UDF CENTRO UNIVERSITRIO GRAN CURSOS ESCOLA PARA CONCURSOS PBLICOS CURSO DE PS-GRADUAO E ESPECIALIZAO LATO SENSU EM GESTO

O ADMINISTRATIVA EM ORGANIZAES PBLICAS

Especializao
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO E SEUS PROBLEMAS
Autor: PEDRO HENRIQUE RODRIGUES DE CAMARGO DIAS Orientador: Prof. Esp.Andr Boratto Co-Orientadora: Profa. Esp. Luciana Lima de Oliveira

Braslia 2013

PEDRO HENRIQUE RODRIGUES DE CAMARGO DIAS

INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO E SEUS PROBLEMAS

Artigo apresentado ao curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Gesto Administrativa em Organizaes Pblicas do GranCursos e Udf Centro Universitrio, como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Gesto Administrativa em Organizaes Pblicas. Orientador: Prof. Esp. Andr Boratto Co-Orientadora: Profa. Esp. Luciana Lima de Oliveira

Braslia 2013

INTRUMENTO DE PLANEJAMENTO DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO E SEUS PROBLEMAS Pedro Henrique Rodrigues de Camargo Dias1 RESUMO O presente trabalho tem como fito evidenciar a importncia do processo de planejamento em relao ao oramento pblico brasileiro, por conseguinte, suas influncias para com a gesto e gasto pblico. A metodologia utilizada ser a qualitativa, devido complexidade do tema, com pesquisas bibliogrficas que permitiro formar todo um embasamento do assunto. Assim, com base nos referenciais tericos e pesquisas realizadas, concluiu-se que o processo de planejamento do oramento a principal etapa, sendo ele iniciador e orientador da execuo do gasto do dinheiro pblico. Alm disso, s peas oramentrias PPA, LDO e LOA so instrumentos deste planejamento para o alcance dos resultados e executado por programas, com o objetivo de satisfazer os do povo como bens e servios de qualidade. Palavras-chave: Planejamento. Oramento. Gesto.

1 PLANEJAMENTO DO ORAMENTO PBLICO O oramento pblico uma tcnica de suma importncia para se efetivar a qualidade do gasto pblico, e passou a exercer um papel administrativo estratgico, que intermedia a execuo das polticas pblicas e o planejamento governamental. Alm disso, a idia de integrar o planejamento como oramento alm de trazer mais simplicidade e visibilidade, corrobora com a transparncia da gesto da res publica.

Assim o presente trabalho buscar evidenciar as relaes entre o planejamento e o oramento, suas origens e aspectos normativos, etapas do processo de elaborao, bem como as principais dificuldades apresentadas que influenciam a qualidade do gasto pblico. Alm disso, sero abordados os aspectos legais e doutrinrios em relao s peas oramentrias quais sejam: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e lei Oramentria Anual (LOA). Com base, sobretudo nos meios tericos e pesquisas bibliogrficas buscaremos responder a seguinte pergunta: quais so as principais dificuldades para o gestor pblico na elaborao e execuo do planejamento do oramento brasileiro?

Bacharel em Administrao

De acordo com a Constituio Federal do Brasil de 1988 elenca no seu artigo 165, incisos I III, esses trs instrumentos para consolidao do processo de planejamento do oramento: I o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. Com isso, faz necessrio frisar, desde logo, que pelo princpio da unidade e separao de competncias de cada esfera de governo Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios instituiro no seu mbito de atuao a elaborao e efetivao do processo oramentrio.

Para o alcance dos objetivos propostos, que so as dificuldades encontradas em relao ao oramento, o trabalho ser delimitado por meio de pesquisa em mdia, como telejornais, revistas eletrnicas, leis e doutrinas mais aceitas no meio acadmico, bem como livros e trabalhos de dissertao e tese relacionados ao tema em estudo.

O presente artigo, tambm, tem com pontos limitadores descrever a eficincia dos gastos pblicos, pois nota-se que vem crescendo a exigncia de um Estado eficiente na soluo de problemas e no atendimento s demandas da sociedade por meio de gastos pblicos. Portanto, aperfeioar os instrumentos de planejamento na gesto do oramento estatal o meio para alcance dos resultados esperados pela sociedade, agentes pblicos e governo.

O objetivo central deste artigo ser analisar os instrumentos de planejamento e efetivao do oramento pblico do Brasil, bem com suas dificuldades no alcance dos resultados. Alm disso, buscaremos os seguintes objetivos especficos: A) B) Apresentar o contexto histrico e evoluo do oramento; Elencar conceitos e principais normativos, como leis, decretos e portarias em relao

s peas oramentrias da Unio. C) D) Descrever as etapas do processo de elaborao (planejamento) do oramento. Demonstrar os obstculos que influenciam o gasto pblico.

Para alcanar os objetivos deste artigo, bem como o desenvolvimento da pesquisa dos dados (bibliogrfica) sero utilizadas as tcnicas exploratrias de modo a familiarizar com o tema e buscar ter mais compreenso e preciso do assunto. Alm disso, com o objetivo de otimizar os resultados, iremos abordar a pesquisa qualitativa tendo em vista aprofundamento acentuado no problema e a complexidade do campo de estudo.

Na primeira parte do artigo mostraremos as relaes que existem do oramento com o planejamento a partir da CF/88, posteriormente, na segunda parte, descreveremos as origens e conceitos elaborados por leis e doutrinadores e aspectos regulamentadores em relao ao oramento. Alm disso, na terceira parte desenvolveremos como se consolida as etapas do processo de planejamento, elaborao que antecedem a execuo e controle do oramento, e por fim, na quarta parte principais dificuldades encontradas e colocadas ao agente pblico na conduo das atividades do oramento que impactam na qualidade do gasto pblico.

2 CONTEXTO HISTRICO E EVOLUO DO ORAMENTO BRASILEIRO

O nascimento das finanas pblicas, por conseguinte o oramento pblico ocorre quando a famlia real portuguesa instala-se no Brasil. De acordo com os momentos vividos naquela poca, aps a chegada da realeza portuguesa, bem como as vrias Constituies Federais ocorrem diversos fatos e disputas entre os Poderes Legislativo e Executivo quanto s competncias para elaborar, apresentar, propor emendas e votar o oramento.

Segue abaixo alguns fatos importantes da histria do oramento no Brasil. Quadro 1 Marcos Histricos ANO 1827 1891 1934 MARCOS HISTRICO 1 lei do oramento do Brasil. Competncia exclusiva do Legislativo na elaborao do oramento. A CF/34 destina seo prpria no texto. O Presidente da Repblica recebe a responsabilidade na elaborao. 1937 1946 1967 1988 1998 2000 A CF/37 novos destaques ao oramento A CF/46. O executivo elabora, o legislativo prope emendas, discute e vota. Oramento por programas; criao lei 4320/67. CF/88 novos destaques, regras. Alterao: classificao funcional-programtica por funcional e por programas. Criao da LRF LC 101/2000.

Fonte: o autor.

A evoluo do oramento se desenvolveu partindo do oramento tradicional para o moderno, sendo este dividido em de desempenho, de base zero, por programas e participativo. O tradicional focava essencialmente a fixao de despesas e previso de despesas, e no havia uma anlise gerencial da ao Estatal, bem como uma ligao do planejamento com as funes do Estado. O oramento de desempenho j foi uma evoluo do tradicional, quando houve uma tentativa de melhor o processo oramentrio (VESELY, 2012) buscando saber onde e porque se estava gastando. No oramento por programas, criado pelo decreto lei 200/67, buscou a integrao entre o planejamento e oramento pblico. Para o oramento Base-Zero tinha como ideal a no existncia de direitos adquiridos por verbas anteriores recebidas, assim comeava tudo do zero a cada ano. Dando maior transparncia, participao, monitoramento na efetivao do gasto vem nos ltimos no PPAs a possibilidade da participao mais direta da comunidade local por intermdio do oramento Participativo. Dentro da evoluo dos diversos tipos de oramento, o oramento por programas ou programtico - merece destaque, pois por ele que os instrumentos de planejamento PPA, LDO, LOA - so executados e ao governamental se efetiva. O PPA, aliados ao oramento fiscal e de investimentos tero como misso reduzir as desigualdades interregionais, bem como definir as diretrizes, objetivos e metas para a administrao pblica federal, com durao de mdio prazo. A LDO orienta LOA para o alcance destes objetivos. Na LOA, so elaboradas as aes de curto prazo para alcance dos objetivos e metas definidos no PPA e LDO. Portanto, a integrao entre instrumentos de planejamento ocorre pelos programas elaborados nos planos de trabalho do governo.

3 CONCEITO E NORMATIVOS A Constituio Federal de 1988, ainda, estabelece no ttulo VI as orientaes sobre a Tributao e Oramento, j o captulo II cuida das finanas pblicas. neste captulo que apresentam os maiores norteadores em relao ao oramento, bem como dever ser elaborada, seus princpios e vedaes, formas de abertura de crditos adicionais e normas gerais.

Podemos definir oramento pblico sendo o instrumento de planejamento e execuo das finanas pblicas. Na Lei oramentria Anual conter as estimativas das receitas e a fixao das despesas, a poltica econmica e financeira, programa de trabalho do governo e ainda:

6 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. (BRASIL, 1988).

Na LOA dever ser apresentado trs oramentos: fiscal, da seguridade social e de investimentos. O oramento fiscal e de investimentos tem como misso reduzir as desigualdade entre as regies. O oramento da seguridade social abrange trs reas: sade, assistncia social e previdncia social. Outro papel de suma importncia so as funes da LOA, a saber: alocativa, distributiva e estabilizadora. A funo alocativa, como os mercados so imperfeitos ou a mo invisvel no consegue suprir adequadamente com bens e servios o Estado aloca recurso de modo a equilibr-lo na forma necessria aos anseios sociedade. Alm disso, na busca de diminuir as desigualdades regionais e sociais, contribuindo para o desenvolvimento podemos observar a funo distributiva, quando o Estado executa a distribuio de renda, reduz IPI (imposto sobre produtos industrializados) para produtos populares. Por ltimo, como funo da LOA a estabilizadora que tem o vis de regular os mercados, estabilizar preos, quando modifica da taxa Selic por exemplo. Alm das normas estabelecidas na CF/88 temos duas leis basilares que regem as finanas publicas. A lei 4320/64 e LC 101/2000. So elas que do todo o suporte para o agente pblico e sociedade em relao ao planejar e controlar os atos quanto ao oramento. A primeira, por ter quase mais de cinquenta anos de sua criao, podemos dizer que est desatualizada em vrios aspectos, porm ainda em vigor e norteando o direito financeiro, direito pblico, a contabilidade pblica entre outros. A poderosa lei de Responsabilidade fiscal veio para estabelecer normas de finanas pblicas orientando a responsabilizao, transparncia e planejamento da gesto fiscal versando, ainda, sobre os gastos com pessoal, limitando o empenho, contigenciamento, criando indicadores e anexos que ajudaro a gesto do gasto do dinheiro pblico. No entanto, no s normas constitucionais e legais que regem o direito financeiro, mas tambm princpios escritos (expressos), e doutrinrios (no expressos em leis) que do todo o aporte necessrio na aplicabilidade das normas e regras. Assim, temos trs princpios expressos tanto na CF quanto lei 4320/64 que so: universalidade, anualidade e unidade. O

primeiro visa que no oramento conter todas as previses de receita e fixao da despesa pelos seus valores globais. O segundo define que a lei do oramento ser anual. E por ltimo o princpio da unidade (totalidade) estipula que estaro numa s lei todas as receitas e despesas para cada esfera de governo, ou seja, a Unio, cada Estado e todos os Municpios editaram suas respectivas LOAs. Podemos citar tambm aqueles princpios que no se acham em leis (lato sensu), como por exemplo, o princpio da clareza, programao e equilbrio. Aquele tem como norte determinar que a pea oramentria esteja em uma linguagem clara, transparente de modo que os do povo possam entender e exercer seu papel de cidado e controle. Por sua vez, o da programao tem o fito de direcionar as aes do plano de trabalho do governo em programas seguindo um planejamento desenhando no primeiro ano do mandato presidencial que faro uma espcie de interface do PPA, LDO e LOA. O rol dos princpios oramentrios bastante extenso e no buscaremos tec-los detalhadamente neste artigo, porm faremos relacionar, so eles: da exclusividade; da discriminao (especificao, especializao); no afetao (vinculao) das receitas; da reserva legal; da autorizao; da unidade de caixa; do escopo. Todos os princpios mencionados so importantes para a ao planejada e transparente do gasto pblico, com eficincia e qualidade na prestao dos servios pblicos ofertados aos cidados, no entanto um deles merece destaque, de acordo com Assis (2011, p. 44) [...] no seria um exagero dizer que o principio da programao tornou-se pedra angular do processo oramentrio. 4 ETAPAS DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO Para integralizao do processo de planejamento com o processo oramentrio foram implantadas na lei mxima diversas modificaes no seu texto, como a criao de um Plano quadrienal e uma lei que dispusesse sobre as diretrizes do oramento (LDO). Assim, temos a LDO que relaciona as aes do PPA e LOA, bem como os programas que o objetivo a alcanar na instrumentalizao das peas oramentrias. Segundo Neiva (2011, p. 32) define como marco inicial do processo de planejamento atual do Brasil sendo:
A partir da edio do decreto lei 200/67 ao definir o planejamento como um dos princpios fundamentais de orientao das atividades da administrao federal. No entanto, somente a partir de 2000, com a elaborao do PPA 2000/2003 que houve um direcionamento mais direto na tentativa de adoo de uma prtica de gesto por

8 programas e esforos de modernizao adotando a realidade problematizada e uma gesto por resultados.

Ento, podemos afirmar que os programas tm papel de importncia nos aspectos de planejamento, pois eles retratam a agenda do governo, da um norte a ao governamental e so divididos em programas temticos ( finalsticos) e de gesto, servios e manuteno. Este tem como objetivo classificar as aes que corroboram como o apoio, a gesto; no entanto aqueles (finalisticos) so programas que contribuem com a sociedade seja na entrega de produtos, seja na prestao de servios. 4.1 PLANO PLURIANUAL O projeto do PPA elaborado pelo Poder Executivo federal, sob coordenao da SOF , no mbito da Unio. Porm no seu primeiro ano de mandato, ou seja, assim que toma posse em 1 de janeiro ainda ter que trabalhar com o PPA do seu antecessor por um ano. Neste plano sero definidas as diretrizes, objetivos e metas (DOM) para as despesas de capital (investimentos, operaes de crdito e alienaes de bens) e suas decorrncias e para programas superiores h um ano.
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Como preconiza no artigo 165 da CF as leis relativas ao oramento so de iniciativa do Poder Executivo o PPA, a LDO e LOA. Assim, O chefe do Executivo deve encaminhar at 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial a proposta do PPA para que seja analisada e votada pelo Poder Legislativo. Chegando a casa ser analisada por um comisso mista de Deputados e Senadores chamada de CMO.Segundo a CF de 88, artigo 166 orienta que:
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso [...].

Secretaria de Oramento Federal( SOF) rgo subordinada ao Ministrio de Planejamento e Gesto.

Elaborada pelo Executivo, analisa pelo Legislativo, propondo emendas ou no, o projeto tem que retornar ao Executivo at o fim da sesso legislativa que 22 de dezembro. Importante comentar que estes prazos sero definidos por lei complementar que ainda no foi editada pelo legislativo, fazendo assim utilizar os prazos previstos no ADCT. Assim nos atos das disposies constitucionais transitrias ADCT - no seu artigo 35 apresenta a seguinte redao:
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Portanto, devolvido ao iniciador do oramento, o projeto segue para sano e promulgao e ter vigncia por quatro anos, sendo uma lei ordinria e temporria. Alm disso, de outro modo, segundo Neiva (2011) podemos enumerar o processo de elaborao de PPA: elaborao e reviso do PPA, dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 4.2 LEIS DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS Inovao trazida pelo CF de 88, a LDO tem com basilar funo ser um elo entre o PPA e LOA, contribuindo para ao estatal. Igualmente o PPA, a LDO uma lei ordinria e temporria, com vigncia superior de um ano. Cabe comentar que o prazo de vigncia desta lei no de fcil compreenso e no ter um aprofundamento neste trabalho, porm tema relevante. Alm disso, a LDO de iniciativa do Executivo tem como principais objetivos que podemos dividir em dois seguimentos: os ditados pela CF e, pela lei de responsabilidade fiscal, lei complementar 101/200:

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Na CF/88.

1. Compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; 2. Orientar a elaborao da lei oramentria anual; 3. Dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e 4. Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

Na lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 4, inciso I.

1. Equilbrio entre as receitas e despesas; 2. Critrio e forma de limitao de empenho; 3. Normas relativas aos controles de custos e avaliao de resultados dos programas; financiados com recurso do oramento; 4. Condies e exigncias para transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas.

O chefe do Executivo tem at o dia 15 de abril de cada ano para enviar ao Congresso Nacional projeto da LDO. Este por sua vez deve devolver o projeto at o encerramento da 1 sesso legislativa (17 de julho), caso isto no ocorra ela (sesso legislativa) no poder ser interrompida, ou seja, entrar em recesso os parlamentares. Devolvido no prazo estipulado ou no, seguir para sano do Presidente da Repblica. Aprovado lei de diretrizes entrar em vigor em ano anterior da sua execuo, pois orientar LOA ainda em elaborao. Segundo Vesely (2011, p. 157) [...] transparece ser a mais importante das trs leis de oramento, tendo em vista que esmia o PPA e dita como dever ser a LOA. Caracterstica peculiar da LDO est relacionada incluso de dois anexos: de metas fiscais e de riscos fiscais. Neste sero avaliados os passivos (obrigaes) contingentes capazes de afetas de modo negativo as contas pblicas, e ainda orientando a aes dos agentes de modo a corrigir possveis dficits. O outro anexo, de metas fiscais, que sero estabelecidos indicadores (metas) anuais relativos s receitas e despesas, resultados nominal e primrio, e o total da dvida pblica para o exerccio vindouro e os dois subsequentes.

Portando, por fazer a integrao do planejamento e oramento, a LDO define questes importantes quanto ao sistema de planejamento e oramento relativos estrutura e organizao, pois preenche lacunas deixadas pelo legislador constituinte e em outras legislaes. Por isso, tambm seu carter de curto prazo faz importante de modo que as alteraes das relaes econmicas e sociais possam ser mais rapidamente reajustadas.

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4.3 LEI DO ORAMENTO ANUAL Das trs leis oramentria esta a nica que no foi criada pela Carta de 1988. A LOA tem como objetivo principal fazer a previso das receitas e a fixao das despesas, ou seja, que se espera arrecadar com impostos, taxas, contribuies e outros fontes, bem como a alocao das despesas correntes e de capital. Alm disso, esta ser dividida em trs grupos: fiscal, de investimentos e de seguridade social.

A separao (diviso) mencionada acima no contradiz ao princpio da unidade, o qual versa que a lei do oramento ser uno, mas sim organiza melhor os recurso de forma dar mais clareza, transparncia(accountability) dos gastos, pois fica mais fcil exercer o controle e fiscalizao das contas pblicas.

Assim, como as leis de oramento so de iniciativa do Poder Executivo, esta no seria diferente. O Presidente de Repblica encaminhar a proposta (projeto) de LOA para o Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano (quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro). Antes de ser encaminhado o projeto, a elaborao da proposta oramentria, o sistema de informao a ser utilizado ser o SIOP- Sistema Integrado de Planejamento e Oramento gestado pelo MPOG.

O no envio ao Legislativo acarreta conseqncias terrveis, pois ser adotada com lei do oramento do ano anterior, com isso trar uma grande divergncias nas receitas e despesas pblicas e prejudicar o que foi planejado, por conseguinte, a execuo dos programas, bem como o plano de trabalho do governo. Portanto, segunda a lei 4320/64, artigo 32, estabelece que: se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.

No projeto da LOA, dever ser elaborada de forma compatvel com PPA e LDO, e conter ainda: demonstrativos da programao oramentria, medidas de compensao no caso de renncia de receitas ou aumento de despesas de carter continuado, reserva de contingncias de modo a prevenir passivos imprevistos ou imprevisveis. No PLOA e proibido constar crditos com finalidade imprecisa ou dotao ilimitada, mas h exceo

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como a reserva de contingncia, pois no tem como se alocar recursos hoje para algo imprevisto que pode ou no acontecer amanh, como por exemplo, desastres naturais. O processo de elaborao perpassa pelas as seguintes etapas: fixao diretrizes e normas legais, montagem da nova estrutura do oramento anual; estimativa de receita, definio de limites e anlise da distribuio de limites, anlise da proposta de expanso das atividades e anlise de projetos (GIACOMONI, apud NEIVA, 2011, p.37). No entanto, segundo Neiva (2011, p. 38) apresenta outra configurao das etapas de elaborao do PLOA.
Planejamento do processo de elaborao; definio das macrodiretrizes, reviso da estrutura analtica; avaliao das necessidades de financiamento do gorverno federal; estudo, definio, e divulgao de limites para a proposta setorial; captao da proposta setorial; anlise e ajustes da proposta setorial; fechamento, compatibilizao e consolidao da proposta oramentria; elaborao e formalizao da mensagem presidencial e do projeto de lei oramentria; elaborao e formalizao das informaes complementares ao PLOA.

Ademais, na elaborao da lei oramentria so observados alguns princpios prprios do direito financeiro e outros como direito administrativa como a moralidade, legalidade, eficincia. Os princpios do direito financeiro aplicados ao oramento pblico so: universalidade, unidade, anualidade, exclusividade, oramento bruto, no afetao de receitas, discriminao e equilbrio. Este rol no taxativo, ou seja, so exemplo de princpios e que no se esgotam nos expostos neste pargrafo.

Assim, tendo por fim o projeto da LOA ser encaminhado pelo Executivo e analisado, emendado (se for o caso) pelo legislativo e, consequentemente, sancionada pelo PR, no seu rito ordinrio, com isso a LOA estar pronto para ser executada. Note-se que se a lei do oramento no foi votada e sancionada at o encerramento o fim do ano, os crditos sero liberados em forma de duodcimos no prejudicando o funcionamento da mquina estatal, porm ficando para os congressistas uma ideia de dever no cumprido.

No entanto, mesmo com tanto trabalho para se elaborar, discutir, votar e depois sancionar a lei, e assim pronta para ser executada ela (a lei) poder ser modificada, por meio dos crditos adicionais: especiais, suplementares e extraordinrios; e as DRU (desvinculao das receitas da Unio). Portanto, depois de um trabalho dificultoso colocado ao Executivo a discricionariedade de alterar a fixao das despesas e previso de receitas.

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5. OBSTCULOS QUE INFLUENCIAM O ORAMENTO PBLICO

Os fatores so diversos que influenciam negativamente a qualidade do gasto dos recursos do povo, como aspectos legais, individuais, sociais, tcnicos, polticos, administrativos, operacionais, e ainda at histricos e culturais.

Diz no Brasil, em diversos canais de comunicao, que no precisamos mais de leis, mas sim bastaria s que esto em vigor fossem aplicadas. Assim, como todos os outros ramos do Direito, o financeiro sofre com um emaranhado de normas constitucionais, legais e infralegais obrigando para o executor das normas e regulamentos uma capacitao, atualizao constante e ateno as modificaes. Alm disso, discute os doutrinadores quanto rigidez em demasia da CF/88 e atos normativos quanto s regras do oramento.

Podemos falar tambm, quanto aos aspectos legais, da lei 4320/64 que rege base do direito financeiro em relao aos aspectos temporal, pois j que faz quase cinquenta anos de sua edio, e apresenta muitos pontos conflitantes como a atual modelo de planejamento e gesto vigente no pas. Em outra perspectiva, s dificuldades que influenciam o oramento em relao s regras fiscais, (FELLS, 2000; URWICK, 1969 apud NEIVA, 2011) comenta:

Dependem (a) de um prazo de implementao maior e no apenas de um ano, (b) de projees das condies oramentrias no futuro, (c) estimativa de impacto da poltica fiscal nos oramentos futuros, (d) processos de monitoramento do oramento para corrigir distores e (e) mecanismo de garantia que evitassem quebras de regras por polticos oportunistas.

Outro fator importante corresponde s vinculaes de receitas de impostos. Em via de regra no se pode destinar as receitas para determinadas despesas, mas h enormes excees ofuscando o papel do planejamento e execuo do oramento. Grande parte de receita arrecadada j ter destino certo, como exemplo atividade relativas ao ensino e sade, da administrao tributria, bem assim os fundos de participao dos Municpios e Estados sobre impostos de renda, produtos industrializados e outros. A destinao dos recursos, alocao oramentria, com o objetivo de atender as demandas da sociedade influencia preponderantemente as polticas pblicas e investimentos.

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Segundo Neiva (2011, p.7):

Dados da Secretaria de Oramento Federal SOF/MP - mostram que, em 1988, os recursos da Unio de livre alocao representavam 55,5% do total das receitas do tesouro. Em 1993, a participao caiu para 22,9% e no ano de 2002, o montante de receitas vinculadas foi de 80,6% do total de recursos do Tesouro restando apenas 19,4% dos recursos da Unio para livre alocao(1995).

Outro fator, sobre o aspecto legal, tcnico administrativo, que dificulta a ao estatal e alcance dos resultados sobre o prazo que vigora para o encaminhamento da LDO ao Legislativo. Ora, a LDO define as metas e prioridades estabelecidas no PPA em relao aos programas, porm estes programas so definidos posteriormente, pois a PPA tem prazo a ser encaminhado ao Legislativo at 31 de agosto e sancionada no fim do ano. Ento, tem se estabelecido na LDO metas e prioridades para programas que no existem, causando um descompasso no planejamento no primeiro ano do mandato presidencial.

Ademais, a funo dos rgos de controle no Brasil, como os tribunais de contas, controladorias e controle interno dos Ministrios tm trazido enormes dificuldades para a gesto do que foi planejado e os dispndios de recursos. Alm disso, o controle exercido pelo Secretaria de Oramento Federal (SOF) e Secretaria do tesouro Nacional(STN) sobre a movimentao de empenho e caixa, respectivamente, tem apresentado um diminuio da importncia da funo planejamento.Portando, os aspectos operacionais ficam evidentes que influenciam o plano e conseqente os resultados esperados.

A cultura exerce influncia na qualidade do gasto e no oramento. O processo de planejamento estruturado com a ltima constituio evidenciou que aes dever ser programadas, estruturadas, organizadas como a excelncia na qualidade. Com isso, ainda esto em nvel de amadurecimento aes que visam aperfeioar os mtodos de planejamento com foco a satisfazer a eficincia, eficcia e efetividade no setor pblico.

Alm disso, de acordo com o Programa de Gesto Governamental, do curso de planejamento e oramento no municpio de So Paulo, comenta que mesmo passados vinte anos da reforma da reforma do planejamento e oramento no se produziu na totalidade quantos aos resultados esperados, e elenca os seguintes problemas: a falta de regulamentao a ser estabelecida por lei complementar federal; a pequena divulgao dos princpios

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norteadores e do significado dos novos instrumentos; a inadequada organizao dos poderes Legislativo e Executivo para o desempenharem eficientemente suas funes no processo.

Temos ainda, em relao aos aspectos polticos, a utilizao indevida na funo atpica do poder Executivo de Legislar quando edita medidas provisrias que tem fora de lei quanto abertura de crditos extraordinrios. Este deveriam ser utilizados para situao imprevisveis, em relao calamidade pblica, guerra e comoo interna, no entanto este escopo a cada ano vem se aumentando , e assim, abarcando algumas situaes trazendo evidente a falta de planejamento do gestor pblico, ofuscando todo uma trabalho de planejamento executados pelos poderes do Estado.

5 CONCLUSO A criao de dois instrumentos de planejamento na Constituio Federal de 1998 mudou o foco do gasto pblico em relao aos servios e produtos prestados aos cidados. A vinda do PPA e LDO buscou ter uma ao planejada de mdio e longo prazo para as aes do governo, e por conseqncia, alcance de resultados de longo prazo. Definir as aes, programas, em quatro anos e dividi-los em partes anuais previamente parece uma boa estratgia para alcance das metas e indicadores estabelecidos. Alm disso, com a LDO formando uma espcie de amortecedor, cuidando das oscilaes norteando as aes dos agentes pblicos para o cumprimento das metas e prioridades anuais vm contribuindo para efetivao da ao estatal.

No entanto, pela complexidade do tema em estudo e desenvolvimento deste trabalho, percebe-se que o sistema de planejamento e oramento da administrao publica federal apresenta vrios obstculos a superar pela falta de modernizao de legislao e regulamentadores que isso contribuiu para a m aplicao e execuo do dinheiro do povo, arrecadados por meio de impostos taxas e outras contribuies obrigatrias ou no.

Podemos constatar tambm que o Estado brasileiro est buscando, nos ltimos anos, melhorar a gesto das finanas pblicas. Criando diversos normativos, seja por modificao constitucional, criao de leis e atos normativos na busca efetiva de uma melhoria do gasto pblico. Em 1998 foi criado o PPA e LDO. A lei complementar 101/2000 tornou um marco da administrao dos recursos e, ainda, veio reforar, disciplinar a responsabilizao do

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agente na gesto do dinheiro do povo. Temos tambm a criao do Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAFI e a Conta nica do Tesouro que aprimora a gesto financeira do pas. Por ltimo, a adoo de um plano oramentrio baseado por programas est buscando a melhoria contnua na eficincia e alocao das receitas, estimulando os governos e sociedade ao alcance das metas e indicadores estabelecidos por todos os atores: sejam eles, agentes polticos e pblicos, cidados e todos os do povo. INSTRUMENT PLANNING BUDGET BRAZILIAN PUBLIC AND ITS PROBLEMS ABSTRACT The aim of this work is to get evidence the importance of the planning process in relation to the public budget, therefore their influence towards management and public spending. The methodology will be qualitative, due to the complexity of the topic, with bibliographical research that allowed one form any basis of the subject. Thus, based on the theoretical and research conducted, it was concluded that the process of budget planning is the main stage, being the initiator and guiding the implementation of the spending of public money. In addition, the budget pieces - PPA, LDO and LOA - are instruments of this planning for the achievement of results and executed by programs, in order to satisfy the people as goods and quality services. Keywords: Planning. Budget. Management. REFERNCIAS BRASIL. Constituio Federal, de 5 de setembro de 1988. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Braslia, DF, 5 Set. 1988. , p. 1. ______________. Lei de Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar 101, de 4 maio 2000. Dirio Oficial da Unio, de 5 maio 2000. ______________. Lei das Normas Gerais de Direito Financeiro. Lei Federal n 4.320, de 17 mar. 1964. Dirio Oficial da Unio, de 23 maro 1964. ______________A.LRF Comentada: Uma dcada de sucesso e aprendizado da lei da transparncia. Braslia: Grancursos. 2011. ______________.Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: Manual Tcnico do Oramento.Braslia, 2013. COUTO, Luciana. T. S. G.O oramento pblico e a avaliao da eficincia do gasto pblico no Brasil.2009. 101 f. Dissertao( mestrado) Universidade de Braslia, Braslia 2009.

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NEIVA, Vincius Mendona. Caractersticas do oramento Brasileiro e sua relao com o planejamento. 2011. 118 f. Dissertao ( Mestrado). Universidade de Braslia. Braslia, 2011. POLO, Jos Carlos (Org.). Programa de Gesto governamental. Braslia: Ministrio do Planejamento e Gesto, 2009. REIS, Gleison Assis. A criao indiscriminada de crditos extraordinrios: anlise critica calcada no principio oramentrio da legalidade, no paradigma da programao e na natureza institucional do oramento pblico.2011. 145 f.Dissertao( Mestrado)- Fundao Joo Pinheiro. Belo Horizonte, 2011. RIBEIRO, Renato Jorge B. AFO: administrao Financeira Oramentrias. 5. Ed. Braslia: Vesticon, 2010 VESELY, Tiago A. Administrao Braslia: Grancursos. 2012. Financeira Oramentria Contempornea. 2 Ed.

VIEIRA,Valria Michielin. Oramento pblico como instrumento de gesto na administrao pblica federal: ocaso da Fundao Oswaldo Cruz. 2001. 145 f. Dissertao (Mestrado)-Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, 2001.

GLOSSRIO Programa o instrumento de organizao da ao governamental que articula um conjunto de aes visando concretizao do objetivo nele estabelecido sendo classificado como: programas finalisticos e programas de gesto. Crditos especiais: destinados a despesas, para as quais no haja dotao oramentria especfica, devendo ser autorizados por lei. Note-se que sua abertura depende da existncia de recursos disponveis. Os crditos especiais no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. Crditos extraordinrios: destinados a despesas urgentes e imprevisveis, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, conforme art. 167 da CF. Na Unio, sero abertos por medida provisria. Os crditos extraordinrios no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. Crditos suplementares: destinados a reforo de dotao oramentria. A LOA poder conter autorizao para abertura de crditos suplementares, limitados a determinada importncia ou percentual, sem a necessidade de submisso ao Poder Legislativo. Os crditos suplementares tero vigncia no exerccio em que forem abertos.

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AGRADECIMENTOS A todos que me ajudaram direta e indiretamente no feito deste trabalho e especial minha esposa e filho por suportar minha ausncia nos momentos de estudos e confeco deste artigo Agradeo, tambm, a Faculdades dos Concursos- FACON, do Grancursos, UDF e a Universidade Cruzeira do Sul, por proporcionar um curso de excelente qualidade. Agradeo, ainda, a Deus, pois ele que d fora e motivao f a cada manh. Aos professores Andre Boratto, Luciana Lima de Oliveira, Mari Lcia Del Fiaco e Leandro por ministrarem aulas inesquecveis e fornecerem todo o suporte para a execuo deste trabalho.

auxiliar de ps-graduao Gleiciane pelo apoio e compreenso nos momentos bons e difceis do curso.

Ao professor Granjeiro, que nos incentiva a cada momento a alcanar nossos sonhos diuturnamente, mesmo estando longe.