furtivamente engajado em tor nar as origens teutnicas da Inglaterra o menos aparentes poss
vel.

No so somente os pensadores profissionais que esto su jeitos a tais influncias. De forma marcante, a opinio popular no menos dominada por elas. A frivolidade e a imoralidade
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L. T. Hobhouse, The Unity

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Weslern Ciuilisation, ed. F. S. Marvin (3.a ed.), pgs. 177-S.

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da vida francesa foram um dogma estabelecido na Gr-Bretanha do sculo dezenove, que ainda recordava Napoleo. "Quando eu era jovem", escreveu Bertrand Russell, "os franceses comi am rs, e eram chamados de rzinhas", mas eles aparentemente abandonaram tal prtica quando conclumos nossa entente com eles em 1904 - de qualquer forma, jamais ouvi isto mencionado desde aquela data"27. Alguns anos mais tarde, "o japons galante" de 1905 sofreu uma metamorfose de converso para o "prussiano do Oriente". No sculo dezenove, era um lugar-comum da opi nio britnica que os alemes eram eficientes e esclarecidos, e os russos atrasados e brbaros. Em torno de 1910, determinou se que os alemes (que se transformaram em prussianos) eram grosseiros, brutais e intolerantes, e que os russos possuam uma alma eslava. A moda da literatura russa na Gr-Bretanha, que se disseminou na mesma poca, foi uma conseqncia direta da re-aproximao poltica com a Rssia. A moda do marxismo na Gr-Bretanha e Frana, que comeou, numa escala modesta, aps o sucesso da revoluo bolchevique na Rssia, rapidamen te tomou impulso, particularmente entre os intelectuais, aps 1934, quando se descobriu que a Rssia Sovitica era uma alia da militar em potencial contra a Alemanha. sintomtico que a maioria das pessoas, quando provocadas, negam indignadas que formam suas opinies deste modo pois, como Acton observou h muito tempo, "poucas descobertas so mais irritantes do que as que expem a origem das idias":". O condicionamento do pensamento , necessariamente, um processo subconsciente.

o AJUJTAMENTO DO PENSAMENTO AO OBJETIVO

O pensamento no relativo meramente s circunstncias e in teresses do pensador. tambm pragmtico, no sentido de que
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"Froggies", no original (nota do Tradutor) Bertrand Russell, Which W.ry Peace? pg. 158. Acton, History oi Freedom, pg. 62.

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se dirige execuo de seus objetivos. Para o realista, como ponderava um autor espirituoso, a verdade "no mais do que a percepo da experincia discordante, pragmaticamente ajusta da a um objetivo especfico e durante certo perodo de tempo"29. O carter intencional do pensamento foi discutido num captu lo anterior e, assim, uns poucos exemplos sero suficientes para ilustrar a importncia desse fenmeno na poltica internacional. Teorias produzidas para desacreditar um inimigo, ou inimi go em potencial, so uma das formas mais comuns de pensa mento intencional. Retratar inimigos, ou possveis vtimas, como seres inferiores perante Deus tem sido uma tcnica familiar, de toda forma, desde os dias do Velho Testamento. As teorias raci ais, antigas e modernas, pertencem a esta categoria pois o dom nio de um povo, ou classe, sobre outro sempre justificado pela crena na inferioridade mental e moral do dominado. Em tais teorias, aberraes e crimes sexuais so normalmente imputa dos raa ou grupo desacreditado. Depravao sexual impu tada, pelo branco americano, ao negro; pelo branco sul-africano ao kaffir; pelo indiano de origem inglesa ao hindu; e pelo ale mo nazista ao judeu. A mais popular e mais absurda das acusa es levantadas contra os bolcheviques, nos primrdios da re voluo russa, foi a de que advogavam a promiscuidade sexual. Estrias de atrocidades, dentre as quais predominam os crimes de carter sexual, so o produto familiar da guerra. s vsperas da invaso da Abissnia, os italianos publicaram um Livro Ver de das atrocidades da Abissnia, de carter oficial. "O governo italiano", como observou corretamente o delegado abissnio em Genebra, "tendo resolvido conquistar e destruir a Etipia, co meou por atribuir Etipia m reputao'P", Mas o fenmeno tambm aparece sob formas menos evi dentes, o que, por vezes, permite que no seja detectado. O

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Carl Becker, Yale Review, XXVII, pg. 461.

League of Nations: OJlicial [ournal; Novernber 1935, pg. 1. 140.

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ponto foi bem colocado por Crowe, numa minuta do Ministrio do Exterior britnico em maro de 1908:
"O Governo alemo (anteriormente prussiano) tem sido sempre no tvel pelo esforo que desenvolve para criar um sentimento de dio intenso e sagrado contra um pas com o qual se v na possibilidade de entrar em guerra. indubitvel, desta forma, que o dio desvairado contra a Inglaterra, como um monstro de egosmo e cobia personifi cados, e a absoluta necessidade de conscincia, que ora anima a Ale manha, foi acalentado e alimentado":".

diagnstico acurado e penetrante. Mas estranho que uma mente to aguda quanto a de Crowe no tivesse percebido que ele prprio estava realizando, ante a limitada audincia de estadistas e funcionrios a que tinha acesso, precisamente a mesma operao de que acusava o governo alemo. Uma leitura atenta de seus memorandos e minutas do perodo revela uma tentativa hbil, porm transparente, de "criar um sentimento de dio intenso e sagrado" contra o futuro inimigo de seu prprio pas. um exemplo curioso de nossa rapidez em detectar o ca rter condicionado ou intencional do pensamento dos outros, presumindo que o nosso completamente objetivo. A contrapartida desta propagao de teorias que visam a lanar o descrdito moral sobre um inimigo a propagao de teorias que refletem boa reputao moral, sobre si mesmo ou sua poltica. Bismarck registra a observao feita a ele por Walewski, o Ministro do Exterior francs, em 1857, de que o trabalho do diplomata era mascarar o interesse de seu pas sob a linguagem da justia universal. Mais recentemente, Churchill disse, na Cmara dos Comuns, que "deve haver uma base moral para o rearmamento e a poltica externa da Gr-Bretanha't". raro, entretanto, que estadistas modernos se expressem com esta

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British Documents on the Origin

of lhe War, ed. Gooch and Temperley, VI, pg. 131. House of Commons, March 14, 1938: OJftciaf Report, cols. 95-99.

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franqueza; e na poltica americana e britnica contempornea, a influncia mais poderosa tem sido exercida pelos estadistas mais utpicos, que esto sinceramente convencidos de que a poltica se deduz de princpios ticos, e no os princpios ticos da pol tica. O realista , contudo, obrigado a pr a descoberto a falsi dade desta convico. "O direi to", dizia Woodrow Wilson ao Congresso dos Estados Unidos em 1917, " mais precioso do que a paz":". "A paz vem antes de tudo", declarava Briand, dez anos mais tarde, na Assemblia da Liga das Naes, "a paz vem at antes da justia":". Considerados como princpios ticos, ambos os pronunciamentos contraditrios so sustentveis e poderiam reunir apoio respeitvel. Devemos, portanto, crer que estamos lidando com um choque de padres ticos, e que se as polticas de Wilson e Briand diferiram foi porque eles as deduzi ram partindo de princpios opostos? Nenhum estudante srio da poltica alimentar esta crena. Um exame, ainda que superfici al, mostrar que os princpios foram deduzidos das polticas, no as polticas dos princpios. Em 1917, Wilson havia se decidido pela poltica de guerra contra a Alemanha e tratou de vestir esta poltica com o traje apropriado da defesa da justia. Em 1928, Briand estava temeroso em relao a tentativas feitas em nome da justia para perturbar um acordo de paz favorvel Frana e ele no teve mais dificuldade do que Wilson para encontrar a fraseologia moral que se ajustasse sua poltica. Seria irrelevante discutir esta suposta diferena de princpios no plano tico. Os princpios simplesmente refletiram diferentes polticas nacionais, moldadas para satisfazerem diferentes condies. O duplo processo de desacreditar moralmente a poltica de um inimigo em potencial, e justificar moralmente a sua prpria poltica, pode ser abundantemente ilustrado pelas discusses de desarmamento entre as duas guerras. A experincia das potnci

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The Publir Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S. Baker, i, pg. 16. League of Nations: Nnth Assembfy, pg. 83.

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as anglo-saxnicas, cujo predomnio naval havia sido ameaado pelo submarino, proporcionou uma ampla oportunidade de de nunciar a imoralidade desta nova arma. "A civilizao exige", escreveu o consultor naval da delegao americana Confern cia de Paz, "que o combate naval se coloque num plano mais elevado" pela abolio do submarin0 35 Infelizmente, o subma rino era visto como uma arma conveniente pelas marinhas de guerra da Frana, Itlia e Japo e esta particular exigncia da civilizao no pde ser satisfeita. Uma distino de carter mais amplo foi estabelecida por Lord Cecil num discurso ao Conse lho Geral da Unio da Liga das Naes em 1922:
"A pacificao geral do mundo no ser materialmente assegurada sim plesmente pelo desarmamento naval... Se todas as potncias martimas se desarmarem, ou limitarem drasticamente seus armamentos, no es tou certo se isto no aumentaria o perigo de guerra em lugar de dimi nuir, pois a fora naval principalmente defensiva; a ofensiva , em grande parte, a fora terrestre't".

A inspirao de considerar seus prprios armamentos vi tais como defensivos e benficos, e os das outras naes como ofensivos e prejudiciais, provou ser particularmente frutfera. Exatamente dez anos depois, trs comisses da Conferncia de Desarmamento gastaram vrias semanas no esforo em vo de classificar armamentos como "ofensivos" e "defensivos". Os delegados de todas as naes demonstraram extraordinrio enge nho em criar argumentos, supostamente baseados na teoria ob
35 R. s. Baker, Woodrow Wilson and World S ettlement, iii, pg. 120. H um paralelo engraado no sculo dezenove. "O corsrio", escreveu a Rainha Vitria, ao tempo da Conferncia de Paris de 1856, " um tipo de pirata que desonra nossa civilizao. Sua abolio, atravs do mundo inteiro, seria um grande passo adiante". No nos surpreendemos em ler que "o corsrio era, ento, como o submarino nos tempos modernos, a arma das potncias navais mais fracas" (Sir William Malkin, British Year Book of lnternational Las, viii, pgs. 6, 30). 36 Publicado no Panfleto da Unio da Liga das Naes N.o 76, pg. 8. A prpria palavra "militarismo" transmite a muitos leitores ingleses a mesma conotao da peculiar perversi dade dos exrcitos. Foi deixado a um historiador americano, W L Langer, a criao do correspondente "navalisrno", que, significativamente, teve pouca aceitao.

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jetiva pura, para provar que os armamentos em que se basea vam eram principalmente defensivos, enquanto que os dos ri vais em potencial eram essencialmente ofensivos. Atitudes se melhantes foram tomadas com relao a "armas" econmicas. Na ltima parte do sculo dezenove (e, em menor escala, at 1931) as tarifas protecionistas eram vistas na Gr-Bretanha como imo rais. Aps 1931, as tarifas diretas recuperaram sua inocncia, mas acordos de trocas, quotas industriais (mas no agrcolas), controles de cmbio e outras armas empregadas pelos Estados continentais continuaram eivadas de imoralidade. At 1930, as sucessivas revises de tarifas dos Estados Unidos foram quase invariavelmente no sentido da majorao e os economistas ame ricanos, fiis adeptos do laissezJaire em outros assuntos, quase sempre trataram as tarifas como legtimas e elogiveis. Entre tanto, a mudana de posio dos Estados Unidos, de potncia devedora a credora, combinada com a inverso da poltica eco nmica britnica, alterou esse quadro e a reduo das barreiras tarifrias passou a ser normalmente identificada, pelos porta vozes americanos, com a causa da moralidade internacional.
INTERESSE NACIONAL E BEM UNIVERSAL

o realista no deveria, contudo, deter-se em assestar estes pe quenos golpes atravs de fendas deixadas nas defesas dos utpi cos. Sua tarefa derrubar toda a estrutura de papelo do pensa mento utpico, expondo toda a fragilidade do material de que feito. Deve-se usar a arma da relatividade do pensamento para demolir o conceito utpico de um padro fixo e absoluto, pelo qual as polticas e aes podem ser julgadas. Se as teorias forem reveladas como reflexos da prtica, e os princpios como refle xos das necessidades polticas, em conseqncia, esta descoberta aplicar-se- s teorias e princpios fundamentais do credo ut pico, assim como doutrina da harmonia de interesses, que seu postulado essencial.

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No ser difcil demonstrar que o utpico, quando prega a doutrina da harmonia de. interesses, inocente e inconscientemente estar adotando a mxima de Walewski, e vestindo seu prprio interesse com o manto do interesse universal, a fim de imp-lo ao resto do mundo. "Os homens facilmente crem que situaes agradveis a si prprios so benficas aos outros", como Dicey observara", e as teorias do bem pblico que, luz da anlise, provam ser um disfarce elegante para algum interesse particu lar, so to comuns nas questes nacionais quanto nas interna cionais. O utpico, por mais vido que esteja de estabelecer um padro absoluto, no defende que seja dever de seu pas, em conformidade com este padro, colocar o interesse do mundo como um todo antes dos seus prprios. Isto seria contrrio sua teoria de que o interesse do todo coincide com o interesse de cada parte. Ele argumenta que o que melhor para o mundo melhor para seu pas e, ento, inverte o argumento para ler que o que melhor para seu pas melhor para o mundo, as duas proposies sendo, do ponto de vista utpico, idnticas. Esse cinismo inconsciente do utpico contemporneo provou ser uma arma diplomtica muito mais eficaz do que o cinismo delibera do e consciente de um Walewski ou de um Bismarck. Autores britnicos das ltimas dcadas tm sido particularmente eloqen tes defensores da teoria de que a manuteno da supremacia bri tnica o cumprimento de um dever para com a humanidade. "Se a Gr-Bretanha se transformou num depsito de carvo e numa forja de ferreiro", ressaltou ingenuamente The Times em 1885, " em beneficio para a humanidade, assim como para si prpria"38. O seguinte trecho tpico de uma dzia de memrias dos homens pblicos do perodo, que poderiam ser selecionada:
"Eu s tenho um grande objetivo neste mundo, que a manuteno da grandeza do Imprio. Mas, alm dos meus sentimentos de ingls
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Dicey, I.AW and Opinion in Eng/and (2.a ed.), pgs. 14-15. Tbe Times, August 27, 1885.

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Icomum tpico em relao a este ponto, creio firmemente que, fazendo

,isso, trabalho pela causa da cristandade, da paz, da civilizao, e da felicidade da raa humana em geral"?".

"Eu sustento que somos a primeira raa do mundo", escre veu Cecil Rhodes, "e que, quanto maior for a parcela do mundo habitarmos, melhor ser para a raa humana't'". Em 1891, o jor nalista mais popular e brilhante da poca, W T. Stead, fundou a "Review of Reviews". "Cremos em Deus, na Inglaterra e na Humanidade", dizia o manifesto editorial do primeiro nmero, "a raa de lngua inglesa um dos principais agentes escolhidos por Deus para executar os futuros melhoramentos de toda a h u manidade."'" Um professor de Oxford, em 1912, estava conven cido de que o segredo da histria britnica residia no fato de que "ao lutar por sua prpria independncia, ela estava lutando pela independncia da Europa, e que este servio ento presta do Europa e humanidade trouxe consigo a possibilidade de um servio maior, a que chamamos de Imprio":". A primeira Guerra Mundial levou esta convico at um ponto de delrio emocional. Uma simples coletnea dos discur sos de estadistas britnicos, apontando os servios que a beli gerncia britnica estava rendendo humanidade encheria mui tas pginas. Em 1917, Balfour dizia, na Cmara de Comrcio de Nova Iorque que "desde agosto de 1914, a lu ta tem sido pelos mais altos benefcios espirituais da humanidade, sem nenhum pensamento mesquinho ou ambio":". A Conferncia de Paz e seus desdobramentos temporariamente desacreditaram essas pro fisses de f e lanaram dvidas sobre a crena na supremacia britnica como um dos bens morais da humanidade. Mas o pero do de desiluso e modstia foi curto. Momentos de tenso inter
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Maurice and Arthur, Toe LJJe oi Lord lll'o!se!ey, pg. 314.

\Y!. T. Stead, The Last lll'i!! and Testament oi Ceci!J. Rhodes, pg. 58.
RevielV oj ReZ'llJS, January 15, 1891.
Spenser Wilkinson, Corernmen: and lhe lll'ar, pg. 116.
Citado em Beard, Tbe Rise oi .Anrerican Civi!isalion, ii, pg. 646.

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nacional e, principalmente, momentos em que a possibilidade de guerra aparece no horizonte, sempre estimulam a identifica o do interesse nacional com a moral. No auge da crise da Abissnia, o Arcebispo de Canterbury aconselhava o pblico fran cs, atravs de uma entrevista a um jornal parisiense, nos se guintes termos:
"Estamos movidos por consideraes morais e espirituais. No creio que esteja me afastando do meu dever ao contribuir para o esclareci mento deste mal-entendido... Nenhum interesse egostico nos move adiante, e nenhuma considera o ou interesse deve mant-los para trs,,44.

No ano seguinte, o Professor Toynbee estava mais uma vez pronto para descobrir que a segurana do Imprio Britnico "era tambm o supremo interesse de todo o mundo't'". Em 1937, Lord Cecil falou ao Conselho Geral da Unio da Liga das Naes so bre o "nosso dever para com nosso pas, com nosso Imprio e com a humanidade como um todo", e citava:
"Nem uma nem duas vezes na dura histria da ilha O caminho do dever foi o caminho da glria"46.

Um ingls, como Bernard Shaw ressalta em The Man 0/ Destiny, "jamais se esquece de que a nao que deixa seu dever passar para o lado oposto ao do seu interesse est perdida". No surpreende que um crtico americano recentemente descrevesse o ingls como "um jesuta perdido pelo reino teolgico, mas con quistado pelo poltico"47, ou que um antigo ministro das rela es exteriores italiano tivesse comentado, muito tempo antes
.... Citado em Manchester Ceardian, October 18, 1935.
45 Toynbee, 511rvey of international AJlairs, 1935, ii, pg. 46.
46 Headway, Novernber 1937.
47 Carl Becker, Yale Review, xxvii, pg. 452.

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destas recentes manifestaes, sobre "este precioso presente con ferido ao povo britnico - a possesso de escritores e clrigos aptos a apresentarem, em perfeita boa f, as razes morais mais elevadas para a mais concreta ao diplomtica, com lucro mo ral inevitvel para a Inglaterra":". Em tempos recentes, o mesmo fenmeno tornou-se endmico nos Estados Unidos. A histria de como McKinley rezou por auxlio divino, e decidiu anexar as Filipinas, um cls sico da Histria Americana moderna e essa anexao deu lugar a um levante popular de auto-aprovao moral, at ento mais familiar na poltica externa da Gr-Bretanha do que na dos Es tados Unidos. Theodore Roosevelt, que acreditava mais firme mente do que qualquer presidente americano anterior na doutri na do l'tat, c'est moi, avanou o processo um passo adiante. O seguinte dilogo curioso ocorreu em sua inquirio durante uma ao por injria, movida contra ele em 1915 por um lder do Partido Democrtico: Pergunta: Como o senhor sabia que a justia real fora feita? Roosevelt: Porque eu fiz; porque... estava dando o melhor de mim. Pergunta: O senhor quer dizer que, quando faz algo, por isso a justia real feita? Roosevelt: Sim. Ouando fao algo, o fao de forma a atingir a justia real. Eu quero dizer exatamente isto 49. Woodrow Wilson era menos ingenuamente egosta, porm mais profundamente confiante na identidade da poltica ameri cana com a justia universal. Depois do bombardeio de Vera Cruz, em 1914, ele assegurou ao mundo que "os Estados Uni dos atacaram o Mxico para servirem humanidade">". Durante a Primeira Guerra Mundial, ele aconselhou aos fuzileiros navais
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Conde Sforza, Foreign A.ffairs, October 1927, pg. 67.

Citado em H. F. Pringle: Theodore Rooseueit, pg. 318.
PlIblic Papers of Woodrow Wilson: Tbe New Democracy, ed. R. S. Baker, i, pg. 104.

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americanos "no somente pensar sempre primeiro na Amrica, mas tambm sempre pensar primeiro na humanidade" - um es foro tornado menos difcil por sua explicao de que os Esta dos Unidos haviam sido "fundados para o beneficio da humani dade">'. Pouco tempo antes da entrada dos Estados Unidos na guerra, num discurso ao Senado sobre os propsitos da guerra, estabeleceu essa identificao de forma ainda mais categrica: "Estes so princpios americanos, polticas americanas... So os princpios da humanidade, e devem prevalecer't", Deve-se observar que declaraes desse teor procedem quase que exclusivamente de estadistas e autores anglo-saxes. verdade que quando um proeminente nacional-socialista de clarou que "tudo que beneficie o povo alemo est certo, tudo que prejudique o povo alemo est errado":", ele estava sim plesmente propondo a mesma identificao do interesse nacio nal com o direito universal, que j havia sido estabelecida, nos pases de lngua inglesa, por Wilson, Toynbee, Lord Cecil e mui tos outros. Mas quando a pretenso traduzida numa lngua es trangeira, o comentrio parece forado e a identificao no con vincente, mesmo para os povos envolvidos. D-se, normalmente, duas explicaes para esta curiosa discrepncia. A primeira ex plicao, popular nos pases de lngua inglesa, que a poltica das naes de lngua inglesa , de fato, mais virtuosa e desinte ressada do que a dos Estados continentais, de modo que Wil son, Toynbee e Lord Cecil esto, em sentido amplo, certos quan do identificam os interesses nacionais britnicos e americanos com o interesse da humanidade. A segunda explicao, popular nos pases continentais, que os povos de lngua inglesa so mestres consumados na arte de ocultar seus interesses nacio nais egostas sob o manto do bem geral, e que este tipo de hipo crisia uma peculiaridade especial e caracterstica da mente do anglo-saxo.
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Ibidem, pgs. 318-19.

Ibidem, ii, pg. 414,
Citado em Toynbee, Survey

of lnternational .Affairs,

1936, pg. 319.

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Parece desnecessrio aceitar quaisquer dessas tentativas hericas de resolver a charada. A soluo simples. As teorias da moral social so sempre produto de um grupo dominante, que se identifica com a comunidade como um todo, e que possui facilidades, negadas aos grupos ou indivduos subordinados, para impor sua viso da vida na comunidade. As teorias da moral internacional so, pela mesma razo e em virtude do mesmo pro cesso, o produto das naes ou grupos de naes dominantes. N os ltimos cem anos, e mais particularmente desde 1918, os povos de lngua inglesa formaram o grupo dominante no mundo e as atuais teorias da moral internacional foram projetadas para perpetuar sua supremacia, e se expressaram no idioma peculiar a eles. A Frana, mantendo algo de sua tradio do sculo de zoito, e recuperando uma posio de dominncia por um curto perodo aps 1918, teve um papel menor na criao da atual moral internacional, principalmente atravs de sua insistncia no papel da lei na ordem moral. A Alemanha, jamais uma potn cia dominante, e reduzida impotncia aps 1918, permane ceu, por essas razes, fora do crculo mgico dos formadores da moral internacional. Tanto a viso de que os povos de lngua inglesa so os monopolistas da moral internacional, quanto a viso de que eles so hipcritas internacionais consumados, podem ser reduzidas ao simples fato de que os atuais cnones da virtude internacional foram, por um processo natural e inevi tvel, criados principalmente por eles.

CRTICA REAUSTA DA HARMONIA DE INTERESSES

A doutrina da harmonia de interesses sucumbe sem dificuldade anlise nos termos deste princpio. Ela o pressuposto natu ral de uma classe prspera e privilegiada, cujos membros tm voz dominante na comunidade e so, portanto, propensos a iden tificar os interesses dela com os seus prprios. Em virtude dessa identificao, qualquer um que ataque os interesses do grupo

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dominante incorrer na repulsa por atacar o alegado interesse comum de toda a comunidade e lhe ser dito que, ao fazer esse ataque, estar atacando seus prprios interesses mais elevados. A doutrina da harmonia de interesses serve, ento, como um artificio moral engenhoso invocado, com perfeita sinceridade, por grupos privilegiados, para justificar e manter sua posio dominante. Mas um outro ponto requer meno. A supremacia, dentro da comunidade, do grupo privilegiado pode ser, e freqentemente , to esmagadora que, de fato, em certo senti do seus interesses so os da comunidade, uma vez que seu bem estar necessariamente traz consigo algumas medidas de bem-es tar para outros membros da comunidade, e seu colapso poderia levar ao colapso da comunidade como um todo. Assim sendo, portanto, a pretensa harmonia natural de interesses tenha algu ma realidade, ela criada pelo poder dominante do grupo privi legiado, e uma excelente ilustrao da mxima de Maquiavel de que a moral produto do poder. Uns poucos exemplos pode ro tornar esta anlise da doutrina da harmonia de interesses mais clara. No sculo dezenove, o fabricante ou comerciante britni co, tendo descoberto que o laissezjaire promovia sua prpria prosperidade, convenceu-se sinceramente de que tambm pro movia a prosperidade da Gr-Bretanha como um todo. Esta alegada harmonia de interesses entre ele prprio e a comunida de no era inteiramente fictcia. O predomnio do fabricante e do comerciante era to grande que, em certo sentido, uma iden tidade entre sua prosperidade e a prosperidade britnica podia ser corretamente defendida. A partir da foi um pequeno passo para argumentar que um trabalhador em greve, ao prejudicar a prosperidade do fabricante britnico, estava prejudicando a pros peridade britnica como um todo, e, portanto, prejudicando a sua prpria, de modo que podia ser muito bem denunciado, pe los predecessores do Professor Toynbee, como imoral, e pelos predecessores do Professor Zimmern, como estpido. Alm dis

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so, em certo sentido este argumento era perfeitamente correto. Contudo, a doutrina da harmonia de interesses e da solidarieda de entre as classes deve ter parecido uma brincadeira amarga para o trabalhador pobre, cujo status inferior e cuja insignifican te parte na "prosperidade britnica" eram consagrados por ela. Presentemente, esse trabalhador tornou-se forte o suficiente para forar o abandono do laisses-faire, e sua substituio pelo "esta do do servio social", que implicitamente nega a natural harmo nia de interesses, e comea a criar uma nova harmonia por mei os artificiais. A mesma anlise pode ser aplicada s relaes internacio nais. Os estadistas britnicos do sculo dezenove, tendo desco berto que o comrcio livre promovia a prosperidade britnica, convenceram-se sinceramente de que, ao fazerem isto, promo viam tambm a prosperidade do mundo como um todo. O pre domnio britnico no comrcio mundial era, nesta poca, to esmagador que havia uma certa harmonia inegvel entre os in teresses britnicos e os interesses do mundo. A prosperidade bri tnica flua para outros pases, e um colapso econmico da Gr Bretanha teria significado a runa em escala mundial. Os defensores britnicos do livre comrcio poderiam argumentar, e de fato o fizeram, que os pases protecionistas estavam no so mente prejudicando a prosperidade do mundo como um todo, mas prejudicando estupidamente a sua prpria prosperidade, de modo que seu comportamento era to imoral quanto estpido. Aos olhos britnicos, estava irrefutavelmente provado que o comrcio internacional era um todo nico, e florescia ou decli nava junto. Contudo, esta alegada harmonia internacional de interesses parecia uma brincadeira para as naes pobres cujo status inferior e insignificante parcela que lhes cabia no comr cio internacional eram consagrados por ela. A revolta contra isso destruiu aquela ampla supremacia britnica que dera uma base aceitvel para a teoria. Economicamente, a Gr-Bretanha no sculo dezenove era suficientemente dominante para fazer o lan

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ce audacioso de impor sua prpria concepo de moral econ mica internacional. Quando a competio de todos contra todos substituiu a dominao do mercado mundial por uma nica po tncia, as concepes da moral econmica internacional torna ram-se necessariamente caticas. Politicamente, a alegada comunho de interesses na manu teno da paz, cujo carter ambguo j foi discutido, capitali zada da mesma forma por uma nao ou grupo de naes domi nantes. Da mesma forma que a classe governante, numa comunidade, reza pela paz interna, que garante sua segurana e seu predomnio, e denuncia a luta de classes, que pode amea la, a paz internacional torna-se objeto de especial interesse das potncias dominantes. No passado, os imperialismos romano e bri tnico eram exibidos para o mundo sob o disfarce de pax Ro mana e pax Britannica. Hoje em dia, quando nenhuma potncia suficientemente forte para dominar o mundo e um grupo de na es se reveste da supremacia, slogans como "segurana coleti va" e "resistncia agresso" servem ao mesmo propsito de proclamar a identidade de interesses entre o grupo dominante e o mundo como um todo na manuteno da paz. Alm disso, como nos exemplos que acabamos de considerar, na medida em que a supremacia do grupo dominante seja suficientemente gran de, a identidade de interesses existir em certo sentido. ''A In glaterra", escreveu um professor alemo na dcada de vinte, " a nica potncia com um programa nacional que, embora com pletamente egosta, ao mesmo tempo promete ao mundo algo que ele apaixonadamente deseja: ordem, progresso e paz eter na"S4. Quando Churchill declarou que "o sucesso do Imprio Bri tnico e sua glria esto inseparavelmente entrelaados com o sucesso do mundov", esta declarao tem o mesmo fundamento nos fatos do que a declarao de que a prosperidade dos indus triais britnicos, do sculo dezenove, estava inseparavelmente
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Dibelius, England, pg. 109.

Winston Churchili, Arms and lhe Couenant, pg. 272.

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entrelaada com prosperidade britnica como um todo. Alm do mais, o objetivo das declaraes era o mesmo, ou seja, princi palmente o de estabelecer o princpio de que a defesa do Imp rio Britnico, ou da prosperidade do industrial britnico, era uma questo de interesse comum de toda a comunidade, e que qual quer um que o atacasse era, portanto, imoral ou estpido. uma ttica familiar, o privilegiado lanar descrdito moral sobre o no-privilegiado, retratando-o como perturbador da paz e esta ttica empregada tanto internacionalmente quanto no seio da comunidade nacional. "A lei e a ordem internacionais", escreve o Professor Toynbee sobre a recente crise, "faziam parte dos interesses verdadeiros de toda a humanidade... ao passo que o desejo de perpetuar a esfera da violncia nos assuntos interna cionais era um desejo anti-social, que no fazia parte dos inte resses ltimos nem mesmo dos cidados ou do punhado de Es tados que professavam oficialmente este credo destrutivo e anacrnico't". Este foi precisamente o argumento, composto de lugares-comuns e de falsidade em partes mais ou menos iguais, que esteve presente em toda greve nos primrdios dos movi mentos operrios americano e britnico. Era comum para os em pregadores, apoiados por toda a imprensa capitalista, denunciar a atitude "anti-social" dos lderes sindicais, acus-los de ataca rem a lei e a ordem e de introduzirem o "reino da violncia", e declarar que os interesses "verdadeiros" e "ltimos" dos traba lhadores residiam na cooperao pacfica com os empregado res ". No campo das relaes sociais, o carter insincero deste argumento h muito foi reconhecido. Mas justamente assim como a ameaa da luta de classes pelo proletariado "uma reao c tica natural contra os esforos sentimentais e desonestos das
Toynbee, Survey of International Affairs, 1935, ii, pg. 46. "Reze honestamente e o Direito triunfar", disse o representante dos proprietrios de minas de carvo da Philade1phia, numa das primeiras greves organizadas pelo Sindicato dos Mineiros, "lembrando gue o Senhor Deus Onipotente ainda reina, e que seu reino o da lei e da ordem, e no da violncia e do crime" (H. F. Pringle, Theodore Roosevell, pg. 267).

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classes privilegiadas para esconder o conflito de interesses en tre as classes, atravs da constante nfase no interesse mnimo que tm em comurri'P", a defesa da guerra, pelas potncias insa tisfeitas era "a reao ctica natural" contra as banalidades sen timentais e desonestas, das potncias saciadas, sobre o interes se comum na paz. Quando Hitler recusou-se a acreditar "que Deus tenha permitido a algumas naes primeiramente adquiri rem um mundo pela fora, para em seguida defenderem esta pi lhagem atravs de teorias moralistas'P", ele meramente manifes tava, em outro contexto, a negao marxista de uma comunho de interesses entre "os que tm" e "os que no tm", o desmas caramento marxista do carter interesseiro da "moral burgue sa", e a exigncia marxista da expropriao dos expropriadores. A crise de setembro de 1938 demonstrou, de forma gritan te, as implicaes polticas da assertiva de um interesse comum na paz. Quando Briand proclamava que "a paz vem antes de tudo", ou Eden que "no h disputa que no se possa resolver por meios pacficos't'", o pressuposto subjacente e estes luga res-comuns era o de que, na medida em que a paz fosse mantida, nenhuma mudana operar-se-ia no status quo que fosse prejudi cial Frana ou Gr-Bretanha. Em 1938, a Frana e a Gr Bretanha foram apanhadas no lao dos slogans que elas prprias haviam usado, no passado, para desacreditar as potncias insa tisfeitas, e a Alemanha tornou-se suficientemente dominante (como Frana e Gr-Bretanha haviam sido at ento) para usar o desejo da paz em seu prprio proveito. Em torno desta poca, ocorreu uma mudana significativa na atitude dos ditadores da Alemanha e da Itlia. Hitler retratou veementemente a Alema nha como um sustentculo da paz, ameaado por democracias belicosas. "A Liga das Naes", declarou em seu discurso ao Reichstag, em 28 de abril de 1939, uma "criadora de proble
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R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Sonet}, pg. 153. Discurso no Reicbstag; 30 de janeiro de 1939. Leaglle of Nations: Eighteenth Assembfy, pg. 63.

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mas", e segurana coletiva significa "perigo constante de guer ra". Mussolini tomou emprestado a frmula britnica, sobre a possibilidade de resolver todas as disputas internacionais atra vs de meios pacficos, e declarou que "no h, atualmente, na Europa problemas to grandes e to prementes que justifiquem uma guerra, que, um conflito europeu, tornar-se-ia naturalmen te universal't'". Tais declaraes eram sintomas de que Alema nha e Itlia j anteviam o tempo em que, como potncias domi nantes, adquiririam o interesse na paz recentemente mantido por Gr-Bretanha e Frana, e estariam aptas a seguirem seu cami nho expondo os pases democrticos execrao mundial, como inimigos da paz. Estes desdobramentos podem ter tornado mais fcil a apreciao da sutil observao de Halvy, de que "a pro paganda contra a guerra , ela prpria, uma forma de propagan da de guerra"62.

CRTICA REAUSTA DO INIERNAOONAUSMO

conceito de internacionalismo uma forma especial da dou trina da harmonia de interesses. Sucumbe ante a mesma anlise e existem as mesmas dificuldades em encar-lo como um padro absoluto, independente dos interesses e das polticas dos que o promulgam. "Cosmopolitanismo", escreveu Sun Yat-sen, " a mesma coisa que a teoria chinesa do imprio mundial, h dois mil anos ... A China outrora desejou ser a soberana do mundo, e situar-se acima de qualquer outra nao, e, por isso, adotou o cosmopolitanismo't'", No Egito da Dcima Oitava Dinastia, se gundo Freud, "o imperialismo se refletiu na religio, sob a for ma de universalidade e mon otesmo "?". A doutrina de um nico Estado mundial, propagada pelo Imprio Romano e, mais tarde,
The Times, May 15, 1939.

Halvy, A History of lhe English Peopie in 1895-1905 (trad. ingl.), i, Introduo, pg. xi.
Sun Yat-seri, San Min Chu I (trad. ingl.), pgs. 68-9.
Sigmund Freud, Moses and Monotbeisr, pg. 36.

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pela Igreja Catlica, foi o smbolo de uma reivindicao de do mnio universal. O internacionalismo moderno teve sua gnese na Frana dos sculos dezessete e dezoito, durante os quais a hegemonia francesa na Europa estava em seu auge. Este foi o perodo que produziu "Grande Dessin" de Sully, e "Projet de Paix Perptuelle" do Abade Saint-Pierre (ambos eram planos para perpetuar um status quo internacional favorvel monarquia fran cesa), que testemunhou o nascimento das doutrinas humanistas e cosmopolitas do Iluminismo, e que estabeleceu o francs como a lngua universal das pessoas educadas. No sculo seguinte, a liderana passou para a Gr-Bretanha, que se tornou o reduto do inter nacionalismo. Nas vsperas da Grande Exposio de 1851 que, mais do que qualquer outro fato isolado, estabeleceu o ttulo da supremacia mundial da Gr-Bretanha, o Prncipe Consorte falou, de forma tocante, no "grande objetivo final. .. a que a histria inteira leva - a realizao da unificao da huma nidade"" e Tennyson entoou cnticos ao "parlamento do ho mem, federao do mundo". A Frana escolheu o momento de sua maior supremacia no sculo dezenove para lanar um plano da "Unio Europia" e o Japo, logo aps, desenvolveu a ambi o de se proclamar o lder de uma sia unificada. Foi um pro duto da crescente predominncia internacional dos Estados Unidos a popularidade ampla, no fim da dcada de trinta, do livro de um jornalista americano, que advogava uma unio mun dial de democracias, na qual os Estados Unidos desempenhari am o papel predominante.r" Assim como os apelos por "solidariedade nacional", em poltica interna, sempre partem de um grupo dominante, que pode usar essa solidariedade para fortalecer seu controle da nao como um todo, os apelos por solidariedade internacional e unio mundial partem das naes dominantes, que tm esperana de exercer controle sobre um mundo unificado. Os pases que lu
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T. Martin, Life of lhe Prince Consort, iii. pg. 247. Clarence Streit, Union Now.

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tam para forar seu caminho para o grupo dominante natural mente tendem a invocar o nacionalismo, contra o internaciona lismo das potncias hegemnicas. No sculo dezesseis, a Ingla terra ops seu nacionalismo nascente ao internacionalismo do Papado e do Imprio. No sculo passado, a Alemanha ops seu nacionalismo nascente ao internacionalismo, primeiro da Fran a, depois da Gr-Bretanha. Esta circunstncia tornou-a imper mevel s doutrinas humanistas e universalistas que foram po pulares na Frana do sculo dezoito, e na Inglaterra do sculo dezenove e sua hostilidade ao internacionalismo foi posterior mente agravada aps 1919, quando Gr-Bretanha e Frana em penharam-se em criar urna nova "ordem internacional", como sustentculo de seu prprio predomnio. "Por internacional", escreveu um correspondente alemo do The Times, "entendemos um conceito que coloca outras naes em vantagem sobre nossa prpria"?". Contudo, havia pouca dvida de que a Alemanha, caso viesse a se tornar hegemnica na Europa, adotaria slogans internacionalistas e estabeleceria algum tipo de organizao in ternacional para sustentar seu poder. Um ex-ministro trabalhis ta britnico em certo ponto advogou a supresso do artigo 16 do Pacto da Liga das Naes, pelo motivo inesperado de que os Estados totalitrios poderiam, algum dia, capturar a Liga e in vocar aquele artigo para justificar o uso da fora por eles mes rnos'", Parecia mais provvel que procurassem desenvolver o Pacto Anti-Comintern em alguma forma de organizao inter nacional. "O Pacto Anti-Comintern", disse Hitler no Reichstag, em 30 de janeiro de 1939, "provavelmente tornar-se-, um dia, o ponto de cristalizao de um grupo de potncias, cujo objeti vo ltimo o de eliminar a ameaa paz e cultura do mundo instigada por uma apario satnica". "Ou a Europa consegue a solidariedade", ressaltou um jornal italiano, na mesma poca,

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The Times, November 5, 1938.

Lord Marley na Cmara dos Lordes, em 30 de novembro de 1938: OfficialReport, col. 258.

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"ou O eixo a impor"?". "A Europa, em sua totalidade", disse Goebbels, "est adotando uma nova ordem e uma nova orienta o sob a liderana intelectual da Alemanha Nacional-Socialis ta e da Itlia Fascista"?". Esses no eram sintomas de uma mu dana de opinio, mas do fato de que Alemanha e Itlia sentiam aproximar-se o tempo em que poderiam se tornar suficientemente fortes para esposarem o internacionalismo. "Ordem internacio nal" e "solidariedade internacional" sero sempre slogans dos que se sentem suficientemente fortes para se imporem sobre outros. A revelao das bases reais dos princpios declaradamente abstratos, invocados na poltica internacional, a parte mais comprometedora e mais convincente da condenao realista contra a utopia. A natureza da acusao freqentemente incompreendida pelos que procuram refut-la. A acusao no consiste no fato de que os seres humanos no conseguem viver segundo seus princpios. Pouco importa que Wilson, que pensa va que o direito era mais precioso do que a paz, e Briand, que pensava que a paz vem antes da justia, e Eden, que acreditava na segurana coletiva, falhassem eles prprios, ou falhassem em induzir seus concidados a aplicarem esses princpios consis tentemente. O que importa que esses princpios, supostamen te universais e absolutos, no eram, de forma alguma, princ pios, e sim reflexos inconscientes da poltica nacional, baseados numa especfica interpretao do interesse nacional numa po ca especfica. Em certo sentido, a paz e a cooperao entre na es, ou classes, ou indivduos, um fim comum e universal, independentemente de interesses e polticas conflitantes. Em certo sentido, existe um interesse comum na manuteno da or dem, seja da ordem internacional ou da "lei e ordem" dentro de uma nao. Contudo, na medida em que se tenta aplicar esses princpios pretensamente abstratos a uma situao poltica con
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Relazioni Intemasionali, citado em Tbe Times, December 5, 1938. 'Vleiscber Beobacbter, 1.0 de abril de 1939.

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ereta, eles se revelam como disfarces que deixam transparecer interesses egostas. A falncia da viso utpica reside no em seu fracasso em viver segundo seus princpios, mas no desmas caramento de sua inabilidade em criar qualquer padro absoluto e desinteressado para a conduo dos problemas internacionais. O utpico, em face do colapso dos padres cujo carter interes seiro ele no compreendeu, se refugia na condenao de uma realidade que se recusa a adaptar-se queles padres. Uma pas sagem, escrita pelo historiador alemo Meinecke aps a Primei ra Guerra Mundial, o melhor julgamento, por antecipao, do papel da viso utpica na poltica internacional do perodo: "A profunda falha do tipo de pensamento ocidental, do di reito natural, foi que, quando aplicado vida real dos Estados, permaneceu letra morta, no penetrou na conscincia dos esta distas, no impediu a atual hipertrofia do interesse estatal, e, portanto, levou ou a queixas sem objetivo e suposies doutri nrias, ou ainda falsidade e hipocrisia interiores"71. Estas "queixas sem objetivo", estas "suposies doutrin rias", esta "falsidade e hipocrisia interiores" sero familiares aos que tenham estudado o que se escreveu sobre poltica internacio nal, nos pases de lngua inglesa, entre as duas guerras mundiais.

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Meinecke, Staatsrson, pg. 533.

CAPTULO

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AS LIMITAES DO
REALISMO

DESMASCARAMENTO, pela crtica realista, da fragilidade do edi fcio utpico a primeira tarefa do pensador poltico. Somente quando a simulao for demolida que poder haver alguma es perana de erigir-se uma estrutura mais slida em seu lugar. Mas no podemos, como medida final, acomodar-mo-nos no realis mo puro. O realismo, embora preponderante em termos lgicos, no nos d as fontes de ao que so necessrias at mesmo para o prosseguimento do pensamento. Com efeito, o prprio realismo, se o atacarmos com suas prprias armas, freqente mente se revela, na prtica, como to condicionado quanto qual quer outra forma de pensamento. Na poltica, a crena de que certos fatos sejam inalterveis, ou certas tendncias irresistveis, normalmente reflete uma falta de desejo, ou de interesse, em mud-los ou resistir a eles. A impossibilidade de se ser um rea lista consistente e completo uma das mais corretas e curiosas lies da cincia poltica. O realismo consistente exclui quatro coisas que parecem ser ingredientes essenciais de todo pensa mento poltico eficaz: um objetivo finito, um apelo emocional, um direito de julgamento moral e um campo de ao. A concepo da poltica como um processo infinito parece, a longo prazo, incompativel ou incompreensvel para a mente humana. Todo pensador poltico que deseja atrair seus contem porneos , consciente ou inconscientemente, levado a estabe lecer um objetivo finito. Treitschke afirmava que a "coisa terr vel" sobre os ensinamentos de Maquiavel no era "a imoralidade dos mtodos que recomenda, mas sim a falta de contedo do

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Estado, que existe apenas por existir"1. De fato, Maquiavel no to consistente. Seu realismo se desmorona no ltimo captu lo de O Prncipe, que se intitula "Uma Exortao para Libertar a Itlia dos Brbaros". um objetivo cuja necessidade no pode ser deduzida de nenhuma premissa realista. Marx, tendo dissol vido o pensamento e a ao humanos no relativismo da dialtica, postula o objetivo absoluto de uma sociedade sem classes, onde a dialtica no mais opera - esse acontecimento longnquo para o qual, moda verdadeiramente vitoriana, ele acreditava que toda a criao estivesse se movendo. O realista, pois, acaba por negar seu prprio postulado e por presumir uma realidade lti ma fora do processo histrico. Engels foi um dos primeiros a levantar esta acusao contra Hegel. "Declara-se ser todo o con tedo dogmtico do sistema hegeliano verdade absoluta, em contradio com seu mtodo dialtico, que dissolve todo dogrnatismo"; Mas Marx se expe precisamente mesma crtica quando leva o processo do materialismo dialtico a um fim com a vitria do proletariado. Assim, a viso utpica penetra a cida dela do realismo e, vislumbrar um contnuo, mas no infinito, processo de avano no sentido de um objetivo finito revela-se uma condio do pensamento poltico. Quanto maior a presso emocional, mais prximo e mais concreto o objetivo. A Pri meira Guerra Mundial tornou-se tolervel pela crena de que era a ltima das guerras. A autoridade moral de Woodrow Wil son foi construda sobre a convico, compartilhada por ele pr prio, de que ele possua a chave para a cura justa, final e abrangente dos males polticos da humanidade. digno de nota o fato de que quase todas as religies concordam ao postularem um estado final de completa bem-aventurana. O objetivo finito, assumindo o carter de uma viso apocalptica, adquire uma atrao emocional e irracional, que o prprio realismo no pode justificar ou explicar. Todos conheI

Treitschke, Auftiitze, iv, pg. 428. Engels, Ludwig Foarbacb (trad. ingl.) , pg. 23.

As limitaes do realismo

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cem a famosa previso de Marx sobre o futuro paraso sem classes:

"Quando o trabalho deixar de ser simplesmente um meio de vida e se tornar a primeira necessidade da vida; quando, com o completo de senvolvimento do indivduo, as foras produtivas igualmente se de senvolverem, e todas as fontes da riqueza coletiva jorrarem em livre abundncia - somente ento - ser possvel transcender completa mente o estreito horizonte do direito burgus, e a sociedade escrever em seu estandarte: De cada um segundo sua capacidade, a cada um segundo suas necessidades't'.

Sorel proclamou a necessidade de um "mito" para tornar eficaz a pregao revolucionria. A Rssia Sovitica explorou, com este propsito, o mito, primeiramente da revoluo mundi al, e mais recentemente, da "ptria socialista". H muito o que se dizer em favor da opinio do Professor Laski, de que "o co munismo progrediu por seu idealismo, e no por seu realismo, por sua promessa espiritual, e no por suas perspectivas materi alistas?". Um telogo moderno analisou a situao com uma pers piccia quase cnica:
"Sem as esperanas supra-racionais e as paixes da religio, nenhuma sociedade ter a coragem para vencer o desespero e tentar o imposs vel; pois a viso de uma sociedade justa uma viso impossvel, que s pode ser aproximada pelos que no a acharem impossvel. As mais verdadeiras vises da religio so iluses, que podem ser parcialmente realizadas se se acreditar resolutamente nelas'?",

Novamente, essa afirmao quase igual a uma passagem de Mein Kampf, na qual Hitler contrasta o "planejador" com o poltico:

3 Marx e Engels, Works Cedo russa), xv, pg. 275.

.. Laski, Communism, pago 250.
5 R Niebuhr, Moral Man and Immoral Sodery, pg. 81

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"Seu (isto , do planejador) significado repousa quase to talmente no futuro, e ele , freqentemente, o que se entende pela palavra weltfremd (no-prtico, utpico). Pois se a arte da poltica for realmente a arte do possvel, ento o planejador per tence ao grupo dos que se diz que agradam os deuses somente se pedirem e exigirem deles o impossvel'". Credo quia impossihile tornou-se uma categoria de pensamento poltico. O realismo consistente, como j se notou, envolve a acei tao de todo o processo histrico e exclui julgamentos morais sobre ele. Como vimos, os homens esto geralmente preparados para aceitarem o julgamento da histria sobre o passado, elogian do o sucesso e condenando o fracasso. Este teste , tambm, lar gamente aplicvel poltica contempornea. Instituies tais como a Liga das Naes, ou os regimes sovitico e fascista, so em grande parte julgadas por sua capacidade em atingir o que afirmam atingir; e a legitimidade desse teste implicitamente admitida pela prpria propaganda delas, que constantemente procura exagerar seus sucessos e minimizar seus fracassos. Con tudo, est claro que a humanidade, como um todo, no est pre parada para aceitar esse teste racional como uma base univer salmente vlida de julgamento poltico. A crena de que o que quer que acontea est sempre certo, e deve ser apenas devida mente entendido para ser aprovado, deve ser sustentada de modo consistente, eliminando-se os pensamentos voltados para obje tivos, e assim esterilizando-o e finalmente destruindo-o. Aque les, cuja filosofia parece excluir a possibilidade de julgamentos morais, nem por isso deixam de faz-lo. Frederico, o Grande, tendo explicado que os tratados devem ser cumpridos, pela ra zo de que "s se pode trapacear uma vez", segue escrevendo que a quebra de tratados "uma poltica m e velhaca", embora no exista nada em sua tese que justifique o epteto moral". Marx,
(, Hitler, Mein Kalllpj, pg. 23l. - /lllli-Maq/(iat'e1, pg. 248.

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cuja filosofia parecia demonstrar que os capitalistas s poderi am agir de uma certa maneira) gasta muitas pginas - algumas entre as mais brilhantes de O Capital - para denunciar a cruel dade dos capitalistas por agirem precisamente dessa maneira. A necessidade) reconhecida por todos os polticos) seja em assun tos internos ou internacionais) de disfarar interesses sob as vestes de princpios morais ) por si s) um sintoma da insufici ncia do realismo. Toda poca reclama o direito de criar seus prprios valores) e de fazer julgamento luz deles; e mesmo quando se utiliza armas realistas para dissolver outros valores) ainda acredita no carter absoluto de seus prprios valores. Re cusa-se) portanto) a aceitar a afirmao do realismo de que a expresso "dever ser" uma expresso sem sentido. Acima de tudo) o realismo consistente falha porque deixa de oferecer qualquer campo para a ao voltada para objetivos e significados. Se a seqncia de causa e efeito for suficiente mente rgida para permitir a "previso cien tfica" dos aconteci mentos) se o nosso pensamento for irrevogavelmente condicio nado por nosso status e nossos interesses) ento tanto a ao quanto o pensamento se tornam desprovidos de objetivo. Se) como Schopenhauer sustenta) "a verdadeira filosofia da histria consiste na compreenso de que) atravs do emaranhado de to das essas mudanas incessantes) temos diante dos olhos o mes mo ser imutvel) que segue o mesmo rumo hoje) ontem e para sempre?", ento a contemplao passiva tudo o que resta ao indivduo. Tal concluso claramente repugnante mais pro funda crena do homem sobre si mesmo. Que os assuntos huma nos possam ser dirigidos e modificados pela ao e pelo pensa mento humanos um postulado to fundamental) que sua rejeio parece ser dificilmente compatvel com a sua prpria existncia como ser humano. De fato) esse postulado tambm no rejei tado pelos realistas que deixaram sua marca na histria.
8

Schopenhauer, U7e1t ais U7i1/e IInd Vorstellung, II, ch. 38.

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Maquiavel, quando exortou seus compatriotas a serem bons ita lianos, claramente estava pressupondo que eles eram livres para seguirem ou ignorarem seu conselho. Marx, um burgus por nas cimento e educao, se acreditava livre para pensar e agir como um proletrio, e via, como sua misso, a de persuadir outros, que presumia serem igualmente livres, a pensar e agir da mesma forma. Lenin, que escreveu sobre a iminncia da revoluo mun dial como uma "previso cientfica", admitiu, em outra parte, que "no existe situao alguma que no possua, em absoluto, nenhuma sada?", Em momentos de crise, Lenin apelava a seus seguidores em termos que bem poderiam ter sido usados por um crente to radical no poder da vontade humana como Mussolini, ou por qualquer outro lder em qualquer perodo: "No momento decisivo, e no lugar decisivo, voc tem de provar ser o mais for te, voc precisa ser um vencedor"?". Todo realista, qualquer que seja sua crena, por fim compelido a crer no somente em que existe algo que o homem deve pensar e fazer, mas ainda que existe algo que o homem pode pensar e fazer, e que este pensa mento e esta ao no so mecnicos nem desprovidos de sentido. Voltamos, portanto, concluso de que qualquer pensamen to poltico lcido deve basear-se em elementos tanto de utopia, quanto de realidade. Onde o pensamento utpico tornou-se uma impostura vazia e intolervel, que serve simplesmente como um disfarce para os interesses dos privilegiados, o realista desem penha um servio indispensvel ao desmascar-lo. Mas o puro realismo no pode oferecer nada alm de uma luta nua pelo po der, que torna qualquer tipo de sociedade internacional impos svel. Tendo demolido a utopia atual com as armas do realismo, ainda necessitamos construir uma nova utopia para ns mes mos, que um dia haver de sucumbir diante das mesmas armas.

9 10

Lenin, Work.r (2.a ed. russa), XXV, pg. 340. Lenin, Colleded Work.r (trad. ingl.), XXI, pg. 68.

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A vontade humana continuar a procurar uma sada para as con seqncias lgicas do realismo na viso de uma ordem interna cional que, ao se cristalizar numa forma poltica concreta, tor na-se eivada de interesse egosta e hipocrisia devendo, uma vez mais, ser atacada com os instrumentos do realismo. Aqui, portanto, est a complexidade, o fascnio e a tragdia de toda vida poltica. A poltica composta de dois elementos utopia e realidade - pertencentes a dois planos diferentes que jamais se encontram. No h barreira maior ao pensamento po ltico claro do que o fracasso em distinguir entre ideais, que so utopia, e instituies, que so realidade. O comunista, que opu nha o comunismo democracia, pensava normalmente no co munismo como um ideal puro de igualdade e fraternidade, e na democracia como uma instituio que existia na Gr-Bretanha, Frana ou Estados Unidos, e que tinha como inerentes a todas as instituies polticas os interesses escusos, as desigualdades e a opresso. O democrata, que fazia a mesma comparao, es tava de fato comparando um padro ideal de democracia exis tente no cu, com o comunismo, como urna instituio existen te na Rssia Sovitica, com suas divises de classes, suas caas aos hereges e seus campos de concentrao. A comparao, fei ta, em ambos os casos, entre um ideal e uma instituio, irrelevante e no faz sentido. O ideal, uma vez incorporado numa instituio, deixa de ser um ideal e torna-se a expresso de um interesse egosta, que deve ser destrudo em nome de um novo ideal. Esta constante interao de foras irreconciliveis a subs tncia da poltica. Toda situao poltica contm elementos mutuamente incompatveis de utopia e realidade, de moral e poder. Este ponto emergir, com maior clareza, da anlise da na tureza da poltica, que agora levaremos a efeito.

PARTE III

POLTICA, PODER E MORAL

CAPTULO

VII

A NATUREZA
DA POLTICA

o HOMEM sempre viveu em grupos. O menor tipo de agrupamen

to humano, a famlia, tem sido claramente necessria para a ma nuteno da espcie. Mas, tanto quanto se sabe, os homens sem pre formaram, desde os tempos mais primitivos, grupos semi-permanentes maiores do que a famlia simples e uma das funes de tais grupos era a de regular as relaes entre seus membros. A poltica lida com o comportamento dos homens em tais grupos permanentes ou semi-permanentes organizados. To das as tentativas de deduzir-se a natureza da sociedade, a partir do suposto comportamento do homem em isolamento, so pura mente tericas, uma vez que no h razo para se presumir que tal homem tenha existido. Aristteles lanou os fundamentos de todo pensamento fundamentado sobre poltica quando declarou que o homem era, por natureza, um animal poltico. O homem, em sociedade, reage a seus iguais de duas for mas opostas. s vezes demonstra egosmo, ou o desejo de se satisfazer s expensas de outros. Em outras ocasies, demons tra sociabilidade ou o desejo de cooperar com os outros, de manter relaes recprocas de boa vontade e de amizade com eles, ou mesmo de subordinar-se a eles. Em toda sociedade, pode se ver estas duas qualidades em ao. Nenhuma sociedade pode existir a menos que uma poro substancial de seus membros demonstre, em algum grau, um desejo de cooperao e uma boa vontade mtua. Mas toda sociedade requer alguma sano para criar a quantidade de solidariedade imprescindvel sua manu teno e essa sano aplicada por um grupo controlador, ou

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indivduo, que age em nome da sociedade. O ato de pertencer maioria das sociedades voluntrio, e a nica sano mxima que pode ser aplicada a expulso. Contudo, a peculiaridade da sociedade poltica, que, no mundo moderno, assume a forma de Estado, a de que o ato de pertencer a ela compulsrio. O estado, como outras sociedades, deve-se basear em algum senso de interesses e obrigaes comuns entre seus membros. Mas um grupo governante normalmente exerce coero para forar leal dade e obedincia; e esta coero inevitavelmente significa que os governantes controlam os governados, e os "exploram" para seus prprios objetivos 1. O carter dualista da sociedade poltica , assim, fortemente marcante. O Professor Laski nos diz que "todo Estado construdo sobre as conscincias dos homenst". Por outro lado, a antropologia, assim como muito da histria recente, ensina que "a guerra parece ser a principal fora na criao do Estado"? e o prprio Professor Laski, em outra passagem afirma que "nossa civilizao mantm-se unida mais por medo do que por boa von tade?". No h contradio entre essas opinies aparentemente opostas. Quando Tom Paine, em Tbe RighlS of Man tenta con frontar Burke com o dilema de que "os governos surgem ou do povo, ou sobre o povo", a resposta ambas as coisas. Coero e conscincia, inimizade e boa vontade, auto-afirmao e auto subordinao, esto presentes em toda sociedade poltica. O es tado construdo a partir desses dois aspectos conflitantes da natureza humana. Utopia e realidade, o ideal e a instituio, moral e poder, esto, desde o princpio, inextricavelmente combina dos nele. Na construo dos Estados Unidos, como um autor
"Por toda parte percebo uma certa conspirao dos ricos, buscando sua vantagem prpria sob o nome e o pretexto da comunidade" (More, Utopia). "A explorao de uma parte da sociedade por outra comum a todos os sculos passados" (Manifesto Comunista). 2 A Defense oi Liberry against Tyrants (Vindiciae contra Tyranos), ed. Laski, Introduo, pg. 55.
3 Linton, The Study oi Man, pg. 240.
Laski, A Grammar oi Palitics, pg. 20.
1

A natureza da poltica

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americano atual disse, "Hamilton representou a fora, a riqueza e o poder, e Jefferson, o sonho americano"; e tanto o poder quanto o sonho eram ingredientes necessrios". Se isto for correto, podemos extrair da uma concluso im portante. O utpico, que sonha ser possvel eliminar a auto-afir mao da poltica, e basear um sistema poltico unicamente na moral, est to distante dos fatos quanto o realista, que cr que o altrusmo seja uma iluso, e que toda ao poltica seja basea da no interesse prprio. Estes erros deixaram suas marcas na terminologia popular. A expresso "poltica de poder" quase sempre usada num sentido pejorativo, como se o elemento do poder, ou da auto-afirmao, na poltica fosse algo anormal ou suscetvel de eliminao de uma vida poltica sadia. Inversamen te, h uma disposio, mesmo entre alguns autores que no so, estritamente falando, realistas, em tratar a poltica como a cin cia do poder e de um fim em si mesmo, e em excluir dela, por definio, aes inspiradas pela conscincia moral. O Professor Catlin descreve o homo politicus como o que "procura colocar em conformidade com seus desejos os desejos dos outros, de modo a que possa melhor atingir seus fins?". Tais implicaes terminolgicas so desorientadoras. No se pode divorciar pol tica de poder. Mas o homo politicus que s visa ao poder um mito to irreal quanto o homo economicus que s visa ao lucro.

J. Truslow Adams, The Epic of America. pg. 112. A idia de que o estado tenha um fundamento moral, tanto quanto um fundamento de poder, no consentimento de seus cidados foi proposta por Locke e Rousseau, e popularizada pelas revolues americana e francesa. Duas recentes expresses dessa idia podem ser citadas. A declarao de indepen dncia da Tchecoslovquia, de 18 de outubro de 1918, descreveu a Austria-Hungria como "um Estado que no possui justificativa para sua existncia, e que, uma vez que se recusa a aceitar a base fundamental da atual organizao mundial (isto , a autodeterminao), apenas uma construo artificial e imoral". Em fevereiro de 1938, Hitler disse a Schuschnigg, o ento Chanceler austraco, que "um regime que no possui qualquer tipo de legalidade, e
que, em realidade, se impe somente pela fora, tem de cair, no longo prazo, em conflito
crescente com a opinio pblica" (discurso no Reichstag, em 17 de maro de 1938). Hitler
sustentava que os dois pilares do Estado so "a fora" e "a popularidade" (Mein Kompj, pg.
579).
6 Catlin, Tbe Science and Metbod of Poliria, pg. 309.

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Deve-se basear a ao poltica numa coordenao de moral e poder. Esta verdade de importncia tanto pratIca quanto teon ca. to fatal, em poltica, ignorar o poder quanto ignorar a moral. O destino da China, no sculo dezenove, um exemplo do que acontece a um pais que se contenta em crer na superiori dade moral de sua civilizao, e a desprezar os caminhos do poder. O Governo Liberal da Gr-Bretanha quase sofreu um desastre, na primavera de 1914, porque procurou adotar uma poltica, com relao Irlanda, baseada na autoridade moral, sem o apoio de (ou melhor, diretamente oposta ao) poder mili tar efetivo. Na Alemanha, a Assemblia de Frankfurt de 1848 o exemplo clssico da impotncia das idias divorciadas do po der. A Repblica de Weimar fracassou porque multas das aes polticas que adotou (de fato, quase todas, exceto sua oposio aos comunistas) no contavam com o apoio de poder militar efe tivo, ou mesmo ativamente se opunham ao poder". O utpico, que acredita que a democracia no se baseia na fora, se recusa a encarar esses fatos incmodos de frente. Por outro lado, o realista, que acredita que, se voc cuidar do poder, a autoridade moral cuidar dela prpria, est igual mente incidindo em erro. A mais recente formulao desta dou trina est incorporada na frase muito citada: ''A funo da fora dar s idias morais o tempo necessrio para criarem razes". Internacionalmente, este argumento foi utilizado em 1919 por aqueles que, sem poderem defender o Tratado de Versailles no plano moral, sustentavam que este ato de poder inicial prepara ria o caminho para a subseqente pacificao moral. A experi ncia fez muito pouco para confirmar esta crena confortvel. A mesma falcia est implcita na opinio outrora popular de
significativo o fato de que a palavra R.ealpolitik tenha sido criada no outrora famoso tratado de von Rochau, Grundstze der R.ealpolitik, publicado em 1853, que foi grandemente inspirado nas lies de Frankfurt. A inspirao que a Realpolitik de Hitler retirou dos ensinamentos da Repblica de Weimar evidente.
7

A natureza da poltica

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que o objetivo da poltica britnica deveria ser o de "re-estruturar a Liga das Naes, torn-la capaz de coibir um agressor poltico por meio de poder armado e, depois, trabalhar constantemente para a mitigao das queixas justas e reais?". Uma vez que o inimigo tenha sido esmagado, ou o "agressor" reprimido pela fora, o "depois" deixa de ocorrer. A iluso de que se possa dar prioridade ao poder, que a moral vir naturalmente, to peri gosa quanto a iluso de que se possa dar prioridade autoridade moral, que o poder vir naturalmente depois. Antes, contudo, de procedermos ao exame dos respectivos papis do poder e da moral na poltica, devemos estudar as opi nies dos que, embora longe de serem realistas, identificam a poltica com o poder, e acreditam que os conceitos morais de vam ser excludos de sua esfera. H, de acordo com essa opi nio, uma contradio essencial entre poltica e moral e o ho mem moral, como tal, jamais se relacionaria, portanto, com a poltica. Esta tese possui muitos atrativos, e reaparece em dife rentes perodos da histria, e em diferentes contextos. Assume, pelo menos, trs formas: i) Sua forma mais simples a doutrina da no-resistncia. O homem reconhece a existncia do poder poltico como um mal, mas acha que o uso da fora para resistir fora, um mal ainda maior. Esta a base de doutrinas de no-resistncia como as de Jesus ou de Gandhi, ou do atual pacifismo. Acarreta, em resumo, um boicote da poltica. ii) A segunda forma de anttese entre poltica e moral o anarquismo. O estado, como o principal rgo do poder polti co, "a mais flagrante, a mais cnica e a mais completa negao da humanidade'?". O anarquista usar a fora para derrubar o
8Winston Churchill, Arou and lhe Caoenant, pg. 368. O argumento de que o poder a fora motriz necessria para o remdio das queixas "justas" est desenvolvido no captulo 13. 9 Bakunin, Oevres, i, pg. 150; cf. vi. pg. 17: "Se existe um demnio em toda a histria humana, este o princpio da autoridade e do comando".

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estado. No se considera esta fora revolucionria, no entanto, como poder poltico, mas como a revolta espontnea da consci ncia individual ultrajada. No se pretende criar uma nova soci edade poltica para substituir a velha, mas uma sociedade moral da qual o poder, e conseqentemente a poltica, seriam comple tamente eliminados. "Os princpios do Sermo da Montanha", como ressaltou recentemente um telogo ingls, significaria "a morte sbita da sociedade civilizada"!". O anarquista pretende destruir a "sociedade civilizada" em nome do Sermo da Mon tanha. iii) Uma terceira escola de pensamento parte da mesma pre missa da anttese fundamental entre moral e poltica, mas chega a uma concluso totalmente diferente. A exortao de Jesus de "dar a Csar o que de Csar, e a Deus o que de Deus", impli ca a coexistncia de dois domnios separados: o poltico e o moral. Mas o homem moral est na obrigao de ajudar ou, pelo menos, de no impedir, o poltico no desempenho de suas fun es no-morais. "Deixai cada alma sujeitar-se aos poderes mais altos. Os poderes que existem foram institudos por Deus." Ns, ento, reconhecemos a poltica como necessria mas amoral. Esta tradio, que permaneceu adormecida durante a Idade Mdia, quando a autoridade eclesistica e a secular eram teoricamente uma s, foi revivida por Lutero, para realizar seu pacto entre a igreja reformista e o estado. Lutero, "ao sugerir que os princpi os do Evangelho possuam significado social, lanou os campo neses de seu tempo num terror sagrado "!'. A diviso de compe tncias entre Csar e Deus est implcita na prpria concepo de uma Igreja "estabelecida". Mas a tradio se manteve mais persistente e mais eficaz na Alemanha luterana do que em qual quer outra parte. "No consultamos Jesus", escreveu um pastor liberal alemo do sculo dezenove, "quando tratamos de coisas que pertencem ao domnio da construo do estado e da econo
111

11

O Decano da igreja de So Paulo, citado num artigo de Tbe Times, August 2, 1937. R. Niebuhr, Moral Man and ImmoralSociety, pg. 77.

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mia poltica"! enquanto Bernhardi afirmava que "a moral crist individual e social, e sua natureza no pode ser poltica't". A mesma atitude est inerente na teologia atual de Karl Barth, que insiste em que os males polticos e sociais so o produto neces srio da natureza pecadora do homem, e que o esforo humano para erradic-los , portanto, ftil e a doutrina de que a moral crist nada tem a ver com poltica vigorosamente sustentada pelo regime nazista. Este ponto de vista basicamente diferen te daquele do realista, que torna a moral funo da poltica. Entretanto, no campo da poltica, ele tende a se tornar indistin to do realismo. A te o ria do divrcio entre os campos da poltica e da moral superficialmente atraente, nem que seja pelo simples fato de evitar o insolvel problema de encontrar uma justificativa mo ral para o uso da fora 14. Mas no se revela plenamente satisfa tria. Tanto a no-resistncia quanto a anarquia so conselhos tpicos do desespero, que parecem encontrar grande aceitao somente quando os homens se sentem sem esperanas de atingi rem algo atravs da ao poltica e a tentativa de manter Deus e Csar em compartimentos estanques demasiadamente contr ria ao profundo desejo da mente humana de reduzir sua viso do mundo a algum tipo de ordem moral. No nos satisfazemos, a longo prazo, em crer que o politicamente bom seja moralmente mau e, uma vez que no podemos moralizar a fora, nem alij-la da poltica, nos defrontamos com um dilema que no pode ser completamen te resolvido 15. Os planos da utopia e da realidade
Citado em \Xl F Bruck, Social and Economic History of GerTIJany, pg. 65.
Bernhardi, Gerrnany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 29.
14 "A fora no lugar certo", como Maxron disse certa vez na Cmara dos Comuns, uma
concepo sem sentido, "porque o lugar certo, para mim, exatamente onde eu queira us
la, e para ele tambm, e para qualquer outro" (House of Commons, November 7, 1933:
Oflicial Record, cal. 130). A fora, em poltica, sempre o instrumento de algum tipo de
interesse de grupo.
15 Acton gostava de dizer que "os grandes homens so quase sempre homens maus", e cita
o dito de Walpole de que "jamais um grande pas foi salvo por homens bons" (Hislory of Freedoru, pg. 219) Rosebery demonstrou maior acuidade quando ressaltou que "h uma pergunta que o povo ingls faz sobre grandes homens: Ele foi um 'homem bom'?" (Napoleon: The Las/ Phase, pg. 364).
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nunca coincidem. O ideal no pode ser institucionalizado, nem a instituio idealizada. "A poltica", escreve Niebuhr, "ser, at o fim da histria, uma rea onde a conscincia e a fora se encontram, onde os fatores ticos e coercitivos da vida humana se interpenetraro e criaro, tentativamente, seus arranjos dif ceis"!". Os arranjos, assim como as solues de outros proble mas humanos, permanecero difceis e tentativos, Mas constitui parte fundamental de todo arranjo baseado num compromisso que ambos os fatores sejam levados em conta. Devemos agora, portanto, analisar o papel que desempe nham na poltica internacional estes dois fatores primordiais: poder e moral.

16

R. Niebuhr, Moral Man and Imrnoral Sociery, pg. 4.

CAPTULO

VIII

o PODER NA POLTICA

INTERNACIONAL

A POLTICA , em certo sentido, sempre poltica de poder. N or malrnente, no se aplica o termo "poltica" a todas as atividades do Estado, e sim s questes envolvendo um conflito de poder. Uma vez que esse conflito tenha sido resolvido, a questo deixa de ser "poltica" e se torna matria da rotina administrativa. Da mesma forma, nem todas as relaes entre estados so "polti cas". Quando os estados cooperam entre si para manterem servi os postais, ou de transportes, ou para prevenirem o alastramento de epidemias, ou, ainda, para suprimirem o trfico de entorpe centes, essas atividades se denominam "no-polticas" ou "tcni cas". Mas logo que surge uma questo que envolve, ou parece envolver, o poder de um estado com relao a outro, o assunto se torna imediatamente "poltico". Embora no se possa definir a poltica exclusivamente em termos de poder, seguro dizer-se que o poder sempre um elemento essencial da poltica. Para se entender um assunto poltico, no basta (como bastaria no caso de uma questo legal ou tcnica) saber do que se trata. necess rio, tambm, saber quem est envolvido. Uma questo, levantada por um pequeno nmero de indivduos, no constitui o mesmo fato poltico do que a mesma questo levantada por um sindica to poderoso e bem organizado. Um problema poltico entre Gr Bretanha e Japo algo bem diferente do que possa ser o mes mo problema entre Gr-Bretanha e Nicargua. "A poltica comea onde esto as massas", disse Lenin, "no onde esto os milhares, e sim os milhes, a onde comea a poltica sria?'.
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Lenin, Se/ec/ed Worb, (trad. ingl.), vii, pg. 295.

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Houve perodos da histria em que seria suprfluo insistir neste fato, e em que o dito de Engels, de que "sem fora e mo de ferro nada se consegue na histria"? passaria por um lugar comum. Mas no, relativamente bem ordenado mundo do libera lismo do sculo dezenove, formas mais sutis de coero oculta ram dos observadores menos perspicazes, as maquinaes contnuas, embora silenciosas, do poder poltico. Nas democra cias, de toda forma, essa dissimulao ainda parcialmente efe tiva'. Aps a Primeira Guerra Mundial, a tradio liberal foi trazida para a poltica internacional. Autores utpicos, dos pa ses de lngua inglesa, acreditavam seriamente em que o estabe lecimento da Liga das Naes significaria a eliminao da fora nas relaes internacionais, e a substituio dos exrcitos e ma rinhas pela discusso. A "poltica de poder" era vista como uma marca dos velhos tempos ruins, e tornou-se uma expresso inju riosa. O motivo para esta crena ter persistido por mais de dez anos foi o fato de que as grandes potncias, cujo principal inte resse era a preservao do status quo, detinham, durante todo o perodo, um virtual monoplio do poder. Uma partida de xadrez entre um campeo mundial e um escolar seria to rpida e facil mente vencida, que poder-se-ia entender o espectador leigo que supe que, para se jogar xadrez, necessria pouca habilidade. Da mesma forma, o ingnuo espectador do jogo da poltica in ternacional poderia presumir, entre 1920 e 1931, que o poder desempenhava um papel pouco importante no jogo. O que se passou a denominar "volta poltica de poder" em 1931 foi, de
Marx e Engels, WorkJ (ed. russa), vii, pg, 212. Mesmo Lord Baldwin comprometeu-se, em 1925, com a perigosa meia-verdade de que "a democracia o governo pela discusso, pelo debate" (On Engjand, pg. 95). N uma carta recente ao Tbe Times, Frederic Harrison ressalta, sobre a British Commonwealth, que ela "no se funda na conquista, nem se mantm pela fora das armas. No foi adquirida pela fora de nossa marinha, ou de nosso exrcito, mas pela fora do carter, e est firmemente unida por elos de identidade, de um interesse de uma lngua e de uma histria comuns" (The Times, june 30, 1938). Tambm, uma perigosa meia-verdade, que abafa a outra e igual mente importante metade, afirmar que a Comunidade Britnica se mantm unida pelo imenso poder econmico e militar da Gr-Bretanha, e se dissolveria imediatamente se este poder fosse perdido.
2

o poder na poltica internacional

137

fato, o trmino do monoplio de poder que as potncias do status quo desfrutavam. O lamento de Stalin, de que "nos nossos dias, no costume levar em conta o fraco", e a observao de Neville Chamberlain, de que "no mundo, como se encontra hoje em dia, uma nao desarmada tem pouca chance de se fazer Ouvir?", foram tributos curiosos (mais surpreendente no caso do militan te marxista do que no caso do herdeiro da tradio britnica do sculo dezenove) iluso de que outrora teria havido uma po ca em que os pases fracos e desarmados desempenhavam um papel importante na poltica internacional. O pressuposto da eliminao da fora na poltica s pode ria ser o resultado de uma atitude totalmente acrtica em rela o aos problemas polticos. Nos assuntos da Liga das Naes, a igualdade formal e a participao de todos no debate no tor naram o fator poder nem um pouco menos decisivo. Os prprios fundadores da Liga no alimentavam tal iluso. House pensava, originariamen te, que s as grandes potncias deveriam ser ad mitidas na Ligas. Nos primeiros projetos, britnicos e america nos, do Pacto, constava que a participao no Conselho da Liga seria limi tada s grandes potncias e Lord Cecil notou, num des ses projetos, que "de qualquer forma, as potncias menores no exerceriam nenhuma influncia considervel'"', Esta previso se realizou. Um delegado italiano afirma que, durante o longo pe rodo de sua atuao regular em Genebra, ele "jamais viu uma disputa de alguma importncia ser resolvida de outra forma que no por um acordo entre as grandes potncias", e que o procedi mento da Liga era "um sistema de desvios, todos levando a uma ou outra dessas duas hipteses: acordo ou desacordo entre Gr Bretanha, Itlia, Frana e Alemanha?", "Apesar de nossa igual
~ Relatno do 16.0 Congresso do Partido Comimista fumo, reeditado em L'Union Sovitique et
la Cause de la Paix, pg. 25; Tbe Times, june 26, 1939.
5 lntimate Papers oj Colonel HOJIJe, ed. C. Seymour, iv, pg. 24.
6 Miller, The Drafting oj tbe Couenant, ii, pg. 61. Os aumentos subseqentes do nmero de
membros do Conselho da Liga das Naes j foram mencionados.
7 Tbe Foreign Policy oj tbe Potuers (1935: reeditado de Foreign Affairs), pgs. 86-7.

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dade jurdica aqui", disse De Valera um pouco mais tarde, "em matrias como a paz europia, os pequenos Estados so impo tentes?", As decises sobre a aplicao de sanes contra a It lia, no inverno de 1935-36, foram, com efeito, tomadas somente pela Gr-Bretanha e a Frana, detentoras da efetiva fora eco nmica e militar no Mediterrneo. As potncias menores segui ram sua liderana; e uma delas foi realmente "recompensada", pela Gr-Bretanha e Frana, por isso. Entretanto, no foi somente em Genebra que os pases mais fracos ajustaram seu curso de ao ao dos mais fortes. Quando a Gr-Bretanha abandonou o padro ouro, em setembro de 1931, vrias potncias menores foram obrigadas a seguir seu exemplo. Quando a Frana abandonou o padro ouro, em setembro de 1936, Sua e Holanda (os ltimos pases que o adotavam livre mente) foram compelidas a fazer o mesmo, e muitos outros pa ses menores tiveram de alterar o valor de suas moedas. Quando a Frana era militarmente forte na Europa, na dcada de vinte, um certo nmero de potncias menores se agrupou sob sua gide. Quando a fora militar da Alemanha eclipsou a da Frana, a maioria desses pases fizeram declaraes de neutralidade, ou passaram para o lado da Alemanha. A alegada "ditadura das gran des potncias", que por vezes denunciada por autores utpi cos, como se fosse uma poltica malvola deliberadamente ado tada por certos estados, um fato que constitui algo como uma "lei da natureza" em poltica internacional. Torna-se necessrio, neste ponto, dissipar a atual iluso de que a poltica dos estados que esto, em termos gerais, satisfei tos com o status quo} e cuja palavra de ordem "segurana", seja, de alguma forma, menos preocupada com a fora do que a poltica dos estados insatisfeitos, e que a expresso popular "po ltica de poder" se aplique aos atos desses ltimos, mas no aos dos primeiros. Esta iluso, que exerce uma atrao quase irresistvel sobre os publicistas das potncias saciadas, res
8

League of Nations: Sixteenth Assemb/y, Parte Il, pg. 49.

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poltica internacional

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ponsvel por multas idias confusas sobre poltica internacio nal. A busca da "segurana", pelas potncias saciadas, tem sido freqentemente motivo de flagrantes exemplos de poltica de poder. Com o objetivo de se assegurarem contra a vingana de um inimigo derrotado, as potncias vitoriosas, no passado, re corriam a medidas como a tomada de refns, a mutilao ou escravizao de homens em idade militar, ou, nos tempos atu ais, o desmembramento e ocupao de territrio ou desarma mento forado. um grande equvoco representar a luta entre as potncias saciadas e as insatisfeitas como uma luta entre a moral, de um lado, e a fora, do outro. uma questo na qual, qualquer que seja o envolvimento moral, a poltica de fora predomina de ambos os lados. A histria do Tratado de Locarno um exemplo simples e revelador da ao da poltica de poder. A primeira proposta de um tratado que garantisse a fronteira ocidental alem foi feita pela Alemanha, em dezembro de 1922, e enfaticamente rejeita da por Poincar. Nessa poca (s vsperas da invaso do Ruhr), a Alemanha tinha tudo a temer da Frana, e esta nada a temer de uma Alemanha indefesa e, assim, o tratado no atraiu a Fran a. Dois anos depois, e a situao havia mudado. A invaso do Ruhr trouxe pouca vantagem Frana, e deixou-a perplexa quan to ao prximo passo a ser dado. A Alemanha poderia tornar-se, um dia, poderosa de novo. A Alemanha, por outro lado, ainda temia a supremacia militar francesa, e ansiava por uma garantia. Foi o momento psicolgico em que o temor da Frana pela Ale manha estava quase igualmente equilibrado pelo temor da Ale manha pela Frana e um tratado, que no havia sido possvel dois anos antes, e que no seria possvel cinco anos depois, foi, ento, bem-vindo para ambos. Alm disso, os interesses de po der da Gr-Bretanha coincidiam com os da Alemanha. A Ale manha tinha abandonado as esperanas de conseguir uma revi so das fronteiras ocidentais, mas no das outras fronteiras. A Gr-Bretanha estava pronta a garantir as fronteiras alems no

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ocidente, mas no as outras. A Alemanha, ansiosa para acelerar a retirada .do exrcito aliado da Rennia, no tinha) ainda, espe ranas de pr fim s restries impostas pelas clusulas de desmilitarizao do Tratado de Versail1es e estava, portanto, preparada para aceitar o novo acordo, reafirmando sua aceita o dessas clusulas e colocando-as sob uma garantia. Tal foi o pano de fundo do famoso Tratado de Locarno. Seu sucesso foi estrondoso. Por muitos anos) desde ento, fizeram se tentativas de repeti-lo em outros campos. Vrios "Locarnos" sobre o Mediterrneo e a Europa do Leste foram discutidos, no entanto, o fracasso em serem materializados desapontou e intri gou as pessoas que acreditavam que todos os problemas inter nacionais) em toda parte, poder-se-iam resolver por instrumen tos que seguissem o mesmo padro. O que no conseguiram entender que o Tratado de Locarno era uma expresso da pol tica de poder, num perodo e local particulares. Dez anos aps sua celebrao, o delicado equilbrio em que se apoiava desapa receu. A Frana temia a Alemanha mais do que nunca. Mas a Alemanha no mais temia nada da Frana. O Tratado no pos sua mais nenhum sentido para a Alemanha, exceto como uma afirmao das clusulas de desmili tarizao do Tratado de Versail1es, que ela, agora, podia esperar derrubar. A nica parte do Tratado de Locarno que ainda correspondia situao da poltica de poder era a garantia britnica Frana e Blgica. Esta foi repetida pela Gr-Bretanha depois de o resto do Trata do ter sido denunciado pela Alemanha. A histria de Locarno um exemplo clssico de poltica de poder. Ele permanece in compreensvel aos que procuram solues uniformes a priori do problema da segurana, e vem a poltica de fora como um fe nmeno anormal, visvel apenas em perodos de crise. O fracasso em reconhecer que a fora um elemento es sencial da poltica viciou, at agora, todas as tentativas de se estabelecer formas de governo do meio internacional, e confun diu quase todas as tentativas de se discutir o assunto. O poder

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um instrumento indispensvel de governo. Internacionalizar o governo, em qualquer sentido real, significa internacionalizar o poder e o governo internacional , de fato, o governo pelo esta do que conta com o poder necessrio para o propsito de gover nar. Os casos de autoridades internacionais, estabelecidas pelo Tratado de Versailles em vrias partes da Europa, foram de ca rter temporrio, e no tiveram, portanto, de enfrentar os pro blemas das polticas de longo prazo. Contudo, mesmo esses ca sos ilustram a ntima conexo entre governo e poder. A Alta Comisso Inter-aliada, que exerceu, na Rennia ocupada, as fun es de governo necessrias segurana das tropas aliadas, fun cionou bem enquanto as polticas britnica e francesa coincidi ram. Quando a crise do Ruhr causou uma sria divergncia de opinio entre os governos britnico e francs, a poltica france sa foi aplicada nas zonas ocupadas pelas tropas francesas e bel gas e a poltica britnica, nas zonas ocupadas pelas tropas brit nicas, com a poltica de governo nesses locais sendo determinada pela nacionalidade do poder sobre que repousava a autoridade. A Comisso Inter-aliada designada para conduzir o plebiscito na Silsia Superior seguiu a poltica francesa de favorecer a Polnia, na medida em que as tropas aliadas, de que sua autori dade dependia, eram fornecidas quase exclusivamente pela Fran a. Essa poltica s foi corrigida quando tropas inglesas foram enviadas para a rea. O controle efetivo de todo governo de pende da fonte de seu poder. O problema da relao entre governo internacional e poder foi levantado, de forma mais aguda, pelo sistema de mandatos e pela freqente proposta de que a administrao de alguns ou todos os territrios coloniais fosse "internacionalizada". Aqui nos defrontamos com uma questo de governo permanente, en volvendo a formulao de uma poltica de longo prazo, de tipo diferente daquele elaborado entre aliados sob a presso de uma guerra ou para o objetivo de implementar um tratado imposto em conjunto. Pode-se ilustrar sua natureza a partir do caso da

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Palestina. A poltica na Palestina era dependente da quantidade de fora militar que ali pudesse ser empregada, e tinha, portan to, que ser determinada, no pela Comisso de Mandatos, que no tinha fora sua disposio, mas pelo governo britnico, que supria a fora; pois qualquer que fosse a opinio da Comis so de Mandatos, no se poderia pensar que tropas britnicas fossem usadas para levar a efeito uma poltica com a qual o go verno ou o eleitorado britnicos no concordassem". Sob qual quer sistema internacional de governo, a poltica dependeria, nos momentos crticos, da deciso do Estado que suprisse as foras das quais a autoridade do governo dependesse. Se, como acon teceria quase inevitavelmente, o controle de um territrio inter nacional fosse dividido geograficamente entre as foras dos di ferentes Estados, as diferentes zonas, em perodos de divergncia internacional, seguiriam polticas discordantes e as antigas riva lidades internacionais voltariam a ocorrer, numa nova e igual mente perigosa forma. Problemas de desenvolvimento econ mico seriam no menos desafiadores. A administrao internacional de reas coloniais, escreveu Lugard, ele prprio um administrador experiente e esclarecido, "paralisaria toda a iniciativa pela mo morta de uma super-burocracia, desprovida de sentimento nacional e abafando todo o patriotismo, e seria bastante desvantajosa para os pases envolvido s "!". Qualquer governo internacional real impossvel na medida em que o poder, que uma condio fundamental do governo, est orga nizado nacionalmente. O secretariado internacional da Liga das N aes pde funcionar precisamente porque era um servio pblico, no era responsvel pela poltica, sendo, portanto, in dependente do poder.
Em 1926, quando a Comisso de Mandatos discutia a Palestina, Rappard "pensava que o
pas mandatrio seria gravemente responsabilizado se, algum dia, se defrontasse com a
impossibilidade de evitar um pogrom, devido insuficincia de tropas. Sua responsabilida
de, com efeito, seria compartilhada pela Comisso de Mandatos, se esta no houvesse
alertado para o perigo" (Permanent MandatesCommission, Minllte.; of Ninth Sessio, pg. 184).
A responsabilidade da Comisso era, portanto, limitada a "alertar".
10 Lugard, Tbe Dual Mandate in Tropical Africa, pg. 53.

poder na poltica internacional

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Pode-se dividir o poder poltico, na esfera internacional, em trs categorias, para fins de discusso: a) poder militar, b) poder econmico, c) poder sobre a opinio. Descobriremos, entretan to, que estas trs categorias so bastante interdependentes; e embora sejam separveis teoricamente, difcil, na prtica, ima ginar um pas que, por algum perodo de tempo, possua algum tipo de poder isolado dos outros. Em sua essncia, o poder um todo indivisvel. "As leis da dinmica social", disse recente mente um crtico, "so leis que s podem ser estabelecidas em termos de poder, e no em termos desta ou daquela forma de poder"!'.

a) o

PODER MILITAR

A suprema importncia do instrumento militar repousa no fato de que a ultima ratio do poder, nas relaes internacionais, a guerra. Todo ato do Estado, no aspecto do poder, est dirigi do para a guerra, no como uma arma desejvel, mas como uma arma que pode ser necessria como ltimo recurso. O aforismo famoso de Clausewitz, de que "a guerra no nada mais do que a continuao das relaes polticas por outros meios", foi re petido com aprovao tanto por Lenin quanto pela Internacio nal Comunista'; e Hitler pensava na mesma coisa quando disse que "uma aliana cujo objetivo no inclua a inteno de lutar sem sentido e intil"!", Seguindo a mesma orientao, Hawtrey define a diplomacia como "a guerra em potencial"!". Estas ob servaes so meias-verdades. Mas o mais importante reco nhecer que elas so verdades. A guerra espreita os bastidores da poltica internacional assim como a revoluo espreita os basti
Bertrand Russell, Pouer, pg. 11. Devo a este livro, que uma anlise hbil e estimulante
do poder como "o conceito fundamental na cincia social", a classificao tripartite adotada.
12 Lenin, Collected Works (trad, ingl.), xviii, pg. 97; Teses do Sexto Congresso do Comintern,
apud Taracouzio, Tbe Sooiet Union and lnternational Latu, pg. 436.
13 Hitler, Mein KampJ, pg. 749.
14 R. G. Hawtrey, Economic Apeeis of Sovereignry, pg. 107.

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dores da poltica interna. H poucos pases europeus onde, em alguma poca dos ltimos trinta anos, uma revoluo em poten cial no tenha sido um fator importante na poltica'"; e a comu nidade internacional possui, a esse respeito, a mais prxima se melhana com aqueles Estados onde a possibilidade de revoluo mais freqente e presente nas idias. Sendo a guerra em potencial, portanto, um fator dominante na poltica internacional, o poderio militar torna-se um padro aceito dos valores polticos. Toda grande civilizao do passado desfrutou, em sua poca, uma superioridade de poder militar. A Cidade-Estado grega atingiu seu apogeu quando seus exrcitos de hoplitas provaram ser mais do que um adversrio altura das hordas persas. No mundo atual, as potncias (a prpria palavra bastante significativa) so classificadas de acordo com a qua lidade e a suposta eficincia do equipamento militar, incluindo a fora humana, sua disposio. O reconhecimento da condi o de grande potncia , normalmente, o prmio por lutar com sucesso numa grande guerra. A Alemanha, aps a Guerra Fran co-Prussiana, os Estados Unidos, aps a guerra contra a Espanha, e o Japo, aps a Guerra Russo-japonesa, so exemplos recente e familiares. A ligeira dvida relacionada com o status da Itlia como grande potncia deve-se parcialmente ao fato de que ela jamais provou seu valor numa guerra importante. Qualquer sin toma de ineficincia ou despreparo militar, numa grande potn cia, reflete-se imediatamente em status poltico. O motim naval em Invergordon, em setembro de 1931, foi o golpe final no pres tgio britnico, e compeliu a Gr-Bretanha a desvalorizar sua moeda. A execuo dos principais generais soviticos, sob ale gao de traio, em junho de 1937, pareceu revelar tanta fra queza na mquina militar sovitica que a influncia da Rssia Sovitica sofreu uma sbita e severa queda. Governantes de to das as grandes potncias periodicamente pronunciam discursos
13 Provavelmente, oportuno rememorar o papel assumido, na poltica britnica, pela ameaa de o Partido Conservador no sentido de apoiar a ao revolucionria no Ulster,

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exaltando a eficincia de seu exrcito, de sua marinha e de sua fora area e as revistas e paradas militares so organizadas com o fito de impressionar o mundo com a fora militar, e o conse qente status poltico, da nao. Nas crises internacionais, fro tas, tropas e esquadres areos se mostram significativamente nos pontos cruciais com o mesmo propsito. Estes fatos revelam a moral de que a poltica externa ja mais pode, ou jamais deveria, divorciar-se da estratgia. A pol tica externa de um pas se limita no somente por seus objeti vos, mas ainda por sua fora militar, ou, mais precisamente, pela razo entre sua fora militar e a dos outros pases. O problema mais srio, relativo ao controle democrtico da poltica externa, que nenhum governo pode permitir-se divulgar informaes completas e francas acerca de sua prpria fora militar, ou todo o conhecimento que possui sobre a fora militar dos outros pa ises. As discusses pblicas sobre poltica externa so, portan to, conduzidas na ignorncia total ou parcial de um dos fatores que devem ser decisivos para determin-la. Uma regra constitu cional, consagrada h muito, impede que membros do Parlamento proponham projetos que acarretem despesa pblica. Poder-se-ia impor a mesma restrio contra os que advogam polticas que acarretem risco de guerra pois somente o governo e seus asses sores podem estabelecer as circunstncias com conhecimento completo dos fatos relevantes. Muitos livros e discursos con temporneos, sobre poltica internacional, lembram os proble mas matemticos complicados que o estudante chamado a re solver ignbrando "o peso do elefante". As solues propostas so claras e precisas no plano abstrato, mas so obtidas no se levando em conta o fator estratgico vital. Mesmo um trabalho to importante, e de certa forma to valioso, como Annual Survey oi International Affairs, freqentemente ala vo para o reino da fantasia quando embarca na crtica de polticas, precisamente porque negligencia as limitaes militares que sempre esto pre sentes na mente dos que devem resolver problemas de poltica

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externa na vida real. Se todo autor desejoso de escrever sobre poltica internacional, nos ltimos vintes anos, houvesse feito um curso compulsrio de estratgia elementar, resmas de dispa rates no teriam sido escritas. O poder militar, sendo um elemento essencial na vida do Estado, torna-se no s um instrumento, mas um fim em si mes mo. Poucas dentre as guerras importantes dos ltimos cem anos parecem ter sido travadas com o objetivo deliberado e consci ente de expandir o comrcio ou o territrio. Lutam-se as guer ras mais srias para tornar o prprio pas militarmente mais for te ou, com mais freqncia, para evitar que outro pas se torne militarmente mais forte, de modo que se encontra muita justifi cativa para o epigrama de que "a principal causa da guerra a prpria guerra"!". Cada fase das guerras napolenicas foi elabo rada para preparar o caminho para a fase seguinte: a invaso da Rssia foi levada a efeito com o objetivo de tornar Napoleo suficientemente forte para derrotar a Gr-Bretanha. A Guerra da Crimia foi lanada pela Gr-Bretanha e pela Frana com o fito de evitar que a Rssia se tornasse suficientemente forte para, no futuro, atacar suas possesses e interesses, no Oriente Prxi mo. Uma nota endereada Liga das Naes, pelo governo so vitico em 1924, descreve as origens da Guerra Russo-japonesa de 1904-5 como se segue: "Quando os barcos torpedeiros japo neses atacaram a frota russa em Porto Artur, em 1904, foi clara mente um ato de agresso, de um ponto de vista tcnico, mas, politicamente falando, foi um ato causado pela poltica agressi va do governo tsarista contra o Japo, que, visando a prevenir o perigo, deu o primeiro golpe em seu adversrio"!", Em 1914, a ustria enviou um ultimato Srvia porque acreditava que os servios estivessem planejando a queda da Monarquia Dual; a Rssia temia que a ustria-Hungria, caso derrotasse a Srvia, viesse a se tornar forte o suficiente para amea-la. A Alemanha
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R. C. Hawtrey, Econami .Aspects oi Sovereignty. pg. 105. League oi Nations: Offidaljournal, May 1924. pg. 578.

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poltica internacional

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temia que se a Rssia derrotasse a ustria-Hungria, tornar-se-ia forte o suficiente para amea-la. A Frana, desde h muito, acreditava que a Alemanha, se derrotasse a Rssia, seria forte o suficiente para amea-la, e por isso concluiu a aliana Franco Russa; e a Gr-Bretanha temia que a Alemanha, se derrotasse a Frana e oc.upasse a Blgica, se tornaria forte o suficiente para amea-la. Finalmente, os Estados Unidos vieram a temer que a Alemanha, se vencesse a guerra, se tornasse suficientemente forte para amea-los. Portanto a guerra, nas mentes de todos os prin cipais combatentes, tinha um carter defensivo ou preventivo. Eles lutavam com o objetivo de no serem postos numa posio mais desfavorvel numa possvel guerra futura. Mesmo as aqui sies coloniais foram freqentemente impelidas pelo mesmo motivo. A consolidao e a anexao formal dos antigos povoa mentos britnicos na Austrlia foram inspiradas pelo medo do pretenso propsito de Napoleo de l estabelecer colnias fran cesas. Razes militares, mais do que econmicas, levaram cap tura das colnias alems durante a guerra de 1914 e, depois, impediram sua devoluo Alemanha. provvel ser esta a razo porque o exerccio do poder sempre parece gerar o apetite por mais poder. No existe, como o Dr. Niebuhr diz, "nenhuma possibilidade de se traar uma li nha precisa entre o desejo de viver e o desejo de poder"18. O nacionalismo, tendo atingido seu primeiro objetivo sob a forma de unidade e independncia nacional, se transforma quase auto maticamente em imperialismo. A poltica internacional confir ma amplamente os aforismos de Maquiavel de que "os homens nunca se sentem seguros possuidores do que tm at que adqui ram algo mais de outros"!", e de Hobbes, de que o homem "no pode assegurar o poder e os meios de viver bem aquilo que pos sui sem a aquisio de mais"?", As guerras comeadas por rnoti
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R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Sociery, pg, 42.

Maquiavel, Discorsi, i, capo V.
Hobbes, Leoiat, capo xi.

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vos de segurana tornam-se, rapidamente, guerras de agresso e de locupletao. O Presidente McKinley convocou os Estados Unidos a intervirem em Cuba, contra a Espanha, para "assegu rar o trmino completo e final das hostilidades entre o governo da Espanha e o povo de Cuba, e o estabelecimento de um go verno estvel na ilha"?'. Entretanto, na poca do fim da guerra, a tentao de expandir-se anexando as Filipinas, tornou-se irresistvel. Quase todo pas participante da Primeira Guerra Mundial entendia sua participao como uma guerra de auto defesa e essa crena era particularmente forte no lado aliado. ] durante o curso da guerra, todo governo aliado na Europa anun ciava seus objetivos de guerra, que incluam a aquisio de ter ritrio das potncias inimigas. Nas condies atuais, guerras de objetivo limitado tornaram-se quase to impossveis quanto guer ras de engajamento limitado. Uma das falcias da teoria da se gurana coletiva a de que se possa fazer a guerra com o prop si to especfico e desinteressado de "resistncia agresso". Houvesse a Liga das Naes, no outono de 1935, sob a lideran a da Gr-Bretanha, adotado "sanes militares" contra a Itlia, teria sido impossvel restringir a campanha expulso das tro pas italianas da Abissnia. As operaes teriam, muito prova velmente, levado ocupao das colnias italianas da frica Oriental pela Gr-Bretanha e Frana, de Trieste, Fiume e Albnia pela Iugoslvia, e das ilhas do Dodecaneso pela Grcia ou Tur quia ou ambas e os objetivos de guerra teriam sido anunciados, evitando, em vrios itens capciosos, a devoluo desses territ rios Itlia. As ambies territoriais realmente parecem ser tan to o produto quanto a causa da guerra. b) o
PODER ECONMICO

A fora econmica sempre foi um instrumento do poder poltico, ainda que se considere apenas a sua associao com o
21

Britisb and Foreign Slale Papers, ed. Hertslet, xc, pg. 811.

poder na poltica in ternacional

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instrumento militar. S os mais primitivos tipos de campanhas militares foram totalmente independentes do fator econmico. O prncipe mais rico, ou a cidade-estado mais rica, podiam alu gar os servios do maior e mais eficiente exrcito de mercenri os e todo governo era, por isso, compelido a seguir uma poltica voltada aquisio de riqueza. Todo o progresso da civilizao tem sido to ligado ao desenvolvimento econmico a tal ponto que no nos surpreendemos em descobrir, atravs da histria moderna, uma associao ntima e crescente entre poder econ mico e poder militar. Nos prolongados conflitos que marcaram o fim da Idade Mdia na Europa Ocidental, os mercadores das cidades, apoiados sobre o poder econmico organizado, derro taram os bares feudais, que depositavam sua confiana na bra vura militar individual. A ascenso das naes modernas foi, em toda parte, marcada pela emergncia de uma nova classe mdia economicamente baseada na indstria e no comrcio. O comrcio e as finanas foram os fundamentos da efmera supre macia poltica das cidades italianas da Renascena e, mais tar de, da Holanda. As principais guerras internacionais do perodo desde a Renascena at meados do sculo dezoito foram guerras comerciais (algumas receberam realmente este nome). Durante esse perodo, sustentava-se universalmente que, uma vez que a riqueza era uma fonte de poder poltico, o Estado deveria pro curar ativamente promover a aquisio de riqueza e acreditava se que a maneira correta de tornar um pas poderoso era estimu lar a produo interna, comprar o menos possvel do exterior e acumular riqueza na forma conveniente de metais preciosos. Os que defendiam esta linha de ao tornaram-se conhecidos, mais tarde, como mercantilistas. O mercantilismo foi um sistema de poltica econmica baseado no at ento inquestionvel pressu posto de que a promoo da aquisio de riquezas era parte da funo nor mal do Es tado,

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SEPAR..4A-O ENTRE ECONOMIA E POLinCA

A doutrina liberal dos economistas clssicos desfechou um ata que frontal contra este pressuposto. As principais implicaes do laisser-faire j foram discutidas. Sua importncia no atual con texto a de esta doutrina ter revelado um completo divrcio terico entre economia e poltica. Os economistas clssicos con ceberam uma ordem econmica natural com leis prprias, inde pendente da poltica, e funcionando para o maior lucro de todos quando a autoridade poltica interferisse o mnimo possvel em sua operao automtica. Esta doutrina dominou o pensamento econmico, e, at certo ponto, a prtica econmica (embora bem mais na Gr-Bretanha do que em qualquer outra parte) do scu lo dezenove. A teoria do estado liberal do sculo dezenove pres supunha a existncia, lado a lado, de dois sistemas separados. O sistema poltico, que era a esfera do governo, ocupava-se da ma nuteno da lei e da ordem e do provimento de certos servios essenciais. Era considerado primordialmente como um mal ne cessrio. O sistema econmico, que era prerrogativa da empresa privada, satisfazia as necessidades materiais e, desta forma, or ganizava a vida cotidiana da grande massa de cidados". Na teo ria inglesa atual, a doutrina da separao entre poltica e econo mia foi, por vezes, levada a conseqncias surpreendentes. "Ser verdade", perguntava Sir Norman Angell pouco antes da Pri meira Guerra Mundial, "que riqueza, prosperidade e bem-estar dependem do poder poltico das naes ou essa relao, na ver dade, no existe?":". E toda a argumentao depende do confi ante pressuposto de que todo leitor inteligente responder nega tivamente. Por volta de 1915, um filsofo ingls identificou uma

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A distino entre os dois sistemas est implcita na previso de Saint-Simon de que o "regime industrial" sucederia o "regime militar", e a "administrao" substituiria o "gover no", mais conhecida sob a forma dada por Engels, de que "a administrao das coisas" substituiria o "governo dos homens" (citaes de Halvy, Ere des Tyrannies, pg. 224). 23 Angell, The Great I1lusion, capo ii.

poder na poltica internacional

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tendncia inelutvel no sentido de que, j que a riqueza, e seu controle e gozo, vo para a classe produtora, o poder e o prest gio ficam com a classe profissional" e considerou esta separa o entre poder econmico e poder poltico no apenas inevit vel, mas tambm "essencial para uma sociedade decente'f". Mesmo antes de 1900, uma anlise mais penetrante poderia ter mostrado que a iluso do divrcio entre poltica e economia estava se dissipando rapidamente. Ainda est aberta ao debate a questo de saber se o imperialismo do final do sculo dezenove deve ser visto como um movimento econmico que utilizou ar mas polticas, ou como um movimento poltico que utilizou ar mas econmicas. Entretanto, no resta qualquer dvida de que economia e poltica marcharam de mos dadas para o mesmo objetivo. "No precisamente a caracterstica dos estadistas britnicos", perguntou Hitler, "auferir vantagens econmicas da fora poltica, e transformar cada ganho econmico em poder poltico?"25. A Primeira Guerra Mundial, ao reunir abertamente economia e poltica, tanto no campo interno quanto na poltica externa, acelerou um desenvolvimento que j estava a caminho. Revelou-se ento que o sculo dezenove, embora parecendo re tirar a economia da esfera poltica, forjou, de fato, armas eco nmicas de fora nunca vista para uso dos interesses da poltica nacional. Um oficial do Estado-Maior alemo ressaltou a Engels, na dcada de 1880, que "os fundamentos da guerra esto, pri mordialmente, na vida econmica geral dos pOVOS"26 e este di agnstico foi amplamente confirmado pelas experincias de 1914-18. Em nenhuma guerra anterior a vida econmica das na es beligerantes havia sido to completa e implacavelmente or ganizada pela autoridade poltica. Na longa aliana entre o bra o armado e o brao econmico, este ltimo foi, pela primeira vez, um parceiro igual, seno superior. Inutilizar o sistema eco
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25
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B. Bosanquet, Social and lntemational ldeals, pgs. 234-5.

Hitler, Mein Kampf, pg. 158.
Engels, .Anti-Dbring (trad. ingl.), pg. 195.

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nmico de uma potncia inimiga tornou-se um objetivo de guer ra tanto quanto derrotar seus exrcitos e frotas. "A economia planejada", que significa o controle pelo Estado, com objetivos polticos, da vida econmica da nao, foi uma criao da Pri meira Guerra Mundia 1 27 "Potencial de guerra" tomou-se um outro nome para o poder econmico. Retornamos, portanto, aps o importante, mas anormal, interldio do liberalismo do sculo dezenove, posio em que se pode reconhecer claramente a economia como parte da pol tica. Podemos, ento, resolver a controvrsia, que , em grande parte, o produto das idias e da terminologia do sculo dezenove, sobre a assim chamada interpretao econmica da histria. Marx estava basicamente certo quando insistia na crescente impor tncia do papel das foras econmicas na poltica e depois de Marx, a histria jamais pde ser escrita de novo exatamente como o era antes dele. Mas Marx acreditava, to firmemente quanto o liberal do laisses-faire, num sistema econmico com leis prpri as, funcionando independentemente do estado, que era seu aces srio e instrumento. Ao escrever como se economia e poltica pertencessem a domnios separados, uma subordinada outra, Marx revelava-se dominado pelos pressupostos do sculo dezenove mais ou menos da mesma forma que seus mais recen tes opositores, que esto igualmente seguros de que "as leis fun damentais da histria so leis polticas, as leis econmicas so secundrias'f". As foras econmicas so, de fato, foras polti cas. No se pode tratar a economia nem como um acessrio menor
A economia planejada se desenvolveu no s por atritos internacionais, mas tambm por atritos sociais dentro do estado. Pode ser, portanto, do ponto de vista lgico, vista tanto como uma poltica nacionalista ("nacionalismo econmico"), quanto como uma poltica socialista. O segundo aspecto era irrelevante para atual discusso, sendo, desta forma, omitido no texto. Segundo Bruck (Sodal and Economic History oi Germany, pg. 157), o termo Planwirtschajt foi inventado na Alemanha durante a Primeira Guerra Mundial. Mas a expresso" der staatlicbe Wirtschaftsplan" aparece numa coletnea denominada Grundriss der Sotfal"konomik (i. 424), publicada em Tbingen pouco antes da guerra, com o sentido geral de "poltica econmica do estado". 28 Moeller van der Bruck, Germany'.r Third Empire, pg. 50. A idia um lugar-comum dos autores fascistas e nazistas.
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poder na poltica internacional

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da histria, nem como uma cincia independente luz da qual a histria pode ser interpretada. Poder-se-ia poupar muita confu so por meio do retorno geral ' denominao "economia polti ca", que foi dado nova cincia pelo prprio Adam Smith, sem abandon-la em favor do abstrato "economia", como ocorreu na prpria Gr-Bretanha, at os fins do sculo dezenove", A cincia da economia pressupe uma dada ordem poltica, e no pode ser proveitosamente estudada, isolada da poltica.
ALGUMAS FALACIAS DA SEPARAA-O ENTRE ECONOMIA E POLTICA.

No teria sido necessrio insistir exaustivamente nesse pon to se sua importncia fosse puramente histrica ou terica. A iluso de um distanciamento entre poltica e economia - uma herana tardia do liberalismo do sculo dezenove - deixou de corresponder a qualquer aspecto da realidade atual. Mas conti nuou a persistir no pensamento sobre poltica internacional, onde criou muita confuso. Dedicou-se uma imensa quantidade de discusses questo sem sentido de saber se nossos problemas polticos tm causas econmicas (como a Conferncia Econ mica de 1927 SUpS)30 ou se nossos problemas econmicos tm causas polticas (como o relatrio Van Zeeland sugeriu). Outro enigma igualmente sem sentido, que ocupou as atenes, era saber se o problema de matrias-primas poltico ou econmi co. Confuso similar foi causada pela declarao do governo britnico, em 1922, de que a taxa de imigrao judaica na Pales tina seria determinada pela "capacidade econmica do pas", suplementada, em 1931, pelo posterior comunicado de que "as consideraes relevantes quanto aos limites da capacidade de
Na Alemanha, "economia poltica" foi primeiramente traduzido como Nationalkonornie, que foi experimentalmente substitudo no sculo atual por Sozialkonomie. 30 "Eu deliberadamente me furtei de tocar nos aspectos estritamente polticos... , contu do, impossvel ignorar o fato de estarmos trabalhando sua sombra" (Report... on the Possibility of obtaining a General Reduction of the Obstacles to International Trade, Cmd. 5648).
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absoro so puramente econmicas". Foi somente em 1937 que a Comisso Real descobriu que "uma vez que os rabes so hos tis imigrao judaica, o fator da 'hostilidade entre os dois po vos' assume imediatamente importncia econmica"!'. Com efei to, todo caso de migrao e de refugiados foi complicado pela suposio de que havia algum teste objetivo da capacidade de absoro. O conflito entre duas interpretaes opostas, e igual mente defensveis, da promessa no Tratado de N euilly "de ga rantir as sadas econmicas da Bulgria para o Mar Egeu" foi um outro exemplo da confuso surgida do uso muito irrespons vel desta palavra enganosa. Tentativas de resolver problemas internacionais atravs da aplicao de princpios econmicos divorciados da poltica esto fadadas esterilidade. O mais patente fracasso prtico, causado pela persistncia nesta iluso do sculo dezenove, foi a falncia das sanes da Liga em 1936. Uma leitura cuidadosa do texto do Artigo 16 do Pacto isenta seus autores da responsabilidade pelo erro. O par grafo 1 proscreve as armas econmicas e o pargrafo 2 as armas polticas, a serem empregadas contra o violador do Pacto. O pargrafo 2 claramente complementar ao pargrafo 1, e presu me, por ser bvio, que, na eventualidade da aplicao de san es, seriam necessrias "foras armadas para proteger os Mem bros da Liga". A nica diferena entre os dois pargrafos que, enquanto todos os membros teriam de aplicar as armas econ micas, seria natural utilizar as foras armadas necessrias dos membros que as possussem em fora suficiente e em proximi dade geogrfica razovel do agressor". Analistas posteriores, ob cecados pelo pressuposto de que economia e poltica so coisas
~l Todas essas passagens foram retiradas do Report of tbe Palestine Royal Commission of 1937,
Cmd. 5479, pgs. 298-300.
~2 Esta interpretao confirmada pelo relatrio do Comit Phillimore, em cujas propostas
o texto do Artigo 16 se baseou. O Comit "considerou as sanes econmicas e financeiras como sendo simplesmente a contribuio ao trabalho de repelir agresso que poderia ser feita eficazmente pelos pases que no estivessem em posio de fornecerem ajuda militar real" (lnlernalional Sanetions: Repor: by a Crollp oiMembers of lhe Royal institute oiintemational .Affairs, pg. 115, onde os textos importantes foram examinados).

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separadas e separveis, desenvolveram a doutrina de que os pa rgrafos 1 e 2 do Artigo 16 no eram complementares, mas al ternativos, sendo a diferena o fato de que as "sanes econ micas" eram obrigatrias e as "sanes militares" opcionais. Esta doutrina foi ardentemente sustentada por muitos que entendi am que a Liga poderia, concebivelmente, valer uns tantos mi lhes de libras em comrcio, mas no uns tantos milhes de vi das humanas; e no famoso Plebiscito da Paz, de 1934 na Gr-Bretanha, cerca de dois milhes de votantes iludidos ex pressaram, simultaneamente, sua aprovao quanto s sanes econmicas e sua desaprovao quanto s militares. "Uma das muitas concluses a que cheguei", disse Lord Baldwin nessa poca, " a de que no h sanes que funcionem que no signi fiquem guerra"33. Mas a amarga lio de 1935-6 foi necessria para se levar para casa a verdade de que, no que diz respeito a sanes, assim como guerra, o nico lema "tudo ou nada", e que o poder econmico impotente se a mo armada no esti ver pronta para sustent-lo". O poder indivisvel e as armas militares e econmicas so, meramente, diferentes instrumen tos do poder 35. Uma forma diferente, e igualmente seria, sob a qual se en contra esta separao ilusria entre poltica e economia a fraseologia popular, que distingue entre "fora" e "bem-estar",

House of Cornmons, May 18, 1934; O.Jftcial Report, col. 2139. No se sugere, evidentemente, que a fora militar deva ser sempre usada. A Grande Esquadra britnica foi pouco acionada na Primeira Guerra Mundial. Mas seria muito temerrio presumir que o resultado teria sido o mesmo se o governo britnico no estivesse preparado para us-la. O que paralisou as sanes em 1935-36 foi o conhecimento geral de que os pases da Liga no estavam preparados para utilizar a fora militar. 35 Vale a pena ressaltar que Stresernann estava totalmente ciente desse ponto da entrada da Alemanha na Liga das Naes. Quando o Secretrio-Geral perguntou se a Alemanha, caso no participasse de sanes militares, ainda assim poderia participar de sanes econmi cas, Stresemann respondeu: "No podemos tampouco; se tomarmos parte num boicote econmico contra um vizinho poderoso, uma declarao de guerra contra a Alemanha poderia ser a conseqncia, uma vez que a excluso de um outro pas do intercmbio com uma nao de sessenta milhes de cidados seria um ato hostil" (Slresemann's Diaries and Papers (trad. ingl.) , ii, pg. 69).
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entre "canhes" e "manteiga". "Os argumentos do bem-estar so econmicos", ressalta um autor americano, os argumentos da fora so polticosv". Esta falcia particularmente difcil de se desnudar porque parece ser extrado de fatos familiares. Todo governo moderno, e todo parlamento, se defronta continuamen te com o dilema de empregar dinheiro em armamentos ou em servios sociais e isto encoraja a iluso de que a escolha real mente feita entre "fora" e "bem-estar", entre armas polticas e manteiga econmica. A reflexo mostra, contudo, que este no o caso. A questo nunca assume a forma "voc prefere ca nhes ou manteiga?". Pois todos (exceto um punhado de paci fistas nos pases anglo-saxes que herdaram uma longa tradio de segurana no desafiada) concordam que, em caso de neces sidade, as armas devem vir antes da manteiga. A questo real sempre se "j temos armas suficientes que nos permitam conse guir alguma manteiga?", ou "tomando por base que precisamos de x armas, podemos aumentar a receita suficientemente para tambm conseguirmos mais manteiga?". Mas o mais claro desmascaramento desta falcia vem do punho do Professor Zimmern; e o desmascaramento no menos eficaz por ser in consciente. Tendo dividido os Estados existentes, segundo a li nha popular, entre os que buscam "bem-estar" e os que buscam "poder", o Professor Zimmern reveladoramente acrescenta que "os Estados do bem-estar, de forma geral, gozam uma prepon derncia de poder e recursos sobre os Estados do poder":", le vando-nos, portanto, infalivelmente concluso correta de que os " Estados do bem-estar" so Estados que, j gozando de pre ponderncia de poder, no esto primordialmente preocupados em aument-lo; e os "Estados do poder" so Estados que, sen do inferiores em poder, esto primordialmente preocupados em aument-lo, e devotam a maior parte de seus recursos a este fim. N esta terminologia popular, os "Estados do bem-estar" so os
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F. L Schuman, lnternational Politia, pg. 356. Zimrnern, Quo Vadimus?, pg. 41.

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que possuem poder preponderante, e os "Estados do poder" so os que no possuem. Esta classificao no to ilgica quanto possa parecer. Toda grande potncia assume a postura de que o nmero mnimo de armas necessrias para proporcionar o grau de poder que consideram desejvel tem precedncia sobre a manteiga, e que s pode buscar o "bem-estar" quando este m nimo tiver sido atingido. Por muitos anos antes de 1933, a Gr Bretanha, estando satisfeita com seu poder, era um "Estado do bem-estar". Aps 1935, achando seu poder contestada e inade quado, tornou-se um "Estado do poder" e mesmo a oposio deixou de pressionar com insistncia pelos pedidos anteriores de servios sociais. O contraste no entre "fora" e "bem estar", e ainda menos entre "poltica" e "economia", mas entre diferentes graus de poder. Na busca do poder, instrumentos mi litares e econmicos sero ambos utilizados.
AUTARQUIA

Havendo, assim, estabelecido que a economia deve ser adequa damente vista como um aspecto da poltica, podemos dividir em duas grandes categorias os mtodos pelos quais o poder eco nmico colocado a servio da poltica nacional. O primeiro conter as medidas cujo objetivo se define pela conveniente palavra autarquia; o segundo, medidas econmicas diretamente voltadas para o fortalecimento da influncia nacional sobre ou tros pases. Autarquia, ou auto-suficincia, era um dos objetivos da poltica mercantilista, e os estados, com efeito, a buscaram des de as pocas mais remotas. Mas o problema da autarquia , en tretan to, caracteristicamente moderno. Na Idade Mdia, a autarquia era uma condio natural e necessria da vida econ mica pois o transporte de longa distncia de quaisquer bens que no os de pequeno volume e grande valor no era compensador. A partir do fim da Idade Mdia, o transporte tornou-se gradual

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mente mais seguro, mais barato e mais rpido. Os pases se tor naram menos auto-suficientes e a elevao no nvel de vida foi baseada, em parte, no intercmbio internacional de produtos especializados. Mas foi mente nos ltimos cem anos que o ad vento do vapor tornou o transporte por terra e mar to rpido e barato, que o custo do transporte da maior parte dos bens hoje insignificante em relao ao custo de produo, e irrelevante, em muitos casos, se o artigo produzido a 500 ou a 5.000 mi lhas do ponto onde ser usado ou consumido. Mtodos de pro duo em massa, pelos quais os bens se tornam mais baratos na medida em que uma maior quantidade produzida no mesmo local, posteriormente promoveram a concentrao da produo. No apenas so nossas necessidades atuais mais altamente especializadas do que nunca, mas tambm vivemos num mundo onde, pela primeira vez na histria, pode ser possvel- e mesmo at desejvel - do ponto de vista do custo, plantar todo o trigo a ser consumido pela raa humana no Canad, produzir toda a l na Austrlia, fabricar todos os automveis em Detroit e todo tecido de algodo na Inglaterra ou Japo. Internacionalmente, as conseqncias do laissev-faire absoluto so to fantsticas e inaceitveis quanto as conseqncias de um laissezfaire absolu to dentro do estado. Nas condies atuais, a promoo artificial de algum grau de autarquia uma condio necessria para a existncia social ordenada. A autarquia no , contudo, apenas uma necessidade soci al, mas ainda um instrumento de poder poltico. , primeira mente, uma forma de estar preparado para a guerra. No perodo mercantilista, era normalmente estabelecido, tanto na Gr Bretanha quanto em outras partes, que a fora militar de um estado dependia da produo de bens manufaturados. Adam Smith formulou suas famosas excees doutrina do laissezfaire quando aprovou o Ato de Navegao britnico e as subvenes ao pano para vela de navios e plvora. Mas o princpio da autarquia recebeu sua definio clssica da pena de Alexander

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Hamilton, que em 1791, sendo ento o Secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, fez um relatrio Cmara dos Represen tantes que enuncia, em palavras que poderiam ter sido escritas hoje, toda a moderna doutrina da autarquia. Hamilton havia sido instrudo a dar parecer sobre "os meios de promover tais (manu faturas) para tornar os Estados Unidos independentes de naes estrangeiras para o suprimento de material militar e outros bens essenciais". Vale a pena citar uma pequena passagem do relat no:
"No s a riqueza, mas a independncia e segurana de um pas pare cem estar materialmente ligadas prosperidade das manufaturas. Toda nao, com uma viso desses grandes objetivos, deve empenhar-se para possuir dentro dela todos os elementos indispensveis ao suprimento nacional... Os extremos embaraos dos Estados Unidos durante a l tima guerra, por incapacidade de se suprir, ainda so matria de viva lembrana; pode-se esperar uma guerra futura para demonstrar os danos e perigos de uma situao qual esta posio ainda aplicvel, num grau muito elevado, a menos que essa situao seja alterada por ao pronta e vigorosa".

Hamilton continuou examinando, por partes, todos os m todos pelos quais se pode atingir o resultado desejado - impos tos, proibies, subvenes e incentivos 38 Na Alemanha, exa tamente cinqenta anos mais tarde, List argumentava que "do desenvolvimento do sistema protecionista alemo dependem a existncia, a independncia e o futuro da nacionalidade germnica"39, e, na ltima metade do sculo dezenove, as suces sivas vitrias prussianas demonstraram a ntima conexo entre um sistema industrial altamente desenvolvido e o poder militar. Durante esse perodo a Gr-Bretanha, em virtude de sua supremacia industrial, usufruiu virtualmente de completa autarquia em relao aos produtos industriais, embora no das
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Works of .Alexander Hamilton, IV, pgs. 66 e seguintes. List, Tbe National System oi Politica] Economy, pg. 425.

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matrias-primas necessrias para produzi-los. Na oferta de ali mentos, deixou de ser auto-suficiente em torno de 1830. Mas esta falha foi, em boa parte, remediada por seu poderio naval, cuja manuteno tornou-se uma de suas maiores preocupaes. Uma Comisso Real sobre o Suprimento de Alimentos e Matri as-Primas em Tempo de Guerra, reunida em 1905, discutiu, mas rejeitou, planos para o armazenamento preventivo na Gr Bretanha de suprimentos de reserva, e nem mesmo discutiu qual quer plano para encorajar a produo interna. Depositou-se to tal confiana na capacidade da marinha proteger os canais costumeiros de comrcio e, desta forma, compensar a ausncia de suprimentos suficientes no plano interno", A atual opinio, de que os governantes do sculo dezenove no estavam atentos para o fato de ser a autarquia, ou algum substitutivo adequado, politicamente desejvel, no confirmada pelos fatos. O efeito da Primeira Guerra Mundial nos conceitos da eco nomia, como um todo, j foi discutido. O impulso que ela deu busca da autarquia foi imediato e poderoso. O bloqueio, e o des vio de grande parte da frota mundial para o transporte de tropas e munies, foraram medidas mais ou menos rigorosas de autarquia tanto entre os beligerantes quanto entre os neutros. Por quatro anos, as potncias centrais foram compelidas a de penderem exclusivamente de seus prprios recursos, e a realiza rem, contra a vontade, o ideal de Fichte em Tbe Closed Commercial State. Mesmo para as potncias aliadas, o advento do submarino tornou a confiana nas importaes de ultramar, como alterna tiva autarquia, mais precria do que se havia suposto at en to. Os governos aliados, em nenhuma hiptese, consideraram a autarquia como um expediente lamentvel e temporrio. Em ju nho de 1916, eles se reuniram em Paris para discutir a poltica econmica do ps-guerra, e decidiram "tomar as medidas neces srias, com urgncia, para se tornarem independentes dos pases inimigos, no que concerne a matrias-primas e artigos manufa
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5 upp/y

oi Food and Raw MateriaIs in Time oi War, Crnd. 2644.

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turados essenciais a suas atividades econmicas normais":", No ano seguinte, uma Comisso Real britnica estabeleceu uma lis ta de artigos a respeito dos quais se estabeleceu "que a possibi lidade de presso econmica, de pases estrangeiros que contro lam o suprimento de matrias-primas, requer medidas especiais de defesa, e que a ao governamental muito necessria para promover a independncia econmica". Essa poltica foi posta em funcionamento pelo Ato de Salvaguarda das Indstrias de 1921. Quando os suprimentos internos no eram possveis, o controle e a abertura de rotas de suprimentos ultramarinos tor nava-se um objetivo primordial. O desejo de controlar supri mentos adequados de petrleo fomentou uma poltica britnica ativa em mais de um pas produtor de petrleo. Internacionalmente, nas vitrias obtidas nas guerras o im portante papel desempenhado pelos bloqueios tornou inevit vel a proeminncia de "sanes econmicas" na constituio da Liga das Naes. Estava claro que o bloqueio deveria ser apli cado mais vigorosamente do que nunca numa nova guerra e a autarquia se desenvolveu como um armamento defensivo natu ral contra o instrumento do bloqueio. O uso real desta arma contra a Itlia em 1935 reforou este princpio. "18 de novem bro de 1935 marca o ponto de partida de um novo captulo da histria italiana", disse Mussolini Assemblia Corporativa N aciorial em 23 de maro de 1936. " ... A nova fase da histria italiana ser determinada por este postulado: assegurar, dentro do mais breve tempo possvel, a maior taxa possvel de inde pendncia econmica." Havia, de fato, pouca novidade nesta doutrina, que era simplesmente uma parfrase do que Hamilton, List, e a Comisso Real Britnica de 1917 haviam dito. Mas o aumento da tenso internacional conferiu ao problema uma re levncia crtica. Um conhecido publicista americano pediu a compra conjunta, por Estados Unidos e Gr-Bretanha, de "me tais de importncia estratgica", com o objetivo de "retirar a
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As resolues esto em History oj the Peace Conferenee, ed. Temperley, V, pgs. 368-9.

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grande quantidade desses importantes metais dos mercados onde as potncias ditatoriais e carentes tm de compr-los'v". "Ne nhuma medida", acrescentava uma autor britnico, "seria mais eficaz para debilitar o rearmamento alemo do que uma deciso britnica de adquirir toda a produo existente de minrio sue CO"43. Estes conselhos, praticamente, no eram necessrios para convencer os governos do valor militar da autarquia. O desen volvimento de materiais sintticos pela Alemanha e a acumula o de estoques de produtos alimentcios e de matrias-primas essenciais pela Gr-Bretanha, foram dois dos sintomas mais sig nificativos. A autarquia, como outros elementos do poder, cara. Pode custar a um pais to caro tornar-se auto-suficiente em al gum bem importante quanto construir um navio de guerra. O gasto pode revelar-se demasiado, e a aquisio no valer o cus to. Mas negar que a autarquia um elemento do poder e, como tal, desejvel, confundir a questo.

o PODER ECON6MICO COMO INSTRUMENTO DA POLTICA

O segundo emprego da arma econmica como um instru mento da poltica nacional, ou seja, sua utilizao para adquirir poder e influncia no exterior, tem sido to amplamente reco nhecido e abertamente discutido que apenas um breve sumrio se afigura suficiente. Essa questo assume duas formas princi pais: a) a exportao de capital; e b) o controle de mercados es trangeiros. a) A exportao de capital tem sido, nos tempos recentes, uma prtica normal dos estados poderosos. A supremacia polti ca da Gr-Bretanha, durante o sculo dezenove, estava associa da intimamente posio de Londres como centro financeiro do

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W. Y Elliot em Politicol Quorterfy, abril-junho 1938, pg. 181. G. D. H. Cole em PoliticolQuorterfy, jan.-maro 1939, pg. 65.

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mundo. Apenas na Europa, onde a Gr-Bretanha no aspirava influncia poltica, os investimentos britnicos eram pouco sig nificativos, somando apenas cinco por cento de todo o capital britnico investido no exterior. A ascenso dos Estados Unidos em termos de poder poltico neste sculo deveu-se, em grande parte, sua presena no mercado como fornecedor de capitais em larga escala, primeiramente para a Amrica Latina, e, desde 1914, para a Europa. A realizao de objetivos polticos atravs do investimento governamental direto ocorria em casos como o da compra, pelo governo britnico, de aes da Companhia do Canal de Suez e da Companhia de Petrleo Anglo-Iraniana, ou a construo da Ferrovia Oriental Chinesa com capital do gover no russo. Mais freqentemente, os governos usam seu poder para estimular investimentos de bancos e de pessoas fsicas segundo os interesses da poltica nacional. Assim, a aliana franco-russa foi cimentada por cerca de 400 milhes de libras de capital fran cs, emprestado por investidores franceses ao governo russo. N a Alemanha, "o banco de capital acionrio no era simples mente uma organizao de crdito, mas um instrumento polti co-econmico; era um instrumento da poltica de poder da Ale manha":". Toda a poltica do imperialismo do sculo dezenove estava baseada no desenvolvimento das partes atrasadas do mundo por meio do investimento de capital europeu. Interesses polticos foram promovidos por investidores privados que goza vam, como as companhias privilegiadas do sculo dezenove, de amparo governamental ou, mais comumente, de apoio diplom tico". Marx descreveu esta poltica como a substituio "dos mtodos feudais de guerrear... pelo processo mercantil, de ca nhes por capital?" e criou-se uma nova e expressiva frase para
WF. Bruck, Sona/ and Economic Histary oi Germany, pg. 80.
Todo o assunto minuciosamente investigado, e inmeros so citados, em War and lhe
Priuate lnuestor, de Eugene Staley. A principal concluso de Staley a de que a poltica
oficial raramente foi influenciada, em grau significativo, pelo investimento privado, mas
que este foi sempre oficialmente dirigido e encorajado como um instrumento da poltica.
46 Marx, Gesammelte Schnften, i, pg. 84.

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descrever a "diplomacia do dlar" dos Estados Unidos: "A di plomacia da atual administrao", disse Taft em 1912, "busca estar de acordo com as idias modernas sobre intercmbio co mercial. Esta poltica tem sido caracterizada como a substitui o de balas por dlares. Ela apela igualmente aos sentimentos humanitrios idealsticos, aos ditames da poltica e da estrat gia sensatas, e aos objetivos comerciais legtimos":". O aparecimento freqente da esquadra americana em guas da Amrica Latina (como as da esquadra inglesa em outras par tes) mostrou, alm disso, que, se os dlares eram um substituto humanitrio para as balas, eles poderiam e seriam apoiados pe las balas em caso de necessidade poltica. A diminuio do uso, aps 1919, de investimentos de capi tal no exterior, como instrumento da poltica, se explica pelo rpido decrscimo na acumulao de excedentes de capital atra vs do mundo, e pela insolvncia de muitos devedores em po tencial. Mas muitos exemplos familiares ainda podem ser cita dos. A Frana fortaleceu sua influncia sobre a Polnia e a Pequena Entente por meio de emprstimos e crditos abundan tes, pblicos e privados, a estes pases. Vrios governos conce deram ou garantiram emprstimos ustria com o propsito poltico de manter a independncia daquele pas e, em 1931, a presso financeira francesa obrigou a ustria a abandonar o pro j eto de uma unio alfandegria com a Alemanha. O rpido declnio da influncia francesa na Europa Central, aps 1931, estava intimamente ligado ao fato de que a Frana, desde a cri se, no pde continuar sua poltica de assistncia financeira queles pases. Quando, em dezembro de 1938, anunciou-se que o grupo francs Schneider-Creusot havia vendido suas aes da indstria Skoda a um grupo tcheco, representando o governo tchecoslovaco, um correspondente do The Times comentou que "esta transao outra indicao da retirada francesa da Euro
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Annual Presidential Message lo Congress, December 3, 1912.

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pa Central, e pe um fim ao captulo da expanso poltica fran cesa":", Aps 1932, quando estabeleceu-se um embargo no-ofi cial aos emprstimos externos do mercado britnico, pde-se li citamente dizer que os emprstimos externos da Gr-Bretanha estavam sujeitos superviso poltica. Os anos de 1938 e 1939 testemunharam a concesso Turquia, pela Gr-Bretanha e Ale manha, e China, pelos Estados Unidos e Gr-Bretanha, de cr ditos "comerciais" cujo objetivo poltico dificilmente poderia ser disfarado. b) A luta pelo controle dos mercados estrangeiros proporci ona um exemplo adicional da interao entre poltica e econo mia pois, normalmente, impossvel saber se o poder poltico usado, para a aquisio de mercados, por seu valor econmico, ou se mercados so buscados para estabelecer e fortalecer o poder poltico. A luta por mercados foi o aspecto mais caracte rstico da guerra econmica do perodo entre as duas guerras mundiais. Seria errneo atribuir exclusivamente a rivalidades polticas a intensa presso para exportar que se manifestou por toda parte. Na estrutura industrial de hoje, a escala de produ o mais econmica de muitos bens excede a capacidade de con sumo da maioria dos mercados nacionais e vender caro num mercado interno protegido, e barato num mercado externo livre (que a essncia do "dumping"), pode perfeitamente ser a pol tica correta do ponto de vista puramente comercial. Entretanto, o uso do "dumping" como instrumento poltico incontestvel; e os pases poderosos encontraram seus mercados "naturais" em reas onde residem seus interesses polticos, e onde sua influn cia poltica pode mais facilmente afirmar-se. A principal razo para a Europa Central e a Europa do Sudeste serem os merca dos "naturais" alemes era seu fcil acesso devido ao poder mi litar alemo. O rearmamento alemo e a penetrao econmica
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The Times, December 29, 1938.

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alem nessas reas aconteceram simultaneamente. Este no era, contudo, um fenmeno novo. Pode-se encontrar um exemplo admirvel de entrelaamento do poder poltico e econmico na posio britnica no Egito. A penetrao econmica britnica no Egito, nas duas ltimas dcadas do sculo dezenove, resul tou da ocupao militar britnica, que visava a proteger os inte resses britnicos no Canal de Suez, que haviam sido adquiridos para resguardar as rotas comerciais e as linhas estratgicas de comunicao britnicas. Os mtodos empregados para encorajar exportaes e cap turar mercados externos so familiares demais para serem dis cutidos. O mais simples de todos a concesso de crditos ou emprstimos para financiar as exportaes. Antes de 1914, a Gr Bretanha estava to pouco preocupada com o problema de mer cados que os emprstimos obtidos em Londres pelos credores estrangeiros eram livres de quaisquer condies no que tange aos para os quais seriam empregados. Emprstimos externos obtidos em qualquer outra parte traziam a condio de que o total ou parte da soma deveria ser gasta, pelo devedor, no pas credor". A partir de 1919, esta condio tem sido quase univer salmente aplicada. Na Gr-Bretanha, duas instituies governa mentais (o Fundo de Desenvolvimento Colonial e o Departa mento de Garantia aos Crditos para a Exportao) se engajaram no financiamento das exportaes britnicas, o primeiro para o Imprio, o segundo para os pases estrangeiros. Antes de 1939, as operaes do Departamento de Garantia aos Crditos para a Exportao eram oficialmente descritas como possuindo um carter puramente comercial. Contudo, por uma lei aprovada em 1939, o limite de garantias dadas pelo Departamento aumentou, e destinou-se uma soma de dez milhes de libras para garantir as transaes "relacionadas com o que parea ( junta de Co
~9 Exemplos de Frana e ustria so citados por C.K. Hobson, Tbe Export of Capital

(1914), pg. 16. Rssia e Blgica tambm eram dos principais pases que normalmente impunham esta condio.

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mrcio) desejvel que se d garantia, segundo o interesse nacio nal"so. Ao apresentar esta medida Cmara dos Comuns, o Pre sidente da junta de Comrcio negou a alegao de que a Gr Bretanha "tivesse declarado uma guerra comercial con tra a Alemanha", mas descreveu a medida como "um rearmamento econmico", e acrescentou que "o rearmamento econmico que estamos tentando agora exatamente igual ao nosso outro rearmamento"SI. Em julho de 1939, a quantia de dez milhes de libras foi aumentada para sessenta milhes. Incentivos fiscais para exportao e manipulaes de cmbio so simplesmente formas indiretas de crditos para a exportao. O mtodo atual mais caracterstico de aquisio de merca dos, e do poder poltico que vem com eles, , contudo, o acordo de comrcio reciproco que um retorno ao sistema de escambo ligeiramente disfarado. Assim, as compras britnicas de carne e cereais na Argentina, e de toucinho e manteiga na Dinamarca e nos Estados Blticos, asseguraram mercados, nestes pases, para o carvo e as manufaturas inglesas. Os Acordos de Ottawa foram uma variao ligeiramente mais complicada do mesmo tema. N os pases balcnicos e da Europa Central, a Alemanha, ao comprar produtos locais (principalmente cereais e tabaco) para os quais no se podia achar outra via de sada lucrativa, assegurou no apenas um mercado para os produtos alemes, mas uma esfera de influncia poltica. Um dos sintomas do ca rter artificial da influncia poltica francesa nesta regio foi seu fracasso em assegurar qualquer participao subs tancial em seu comrcio. O poder de compra tomou-se uma vantagem interna cional e o fato de que o preo no era mais o fator dominante (a Alemanha realizou a maior parte de suas compras no sudeste europeu a taxas abaixo dos preos mundiais) colocou o compra dor, e no o produtor, em posio de ditar o ritmo. Colocou-se,
50 Pode ser significativo o fato de que um funcionrio do Ministrio das Relaes Exteri
ores, em 1938, foi transferido para a equipe do Departamento de Garantia aos Crditos
para a Exportao.
51 House of Commons, Dec. 15, 1938: OificialReport, cal. 2319.

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assim, um novo poder nas mos dos pases de grande populao e alto padro de vida. Mas uma vantagem limitada que, se uti lizada em excesso, tende a destruir a si mesma.

o PODER ECONM1CO E A

MORAL INfERNAGONAL

Uma reflexo final pode concluir este esquema sumrio sobre o uso da arma econmica como um instrumento do poder polti co. A substituio da arma militar pela arma econmica (que Marx chamou de substituio de canhes por capital) um sin toma no tanto de moral superior como de fora superior. Esse fato pode ser constatado a partir de alguns exemplos. A Gr Bretanha, ofendida pelo julgamento dos engenheiros da Metro Vickers em Moscou, poderia obter satisfao impondo um em bargo s importaes soviticas. A Itlia, atingida pelo assassinato de um oficial italiano na Grcia, no poderia utilizar-se deste expediente econmico (pois um embargo italiano s importaes gregas teria sido insignificante) ela s poderia obter satisfao por meio do mtodo militar brutal de bombardear Corfu. Em 1931, a Gr-Bretanha estabeleceu o que veio a ser conhecido como "bloco da libra" (ou zona da libra) por mtodos no-polti cos e, aparentemente, amplamente eficaz. A Alemanha, visando a estabelecer um equivalente" bloco do marco" no centro e su deste da Europa, recorreu a mtodos abertamente polticos, que incluram a ameaa e mesmo o uso da fora. A fora econmico financeira britnica permitia que este pais no interviesse na guerra civil espanhola. O governo britnico confiou nas "balas esterlinas" para evitar o permanente predomnio da Alemanha e da Itlia na Espanha, independentemente do desenrolar da guer ra. No que concerne ao Extremo Oriente, o Primeiro-Ministro, na mesma poca, ressaltava que "quando a guerra acabar, e co mear a reconstruo da China, esta reconstruo possivelmen te no poder ocorrer sem algum auxlio nosso"52. A crescente
S2

House of Commons, November 1, 1938, reproduzido em Tbe Strugglefor Peace, de N. Chamberlain, pe:. 340.

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fora dos Estados Unidos no comrcio e nas finanas internaci onais foi, de alguma forma, uma das razes que permitiram ao governo dos Estados Unidos abandonar sua prtica tradicional de desembarcar fuzileiros navais nos territrios de repblicas latino-americanas recalcitrantes, e adotar a "poltica de boa vi zinhana" . Esse ponto, contudo, tem uma aplicao mais ampla em todos os problemas de "agresso" e de anexao territorial. Um dos documentos mais reveladores deste aspecto do poder um despacho do Encarregado de Negcios da Rssia em Pequim ao seu governo, em 1910:
"Se fssemos suficientemente poderosos economicamente", escreveu este diplomata de modo muito franco, "teria sido mais simples dirigir todos os nossos esforos celebrao de um tratado econmico. Se, contudo, como eu receio ser o caso, ao fazer isto estivermos traba lhando em favor de interesses estrangeiros, e se formos incapazes de garantir qualquer lucro do arranjo que conseguirmos (da mesma for ma que no fomos capazes, por exemplo, de aproveitar as extraordi nrias vantagens do tratado de comrcio de 1881), ento no h ne nhuma razo, em minha opinio, para nos afastarmos das bases da poltica que seguimos at agora, a de aquisio territorial" 53.

Um escritor britnico recentemente fez uma observao semelhante sobre o Extremo Oriente:
"Livre comrcio, como defendido pela Gr-Bretanha no sculo dezenove, era a causa do mais forte na concorrncia comercial. A "es fera de influncia", com seus direitos especiais, era o objetivo dos es tados, que procuravam compensar sua fraqueza em tal concorrncia pela aplicao direta do poder poltico'P".

A supremacia naval e econmica inconteste da Gr Bretanha, no sculo dezenove, permitiu-lhe estabelecer uma
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54

B. de Siebert, Entente Diplomacy oi tbe World War, pg. 20. G. F. Hudson, The Far East in World Politics, pg. 54.

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posio de comando na China com um mnimo de fora militar e de discriminao econmica. Uma potncia relativamente fra ca, como a Rssia, s poderia esperar alcanar um resultado se melhante por meio de agresso nua e anexao. O Japo, mais tarde, aprendeu a mesma lio. Em seu conhecido memorando de janeiro de 1907, Crowe, argumentava que a Gr-Bretanha era "a protetora natural das comunidades mais fracas", e que, atravs de sua poltica de livre comrcio num mercado aberto, "ela, sem dvida, fortalece seu controle sobre a amizade inte resseira de outras naes"55. Poder-se-ia desenvolver a argumen tao acrescentando que a Gr-Bretanha, em virtude de sua for a econmica inerente e da poltica de livre comrcio tornada possvel por essa fora, era capaz de exercer, em muitos pases, uma quantidade de influncia e controle indiretos que nenhuma outra potncia teria conseguido sem interferncia na indepen dncia poltica dos pases envolvidos, e que esta vantagem tor nou to natural para a Gr-Bretanha, quanto difcil para outros se erguerem como defensores da independncia poltica das pe quenas naes. No Egito, a Gr-Bretanha conciliou seu predo mnio econmico e militar com a independncia formal do pais, enquanto uma potncia mais fraca teria sido obrigada a recorrer anexao para obter efeito semelhante. A Gr-Bretanha foi capaz de abandonar sua autoridade formal sobre o Iraque e l manter seus interesses, enquanto a Frana no conseguia o mes mo resultado na Siria. A arma econmica , por excelncia, a ~rma dos pases fortes. significativo que uma proposta do go verno sovitico, em 1931, de um pacto de "no-agresso econ mica" tenha sido recebida com a maior hostilidade pelos trs pases mais poderosos da poca: Gr-Bretanha, Frana e Esta dos Unidos. Entretanto, talvez seja difcil descartar, como infundada, a opinio comum de que o emprego da arma econmica menos
55

Britisb Documents on lhe Origins

of lhe War,

ed. Gooch & Temperley, iii, pg. 403.

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imoral do que a utilizao da arma militar. Isto pode no ser sempre verdade. O bloqueio, em tempo de guerra, pode causar tanto sofrimento quanto uma srie de ataques areos. Mas, em termos gerais, em certo sentido os dlares so mais humanitri os do que as balas, mesmo quando o objetivo o mesmo. menos imoral estabelecer um embargo contra as importaes soviticas do que bombardear os gregos. No se pode duvidar, razoavelmente, que uma forma de controle econmico (como a dos Estados Unidos na Amrica Central) que preserve uma re lativa independncia poltica seja mais aceitvel para as naes subordinadas e, deste modo, menos imoral, do que o controle direto (como o estabelecido pela Alemanha, em 1939, na Bo mia e Morvia). Essa distino no seria anulada mesmo ao se demonstrar que os Estados Unidos, se fossem economicamente to fracos quanto a Alemanha, poderiam ter adotado a mesma conduta. verdade que o pobre tem mais razes para roubar do que o rico, e que isto afeta o nosso julgamento moral dos casos individuais de roubo. Mas geralmente se reconhece o roubo como sendo intrinsecamente imoral. Este simplesmente um exem plo da maneira pela qual a prpria moral se envolve em ques tes de poder. A questo moral requerer posterior considerao. Por en quanto, a lio mais importante que se retira neste campo o carter ilusrio da distino popular entre poder econmico e poder militar. O poder, que um elemento de toda a ao pol tica, uno e indivisvel. Utiliza armas econmicas e militares para os mesmos fins. Aquele que forte tender a preferir a arma menor e mais "civilizada", porque esta, geralmente, ser sufici ente para a realizao de seus propsitos e enquanto ela for su ficiente, ele no ser tentado a recorrer arma militar, mais des truidora. Mas o poder econmico no pode ser isolado do poder militar, nem o militar do econmico. Ambos so partes integran tes do poder poltico; e, a longo prazo, um no pode sobreviver sem o outro.

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O PODER SOBRE A OPINIo

poder sobre a opinio a terceira forma de poder. Os refres que cantam "Temos os navios, temos os homens, temos o dinheiro tambm" diagnosticaram acuradamente os trs ele mentos essenciais do poder poltico: armamentos, homens e poder econmico. Mas no se estima o potencial humano pela mera contagem de cabeas. "O Sulto do Egito ou o Imperador romano", como ressaltou Hume, "poderiam tratar seus sditos indefesos como animais selvagens, contra os sentimentos e inclinaes destes. Mas teriam, pelo menos, de tratar seus mamelucos ou guardas pretorianos como homens, segundo suas opinies't". O poder sobre a opinio , portanto, no menos essencial aos objetivos polticos do que o poder econmico ou militar, e tem estado sempre associado a eles. A arte da persuaso sempre se consti tuiu numa parte necessria da bagagem de um lder poltico. A retrica tem um registro longo e honrado nos anais dos estadis tas. Mas a opinio popular, que considera a propaganda como uma arma substancialmente moderna, , apesar de tudo, funda mentalmente correta.

PROPAGANDA NO MUNDO MODERNO

A razo mais bvia do crescimento da proeminncia do poder sobre a opinio em pocas recentes, o alargamento das bases da poltica, que aumentou bastante o nmero daqueles cuja opi nio politicamente importante. At pocas relativamente re centes, o nmero de pessoas cuja opinio valia a pena influenci ar era pequeno. Estas pessoas eram unidas por estreitos laos de interesses e, de um modo geral, altamente educadas e os meios de persuaso eram correspondentemente limitados. "A explica
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Tbe Pbilasopbical WorkJ oj David Hume, iv, pg. 31.

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o cientfica", segundo Hitler, para a intelligentsia. A moderna arma da propaganda para as mass as'". O Cristianismo parece ter sido o primeiro grande movimento na histria com uma atra o das massas. Muito apropriadamente, foi a Igreja Catlica que primeiro compreendeu e desenvolveu as potencialidades do poder sobre grandes massas de opinio. A Igreja Catlica na Idade Mdia foi (e, dentro dos limites de seu poder, permaneceu) uma instituio para difundir certas opinies e extirpar outras con trrias quelas: criou a primeira censura e a primeira organiza o de propaganda. H certa dose de razo na observao de um historiador recente de que a igreja medieval teria sido o pri meiro estado totalitrio da histria". A Reforma foi um movi mento que, simultaneamente, despiu a Igreja, em vrias partes da Europa, de seu poder sobre a opinio, de sua riqueza, e da autoridade que o poder militar do imprio lhe havia conferido. O problema do poder sobre a opinio, em sua moderna for ma de massa, foi criado por desenvolvimento na tcnica econ mica e militar - pela substituio do artesanato individual por indstrias de produo em massa, e da fora profissional volun tria pelo exrcito de cidados convocados. A poltica contem pornea dependente da opinio de grandes massas de pessoas mais ou menos politicamente conscientes, dentre as quais as que mais se manifestam, as mais influentes, e as mais acessveis propaganda so as que vivem nas grandes cidades ou em torno delas. Nenhum governo atual ignora esse problema. Na aparn cia, a atitude adotada com relao a ele pelas democracias e pelos Estados totalitrios diametralmente oposta. As demo cracias sustentam que seguem a opinio das massas; os Estados totalitrios estabelecem um padro e foram adaptao de to dos a ele. Na prtica, o contraste no to bem definido. Os Estados totalitrios, ao estabelecerem sua poltica, alegam ex pressar o desejo das massas; e essa alegao no totalmente
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58

Hitler, Mein KBmpf, pg. 196. G. G. Coulton, Mediaeval Panorama, pg. 458 et all

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infundada. As democracias, ou os grupos que as controlam, por sua vez, no so totalmente inocentes nas artes de moldar e di rigir a opinio das massas. Os propagandistas totalitrios, sejam marxistas ou fascistas, insistem continuamente no carter ilus rio da liberdade de opinio nos pases democrticos. Permanece um slido substrato de diferena entre a atitude das democraci as e dos estados totalitrios no que diz respeito opinio das massas, que pode ser um fator decisivo em tempos de crise. Ambos, todavia, concordam em reconhecer sua importncia fun damental. As mesmas condies econmicas e sociais que tornaram a opinio das massas extremamente importante na poltica tam bm criaram instrumentos de eficincia e alcance nunca vistos para mold-la e dirigi-la. O mais antigo desses instrumentos, e ainda provavelmente o mais poderoso, a educao popular universal. O estado que oferece a educao necessariamente determina seu contedo. Nenhum estado permitir que seus fu turos cidados absorvam, em suas escolas, ensinamentos sub ver iivos aos princpios em que se baseia. Nas democracias, en sina-se criana a amar as liberdades democrticas; nos estados totalitrios, a admirar a fora e a disciplina do totalitarismo. Em ambos os casos, ela ensinada a respeitar as tradies, crenas e instituies de seu prprio pas, e a ach-las melhores do que as de qualquer outro. No se pode, entretanto, exagerar a influ ncia des ta moldagem inconsciente precoce. A afirmao de Marx, de que "o proletrio no tem ptria", deixou de ser verda de desde que o trabalhador passou a freqentar as escolas da rede oficial. Mas quando falamos de propaganda hoje em dia, pensamos principalmente naqueles outros instrumentos cujo uso a educa o popular tornou possvel: o rdio, o cinema e a imprensa po pular. O rdio, o cinema e a imprensa compartilham, no mais alto grau, do atributo caracterstico da indstria moderna, ou seja, de que a produo em massa, o quase-monoplio e a padroni

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zao so uma condio para o trabalho econmico e eficiente. Sua gerncia tornou-se, acompanhando a seqncia natural do desenvolvimento, concentrada em um nmero de mos cada vez menor e essa concentrao facilita e toma inevitvel o controle da opinio de forma centralizada. A produo massificada da opinio o corolrio da produo em massa dos bens. Assim como a concepo de liberdade poltica do sculo dezenove to mou-se ilusria para grandes massas da populao, devido ao crescimento e concentrao do poder econmico, a concepo de liberdade de pensamento do sculo dezenove est sendo, da mesma forma, fundamentalmente modificada pelo desenvolvi mento desses novos instrumentos novos extremamente podero sos de poder sobre a opinio. O preconceito que a palavra pro paganda ainda provoca em muitas mentes atualmente'? muito prximo do preconceito contra o controle estatal da indstria e do comrcio. Segundo o antigo conceito liberal, dever-se-ia dei xar a opinio, assim como a indstria e o comrcio, seguir seu curso natural sem uma regulamentao artificial. Esta concep o desmoronou diante do duro fato de que, nas condies atu ais, a opinio, como o comrcio, no pode estar isenta de con troles artificiais. A questo no mais se os homens devam ser politicamente livres para expressar suas opinies, mas se a li berdade de opinio pos sui, para grandes massas do povo, algum sentido que no a sujeio influncia de inmeras formas de propaganda dirigidas por interesses escusos de um tipo ou de outro. Nos pases totalitrios, o rdio, a imprensa e o cinema so indstrias estatais absolutamente controladas pelos gover nos. Nos pases democrticos, as condies variam, mas em toda parte h uma visvel tendncia na direo do controle centrali zado. So criadas corporaes imensas, que so poderosas de mais e vitais demais para a comunidade para permanecerem to
59 "Eu gostaria", disse o Secretrio do Interior na Cmara dos Comuns em 28 de julho de 1939, "que no houvesse necessidade de nenhuma publicidade governamental em parte alguma do mundo. Ainda pretendo viver o bastante para ver o fim desse condenvel resqucio dos anos de guerra" (Oificial Report, col. 1834).

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talmente independentes da mquina do governo, e que acham conveniente aceitar a colaborao voluntria com o estado como uma alternativa a serem formalmente controladas por ele. A na cionalizao da opinio processou-se, em toda parte, pari pass com a nacionalizao da indstria.

PROPAGANDA COMO INSTRUMENTO DA POLiTlCA

o emprego organizado do poder sobre a opinio pblica, como um instrumento normal da poltica externa, um fato moderno. Antes de 1914, ocorreram casos de utilizao da propaganda, pelos governos, nas relaes internacionais. Bismarck e outros estadistas utilizaram livremente a imprensa, embora mais com o objetivo de fazer pronunciamentos aos governos estrangeiros do que como um meio de influenciar a opinio pblica em geral. A cooperao entre o missionrio e o comerciante, e o apoio dado a ambos pela fora militar, foi um exemplo familiar do sculo dezenove de associao entre a propaganda e o poder econmi co e militar no interesse da expanso nacional. Mas o campo da propaganda era limitado e as nicas pessoas que a exploravam intensivamente eram os revolucionrios. Qualquer recurso sis temtico propaganda, por parte dos governos, teria sido visto como indigno e bastante desabonador. No levou muito tempo para que os beligerantes de 1914 18 se conscientizassem de que "a guerra psicolgica deve acom panhar a guerra econmica e a guerra militar"60. Era uma condi o para o sucesso nas frentes militar e econmica que o "moral" prprio fosse mantido e que o moral do outro lado fosse solapa do e destrudo. A propaganda foi o instrumento pelo qual se buscou ambos esses fins. Lanaram-se panfletos sobre as linhas inimigas, incitando suas tropas ao motim, e este procedimento, como a maioria das novas armas de guerra, foi inicialmente de
60

H. D. Lasswell no prefcio de Allied Propaganda and lhe Collapse oi lhe German Empire, de G. G. Bruntz. Este livro o estudo disponvel mais completo sobre o assunto.

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nunciado como contrrio ao direito internacional!'. Alm disso, as novas condies da guerra anularam, neste e em tantos ou tros aspectos, a distino entre civil e combatente e o moral da populao civil se tornou, pela primeira vez, um objetivo mili tar.
"O bombardeamento de longa distncia", escreveu o Chefe do Esta do-Maior britnico em janeiro de 1918, "s produziria seu efeito moral mximo se as investidas se repetirem constantemente em curtos inter valos, de forma a criar, em cada rea bombardeada, uma angstia ininterrupta. So esses ataques freqentes, em oposio aos isolados e espasmdicos, que interrompem a produo industrial e minam a con fiana pblica"62.

Os chefes militares de outros pases beligerantes estavam, sem dvida, considerando o mesmo problema em termos seme lhantes. A desmoralizao da populao civil era o objetivo pri meiro no apenas dos muitos ataques areos, mas ainda do bombardeamento de Paris, longa distncia, pelo "Grande Bertha" alemo. O trabalho da bomba e do obus foi reforado, especialmente durante os ltimos meses da guerra, por uma in tensa produo de propaganda impressa. Durante a Primeira Guerra Mundial, a interdependncia ntima entre as trs formas de poder foi constantemente demonstrada. O sucesso da propa ganda de ambas as partes, tanto internamente quanto nos pases neutros e inimigos, variou de acordo com os resultados cambi antes da luta econmica e militar. Quando, finalmente, o blo queio e as vitrias aliadas nos campos de batalha estrangularam os recursos alemes, a propaganda aliada tornou-se tremenda mente eficaz e desempenhou um papel considervel no colapso
61 Em 1917, dois aviadores britnicos, capturados pelos alemes, foram condenados a dez
anos de trabalhos forados por lanarem tais panfletos em contraveno s leis de guerra.
As sentenas foram abrandadas quando os britnicos ameaaram represlias. A prtica foi
explicitamente sancionada pelos regulamentos da Haia sobre a conduta da guerra area
(Bruntz, op. cit., pgs. 142-4).
62 Tbe War in lhe Air (Bntsh Offtcial History oi lhe War), de H. A. Jones, vi, apndice VI, pg.
26.

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final. A vitria de 1918 foi atingida por meio de uma hbil com binao do poder militar, do poder econmico e do poder sobre a opinio. Em que pese o reconhecimento geral da importncia da pro paganda nas ltimas fases da guerra, ela ainda era vista por qua se todos, como uma arma apropriada especificamente para um perodo de hostilidades. "Da mesma forma que lano obuses nas trincheiras inimigas, ou gs venenoso no inimigo", escreveu o General alemo, que foi o principal responsvel pelo envio de Lenin e seus seguidores, num trem selado para a Rssia, "eu, como um inimigo, tenho o direito de usar a propaganda contra ele"63. A abolio dos ministrios e departamentos de propagan da ao fim da guerra, foi uma medida automtica de desmobi lizao. Mesmo ao longo dos vinte anos que s~ seguiram ao armistcio, no que era ainda formalmente um perodo de paz, muitos governos utilizaram a propaganda com uma intensidade maior do que no perodo de guerra e novas agncias oficiais e semi-oficiais brotavam em todo pas, para influenciar a opinio pblica interna e externa. Este novo processo tornou-se poss vel e inevitvel devido popularizao da poltica internacio nal e crescente eficincia dos mtodos de propaganda. Uma vez que ambos os processos devem continuar, sua permanncia parece assegurada. A iniciativa de introduzir a propaganda como um instru mento normal das relaes internacionais deve ser creditada ao governo sovitico. As causas disto foram parcialmente aciden tais. Os bolcheviques, quando assumiram o poder na Rssia, encontravam-se desesperadamente fracos no que tange s armas militares e econmicas normais do conflito internacional. O prin cipal elemento de fora sua disposio era sua influncia so bre a opinio pblica de outros pases; e era, portanto, natural e necessrio que explorassem esta arma ao mximo. Nas primei
Hoffmann, War Diaries (trad. ingl.), ii, pg. 176.

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ras pocas, eles seriamente acreditavam em sua habilidade para dissolver os exrcitos alemes atravs de panfletos de propa ganda e da confraternizao entre as linhas. Mais tarde, conta ram com a propaganda nos pases aliados para paralisar a inter veno aliada contra eles na guerra civil. Se a propaganda no houvesse sido suplementada pela criao de um Exrcito Ver melho eficaz, ela poderia, isoladamente, ter sido ineficiente. Mas a importncia do papel que desempenhou suficientemente de monstrada pelo temor propaganda bolchevique sentido duran te muitos anos depois, e que ainda no est extinto em muitos pases europeus e asiticos. A Rssia Sovitica foi o primeiro estado moderno a estabelecer, sob a forma da Internacional Comunista, uma organizao internacional permanente de pro paganda em larga escala. Houve, contudo, uma causa mais profunda para que o con trole sobre a opinio tivesse atingido um lugar de destaque na poltica da Rssia Sovitica. Desde o fim da Idade Mdia, ne nhuma organizao poltica havia pretendido ser o depositrio da verdade universal, ou a missionria de um evangelho univer sal. A Rssia Sovitica foi a primeira unidade nacional a pregar uma doutrina internacional e a manter uma organizao eficaz de propaganda mundial. Esta inovao parecia ser to revoluci onria, que a Internacional Comunista alegava, no princpio, ser totalmente desvinculada do poder do governo sovitico. Mas esta separao, que pode ter sido real quanto a detalhes administra tivos, jamais se estendeu s questes principais da poltica e depois que o Estado Sovitico se consolidou sob Stalin, a sepa rao tornou-se no mais do que uma mera fico. Este proces so no teve um significado apenas local, e nos d a pista de todo o problema do lugar ocupado por aquilo que atualmente cha mado de "ideologia" na poltica internacional. Com efeito, se verdade que o poder sobre a opinio no pode ser dissociado das outras formas de poder, ento aparentemente o poder no pode ser internacionalizado uma vez que no pode existir em

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poltica algo como uma oplnlao internacional, e a propaganda internacional uma contradio tanto quanto seria um exrcito internacional. Essa viso, to paradoxal quanto possa parecer, pode ser apoiada por argumentos muito coerentes e tanto ela quanto suas implicaes demandam um exame cuidadoso.
PROPAGANDA NAOONAL OU INTERNAOONAL?

Muitas idias polticas que influenciaram fortemente a humani dade, basearam-se em princpios manifestamente universais e, portanto, tiveram um carter internacional, pelo menos em teo ria. Os ideais da Revoluo Francesa, do livre comrcio, do co munismo em sua forma original de 1848, ou na sua re-encarnao de 1917, do Sionismo, o ideal da Liga das Naes, todos so, primeira vista (como eram em inteno), exemplos da opinio internacional divorciada do poder e alimentados pela propagan da internacional. Contudo, a reflexo estabelecer limites a esta primeira impresso. O quanto qualquer dessas idias foi politi camente eficaz at assumir uma colorao nacional e ser apoia da por um poder nacional? A resposta no fcil. Albert Sorel tem uma passagem conhecida sobre o curso assumido pelo en tusiasmo dos revolucionrios franceses:
"Eles confundem... a propagao das novas doutrinas com a extenso do poder francs, a emancipao da humanidade com a grandeza da Repblica, o reino da razo com o da Frana, a libertao dos povos com a conquista dos estados, a revoluo europia com o domnio da Revoluo Francesa sobre a Europa u 64

o poder militar de Napoleo foi, notoriamente, o fator mais

potente na propagao, atravs da Europa, das idias de 1789. A influncia poltica da idia do livre comrcio data de sua ado o, pela Gr-Bretanha, como base da poltica britnica. Os re
64

A. Sorel, L 'Europe el la Rvolution Franaise, pgs. 541-2.

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volucionrios de 1848 fracassaram, em toda parte, em alcanar o poder poltico e os ideais de 1848 permaneceram estreis. Nem a Primeira nem a Segunda Internacional conseguiram qualquer autoridade real. Como 1914 havia demonstrado, havia movimen tos operrios nacionais, mas no havia nenhum movimento ope rrio internacional. A Terceira, ou Internacional Comunista, exerceu pouca influncia at que o poder do estado russo pas sou a apoi-la e Stalin deturpou e disseminou as idias de 1917 da mesma forma que Napoleo deturpou e disseminou as idias de 1789. O trotskismo, no estando apoiado no poder de estado algum, permanece sem influncia. O sionismo, politicamente impotente na medida em que contou somente com a propaganda internacional, eficaz enquanto apoiado politicamente pelas grandes potncias. A propaganda ineficaz, como fora polti ca, at que adquira um lar nacional e se una ao poder econmi co e militar. a destino da Liga das Naes, e da propaganda em seu fa vor , provavelmente, o melhor exemplo atual dessa tendncia. Como foi mostrado, homens como Woodrow Wilson e Lord Cecil conceberam a Liga das Naes como uma expresso da "opinio organizada da humanidade", controlando o poder econmico e militar dos governos. A opinio pblica internacional era o su premo instrumento do poder ("de longe, a mais forte arma que temos") e esta opinio deveria ser criada pela propaganda inter nacional, que no se preocupava com fronteiras'". Atravs dos anos vinte, esta falcia do poder da opinio internacional foi sendo gradualmente exposta. Que tenha sobrevivido, deveu-se ao persistente uso, pelos entusiastas da Liga, de slogans como paz e desarmamento, capazes de suscitar simpatia universal pre cisamente por significarem coisas diferentes, e realmente con traditrias, para diferentes pessoas. Todo pais desejava atingir os objetivos de sua poltica sem guerra, e, assim, defendia a paz. Todo pas desejava o desarmamento dos outros pases, ou o de
65

Veja o Captulo 3.

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sarmamento de armas que no considerasse vitais aos seus inte resses. Aps o colapso da Conferncia de Desarmamento, tor nou-se claro para todos que a Liga das Naes s podia ser efi caz na medida em que fosse um instrumento da poltica nacional de seus membros mais poderosos. A opinio em favor da Liga deixou, igualmente, de ser internacional, e se confinou aos pa ses em que se sentia que a Liga servia aos objetivos da poltica nacional. Na Gr-Bretanha, a Liga das Naes tomou-se, pela primeira vez, popular para o que se pode chamar de ala naciona lista do Partido Conservador. A falcia da crena na eficcia de uma opinio pblica in ternacional divorciada do poder nacional pode ainda ser ilustra da por fatos em outras partes do mundo. O grupo de movimen tos, convenientemente classificados sob o ttulo de fascismo, baseou-se em certos princpios aparentemente universais, tais como a rejeio da democracia e da luta de classes, a insistncia na liderana, e assim por diante. Nos seus primeiros tempos, o fascismo era oficialmente de.scrito como "no um artigo para exportao", e assim foi tratado, por muitos anos, pelos pases que a ele aderiram. Num perodo posterior, esta limitao foi explicitamente repelida'" e o fascismo tornou-se o tema de uma vigorosa propaganda internacional em muitas partes do mundo. Seria, entretanto, um diagnstico superficial pretender que, uma vez que a Liga das Naes e a Internacional Comunista comea ram como instrumentos da opinio internacional e acabaram como instrumentos da poltica nacional, o fascismo teria come ado como um instrumento da poltica nacional e terminado como um instrumento da opinio internacional. Em ambos os casos, a fase internacional foi uma iluso (o que no quer dizer que muitas pessoas no acreditem sinceramente nela). A propa ganda internacional do fascismo foi um instrumento da poltica nacional de certos estados, e cresceu com o crescimento do po der econmico e militar desses estados. Mas a reductio ad absurdum
66

Mussolini, 5 critti e Discorsi, vi. 151; viil. 230

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da propaganda ideolgica internacional, como um disfarce da poltica nacional, veio com a adoo de slogans negativos que visavam a unir, numa aliana poltica, os que no partilhavam de nenhuma ideologia positiva em comum. Assim, o Pacto Anti Comintern no evitou que a Alemanha chegasse a um acordo com a principal potncia comunista quando as necessidades da poltica nacional assim o pediram e o "anti-fascismo" das na es democrticas no as furtou de buscarem aliana com pa ses cujas formas de governo no podiam ser distintas do fascis mo. Esses slogans no tm sentido ou substncia se desvinculados da poltica nacional dos pases que os utilizam. O poder sobre a opinio no pode ser dissociado do poder eco nmico e militar.
ACORDOS INTERNAOONAIS SOBRE PROPAGANDA

A propaganda hoje em dia to amplamente reconhecida como uma arma poltica nacional a tal ponto que clusulas quanto a seu uso so bastante comuns em acordos internacionais. Essas clusulas foram, muito apropriadamente, introduzidas primeira mente em acordos feitos com o governo sovitico com o objeti vo de limitar as atividades da Internacional Comunista. Entre tanto, pode-se pensar ter sido este um caso excepcional. Alm do caso da Rssia Sovitica, o primeiro acordo registrado para evitar a propaganda hostil parece ter sido um concludo entre as companhias de radiodifuso alem e polonesa, que se encarre gavam de assegurar que "a matria difundida no ofendesse, de forma alguma, os sentimentos nacionais dos ouvintes nacionais da outra parte corrrratante't'". A propaganda foi, pela primeira vez, elevada dignidade de questo universal quando o gover no polons fez propostas, na Conferncia de Paz, para uma con veno sobre "desarmamento moral". Limitar a arma da propa
67

Leagllt of Nations, C. 602, M. 240,1931, ix, pg. 4.

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ganda por meio de um conveno geral provou ser uma tarefa to sem esperanas quanto a de limitar as armas rnilitares'". Mas acordos bilaterais para a eliminao de propaganda hostil foram concludos entre Alemanha e Polnia, em 1934, e entre Alema nha e ustria, em 1936 (69). No Acordo Anglo-Italiano de 16 de abril de 1938, os dois pases "registraram seu acordo de que qualquer tentativa, de alguma parte, de empregar os meios de publicidade e propaganda sua disposio para prejudicar os interesses da outra parte seria incompatvel com as boas rela es que este acordo tem por objetivo estabelecer". Tais acordos criaram uma dificuldade bvia para as demo cracias, que defendem a no-limitao da liberdade de expres so e da publicao de opinies sobre questes internacionais, e no podem, assim, garantir formalmente evitar a propaganda, em seu territrio, contra qualquer pais. Esse embarao se refle tiu na fraseologia contorcida do Acordo Anglo-Italiano. O fato , contudo, que na esfera da opinio, assim como na esfera eco nmica, os princpios do laissezJaire do sculo dezenove no se mantm, mesmo para as democracias. Assim como os governos democrticos foram compelidos a controlar e organizar a vida econmica em seus territrios, para competirem com os Esta dos totalitrios, eles se vem em desvantagem ao lidar com es ses Estados se no estiverem em condies de controlar e orga nizar a opinio pblica. O reconhecimento desse fato se espalhou rapidamente mesmo na Gr-Bretanha. Em questes afetas s relaes internacionais, exerceu-se uma influncia discreta, che gando, em pocas de crise, censura direta mas no oficial,
G8

Foi assinada em Genebra pela maioria dos membros remanescentes da Liga, em setembro de 1936, uma conveno internacional pela qual as partes garantiam evitar a radiodifuso, de seus territrios, de "incitamentos de guerra" ou, genericamente, de propaganda hostil, contra as outras partes contratantes (League 0/Nations, C. 399 (1), M. 252 (1), 1936, xii). G9 Em ambos os casos, o acordo sobre propaganda no figura num texto oficialmente publicado, mas sua existncia foi revelada em comunicados. O comunicado do Ministrio das Relaes Exteriores austraco sobre o Acordo Germano-Austraco, de 11 de julho de 1936, anunciou que "ambos os pases devem evitar todo uso agressivo de radiodifuso, filmes, servios noticiosos e teatro" (Documenls on lnternational Affairs, 1936, pg. 324).

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mesmo antes da ecloso da Segunda Guerra Mundial, sobre ra diodifuso, cinema e imprensa. Embora o uso dessa influncia fosse freqentemente criticado em casos particulares, tornou-se claro que qualquer governo no poder aplicaria, em circunstnci as semelhantes, algumas daquelas medidas restritivas 70. Simul taneamente, houve um rpido crescimento da propaganda que visava a familiarizar a opinio pblica com o ponto de vista bri tnico. Desde 1935, um organismo chamado "British Council" passou a exercer a funo de "tornar a vida e o pensamento do povo britnico mais amplamente conhecidos no exterior". Em 1938, a BBC iniciou a difuso regular de boletins noticiosos em vrias lnguas estrangeiras. Em junho de 1939, o Primeiro Mi nistro anunciou a criao de um novo Departamento de Publici dade Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores, que serviu como ncleo para o Ministrio da informao, estabelecido ime diatamen te com o incio da guerra.
VERDADE E MORAL NA PROPAGANDA

At aqui, discutimos o poder sobre a opinio precisamente nos mesmos termos do que o poder militar e econmico e a conexo ntima entre estas diferentes formas de poder to vital, e tem sido to esquecida em discusses tericas, que esta parece ser a abordagem mais proveitosa do problema por enquanto. Algu mas pessoas podem, com efeito, argir ser esta a nica aborda gem correta. Pois, em primeiro lugar, a opinio condicionada pelo status e pelo interesse; em segundo lugar, como vimos num capitulo anterior, uma classe ou nao dominante, ou um grupo de naes proeminente, no apenas desenvolve opinies favo
70 Um debate revelado r sobre a imprensa, iniciado pela oposio Liberal, teve lugar na Cmara dos Comuns em 7 de dezembro de 1938. Enquanto os oradores do bloco Liberal defendiam a liberdade de imprensa com argumentos comuns ao sculo dezenove, o pona voz da oposio Trabalhista declarou que a liberdade de imprensa j era ilusria, e pediu que "todo jornal do pai s fosse responsvel por cada item das notcias que divulgasse, e responsvel perante esta Casa ou perante alguma autoridade pblica" (Official Report, col. 1293).

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rveis manuteno de sua posio privilegiada, mas pode, em virtude de sua superioridade econmica e militar, facilmente impor estas opinies a outros. A vitria dos pases democrti cos, em 1918, criou uma opinio quase universal de que a de mocracia era a melhor forma de governo. Nos anos trinta, pode se dizer que a opinio de muitas partes do mundo, quanto aos mritos do fascismo, como forma de governo, sem exagero va riou pari passu com o poder econmico e militar da Alemanha e da Itlia em relao s outras grandes potncias. Estas percep es podiam ser apoiadas por inmeros exemplos. Se forem ab solutamente verdadeiras, ento o poder sobre a opinio seria, de fato, indistinto em carter do poder econmico e militar, e no haveria nada no qual, com poder e aptido tcnica suficien tes, no se pudesse fazer os homens acreditarem. Algumas ve zes j se sugeriu que este o caso. "Por meio de uma propagan da astuta e persistente", dizia Hitler, "mesmo o cu pode ser representado a um povo como o inferno, e a vida mais infeliz como o paraso"?' e alega-se que especialistas americanos em publicidade sustentam que" somente o custo limita a conduo da opinio pblica para qualquer direo, em qualquer assun to"72. Todavia, com certeza esses so exageros perdoveis dos peritos na prtica da propaganda. Como veremos, nem mesmo Hitler realmente acreditava no poder ilimitado da propaganda para fabricar a opinio. Aqui, como em outros casos, a posio realista extremada torna-se insustentvel. Quando colocamos o poder sobre a opinio lado a lado com o poder econmico e mi litar, devemos, no obstante, lembrar-nos de que no mais estamos lidando com fatores puramente materiais, mas sim com os pensamentos e sentimentos de seres humanos. O poder absoluto sobre a opinio limitado de duas ma neiras. Em primeiro lugar, limitado pela necessidade de algum grau de relacionamento com o fato. Existem fatos objetivos que
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J. Truslow Adams,

Hitler, Mein Kampf, pg. 302.

The Epic oi America, pg. 360.

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no so totalmente irrelevantes para a formao da opinio. A boa publicidade pode persuadir o pblico que um creme facial feito com substncias de menor qualidade melhor. Mas nem mesmo o melhor anunciante pode vender um creme facial feito com cido sulfrico. Hitler condenou a futilidade da propagan da alem na Primeira Guerra Mundial, que pintava o inimigo como ridculo e desprezvel. Es ta propaganda no obteve su cesso simplesmente porque, como os soldados alemes desco briram nas trincheiras, era totalmente inverdica. O perigo de que "a verdade aparecer", especialmente numa era de propa ganda competitiva, uma limitao sria ao exerccio do poder sobre a opinio. A educao, que um dos mais fortes instru mentos desse poder, tende, ao mesmo tempo, a criar um esprito de indagao independente, que um dos mais poderosos antdo tos contra o manejo desse poder. Na medida em que deturpa e interpreta os fatos com vistas a um objetivo especfico, a propa ganda sempre contm em si mesma este elemento potencial de au todestruio. Em segundo lugar, o poder sobre a opinio limitado - e provavelmente de maneira at mais eficaz - pelo pensamento utpico inerente natureza humana. A propaganda, associada ao poder econmico e militar, sempre tende a um ponto onde passa a desafiar o seu prprio objetivo ao incitar a mente re volta contra esse poder. um fato bsico sobre a natureza hu mana o de que os seres humanos, no longo prazo, rejeitam a doutrina de que a fora faz o direito. A opresso por vezes tem o efeito de fortalecer a vontade e aguar a inteligncia de suas vitimas, de modo que no nem universal, nem absolutamente verdadeiro, que um grupo privilegiado possa controlar a opinio em detrimento dos no-privilegiados. Como o prprio Hitler es creveu, "toda perseguio desprovida de uma base espiritual" precisa contar com "um sentimento de oposio contra a tenta tiva de esmagar uma idia pela fora bruta"73. E este fato vital
73

Hitler, Mein Kampf pg. 187.

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nos d uma outra pista da verdade de que a poltica no pode ser definida apenas em termos de poder. O poder sobre a opi nio, que parte necessria de todo poder, jamais absoluto. A poltica internacional sempre poltica de poder pois imposs vel eliminar o poder da poltica. Mas isto apenas parte da his tria. O fato de que a propaganda nacional, em toda parte, se disfara to astutamente em ideologias de carter aparentemen te internacional, prova a existncia de um estoque internacional de idias comuns, por mais limitado ou fraco que seja, ao qual se pode apelar, e de uma crena em que estas idias comuns se colocam, de algum modo, numa escala de valores, acima dos interesses nacionais. Esse estoque de idias comuns o que en tendemos por moral internacional.

CAPTULO

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A MORAL NA POLTICA
INTERNACIONAL

da moral na poltica internacional, o problema mais obscuro e difcil de todo o campo dos estudos internacionais. Podem-se sugerir duas razes para esta obscuridade, uma geral e outra particular. Em primeiro lugar, a maioria das discusses sobre moral so toldadas pelo fato de que o termo geralmente usado para se referir a, no mnimo, trs coisas diferentes:
LUGAR

I) O cdigo moral do filsofo, que o tipo de moral mais raramente praticada, porm mais freqentemente discutida. lI) O cdigo moral do homem comum, que por vezes pra ticado, mas raramente discutido (pois o homem comum dificil mente examina os pressupostos morais que informam suas aes e julgamentos, e se o faz, est particularmente sujeito auto dissimulao. IlI) O comportamento moral do homem comum, que se co locar em relao bastante estreita com lI), mas que dificilmen te ter alguma relao com I). Pode-se observar que o relacionamento entre lI) e lII) re cproco. No somente o comportamento do homem comum influenciado por seu cdigo moral, mas tambm seu cdigo mo ral influenciado pela forma pela qual os homens comuns se comportam, inclusive ele prprio. Isto particularmente verda de no que tange viso da moral poltica do homem comum, que tende, mais do que a moral pessoal, a ser uma codificao

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da pratIca existente e na qual a expectativa de reciprocidade desempenha um papel importante. O monoplio dos estudos internacionais pela escola utpi ca, entre as duas guerras, resultou numa concentrao de inte resse nas discusses sobre o que a moral internacional deveria idealmente ser. Houve pouca discusso acerca do comportamen to moral dos estados, exceto para conden-los rpida e violen tamente luz dessa moralidade ideal. No houve discusso alguma dos pressupostos do homem comum sobre a moral internacional. Isto foi particularmente la mentvel num perodo em que a popularizao da poltica, pela primeira vez, tornava os pressupostos do homem comum mat ria de importncia primordial e poder-se-ia descrever o abismo cada vez maior entre a utopia internacional e a realidade inter nacional em termos dessa divergncia entre a teoria do filsofo e a prtica baseada nos pressupostos no expressos, e freqen temente inconscientes, do homem comum. Alm disso, a utopia acabou seguindo seu destino usual ao se tornar, apesar dela pr pria, o instrumento de interesses estabelecidos. A moral inter nacional, como exposta por muitos autores anglo-saxes con temporneos, tornou-se pouco mais do que uma arma conveniente para assestar golpes contra os que atacavam o status quo. Aqui, como em toda parte, o estudante da poltica internacional no pode despojar-se totalmente do sentido utpico. Mas ele deve ser aconselhado a manter seus ps no cho, e a manter rigorosa vigilncia sobre as relaes entre suas ambies para o futuro e as realidades do presente. Isto igualmente muito difcil. O an troplogo que investiga os cdigos morais e o comportamento de uma tribo de canibais provavelmente parte do pressuposto de que o canibalismo indesejvel, e est consciente do desejo de que deva ser abolido. Mas ele pode muito bem ser ctico acer ca do valor de denncias contra o canibalismo e, em todo caso, no interpretar mal tais denncias para um estudo cientfico do assunto. A mesma clareza de pensamento no distinguiu sem

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pre os estudantes da moral internacional, que geralmente tm preferido o papel do missionrio do que o do cientista. O segundo ponto de obscuridade peculiar ao campo in ternacional. Por mais estranho que possa parecer, os autores sobre a moral internacional no concordam entre si, e nem sem pre est claro em suas mentes, se a moral que desejam discutir a moral dos estados ou a dos indivduos. Este ponto to vital discusso inteira que deve ser esclarecido logo no incio de nosso estudo.

NATTJREZA DA MORAL INTERNAGONAL

O perodo de governo pessoal absoluto, no qual o estado mo derno comeou a tomar forma, no foi muito afetado pela dis tino entre moral pessoal e moral estatal. Pode-se presumir a responsabilidade do prncipe por atos do estado, sem se distorcer os fatos. Charles I pode ter sido um bom pai e um mau rei. Mas, em ambas as funes, seus atos podiam ser considerados como os de um indivduo.' Quando, contudo, a crescente complicao da mquina estatal e o desenvolvimento do governo constitucio nal tornaram a responsabilidade pessoal do monarca uma evi den te falsificao de identidade, a personalidade (que parecia ser uma condio necessria da responsabilidade moral) foi transferida do monarca para o estado. O Leviat, como dizia Hobbes, um "Homem Artificial". Este foi um importante pas so frente. Foi a personificao do estado que tornou possvel a criao do direito internacional com base no direito natural. S
Os governos aliados, no Tratado de Versailles, tentaram reviver este conceito histrico, tornando o ex-Kaiser (Guilherme lI) pessoalmente responsvel por atos do Estado, mas a tentativa foi quase universalmente condenada quando os nimos comearam a serenar. As ditaduras modernas, entretanto, ajudaram a colocar esta concepo novamente na moda. Assim, o Professor Toynbee classificou a invaso da Abissnia de "um pecado pessoal deliberado do Signor Mussolini" (Sl/rvey o] lnternational Ajjairs, 1935, ii pg. 3), embora de provavelmente tivesse achado inadequado descrever o Plano Hoare-Laval como o "pecado pessoal" de Sir S. Hoare ou de Laval.
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se podia presumir que os Estados tivessem deveres entre si em virtude da fico que os considerava como pessoas. Mas a per sonificao do estado foi uma forma conveniente de conceder lhe no simplesmente deveres, mas direitos e, com o crescimen to do poder estatal nos sculos dezenove e vinte, os direitos dos estados tornaram-se mais evidentes do que seus deveres. Assim, a personificao do estado, que comeou como um artifcio li beral e progressista, acabou por se associar com a atribuio de direitos ilimitados do estado sobre o indivduo e , hoje, nor malmente denunciada como reacionria e autoritria. Os pensa dores utpicos modernos rejeitam-na com fervor' e, conseqen temente, so levados a negar que se possa atribuir moral ao estado. A moral internacional, segundo este ponto de vista, deve ser a moral dos indivduos. A controvrsia acerca da atribuio de personalidade ao estado no apenas enganosa, mas tambm sem sentido. Ne gar personalidade ao estado to absurdo quanto defender o oposto. A personalidade do estado no um fato cuja veracida de ou falsidade sejam matria de discusso. Ela o que os juris tas internacionais chamam de "a natureza postulada" do esta d0 3 uma fico ou hiptese necessria; uma ferramenta indispensvel criada pela mente humana para lidar com a estru tura de uma sociedade desenvolvida." Teoricamente, possvel imaginar uma ordem poltica primitiva na qual os indivduos so indivduos e nada mais, assim como possvel imaginar uma ordem econmica em que todos os produtores e comerciantes so indivduos. Mas assim como o desenvolvimento econmico
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Duguit, por exemplo, a chama de "antropomorfismo sem sentido nem valor" (Trail de Droit Constitutionnel; 1, capo V). 3 Hall, Internationa! Law (8th. ed.), pg. 50; Pearce Higgins, International Law and Relations,
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pg.38. Isto no significa evidentemente, que o estado seja uma forma necessria de organizao poltica, mas apenas que, na medida em que o estado a forma aceita, sua personificao uma fico necessria. O mesmo se aplicaria a qualquer outra forma (por exemplo, a classe social). A personificao do proletariado desenvolveu-se muito na Rssia Sovitica (por exemplo, a fico de que ele "possui" os meios de produo).

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exigiu o recurso fico da responsabilidade coletiva, como na sociedade por aes, o desenvolvimento poltico tambm ne cessitou a fico da responsabilidade coletiva do estado. No obstante, os direitos e obrigaes dessas entidades fictcias no so vistos como unicamente legais. Um banco elogiado por sua generosidade para com seus empregados, uma companhia de armamentos atacada por conduta impatritica, e as estra das de ferro tm "obrigaes para com o pblico" e exigem "ho nestidade". Todas so questes que implicam a relevncia, no apenas dos cdigos legais, mas igualmente dos padres morais. A fico da pessoa-grupo, tendo direitos e obrigaes morais e sendo, conseqentemente, capaz de comportamento moral, um instrumento indispensvel da sociedade moderna e a mais in dispensvel dentre essas pessoas-grupos o estado. Particular mente, no parece ser possvel discutir poltica internacional em outros termos. "Relaes entre ingleses e italianos" no um sinnimo de "relaes entre a Gr-Bretanha e a Itlia". Um pa radoxo curioso e significativo o fato de que os autores utpi cos sobre assuntos internacionais, que denunciam com maior vigor a personificao do estado como absurda e sinistra, apesar disto, conferem elogios e crticas morais (geralmente estas lti mas) a essas entidades imaginrias, "Gr-Bretanha", "Frana" ou "Itlia", cuja existncia eles negam. A continuidade um outro elemento da sociedade que tor na indispensvel a fico da pessoa-grupo. Os crticos mais se veros da personificao do estado no tero nenhum escrpulo em celebrar o 150.0 aniversrio do The Times, ou a 38.a vitria de "Cambridge" na regata e, tambm, confiantemente esperaro que o "London County Council" pague, aps cinqenta anos, o di nheiro que "ele" toma emprestado e gasta atualmente. A perso nificao a categoria de pensamento que expressa a continui dade das instituies e, de todas as instituies, o estado aquela cuja continuidade mais importante que seja expressa. A ques to de saber se o Tratado de Garantia da Blgica imps uma

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obrigao Gr-Bretanha no sentido de auxiliar a Blgica em 1914 suscitou problemas legais e morais. Mas s se pode discu tir esta questo inteligivelmente presumindo que a obrigao no recaa pessoalmente sobre Palmerston, que assinou o Tratado em 1839, nem pessoalmente sobre Asquith e Grey, que tiveram de decidir o problema em 1914, nem sobre todos os ingleses vivos em 1839, nem sobre todos os ingleses vivos em 1914, mas sim sobre esta pessoa-grupo fictcia chamada "Gr-Bretanha", que se considerava capaz de comportamento moral ou imoral ao honrar ou desonrar uma obrigao". Em resumo, a moral inter nacional a moral dos estados. A hiptese do estado personali dade, e do estado responsabilidade, no nem verdadeira nem falsa, porque no se prope a ser um fato, mas uma categoria de pensamento necessria ao exame correto das relaes internaci onais. verdade que outra questo moral tambm surgiu em 1914: a obrigao dos ingleses individualmente. Mas era uma obrigao para com a " Gr-Bretanha", proveniente da obriga o da "Gr-Bretanha" para com a "Blgica". As duas obriga es eram distintas; e a confuso de raciocnio custo inevit vel para o fracasso em distingui-las. Muito curiosamente, esta distino parece trazer maior di ficuldade ao filsofo do que ao homem comum, que prontamen te distingue a obrigao do indivduo para com o Estado, da obrigao do Estado para com outro Estado. Em 1935, a Opo sio denunciou, na Cmara dos Comuns, o plano Hoare-Laval como "um crime terrvel". Mas no denunciou Sir Hoare como criminoso, nem o considerou como tal, a Oposio considerou
5 Um exemplo marcante de pensamento confuso sobre este assunto ocorreu numa recente carta ao The Times. Ao comentar a alegada obrigao britnica com relao Frana em 1914, um renomado professor de Histria escreveu que "Grey pode ter achado que sua honra pessoal estava envolvida no auxilio Frana, mas certamente no pensou que a do Gabinete estava" (The Times, February 28, 1939). A promessa, se houve, de ajudar a Frana h de ter sido dada por Grey no em seu nome, mas em nome da Gr-Bretanha. A menos que ele acreditasse que todo o Gabinete tinha a mesma obrigao que ele prprio de velar para que a promessa da Gr-Bretanha fosse honrada, no deveria ter feito nenhuma pro messa em hiptese alguma.

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o culpado apenas de um erro de julgamento. Em 1938, alguns ingleses se sentiram "envergonhados" pelo Acordo de Munique. Eles no estavam envergonhados de si mesmos, pois teriam fei to o que pudessem para evit-lo. Eles no estavam "envergo nhados" de Chamberlain, pois a maioria deles admitia que ele havia agido honestamente, embora erradamente, e ningum se sente "envergonhado" de algum que cometa um engano hones to. Eles estavam "envergonhados" da "Gr-Bretanha", cuja re putao, em sua opinio, havia cado em virtude de um ato co varde e indigno. Em ambos os casos, o mesmo ato que (pela viso dos crticos) representou um fracasso intelectual da parte do indivduo, representou tambm um fracasso moral da parte da "Gr-Bretanha". Tornou-se comum o dito de que o emprsti mo britnico de 10 milhes de libras Tchecoslovquia foi um "pagamento para aplacar a conscincia" (uma moeda conscin cia). A essncia de uma "moeda conscincia" que ela paga por um delinqente moral e o delinqente moral que pagou os 10 milhes de libras no foi Chamberlain, nem os ingleses que aplaudiram o acordo de Munique, mas sim a "Gr-Bretanha". No se pode identificar a obrigao do estado com a obrigao de qualquer indivduo, ou indivduos; e as obrigaes dos esta dos que so o sujeito da moral internacional. Normalmente, duas objees so levantadas contra este ponto de vista. A primeira que a personificao do Estado encoraja a exaltao deste em detrimento do indivduo. Esta objeo, embora explique o desfavor em que a personificao do Estado caiu entre os pensadores liberais, trivial. A personi ficao do Estado uma ferramenta, e depreci-la em virtude do uso que algumas vezes feito dela no mais inteligente do que condenar uma ferramenta por ter matado um homem. A fer ramenta pode igualmente ser posta a servio do liberalismo me diante nfase do dever do estado para com o indivduo e os ou tros estados. Nem a democracia pode, como um todo, prescindir da personificao como um meio de enfatizar o dever do indiv

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duo. Mesmo o mais sofisticado dentre ns provavelmente recu sar-se-ia a pagar impostos a um grupo de concidados, embora os paguemos com relativa naturalidade a um estado personifica do. O mesmo se aplica com maior fora a sacrifcios mais gra ves. "Jamais se conseguiria que jovens se sacrificassem por um pas to infeliz como a Irlanda' , disse Parnell, "se no a imagi nassem como uma mulher?". "Quem morre se a Inglaterra vi ver?" No adequadamente parafraseado por "Quem morre se outros ingleses vivem?". Alm disso, difcil imaginar como se podem conduzir ordenadamente as relaes internacionais a menos que ingleses, franceses e alemes creiam (por mais absur da que seja esta crena) que "Gr-Bretanha", "Frana" e "Ale manha" tm deveres morais entre si e uma reputao a ser mantida cumprindo esses deveres. Parece que o esprito das re laes internacionais tendem a melhorar quando se estimula esta crena ao invs de depreci-la. De qualquer forma, est claro que a sociedade humana ter de sofrer uma transformao subs tancial antes de descobrir alguma outra fico igualmente con veniente para substituir a personificao da unidade poltica. A segunda objeo mais sria. Se a moral internacional a moral de entidades fictcias, no seria ela prpria fictcia e irreal? Podemos, de incio, aceitar a opinio de que um compor tamento moral s pode provir de indivduos. Negar que "rela es entre Gr-Bretanha e Itlia" signifique o mesmo que "rela es entre ingleses e italianos" no negar que as "relaes entre Gr-Bretanha e I tlia" dependem das aes de ingleses e italia nos. O comportamento moral do estado uma hiptese mas no devemos considerar "irreal" uma hiptese que aceita em cer tos contextos como um guia do comportamento individual, e que, de fato, influencia este comportamento. Uma vez que os governantes, e outros que influenciam a conduo dos assuntos internacionais, concordam em pensar que o estado tem obriga es, e permitem que esta opinio guie suas aes, a hiptese
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Citado em Democraty and War, ed. G. E. C. Catlin, pg. 128.

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permanece eficaz. Os atos a que a moral internacional est liga da so praticados por indivduos, no em seu prprio nome, mas em nome desses grupos fictcios de pessoas "Gr-Bretanha" e "Itlia", e a moral em questo a atribuda a estas "pessoas". Qualquer exame til da moral internacional deve partir do reco nhecimento deste fato.
TEORIAS SOBRE A MORAL INTERNACIONAL

Antes de considerarmos os pressupostos morais que informam o pensamento atual sobre os assuntos internacionais, devemos levar em conta as teorias atuais sobre a moral internacional. Pois embora sejam os pressupostos do homem comum, e no os do filsofo, que determinam o cdigo moral aceito e o comporta mento moral do governo, as teorias dos filsofos tambm exer cem influncia no pensamento (e, com menor freqncia, na ao) do homem comum, e no podem ser deixadas fora do qua dro. As teorias da moral internacional tendem a cair em duas categorias. As realistas (e, como vimos, tambm algumas que no so realistas) sustentam que as relaes entre Estados so governadas apenas pelo poder, e que a moral no influi nelas. A teoria oposta, defendida por muitos autores utpicos, a de que o mesmo cdigo de moral aplicvel tanto aos indivduos quan to aos Estados. A opinio realista de que nenhum padro tico aplicvel s relaes entre os estados tem sua origem em Maquiavel, pas sando por Spinoza e Hobbes at Hegel, em quem encontrou sua expresso mais completa e consumada. Para Hegel, os estados so entidades completas e moralmente auto-suficientes e as re laes entre eles expressam apenas o acordo ou o conflito entre vontades independentes, no unidas por nenhuma obrigao mtua. A opinio oposta, de que o mesmo padro aplicvel aos indivduos e aos Estados, estava implcita na concepo original da personificao do Estado, e encontrou freqente ex

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presso no apenas nos escritos dos filsofos, mas nas declara es de governantes de tendncias utpicas. "A lei moral no foi escrita apenas para os homens em seu carter individual", disse Bright num discurso sobre poltica externa em 1858, " ... tam bm foi escrita para as naes?". "Estamos no comeo de uma era", disse Woodrow Wilson em sua mensagem ao Congresso sobre a declarao de guerra em 1917, "em que requerer-se- que os mesmos padres de conduta e de responsabilidade por erros sejam observados entre as naes e seus governantes, as sim como o so entre os cidados dos estados civilizados'?". Quando, em julho de 1918, o fiel House tentou um primeiro projeto de uma Liga das Naes, o Artigo 1 dizia: "Os mesmos padres de honra e tica devero prevalecer internacionalmen te, e nos negcios das naes, assim como em outros assuntos. O acordo ou promessa de uma potncia deve ser inviolvel". Nenhum pronunciamento nesse sentido foi includo no Pac to da Liga. Mas o Dr. Benes, numa das primeiras Assemblias, ressaltou que a Liga era HZpSO facto} uma tentativa de introduzir, nas relaes internacionais, os princpios e mtodos emprega dos... nas relaes mtuas dos indivduos par ticulares't'", Em seu famoso discurso em Chicago, em 5 de outubro de 1937, o Presi dente Roosevelt declarou que "a moral nacional to vital quanto a moral privada"!'. Mas ele no as identificou especificamente. N em a viso realista de que nenhuma obrigao moral pren de os Estados, nem a viso utpica de que os estados esto su jeitos s mesmas obrigaes morais dos indivduos, correspon dem aos pressupostos do homem comum acerca da moral internacional. Nossa tarefa a de examinar, agora, esses pressu postos.

of Public Policy, pg. 479. Public Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, pg. 479. 9 Intimate Papers of Colanel House, ed. C. Seymour, iv, pg. 28 la uague of Nations: Fourtb Assembfy, i, pg. 144. 11 International Conciliation, N.o 334, pg. 713.
]ohn Bright, Speccbes on Quution
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PRESSUPOSTOS COMUNS SOBRE A MORAL INTERNAOONAL

digno de nota o fato de que a tentativa de negar a relevncia dos padres ticos para as relaes internacionais tem sido feita quase exclusivamente pelo filsofo, e no pelo governante ou pelo homem das ruas. Algum reconhecimento de uma obrigao para com nossos semelhantes parece implcito em nosso concei to de civilizao e a idia de certos deveres que obrigam auto maticamente o homem civilizado deu origem idia semelhante (embora no necessariamente idntica) de deveres que obrigam as naes civilizadas. Um estado que no aja segundo certos padres de comportamento para com seus prprios cidados e, mais particularmente, para com os estrangeiros, ser taxado de "incivilizado". Mesmo Hitler, num de seus discursos, se negou a concluir um pacto com a Litunia "porque no podemos cele brar tratados polticos com um estado que no observa as mais primrias leis da sociedade humana'<'? e ele, freqentemente, alegava a imoralidade do bolchevismo como uma razo para ex cluir a Rssia Sovitica da famlia das naes. Todos concor dam que existe um cdigo moral que liga os estados entre si. Um dos mais importantes e mais claramente reconhecidos itens deste cdigo a obrigao de no infligir morte ou sofrimento "desnecessrios" a outros seres humanos, ou seja, morte ou so frimento no-necessrios realizao de algum objetivo mais alto que, certo ou errado, justifique uma derrogao da obriga o geral. Este o fundamento da maioria das regras de guerra, o mais antigo e mais desenvolvido captulo do direito internaci onal e essas regras so geralmente observadas na medida em que no impeam a conduo eficaz das operaes militares." Um
Discurso no Reicbstag, 21 de maio de 1935. As regras de guerra, desde 1914, tm sido expostas a um teste severo. A distino entre combatente e no-combatente diminui cada vez mais. Um ataque deliberado contra os chamados no-combatentes pode, de fato, realizar importantes objetivos militares e o conceito do sofrimento "desnecessrio", que o beligerante no tem o direito de infligir por no ser essencial ao seu objetivo militar, torna-se cada vez mais restrito e difcil de se sustentar. Em resumo, as atuais condies da guerra esto solapando, num ponto importan te, um sentido de obrigao universal anteriormente existente e eficaz.
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motivo humanitrio semelhante inspirou as convenes para a proteo de "raas atrasadas" ou de minorias nacionais, e para o amparo a refugiados. As obrigaes at aqui mencionadas tm sido obrigaes do estado para com os indivduos. Mas a obrigao de estado para estado tambm claramente reconhecida. O nmero de si nnimos atuais para o que anteriormente se denominava "a co munidade das naes"?" mostra a persistncia da crena de que os Estados so membros de uma comunho e, como tal, tenham obrigaes. Presume-se que um novo estado, ao se tornar um membro da comunidade internacional, em virtude de seu reco nhecimento por outras potncias, se considere automaticamen te obrigado, sem qualquer estipulao expressa, a aceitar as re gras do direito internacional e os cnones da moral internacional. Como vimos, o conceito de internacionalismo foi to livremen te empregado entre as duas guerras com o propsito de justifi car a ascendncia das potncias saciadas, que caiu em algum descrdito entre os Estados insatisfeitos. Mas esta reao natu ral no foi tanto uma negao da existncia de uma comunidade internacional quanto um protesto contra a excluso da possibi lidade de gozar de seus privilgios. O resultado do Tratado de Versail1es, escreveu Goebbels, foi o de "excluir a Alemanha da comunidade dos pases politicamente poderosos", e a funo do N acional Socialismo era "unir o povo e uma vez mais recoloc lo em seu devido lugar na comunidade das naes'"". Durante a visita de Hitler a Roma, em maio de 1938, Mussolini declarou que o objetivo comum de Itlia e Alemanha era "buscar entre si e com os outros um regime de comunho internacional que pos sa restaurar, para sempre, garantias mais eficazes de justia, se

14 Meia dzia de sinnimos, utilizados indiscriminadamente, foram colhidos de documen

tos recentes por G. Schwarzenberger (American [ournal of Intematlonal Law, xxxiii, pg. 59).
No h razo para se suspeitar de sarcasmo na referncia, num Edito Imperial japons de
1933, "fraternidade das naes".
15 Vlkischer Beobachter, 10 de abril de 1939.

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gurana e paz"!", Estas potncias constantemente apelavam para a injustia das condies impostas a elas no passado, e para a justia das exigncias que agora faziam e muitas pessoas, nestes dois pases estavam, sem sombra de dvida, sincera a apaixona damente preocupadas em justificar sua poltica luz dos pa dres universais da moral internacional. Particularmente, a teoria de que, uma vez que os estados no tm obrigaes morais entre si, os tratados no possuem fora obrigatria, no sustentada mesmo pelos governantes que demonstram pouca inclinao para a cooperao internacional. Todo estado celebra tratados na expectativa de que sero obser vados e os estados que violam tratados ou negam que o fizeram, ou defendem a violao com argumentos que visam a demons trar que essa violao era legal ou moralmente justificvel. O governo sovitico, nos primeiros anos de sua existncia, aberta mente violou no apenas os tratados assinados pelos governos russos anteriores, mas ainda o que ele prprio havia assinado em Brest-Litovsk, e defendeu uma filosofia que parecia negar a obrigao e a moral internacionais. Mas ele simultaneamente celebrou, e procurou celebrar, outros tratados com a inteno manifesta de observ-los, esperando que os outros os observas sem. O governo alemo acompanhou sua violao ao Tratado de Locarno, em 1936, com uma oferta de concluir um novo tra tado. Em nenhum dos casos necessrio duvidar da sinceridade dos governos envolvidos. A violao de tratados, mesmo quan do freqentemente praticada, tida como algo excepcional que requer uma justificativa especial. O sentimento geral de obriga o permanece. A opinio de que o mesmo padro tico aplicvel tanto ao comportamento dos estados quanto ao dos indivduos est to distante da crena corrente como a opinio de que nenhum padro se aplica aos estados. O fato que a maioria das pesso
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The Times, May 9, 1938.

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as, embora creiam que os Estados devam agir moralmente, no esperam deles o mesmo tipo de moral que esperam delas prpri as e entre si. Muitos pensadores utpicos ficaram to intrigados com esse fenmeno que se recusaram a reconhec-lo. Outros sinceramen te confessaram sua perplexidade. "A moral dos homens se para lisa quando se trata de conduta internacional", observa o Pro fessor Dewey'? e o Professor Zimmern detecta um "preconceito enraizado contra a lei e a ordem no domnio intemacional'U''. A discrepncia menos surpreendente do que parece primeira vista. Os sofistas estavam h muito tempo familiarizados com o problema da incompatibilidade entre a moral pessoal, profissio nal. e comercial. A moral internacional uma outra categoria, com padres que so, em parte, peculiares somente a ela pr pria. Alguns dos problemas da moral do estado so comuns ao campo da moral dos agrupamentos de pessoas. Outros so pe culiares ao estado em virtude de sua posio de detentor supre mo do poder poltico. A analogia entre o estado e outros agru pamentos de pessoas , portanto, til, mas no decisiva.
DIFERENAS ENTRE A MORAL DO INDIVDUO E DO ESTADO

Podemos agora cuidar das principais razes por que no se espera, normalmente, que os Estados observem os mesmos pa dres de moral dos indivduos. I) Existe a dificuldade inicial de atribuir ao estado, ou a qualquer outra pessoa-grupo, amor, dio, inveja e outras emo es ntimas que desempenham um papel muito importante na moral individual. Parece bastante inadequado dizer, como es creveu um autor do sculo dezoito, que "uma nao deve amar as outras naes como a si mesma"!". Por essa razo, freqente
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18

Foreign .Affairs, March 15, 1923, pg. 95.

Zimmern, Totuards a National Poliry, pg. 137.
19 Christian Wolff, citado em H. Kraus, Staatsethos, pg. 187.

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mente se diz que a moral do estado deve confinar-se ao tipo formal de moral que pode ser codificado numa srie de regras, e que se aproxima do Direito, e que no pode incluir qualidades pessoais essenciais tais como altrusmo, generosidade e com paixo, cujas obrigaes nunca se podem rigidamente definir e precisar. O estado, assim como uma corporao pblica, pode se dizer (como ocorre com freqncia) ser justo, mas no gene roso. Isto no parece ser totalmente verdade. Como j notamos, presume-se que as pessoas-grupos tenham direitos e obrigaes legais assim como morais. Quando um banco, ou uma compa nhia pblica, faz uma doao a um Fundo Municipal para assis tncia s vtimas de algum grande desastre, o ato de generosida de deve ser atribudo no aos diretores, cujos bolsos no so afetados, nem aos acionistas, que no so consultados nem in formados, mas ao prprio banco ou companhia. Quando o Tesouro realiza uma "doao por compaixo", em alguns casos de penria, o ato de compaixo efetuado no pelo funcionrio que toma a deciso, nem pelo Ministro do Tesouro por si s, mas pelo estado. Algumas pessoas esperavam que "os Estados Unidos" perdoassem os dbitos dos estados europeus aps a Primeira Guerra Mundial, e criticaram sua recusa em faz-lo em bases morais. Em outras palavras, por paradoxal que possa pa recer, ns esperamos, em certas circunstncias, que os estados e outras pessoas-grupos no apenas cumpram suas obrigaes for mais, mas que se comportem generosa e compassivamente. E precisamente esta expectativa que cria o comportamento moral em nome de uma entidade fictcia, como um banco ou um esta do. Bancos subscrevem fundos de caridade e estados fazem do aes benemerentes porque a opinio pblica espera isto deles. O impulso moral tem sua origem no indivduo. Mas o ato moral o ato da pessoa-grupo. No obstante, embora muitas pessoas aceitem a hiptese de que as pessoas-grupos - ou pessoas coletivas - tm, sob cer tas condies, tanto um dever moral de agir altruisticamente

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quanto de agir com justia, o dever da pessoa coletiva parece, por consenso, ser mais limitado pelo interesse prprio do que o dever do indivduo. Em teoria, o indivduo que sacrifica seus interesses, ou mesmo sua vida, pelo bem de outros moralmen te elogivel, embora este dever pudesse ser limitado pela obri gao para com a famlia ou dependentes. No se espera, nor malmente, que a pessoa coletiva se entregue ao altrusmo s custas de algum sacrifcio de seus interesses. Um banco, ou com panhia pblica, que deixasse de pagar dividendos em virtude de contribuies generosas a instituies de caridade seria mais digno de censura do que de elogio. Em sua campanha presiden cial de 1932, Franklin Roosevelt referiu-se zombeteiramente reputao de Hoover por atividades humanitrias na Europa, e convidou-o a "voltar seus olhos dos que chama de pases atrasa dos e estropiados para os grandes e aflitos mercados de Kansas, Nebraska, Iowa, Wisconsin e outros Estados agrcolas"?", A obri gao moral normalmente aceita de um estado no diminuir o padro de vida de seus cidados em virtude de uma abertura de suas fronteiras a um nmero ilimitado de refugiados estrangei ros, embora possa ser sua obrigao aceitar um nmero to grande quanto for compatvel com os interesses de seu prprio povo. Os defensores britnicos da Liga das Naes, que exortaram a Gr-Bretanha a render assistncia s vtimas de "agresso" no sustentavam que ela devesse fazer isto mesmo em detrimento de seus interesses vitais. Argumentaram que ela deveria dar a assistncia que pudesse razoavelmente suportar", assim como um banco pode razoavelmente suportar a doao de 500 guinus s vitimas de um terremoto. O padro aceito da moral internaci onal, em relao s virtudes altrusticas, parece ser o de que um
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Discurso na Metropolitan Opera House, New York, transcrito no New York Times,
November 4, 1932.
21 A Unio da Liga das Naes "advoga sanes apenas nos casos em que o nmero e
recursos dos governos cooperando em nome da Liga torne razoavelmente certo que o
provvel agressor abandonar seu intento, de forma que no haja risco de guerra" (Headway,
December 1937, pg. 232).

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estado deva fazer uso delas na medida em que no sejam seria mente incompatveis com seus interesses mais importantes. O resultado que grupos seguros e ricos podem melhor se permi tir um comportamento altrustico do que grupos que esto con tinuamente preocupados com o problema de sua prpria segu rana e solvncia; e esta circunstncia fornece a base para a presuno, normalmente feita por ingleses e americanos, de que a poltica de seus pases mais esclarecida moralmente do que a dos outros. 11) No , contudo, apenas verdade que o homem comum no exige da pessoa coletiva certos tipos de comportamento moral que so exigidos do indivduo, ele espera, da pessoa coletiva, certos tipos de comportamento que consideraria definitivamen te imorais para o indivduo. O grupo no somente est isento de algumas obrigaes morais do indivduo, mas ainda est defini tivamente associado belicosidade e auto-afirmao, que se transformam em virtudes positivas para a pessoa-grupo. O indi vduo procura a fora mediante a unio com outros no grupo e sua "devoo sua comunidade significa sempre a expresso tanto de egosmo transferido quanto de altruisrno'P. Se ele forte, convence o grupo a buscar objetivos que so os seus. Se fraco, encontra na capacidade de auto-afirmao do grupo uma compensao para sua prpria falta de poder para se impor. Se ns no podemos vencer por ns prprios, queremos que o nosso lado vena. A lealdade ao grupo se torna uma virtu de cardeal do indivduo, e pode requerer que ele admita um com portamento por parte da pessoa coletiva que condenaria nele prprio. Torna-se um dever moral promover o bem-estar, e mais tarde os in teresses, do grupo como um todo e este dever tende a eclipsar o dever para com uma comunidade mais ampla. Atos que seriam imorais no indivduo podem tornar-se virtudes quando praticados em nome da pessoa coletiva. "Se fizssemos em nos
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R. Niebuhr, Moral Man and lmmoral Sede!}, pg. 40.

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so proveito o que estamos fazendo pela Itlia", dizia Cavour a D'Azeglio, "seramos grandes velhacos't". Honestamente, o mesmo poderia ser dito por muitos diretores de companhias p blicas e promotores de boas causas. "H uma crescente tendn cia entre os homens atuais", escreve o DI. Niebuhr, "de se con siderarem ticos porque delegaram seus vcios a grupos cada vez maiores"?". Da mesma forma, delegamos nossas animosidades. mais fcil para a "Inglaterra" odiar a ''Alemanha'' do que para indivduos ingleses odiarem indivduos alemes. mais fcil ser anti-semita do que odiar indivduos judeus. Condenamos tais emoes em ns mesmos como indivduos, mas as aceitamos sem escrpulos na qualidade de membros de um grupo. IH) Essas consideraes se aplicam, em certo sen tido, a to das as pessoas coletivas, embora se apliquem com maior fora ao estado. Existem, contudo, outros aspectos em que normal mente no exigimos do estado nem mesmo um padro de com portamento moral igual ao que exigimos de outros entes coleti vos. O estado provoca um tipo de atrao emocional totalmente diferente daquela exercida por qualquer outra pessoa coletiva. Ele cobre um campo de atividades humanas muito maior, e exi ge do indivduo lealdade muito mais intensa e sacrifcios muito mais graves. O bem do estado mais usualmente visto como um fim moral em si mesmo. Se nos pedem que morramos por nosso pas, devem pelo menos nos deixar pensar que o bem do nosso pas a coisa mais importante do mundo. O estado, assim, pas sa a ser visto como possuindo um direito auto-preservao que supera a obrigao moral. Na Cambridge History 01 British Foreign Policy publicada aps a guerra, o Professor Holland Rose justifica o "desonroso episdio" da captura da esquadra holan desa em Copenhagen, em 1807, pela crena de Canning de que "a prpria existncia da Gr-Bretanha estava em jogo":". Os que
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24 25

Citado em E.L. Woodward, Tbree Studies in European Conseruatism, pg. 297.

R. Niebuhr, .Atiantic MonthlJ, 1927, pg. 639.
Cambridge History of Britisb Foreign Policy, i, pgs. 363-4.

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tm uma oplnlao diferente normalmente argumentam que Canning estava enganado, e no que ele teria agido de outra for ma se sua crena fosse corrigida. Outras diferenas entre os padres de moral normalmente esperados do estado e dos outros entes coletivos resultam do fato de que o estado o repositrio do poder poltico, e no h autoridade acima do estado capaz de lhe impor um comporta mento do mesmo modo que o estado impe um mnimo de com portamento moral sobre outras pessoas-grupo. Um corolrio disto o fato de termos de conceder ao esta do o direito de agir em sua prpria causa para reparar danos e ofensas. Outro corolrio a dificuldade de assegurar a obser vncia, por todos, de um padro comum uma vez que, enquanto algumas obrigaes morais so sempre consideradas absolutas, h uma forte tendncia no sentido de tornar a imperatividade das obrigaes morais dependente de uma expectativa razovel do cumprimento do mesmo dever por outros. As convenes desempenham um papel importante em toda moral; e a essncia de uma conveno o fato de que ela obriga na medida em que outras pessoas realmente adotem essa conveno. O Banco Barclays, ou a Qumica Imperial Limitada, incorreria em censu ra moral se empregasse agentes secretos para roubarem docu mentos confidenciais dos cofres das instituies rivais, uma vez que tais mtodos no so habitualmente utilizados por compa nhias contra outras. Mas nenhum estigma se liga "Gr Bretanha" ou "Alemanha" por agirem dessa forma pois acredi ta-se que estas prticas sejam comuns a todas as grandes potncias, e um estado que no recorra a esses expedientes po der encontrar-se em desvantagem. Spinoza argumentava que no se podem acusar os estados por faltarem com a palavra; pois todos sabem que outros estados fariam o mesmo se isto servisse aos seus interesses". Uma razo para no se esperar um padro mais alto de moral dos estados porque estes, de fato, deixam,
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Spinoza, Tractatss Politicus, iii, 14.

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com freqncia, de se comportar moralmente, e porque no h meios de compeli-los a se comportarem dessa forma.

IV) Isto nos leva dificuldade mais fundamental que se nos defronta em nossa anlise das obrigaes morais atualmente atri budas ao estado. Aceita-se normalmente que a moral de uma pessoa coletiva s pode ser a moral social (um estado, ou uma companhia limitada, no pode ser um santo ou um mstico) e a moral social implica dever para com outros membros da comu nidade, seja esta uma famlia, uma igreja, um clube, uma nao ou a prpria humanidade. "Nenhum indivduo pode criar uma conscincia para si mesmo", escreve T. H. Green, "ele sempre precisa de uma sociedade para cri-la por ele"27. Em que sentido podemos encontrar uma base para a moral internacional pressu pondo uma sociedade de estados?
EXISTE UMA COMUNIDADE INTERNACIONAL?

Os que negam a possibilidade de uma moral internacional natu ralmente contestam a existncia de uma comunidade internaci onal. Bosanquet, o hegeliano ingls que se pode considerar um representante tpico desta opinio, argumenta que "o estado nao a organizao mais ampla que possui a experincia co mum necessria para criar uma vida em comum'f" e rejeita enfa ticamente "a suposio de que a humanidade seja um ente associado real, um objeto de devoo e um guia do dever mo ral"29. Parece que a resposta a isso poderia ser a de que um ente, produto de uma associao, jamais pode ser "real", exceto como uma hiptese de trabalho e que a questo de saber se um ente coletivo dado um objeto de devoo ou um guia do dever mo ral uma questo de fato que deve ser respondida pela observa
27

28 29

T.H. Green, Prolegomeno to Etbics, pg. 35l. B. Bosanquet, The Pbilosopbical Theory of tbe State, pg. 320. B. Bosanquet, Soeis! and lnternational Ideais, pg. 292.

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o e no pela teoria, e pode ter diferentes respostas em dife rentes tempos e lugares. J foi mostrado que existe uma suposi o difundida da existncia de uma comunidade mundial, da qual os estados so unidades, e que o conceito das obrigaes morais dos estados est intimamente ligado a essa suposio. Existe uma comunidade mundial pelo fato (e por nenhum outro) de que as pessoas falam, e, dentro de certos limites, se comportam, como se houvesse uma comunidade mundial. Existe uma comu nidade mundial porque, como Salvador de Madariaga argumen ta, "ns introduzimos esta verdade em nosso acervo de pensa mento espiritual sem discusso prvia"?", Por outro lado, seria uma iluso perigosa supor que esta comunidade mundial hipottica possui a unidade e a coerncia de comunidades do tamanho ou menores do que o estado. Se exa minarmos as formas pelas quais a comunidade mundial no pos sui um padro suficiente de coerncia, teremos a pista das ra zes das imperfeies da moral internacional. Esta insuficincia se manifesta principalmente de duas maneiras: 1) o princpio da igualdade entre os membros de uma comunidade no aplicado e, realmente, no nada fcil de ser aplicado no caso da comu nidade mundial; 11) o principio de que o bem do todo tem prece dncia sobre o bem da parte, que um postulado de qualquer comunidade totalmente integrada, no geralmente aceito.

o PRINCPIO DA IGUALDADE
I) O princpio da igualdade dentro de uma comunidade difcil de se definir. A igualdade no jamais absoluta, e pode s vezes ser definida como uma ausncia de discriminao por motivos entendidos como irrelevantes. Na Gr-Bretanha, as ra zes pelas quais alguns tm rendas mais altas, ou pagam mais impostos que outros, so (correta ou erradamente) consideradas relevantes mesmo por aqueles que esto nas categorias menos
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S. de Madariaga, Tbe Wor/d's Design, pg. 3,

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favorecidas, e o princpio da igualdade no , portanto, infringi do. Mas o princpio seria infringido, e a comunho quebrada, se as pessoas com olhos azuis fossem menos favoravelmente trata das do que as com olhos castanhos, ou as pessoas de Surrey do que as de Hampshire. Em muitos pases, as minorias so discri minadas por motivos que consideram irrelevantes, e elas dei xam de se sentirem, e de serem vistas, como membros da comu nidade". N a comunidade internacional tal discriminao endmica. Origina-se, em primeiro lugar, da atitude dos indivduos. Conta se que Gladstone, certa vez teria exortado uma audincia de concidados seus a "se lembrarem de que a santidade da vida nos vilarejos das montanhas afegs, entre as neves do inverno, no menos inviolvel aos olhos do Todo-Poderoso do que as de vocs":". Pode-se dizer, seguramente, que os olhos do Todo-Po deroso no so, quanto a isso, os da grande maioria dos ingle ses. O senso de interesse e obrigao comuns da maioria dos homens mais aguado com relao famlia e aos amigos do que aos seus demais concidados, e mais aguado com relao aos seus concidados do que a pessoas de outros lugares. A fa mlia e os amigos formam um grupo de presena "cara a cara", e o senso de obrigao moral tende a ser forte. Os membros de uma nao moderna so levados, devido a uma educao mais ou menos uniforme, imprensa nacional popular, ao rdio, s facilidades de viagem e ao uso hbil de smbolos:", a adquirirem
Somente em tempos recentes que o fato de todos os habitantes de um territrio serem membros da comunidade comeou a ser considerado um pressuposto. Como os judeus na Alemanha nazista, os habitantes negros da frica do Sul no so vistos hoje como membros da comunidade. Nos Estados Unidos, muitos sulistas brancos hesitariam em admitir que os negros sejam membros da comunidade da mesma forma que eles. 32 Citado pelo Delegado do Haiti em League oi Nations: Fifteenth AssembIJ, 6th Committee, pg.43. 33 ''As atitudes morais sempre se desenvolvem mais sensivelmente em relacionamentos de pessoa a pessoa. Esta uma razo por que lealdades mais genricas, naturalmente mais abstratas do que as imediatas, perdem um pouco de seu poder sobre o corao humano; e por que uma sociedade astuta tenta restaurar este poder tornando uma pessoa o smbolo da comunidade" (R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Socie!), pgs. 52-3).
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algo do carter de um grupo "cara-a-cara". O ingls comum traz em sua mente um quadro genrico do comportamento, da vida diria, dos pensamentos e interesses dos demais ingleses, embo ra no faa nenhum quadro deste tipo acerca do grego ou do lituano. Alm disso, a clareza da imagem de seu quadro acerca de "estrangeiros" normalmente variar em relao proximida de geogrfica, racial e lingstica, de modo que o ingls comum tender a achar que possui algo, embora pouco, em comum com o alemo ou o australiano, e absolutamente nada em comum com o chins ou o turc0 34. Diz-se que um correspondente de um jor nal americano na Europa teria estabelecido a regra de que vale ria a pena reportar um acidente se este envolvesse a morte de um americano, cinco ingleses, ou dez europeus. Aplicamos, cons ciente ou inconscientemente, um pouco deste padro de valores relativos. "Se a China no estivesse to longe", disse N eville Chamberlain na Cmara dos Comuns, por ocasio do bombar deio japons a cidades chinesas, e se essas cenas que esto ocorrendo no estivessem to distantes da nossa conscincia diria, os sentimentos de piedade, horror e indignao que se levantariam, aps a total observao desses acontecimentos, poderiam lanar nosso povo por caminhos que at ento jamais imaginara"35. O mesmo motivo reapareceu em sua fala nacional, durante a crise tcheca, em 27 de setembro de 1938: "Quo terr vel, fantstico, e incrvel o fato de estarmos cavando trinchei ras e testando mscaras contra gases por causa de uma querela num pas distante, entre povos dos quais nada conhecernos't". Estas palavras foram criticadas em muitas partes. Mas h pouca
CC

Naturalmente, as variaes de sentimento tambm so influenciadas pelos preconceitos

polticos da poca.
35 Cmara dos comuns, 21 de junho de 1938: O.fficial Reporl, col. 936. Um correspondente
do Tbe Times, comentando sobre "as incongruncias da compaixo" na esfera internacio
nal, questiona se "a conscincia mundial" encara "100 chineses mortos ou arruinados como
equivalentes a um judeu perseguido", ou se "simplesmente o fato de que os judeus esto
mo, enquanto os chineses esto muito longe, e so amarelos" (The Times, Novernber 25,
1938).
36 N. Charnberlain, Tbe Struggle for Peace, pg. 275.

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dvida de que representam a reao inicial do ingls comum. Nossa atitude normal quanto a estrangeiros uma completa negao daquela ausncia de discriminao por motivos irrelevantes que reconhecemos como o princpio da igualdade. Esta atitude do indivduo se reflete na atitude dos estados entre si e a dificuldade se intensifica devido estrutura da co munidade internacional. Mesmo se a igualdade entre indivduos de diferentes pases fosse reconhecida, ainda assim, as desigual dades entre os estados seriam flagrantes. As desigualdades exis tentes entre um punhado de estados conhecidos, no sujeitos a controle externo, so infinitamente mais evidentes, mais perma nentes e mais difceis de se esquecer do que as desigualdades entre uma massa annima de cidados sujeitos, pelo menos no minalmente, mesma lei. A importncia atribuda idia da igual dade em poltica internacional revelada pelo nmero e pela insistncia das demandas baseadas nessa idia. O "tratamento de nao mais favorecida", a "Porta Aberta", a "liberdade dos mares", o pedido japons pelo reconhecimento da igualdade ra cial no Pacto da Liga das Naes, o antigo desejo alemo de "um lugar ao sol", a mais recente exigncia alem de Gleichherechtigung ou "igualdade de status", foram todos pedidos de aplicao do princpio da igualdade. Os elogios igualdade foram repetidamente ouvidos nas Assemblias e Comits da Liga das Naes - principalmente, seno exclusivamente, pelos de legados dos pases rneriores ". Contudo, o termo usado com pouca consistncia. Algumas vezes, significa meramente igual dade formal dos estados perante a lei. Em outros contextos, sig nifica igualdade de direitos, ou igualdade de oportunidades, ou
37 Entre as grandes potncias apenas a Frana, muito dependente de sua posio em defesa das potncias menores, advogou consistentemente o princpio da igualdade. "No h, e confiamos em que jamais haja", disse Blum numa ocasio (Leaglle of Nations: Sixteentb Assembfy, Part lI, pg. 28), "uma ordem de precedncia entre as potncias que formam a comunidade internacional. Se fosse estabelecida uma hierarquia entre os estados dentro da Liga das Naes... ento a Liga seria arruinada, moral e materialmente" - uma declarao memorvel, tendo-se em conta a constituio hierrquica do Conselho da Liga.

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igualdade de posses. s vezes, parece significar igualdade entre as grandes potncias. Quando Hitler argumentou que "de acor do com todo o senso comum, a lgica, e os princpios gerais da mais alta justia humana... todos os povos deveriam comparti lhar igualmente os bens do mundo'P", muito dificilmente, ele queria dar a entender que a Litunia deveria gozar tanto dos "bens do mundo" quanto a Alemanha. Mesmo que presumamos que igualdade de direitos ou privilgios signifique igualdade pro porcional, e no absoluta, teremos avanado pouco, uma vez que no existe nenhum critrio aceito para se determinar as pro pores. Ainda assim isto nos adiantaria pouco muito. O pro blema no o fato de que os direitos e privilgios da Guatemala sejam apenas proporcionalmente, e no absolutamente, iguais aos dos Estados Unidos, mas que tais direitos e privilgios da Guatemala s sejam gozados devido boa vontade dos Estados Unidos. A constante intromisso, ou intromisso em potencial, das potncias torna quase sem sentido qualquer concepo de igualdade entre os membros da comunidade internacional.

o BEM DO TODO E

O BEM DA PARTE

lI) A outra falha capital da comunidade internacional a

incapacidade de conseguir a aceitao geral do postulado de que o bem do todo tem precedncia sobre o bem da parte. A Gr Bretanha possui uma conscincia nacional comum porque o ho mem de Surrey normalmente agir segundo o pressuposto de que o bem da Gr-Bretanha mais importante do que o bem de Surrey. Um dos principais obstculos ao crescimento de uma conscin cia nacional alem comum foi a dificuldade em se persuadir os prussianos, saxes e bvaros a considerarem o bem da Alema nha mais importante do que o bem da Prssia, Saxnia e Bavria. Hoje em dia est claro que, apesar de aspiraes piedosas, as pessoas ainda hesitam em agir segundo a crena de que o bem
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Discurso no Reichstag, em 28 de abril de 1939.

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do mundo, como um todo, seja maior do que o bem de seus pr prios pases. A lealdade para com uma comunidade mundial ain da no suficientemente poderosa para criar uma moral inter nacional que supere os interesses nacionais vitais. Alm disso, a concepo de uma comunidade implica o reconhecimento de seu bem como algo que seus membros devam promover, e o concei to de moral implica o reconhecimento de princpios universais com carter obrigatrio. Se nos recusamos a reconhecer os de sejos mais importantes do todo, poderemos dizer que existe uma comunidade mundial, ou algum tipo de moral internacional? Este o dilema fundamental da moral internacional. Por um lado, encontramos a aceitao quase universal de uma moral internacional que envolve um sentimento de obrigao para com a comunidade internacional ou a humanidade como um todo. Por outro lado, encontramos uma relutncia quase igualmente universal em admitir que, nesta comunidade internacional, o bem da parte (ou seja, nosso prprio pas) possa ser menos importan te que o bem do todo. Esse dilema se resolve, na prtica, de dois modos diferentes. O primeiro o mtodo, que Hitler to mou emprestado da Escola Darwiniana, de identificar o bem do todo com o bem do mais apto. Os mais aptos so, e isto um pressuposto, "os portadores da mais alta tica"39 e basta provar, pelas aes, que um pas o mais apto, para estabelecer a iden tidade de seu bem com o bem do todo. O outro mtodo o da doutrina neo-liberal da harmonia de interesses, da qual Lord Cecil, Woodrow Wilson e o Professor Toynbee foram citados como representantes. Esta doutrina, como qualquer doutrina que conceba a existncia de uma natural harmonia de interesses, identifica o bem do todo com a segurana dos que a fruem. Quando Woodrow Wilson declarou que os princpios america nos eram os princpios da humanidade, ou o Professor Toynbee que a segurana do Imprio Britnico era "o interesse supremo
39

Hitler, Mein Kampj, pg. 421.

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do mundo inteiro":", estavam, com efeito, fazendo a mesma afir mao de Hitler, de que seus concidados eram "os portadores da mais alta tica" e produz-se o mesmo resultado ao se identi ficar o bem de toda a comunidade internacional com o bem da parte dela em que estejamos particularmente interessados. Am bos os mtodos so igualmente fatais para a concepo efetiva de qualquer moralidade internacional. No h escapatria para o dilema fundamental de que toda comunidade, e todo cdigo de moral, postula algum reconheci mento de que o bem da parte deve ser sacrificado ao bem do todo. Quanto mais explicitamente encararmos esta questo na comunidade internacional, mais perto estaremos de uma solu o de nosso problema. A analogia com a comunidade nacional, embora imperfeita, uma vez mais til. O liberalismo moderno, escreveu Hobhouse pouco antes de 1914, "postula, no que haja uma harmonia realmente existente, que s requer prudncia e bom senso para ser posta em prtica, mas apenas que existe uma harmonia tica possvel... que os homens podem alcanar, e que neste feito reside o ideal social":". O termo "tica" deixa transparecer a falha do argumento. A "harmonia que apenas re quer prudncia e bom senso para ser posta em prtica" do scu lo dezenove era uma harmonia de interesses. A "harmonia ti ca" s se alcana atravs do sacrifcio de interesses, e necessria precisamente por no existir nenhuma harmonia natural de inte resses. Na comunidade nacional, constantemente e com sucesso so feitos apelos ao auto-sacrifcio, mesmo quando o sacrifcio demandado o da vida. Contudo, mesmo na comunidade nacio nal, seria errneo supor que a assim chamada "harmonia" se es tabelea unicamente atravs do auto-sacrifcio voluntrio. O sacrifcio requerido freqentemente imposto, e a "harmonia" se baseia na considerao realista de que do "interesse" do indivduo sacrificar voluntariamente o que, caso contrrio, lhe
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Vide o Captulo 5. L.T. Hobhouse, Liberalio, pg. 129.

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seria arrancado pela fora. A harmonia, no plano nacional, atingida atravs desta combinao de moral e poder. No plano internacional, o papel do poder maior, e o da moral menor. Quando se exige o auto-sacrifcio de um indiv duo, este sacrifcio pode ou no ser voluntrio. Quando se de manda auto-sacrifcio de um Estado, so maiores as chances de que este alegado auto-sacrifcio se revele, na verdade, como uma submisso forada a uma potncia maior. Porm, mesmo nas re laes internacionais, o auto-sacrifcio no de todo imposs vel. Muitas concesses feitas pela Gr-Bretanha s colnias no se podem explicar em termos do interesse britnico ou da sub misso ao mais forte. As concesses feitas pela Gr-Bretanha Alemanha, por mais ineficazes que tenham sido, foram ditadas, no totalmente pelos interesses britnicos ou pelo medo do po derio alemo, mas sim por uma crena em algum conceito de moral internacional que independia dos interesses britnicos. Qualquer ordem moral internacional deve repousar sobre algu ma hegemonia de poder. Mas esta hegemonia, como a suprema cia de uma classe dominante num estado, por si prpria um desafio aos que dela no compartilham e, para sobreviver, h de conter um elemento de reciprocidade, de auto-sacrificio da par te dos que possuem, o que a tomar tolervel aos outros mem bros da comunidade mundial. atravs desse processo de dar e receber, da disposio de no insistir em todas as prerrogativas do poder, que a moral encontra seu mais seguro ponto de apoio na poltica internacional e, muito provavelmente, tambm na poltica nacional. , sem dvida, sem sentido comear esperan do sacrifcios de vulto. O padro do que razoavelmente pode mos obter no deve ser colocado muito alto. Mas o rumo mais prejudicial ao estabelecimento de uma moralidade internacional , com certeza, o de pretender que o povo alemo o portador da mais elevada tica, ou que os princpios americanos so os princpios para toda a humanidade ou que a segurana da Gr Bretanha se constitui no bem supremo do mundo, de tal forma

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que qualquer sacrifcio requerido de qualquer nao seja, de fato, necessrio. Quando o Professor Zimmern exorta o "homem comum" a "ampliar sua viso, de modo a ter em mente que os problemas pblicos do sculo vinte so problemas mundiais'r", o sentido mais concreto contido nesta afirmao o de que o reconheci mento do princpio do auto-sacrifcio, que se supe normalmen te que se esgote perto da fronteira nacional, deva ser estendida para alm dela. No certo que o homem comum permanea surdo a este apelo. Se o Ministro do Tesouro fosse tentar justifi car um aumento no imposto de renda sob o argumento de que estaremos melhor com essa perda de renda, certamente devera mos demiti-lo como maluco e este o tipo de argumento que utilizado, quase invariavelmente, para justificar qualquer ao internacional que acarrete um aparente sacrifcio de interesses. Um apelo direto necessidade de auto-sacrifcio, pelo bem co mum, pode ser, por vezes, mais eficaz. Mas necessrio esclarecer um outro ponto em que muitas iluses so freqentes. No seio da comunidade nacional, presu mimos que, neste processo de auto-sacrifcio e de dar e receber, o dar deve partir principalmente dos mais privilegiados pela or dem existente. Na comunidade internacional, os autores e esta distas das potncias satisfeitas normalmente presumem que o processo de dar e receber opera somente dentro da ordem exis tente, e que todos devem sacrificar-se para manter esta ordem. A paz internacional, disse Eden certa vez, tem de ser "baseada numa ordem in ternacional, com as naes unidas para preserv las" e, para esta paz internacional, "toda nao contribui por que reconhece que ali reside seu prprio interesse duradouro'T". A falcia latente neste e em muitos outros pronunciamentos fatal para qualquer concepo funcional de moral internacional. O processo de dar e receber deve aplicar-se aos desafios postos
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Zimrnern, Tbe Prospeas o/ Civilisation, pg. 26. Anthony Eden, Foreign Affair!, pg. 197.

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ordem existente. Os que se aproveitam mais desta ordem s podem, a longo prazo, esperar mant-la por meio de concesses suficientes para torn-la tolervel aos que dela se aproveitam menos e a responsabilidade de velar para que estas mudanas se operem, na medida do possvel, de forma ordenada cabe tanto aos defensores quanto aos que desafiam a ordem existente. Isto nos leva ao exame do direito e da mudana na poltica interna cional.

PARTE

IV

DIREITO E MUDANA

CAPTULO

OS FUNDAMENTOS DO

DIREITO

NENHUM

tpico tem estado sujeito a tanta confuso, no pensa mento contemporneo sobre os problemas internacionais, do que o relacionamento entre a poltica e o direito. Existe, entre as muitas pessoas interessadas nas questes internacionais, uma forte inclinao para tratar o direito como algo independente da poltica e eticamente superior a ela. Contrasta-se a "fora moral do direito" com os mtodos implicitamente imorais da poltica. Somos conclamados a estabelecer "o reino do direito", a manter "a ordem e o direito internacional" ou a "defender o direito in ternacional" e presume-se que, ao agirmos dessa forma, trans feriremos nossas diferenas da turbulenta atmosfera poltica da defesa do interesse prprio para o mais puro, o mais sereno ar da justia imparcial. Antes de admitirmos esses conceitos po pulares, devemos examinar com muito cuidado a natureza e fun o do direito na comunidade internacional, e suas relaes com a poltica internacional.

NATUREZA DO DIREITO INTERNACIONAL

direito internacional difere do direito nacional dos estados modernos por ser o direito de uma comunidade no-desenvolvi da e no totalmente integrada. No possui trs instituies que so partes essenciais de qualquer sistema desenvolvido de direi to nacional: um mbito judicirio, um executivo e um legislativo. I) O direito internacional no reconhece a competncia de nenhuma corte para exarar, sobre matrias de direito ou de fato,

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decises tidas como obrigatrias pela comunidade como um todo. Desde h muito habito de alguns estados celebrarem acordos especiais para submeterem disputas particulares a uma corte in ternacional para a soluo judicial. A Corte Permanente de Jus tia Internacional, estabelecida pelo Pacto da Liga, representa uma tentativa de estender e generalizar este hbito. Mas a insti tuio da Corte no modificou o direito internacional: simples mente criou certas obrigaes especiais para os estados que a aceitaram. 11) O direito internacional no possui agentes competentes para forarem a observncia da lei. Em certos casos, ele, de fato, reconhece o direito de uma parte ofendida, onde haja ocorrido uma violao do direito, adotar represlias contra o transgressor. Mas este o reconhecimento de um direito de defesa, e no o estabelecimento de uma penalidade por um agente da lei. As medidas contempladas no Artigo 16 do Pacto da Liga, na medi da em que sejam vistas como punitivas e no meramente pre ventivas, fazem parte desta categoria. 111) Das duas principais fontes do direito (o costume e a legis lao) o direito internacional s reconhece a primeira, lembran do, neste aspecto, o direito de todas as comunidades primitivas. Determinar os estgios pelos quais um certo tipo de ao ou comportamento passa a ser, de costumeiro a obrigatrio para todos os membros da comunidade tarefa mais do psiclogo social do que do jurista. Mas foi por processo semelhante que o direito internacional passou a existir. Nas comunidades avana das, a outra fonte do direito (a legislao direta) mais abun dante, e nenhum estado moderno poderia possivelmente dispens-la. Esta falta de legislao internacional parece to sria que, na opinio de muitos especialistas, os "estados, em certas ocasies, se constituem em corpos legislativos e muitos acordos multilaterais entre estados so, de fato, "tratados que geram leis"

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(trait-Iois) I . Esta opinio est sujeita a graves objees. Um tra tado, qualquer que seja seu escopo ou contedo, no possui a caracterstica essencial da lei: no automtica e incondicio nalmente aplicvel a todos os membros da comunidade, quer concordem com ele ou no. De tempos em tempos, tentativas foram feitas com intuito de incorporar o direito internacional costumeiro em tratados multilaterais entre estados. Todavia, o valor dessas tentativas tem sido amplamente anulado pelo fato de que nenhum tratado pode incluir compulsoriamente um esta do que no o aceitou. As Convenes da Haia de 1907, sobre a regulamentao da guerra, so por vezes citadas como exemplo de legislao internacional. No entanto, essas convenes no somente no possuem jurisdio sobre os estados que no as assinaram, como tampouco obrigam as partes contratantes em relao aos estados que no fazem parte das convenes. O Pacto Briand-Kellogg no , como por vezes se diz levianamente, um ato legislativo proibindo a guerra. , sim, um acordo entre um grande nmero de estados "para renunciar guerra como um instrumento da poltica nacional em suas relaes entre si". Os acordos internacionais so contratos concludos por estados em sua condio de sujeitos do direito internacional, e no leis cri adas por estados na condio de legisladores internacionais. A legislao internacional ainda no existe. Estas limitaes do direito internacional, por mais srias que sejam, no o impedem, contudo, de ser considerado como direito, do qual possui todas as caractersticas essenciais. Parti cularmente, a relao entre o direito e a poltica ser a mesma tanto na esfera internacional quanto na esfera nacional. Foi observado que a questo fundamental em filosofia po ltica a de saber por que o homem permite ser governado. A questo correspondente, que se liga s razes da cincia do di reito, a de saber por que os homens obedecem lei. Por que a jurisdio da lei aceita?
I A Fundao Carnegie, por exemplo, deu o ttulo de "Legislao Internacional' a uma cole o, publicada sob seus auspcios, de "instrumentos multipartites de interesse geral".

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No se pode obter a resposta do prprio direito assim corno no se pode obter a comprovao do postulado de Euclides do prprio Euclides. O direito age no pressuposto de que a questo esteja suficientemente esclarecida. Mas urna questo que no pode ser apresentada apenas pelos que procuram justificar o "rei no do direito". Aplica-se tanto ao direito internacional quanto ao nacional. No direito internacional, freqentemente assume a forma de saber se ou por que razo, os tratados so estabeleci dos. A resposta legal a esta questo a de que os tratados geram obrigaes no direito internacional, o que inclui a regra (sujeita a algumas excees que sero discutidas dentro em pouco) de que os tratados devem ser cumpridos. Mas, provavelmente, o que se deseja efetivamente perguntar : por que o direito inter nacional, e com ele a regra de que os tratados devem ser manti dos, sua jurisdio aceita e as obrigaes cumpridas? Estas no so perguntas que o direito internacional possa responder. o propsito deste captulo inquirir em que campo se deve procu rar a resposta, e corno devem ser essas respostas. Ao abordarmos o problema da autoridade suprema do di reito, encontraremos a mesma divergncia fundamental que res saltamos, no campo da poltica, entre os utpicos, que pensam em termos de tica, e os realistas, que pensam em termos de poder. Entre os estudiosos do direito, os utpicos so normal mente conhecidos corno "jus-naturalistas", que encontram a autoridade do direito no direito natural, e os realistas corno "positivistas", que encontram a autoridade do direito na von ta de dos estados. A terminologia tende a se tornar imprecisa e cambiante. Alguns utpicos alegam rejeitar o direito natural, e adotam alguns outros padres corno razo, utilidade, "direito objetivo'?", "supremo sentido de justia":', ou urna "norma fun damental". Por outro lado, alguns positivistas, corno Spinoza, alegam aceitar o direito natural, mas o esvaziam de seu signifi
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Duguit, Trait de Droit Canstitutionnei, i, pg. 16.

Krabbe, Tbe Modem Idea of lhe Slale (trad. ingl.) pg. 110.

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cada por identific-lo com o direito do mais forte. Outros positivistas arvoram o pavilho de "escola histrica do direito" ou da "interpretao econmica do direito". Mas a divergncia fundamental permanece entre os que vem o direito primaria mente como um ramo da tica, e os que o vem primariamente como um veiculo do poder.

VISA-O DO DIREITO NAWRAL

A viso naturalista do direito, como a viso utpica da poltica, tem uma histria mais longa atrs de si do que a viso positivista ou realista. Nas comunidades primitivas, o direito est ligado religio e at um estgio posterior do desenvolvimento humano sempre aparece como emanando de um deus ou de um legisla dor divinamente nomeado. A civilizao secular dos gregos se parou o direito da religio, mas no da moral. Os pensadores gregos encontraram na concepo de direito natural um direito no-escrito mais elevado, do qual a lei humana derivava sua validade, e pelo qual ela podia ser testada. A aceitao do cris tianismo pelo Imprio Romano restaurou a autoridade divina. O direito natural foi, por algum tempo, identificado com o direito divino e somente na Renascena retomou seu papel indepen dente como um padro tico no-teolgico. Como vimos, os sculos dezessete e dezoito reviverarn, sob uma nova forma, a identificao do direito natural com a razo. "O Direito em geral", diz Montesquieu, " a razo humana, na medida em que governa todos os povos da terra?". Foi sob esses auspcios que o direito internacional moderno foi criado por Grotius e seus sucessores, para atender s necessidades dos no vos estados-naes surgidos das runas do mundo medieval. O direito internacional teve, portanto, origem marcadamente ut pica. Isto era necessrio e inevitvel. As novas convenes, que vieram para regular, mais ou menos eficazmente, as relaes entre
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Montesquieu, Espri: des Lois, Livro 1, capo iii..

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os estados, surgiram sem dvida de necessidades prticas. Mas no teriam conseguido uma aceitao to ampla se no fossem tidas como obrigatrias em virtude do direito natural e da razo universal. Mas aqui percebemos a reincidncia de um paradoxo que tambm aparece no domnio da poltica. Onde a prtica menos tica, a teoria se toma mais utpica. Devido ao estgio de desenvolvimento mais primitivo da comunidade internacio nal, a moral desempenha um papel menos efetivo na prtica do direito internacional do que na esfera do direito nacional. Nas teorias do direi to internacional, a utopia tende a predominar sobre a realidade numa escala sem paralelo com outros ramos da jurisprudncia. Alm disso, esta tendncia maior em pero dos em que a anarquia prevalece na prtica das naes. Durante o sculo dezenove, uma fase comparativamente ordeira nos as suntos internacionais, a cincia do direito internacional assu miu urna feio realista. Desde 1919, o direito natural retomou sua influncia, e as teorias do direito internacional se tornaram marcadamente mais utpicas do que em qualquer perodo ante rior. A viso moderna do direito natural difere, contudo, num aspecto importante, da viso que prevaleceu at o final do s culo dezoito. Antes dessa poca, sempre se concebeu o direito natural corno algo essencialmente esttico, um padro fixo e eterno que deveria, na natureza das coisas, ser o mesmo ontem, hoje e para sempre. A tendncia histrica do pensamento do sculo dezenove, que primeiramente ameaou eclipsar o direito natural corno um todo, acabou por imprimir-lhe um novo rumo e, no fim do sculo, surgiu a nova concepo do "direito natural de contedo varivel'". O direito natural, segundo esta inter pretao, no mais significa algo eterno, fixo e invarivel, mas sim o sentimento inato dos homens, em qualquer tempo ou lu gar, sobre o que deveria ser o "direito justo". Esta definio
5 A frase pertence a Stamrnler, cuja obra Lebre uon dem Recbte (1902-7) foi traduzida para o ingls sob o ttulo de Tbe Theory of Jus/ice.

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revisada do direito natural nos ajuda um pouco. Ela pe fim ao velho enigma de que, em certo tempo, a escravido foi aprovada pelo direito natural, e em outro, proibida ou de que a proprieda de privada seja, em alguns lugares, tida como um direito natu ral, e em outros, como uma violao do direito natural. Deve mos ento considerar o direito como obrigatrio por ser uma emanao, no de algum princpio tico eterno, mas de princpi os ticos de um tempo e comunidade determinados. Isto , de toda forma, uma parte da verdade. O carter tico do impulso que se encontra na origem de muitas regras do direito, nacional e internacional, incluindo-se a regra do direito internacional de que os tratados devem ser mantidos, no ser negado por ne nhuma pessoa razovel. A existncia, em muitos idiomas euro peus, de um sem-nmero de palavras que cruzam as fronteiras entre o direito e a tica deixa transparecer a inconsistncia da convico generalizada a respeito da ntima relao entre direi to e tica. No obstante, essa explicao do porque o direito tido como obrigatrio, se mostrar, a partir de um melhor exame, ina dequada e, em certo grau, equivocada. O cerne da questo so bre o direito natural no o fato de que as pessoas diferem, dependendo do tempo e do lugar, sobre que regras particulares que prescrevem (essa questo poderia ser resolvida pela teoria "varivel" do direito natural), mas sim que o direito natural (ou razo, ou "direito objetivo", ou qualquer outro de seus termos substitutos) pode ser to facilmente invocado para incitar de sobedincia lei quanto para justificar a obedincia a ela. O direito natural possui sempre dois aspectos e dois usos. Pode ser invocado pelos conservadores para justificar a ordem existente, como ocorre quando se alega que os direitos dos governantes, ou os direitos de propriedade, derivam do direito natural. Pode igualmente ser invocado por revolucionrios para justificar a rebelio contra a ordem existente. H no direito natural, um ele mento anrquico que se constitui na anttese direta do direito.

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As teorias do direito que buscam a autoridade suprema do direi to em seu contedo tico podem explicar apenas por que leis boas (ou tidas como boas num lugar e perodo determinados) so consideradas obrigatrias. Porm existe um consenso razoa velmente generalizado no sentido de considerar obrigatrias mesmo as leis reconhecidamente ruins e pode-se, perfeitamen te, duvidar da sobrevivncia de uma comunidade em que tal opinio no prevalea. Normalmente, admite-se que pode ha ver um direito ou dever de desobedecer a uma lei ruim. Mas, em tais casos, reconhece-se a existncia de um conflito entre dois deveres e aceita-se que somente circunstncias bastante excep cionais justificam uma deciso em favor do dever de desobede cer. Nenhuma teoria do direito parece adequada quando explica a obrigatoriedade da lei sob o argumento de que est de acordo com o direito natural, ou porque boa.

A viso realista ou positivista do direito foi exposta clara e ex plicitamente, pela primeira vez, por Hobbes, que definiu o di reito como um comando imperativo: "Jus est quod iussum est", O direito est, portanto, totalmente divorciado da tica. Pode ser opressivo ou, mesmo, imoral. tido por obrigatrio porque existe uma autoridade que fora sua obedincia. uma expresso da vontade do estado, e utilizado pelos que controlam o estado como um instrumento de coero contra os que se opem a seu poder. O direito seria, portanto, a arma do mais forte. Esse pen sador contraditrio que foi Rousseau, em certas partes trata o direito como a anttese do despotismo mas registrou sua opi nio em termos enfticos: "O esprito das leis de todos os pa ses sempre o de favorecer o forte contra o fraco, o que possui contra o que no possui. Esta desvantagem inevitvel, e no comporta excees'?".
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Rousseau, miJe, Livro IV

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Segundo Marx, todo direito um "direito de desigualda de?". A principal contribuio do marxismo ao problema a insistncia na relatividade do direito. O direito no refletiria um padro tico fixo, mas sim a poltica e os interesses do grupo dominante num estado e num perodo determinados. O direito, como Lenin afirma, "a formulao, o registro das relaes de poder" e "uma expresso da vontade da classe dominante?". A viso realista da base fundamental do direito bem resumida pelo Professor Laski: "As regras legais sempre tentam atingir um objetivo considerado desejvel por algum grupo de homens, e apenas atravs da constante formulao de qual seja este fim que podemos obter uma jurisprudncia realista?". A resposta realista questo de por que a lei tida como obrigatria contm, como no caso da resposta "naturalista", uma parte da verdade. Algumas pessoas, de fato, obedecem a certas leis porque uma infrao poderia lev-las a um contato pouco desejvel com a policia e os tribunais. Mas nenhuma comunida de poderia sobreviver se a maioria de seus membros respeitasse a lei apenas em virtude de um temor constante punio. Como afirma Lauds, "nenhuma lei pode obrigar se no houver uma conscientizao"? e h evidncias abundantes acerca da dificul dade de se forar o cumprimento de leis que ofendem seriamen te a conscincia da comunidade, ou de qualquer parte conside rvel dela. O direito tido como obrigatrio porque representa o sentimento de justia da comunidade: um instrumento do bem comum. O direito tido como obrigatrio porque impos to pelo brao forte da autoridade: pode ser, mas freqentemente opressivo. Ambas as respostas so verdadeiras; e ambas so apenas meias-verdades.

Marx e Engels, Works (ed. russa), xv, pg. 272.

Lenin, Works (2.a ed. russa), xv, pg. 330; xii, pg. 288.
9 Representative Opinions of Mr. Justice Holmes, ed. Laski, Introduo.
10 Laud, Sermon IV, Works} I, pg. 112.

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o DIREITO COMO UMA FUNAo DA SOOEDADE POLIICA

Se desejarmos, ento, reconciliar estas meias-verdades contra ditrias e inadequadas, e encontrar uma resposta nica ques to de por que a lei respeitada, devemos busc-la no relacio namento do direito com a poltica. O direito tido como obrigatrio porque, caso contrrio, a sociedade poltica no po deria existir e no haveria nenhum direito. O direito no uma abstrao. Ele "s pode existir dentro de um quadro social. .. Onde existe o direito, tem de haver uma sociedade dentro da qual ele seja operativo"!'. No precisamos nos alongar no exa me da antiga controvrsia de se, como os positivistas susten tam, o estado cria o direito, ou como defendem os naturalistas, o direito que cria o estado. suficiente dizer que nenhuma sociedade poltica pode existir sem o direito, e que o direito no pode existir exceto numa sociedade poltica 12. Este ponto foi claramente exposto por um autor alemo contemporneo:
"Todo direito sempre a expresso de uma comunidade. Toda co munidade legal (Rechtsgemeinschaft) tem uma viso comum do direi to (Recht) determinada por seu contedo. uma tarefa impossvel tentar construir uma comunidade legal sem tal viso comum, ou esta belecer uma comunidade legal antes que um consenso mnimo sobre o contedo do direito da comunidade seja atingido"13.

Poltica e direito esto indissoluvelmente interligados pois as relaes de homem a homem em sociedade, que so o objeto da poltica, tambm so o objeto do direito. O direito, como a poltica, um ponto de encontro para tica e poder.
Zimmern, lnternational .Affairs, xvii Oan.-Feb. 1938), pg. 12.
"No devemos mais inquirir se o Estado anterior ao direito, ou o direito anterior ao
Estado. Devemos encar-los como funes inerentes vida comum, que inseparvel da
idia do homem. Sero ambos fatos primordiais. Ambos tero sido coevos, como sementes
ou germes, ao prprio homem: ambos tero surgido, como frutos desenvolvidos, simulta
neamente, e um em virtude do outro" (Gierke, Natural La and the Theory of Sodery, trad.
ingl., pg. 224).
13 F. Berber, Sicherheit und Gerechtigkeit, p. 145.

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O mesmo verdade sobre o direito internacional, que no pode ter existncia exceto na medida em que exista uma comu nidade internacional que, tendo por base um consenso mnimo, o reconhea como obrigatrio. O direito internacional . uma funo da comunidade poltica das naes. Seus defeitos se de vem, no a qualquer falha tcnica, mas ao carter embrionrio da comunidade em que funciona. Assim como a moralidade in ternacional mais fraca do que o sentimento moral nacional, o direito internacional necessariamente mais fraco e pobre em contedo do que o direito interno de um estado moderno alta mente organizado. O diminuto nmero de estados que formam a comunidade internacional cria os mesmos problemas especiais tanto no direito quanto na tica. A evoluo de regras gerais igualmente aplicveis a todos, que a base do elemento tico do direito, torna-se extremamente difcil. As regras, por mais gerais que sejam na forma, sempre estaro voltadas para um es tado particular ou para um determinado grupo de estados e, por essa razo, seno por outras, o elemento poder mais predomi nante e mais bvio no direito internacional do que no direito domstico, cujos sujeitos so um grande corpo de indivduos annimos. As mesmas consideraes tornam o direito internaci onal mais francamente poltico do que outros ramos do direito. Uma vez, portanto, que se entenda que o direito funo de uma ordem poltica determinada, cuja existncia suficiente para torn-lo obrigatrio, podemos ver a falcia da personifica o do direito implcita em expresses populares como "o reino do direito" ou "o governo das leis e no dos homens". O homem das ruas tende a personificar a lei como algo que, aprove ou no, ele reconhece como obrigatrio e esta personificao to natural para fins dirios quanto a personificao do estado. , contudo, perigosa para o pensamento claro. O direito no pode ser auto-contido pois a obrigao de obedecer ao direito sempre se situa em algo fora dele. No nem auto-criado e nem auto aplicvel. "Existem homens que governam", diz um filsofo

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chins, "mas no h leis que governam"14. Quando Hegel esta belece a incorporao do mais elevado bem moral ao estado, podemos perguntar: que estado? Ou, melhor ainda, o estado de quem? Quando os autores modernos de poltica internacional encontram o mais elevado bem moral no imprio do direito, po demos tambm perguntar: que direito? Ou, o direito de quem? O direito no uma abstrao. No pode ser entendido inde pendentemente do fundamento poltico em que se apia, nem dos interesses polticos a que serve. No teremos dificuldade, igualmente, em detectar a falcia na iluso comum de que o direito mais moral do que a poltica. Uma transao) ao se tomar legal, no se torna moral. Pagar a um trabalhador menos do que um salrio que lhe permita viver no mais moral porque esse salrio est estipulado num con trato assinado pelo trabalhador, e vlido perante a lei. As ane xaes do territrio francs, pelos alemes em 1871, e do terri trio alemo, pelos aliados em 1919, podem ter sido morais ou imorais. Mas elas no se tornaram nem um pouco mais morais pelo fato de terem sido registradas em tratados assinados pelas potncias perdedoras, e vlidos perante o direito internacional. No , em si, nem um pouco mais moral despojar os judeus de suas propriedades por uma lei para este fim do que simplesmen te enviar tropas de assalto para expuls-los. As leis dos Medas e Persas provavelmente no eram claramente morais. Se o direito "sempre procura atingir um objetivo considerado desejvel por algum grupo de homens", o carter tico do direito , obvia mente) condicionado por esse objetivo. A ao poltica pode ser,
Hsun-tze, citado em Liang Chi-chao, History of Cbinese Political Thought, pg. 137. Um perfeito exemplo da confuso resultante do tratamento do direito como algo auto-contido e auto-aplicado pode ser encontrado num dito de Winston Churchill: "Tem de existir a segurana de que algum augusto tribunal internacional seja estabelecido para sustentar, aplicar e ele prprio obedecer o direito" (Manchester Guardian, Decernber 12, 1938). Se Churchill houvesse parado para perguntar quem estabeleceria este augusto tribunal, quem aplicaria suas decises, quem criaria o direito e quem velaria para que o tribunal o obede cesse, as implicaes polticas desta proposta aparentemente simples teriam se tornado patentes.
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e freqentemente , invocada para se opor a uma lei imoral ou opressiva. A qualidade peculiar do direi to, que o torna uma ne cessidade em qualquer sociedade poltica, no reside em seu objeto, nem em seu contedo tico, mas sim em sua estabilida de. O direito proporciona sociedade aquele elemento de fixi dez, regularidade e continuidade sem o qual nenhuma vida coe ren te possvel. base fundamental da sociedade poltica organizada que os direitos e deveres dos cidados, entre si e para com o estado, sejam definidos pela lei. O direito quando incerto em sua interpretao, ou inconstante em sua aplicao, deixa de cumprir sua funo essencial. Estabilidade e continuidade no so, contudo, os nicos requisitos da vida poltica. A sociedade no pode viver apenas pelas leis, e o direito no pode ser a autoridade suprema. A are na poltica o cenrio de uma luta mais ou menos constante entre conservadores que, de modo geral, desejam manter a situ ao legal existente, e radicais, que desejam alter-la em aspec tos importantes; e os conservadores, nacionais e internacionais, tm o hbito de posarem como defensores do direito, e de dene grirem seus oponentes como agressores das leis. Nas democraci as, essa luta entre conservadores e radicais conduzida s cla ras, de acordo com regras legais. Mas essas regras so, elas prprias, fruto de um acordo poltico que precedeu lei. Todo sistema jurdico pressupe uma deciso poltica inicial, explci ta ou implcita, alcanada por voto, barganha ou fora, como a da autoridade encarregada de fazer e desfazer as leis. Por trs de todo direito existe esse pano de fundo poltico necessrio. A autoridade ltima do direito deriva da poltica.

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XI

A INVIOLABILIDADE
DOS TRATADOS

das funes da lei necessria vida civilizada a de prote ger os direitos que foram criados por contratos privados, con cludos numa forma reconhecida como vlida pelo direito. O direito internacional defende, com algumas reservas, os direitos criados por tratados e acordos internacionais. Este principio essencial existncia de qualquer tipo de comunidade interna cional e , como vimos, reconhecido em teoria por todos os es tados. O fato de que as nicas obrigaes escritas dos estados so as contidas nos tratados, e que o direito internacional cos tumeiro , por vezes, incerto em seu contedo, conferiu aos tra tados um lugar mais proeminente no direito internacional do que o ocupado pelos contratos no direito nacional. Com efeito, o contedo, dos tratados , por vezes, erroneamente considerado como parte do prprio direito internacional, embora ningum considere as clusulas de um contrato entre Smith e Robinson como parte do direito nacional. Tem-se atribudo, portanto, um relevo indevido inviolabilidade dos tratados, que foi posteri ormente intensificado pela controvrsia acerca dos tratados de paz de 1919-20. Entre as duas guerras, certos autores, especial mente os de pases interessados na manuteno do acordo de paz, tentaram tratar a regra pacta sun: seruanda no meramente como uma regra fundamental do direito internacional, mas como a pedra basilar da sociedade internacional - uma atitude jocosa mente descrita por um autor alemo como "pacta sunt-seruandismo'":
UMA
1 Walz in Deursches Recht,Jg. IV (1934), pg. 525. A observao do Professor Lauterpacht, de que a regra pac/a sI/n/ seT7/anda "constitui o critrio mais elevado, irredutvel e final" na

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Essa questo se tornou uma das mais controversas de todo cam po da poltica internacional e o fracasso em distinguir entre "a inviolabilidade dos tratados" como uma regra do direito inter nacional, e "a inviolabilidade dos tratados" como um principio da tica internacional, freqentemente causou confuso.

VAUDADE LEGAL E MORAL DOS TRATADOS

A despeito do reconhecimento universal, por todos os pases, de que os tratados so em principio obrigatrios, o direito inter nacional anterior a 1914 era relutante em considerar absoluto o carter obrigatrio dos dispositivos dos tratados. Deve-se levar em conta o fato de que enquanto os estados interessados na manuteno do status quo defendiam com vigor a validade in condicional dos tratados no direito internacional, um estado cujos interesses houvessem sido adversamente afetados por um tratado normalmente, logo que possvel, o repudiava impune mente. A Frana em 1848, anunciou que "os tratados de 1815 no mais so vlidos aos olhos da Repblica Francesa'V. A Rssia, em 1871, repudiou a Conveno dos Estreitos, que estabelecera restries passagem de seus vasos de guerra, que lhe havia sido imposta por ocasio do fim da Guerra da Crimia. Estas foram apenas as mais evidentes dentre vrias ocorrncias simi lares do sculo dezenove. Para atender a tais condies, os ju ristas internacionais desenvolveram a doutrina de que uma cha mada clusula rebus sie stantibus estaria implcita em todo tratado, ou seja, que as obrigaes de um tratado s teriam eficcia, frente ao direito internacional, enquanto as condies que prevaleci am poca da concluso do tratado continuassem. Essa doutri na, se levada sua conseqncia lgica, pareceria levar con cluso de que um tratado no possui outra autoridade que no a
sociedade internacional (The Function of Law in the International Community, pg. 418), um
bom exemplo da atitude criticada.
2 Circular de Lamartine, de 5 de maro de 1848, publicada no MoniteuT daquela data.

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relao de poder entre as partes, e que quando esta relao se altera o tratado desmorona. Essa postura no era rara. "Todo tratado", escreveu Bismarck numa frase famosa, "tem apenas o significado de uma constatao de uma posio definida nos assuntos europeus. A reserva rebus sic stantibus est sempre suben tendida'P. O mesmo efeito produzido pela doutrina, ocasio nalmente proposta, de que o estado goza do direito incondicio nal de denunciar qualquer tratado a qualquer tempo. Esta opinio foi colocada em sua forma mais descomprometida por Theodore Roosevelt: "A nao tem, evidentemente, o direito de ab-rogar um tratado, de maneira solene e oficial, por motivos que consi dere suficientes, exatamente como possui o direito de declarar guerra ou exercer um outro ato de poder por uma causa conside rada suficiente?", Woodrow Wilson observou, numa conversa privada durante a Conferncia de Paz, que, quando era um pro fessor de direito internacional, sempre supusera que um estado possua o poder de denunciar qualquer tratado a que estivesse ligado, e a qualquer tempos". Em 191 S, um famoso jurista inter nacional neutro, da escola "naturalista", escreveu sobre a regra pacta sunt seruanda que "ningum a considera como uma regra de direito vlida sem exceo, seja dentro ou fora do estado?". Mesmo a Gr-Bretanha que, como a nao mais poderosa do mundo, teria o maior interesse na manuteno da validade dos tratados, era manifestamente contrria a aceitar a opinio de que os dispositivos dos tratados fossem incondicionalmente obrigatrios. O exemplo mais famoso o do Tratado de Garan tia Belga de 1839, pelo qual as principais potncias europias, inclusive a Gr-Bretanha, se obrigavam, conjuntamente e indi vidualmente, a resistir a qualquer violao da neutralidade da Blgica por qualquer uma delas. Em 1870, Gladstone disse
3
4

Bismarck, Gedanken und Erinnerungen, ii, pg. 258. Citado em H. F. Pringle, Tbeadore Roosevell, pg. 309. Miller, Tbe Drafting oj lhe Covenant, i, pg. 293. Krabbe, The Modem Idea oj lhe Slate (trad. ingl.) pg. 266.

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Cmara dos Comuns, numa passagem que foi citada com apro vao por Grey em seu discurso de 3 de agosto de 1914, que ele "no estava apto a apoiar a doutrina amplamente sustentada nes ta Casa, de que o simples fato da existncia da garantia obriga a todas as partes, sem levar em conta a posio particular em que uma delas possa se encontrar na ocasio em que o cumprimento da garantia seja necessrio". Tal interpretao Gladstone achou "rgida" e "impraticvel'?", Uma minuta confidencial, escrita em 1908 por Lord Hardinge, ento Subsecretrio Permanente de Estado para Assuntos Estrangeiros, foi concebida dentro do mesmo esprito:
"O compromisso sem dvida existe... mas se podemos ser chamados a cumprir nossa obrigao e a defender a neutralidade da Blgica, nos opondo sua violao, deve necessariamente depender de nossa pol tica na poca e das circunstncias do momento. Supondo que se a Frana violasse a neutralidade da Blgica, numa guerra contra a Ale manha, duvidoso, nas atuais circunstncias, que Inglaterra ou Rssia movam um dedo para manter a neutralidade belga, enquanto que, se a neutralidade da Blgica fosse violada pela Alemanha, provvel que o inverso ocorresse".

Grey, comentando numa minuta posterior, meramente ob servou que esta reflexo ia "direto ao ponto". Um outro princpio, no menos elstico do que a clusula rebus sic stantibus, tem sido por vezes invocado para justificar o no-cumprimento de obrigaes internacionais: o princpio da "necessidade" ou dos "interesses vitais". uma mxima jurdi ca conhecida a de que no se pode exigir de ningum o imposs vel e o impossvel s vezes mantido no direito internacional para incluir atos prejudiciais aos interesses vitais (significando primordialmente a segurana) do estado. Alguns autores tm sustentado, especificamente, que todo estado possui o direito
7

Britisb Documents on the Origin

Citado em Grey, S'peecbes on Foreign .Affairs, 1904/14, pg. 307.

of the War, ed, Gooch and Ternperley, viii, pgs. 377-8.

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legal da auto-preservao que supera qualquer obrigao para com outros estados. Esta viso assume um peso significativo em tempos de guerra. Em sua nota de protesto contra as medi das britnicas de bloqueio, em dezembro de 1914, o governo dos Estados Unidos colocou-a como o princpio do direito in ternacional pelo qual os beligerantes no deveriam interferir no comrcio neutro "a menos que tal interferncia seja manifesta mente uma necessidade imperativa para a proteo de sua segu rana nacional, e, ento, somente na medida em que seja uma necessidade". O governo britnico agradecidamente aceitou esta interpretao, e esteve, a partir da, pronto para justificar suas atividades de bloqueio no plano de uma "necessidade imperati va" inconteste, cujos requisitos ningum estava to qualificado a estabelecer quanto ele prprio". Em tais emergncias, o leigo descarta os preciosismos legais e chega aos mesmos resultados por outros mtodos. Na poca do Jameson Raid, o The Times publicou um poema, do Poeta Liaureado'", que comeava com es tas linhas conciliadoras: "Deixem que os juristas e os estadistas Se confundam sobre pontos do direito: Se sbias forem nossa espada e sela E armas, quem se importar? 11 "Dane-se o direito, eu quero o Canal construdo" era um ditado popularmente atribudo a Theodore Roosevelt na poca da crise do Panam. Em 1939, um "porta-voz naval" japons, comentando a abordagem de navios estrangeiros em guas chi nesas por patrulhas japonesas, teria dito: "No uma questo de termos o direito de fazer isto. Trata-se de algo necessrio e
9

A correspondncia foi publicada em Cmd. 7816 de 1915.

Poel Laureate - poeta oficialmente apontado para servir Casa Real na Gr-Bretanha. O
detentor do titulo pode escrever poemas sobre os grandes acontecimentos nacionais. (N.
do T.).
11 The Times, january 11, 1896.

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que estamos fazendo"12. "Uma vez que ela (isto , a nao) este ja em perigo de opresso ou de aniquilao", escreveu Hitler, "a questo da legalidade assume um papel secundrio'<". Realmente, quando se oferecem, implcita ou explicitamen te, explicaes para o no-cumprimento de obrigaes de trata dos, freqentemente difcil descobrir, pelas palavras emprega das, se a justificativa alegada se baseia em termos legais ou morais. Adota-se a opinio de que, em virtude da operao da clusula rebus sic stantibus, ou por outra razo, a obrigao no mais existe perante o direito? Ou a obrigao legal mantida, ou e se aceita que o Estado poder violar o direito sob a justifi cativa de que imoral, no-razovel ou impraticvel, assim como o cidado, s vezes, poder estar moralmente autorizado a vio lar o direito nacional? De um modo geral, pode-se dizer que, antes de 1914 a regra pacta sunt seruanda era interpretada elasti camente, e o no-cumprimento das obrigaes podia ser defen dido como legalmente admissvel, enquanto que, desde 1919, a interpretao da regra tendeu a tornar-se mais rgida, e o no cumprimento tem sido defendido principalmente em termos de que consideraes de razo ou moral permitiram ao estado vio lar sua obrigao estritamente legal. O dilema do direito inter nacional o do dogma eclesistico. Uma interpretao elstica, adaptada s diversas necessidades, aumenta o nmero de fiis. Uma interpretao rgida, embora teoricamente desejvel, pro voca secesses na Igreja. No se pode duvidar de que os repdi os mais freqentes e abertos s regras do direito internacional, desde 1919, foram devidos, em parte, aos bem-intencionados esforos das potncias vitoriosas para fortalecer essas regras e interpret-las com maior rigidez e preciso. Um exame das numerosas transgresses de obrigaes estabelecidas em tratados, durante este perodo, fornece resul tados menos definitivos do que se poderia esperar. Em muitos
12

13

Tht Timtf, May 26, 1939. Hitler, Mtin Kampj, pg. 104.

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casos, o estado envolvido se defendeu negando que houvesse ocorrido alguma quebra das obrigaes do tratado, ou alegando que o tratado, em primeiro lugar, havia sido violado pela outra parte. Em dezembro de 1932, a Cmara de Deputados da Fran a recusou-se a cumprir o Acordo de Dbito de Guerra com os Estados Unidos, nos termos de que "as circunstncias determi nantes" haviam mudado desde a concluso do acordo, seis anos antes. Trata-se da argumentao mais prxima, desde 1919, de uma explcita invocao da clusula rebus sic stantibus 14. O no cumprimento britnico do Acordo de Dbito de Guerra Anglo Americano foi justificado em termos de "necessidade econmi cas". Mas o campo principal da argumentao no era legal, mas moral: o encargo imposto pelo acordo era "exorbitante" e "In justo""". The Times adotou a opinio de que o dbito "no pos sua a mesma validade moral de uma transao comercial co murri"!". Num estgio anterior, N eville Chamberlain, en to Ministro do Tesouro, explicitamente admitiu que a obrigao era legalmente devida, mas apelou para outras obrigaes que po deriam ser consideradas maiores do que as da lei:
"Quando nos dizem que os contratos devem ser sagrados, e que no podemos, de forma alguma, violar as obrigaes que assumimos, no se deve esquecer que temos outras obrigaes e responsabilidades; obri gaes no apenas para com nossos concidados, mas tambm para com muitos milhes de seres humanos pelo mundo afora, cuja felici dade ou misria podem depender do quanto se insista no cumprimen to dessas obrigaes, por um lado, e o quanto se cumpra, de fato, por outro lado" 17.

Ao repudiar as clusulas militares do Tratado de Versailles, em maro de 1935, a Alemanha baseou seu ato na alegada falha
14 Resoluo de 14 de dezembro de 1932, em Documents on lntemational AffairI, 1932, pgs.
80-82.
15 As citaes so da Nota britnica de 4 de junho de 1934.
16 The Times, june 2, 1934.
17 Discurso na Cmara dos Comuns, em 14 de dezembro de 1932, em Documents on International
AffairI, 1932, pg. 128.

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das outras partes em implementarem suas prprias obrigaes no sentido do desarmamento. Um ano mais tarde, o repdio ao Tratado de Locarno foi justificado em termos de que, aps o ato francs de concluir o Pacto Franco-Sovitico, o tratado havia "deixado de existir na prtica"18. Estes foram, ostensivamente, argumentos legais. Mas, num discurso pblico pouco aps a ocu pao da Rennia, Hitler rejeitou a alegao legal em favor da moral: "Se o resto do mundo se apega letra dos tratados, eu me apego moral eterna"!". De um modo geral, portanto, pode-se dizer que as viola es de tratados, entre as duas guerras, foram justificadas, no no campo legal das derrogaes admitidas pelo direito interna cional inviolabilidade dos tratados, mas sim no terreno tico de que certos tratados, embora legalmente obrigatrios, eram desprovidos de validade moral. No se negou que as violaes de tais tratados eram tecnicamente violaes do direito interna cional; mas foram toleradas em termos de que os prprios trata dos eram uma ofensa contra a moral internacional. importan te para o estudante da tica e do direito internacional perscrutar o que se acreditava, popularmente, tornar os tratados moral mente ignominiosos e, portanto, moralmente invlidos.

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Diplomatic Disaasions Directed Totuards a European Settlement, Cmd. 5143, pg. 78. Citado em Toynbee, Survey 0/ lntemational .Affairs, 1936, pg. 319. Tais alegaes no so

peculiarmente modernas, e tm sido freqentemente vistas como legtimas. Mesmo em 1908, um conceituado historiador ingls lembra as palavras de Pitt que, com a simples mudana de substantivos prprios, so precisamente apropriadas atitude de Hitler: "Seu apoio exigncia britnica de por Deus epela Natureza derrubou as restries artificiais de tratados injustos, sua denncia Conveno do Pardo como 'uma estipulao da ignomnia nacional', cristalizaram o sentimento inarticulado da nova Inglaterra" (Quarlerfy Review, Oct. 1908, pg. 325). Uma passagem posterior no mesmo artigo diz o seguinte: "Atravs da alquimia de sua viso intensa e ideais polticos prprios, ele imps na Inglaterra uma concepo de desenvolvimento nacional, e de objetivos nacionais, baseados num ideal de expanso imperialista, para cuja realizao a nao deveria sacrificar tudo, ou deixar de crer no seu prprio direito e poder de existir" (ibidem, pgs. 334-5). interessante obser var que o autor claramente considera estas frases laudatrias.

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TRATADOS AsSINADOS SOB COAyfo

Em primeiro lugar, sentia-se que havia um vcio moral em trata dos assinados sob coao. Este sentimento se ligou, principal mente, ao Tratado de Versail1es, assinado pela Alemanha sob a presso de um ultima/um de cinco dias. A propaganda alem muito trabalhou para popularizar o conceito de ser o Tratado de Versailles um "Diktat" sem validade moral e a idia gozou de ampla difuso aps a concluso do Tratado de Locarno, quando os estadistas britnicos e franceses impetuosamente rivalizaram com Stresemann na nfase conferida ao significado moral da aceitao voluntria, pela Alemanha, de alguns dispositivos acei tos sob coao em Versailles. A atitude adotada para com trata dos concludos sob coao depende da atitude adotada para com a guerra pois todo tratado que pe fim a uma guerra quase inevitavelmente aceito pelo perdedor sob coao. Na medida, portanto, em que se reconhea qualquer tipo de guerra como moral, tratados concludos sob coao no podem ser incondi cionalmente condenados como imorais. As objees morais mais freqentemente feitas ao Tratado de Versailles parecem, de fato, ter sido baseadas no tanto em sua assinatura sob coao como na severidade de seu contedo, e no fato de que os governos aliados, invertendo o processo seguido em todas as confernci as de paz importantes at ento, inclusive a de Brest-Litovsk, recusaram-se a manter negociaes orais com os plenipotenci rios das potncias derrotadas. Este ato de insensatez desacredi tou o tratado mais do que o ultimatum que precedeu sua assina tura.
TR.4TADOS INJUSTOS

Em segundo lugar, adotava-se normalmente a oplnlao de que tratados poderiam ser invalidados moralmente em virtude do carter de seus contedos. No pode, com efeito, existir nenhu

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ma regra de direito internacional correspondente regra do di reito nacional que invalida contratos "imorais" ou "contrrios poltica pblica". A ausncia de uma ordem poltica internacio nal torna impossvel qualquer definio legal de poltica pblica internacional ou do que seja internacionalmente imoral'', Mas os que consideram o contedo de um determinado tratado in ternacional imoral concedero, de um modo geral, ao estado pre judicado o direito moral de denunci-lo pois o direito internaci onal no proporciona outro meio de reparao. Convm observar, alm disso, que existe uma tendncia a se conceder o mesmo direito moral de denunciar um tratado que no seja, estritamen te falando, imoral, mas que seja injusto no sentido de que impo nha condies flagrantemente incompatveis com as relaes de poder existentes entre as partes contratantes. As clusulas de desarmamento do Tratado de Versailles foram amplamente tidas como destitudas de validade por no ser razovel impor uma posio de inferioridade permanente a uma grande potncia. Em geral, reprovou-se o Tratado de Versailles por este ter tentado perpetuar a fraqueza alem, devido ao seu colapso no fim da guerra. Este argumento no , provavelmente, estritamente ti co, uma vez que se assenta na posio de poder e reconhece um direito moral baseado simplesmente na fora. Mas trata-se de um exemplo da forma curiosa pela qual poder e tica se interpenetram em todos os problemas polticos. Um caso em parte similar surgiu em conexo com o Artigo 16 do Pacto da Liga das Naes. Quando os Estados Unidos deixaram de ratifi car o Pacto, sentiu-se que as obrigaes impostas por aquele
Alguns autores alemes, aps 1919, tentaram sustentar que os tratados so invlidos, no direito internacional, se conflitam com "o direito natural das naes". Esta bibliografia foi revista por Verdross, American [ournal of International Law, xxi (oct, 1937), pgs. 571 e seguintes. Mas esta opinio encontrou pouco apoio em outras partes. Por ocasio de um julgamento da Corte Permanente de Justia Internacional, em 1934, o juiz alemo, numa opinio individual, expressou o entendimento de que a Corte "jamais aplicaria uma con veno cujo contedo fosse contrrio aos bonnes moeurs?' (Corte Permanente de Justia Internacional, Srie A/B N.o 63, pg. 150). Mas a Corte como tal jamais pareceu se comprometer com esta proposta.
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artigo no mais obrigavam moralmente, uma vez que os mem bros da Liga no poderiam, razoavelmente) se arriscar a toma rem medidas que lhes angariasse a inimizade de um pas to po deroso. O teste do que se reconhece normalmente como razovel se aplica validade moral dos tratados, assim como a outros problemas de moral internacional.

Os TRATADOS COMO INSTRUMENTOS DE PODER

A terceira considerao, por vezes invocada para negar o car ter moralmente obrigatrio dos tratados internacionais, de tipo mais abrangente. Visa a levantar dvidas sobre o crdito moral no de tratados particulares, mas de todos os tratados, por se rem, por sua natureza, instrumentos de poder e desprovidos de valor moral. Um autor marxista argumentava que, na sociedade capitalista, a obrigatoriedade legal dos contratos apenas um mtodo de usar o poder do estado para proteger e ampliar os interesses da classe dominante", Do mesmo modo, pode-se sus tentar, com considervel dose de razo, que a insistncia na va lidade legal dos tratados internacionais seja uma arma usada pelas naes dominantes para manter sua supremacia sobre as naes mais fracas, a quem os tratados so impostos. Esse argu mento est implcito na viso realista do direito como um ins trumento opressivo do poder dissociado da tica. O argumento auxiliado pela maneira elstica e inconsis tente pela qual a doutrina da inviolabilidade dos tratados tem sido aplicada na prtica dos estados. Em 1932-33, os governos francs e britnico insistiam, com particular veemncia, em que as clusulas de desarmamento do Tratado de Versailles eram le galmente obrigatrias para a Alemanha, e s poderiam ser revis tas com o consentimento das potncias interessadas. Em dezem bro de 1932, a Cmara dos Deputados francesa encontrou razes
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Renner, Die Recbtsinstinae des Priuatsrecbt und ibre 50ziale Funk/ion, pg. 55.

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para se recusar a pr em pratlca o acordo de dbito de guerra com os Estados Unidos. Em junho de 1933, o governo britnico cessou o pagamento das prestaes regulares devidas em virtu de de seu acordo de dbito de guerra, substituindo-as por "pa gamentos simblicos" sem expresso e um ano mais tarde esses pagamentos simblicos foram encerrados. Contudo, em 1935 Gr-Bretanha e Frana uma vez mais se uniram numa condena o solene Alemanha pelo repdio unilateral de suas obriga es luz das clusulas de desarmamento do Tratado de Versailles. Tais incoerncias so to comuns que o realista en contra pouca dificuldade em reduzi-las a uma simples regra. O elemento do poder inerente a todo tratado poltico. O conte do de tal tratado reflete, em certo grau, a fora relativa das par tes contratantes. Os estados mais fortes insistiro na inviola bilidade dos tratados concludos com os estados mais fracos. Os estados mais fracos denunciaro os tratados concludos com os estados mais fortes logo que a situao de poder se altere e o estado mais fraco se sinta suficientemente forte para rejeitar ou modificar a obrigao. Desde 1918, os Estados Unidos no con cluram tratado algum com um estado mais forte e, portanto, tm sustentado sem reservas a inviolabilidade dos tratados. A Gr-Bretanha concluiu o acordo de dbito de guerra com um pas financeiramente mais forte, e no cumpriu. Ela no con cluiu nenhum outro acordo importante com uma potncia mais forte e, com esta nica exceo, sustentou a inviolabilidade dos tratados. Os pases que celebraram o maior nmero de tratados com estados mais fortes que eles, e subseqentemente fortale ceram suas posies, foram Alemanha, Itlia e Japo e estes fo ram os pases que denunciaram ou violaram o maior nmero de tratados. Mas seria precipitado presumir qualquer distino mo ral entre estas diferentes atitudes. No h razo para supor que estes pases insistiriam menos que Gr-Bretanha ou Estados Uni dos na inviolabilidade de tratados favorveis a eles prprios, celebrados com Estados mais fracos.

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A tese convincente na medida em que se desenvolve. A regra pacta sunt seruanda no um principio moral, e sua aplica o no pode ser sempre justificada em termos ticos. uma regra do direito internacional e, como tal, no apenas necess ria existncia de uma sociedade internacional, como tambm assim reconhecida universalmente. Mas o direito no pretende resolver todo problema poltico; e quando ele falha, a culpa nor malmente cabe aos que procuram empreg-lo para fins para os quais ele no foi feito. No uma crtica ao direito descrev-lo como sustentculo da ordem estabelecida. A essncia do direito promover a estabilidade e manter a estrutura existente da so ciedade e perfeitamente natural que os conservadores de toda parte se auto-denominem como o partido da lei e da ordem, e denunciem os radicais como perturbadores da paz e inimigos do direito. A histria de toda sociedade revela uma forte tendn cia, por parte dos que desejam alteraes importantes da ordem existente, a cometerem atos ilegais ou que podem ser denuncia dos como tal pelos conservadores. verdade que em socieda des altamente organizadas, onde existe um mecanismo legalmente constitudo para provocar mudanas no direito, esta tendncia ao ilegal mitigada. Mas nunca totalmente afastada. Os ra dicais sempre esto mais sujeitos a entrar em conflito com a lei do que os conservadores. Antes de 1914, o direito internacional no condenava como ilegal o recurso guerra com o fim de alterar a ordem internaci onal existente e no existia nenhum mecanismo legalmente cons titudo para causar mudanas de outra forma. Aps 1918, to mou-se quase universal a condenao da guerra "de agresso", e quase todas as naes do mundo assinaram um pacto renunci ando guerra como instrumento de poltica. Enquanto, desta forma, o recurso guerra com o propsito de alterar o status quo hoje normalmente envolve a quebra de uma obrigao de trata do, sendo ilegal perante o direito internacional, no se consti tuiu nenhum mecanismo internacional eficaz para estabelecer

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mudanas por meios pacficos. O rudimentar sistema do sculo dezenove, ou ausncia de sistema, era lgico ao reconhecer como legal o nico mtodo eficaz de alterar o status quo. A rejeio do mtodo tradicional, tornado ilegal, e o fracasso em criar qual quer alternativa eficaz tornou o direito internacional contempo rneo um sustentculo da ordem existente numa extenso at ento desconhecida no direito internacional ou no direito naci onal de qualquer pas civilizado. Esta a causa mais fundamen tal para o recente declnio do respeito pelo direito internacio nal; e os que, ao deplorarem o fenmeno, deixam de reconhecer sua origem, se expem, no sem razo, condenao por hipo crisia ou obtusidade. De todas as consideraes que tornam improvvel a obser vncia da regra legal da inviolabilidade dos tratados, e que apre sentam uma justificativa moral plausvel para a denncia de tra tados, esta ltima , de longe, a mais importante. O respeito pelo direito internacional e pela inviolabilidade dos tratados no aumentar em virtude dos sermes dos que, tendo muito a ga nhar com a manuteno da ordem existente, insistem mais fir memente no carter moralmente obrigatrio do direito. O res peito pelo direito e pelos tratados s ser mantido na medida em que o direito reconhea mecanismos polticos eficazes atra vs dos quais ele se possa modificar e superar. Deve haver um reconhecimento claro deste jogo de foras polticas que antece dem todo o direito. Somente quando estas foras esto em equi lbrio pode o direito cumprir sua funo social, sem se tomar uma ferramenta nas mos dos defensores do status quo. Atingir esse equilbrio no uma tarefa legal, e sim poltica.

CAPTULO

XII

A SOLUO JUDICIRIA
DOS LITGIOS
INTERNACIONAIS

de estabelecer direitos legais, o direito proporciona meca nismos para solucionar litgios sobre esses direitos. A jurisdio das cortes nacionais compulsria. Qualquer pessoa citada deve comparecer perante a corte ou perder sua causa revelia e a deciso da corte obrigatria para todos os envolvidos. O direito internacional, embora estabelea mecanismos para a soluo de litgios, no estabelece nenhuma jurisdio com pulsria. At o fim do sculo dezenove, o processo judicirio aplicado aos litgios internacionais quase invariavelmente assu mia a forma de um acordo ad hoc para submeter um litgio parti cular a um rbitro ou rbitros, cujo mtodo de nomeao era fixado pelo acordo, e cujo veredicto era aceito previamente como obrigatrio. Sob a Conveno da Haia, de 1899, foi estabelecida, na prpria Haia, uma Corte Permanente de Arbitragem. Esta no era, contudo, uma corte, mas sim um quadro fixo do qual os estados desejosos de recorrer arbitragem podiam selecionar os rbitros convenientes. A Corte Permanente de Justia Interna cional, estabelecida pelo Pacto da Liga das Naes, realmente era uma corte estabelecida como tal. Mas s exercia jurisdio com o consentimento das partes, fosse este consentimento ex presso num acordo ad hoc, relacionado ao dissdio particular, ou num acordo genrico entre as partes para submeterem Corte todos os dissdios classificados em determinada categoria. "Est bem solidificado no direito internacional", declarou a prpria
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Corte num de seus julgamentos, "que nenhum estado pode, sem seu consentimento, ser compelido a submeter seus litgios com outros estados mediao, arbitragem ou a qualquer outro meio de soluo pacfica"}
UTGIOS AjUIUVEIS E NA-O-AjUIzAVEIS

N o direito nacional, todos os litgios so teoricamente sujeitos deciso judicial pois se o ponto em questo no estiver cober to por nenhuma regra legal, a corte decidir simplesmente que o queixoso no tem razo. verdade que o queixoso pode no se satisfazer com esta deciso, e procurar obter satisfao atravs da ao poltica. Mas isto apenas significa que ele no deseja uma deciso legal, no que a lei no tenha deciso a dar, ou que a deciso no seja obrigatria. No direito internacional, nem todos os litgios esto sujeitos a deciso judicial pois nenhuma corte competente a menos que as partes envolvidas no litgio concordem em conferir-lhe jurisdio e reconhecer sua deciso como obrigatria. H muitos tratados em vigor nos quais as par tes definem os tipos de litgios que concordam em reconhecer como ajuizveis. Em alguns tratados anteriores a 1914, litgios de certas categorias limitadas e especficas eram reconhecidos como ajuizveis. Noutros, a definio dos litgios ajuizveis as sumia uma forma negativa e um tanto elstica: as partes do tra tado se comprometiam a submeter arbitragem qualquer dispu ta entre eles que no afetasse seus "interesses vitais", "independncia" ou "honra nacional". A tentativa mais prxima de uma definio de litgios ajuizveis era contida no Artigo 13 do Pacto da Liga, e repetida no Artigo 36 da Corte Permanente, que enumerava vrios tipos de litgio "declarados estarem entre os que so geralmente apropriados para submisso arbitragem ou soluo judiciria". Finalmente, diversos tratados de arbitraI

Permanent Court of Intemational Justice, Srie 2, N.o 5, pg. 27.

A soluo judiciria dos litgios internacionais

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mento concludos aps 1919, notadamente os negociados em Locarno, reconheciam como ajuizveis o que era chamado de litgios entre as partes "sobre seus direitos respectivos". As frmulas do Pacto, do Estatuto e dos tratados de arbitramento de Locarno deram um forte impulso idia de que os litgios internacionais poderiam ser classificados por meio de um teste objetivo, de ipsofacto ajuizveis e ipso facto no-ajuiz veis. Qualquer classificao deste tipo est apoiado numa ilu so. As frmulas em questo no proporcionam definio obje tiva alguma sobre um litgio ajuizvel. Elas apenas indicam certos tipos de litgio que as partes desses instrumentos concordam em reconhecer como sujeitas deciso judiciria. A frmula do Pacto e do Estatuto no realmente uma definio, mas uma enumerao de exemplos que no pretende ser exaustiva ou (como a qualificao "geralmente" demonstra) irnperiosas. A fr mula de Locarno uma tentativa de atribuir um carter objetivo distino entre litgios ajuizveis e no-ajuizveis, identifican do-a com a distino entre conflitos de cunho legal e conflitos de interesses. Esta frmula tem pouco valor prtico. Meramente obriga as partes a reconhecerem como ajuizvel qualquer litgio que concordem ser uma questo de direito. Toda parte pode evi tar o arbitramento pelo simples processo de colocar o problema noutras bases que no a do direito legal. Como conseqncia, o governo britnico, se estivesse ligado a esse tipo de tratado, presumivelmente teria simplesmente se recusado a submeter arbitragem o seu no-pagamento do acordo de dbito de guerra com os Estados Unidos, nos termos de que o ponto em questo no era o direito legal de os Estados Unidos exigirem o paga
2 Litigios "sobre a interpretao de um tratado" so a primeira categoria de litgios reconhe cidos pelo Pacto como "geralmente apropriados" para soluo judiciria. E digno de nota o fato de que os idealizadores do Pacto, que elaboraram este artigo, no obstante rejeitaram uma proposta de inserir, no Pacto, um dispositivo para que as disputas quanto sua prpria interpretao fossem submetidas Corte Permanente (Miller, Tbe Drofting oilhe Coienant, II, pgs. 349, 516). O comportamento em casos concretos , por vezes, mais significativo do que o enunciado in 1/0C1I0 de regras abstratas.

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menta, e de que o litgio no se referia, portanto, aos "direitos respectivos" das partes. Como o Professor Lauterpacht demons trou conclusivamente, no h critrio objetivo acerca da "ade quao" de um litgio soluo judiciria. "No a natureza de um litgio especfico que o torna imprprio para a soluo judi ciria, mas sim a ausncia de interesse de um estado em v-lo resolvido por meio da aplicao do direirot". A questo que se nos defronta dupla: Por que os estados desejam submeter soluo judiciria apenas certos tipos de litgio, e por que en contram tanta dificuldade em definir, em termos claros, que tipo de litgios desejam submeter? Deve-se procurar a resposta a esta pergunta na relao ne cessria do direito com a poltica. A soluo judiciria de litgi os pressupe a existncia do direito internacional e o reconheci mento deste como obrigatrio; e o acordo que cria o direito e o considera obrigatrio um fato poltico. A aplicabilidade do procedimento judicirio depende, por conseguinte, de acordo poltico explcito ou implcito. Nas relaes internacionais, o acordo poltico tende a se restringir s esferas que no afetam a segurana e a existncia do estado e primordialmente nessas esferas que a soluo judiciria dos litgios eficaz. A maioria das questes internacionais que, no passado, foram soluciona das por arbitramento ou por algum outro procedimento legal, tratavam-se ou de reclamaes pecunirias ou de disputas sobre fronteiras nacionais em regies remotas ou habitadas de forma esparsa. A excluso, nos tratados de arbitragem celebrados an tes de 1914, de disputas que afetassem "interesses vitais", "in dependncia" ou "honra nacional" significava precisamente a excluso das matrias sobre as quais o acordo poltico no po
Tbe Functio oi Law in lhe lnternational Communiry, pgs.369 e outras. uma pena que o Professor Lauterpacht, tendo conduzido brilhantemente sua anlise at o ponto de reconhecer a ausncia de interesse dos Estados como fator limitador da soluo judiciria das desavenas internacionais, no tenha parado a. De forma verdadeiramente utpica, classificou essa "ausncia de interesse" como perversa e no merecedora da aten o de um jurista internacional.
3 Lauterpacht,

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deria ser atingido. Nas situaes em que o desacordo poltico ameaasse, a arbitragem era reconhecida como impraticvel. Ve remos em breve que o que virtualmente a mesma reserva foi mantido nos subseqentes acordos para arbitragem ou soluo judiciria, sob a forma da excluso, desses acordos, de questes que pusessem em perigo a inviolabilidade dos tratados ou dos direitos legais existentes. A mesma considerao explica por que nenhuma definio de litgios reconhecidos como ajuizveis pode ser universal ou permanentemente vlida pois o acordo poltico um fator que varia no espao e no tempo", Antes de 1917, havia um entendi mento poltico geral, no mundo inteiro, de que os direitos de propriedade dos indivduos era vlido, e que um estrangeiro cuja propriedade fosse, por qualquer razo, confiscada pelo governo do pas em que se situasse poderia pedir compensao luz do direito internacional. Enquanto existisse este entendimento, as questes baseadas nele poderiam ser resolvidas por arbitragem, com o estabelecimento do regime sovitico na Rssia, este en tendimento deixou de se aplicar quele pas e quando o governo sovitico fez seu primeiro aparecimento internacional importan te, na Conferncia de Gnova em 1922, cuidadosamente rejei tou, com antecedncia, a idia de as queixas contra si devessem ser submetidas arbitragem. "No julgamento de questes desse tipo", dizia o memorandum apresentado Conferncia, "as dis crdias especficas inevitavelmente terminaro por opor duas formas de propriedade... Em tais circunstncias, no pode ha ver um superrbitro imparcial". E quando, na subseqente Con ferncia da Haia, o delegado britnico pateticamente argiu "se seria impossvel encontrar um nico juiz imparcial no mundo inteiro", Litvinov firmemente replicou que "era necessrio re conhecer o fato de que no havia um mundo, mas dois, um mun
O governo britnico, em .Iell memorandso de 1928 sobre arbitramento (Leagllt o/ Nations: OfficialfOllmal, pgs. 694-704), criticou os tratados gerais de arbitramento nos termos de que, no caso de cada pas, "as obrigaes que possa desejar aceitar para com determinado estado, pode no desejar aceitar para com outro".
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do sovietico e um no-sovitico?". "Imparcialidade" um con ceito sem sentido onde no haja um termo em comum entre duas vises opostas. O procedimento judicirio no pode operar sem postulados polticos aceitos. O argumento do delegado britnico citado, de que o obst culo arbitragem internacional era a dificuldade de encontrar juizes imparciais, havia sido ouvido em ocasies anteriores. "O grande obstculo extenso da arbitragem", declarou o delega do americano na Conferncia da Haia de 1907, "no a falta de desejo das naes civilizadas de submeterem seus litgios de ciso de um tribunal arbitral; mais a apreenso de que o tribu nal selecionado no seja imparcial". Cita-se algo semelhante dito por Lord Salisbury". Esta opinio se apia num equvoco. O potencial vis pessoal do juiz internacional no o obstculo real. O preconceito popular contra a submisso de assuntos de importncia nacional ao veredicto de um "estrangeiro" se ba seia, primordialmente, no na crena de que o juiz estrangeiro seria parcial, mas no fato de que existem certos fundamentos de carter poltico que no estamos preparados para ver questiona dos por qualquer autoridade estrangeira, seja judiciria ou pol tica. A abolio da propriedade privada para Rssia Sovitica, o direito de bloqueio para Gr-Bretanha, a Doutrina Monroe para os Estados Unidos so exemplos familiares de tais fundamentos polticos. Esses fundamentos no precisam, contudo, ser ques tes importantes. Palmerston tratou o episdio do "Don Pacifi co" em 1850, e Mussolini o assassinato de um general italiano na Grcia em 1923, como questes polticas que eles no esta vam dispostos a submeter solues judicirias 7.
Citado em Taracouzio, Tbe Soviet Union and lntemational Lau; pg. 296. oI The Hague Peace Conference (trad. ingl.: Carnegie Endowrnent), Conference of 1907, ii, pg. 316. 7 Numa ocasio posterior, o professor Gilbert Murray, representando a frica do Sul na Assemblia da Liga das Naes, lamentou que uma questo judicial (isto , a compensao para a Itlia) haja sido trazida perante um organismo poltico e decidida em termos polti cos (League of Nations: Fourtb Assemb/y, pgs. 139 e seguintes) - um excelente exemplo da falcia, to brilhantemente exposta pelo Professor Lauterpacht, de que certas questes so ipso facto judicirias.
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Proceedings

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Mas existe um outro sentido, mais geral, pelo qual a ausn cia de pressupostos polticos comuns impede o desenvolvimen to do procedimento judicirio na comunidade internacional. O direito nacional, embora muito mais total e minuciosamente desenvolvido do que o direi to internacional, jamais totalmen te auto-suficiente. A aplicao do direito ao caso concreto sempre sujeita ao elemento da discrio do juiz, uma vez que o legislador dificilmente poderia prever todas as circunstncias relevantes de cada caso. "H muitas situaes", escreve o deca no Pound, "em que o destino da ao judicial deixado total mente ao sentido individual do juiz acerca do que seja corre to?". Provavelmente teria sido mais justo dizer que o bom juiz se guiar, em tais casos, no tanto pelo seu prprio "sentido do que seja correto", mas pelo sentido geralmente aceito pela co munidade de que servidor. Mas que algum "sentido do que seja correto", seja individual ou geral, um ingrediente neces srio de muitas decises judiciais, poucos tentaro negar. A im portncia dos pressupostos polticos que inspiram a Suprema Corte dos Estados Unidos na interpretao da Constituio, e a maneira pela qual, no curso da histria americana, estes pressu postos mudaram em resposta s condies sociais cambiantes, so bem conhecidas". O problema, em ltima anlise, o funda mento da relao entre os direitos do indivduo e as necessida des da comunidade. Toda comunidade nacional necessariamen te encontra uma soluo funcional para o problema. A comunidade internacional, no entanto, ainda no o fez. A con trovrsia acerca da liberdade dos mares mostra que a Gr Bretanha no estaria desejosa de se arriscar a qualquer interpre tao de seus direitos martimos por uma corte internacional
Roscoe Pound, Law and Morais (2.a ed.), pg. 62.
O professor Laski ressaltava, h muitos anos, que "o estrangeiro nos Estados Unidos s
pode observar com a maior surpresa o quo habilmente so disputadas possveis nomea
es para um lugar vago na Corte Suprema" (Introduo traduo inglesa de Duguit, Law
in tbe Modem State, xxiii), A surpresa diminuiu desde que o carter poltico da Cone passou
a ser mais bem compreendido.

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luz das supostas necessidades da comunidade internacional como um todo e h questes importantes sobre as quais cada grande potncia oporia reservas semelhantes. A ausncia de uma viso aceita do bem geral da comunidade como um todo, sobrepondo se ao bem particular de qualquer membro individual dela, que j vimos ser o problema crucial da moral internacional, tambm se coloca no caminho do desenvolvimento da soluo judiciria em sua aplicao aos litgios internacionais. Encontramos, por conseguinte, no problema do ajuizamento dos litgios internacionais um outro exemplo do fato de que o direito uma funo da sociedade poltica, dependente, para seu desenvolvimento, do desenvolvimento daquela sociedade, e condicionado pelos pressupostos polticos que aquela socie dade compartilha em comum. Segue-se que o fortalecimento do direito internacional, e a extenso do nmero e do carter dos litgios internacionais reconhecidos como apropriados solu o judiciria, um problema poltico, e no legal. No h ne nhum princpio do direito que permita a algum decidir que uma questo determinada apropriada para o tratamento por mto dos legais. A deciso poltica e seu carter deve ser determi nado pelo desenvolvimento poltico da comunidade internacio nal ou das relaes polticas entre os pases envolvidos. Do mesmo modo, no h nenhum princpio do direito que permita a algum decidir se uma regra de direito, ou uma instituio jur dica valiosa para a comunidade nacional, deva ser introduzida, por analogia, no direito internacional. O nico critrio vlido saber se o presente estgio de evoluo poltica da comunidade internacional justifica a introduo da regra ou instituio em questo. Nas relaes internacionais modernas, o mecanismo de soluo judiciria se desenvolveu muito antes do estabelecimento da ordem poltica na qual possa funcionar eficazmente. Podem se realizar progressos para a extenso da soluo judiciria dos litgios internacionais, no atravs do aperfeioamento de um mecanismo j bastante perfeito, mas sim pelo desenvolvimento

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da cooperao poltica. O fato de que os membros da British Commonwealth tenham, at aqui, se recusado a estabelecer qual quer tipo de procedimento permanente e obrigatrio para a so luo judiciria de litgios entre si serve como um alerta para os que se dispem a atribuir importncia indevida ao aperfeioa mento do mecanismo judicirio nas relaes internacionais. um paradoxo curioso o fato de que, ao assinar a Clusula Opcional do estatuto da Corte Permanente, e ao excluir sua operao dos litgios entre os membros da British Commonwealth, a Gr-Bretanha e as Colnias se obrigaram, neste aspecto, mui to mais para com pases estrangeiros do que entre si.
PROJETOS DE '.54RBITRAMENTO GERAL JJ

Muitos pensadores do perodo do entre-guerras foram, contudo, muito alm de meros planos para a extenso modesta e gradual do alcance do procedimento judicirio nas relaes internacio nais. Tornou-se uma ambio amplamente acalentada o estabe lecimento, por uma simples penada, da soluo compulsrio de todos os litgios internacionais atravs da arbitragem. Esque mas para o arbitramento obrigatrio foram discutidos em mui tas ocasies antes de 1914, mas no conseguiram ser aceitos. O Pacto da Liga das N aes, embora proporcionando o estabeleci mento da Corte Permanente e encorajando a submisso de lit gios apropriados arbitragem ou soluo judiciria, pouco alen to trouxe aos defensores do arbitramento obrigatrio. Em todos os litgios, deixou a escolha do procedimento discrio dos estados envolvidos e o procedimento poltico do "inqurito pelo Conselho" sempre permaneceu aberto. Foi precisamente este aspecto poltico do Pacto que se tornou alvo de ataques da es cola utpica. Cresceu o sentimento de que a forma para se esta belecer um "imprio do direito" internacional, e evitar guerras futuras, era a submisso, pelos estados, de todas as disputas in ternacionais de qualquer tipo a um tribunal internacional de ar

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bitragem, que teria o poder de decidir sua discrio em termos de direito estrito, de eqidade ou de bom senso. Essa era a vaga concepo contida no popular lema "arbitragem para tudo"!", Esta exigncia de "arbitramento geral" teria sido satisfeita pelo Protocolo de Genebra e pelo Ato Geral. Acreditava-se que, se o governo britnico no houvesse rejeitado o Protocolo, ou se o Ato Geral tivesse sido aceito sem reservas pela principais po tncias, existiria um procedimento satisfatrio para o arbitramen to compulsrio de todos os litgios internacionais, e uma impor tante causa das guerras estaria removida. Mas aqui chegamos a uma extraordinria confuso, ou srie de confuses, de pensamento que, por todo este perodo, cercou e obscureceu o problema da soluo pacfica de litgios interna cionais. Quando o Pacto da Liga, por uma emenda inserida aps o estabelecimento da Corte Permanente de Justia Internacio nal, colocou a "soluo judiciria" ao lado da "arbitragem", "ar bitragem" significava o veredicto de um juiz ou tribunal esco lhido ad hoc, e "soluo judiciria" o veredicto de uma corte regularmente constituda e no h razo para supor que se pre tendia qualquer outra distino entre elas. Mas a distorcida ten tativa de descobrir uma distino objetiva entre litgios ajuizveis e no-ajuizveis levou a uma distino igualmente falaciosa en tre "soluo judiciria", significando a soluo de litgios "ajuizveis" segundo a letra da lei, e "arbitragem", significando a soluo de litgios "no-ajuizveis", que no eram cobertos pela letra da lei, em termos de eqidade. Esta concepo deixou seus traos no Protocolo de Genebra. De acordo com o relat rio da Assemblia sobre este instrumento, "os rbitros no pre cisam ser necessariamente juristas", e se obtiverem um parecer da Corte Permanente sobre qualquer ponto de direito, este pa recer "no os obriga legalmente"!'. Mas a distino entre "solu o judiciria" e "arbitragem" foi totalmente desenvolvida, pri
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''AlI-in arbitration", no original. (Nota do Tradutor).

League of Nations: Fifth A.r.remb(y, First Committe, pg. 486.

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meiramente, no Ato Geral. Sob este instrumento, "as questes em que as partes estejam em conflito acerca de seus direitos respectivos" deveriam ser submetidas Corte Permanente para "soluo judiciria". Qualquer outro tipo de litgio internacio nal deveria ser submetido a "arbitragem" de um tribunal arbitral. Na ausncia de qualquer estipulao das partes em contrrio, o tribunal, ao pronunciar seu veredicto, aplicaria os mesmos dis positivos legais aplicveis pela Corte Permanente. Mas, "na medida em que no haja tal regra aplicvel ao litgio, o tribunal decidir ex aequo et bono". Esta referncia aos dispositivos legais parece incompreensvel. Se o litgio residisse em direitos legais, no seria submetido ao tribunal arbitral, mas Corte Permanen te. Se no se tratasse de direitos legais, o litgio no poderia ser resolvido pela aplicao de dispositivos legais. A concepo de que haja uma classe de litgios internacionais que surgem, por assim dizer, do vcuo, e que no so afetados por nenhum direi to legal ou dispositivo do direito internacional existentes, puro mito. Uma confuso mais sria est, contudo, oculta. Existe uma distino perfeitamente vlida, familiar tanto s questes naci onais quanto s internacionais, entre litgios "legais", surgidos de demandas baseadas em direitos legais existentes, e litgios "polticos", surgidos de demandas para a alterao dos direitos legais existentes. A diferena reside, entretanto, no na nature za da disputa, mas na questo de saber se o queixoso busca sua reparao por meio do procedimento legal ou do poltico. Nos estados, as demandas do primeiro tipo so resolvidas pelos tri bunais, as do ltimo tipo, pela ao poltica. O indivduo que no tem sua queixa reparada por um tribunal pode buscar repa rao por meio da legislao. Internacionalmente, no entanto, a distino menos clara. Nenhuma corte internacional reco nhecida como competente para solucionar todas as disputas "le gais", e no h mecanismo reconhecido para solucionar todos o s litgios "polticos". N es tas circunstncias, os estado s que

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demandam contra outros estados no so obrigados a deixar claro, e nem sempre deixam, se a demanda se baseia em direitos legais ou se significa uma demanda para alterar esses direitos. Mas a distino, embora por vezes obscurecida na prtica, bastante real. Nacional e internacionalmente, os litgios "polticos'" so, em termos gerais, mais srios e perigosos do que os "legais". Revolues e guerras surgem menos de disputas sobre direitos legais existentes do que do desejo de alterar esses direitos. O poltico sbio e o estudante de poltica sbio devotaro grande dose de ateno aos litgios polticos. Quando, portanto, afirmou-se oficialmente que o Protoco lo de Genebra constitua "um sistema para a soluo pacfica de todos os litgios que poderiam surgir"12, ou que o Ato Geral es tabeleceu "um meio completo de solucionar todos os litgios de qualquer carter"13, poder-se-ia ter tirado a concluso, como muitas pessoas o fizeram, de que se havia estabelecido a solu o por arbitramento dos litgios polticos, isto , de litgios sur gidos de demandas para alterar os direitos legais existentes. Um exame mais acurado, contudo, no justifica esta concluso. Numa passagem discreta do relatrio da Assemblia sobre o Protoco lo, era explicado que o procedimento no se aplicava aos "litgi os que objetivassem a reviso de tratados e atos internacionais vigentes, ou que procurassem comprometer a integridade territorial existente dos estados signatrios". De fato, aduzia o relator, "a impossibilidade de aplicar a arbitragem compulsria a tais casos era to bvia que seria bastante suprfluo torn-la tema de um dispositivo especial"!". O Ato Geral menos ing nuo. Pretende estabelecer a arbitragem compulsria para litgios que no tratem dos "direitos respectivos" das partes. Pretende autorizar o tribunal arbitral a decidir tais litgios ex aequo et bono. Mas a autorizao se aplica apenas "na medida em que no exis
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League o/ Nations: Fifih Assembfy, pg. 497. Memorandum on tbe General Act, Cmd. 3803, pg. 4. League o/ Nations: Fiftb Assembfy, pg. 194.

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ta nenhum dispositivo (legal) aplicvel ao litgio" e esta qualifi cao tem o mesmo efeito da reserva no relatrio do Protocolo de Genebra. A essncia de um litgio poltico o requerimento de que o dispositivo legal relevante) embora admissivelmente aplicvel) no deva ser aplicado. Quando surge um litgio a par tir da reclamao de um estado de que suas fronteiras existen tes) ou de que as restries sua soberania por um tratado em vigor) ou de que suas obrigaes sob um acordo financeiro) so inaceitveis) intil submet- lo a um tribunal arbitral cujo pri meiro dever seja o de aplicar "o dispositivo legal aplicvel ao Iitgio". O direito legal existe e inconteste. O litgio surge de uma demanda para alter-lo. Os litgios polticos no podem ser solucionados dentro da estrutura do direito) por tribunais que apliquem regras de direito. O Protocolo de Genebra e o Ato Ge ral) embora pretendessem estabelecer a soluo pacfica de to dos os litgios internacionais) de fato deixou intocadas as cate gorias mais importantes e perigosas dos litgios internacionais. Nenhum esquema de "arbitramento gerar' mais abrangente do que o do Protocolo de Genebra e do A to Geral foi oficial mente proposto ou considerado. Alguns governos estavam pron tos a aceitar o arbitramento para alguns litgios que no amea assem a ordem poltica existente) uma limitao pouco menos restritiva do que os interesses vitais) a independncia e a honra nacional dos antigos tratados de arbitramento. Nenhum gover no) contudo) estava desejoso de dotar uma corte internacional do poder de modificar seus direitos legais. Alguns tericos) no entanto, estavam mais prontos do que os estadistas prticos para deixarem de lado essa dificuldade e dotarem um chamado tribu nal arbitral da tarefa de no apenas aplicar as regras existentes, mas de criar novas. Uma organizao britnica) denominada New Commonwealth Society, desenvolveu um plano elaborado para um tribunal arbitral que "solucionaria) baseado na eqidade e na conscincia) litgios polticos) inclusive os que dissessem res peito reviso de tratados") assim estabelecendo "um mtodo

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indireto de legislao nas questes entre as naes" por um tri bunal de eqidade?". Tal plano pareceria ser o corolrio neces srio da crena do Professor Lauterpacht de que "os conflitos de interesses internacionais so devidos... s imperfeies da or ganizao legal internacional'<'". Os conflitos de interesses in ternacionais sero, no futuro, resolvidos por um tribunal que se tomar o supremo rgo do governo mundial, exercendo no apenas a funo judiciria de interpretar os direitos dos Esta dos, mas tambm a funo legislativa de alter-los. Ento ser realizado o sonho de um outro grande jurista internacional, de "uma comunidade legal internacional cujo centro de gravidade resida na administrao da justia internacional't ". Essas teorias tm um mrito importante. Reconhecem a falcia, implcita no Protocolo de Genebra e no Ato Geral, de que uma ordem legal internacional, baseada no reconhecimento, interpretao e execuo dos direitos existentes, seja uma me dida adequada para a soluo pacfica dos litgios internacio nais. Mas ao evitarem esta falcia, caem numa outra ainda mais grave. Percebendo que deveriam criar um modo de modificar os direitos existentes, foraram esta funo essencialmente polti ca num modelo legal, e atriburam seu exerccio a um tribunal. No dispostas a reconhecer a base poltica de todo sistema le gal, dissolvem a poltica no direito. Nesta zona cinzenta quase judiciria, o juiz se torna legislador, as questes polticas so resolvidas por um tribunal imparcial, em termos de eqidade e bom senso, e a distino entre direito e poltica desaparece. A extrema dificuldade do problema internacional , sem dvida, responsvel pela prescrio de um remdio to herico. Mas o fato de que o problema seja difcil pouco justifica que possamos propor uma soluo que ningum encara como factvel ou desejvel em nossas comunidades nacionais muito mais or
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Lord Davies, Force, pgs. 73, 8I.

Lauterpacht, Tbe Function of Law in tbe intemational Commllnity, pg. 250.
Kelsen, Tbe Legal, Process and lnternational Order, pg. 250.

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ganizadas. A arbitragem obrigatria dos litgios internacionais de todos os tipos , segundo o Professor Lauterpacht, uma "con dio sine qua non para o mecanismo normal da manuteno da paz"18. Todavia, a arbitragem obrigatria de demandas no ba seadas em direitos legais raramente aplicada nos estados civi lizados, e menos ainda nos que gozam de um longo perodo de paz interna. No nos ocorre atribuir os "conflitos de interes ses", em nossa poltica interna, s imperfeies de nossa organi zao legal, ou submeter a um tribunal nacional arbitral, para decises imparciais em termos de eqidade e bom senso, dispu tas sobre a necessidade de alistamento militar, a abolio da prova de rendimentos, o status legal dos sindicatos, ou a nacionaliza o das minas. A dificuldade no reside no fato de no poder mos encontrar um grupo de pessoas imparciais, profundamente imbudas dos princpios de eqidade e bom senso, mas no de que imparcialidade, eqidade e bom senso no so as qualida des primordiais, ou, pelo menos, no so as nicas, requeridas numa deciso sobre tais assuntos. Esses assuntos so polticos, e so solucionados pelo processo que permite a ao do poder, seja sob a forma de votao majoritria, como nas democracias, seja pela vontade de um ditador ou partido, como nos estados totalitrios. Nem nas democracias nem nos estados totalitrios tais questes so decididas por um tribunal "imparcial".

lNAPUCABIUDADE DO PROCEDIMENTO ]UDICIALAOS LITGIOS

POLTIcos

Por que, ento, necessrio, no apenas na teoria (pelo bem do pensamento correto), mas tambm na prtica (pelo bem do bom governo), preservar a distino entre o legal e o poltico, entre questes que desejamos solucionar atravs do procedimento ju dicirio em termos dos direitos legais existentes, e questes que
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Lauterpacht, The Function of LAw in lhe lnternational Communiry, pg. 438.

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s podem ser resolvidas pelo processo poltico, porque se tra tam de demandas pela modificao dos direitos legais existen tes? A primeira resposta a de que o procedimento judicirio difere fundamentalmente do poltico ao excluir o fator poder. Quando um litgio submetido a uma corte, o pressuposto o de que qualquer diferena de poder entre as partes seja irrelevante. A lei no reconhece outra desigualdade que no a de situaes jurdicas. Na poltica, prevalece o pressuposto con trrio. Aqui o poder um fator essencial em qualquer disputa. A soluo de um conflito de interesses entre agricultores e indus triais britnicos depender, pelo menos em parte, de suas res pectivas foras de voto e nos grupos de presso de que possam dispor junto ao governo. A soluo de um conflito de interesses entre Estados Unidos e Nicargua depender, em grande parte (pois a razo entre o poder e os demais fatores maior na pol tica internacional do que na nacional), da fora relativa dos dois pases. Os conflitos de interesses s podem ser tratados por um rgo que leve em conta o fator poder. Nada se consegue, e a verdadeira funo do direito aviltada e desacreditada, se esta funo poltica for atribuda a um tribunal cuja constituio e processo se assemelhem deliberadamente a uma corte de justi a. Como Bernard Shaw observou, as funes de juiz e legisla dor so "mutuamente excludentes": o primeiro deve ignorar todo o interesse, o ltimo deve levar em considerao todos os inte resses ". A segunda resposta igualmente fundamental. Vimos que mesmo o procedimento estritamente judicial de uma corte por vezes traz consigo pressupostos polticos, uma vez que a aplica o da lei ao caso concreto est sempre sujeita a envolver um elemento de discrio judicial, e esta discrio, se no for pura mente caprichosa, dever retirar inspirao desses pressupos tos. Se um tribunal for chamado a decidir no em termos de di
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G. B. Shaw, John BulI'.; Otber Island, Prefcio.

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reito legal mas no sentido de deixar de lado os direitos legais em favor da eqidade e do bom senso, a necessidade de pressupos tos polticos claramente definidos se torna mais do que bvia. Em tais casos, a discrio judicial, ao invs de se limitar a pon tos deixados ambguos pelo direito, tem alcance infinito e as decises do tribunal, se no forem meras expresses da opinio individual, devem-se basear em preceitos bem estabelecidos, compartilhados pela comunidade como um todo ou pelos que falam em seu nome. A existncia de tais preceitos, nas comuni dades nacionais, por vezes torna possvel o uso do arbitramento mesmo em questes polticas; e a mesma possibilidade no de todo excluda na esfera internacional. Mas, em termos gerais, um obstculo fundamental ao arbitramento internacional ex aequo et bono o fato de que preceitos comuns, de longo alcance, rara mente existam na comunidade internacional. Submeter a um tri bunal internacional, para deciso no em termos de direito, mas de eqidade e bom senso, litgios concernentes aos interesses britnicos no Egito, ou aos interesses dos Estados Unidos na zona do Canal do Panam, ou ao futuro de Danzig, ou s fron teiras da Bulgria, teria sido impraticvel, no apenas porque a soluo desses problemas envolve questes de poder, mas tam bm porque no h acordo poltico, mesmo do tipo mais vago, sobre o que significam eqidade e bom senso relacionados a tais problemas. Nas raras ocasies em que as partes deram poderes a tribunais internacionais para decidirem em termos que no os do direito estrito, os tribunais demonstraram a maior relutncia em utilizar a discrio a eles dada; no, corno supe o Professor Lauterpacht, porque "o direito mais justo do que os frouxos conceitos de justia e eqidade":", mas porque nenhum tribunal responsvel se sente inclinado a se comprometer, em qualquer assunto importante, com um pronunciamento peremptrio acerca do que seja "eqitativo" ou "justo" nas relaes internacionais. Um tribunal internacional, uma vez havendo deixado o terreno
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Lauterpacht, Tbe Function oi Law in lhe International Commllniry, pg. 252.

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comparativamente slido do direito internacional e dos direitos legais, no pode encontrar nenhum ponto de apoio em nenhum conceito pacfico acerca de eqidade, ou bom senso, ou de bem da comunidade. Permanece, nas palavras do Professor Zimmern, "uma pliade de perucas e togas vociferando no vazio"?'. A dificuldade, contudo, permanece. As questes polticas, nacional e internacionalmente, so muito mais ameaadoras do que as questes de direitos legais. A peridica, ou melhor, a cons tante reviso dos direitos existentes uma das primeiras neces sidades de uma sociedade organizada e provocar revises, na sociedade internacional, por outros meios que no a guerra o problema mais vital da poltica internacional contempornea. O primeiro passo foi nos livrarmos do beco sem sada do arbitramento e do procedimento judicirio, onde no se pode encontrar nenhuma soluo para o problema. Aps este passo, estamos livres para abord-lo por outras e, provavelmente, mais promissoras, avenidas.

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Zimrnern, Tbe League oj Nations and lhe &i/e of Law, pg. 125. As palavras foram usadas para descrever a corte arbitral internacional de Taft. Elas poder-se-iam aplicar, mais ade quadamente, ao tribunal de eqidade defendido pela New Commonwealth Society.

CAPTULO

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MUDANA PACFICA

o RECONHECIMENTO da necessidade de mudana poltica tem sido

um lugar- comum entre os pensadores de todos os perodos e de todos os matizes de opinio. "Um estado sem os meios de pro mover alguma mudana", disse Burke numa frase famosa, "est sem os meios de promover sua prpria conser vao?'. Em 1853, Marx escreveu causticamente sobre a questo do Oriente:
"A impotncia... se exprime numa nica proposta: a manuteno do status quo. Esta convico geral de que um estado de coisas resultante do acaso e das circunstncias deve ser obstinadamente mantido, uma prova de falncia, uma confisso das principais potncias de sua com pleta incapacidade para levar avante a causa do progresso e da civili zao"z.

o professor Gilbert Murray colocou o mesmo ponto de for ma diferente:

"A guerra no surge sempre por mera iniqidade ou loucura. Por ve zes surge do prprio crescimento e desenvolvimento. A humanidade no pode permanecer esttica",

Parece derivar dessa viso que a tentativa de estabelecer uma distino moral entre guerras de "agresso" e guerras "de fensivas" errnea. Se uma mudana necessria e desejvel, o uso ou a ameaa do uso da fora para manter o status quo pode ser moralmente mais condenvel do que o uso ou a ameaa de
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Burke, Ref/exons on lhe Revo/ution in France, pg. 19. Marx e Engels, Work.r (ed. russa), IX, pg. 372. G. Murray, The League of Nations and lhe Democratic Idea, pg. 16.

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uso da fora para alter-lo. Poucas pessoas, hoje, crem que a ao dos colonos americanos que atacaram o status quo pela for a em 1776, ou dos irlandeses que atacaram o status quo pela fora entre 1916 e 1920, eram necessariamente menos morais do que as dos britnicos que o defenderam pela fora. O critrio moral no deve ser o do carter "agressivo" ou " defensivo" da guerra, mas a natureza da mudana a que visa e qual se resiste. "Sem rebelio, a humanidade se estagnaria e a injustia seria irremedivel?". Poucos autores srios sustentam ser sempre e incondicionalmente errado comear uma revoluo e igualmen te difcil de crer que seja sempre e incondicionalmente errado comear uma guerra. Todos concordaro, contudo, que guerra e revoluo so, por si mesmas, indesejveis. O problema da "mu dana pacifica" , em poltica nacional, o de como efetuar as alteraes necessrias e desejveis sem revoluo e, em poltica internacional, o de como efetuar tais alteraes sem guerra. Toda demanda efetiva por mudana, como qualquer outra fora poltica efetiva, compe-se de poder e moral; e o objetivo da mudana pacfica no pode ser expresso em termos de poder puro nem de moral pura. bastante estril, exceto como exerc cio acadmico, discutir se o propsito de toda mudana deva ser o estabelecimento da "justia", pelo desagravo das queixas "justas"; ou a manuteno da "paz", pela satisfao das foras que, caso contrrio, se tornariam fortes o suficiente para desen cadear uma revoluo ou uma guerra. Mas perigoso supor que os dois objetivos so idnticos, e que no se requer o sacrifcio de nenhum deles. Qualquer soluo do problema da mudana poltica, seja nacional ou internacional, deve se basear num meio termo entre moral e poder.

o PAPEL DO PODER NA MUDANA PoLinCA

O papel necessrio do poder na mudana poltica ser ignorado pelos observadores mais superficiais. Poucas campanhas
.. B. Russell, Pouer, pg. 263.

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"revisionistas" na histria se basearam mais firmemente em con sideraes morais do que a dos "dreyfusards" na Frana. Porm o protesto contra condenao de Dreyfus jamais teria sido efi caz se no fosse encampado por poderosas organizaes polti cas, e usado, por elas, como arma contra oponentes polticos. As queixas de Albnia e Nicargua, qualquer que seja a base moral," jamais sero eficazes a menos que sejam endossadas, por razes de interesse, por alguma ou algumas das grandes potn cias. justo atribuir o crescimento da legislao social, nos l timos cem anos, crescente conscientizao das demandas da classe trabalhadora. Porm esses resultados jamais teriam sido atingidos sem o uso constante, ou a ameaa do uso, da fora na forma de greves e revolues. " verdade", observa John Strachey, "que os governos sempre nos afirmam que jamais cede ro fora. Toda a histria nos afirma que eles jamais cedero a outra coisa qualquer". "Secesso pacfica!" exclamava Daniel Webster em 1849. "Senhor, seus olhos e os meus no. foram des tinados para ver tal milagre."! "A recuperao dos territrios perdidos", escreveu Hitler numa passagem famosa de Mein Kampj, "no se consegue por meio de invocaes solenes ao Se nhor Deus, ou de esperanas piedosas numa Liga das Naes, mas sim atravs da fora armada?". Hitler poderia mesmo ter apelado para a respeitvel autoridade de Gladstone que, na poca em que o liberalismo ainda era uma fora poltica, observou que "este pas jamais obteria suas liberdades se, numa crise poltica, s se rememorasse ao povo o dio violncia, o amor ordem e o exerccio da pacincia'"'. Diz-se que nenhuma classe dominan te jamais abdica do que possui. O Artigo 19 do Pacto da Liga das Naes permanece um monumento solitrio pattica fal cia de que as queixas internacionais sero reconhecidas como justas, e voluntariamente sanadas pela fora do "parecer" una
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J.

Strachey, The Menace oj Fascism, pg. 228.

Citado em J. Truslow Adams, Tbe Epic oj America, pg. 239.
Hitler, Mein Kampj, pg. 70S.
Citado em E. Pethick-Lawrence, My Pari in a Changing World, pg. 269.

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nimemente proferido por um corpo representativo da opinio pblica mundial. Enquanto o problema de fundo da mudana poltica (o meio termo entre poder e moral) idntico na poltica nacional e in ternacional, a questo do processo , contudo, complicada pelo carter anrquico" da comunidade internacional. As analogias retiradas dos processos de mudana na esfera nacional s po dem ser aplicadas no campo internacional com cautela. Vimos que no se podem invocar os procedimentos judicirios, nacio nal ou internacionalmente, para a soluo dos principais proble mas polticos. Mas a analogia de legislao parece, primeira vista, mais frutfera. O processo legislativo, ao contrrio do pro cesso judicial, reconhece o papel do poder, que inerente a toda mudana poltica (pois a autoridade legislativa o poder supre mo do Estado, impondo sua vontade comunidade inteira) e a legislao, que um autor alemo chamou de "revoluo Iegal?", a forma mais bvia e regular de provocar a mudana poltica dentro do estado. "O que a mudana pacfica, como uma efi caz instituio do direito internacional ou da sociedade interna cional?", pergunta o Professor Lauterpacht, e ele mesmo res ponde: " a aceitao, pelos Estados, do dever legal de concordarem com as mudanas no direito, decretadas por um rgo internacional cornpeterite"?". J foi ressaltado que o direito internacional repousa no cos tume, e que no h, no presente momento, algo como legislao internacional ou um legislativo internacional. Os termos do Ar tigo 19 do Pacto demonstram o quo longe estavam, em 1919, os principais estados da "aceitao do dever legal de concorda rem com as mudanas no direito, decretadas por um rgo inter nacional competente". Nem poderia ser de outra forma. O raci ocnio mostrar que o processo legi slativo, assim como o
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No original "unorganised" (nota do editor) Berber, Sicherheit und Gerechligkeit, pg. 9. 10 Peaceful Change, ed. C. A. W Manning, pg. 141.

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judicirio, pressupe a existncia de uma ordem poltica. ape nas atravs da combinao de consentimento e coero, que sustenta toda sociedade poltica, que podemos chegar ao esta belecimento de um rgo supremo, seja parlamento, conselho de estado ou autocrata individual, cuja ordem cria o direito obri gatrio para todos os membros da comunidade. Essas condies no so satisfeitas na comunidade internacional. A Assemblia da Liga das Naes, cujas decises requeriam unanimidade, era uma conferncia dotada do poder de concluir acordos internacio nais, no um poder legislativo que aprovasse uma legislao in ternacional pois, como Eden observou, sem cerimnia, numa de suas sesses, "seria claramente impraticvel. .. dar Assem blia o poder de impor mudanas contra a vontade das partes envolvidas"!'. A dificuldade no reside na falta de mecanismo para a legislao internacional, mas na ausncia de uma ordem poltica internacional, suficientemente bem integrada, para tor nar possvel o estabelecimento de uma autoridade legislativa, cu.jos decretos sejam reconhecidos como obrigatrios para os estados sem seu consentimento especfico. Se aceitarmos a iden tificao do Professor Lauterpacht, de mudana pacfica com legislao internacional, s poderemos concluir que, em suas pa lavras, "um sistema internacional de mudana pacfica... corre o risco de ser irreal, a menos que seja parte e parcela de uma orga nizao poltica completa da humanidade'<". A condio para a legislao internacional o superestado mundial. Precisamos, contudo, nos acomodar concluso desencora jadora de que qualquer sistema internacional de mudana pac fica deve aguardar o advento do superestado? A analogia da le gislao pode demonstrar ser no apenas desencorajadora, mas tambm enganosa. A crena corrente, quase universal, na exce lncia da legislao, como instrumento reformador dentro do estado, principalmente um desenvolvimento dos ltimos cin
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League

of Nations: SetJenteenthAssembfy,

pg. 46.

12 Peacifuf

Change, ed. C. A. W Mannng, pg. 164.

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qenta anos. At o final do sculo dezenove, muitas pessoas inteligentes continuavam a encarar o estado como um mal ne cessrio, e a legislao como um lamentvel instrumento para ser usado somente em caso de necessidade cornprovada.P No seio da comunidade nacional, a distino familiar ao pensamen to do sculo dezenove entre "sociedade" e "estado" perdeu muito de seu significado devido ao desenvolvimento das fun es sociais do estado moderno. Na esfera internacional, entre tanto, estamos na presena de uma "sociedade" que no possui um "estado" correspondente e, por conseguinte, vamos encon trar alguma ajuda na concepo, que dificilmente pareceria pa radoxal a qualquer poca, exceto a nossa, de mudanas na es trutura social sendo efetuadas pacificamente, sem legislao ou qualquer outra forma clara de interveno estatal. Mesmo hoje, fcil exagerar o papel da legislao e pode ainda ser verdade dizer (como certamente teria sido cem anos atrs) que as altera es mais importantes na estrutura da sociedade, e no equil brio de foras dentro dela, foram realizadas sem ao legislativa. Pode ser desnecessariamente pessimista tirar a concluso de que a ausncia de um poder legislativo internacional aborta qual quer processo internacional de mudana pacfica. Se, portanto, procuramos a mais prxima analogia, na co munidade nacional, com as relaes turbulentas que tornam cr tico o problema da mudana na sociedade internacional, pode mos encontr-la nas relaes das entidades-grupais, dentro do estado, cujos conflitos no foram no passado, e em larga medida no so, solucionados por nenhum processo legislativo. Dessas entidades-grupais, de longe as mais importantes, e de longe as mais instrutivas para o nosso objetivo, so as que representam o capital e o trabalho, respectivamente. Aqui temos o mesmo cons tante conflito entre "os que tm" e "os que no tm", entre os
13 A observao do Professor Lauterpacht, de que "o crculo de interesses diretamente regulados pelo direito se expande com o desenvolvimento da civilizao" (The Ftmction of Low in lhe lnternational Commul1iD', pg. 392), uma banalidade hoje em dia, mas teria sido paradoxo para os pensadores do sculo dezenove.

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"satisfeitos" e os "insatisfeitos"; a mesma relutncia, de uma parte ou de ambas, em aceitar o principio do "arbitramento ge ral" para a soluo de seus litgios; o mesmo reconhecimento da inaplicabilidade ou inadequao do procedimento legislativo; os mesmos apelos pela "lei e a ordem" do grupo satisfeito; e o mesmo uso, ou ameaa de uso, da violncia, pelos insatisfeitos, para satisfazer suas queixas. Por vezes se diz que no pode exis tir um processo internacional de mudana pacfica uma vez que os estados insistem em serem juizes de suas prprias causas. Eis aqui uma classe de disputas na qual ambas as partes normal mente insistem em ser juzes de sua prpria causa, e na qual algum progresso, pelo menos, foi feito para um processo ordeiro de mudana pacfica. A fora sempre foi um fator crucial nas relaes entre capi tal e trabalho. No comeo da Revoluo Industrial, toda tentati va de auto-ajuda organizada, por parte dos trabalhadores, foi rigorosamente reprimida. Essa represso irrestrita terminou, na Gr-Bretanha, com a revogao dos Combination Acts em 1825, mas continuou na Rssia at 1905. Entre estas duas datas, os trabalhadores de todo pas industrial importante asseguraram o reconhecimento do seu direito de se utilizarem da arma da gre ve organizada. A greve no apenas demonstrou ser um instru mento eficaz para extrair concesses dos empregadores, mas tam bm se tornou um smbolo reconhecido da principal arma de fora - a revoluo 14. Em pocas recentes, o elemento fora foi uma vez mais eliminado das relaes entre empregador e empre gados pelos governos autoritrios da Rssia Sovitica'>, da It lia e da Alemanha, atravs de legislao proibindo as greves e
\4Este o significado da "greve por um dia", que foi popular em certos pases e que, embora intil em si mesma, visava a demonstrar que os trabalhadores eram suficientemente fortes para desafiar o poder do estado. O sucesso ou fracasso da greve por um dia era, ento, um teste de fora, e seu resultado permitia que ambos os lados tirassem as concluses apropri adas sem recorrerem a medidas extremas. \5 A posio no substancialmente alterada pelo fato de que, na Rssia Sovitica, o empregador normalmente uma companhia ou instituio estatal.

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de um executivo suficientemente forte e rude para levar a efeito tal proibio. Os pases democrticos, de tempos em tempos, proibiram as greves, embora os trabalhadores quase sempre re sistissem a tais proibies, e essas proibies raramente pude ram ser impostas por um longo perodo ". Teoricamente, a fora poderia, da mesma forma, ser eliminada da soluo dos litgios internacionais por um superestado poderoso e autoritrio. Mas esse resultado, desejvel ou no, fica fora do plano da conside rao prtica e, portanto, encontraremos uma analogia melhor, para a posio internacional, se considerarmos os pases e os perodos em que as relaes entre capital e trabalho no foram dominadas pelo poder esmagador do estado. Na ltima parte do sculo dezenove, e na primeira parte do vinte, "os que no tm" de muitos pases continuamente melhoraram sua posio por meio de uma srie de greves e negociaes, e "os que tm", seja em virtude de senso de justia, ou por medo da revoluo em caso de recusa, preferiram ceder terreno do que submeter a ques to a um teste de fora. Esse processo, por fim, criou em ambos os lados um desejo de submeter os litgios a vrias formas de conciliao e arbitramento, e terminou por criar algo semelhan te a um sistema regular de "mudana pacfica". Em muitos pa ses, tal sistema tem estado em operao por muitos anos com grande sucesso, embora o direito supremo do recurso greve no tenha sido abandonado. Se pudermos aplicar esta analogia s relaes internacionais, podemos esperar que, uma vez que as potncias insatisfeitas se conscientizem da possibilidade de reparar queixas atravs de negociaes pacficas (precedidas, sem
16Na Gr-Bretanha, as greves nas fbricas de munies foram proibidas durante a Primeira Guerra Mundial pelas Leis de Munies de Guerra. Mas embora ocorressem greves, a lei raramente foi imposta, e perdeu o vigor com o fim da guerra. Sob a Lei de Disputas Comerciais de 1927, as greves polticas foram declaradas ilegais, mas nenhum caso previsto nessa lei aconteceu desde que foi aprovada. A situao noutros pases resumida num panfleto publicado pela Liga Americana para a Democracia Industrial (Shall Strikes be Outlawed? De Joel Seidman), que conclui que "os trabalhadores sentem que seu direito de greve sua mais segura garantia de um tratamento justo", e que "pelo caminho da negoci ao coletiva voluntria se espalha a maior esperana de relaes industriais satisfatrias".

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dvida, em primeira instncia, por ameaas de fora), algum pro cesso regular de "mudana pacfica" pode gradualmente ser es tabelecido e ganhar a confiana dos insatisfeitos. Uma vez que tal sistema seja reconhecido, podemos esperar que a conciliao seria tida como natural, e a ameaa da fora, embora nunca for malmente abandonada, recuaria cada vez mais. Se esta analogia de fato vlida, ou se esta esperana puramente utpica, tra ta-se de uma questo que dificilmente pode ser solucionada, exceto pelo teste da experincia. Mas pode-se registrar, com al guma confiana, a opinio de que esta a nica linha de ao que permite algum projeto de estabelecimento de qualquer pro cesso internacional, mesmo imperfeito, de mudana pacfica. As implicaes deste processo devem, contudo, ser clara mente reconhecidas. Poucas questes de mudana social ou po ltica, de magnitude suficiente para envolver o risco de uma re voluo ou de uma guerra, podem ser solucionadas sem o prejuzo, ou o aparente prejuzo, dos interesses de uma das par tes. Que a parte, a cujas expensas a mudana tiver de ser efetu ada, concordaria, sem a necessidade da utilizao de meios de presso para for-la a fazer tal coisa, uma das estranhas ilu ses do malfadado Artigo 19 do Pacto e esta iluso deve ser descartada. Na verdade, uma tal abnegao dificilmente pode ser esperada. O governante, o lder sindical, ou o diretor de com panhia, so mandatrios daqueles cujos interesses eles represen tam e para justificarem concesses extensas s expensas destes, eles devem geralmente estar em posio de argumentar que ce deram por fora maior. Quando a mudana feita pela legisla o, o agente compulsrio o estado. Mas quando a mudana se efetua pelo processo de barganha, a "fora maior" s pode ser a da parte mais forte. O empregador que cede s demandas dos grevistas argumenta a impossibilidade de resistir. O lder sindi cal, que suspende uma greve fracassada, argumenta que o sindi cato fraco demais para continuar. A expresso "ceder a amea as de fora", que por vezes entendido com sentido negativo, , no entanto, uma parte normal do processo.

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o paralelo no deve ser levado muito longe. O papel da fora, mesmo nos estados democrticos mais avanados, com efeito, mais constante e mais evidente do que admitem os de mocratas mais sentimentais. Num pas to ordeiro .como a Gr Bretanha, no sculo atual, a fora foi utilizada, ou sua ameaa, para assegurar fins polticos, por nacionalistas irlandeses, mu lheres sufragistas, comunistas, fascistas e trabalhadores organi zados. Mas, dentro do estado, existem freios ao recurso muito violento da fora. Em primeiro lugar, existe o processo legisla tivo, e proporciona um mtodo alternativo de mudana. A f no voto j afastou de polticas revolucionrias os trabalhadores de muitos pases. Em segundo lugar, o estado demonstra (freqen temente de forma imperfeita) manter um equilbrio imparcial entre as partes quanto questo em disputa. Graas a esses frei os, um certo descrdito moral se liga, nos pases democrticos, na mente de todas as classes, ao uso aberto, ou ameaa de uso, da fora at que outros meios de mudana sejam tentados. Em poltica internacional, nenhum desses freios existe. O uso, ou ameaa de uso, da fora , portanto, um mtodo normal e reconhecido para provocar mudanas polticas importantes, e tido como moralmente condenvel principalmente pelos pa ses "conservadores", cujos interesses sofreriam com as mudan as. A maior operao de "mudana pacfica", no sculo deze nove, foi a realizada pelo Congresso de Berlim, que reviu o tratado imposto pela Rssia Turquia em San Stefano. Mas esta reviso somente teve lugar sob a ameaa tcita de uma declara o de guerra contra a Rssia pela Gr-Bretanha e ustria Hungria!". O Tratado de Lausanne, de 1923, foi uma reviso, extrada pelo uso e ameaa de uso da fora, do tratado assinado com a Turquia em Svres em 1920. Foi denunciado por Lloyd George como "uma rendio abjeta, infame e covarde" e esta
17 Um autor que pesquisou a histria da mudana pacfica at 1914 registra a concluso de que U sempre mais sbio apresentar Europa un foi! accompli" (Crutrwell, History of Peociful Chonge, pg. 3).

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oplnlao se generalizou na poca 18. A revrs ao das fronteiras tchecoslovacas, efetuada pelo Acordo de Munique de setembro de 1938, tambm foi produto de uma ameaa de fora e aqui temos o testemunho explcito de Benes, de que no se conse guiu nenhum mtodo alternativo. Realmente, cinco anos antes ele havia declarado publicamente "que nenhum pas poderia ser forado por algum a rever suas fronteiras, e algum que tentas se no caso da Tchecoslovquia teria que levar seu exrcito jun to"!". Pode-se adicionar outro exemplo curioso. Quando a Polnia anexou Vilna, em 1920, a Litunia fechou a fronteira e cortou todas as comunicaes com a Polnia. duvidoso se este isola mento conferiu alguma vantagem Litunia. Mas nenhum governante lituano poderia ter justificado a reabertura da fron teira e a conseqente perda de moral ante seu pas, se no esti vesse em posio de argumentar "fora maior". Em maro de 1938, a Polnia mobilizou um exrcito e apresentou um ultimatum Litunia. A fronteira foi de pronto reaberta e relaes normais foram estabelecidas. Uma operao de mudana pacfica, geral mente considerada salutar, no poderia ser realizada exceto sob ameaa de guerra. Normalmente, a ameaa de guerra, tcita ou expressa, parece ser uma condio necessria para importantes mudanas polticas na esfera internacional". Este princpio no somente foi demonstrado na prtica em muitas ocasies, como tambm recebeu uma grande dose de re conhecimento da parte dos idealizadores e comentadores do
18 Lloyd George, The Trutb .About lhe Peace Treaty, ii, pg. 1351.
19The Times, 26 de abril de 1933, citado pelo Professor Manning em Poltica, dezembro de

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1938, pg. 363.

Os que opinam que as mudanas realizadas sob a ameaa de fora armada no so
"mudanas pacficas" tm, evidente, a liberdade de definir seus termos como bem dese
jarem. Mas deve-se notar que uma definio assim restrita igualmente excluiria as mudan
as efetuadas atravs de um processo legislativo ou judicial, se estes implicarem coero. Se
o territrio tchecoslovaco houvesse sido transferido Alemanha, em setembro de 1938, por uma deciso da Assemblia da Liga ou de um tribunal de eqidade, tornada eficaz pela mobilizao de exrcitos da Liga ou de uma fora policial internacional, a mudana no teria sido mais digna, por este motivo, do epteto "pacifica". A fora armada teria sido utilizada precisamente da mesma maneira.

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Pacto da Liga das Naes. O mecanismo da Liga foi posto em ao em virtude do perigo de guerra. O Artigo 11 mencionava "qualquer guerra ou ameaa de guerra" e "quaisquer circunstn cias. que ameacem perturbar a paz internacional" enquanto o Artigo 19 pretendia lidar com "tratados que se tornaram inaplicveis" (uma expresso que nunca foi satisfatoriamente explicada) e com "as condies internacionais cuja continuao possa pr em perigo a paz do mundo". Alm disso, o artigo mais eficaz do Pacto, para promover a mudana pacfica, e o nico que foi invocado para tal firrr", no era o Artigo 19 mas o Artigo 15, pelo qual poder-se-iam fazer recomendaes sem a aquies cncia das partes envolvidas e, na eventualidade de uma guerra, tais recomendaes poderiam ser apoiadas por sanes. Mas, por outro lado, a nica condio que poderia acionar este artigo era "um litgio que pudesse levar ruptura". As queixas de que o Pacto tomava conhecimento eram, em termos gerais, as queixas de estados suficientemente fortes para criarem um perigo de guer ra. Em 1932, quando a Finlndia apresentou ao Conselho uma queixa contra a Gr-Bretanha, em virtude do apresamento de barcos finlandeses na Primeira Guerra Mundial, o governo bri tnico argumentou, inter alia} que este no era um caso para o Conselho, uma vez que o litgio no parecia poder "levar rup tura". No mesmo ano, o governo britnico submeteu ao Conse lho, baseado no Artigo 15, um litgio com o Ir em virtude de negcios da Companhia Petrolfera Anglo-Iraniana. A diferena essencial era a de que a Gr-Bretanha era forte o suficiente para criar o perigo de uma ruptura, e a Finlndia no 22 Quando o
Assemblia Especial, tratando do litgio da Manchria pelo Artigo 15 do Pacto, endos sou as recomendaes da Comisso Lytton para modificaes substanciais do status quo na Manchria, pouco necessrio aduzir que a ao militar japonesa foi a fora que inspirou tais recomendaes, que provaram ser, contudo, insuficientes para satisfazer o Japo. 22 Na questo finlandesa, Madariaga expressava a opinio de que "era extremamente peri goso para o Conselho, a Assemblia, e a Liga das Naes estabelecer a doutrina de que as partes irascveis devam ser ouvidas, e as calmas no, porque no ltimo caso no haveria problema de ruptura" (League oj' Nations: Official [aurnal, November 1934, pg. 1458). A insuficincia do caso finlands, contudo, no era tanto o fato de a Finlndia ser calma, mas sim o de ser fraca.
21 A

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Artigo 19 foi invocado, pela primeira vez, pela Bolvia em 1921, argumentou-se convincentemente que, uma vez que as condi es de que a Bolvia se queixava existiam por um longo pero do sem ameaar a paz, no havia motivo para submet-las Liga. Noutras palavras, teria sido necessrio, para pr em ao o pro cesso de mudana pacfica, que a Bolvia fosse forte o suficien te para ameaar guerra contra o Chile. A doutrina do Pacto, por tanto, confirma a lio da experincia, de que no se pode efetuar uma mudana pacfica em poltica internacional, em qualquer escala importante, na ausncia de uma ameaa, ou ameaa po tencial, de guerra. Este um lado da questo e, uma vez que se trata do lado ignorado em grande parte dos trabalhos sobre poltica internaci onal, foi o lado deliberadamente enfatizado aqui. No devemos, porm, diminuir o valor da mudana pacfica, mesmo se consi derada apenas deste ponto de vista. Se as relaes entre empre gadores e empregados forem tais que os primeiros no possam resistir, ou os ltimos no possam sustentar, a uma presso de demanda por um aumento de salrios e uma reduo de horas de trabalho, prefervel (independente de qualquer problema de justia ou injustia da demanda) que seja concedida ou rejeita da em virtude de negociaes pacficas do que em virtude de uma greve longa e exacerbada, que quase arruna empregadores e empregados. Se as relaes de poder entre os principais pases europeus, em 1877, tornavam inevi tvel que se retirasse da Bulgria muito dos territrios a ela concedidos pelo Tratado de San Stefano, ento era prefervel que se chegasse a este resulta do atravs de discusses em torno de uma mesa em Berlim, do que atravs de uma guerra entre Gr-Bretanha e ustria-Hungria, de um lado, e Rssia, do outro. Se considerarmos a mudana pacfica um instrumento mais ou menos mecnico, substituindo o alternativo instrumento da guerra, para o reajustamento da distribuio de territrios e de outras coisas desejveis para mudanas no equilbrio das foras polticas, ela desempenha uma

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funo cuja utilidade seria hipocrisia negar. Muitas mudanas realizadas nas comunidades nacionais, seja por legislao ou outra coisa qualquer, e reconhecidas como saudveis, no pos suem outra base que no esta.

o PAPEL DA MORAL NA MUDANA POLirrCA

No obstante, claro que existe um outro aspecto da mudana pacfica que ocupa os pensamentos dos homens, e que no mais possvel discutir mudana pacfica ou qualquer outro tipo de processo poltico apenas em termos de poder. Quando se faz uma demanda controvertida por mudana, a pergunta que ime diatamente excita a mente da maioria das pessoas a de saber se a demanda justa. verdade que nossa opinio sobre se justa tende a assumir nossas cores, e pode ser totalmente deter minada por nosso prprio interesse. verdade que, se nossos interesses no estiverem fortemente envolvidos, seremos tenta dos a descobrir razes para considerar justa uma soluo que parea inevitvel, ou que s poderia ser evitada por um grande esforo de nossa parte. Tambm verdade que, aqui como em qualquer outra questo poltica, o poder desempenha um papel na determinao de nossa concepo moral, de modo que esta remos dispostos, ceteris paribus, a encarar a soluo desejada pelo forte ou pela maioria como mais justa do que uma soluo dese jada pelo fraco ou pela minoria. Mas quando todas essas con cesses tiverem sido feitas, a opinio adotada acerca da moralidade da transao (uma opinio no totalmente domina da por consideraes de poder) influenciar a atitude da massa das pessoas afetadas por ela. "Se o governo ordeiro tiver de contar com o consenso geral", escreve Bertrand Russell, "deve-se en contrar alguma forma de persuadir a maioria da humanidade a concordar com outra doutrina que no a de Trasmaco'?" e se um processo ordeiro de mudana pacfica for um dia estabeleci
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B. Russell, Potuer, pg. 100.

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d-o nas relaes internacionais, deve-se encontrar alguma forma de basear sua operao no apenas no poder, mas no difcil meio termo entre poder e moral que o fundamento de toda a vida poltica. O estabelecimento de u:m processo de negociao pa cfica nos litgios entre capital e trabalho pressupe, no apenas uma percepo aguda de ambos os lados sobre a fora e a fra queza de suas respectivas posies em certo perodo, mas tam bm uma certa dose de consenso sobre o que seja justo e razo vel em suas relaes mtuas, um- esprito de dar e receber e mesmo de auto-sacrifcio, de modo a existir uma base, ainda que imperfeita, para discutir as reivindicaes em termos da justia aceita por ambos. o carter embrionrio desse sentimento co mum entre as naes, no a falta de um legislativo mundial, nem a insistncia dos estados em serem juzes de suas prprias cau sas, que o obstculo real no caminho de um processo interna cional de mudana pacifica. . Em que extenso este sentimento comum operativo com relao s reivindicaes de mudana internacional? Evidente mente em certo grau. Podem-se selecionar, para anlise, dois casos concretos de reivindicaes- de mudana, um da esfera quasi-internacional, outro da esfera internacional. N o sculo dezenove, a reivindicao de governo prprio para a Irlanda encontrou, entre um grande nmero de pessoas na Gr-Bretanha, um apoio baseado no em consideraes de poder, mas no reconhecimento comum, como um cnone da moral internacional, do direito das "nacionalidades oprimidas" auto determinao, e numa aquiescncia em sacrificar o interesse pr prio por este princpio. O conjunto de sentimentos comuns en tre Gr-Bretanha e Irlanda era consideravelmente maior do que o normalmente existente entre dois pases estrangeiros. Contu do, a reivindicao por mudana no se tornou eficaz at que, devido movimentao do poderio militar britnico noutra par te, a fora pde se colocar por trs dela. Se o ajuste finalmente realizado em 1921 pudesse ter sido atingido em 1916, teramos

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um exemplo real de mudana pacfica conseguida, como a maior parte dos exemplos internacionais de mudana pacfica, sob a ameaa de guerra. Mas mesmo em 1921, o acordo no poderia ser alcanado e sobretudo no poderia ser mantido somente so bre a base do poder. O Tratado Anglo-Irlands foi um caso fla grante de "ceder s ameaas da fora": foi celebrado com os autores de uma revolta vitoriosa. Mas teve seu necessrio fun damento moral na aceitao de um padro comum do gue fosse justo e razovel nas relaes mtuas entre os dois pases, e na disposio de ambos (particularmente do lado mais forte) faze rem sacrifcios no interesse da conciliao. Isto provocou o es trondoso sucesso de um acordo sobre o gual, na poca de sua concluso, se espalhavam os prognsticos mais sombrios. O segundo exemplo o do fracasso em se atingir uma solu o pacfica com a Alemanha, no perodo entre as duas guerras mundiais. A massa da opinio poltica na Gr-Bretanha e na Ale manha (e na maioria dos outros pases) concordou, por muitos anos, gue um critrio de justia e injustia poderia com proprie dade ser aplicado ao Tratado de Versail1es e houve um consenso surpreendentemente considervel, embora longe de ser total, sobre as disposies do tratado gue eram justas ou injustas. In felizmente, a Alemanha esteve guase totalmente desprovida, por guinze anos aps 1918, do poder gue , como vimos, uma fora motriz necessria da mudana poltica e essa deficincia impe diu gue fosse levado a efeito, exceto numa escala menor, o con senso de opinio geral de gue partes do Tratado de Versail1es, deveriam ser modificadas. Na poca em gue a Alemanha reco brou seu poder, adotou uma atitude completamente cnica acer ca do papel da moral na poltica internacional. Embora continu asse a basear suas reivindicaes em termos de justia, expressou-as cada vez mais claramente em termos de fora nua e isto provocou a reao da opinio pblica dos pases do status quo) gue se tornou cada vez mais inclinada a esguecer as antigas admisses de injustias do Tratado de Versail1es, e a considerar

Mudana pacfica

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a questo como exclusivamente um problema de pod er ". A fcil aquiescncia das potncias do status quo com aes como a de nncia das clusulas militares, a reocupao da Rennia, ou a anexao da ustria, se deveu no totalmente ao fato de ser a linha de menor resistncia, mas em parte tambm a um consen so de opinio de que essas mudanas eram, por si, razoveis e justas". Contudo, elas foram recebidas com censuras e protes tos oficiais, que inevitavelmente criaram a impresso de que as potncias que protestavam concordaram apenas porque no es tavam aptas ou desejosas de fazerem um esforo para resistir. Remoes sucessivas de injustias h muito reconhecidas do Tratado de Versailles tornaram-se no um motivo de reconcilia o, mas de maior distanciamento, entre a Alemanha e as potn cias de Versail1es, e destruram, ao invs de aumentarem, o con junto limitado de sentimentos comuns que anteriormente existira. Ultrapassa o propsito do presente livro discutir a poltica externa, presente ou futura, da Gr-Bretanha ou de qualquer outro Estado. Mas a defesa do status quo no uma poltica que possa durar muito com sucesso. Terminar em guerra to segu ramente quanto o conservadorismo rgido terminar em revolu o. A "resistncia agresso", embora necessria como instru mento transitrio da poltica nacional, no uma soluo pois a disposio de lutar para evitar mudanas to amoral quanto a disposio de lutar para for-las. Estabelecer meios de mudan a pacfica , portanto, o problema fundamental da moral e da poltica internacionais. Podemos descartar, como puramente ut picos e tolos, planos para um processo de mudana pacfica di tada por um poder legislativo ou uma corte mundial. Podemos descrever como utpico, no sentido correto (ou seja, desempe
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A reao foi, lgico, intensificada devido poltica interna da Alemanha nazista. Na Gr-Bretanha, uma leitura atenta da imprensa britnica, em 7 e 8 de maro de 1936, demonstrar o quo amplamente a reocupao da Rennia foi no meramente tolerada, mas bem-vinda. Posteriormente, o tom da imprensa foi se tornando menos favorvel, sendo claramente influenciado pela atitude oficial mais crtica.

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nhando a funo prpria de uma utopia ao proclamar um ideal a ser realizado, embora no totalmente atingvel), o desejo de eli minar o elemento poder, e de basear o processo de barganha da mudana pacfica num sentimento comum do que seria justo e razovel. Mas tambm devemos ter em mente a viso realista da mudana pacfica como um ajustamento s relaes de poder alteradas e uma vez que a parte que demonstra reunir a maior quantidade de poder normalmente sai vencedora de operaes de mudana pacfica, devemos dar o mximo para aumentar nos so poder tanto quanto possvel. Na prtica, sabemos que s se pode conseguir a mudana pacfica atravs de um meio-termo entre a concepo utpica, de um sentimento comum do que certo, e a concepo realista, de um ajustamento mecnico a 'um equilbrio de foras alterado. Eis por que uma poltica externa bem-sucedida deve oscilar nos plos aparentemente opostos da fora e da conciliao.

CONCLUSO

CAPTULO

XIV

AS PERSPECTIVAS
DE UMA NOVA ORDEM
INTERNACIONAL

o FIM DA ANTIGA ORDEM

Perodos de crise tm sido comuns na histria. O aspecto carac terstico dos vinte anos de crise, entre 1919 e 1939, foi a queda sbita das esperanas visionrias da primeira dcada para o som brio desespero da segunda, da utopia que no se prendia reali dade para uma realidade da qual a utopia fora rigorosamente excluda. A miragem da dcada de vin te, como agora sabemos, era o reflexo tardio de um sculo anterior que no se poderia ressuscitar: a idade de ouro de territrios e mercados em conti nua expanso; de um mundo policiado pela hegemonia britnica auto-afirmada e no muito onerosa; de uma civilizao "oci dental" coerente, cujos conflitos se poderiam harmonizar por um alargamento progressivo da rea de desenvolvimento e ex plorao comum; dos pressupostos fceis de que o que era bom para um era bom para todos, e o que era economicamente corre to no podia ser moralmente errado. A realidade, que certa vez tinha dado contedo a essa utopia, j estava em decadncia an tes do final do sculo dezenove. A utopia de 1919 era vazia e sem substncia. No exerceu influncia alguma no futuro por que no mais possua razes no presente. A primeira e mais bvia tragdia desta utopia foi seu colap so ignominioso e o desespero que este colapso trouxe consigo. "As massas europias se conscientizaram, pela primeira vez",

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disse um autor antes da Segunda Guerra Mundial, "que a exis tncia, nesta sociedade, no governada por foras racionais e sensatas, mas sim por foras irracionais e demonacas"l. No era mais possvel racionalizar as relaes internacionais preten dendo-se que o que era bom para a Gr-Bretanha tambm era bom para a Iugoslvia, e o que era bom para a Alemanha tam bm o era para a Polnia, de forma que os conflitos internacio nais fossem apenas produtos transitrios de mal-entendidos evi tveis ou m vontade curvel. Por mais de cem anos, a realidade do conflito foi escamoteada pelos pensadores polticos da civi lizao ocidental. Os homens da dcada de trinta retomaram, chocados e perplexos, ao mundo da natureza. As brutalidades que, nos sculos dezoito e dezenove, se restringiam ao trato en tre povos civilizados e no-civilizados foram transpostas para as relaes entre os povos civilizados. A relao entre o totali tarismo e a crise claramente no foi de causa, mas de efeito. O totalitarismo no era a doena, mas sim um de seus sintomas. Em toda parte por onde se espalhava a crise, traos desse sinto ma podiam ser encontrados. A segunda tragdia do colapso da utopia, que derivou da primeira e. mais tarde intensificou-a, foi de um tipo mais sutil. N a ltima metade do sculo dezenove, quando a harmonia de interesses j estava ameaada por conflitos de gravidade cres cente, a racionalidade do mundo foi salva por uma boa dose for te de darwinismo. A realidade do conflito foi admitida. Mas uma vez que o conflito terminasse com a vitria do mais forte, e a vitria do mais forte era uma condio para o progresso, a honra estaria salva s custas do inapto. Aps 1919, somente os fascis tas e os nazistas se apegaram abertamente a este instrumento fora de moda, para racionalizao e moralizao das relaes internacionais. Mas os pases ocidentais recorreram a um expe diente igualmente dbio e desastroso. Perturbados pela falncia da harmonia de interesses, e chocados por seu desvio darwinista,
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P. Drucker, The End oi Economic Man, pg. 56.

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tentaram construir uma nova moral internacional fundada, no no direito do mais forte, mas no direito dos que possuam. Como todas as utopias que so institucionalizadas, essa utopia tornou se uma arma para interesses disfarados e foi transformada num sustentculo do status quo. um ponto discutvel se os polticos e publicistas das potncias satisfeitas, que tentaram identificar a moral internacional com a segurana, a lei e a ordem, e outros slogans venerados dos grupos privilegiados, no tm sua parte de responsabilidade pelo desastre tanto quanto os polticos e publicistas das potncias insatisfeitas, que brutalmente nega ram a validade de uma moral internacional assim constituda. Ambas as tentativas de moralizar as relaes internacionais ne cessariamente falharam. No podemos aceitar nem a doutrina darwinista, que identifica o bem do todo com o bem do mais apto, e contempla sem repugnncia a eliminao do inapto, nem a doutrina de uma harmonia natural de interesses, que perdeu o fundamento na realidade que possua, e que se tornou inevita velmente um manto para os interesses ocultos dos privilegiados. Ambas as doutrinas se tornaram insustentveis como base da moral internacional. O colapso delas nos deixou sem soluo pronta para o problema de reconciliar o bem da nao com o da comunidade mundial e a moral internacional est sofrendo uma reformulao total. Em que direo podemos procurar um renascimento da moral internacional? , sem dvida, possvel que no haja pers pectiva de tal renascimento e que o mundo esteja caindo num daqueles perodos histricos de retrocesso e caos, em que o molde existente da sociedade se esfacela, e de onde formas no vas e familiares finalmente surgem. Se assim for, a experincia no dever ser breve ou indolor. Os que crem na revoluo mundial como um atalho para a utopia esto singularmente ce gos s lies da histria e o nmero dos que sustentam esta crena parece ter diminudo nos ltimos anos. No h maior razo para se presumir que o caminho leva revoluo mundial do que para

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se encontrar refgio no puro desespero. Nossa tarefa explorar as runas de nossa ordem internacional e descobrir sobre que novos fundamentos podemos esperar reconstru-la, e como ou tros problemas polticos, este problema deve ser considerado tanto do ponto de vista do poder quanto do da moral.

NAyfO SOBREVIVERA' COMO UNIDADE DE PODER?

Antes de considerarmos o papel do poder em qualquer nova or dem internacional, devemos primeiro perguntar qual ser a uni dade de poder. O atual aspecto da poltica internacional se deve ao fato de que as unidades efetivas so estados-naes. O as pecto da futura ordem internacional est intimamente ligado ao futuro da unidade grupal. A Revoluo Francesa, que inaugurou o perodo da histria agora chegando a seu fim, levantou a questo dos direitos do homem. Sua demanda por igualdade foi uma demanda por igual dade entre os indivduos. No sculo dezenove, esta reivindica o se transformou numa reivindicao por igualdade entre os grupos sociais. Marx estava certo ao perceber que o indivduo isolado no poderia ser a unidade efetiva na luta pelos direitos humanos e pela igualdade humana. Mas estava errado ao supor que a unidade suprema era a classe social e ao no levar em conta as qualidades coesivas e abrangentes da unidade nacio nal. As grandes figuras europias do fim do sculo dezenove foram Disraeli e Bismarck, que se empenharam em fundir as "duas naes" em uma, atravs do servio social, educao po pular e imperialismo, refutaram o mote de que "o proletrio no tem ptria", e prepararam o caminho para o "trabalhismo nacio nal", o "socialismo nacional" e mesmo para o "comunismo na cional". Antes de 1914, a reivindicao de igualdade j estava comeando a se transformar, na Europa ocidental, de igualdade entre as classes em igualdade entre as naes. Autores italianos descreveram a Itlia como uma nao "proletria", usando o ter

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mo no sentido de "no-privilegiada". A Alemanha reivindicou igualdade na forma de seu lugar ao sol, uma coisa pela qual, como disse Bernhardi, "se deveria lutar e vencer contra uma fora superior de interesses e poderes hostis"2. Na Frana, ministros socialistas e ex-socialistas apelaram pela paz industrial no inte resse da unidade nacional. Imperceptivelmente, a luta entre as classes comeava a parecer, mesmo para os prprios trabalha dores, menos importante do que a luta entre as naes. E a luta pela igualdade se tornou, de acordo com as leis comuns do po der poltico, indistinto da luta pelo predomnio. Esta , ento, a razo bsica da extrema importncia da poltica internacional aps 1919. O conflito entre os privilegia dos e os no-privilegiados, entre os defensores da ordem exis tente e os revolucionrios, que foi travado no sculo dezenove dentro das comunidades nacionais da Europa ocidental, foi transferido, no sculo vinte, para a comunidade internacional. A nao se tornou, mais do que nunca, a unidade suprema, em tomo da qual, se centraram as reivindicaes humanas por igual dade e as ambies humanas por predomnio. Em toda parte na Europa, surgiram governos nacionais e estados de partido nico e onde as questes partidrias sobreviveram, eram consideradas como algo fora de moda e deplorvel uma ndoa na unidade nacional que se exigia fosse apagada. A desigualdade que amea ou uma convulso mundial no foi a desigualdade entre indiv duos, nem a desigualdade entre classes, mas sim a desigualdade entre naes. "Assim como a desigualdade de riqueza e de opor tunidades entre as classes freqentemente leva a revolues", dizia Mussolini, "calcula-se que uma desigualdade similar entre as naes, se no for corrigida pacificamente, leva a exploses de carter muito mais grave"3. A nova harmonia que se reivindi cava no era (como os filsofos do laisserfaire presumiam) uma harmonia entre indivduos, nem (como Marx presumia quando
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Bernhardi, GernJany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 8I. 3The Times, April 21,1939.

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negou a possibilidade de sua realizao) uma harmonia entre as classes, mas sim uma harmonia entre as naes. Hoje em dia no precisamos comentar o erro, semelhante ao que Marx come teu sobre a classe social, de tratar a nao como a unidade giupal suprema da sociedade humana. No precisamos parar para per guntar se ela o melhor ou o pior tipo de unidade para servir de foco do poder poltico. Mas somos obrigados a nos perguntar se, e se assim for, por que outra coisa, ela dever ser substituda. As especulaes acerca deste assunto naturalmente tendem a duas questes: a) as maiores e mais abrangentes unidades de poder polti co no mundo possuem necessariamente um carter territorial? b) se assim for, continuaro a manter aproximadamente o aspecto do Estado-nao contemporneo? A questo de saber se as maiores e mais abrangentes uni dades de poder devam ser necessariamente territoriais, no pode receber uma resposta dogmtica aplicvel a todos os perodos da histria. No presente, tais unidades possuem uma forma ca racteristicamente territorial. fcil observar na histria passa da o desenvolvimento gradual levando, com lapsos ocasionais, a essa realizao e o poder poltico provavelmente jamais este ve, mesmo nas sociedades mais primitivas, totalmente divorcia do da posse de territrio. Porm, em muitos perodos da hist ria, dos quais o medieval o mais recente, o poder se baseou ostensivamente, e mesmo de fato, sobre outros fundamentos que no a soberania territorial. Foi a aceitao do princpio cuius regia eius religia que substituiu a unidade baseada na vassalagem religiosa pela unidade baseada no domiclio e assim plantou as bases do estado-nao moderno. Em nenhum perodo anterior da histria moderna as fronteiras foram to rigidamente demarcadas, e seu carter de barreiras to rudemente imposto, como hoje em dia e em perodo algum, como j vimos, foi to manifestamente impossvel organizar e manter qualquer forma

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internacional de poder. A tcnica moderna, militar e econmi ca, parece ter indissoluvelmente fundido poder e territrio. difcil, para o homem contemporneo, at mesmo imaginar um mundo no qual o poder poltico fosse organizado no em termo de territrio, mas de raa, credo ou classe. Contudo, no se pode ignorar a atrao duradoura das ideologias que transcendem os limites das unidades polticas existentes. Poucas coisas so per manentes na histria e seria temerrio presumir que a unidade territorial de poder uma delas. Seu abandono em favor de al guma outra forma de poder grupal organizado seria, contudo, to revolucionrio que pouco do que se tem como verdade na poltica internacional do perodo atual, se aplicaria ao novo ar ranjo. As relaes internacionais seriam suplantadas por um novo conjunto de relaes grupais. A questo de saber se as unidades territoriais do futuro iro manter aproximadamente seu aspecto atual possui importncia prtica mais imediata. O problema do tamanho timo das uni dades, sejam unidades de produo industrial ou agrcola, ou unidades de poder econmico e poltico, um dos mais intrin cados e importantes atualmente; e o futuro prximo poder tes temunhar evolues surpreendentes. A esse respeito, no campo do poder poltico, podem-se observar duas tendncias opostas. Numa direo, existe uma tendncia claramente marcada para a integrao e a formao de unidades polticas e econmi cas ainda maiores. Essa tendncia se estabeleceu na ltima par te do sculo dezenove, e parece ter estado intimamente ligada ao crescimento do capitalismo e do industrialismo em larga es cala e tambm ao aperfeioamento dos meios de comunicao e dos instrumentos tcnicos do poder. A Primeira Guerra Mundial deu a este desenvolvimento um destacado relevo.
"A soberania, ou seja, a liberdade de tomar decises de grande impor tncia histrica", escreveu Naumann em seu famoso livro publicado em 1915, "est hoje concentrada em muito poucas partes do globo. Ainda est distante o dia em que haver 'um rebanho e um pastor',

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mas j se passaram os dias em que um sem-nmero de pastores con duziam seus rebanhos livremente sobre os pastos da Europa. O esp rito da indstria de larga escala e das organizaes supra-nacionais to mou conta da poltica ... Isto est de acordo com a tcnica militar centralizada.t'"

interldio de 1918, quando o nacionalismo momentane amente reassumiu seu papel desintegrador, demonstrou ter sido, pelo menos na Europa, um perigoso fiasco. A multiplicao de unidades econmicas aumentou desastrosamente os problemas do perodo do ps-guerra. Naumann, com seu Mittel-Europa, se revelou um profeta mais seguro do que Woodrow Wilson, com seu principio de auto-determinao. Os vitoriosos de 1918 "per deram a paz" na Europa Central porque continuaram a perse guir um princpio de desintegrao poltica e econmica, numa poca que pedia unidades cada vez maiores. O processo de con centrao continuou. Quanto mais a autarquia for tida como objetivo, tanto maiores devem ser as unidades. Os Estados Uni dos fortaleceram sua posio no continente americano. A Gr Bretanha criou um "bloco esterlino" e lanou os fundamentos de um sistema econmico fechado. A Alemanha reconstituiu a Mittel-Europa, e buscou a in fluncia nos Balcs. A Rssia Sovitica transformou seus vas tos territrios numa unidade compacta de produo industrial e agrcola. O Japo tentou criar uma nova unidade da "sia do Leste" sob o domnio japons. Essa era a tendncia para a con centrao do poder econmico e poltico nas mos de seis ou sete unidades altamente organizadas, em torno das quais have ria de girar um nmero de unidades satlites sem movimento prprio aprecivel. Por outro lado, existe algum indcio de que, embora o desenvolvimento tcnico, industrial e econmico, dos ltimos cem anos, haja ditado um aumento progressivo do ta manho da unidade poltica eficaz, pode haver um tamanho que
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F. Naumann, Central Europe (trad. ingl.), pgs. 4-5.

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no possa ser excedido sem provocar um recrudescimento das tendncias desintegradoras. Se existe uma lei desse tipo em ope rao, impossvel formul-la com alguma preciso e sero ne cessrias mais investigaes para lanar alguma luz sobre as condies que governam o tamanho das unidades econmicas e polticas. Este assunto , contudo, provavelmente mais decisivo do que qualquer outro para o curso da histria mundial nas pr ximas geraes. Uma previso pode ser feita com alguma certeza. O con ceito de soberania deve tornar-se, no futuro, ainda mais obscuro e indistinto do que atualmente. O termo foi inventado, aps a ruptura do sistema medieval, para descrever o carter indepen dente da autoridade reivindicada e exercida pelos estados que no mais reconheciam sequer a supremacia formal do Imprio. Nunca passou de um rtulo conveniente e, quando comearam a ser estabelecidas distines entre soberania poltica, legal e econmica, ou entre soberania externa e interna, estava claro que o rtulo deixara de exercer a funo, para a qual era apto, de marca distintiva para uma nica categoria de fenmenos. Dis cusses de questes como se as colnias britnicas eram pode res "soberanos", ou a quem tocava a "soberania" dos territrios administrados por mandato, revelam a crescente confuso. Tais discusses, ou tratam de argumentos legais acerca da natureza dos poderes constitucionalmente atribudos s autoridades des sas reas (em cujo caso o uso do termo "soberania" pouco aju da) ou de argumentos puramente formais sobre a questo de saber se conveniente usar o rtulo "soberania" para descrever situa es que divergem, em escala maior ou menor, de um padro comum. O conceito de soberania se torna definitivamente ilu srio quando, por exemplo, no cmputo do valor do comrcio ou dos investimentos coloniais britnicos, Egito e Iraque so excludos por se tratarem de estados soberanos. No parece pro vvel que as futuras unidades de poder levem muito em conta a soberania formal. No h razo para que cada unidade seja com

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posta de grupos de varios estados formalmente soberanos, na medida em que a autoridade efetiva (mas no necessariamente a nominal) exercida por um nico centro. A unidade grupal efe tiva do futuro, com toda a probabilidade, no ser a unidade formalmente reconhecida como tal pelo direito internacional. Qualquer projeto de uma ordem internacional que se baseie nes tas unidades formais tende a ser irreal. Pode-se muito bem aduzir a isto o fato de que as unidades grupais, sob alguma forma, certamente sobrevivero como repositrios do poder poltico, qualquer que seja a forma que tais unidades possam assumir. O nacionalismo foi uma das for as atravs das quais o aparentemente irreconcilivel choque de interesses entre as classes, dentro da comunidade nacional, foi resolvido. No h fora correspondente que possa ser invocada para conciliar o hoje aparentemente inconcilivel choque de in teresses entre as naes. sem sentido imaginar um mundo hi pottico onde os homens no mais se organizem em grupos com objetivos de conflito e o conflito no pode, uma vez mais, ser transferido para um campo mais amplo e mais abrangente. Como freqentemente foi observado, a comunidade internacional no se pode organizar contra Marte. Este apenas um outro aspecto do dilema com o qual o colapso das condies folgadas da civi lizao do sculo dezenove nos defrontou. No mais parece ser possvel criar uma clara harmonia de interesses s custas de outrem. No se pode mais escamotear o conflito.

o PODER NA NOVA ORDEM INIERNACIONAL

O poder um ingrediente necessrio de qualquer ordem polti ca. Historicamente, toda semelhana no passado a uma socieda de mundial foi produto da ascendncia de uma nica potncia. No sculo dezenove, a esquadra britnica no apenas garantiu a ausncia de guerras importantes, como policiou os mares e ofe receu segurana igual a todos. O mercado monetrio de Londres

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estabeleceu um nico padro de moeda para virtualmente o mundo inteiro. O comrcio britnico assegurou, ainda que de forma imperfeita e limitada, uma ampla aceitao do principio do livre comrcio. No sculo dezenove, o ingls tornou-se a "ln gua franca" de quatro continentes. Essas condies, que foram, ao mesmo tempo, produto e garantia da supremacia britnica, criaram a iluso (e, em certo sentido, a realidade) de uma socie dade mundial possuindo interesses e afinidades em comum. A hiptese atuante de uma ordem internacional foi criada por uma potncia superior. Esta hiptese foi destruda pelo declnio, re lativo ou absoluto, dessa potncia. A esquadra britnica no mais suficientemente forte para evitar a guerra; o mercado de Londres s pode forar um nico padro monetrio numa rea limitada; o livre comrcio desabou totalmente; e se a lngua in glesa mantm, e aumentou, sua ascendncia, isto se deve ao fato de que compartilhada pela Gr-Bretanha com outros pases importantes. Atravs de que poder poder a ordem internacio nal ser restaurada? Esta questo tende a ser respondida por diferentes naes em diferentes formas. A maioria dos ingleses contemporneos est consciente de que as condies que garantiram a ascendn cia formidvel da Gr-Bretanha no mais existem. Mas eles s vezes se consolam com o sonho de que a supremacia britnica, ao invs de desaparecer, se transformar na mais alta e mais eficaz forma de uma ascendncia dos povos de lngua inglesa. A pax britannica ser perpetuada e se tornar uma pax angio-saxonnica, sob a qual as colnias britnicas, colocando-se a meio caminho entre a metrpole e os Estados Unidos, sero habilidosamente fiadas no tecido da cooperao anglo-americana. Esta idia ro mntica remonta aos ltimos anos do sculo dezenove, quando a Gr-Bretanha j estava consciente do fardo crescente da su premacia mundial, e quando Cecil Rhodes teve uma das primei ras vises registradas de um imprio mundial baseado numa as sociao anglo-americana. Estranhamente, foi um Embaixador

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americano em Londres que, logo antes da guerra, deu idia sua expresso mais concreta. Em 1913, Walter Hines Page props que o Presidente Wilson visitasse Londres e conclusse uma ali ana anglo-americana. "Eu penso", declarou o embaixador, "que o mundo notar a quem ele pertence e ficar quieto">. O Trata do Naval de Washington, de 1922, foi uma jogada mais ou me nos consciente da Gr-Bretanha buscando uma sociedade igual com os Estados Unidos na administrao do mundo. A esperan a era reiterada sempre, dentro das reservas e da cautela ditadas pelas susceptibilidades americanas, pelos estadistas britnicos no perodo entre as duas guerras mundiais.
"Eu sempre acreditei", disse Lord Baldwin no Albert Hall, em maio de 1935, "que a maior segurana contra a guerra em qualquer parte do mundo - na Europa, no Oriente, em toda parte - seria a colaborao estreita do Imprio Britnico com os Estados Unidos da Amrica. Os poderes combinados das marinhas, o potencial humano, o poder eco nmico imediato do bloqueio combinado, e uma recusa a comerciar e a conceder emprstimos, seriam sanes que nenhuma potncia na terra, por mais forte que fosse, ousaria enfrentar. Podem ser necessrios cem anos at que este fim desejvel seja atingido; pode ser que isto jamais acontea. Mas por vezes podemos ter nossos sonhos. Olho para o futuro e vejo esta unio de foras pela paz e a justia no mundo, e s posso pensar, mesmo que os homens ainda no possam advog-lo abertamen te, que algum dia, e em alguma poca, os que nos seguem podero ver isto, e saber que a paz do mundo estar garantida pelos que falam nossa lngua" 6.

O enorme crescimento do interesse, na Gr-Bretanha por tudo o que se relaciona com os Estados Unidos demonstra o quanto enraizada est esta ambio nos coraes britnicos. Do outro lado do Atlntico, o quadro se delineia de forma bastante diferente. Ao invs de um velho enfermo, ansioso de renovar suas foras com o sangue novo de um scio, temos aqui
5
6

R. Baker, Woodrow Wilson: Life and Letters, v, pg. 31.

Tbe Times, May 28, 1935.

s.

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uma jovem e inexperiente nao, confiante em sua prpria for a, mas ainda incerta quanto at onde esta fora a levar. Os Estados Unidos, at a virada do sculo, no haviam demonstra do seu desejo de reconhecimento como uma grande potncia. Mas no tardou para que os lderes americanos comeassem a ter vises de supremacia mundial. "Meu sonho", disse Woodrow Wilson num discurso por ocasiao do dia da independncia, em 1914, " o de que, medida que os anos passem e o mundo conhea cada vez mais a Amrica, ele... se volte para a Amrica devido s inspiraes morais que servem como base de toda liberdade,... e que a Amrica se sobressaia quando todos sou berem que ela coloca os direitos humanos acima de quaisquer outros direitos, e que sua bandeira no apenas a bandeira da Amrica, mas sim da humanidade inteira?". O sonho revelou-se proftico. Em 1918, a liderana mun dial foi oferecida, por consenso quase unnime, aos Estados Unidos. O fato de que foi, ento, recusada no significa que no possa ser agarrada em alguma poca futura. Se os precedentes histricos significam algo, a pax americana, imposta a uma Euro pa dividida e enfraquecida, seria por uma contingncia de reali zao mais fcil do que a pax anglo-saxonica, baseada numa asso ciao igualitria dos povos de lngua inglesa. Mas estamos aqui no reino da especulao, onde o estudante srio no pode fazer mais do que examinar suposies e possibilidades. O inconveniente necessrio de todas as concepes de uma ordem mundial dependente da ascendncia de uma potncia su perior o de que elas basicamente envolvem o reconhecimento do direito do mais forte assumir a liderana mundial. A pax ro mana foi produto do imperialismo de Roma, a pax britannica, do imperialismo britnico. A poltica "de boa vizinhana" dos Es tados Unidos na Amrica Latina no a anttese, mas a conti nuao e a conseqncia do "imperialismo yankee" pois ape
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R. S. Baker, Woodrow Wilson and World 5 ettlement, i, pg. 18.

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nas o mais forte que pode manter sua supremacia e permanecer "bom vizinho". No h nenhuma razo terica para se recusar, a outras naes, o direito de aspirar liderana mundial.
"Quem quer que realmente deseje, em seu corao, a vitria da con cepo pacifista do mundo", escreve Hitler em Mein Kampf, "deve devotar-se , por todos os meios, conquista do mundo pelos ale mes... O ideal pacifista e humanitrio provavelmente ser excelente quando o homem superior a todos os outros houver primeiramente conquistado e subjugado o mundo de forma a se tornar seu nico senhor'Y,

A poltica do Japo, como o delegado da China ressaltou numa Assemblia da Liga das Naes, era de estabelecer uma pax niponica no Extremo Oriente". O ingls ou o americano tm o direito de resistir a tais ambies. Mas eles no podem resistir a elas nos termos universais que as tornam atraentes ao alemo ou ao japons. A concepo de uma pax germanica ou de uma pax niponica ou seja de uma ordem mundial dominada por Alemanha ou Japo, no foi a priori mais absurda ou presunosa do que a concepo de uma pax britannica no reinado de Elisabeth, ou de uma pax americana na poca de Washington e Madison. A nica razo por que seria absurdo para Nicargua ou Litunia aspira rem a liderana mundial a de que, segundo qualquer progns tico razovel, estes pases jamais sero suficientemente fortes para terem a mais leve esperana de realizar tal ambio. Tentar ignorar o poder como um fator decisivo em qualquer situao poltica puramente utpico. Certamente no menos utpico imaginar uma ordem internacional construda por uma coalizo de Estados, cada qual se empenhando em defender e postular seus interesses prprios. A nova ordem internacional s pode ser construda a partir de uma unidade de poder suficientemen te coerente e forte para manter sua ascendncia, sem ser
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Hitler, Mein Kampj, pg. 315. uague of Nations, Eighleenlh AssembIJ, pg. 49.

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compelida a assumir partidos nas rivalidades das unidades me nores. Quaisquer que sejam as questes morais envolvidas, existe a questo do poder que no pode ser expresso em termos de moral.

MORAL NA NOVA ORDEM INIERNAOONAL

Se , contudo, utpico ignorar o elemento poder, uma forma irreal de realismo o que ignora o elemento moral em qualquer ordem mundial. Assim como dentro do estado todo governo, embora necessite do poder como base de sua autoridade, tam bm precisa da base moral do consentimento dos governados. Uma ordem internacional no pode se basear apenas no poder, pela simples razo de que a humanidade, a longo prazo, sempre se revoltar contra o poder puro. Qualquer ordem internacional pressupe uma dose substancial de consentimento geral. No obstante, nos condenaremos ao desapontamento se exagerarmos o papel que a moral deve desempenhar. O inevitvel dualismo da poltica sempre manter consideraes de moral ligadas a consideraes de poder. Jamais atingiremos uma ordem poltica em que as queixas do fraco e da minoria recebam a mesma aten o pronta do que as queixas do forte e da maioria. O poder tem grande capacidade para criar a moral conveniente para si, e a coero uma fonte frutfera de consentimento. Mas aps te rem sido feitas todas essas reservas, permanece verdade que uma nova ordem e uma nova harmonia internacionais s podem ser construdas tendo por base uma ascendncia geralmente aceita como tolerante e no-opressiva ou, pelo menos, como prefer vel a qualquer alternativa praticvel. Criar essas condies a tarefa moral da potncia ou potncias preponderantes. O argu mento moral mais eficaz que poderia ser usado em favor de uma hegemonia mundial britnica ou americana, mais do que uma hegemonia alem ou japonesa, era o de que a Gr-Bretanha e os Estados Unidos, aproveitando uma longa tradio e algumas li

302

E. H.

CARR

es duras do passado, no total aprenderam, com maior sucesso do que Alemanha e Japo, a importncia capital de sua tarefa. A crena na existncia do desejo de buscar o consentimento dos governados, por outros mtodos que no os da coero, de fato desempenhou um papel maior na administrao britnica e ame ricana de territrios dominados do que na alem ou japonesa. A crena na utilidade da conciliao, mesmo ao lidar com aqueles contra quem teria sido mais fcil usar a fora, desempenhou, no passado, um papel maior na poltica externa britnica e america na do que na alem ou japonesa. Que qualquer superioridade moral que isto possa significar seja primordialmente produto de um longo e seguro gozo de poder superior no altera o fato, em bora esta considerao possa bem afetar o apelo do argumento para alemes e japoneses, e expor os britnicos e americanos acusao de farisasmo quando estes o invocarem. , contudo, desprovido de utilidade discutir estes proble mas de poder e moral num cenrio do sculo dezenove, como se algum afortunado giro da roda do tempo pudesse restaurar as antigas condies e permitir a reconstituio da ordem interna cional segundo algo como as antigas linhas. A real crise interna cional do mundo moderno o colapso final e irrevogvel das condies que tornaram possvel a ordem do sculo dezenove. A antiga ordem no pode ser restaurada, e uma drstica mudan a de perspectiva inevitvel. Os que buscam a conciliao in ternacional podem estudar, com vantagem, as condies que tornaram, at certo ponto, bem-sucedido o processo de concili ao entre as classes sociais. As condies essenciais deste pro cesso foram as de que a realidade do conflito fosse reconhecida francamente, e no posta de lado como uma iluso das mentes de agitadores perversos; que a hiptese fcil de uma harmonia natural de interesses, que uma quantidade mdica de boa von tade e bom senso seria suficiente para manter, fosse relegada ao esquecimento; que o que era moralmente desejvel no fosse identificado com o que era economicamente vantajoso; e que os

As perspectivas de uma nova ordem internacional

303

interesses econmicos fossem, se necessano, sacrificados para resolver o conflito pela mitigao das desigualdades. Nenhuma dessas condies foi ainda realizada na comunidade internacio nal. Estadistas britnicos e americanos ainda falam normalmen te como se houvesse uma harmonia natural de interesses, entre as naes do mundo, que requer apenas boa vontade e bom sen so para sua manuteno, e que est sendo deliberadamente per turbada por ditadores perversos. Economistas britnicos e ame ricanos ainda presumem normalmente que o que economicamente bom para Gr-Bretanha e Estados Unidos economicamente bom para os demais pases, e portanto moral mente desejvel. Poucas pessoas ainda esto dispostas a reco nhecer que o conflito entre as naes, como o conflito entre as classes, no pode ser resolvido sem sacrifcios reais, envolven do, com toda a probabilidade, uma substancial reduo do con sumo dos grupos privilegiados e dos pases privilegiados. Pode haver outros obstculos ao estabelecimento de uma nova ordem internacional. Mas o fracasso em reconhecer o carter funda mental do conflito, e a natureza radical das medidas necessrias sua soluo, certamente um deles. Por fim, a melhor esperana de progresso para a concilia o internacional parece se localizar ao longo do caminho da reconstruo econmica. Na comunidade nacional, a necessi dade nos levou longe e nos abandonamos vantagem econmi ca como norma do que desejvel. Em praticamente todos os pases (e no menos nos Estados Unidos), tem sido feitos gran des investimentos de capitais nos ltimos anos, no pelo objeti vo econmico de auferir lucros, mas pelo objetivo social de cri ar empregos. Por algum tempo o preconceito dos economistas ortodoxos contra essa poltica foi suficientemente forte para res tringi-la a meias-medidas. Na Rssia Sovitica, tal preconceito no existia desde o princpio. Nos outros estados totalitrios, ele rapidamente desapareceu. Mas noutras partes o rearmamento e a guerra proporcionaram a primeira cura substancial para o

304

E. H.

CARR

desemprego. A lio no ser esquecida. A repetio da crise de 1930-33 no ser tolerada em parte alguma, pela simples razo de que os trabalhadores aprenderam que o desemprego pode ser curado por um gigantesco programa, economicamente no rernunerativo, de gastos em armamentos e esses gastos seriam igualmente eficazes, do ponto de vista do emprego, se fossem dedicados a outros objetivos economicamente no-remunera tivos, como a construo de moradias gratuitas, carros gratuitos ou roupas gratuitas. Enquanto isso, estaremos nos movendo ra pidamente, em toda parte, para a abolio ou restrio dos lu cros industriais. Nos pases totalitrios isto tem sido hoje virtu almente conseguido. Na Gr-Bretanha, h muito se presume que ganhar mais do que uma taxa limitada de lucro em servios p blicos essenciais imoral. Este pressuposto hoje se estende indstria de armamentos. Sua extenso a outras indstrias ape nas uma questo de tempo, e ser acelerada por qualquer crise. A crise rearrnamentista de 1939, mesmo se houvesse passado sem guerra, teria produzido, em toda parte, mudanas na estru tura social e industrial menos revolucionrias apenas do que as produzidas pela prpria guerra. E a essncia desta revoluo o abandono da vantagem econmica como norma de poltica. O emprego se tomou mais importante do que o lucro, a estabilida de social mais do que o aumento do consumo e a distribuio eqitativa da renda mais do que a produo mxima. Internacionalmente, esta revoluo complica alguns proble mas e pode ajudar a resolver outros. Na medida em que o poder dominar totalmente as relaes internacionais, a subordinao de qualquer outra vantagem s necessidades militares intensifi ca a crise, e d uma viso prvia do carter totalitrio da prpria guerra. Mas uma vez que a questo do poder esteja resolvida, e a moral reassume seu papel, a situao no de desesperana. Tanto internacionalmente quanto nacionalmente, no podemos retornar ao mundo pr-1939 tanto quanto no podemos retornar ao mundo do pr-guerra de 1919. A aceitao franca da subor

As perspectivas de uma nova ordem internacional

305

dinao da vantagem econmica aos fins sociais, e o reconheci mento de que o que economicamente bom nem sempre mo ralmente bom, devem ser estendidos da esfera nacional inter nacional. A crescente eliminao da fora motriz do lucro da economia nacional facilitaria, de qualquer forma, sua elimina o parcial da poltica externa. Aps 1918, tanto o governo bri tnico quanto o americano concederam a certos pases exauri dos "crditos de assistncia", dos quais no se esperava seriamente nenhum retorno econmico. Emprstimos externos com o objetivo de estimular a produo de mercadorias para ex portao tm sido um aspecto comum da poltica do ps-guerra em muitos pases. Posteriores extenses desta poltica foram di tadas principalmente por consideraes militares. Mas se a crise de poder pode ser vencida, no h razo para que no possa ser estendida para outros propsitos. Quanto mais subsidiarmos in dstrias improdutivas por motivos polticos, mais o emprego racional suplantar o lucro mximo como um objetivo da polti ca econmica; quanto mais reconhecermos a necessidade de sa crificarmos as vantagens econmicas aos fins sociais, menos difcil parecer a conscientizao de que estes fins sociais no se podem limitar por uma fronteira nacional, e que a poltica britnica possa ter de levar em conta o bem-estar de Lille, Dsseldorf ou Lodz, tanto quanto o bem-estar de Oldham ou Jarrow. O alargamento de nossa viso da poltica nacional deve ajudar a alargar nossa, viso da poltica internacional e, como foi dito num capitulo anterior!", no de forma alguma certo que uma aluso direta ao motivo do sacrifcio falharia sempre. Isto, tambm, uma utopia. Mas se coloca mais diretamen te na linha da evoluo recente do que as vises de uma federa o mundial; ou do que os projetos de uma Liga das Naes mais perfeita. Estas elegantes superestruturas devem ainda es perar at que algum progresso tenha sido feito na escavao das fundaes.
10

Ver captulo 9.

NDICE REMISSIVO

A Acordo Anglo-Italiano (1938), 184

Acordo de Munique, 195, 277
Acordo de Ottawa, 167
Acton, Lord, 9, 94,133
Adams,J. T., 90, 129, 186,266
Aliana Franco-Russa, 4
Allen of Hurtwood, Lord, 52
Anarquismo, 131-3,226-8
Angell,~onnan, 19,37,53,59,150
Anti-semitismo, 81-2,206
Arbitragem, 250, 252, 253, 257-63,274
Aristteles, 127
Asquith, H. H., 194
Attlee, C. R., 70
Autarquia, 75,157-62,294
Auto-determinao, 21,294

B Bacon, Francis, 23-4, 86

Bagehot, W, 66
Baker, R. 5., 12,21,25,45-7, 97-8, 133-4,
299
Bakunin, 131
Baldwin, Lord, 27,136, 155,298
Balfour, A. j., 49, 68, 101
Barth, Karl, 133
Bastiat, 65
BBC - British Broadcasting
Corporation, 185
Beard, c, 101
Becker,Carl, 95, 102
Beer, M., 19
Benes, E., 43, 198,277
Bentham,j., 34, 35, 38-9, 58,59
Berber, E, 230, 270

Bernhardi, 133,291 Bismarck, 96,100,176,291 Boclin, 86-7

Bolcheviques (ver tambm Comunismo, Internacional Comunista) 24-5 94
95,179,199 " ,
Borkenau, E, 53
Bosanquet, B., 93, 151,208
Briand, A., 71, 97,110,114
Bright,j., 38, 198
British Council, 185
Bruck, Moeller van den, 27, 152
Bruck, W E, 133, 152, 163
Bruntz, G. G., 176
Bryan, W]., 45
Bryce,]ames,24
Buckle, 37,53,59,88
Bukharin, 25
Burocratas, Burocracia, 20-6
Burke, E., 59, 128,267
Burnet, Bishop, 91
Bury,]. B., 36
Butler, ~. M., 50
Butler, Samuel, 71
C Caird,].,93 Campanella, 9
Canning, 206-7
Carey,H., 69
Catlin, G. E. c., 129,196 Cavour, 206
Cecil, Lord, 26, 45-51, 98, 102,137, 181
Chamberlain, H. 5., 67
Chamberlain, Neville, 27-8, 51, 137, 168,
195,211,241

308

E. H.

CARR

Chicherin,71
Churchill, Winston, 27, 43, 51, 81, 96,
108,131,232
Clausewitz,143
Clausula reb: sicstantibus, 236-42
Cobden, R., 50
Cole, G. D. H., 162
Colijn,77
Comisso da Palestina, 82
Comunismo, 119, 123, 130,290
Comte,37
Comunidade Internacional,
Comunidade de Naes, Sociedade
Internacional, 46, 154-6,162,166-9,
195,199-201,210,227
Conferncia de Desarmamento, 98,211,
212
Conferncia de Especialistas Econmicos
(1927), 74-5
Conferncia de Gnova, 253
Conferncia Econmica Mundial (1933),
75
Conferncia de Paz, 12,25-6,46-7,51-2,
98,101,237
Confcio, 9, 11
Congresso de Berlin, 276
Convenes da Haia, 223, 249, 253-4
Corte Permanente de Arbitragem, 259
Corte Permanente de Justia
Internacional, 222,244,249-50,257-9
Coulanges, Fustel de, 93
Coulton, G. G., 173
Croce,89
Crossman, R. H. S., 40
Crowe, Eyre, 88, 96, 170
Cruttwell, 276

Democracia, 57, 123, 173-6, 186, 195-6,

233,276
Desarmamento, 26, 98,181-2
De Valera, 137-8
Dewey,202
Dibelius, 108
Dicey, A. v., 92, 100
Direito Internacional, 109, 192,200,
221-266,296
Direito Natural, 33-4, 115, 191,225-8,
237
Disraeli, 290
Dobb,M.,92
Dostoievski,67-8
Doutrina Monroe, 254
Dreyfus,268-9
Drucker, P.,288
Duguit, 192,224

E Economia, Economia Poltica

(vertambmPoder Econmico), 9-11,
73-80,150-7,302-5
Eden, Anthony, 54,64,71,114,217,271
Elliot, W. Y, 162
Engels, E, 5,11,24,118-9, 136, 151,267
Esticos, 33
tica, ver Moralidade
F Fascismo, 34, 114, 130, 174, 182-3, 186,
288
Fichte,160 .
Fischer-Williams,J.,42
Fisher, H. A. L., 90
Fora Policial Internacional, 41, 277
Ford, Henry, 60
Fourier, 11
Frederico o Grande, 120
Freeman,93

D Darwin, Darwinismo, 64-8, 214, 288-9

D'Azeglio,206

ndice Remisso
Hughes, c., 89
H ull, Cordell, 51
Hume, D., 172
Hurtwood, Lord, 52
Huxley, T. H., 68

309

Freud, S., 111

G Gierke, 230
Ginsberg, M., 8
Gladstone, 38, 210, 238, 269
Goebbels, 114,200 Gooch, G. P.,96, 238 Green,1: H., 63, 93, 208
Grotius, 225
Guilherme II, 191
Guyot, Yves, 66

Halvy, E. 92, 111, 150

Hall,192
Hamilton, A., 129, 158-9, 161
Hardinge, Lord, 238
Harmonia de Interesses, 57-89, 105-41,
215-6,288-9,291-2,296
Harrison, Frederic, 136
Hawtry, R. G., 143, 146
Hegel, 17, 65, 89-90, 93, 118, 197,232
Henderson, Arthur, 76
Higgins, Pearce, 192
Hindenburg,71
Hitler, 71,110,113,119-20,143,151,
173,186-7,199-200,213-4,240-2,
269,300
Hoare, Samuel, 191, 194
Hobbes, 86,87, 191, 197,228
Hobhouse, L. T., 8, 93, 215
Hobson, C. K., 166
Hobson, J. A., 92
Hoffman, 178
Hook, Sidney, 5
Hoover, H., 204
House, Edward, 137, 198
Hsun-tse, 232
Hudson, G. E, 169

I
Idade Mdia, Medieval, 8, 33, 132, 149,
157,173,179,292,295
Igualdade, 18-9,209-213,290-1
Intelectuais (vertambmRacionalismo),
20-3, 25-6, 27
Internacionalismo, 111-5,200
Internacional Comunista, 143, 179, 181,
182-3

James, w., 18
J ameson Raid, 81, 239
Jefferson, 129
Joffre,71
Julgamento Metro-Vickers, 168
Jung, 18
K
Kamenev, 25, 86
Kant, 5,36
Keynes, J. M., 60
Kitchener, Lord, 71
Kjellen,88
Krabbe, 224, 237

L
~sser-faire,

10,39,57-70,73-4,80,92,
99,106-7,150-3,158,184,291
Lamartine,236
Langer, W.1.,67,98
Laski, H., 87, 119, 128,229,255
Lasswell, H., 176
Laud,W., 229

310

E. H.

CARR

Lauterpacht, H., 54-5, 235, 252, 262-3,

265,270,272
Laval, 191
~nin,22,24-5,71,89, 122, 135, 178,229
liang Chin-chao, 232
liberalismo, 38-9, 83,136,150,185,215,
269
liga das Naes, 18,23,26,41,50-2,
74-8,95,97,110,113,120,131,
136-7,142,146,180-4,198,204,212,
258-60,271,278
Linton, 128
List, E, 64, 159, 161
Litvinov, M., 18-9,253-4
Lloyd George, D, 47, 276-7
Locke, J., 129
Lugard, Lord, 142
Lukacs,90
Lutero, 132

McTaggart, 93
Manning, C. A. w., 270, 271,277
Meinecke,21, 115
Mercantilismo, 149,157
Michon, P.,4
Mill,James, 35
Mill,). S., 38, 62, 69
Miller, D H., 48, 52, 137,237,251
Mirsky, D S., 25
MitteI-Europa, 294
Montesquieu, 225
Moralidade, tica, 28-9, 33-5, 57-8, 67-8,
83,96-7,104-5,127-34,168-72,
188-218,225-8,232-3,242-8,255-6,
267-8,270,280-4,287-90,301-5
More, Thomas, 9,128
Murray, Gilbert, 254,267
Mussolini, 71,111,122,161,182,191,
200,291

N Nacionalismo, 62, 65, 112-3, 294-6

Namier,L.B.,12
Napoleo, 133, 180-1
Naumann, F., 24,293-4
Nicolau II, 71
Niebuhr, R., 110, 119, 132, 134,205,206,
210
Novicow,J.,66

Maquiavel, 24,85-6, 118, 120, 122, 147,

197
MacIver,5
Madariaga,S.de,209,278
Madison, 300
Malkin,98
Mandatos, 142,295
Mannheim, K., 22, 62
Marinkovitch, 76-7
Marley,Lord, 113
Marshall, A., 12-3
Martin, T., 112
Marx, K., 6, 7, 66, 89, 91, 92, 118-22,
136,163,174,229,267,290,292
Matsuoka,71
Maxton, J., 133
Mayer,). P.,40
Mazzini, 63-4
McKinley, 103, 148

o
Opinio Pblica, 35, 38, 44-9, 172-188
Owen, Robert, 10

Pada sunt seruanda, 235, 237, 240

Pacto Anti-Comintern, 113, 183
Pacto Franco-Sovitico, 43, 242
Pacto Kellogg-Briand, 41-2, 223
Pacto da Liga das Naes, 41, 48, 113,

ndice Remisso

311

137,198,212,222,249-51,257-8,
278-9
Artigo 10., 41
Artigo 11.) 278
Artigo 13.,250
Artigo 15.,278
Artigo 16. (vertambm Sanes), 113,
155,222,244
Artigo 19.,269,270,275,278-9
Page, W. H., 298
Paine, Thornas, 128
Palrnerston, Lord, 194,254
Parnell, Charles, 196
Partido Nacional Socialista, Nazismo, 27)
86,104,114,133,200
Pearson, Karl, 67
Pethick-Lawrence, Mrs., 269
Plano Hoare-Laval, 191, 194
Plato, 9-11
Poder Econmico, 148-171
Poder Militar, 143-148
Poder sobre a Opinio, 172-188
Poincar,139
Pound, Roscoe, 255
Prncipe Consorte, 112
Pringle, H. E, 103, 109
Protocolo de Genebra, 42-3, 258-62

Robbins, L., 10
Romilly,63
Roosevelt, E, 50, 198, 204
Roosevelt, T., 103, 109,237,239
Rose, Holland, 206
Rosebery, Lord, 133
Rousseau, 33, 129, 228
Rueff,j.,5
Russell,BenIand, 43, 72, 91, 94, 143,268

Sabine, C.w., 54, 86

Saint-Perre.Abb de, 112
Saint-Simon, 10
Salisbury, Lord, 254
Sanes, 42, 138, 148,154-5,161
Schacht, H.) 80
Schiller,90
Schopenhauer,121
Schuman, E L., 156
Schuschnigg, 129
Schwa.rzenberger, G., 200
Segurana Coletiva, 13-4,21,114
Seidman,j.,274
Seymout, c., 46, 137, 198
Sforza, Conde, 103
Shaw; G. B., 102, 264
Siebert, B. de, 169
Simon, John, 49
Simpson, j. Hope, 83
Sionismo, 82, 181
Smith, Adam, 10-1,60-1,64,66,158
Soberania, 295-6
Sociedade Nova Cornomwealth, 261
Sfocles, 33
SoreI, io, 17, 180
Spencer, H., 66
Spengler, O., 88-9
Spinoza,86-7,197,207,224
Staley,Eugene, 163

R Racionalismo, 33-4, 40-4,57,83

Radek,25
Rappard, 142
Reade, Winwood, 68
Realismo, 13-15,85-115,118-123,228-9,
296-301
Refugiados, 83, 200
Relativismo, 90-4
Renner, K., 245
Repblica de Weimar, 130
Rhodes, Cecil, 81, 101, 297

w.,

312

E. H.

CARR

Stalin, 25, 137

Stammler,226 Statlisquo, 71-2,112,136-8,190,236, 247-8,268,278,283,289 Stead, 'W: T. 101
Stimson, H., 50
Strachey,John,269 112 Streit, Stresonann,155,243 Stubbs,93 Sully,l12 Sun Yat-sen, 111
Suprema Corte dos Estados Unidos,
255
Sverdlov, 25

Unio para o Controle Democrtico, 25

Unio para a Liga das Naes, 51, 98,204
Utilitarismo, 38-9
Utopia, 7-13,17-29,33-9,50-3,57-9,
114-5,117-20,128,136,189-92,
257-8,273-5,300,305

c.,

W
Walewski, Conde, 96, 100
Walpole, R., 133
Walz,235
Was~on,C;.,300

T
164
Taracouzio,254
Telegrama Kruger, 93
Temperley, H., 26, 88, 96, 161
Tennyson, 112
Totalitarismo, 173-5, 184,288,304
Toynbee,A., 43, 53-4, 86,102, 104, 109,
191,242
Tratado Anglo-Irlands, 282
Tratado de Brest-Litovsk, 201,243
Tratado de Garantia da Blgica (1839),
193-4,237
Tratado de Lausanne, 276
Tratado de Locamo, 139-40,201,242,
243,251
Tratado de Neully, 154
Tratado de San Stefano, 279
Tratado Naval de Washington, 298
Tratado de Versailles, 130,200,241,
243-6
Treitschke, 67, 117-8
Trotsky, Trotskismo, 25, 181

Ta~'W:,44,47,50,

Watt,James,61
Webster, Daniel, 269
Wel1es,S. 51
Willcinson, Spencer, 71, 101
Wilson, Woodro~ 12, 21, 25, 50-7, 38,
97-8,103-4,114,181,198,214-5,237,
294,298-9
202
Wolf, Woodward, E., 206

c,

Venize1es,90
Vyshinsky, 86

Z Zee1and, van, 75-6, 153

Zimmern, A., 49, 53, 54, 59, 156,217,
202,217,230,266
Zinoviev, 86