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GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO SECRETARIA DE ESTADO DE FAZENDA AUDITORIA GERAL DO ESTADO
JOAQUIM VIEIRA FERREIRA LEVY Secretrio de Estado de Fazenda RENATO AUGUSTO ZAGALLO VILLELA DOS SANTOS Subsecretaria Geral de Fazenda EUGENIO MANUEL DA SILVA MACHADO Auditor-Geral do Estado RUI CESAR DOS SANTOS CHAGAS Superintendente de Gesto sobre Auditorias CARLOS HENRIQUE SODR COUTINHO Coordenador de Auditoria 1 CAE ALCINDO FERNANDES Coordenador de Auditoria 2 CAE SANDRA REGINA LOPES DE OLIVEIRA Coordenador de Auditoria 3 CAE ANDRA ANDRADE LENGRUBER Coordenador de Auditoria 4 CAE TERESA FRANCISCA DO NASCIMENTO Coordenador de Auditoria 5 CAE SILVIA MATUSCELLI CAMARA Coordenador de Auditoria 6 CAE ROBSON RAMOS OLIVEIRA Coordenador de Reviso, de Normas e Procedimentos
EQUIPE DE ELABORAO Robson Ramos Oliveira Rui Csar dos Santos Chagas Ismar Cabral da Conceio Jos Enio Pinto do Prado
Auditoria Geral do Estado Rua da Alfndega n. 48, 6. andar Centro CEP: 20070 000 Rio de Janeiro - RJ
MANUAL DE AUDITORIA
APRESENTAO
A fim de desenvolver de forma eficiente e eficaz suas atividades, a Auditoria Geral do Estado do Rio de Janeiro - AGE, disciplinando sua poltica, filosofia, aspectos administrativos e operacionais, consolidou suas regras e responsabilidades neste Manual, vindo assim preencher uma lacuna no Servio Pblico Estadual. A finalidade bsica deste Manual a definio de conceitos, diretrizes gerais e o estabelecimento de normas e procedimentos aplicveis ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, particularmente quanto definio das finalidades, organizao, competncias, tipo de atividades, objetivos, forma de planejamento e de execuo das aes de controle e relacionamento com as auditorias internas das entidades da Administrao Indireta e os rgos equivalentes da Administrao Direta, visando principalmente alcanar uniformidade de entendimentos e disciplinar as atividades no mbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual. A nossa cooperao para o desenvolvimento da auditoria, a servio da Administrao Pblica, ter sido valorosa e gratificante, caso o Manual atenda a sua finalidade. Para tanto, necessrio acompanhar as mudanas da Administrao Pblica, integrando-as por meio de uma constante e contnua atualizao, atravs de crticas e da colaborao de todos os auditores e servidores que atuam na rea, contribuindo, assim, para a melhoria da qualidade de nossos servios. Por ltimo, informa-se que o contedo deste Manual foi elaborado a partir das Normas Brasileiras de Contabilidade, emanadas pelo Conselho Federal de Contabilidade e das melhores prticas adotadas pela Controladoria Geral da Unio e pelos rgos Centrais de Controle Interno dos Estados Brasileiros que compem o Conselho Nacional dos rgos de Controle Interno dos Estados e do Distrito Federal CONACI.
MANUAL DE AUDITORIA SUMRIO 1 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 CONTROLE 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.1.3 3.3.2 3.3.2.1 3.3.2.2 3.3.2.2.1 3.3.2.2.2 3.3.2.2.3 3.3.2.2.4 3.3.2.2.5 3.3.2.2.6 3.3.2.2.7 3.3.2.2.8 3.3.2.2.9 3.3.2.2.10 3.3.2.2.11 INTRODUO Objetivo Utilizao Manuteno SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL Finalidade Principais Atividades Sujeio do Controle Interno rgo Central do Sistema de Controle Interno ESTRUTURA CONCEITUAL BSICA DAS TCNICAS DE Auditoria Auditoria Direta Auditoria Indireta Auditoria Compartilhada Auditoria Terceirizada Auditoria Simplificada Procedimentos e Tcnicas de Auditoria Procedimentos de Auditoria Tcnicas de Auditoria Tipos de Auditoria Tipos de Auditoria quanto ao momento em que sero realizadas Auditoria Prvia Auditoria Concomitante ou de Acompanhamento Auditoria Subsequente Tipos de Auditoria quanto ao foco dos trabalhos Auditoria de Conformidade Auditoria de Natureza Operacional (ANOp) Efetividade Eficincia Eficcia Equidade Transparncia Participao Social Sustentabilidade Qualidade Aplicao de Boas Prticas Articulao Institucional Ciclo dos Trabalhos de ANOp 7 7 7 7 8 8 8 8 9 9 11 11 11 12 12 12 12 12 12 13 14 14 14 15 15 15 15 15 16 16 16 16 16 16 17 17 17 17 17 17
3.3.2.2.11.1 3.3.2.2.11.2 3.3.2.2.11.3 3.3.2.2.11.4 3.3.2.2.11.5 3.3.2.2.11.6 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.1.1 3.4.1.2 3.4.1.3 3.4.1.4 3.5 3.5.1 3.5.2
Seleo do Objetivo da Auditoria: Matriz de Risco e Estudo de Viabilidade Planejamento Etapas da execuo Apreciao Divulgao Monitoramento Auditoria Especial Fiscalizao Tipos de Fiscalizao Fiscalizao Direta Fiscalizao Indireta Fiscalizao Compartilhada Fiscalizao Terceirizada Procedimentos e tcnicas de fiscalizao Procedimentos de Fiscalizao Tcnicas de Fiscalizao
18 19 20 23 23 23 24 25 25 25 26 26 26 26 26 26
4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.3 4.3.1 4.3.1.1 4.3.1.1.1 4.3.1.1.2 4.3.1.1.3 4.3.2 4.4 4.4.1 4.4.1.1 4.4.1.1.1 4.4.1.1.2 4.4.1.2 4.4.1.3 4.5 4.5.1
NORMAS FUNDAMENTAIS DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL Normas relativas aos servidores do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual Normas relativas execuo do trabalho no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual Exame Preliminar Elaborao do programa de trabalho Avaliao dos controles internos administrativos Superviso das atividades do Sistema de Controle Interno reas e enfoques da superviso Normas relativas opinio do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual Certificado de Auditoria Tipos de Certificado Regular Com Ressalvas Irregular Parecer de Auditoria ou Parecer do Controle Interno Normas relativas forma de comunicao Relatrio Estrutura do Relatrio Analtico Sinttico Uniformizao Redacional Reviso do Relatrio Normas Relativas ao controle interno administrativo Princpios de controle interno administrativo
28 28 30 30 30 31 32 32 34 34 35 35 35 35 35 37 38 39 39 39 40 40 41 41
4.5.2 4.5.3 4.5.4 5 5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 6 6.1 6.2 6.3 7
Delegao de poderes e definio de responsabilidades Finalidade do controle interno administrativo Processo de controle interno administrativo PROGRAMAS DE AUDITORIA Estrutura dos Programas Objetivo dos Programas Processo de Elaborao dos programas Anlise Elaborao do Programa de Auditoria Teste do Programa Avaliao e Reviso do Programa PAPEIS DE TRABALHO Objetivo dos Papis de Trabalho Elaborao de Papis de Trabalho Tipos de Papis de Trabalho CONSIDERAES FINAIS
42 42 43 44 44 44 45 45 45 46 46 47 47 47 47 49
Servir de fonte de consulta e orientao para o desenvolvimento das tarefas a serem executadas pelos profissionais da Auditoria Geral do Estado - AGE e dos rgos setoriais de controle interno do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, tornando-se um guia prtico. 1.2 Utilizao
Deve ser de conhecimento e utilizao de todos os servidores da Auditoria Geral do Estado e, tambm, dos rgos setoriais de controle interno. 1.3 Manuteno
Depende de sua efetiva utilizao pelos auditores e demais usurios interessados, que mediante a apresentao de sugestes, possibilitaro o aprimoramento e atualizao permanente deste Manual.
2 2.1
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual tem como finalidades: a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos do estado; b) comprovar a legalidade dos atos e fatos administrativos e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao estadual, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; c) exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do estado; d) apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 2.2 Principais Atividades
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual para atingir as finalidades bsicas realiza o seguinte conjunto de atividades essenciais: a) a avaliao do cumprimento das metas do Plano Plurianual que visa a comprovar a conformidade da sua execuo; b) a avaliao da execuo dos programas de governo que visa a comprovar o nvel de atingimento das metas, o alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento; c) a avaliao da execuo dos oramentos do Estado que visa a comprovar a conformidade da execuo com os limites e as destinaes estabelecidas na legislao pertinente; d) a avaliao da gesto dos administradores pblicos estaduais que visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto economicidade, eficincia e eficcia da gesto oramentria, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; e) o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres do Estado que visa a aferir a sua consistncia e a adequao; f) a avaliao da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado que visa verificao do cumprimento do objeto avenado; g) a verificao das aplicaes das subvenes que visa avaliar o resultado da aplicao das transferncias de recursos concedidas pelo Estado s entidades, pblicas e privadas, destinadas
a cobrir despesas com a manuteno dessas entidades, de natureza autrquica ou no, e das entidades sem fins lucrativos.
2.3
Esto sujeitos atuao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual quaisquer pessoas fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria. A pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, sujeita-se atuao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual mediante os processos de prestao de contas e de tomada de contas. a) prestao de contas, procedimento pelo qual pessoa fsica ou jurdica, rgo ou entidade, por final de exerccio financeiro ou de gesto, prestaro contas ao rgo competente da legalidade, legitimidade e economicidade da utilizao dos recursos oramentrios e extra-oramentrios, da fidelidade funcional e do programa de trabalho; b) tomada de contas, ao desempenhada pelo rgo competente para apurar a responsabilidade de pessoa fsica, rgo ou entidade que deixarem de prestar contas e das que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte, ou possa resultar dano ao errio, devidamente quantificado. 2.4 rgo Central do Sistema de Controle Interno
A Auditoria Geral do Estado o rgo central de desempenho do Controle Interno no mbito do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro. A atuao da Auditoria Geral do Estado abranger todos os rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual, bem como os Fundos Especiais. Compete Auditoria Geral do Estado, rgo Central de Controle Interno e executor das atividades de auditoria: a) estudar e propor as diretrizes para a formalizao da poltica de Controle Interno, elaborando normas sobre a matria e zelando por sua observncia; b) apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional; c) desenvolver o Sistema de Auditoria do Poder Executivo do Estado; d) baixar normas sistematizando e padronizando procedimentos de auditoria a serem aplicados pelas Auditorias Internas ou rgos equivalentes da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual;
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e) supervisionar e assessorar as Auditorias Internas ou rgos equivalentes da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual; f) aprovar as Programaes Anuais de Auditoria encaminhadas pelas Auditorias Internas ou rgos equivalentes da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual; g) avaliar os relatrios, pareceres e informaes elaborados pelas unidades setoriais, bem como pelas Auditorias Independentes; h) realizar auditorias e fiscalizaes nos sistemas oramentrio, financeiro, patrimonial, contbil e demais sistemas administrativos e operacionais no mbito do Poder Executivo do Estado; i) auditar a atividade dos rgos responsveis pela realizao da receita, da despesa e pela gesto do dinheiro pblico; j) examinar os processos de Prestaes e de Tomadas de Contas dos ordenadores de despesa, gestores e responsveis, de fato e de direito, por bens, numerrios e valores do Estado ou a ele confiados, sem prejuzo da competncia das Auditorias Internas ou rgos equivalentes da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual; k) examinar a legitimidade do ato administrativo, a autenticidade documental, a correo e normalidade contbil, a oportunidade e economicidade do custo ou da despesa; l) realizar Auditorias Especiais nos rgos da Administrao Estadual quando se fizerem necessrias; m) emitir relatrio sobre as contas consolidadas do Governo do Estado do Rio de Janeiro; n) avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias; o) auditar e avaliar a execuo dos programas de Governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos oramentos do Estado, quanto ao alcance das metas e dos objetivos estabelecidos; p) opinar, previamente, acerca das contrataes de Auditoria Independente pelos rgos que compem a Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo Estadual; q) acompanhar procedimentos que visem ao gerenciamento e auditoria de dados e informaes em ambientes computadorizados; r) propor novas tecnologias no campo de auditoria.
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As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual so exercidas mediante a utilizao de tcnicas prprias de trabalho, as quais se constituem no conjunto de processos que viabilizam o alcance dos macro-objetivos do sistema. As tcnicas de controle so as seguintes: a) Auditoria b) Fiscalizao 3.1 Auditoria
A auditoria o conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante tcnica de controle do Estado na busca da melhor alocao de seus recursos, no s atuando para corrigir os desperdcios, a improbidade, a negligncia e a omisso e, principalmente, antecipando-se a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos, alm de destacar os impactos e benefcios sociais advindos. A auditoria tem por objetivo primordial o de garantir resultados operacionais na gerncia da coisa pblica. Essa auditoria exercida nos meandros da mquina pblica em todos os rgos e entidades pblicas estaduais, observando os aspectos relevantes relacionados avaliao dos programas de governo e da gesto pblica. As auditorias sero executadas das seguintes formas: a)Direta; b)Indireta; c)Compartilhada; d)Terceirizada; e)Simplificada. 3.1.1 Auditoria Direta Trata-se das atividades de auditoria executadas diretamente por servidores em exerccio no rgo central e setoriais (Auditorias Internas ou equivalente dos rgos e entidades) do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, sendo subdividas em: centralizada executada exclusivamente por servidores em exerccio no rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual; descentralizada executada exclusivamente por servidores em exerccio nos rgos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual;
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integrada executada conjuntamente por servidores em exerccio no rgo central e setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual. 3.1.2 Auditoria Indireta Indireta trata-se das atividades de auditoria executadas com a participao de servidores no lotados no rgo central e setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituies da Administrao Pblica Estadual ou entidade privada, especialmente para auditar servios especficos de engenharia, medicina, dentre outros.
3.1.3 Auditoria Compartilhada Coordenada pelos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual com o auxlio de rgos/instituies pblicas ou privadas. 3.1.4 Auditoria Terceirizada Executada por instituies privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de auditoria externa ou independente. 3.1.5 Auditoria Simplificada Trata-se das atividades de auditoria realizadas, por servidores em exerccio nos rgos Central e setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, sobre informaes obtidas por meio de exame de processos e por meio eletrnico, especfico dos rgos ou entidades estaduais, cujo custo-benefcio no justifica o deslocamento de uma equipe para a unidade. Essa forma de execuo de auditoria pressupe a utilizao de indicadores de desempenho que fundamentam a opinio do agente executor das aes de controle.
3.2
Os Procedimentos e as Tcnicas de Auditoria constituem-se em investigaes tcnicas que, tomadas em conjunto, permitem a formao fundamentada da opinio por parte do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual. 3.2.1 Procedimentos de Auditoria Procedimento de auditoria o conjunto de verificaes e averiguaes previstas num programa de auditoria, que permite obter evidncias ou provas suficientes e adequadas para analisar as informaes necessrias formulao e fundamentao da opinio por parte do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual. Trata-se ainda, do mandamento operacional efetivo, so as aes necessrias para atingir os objetivos nas normas auditoriais. Tambm
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chamado de comando, o procedimento representa a essncia do ato de auditar, definindo o ponto de controle sobre o qual se deve atuar. O fundamental descrever o que se deve fazer, ou seja, como deve ser o exame. Esse abrange testes de observncia e testes substantivos: testes de observncia visam obteno de razovel segurana de que os procedimentos de controle interno estabelecidos pela Administrao esto em efetivo funcionamento e cumprimento; testes substantivos: visam obteno de evidncias quanto suficincia, exatido e validao dos dados produzidos pelo sistema contbil e administrativo da entidade, dividindose em testes de transaes e saldos e procedimentos de reviso analtica. 3.2.2 Tcnicas de Auditoria Tcnica de Auditoria o conjunto de processos e ferramentas operacionais de que se serve o controle para a obteno de evidncias, as quais devem ser suficientes, adequadas, relevantes e teis para concluso dos trabalhos. necessrio observar a finalidade especfica de cada tcnica de auditoria, com vistas a evitar a aplicao de tcnicas inadequadas, execuo de exames desnecessrios e o desperdcio de recursos humanos e tempo. As inmeras classificaes e formas de apresentao das Tcnicas de Auditoria so agrupadas nos seguintes tipos bsicos: a) exame documental a equipe de auditoria dever observar se as transaes realizadas esto devidamente documentadas, se a documentao que suporta a operao contm indcios de inidoneidade, se a transao e a documentao suporte foram feitas por pessoas responsveis e se a operao realizada adequada em funo das atividades de rgo/entidade; b) inspeo fsica constatao in loco que dever fornecer equipe a certeza da existncia, ou no, do objeto ou item verificado;
c) conferncia de clculos objetiva a conferncia das operaes que envolvam clculos, na aplicao da tcnica, a equipe no deve se limitar a conferir os clculos realizados por terceiros, fazendo-se necessria a efetivao de clculos prprios, que sero comparados, ao final, com aqueles apresentados pelo auditado; d) observao consiste em olhar como um determinado processo ou procedimento est sendo executado por outros; Os elementos da observao so: a) a identificao da atividade especfica a ser observada; b) observao da sua execuo; c) comparao do comportamento observado com os padres; d) avaliao e concluso.
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e) entrevista consiste na elaborao de perguntas objetivando a obteno de respostas para quesitos previamente definidos; f) circularizao consiste na confirmao, junto a terceiros, de fatos alegados pela entidade, no planejamento dos trabalhos, quando a equipe deve considerar as partes externas que podem ser circularizadas e os objetivos de auditoria que podero ser satisfeitos pela circularizao; g) conciliaes objetiva verificar a compatibilidade entre o saldo das contas sintticas com aqueles das contas analticas, ou ainda o confronto dos registros mantidos pela entidade com elementos recebidos de fontes externas; h) anlise de contas contbeis objetiva examinar transaes que geraram lanamentos em determinada conta contbil, essa tcnica parte dos lanamentos contbeis para a identificao dos fatos e documentos que o suportam, as contas so selecionadas em funo do objetivo geral e da sensibilidade da equipe de auditoria; i) reviso analtica objetiva verificar o comportamento de valores significativos, mediante ndices, quocientes, quantidades absolutas ou outros meios, com vistas identificao de situaes ou tendncias atpicas. Na aplicao dos procedimentos de reviso analtica, o auditor deve considerar: I. o objetivo dos procedimentos e o grau de confiabilidade dos resultados alcanveis; II. a natureza do rgo/entidade e o conhecimento adquirido nas auditorias anteriores; e III. a disponibilidade de informaes, sua relevncia, confiabilidade e comparabilidade. j) corte das operaes ou Cut-Off - corte interruptivo das operaes ou transaes para apurar, de forma seccionada, a dinmica de um procedimento. Representa a fotografia do momento-chave de um processo. k) rastreamento - investigao minuciosa, com exame de documentos, setores, unidades, rgos e procedimentos interligados, visando dar segurana opinio do responsvel pela execuo do trabalho sobre o fato observado.
3.3
Tipos de Auditoria
3.3.1 Tipos de Auditoria quanto ao momento em que sero realizadas 3.3.1.1 Auditoria prvia Considera-se auditoria prvia quela resultante de anlise preliminar, diagnsticos organizacionais de nmeros efetuados atravs das apreciaes de cifras e/ou utilizao de parmetros, a fim de medir a eficcia da administrao operacional do rgo/Entidade Pblica Estadual. Incluem-se, tambm, aqueles solicitados por terceiros ou percebidos pelos auditores nos casos de dolo.
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3.3.1.2 Auditoria concomitante ou de acompanhamento Considera-se auditoria concomitante aquela efetuada no decurso das operaes contbeis, financeiras, organizacionais e de gesto, objetivando medir os aspectos de eficcia, eficincia, efetividade, legitimidade e economicidade, assessorando a Administrao Pblica Estadual. 3.3.1.3 Auditoria subseqente Entende-se por auditoria subseqente aquela decorrente de Processo de Prestao de Contas e Tomada de Contas, a fim de verificar a regularidade da arrecadao e recolhimento da receita, assim como a do empenho, liquidao e pagamento da despesa; verificao da legalidade dos atos da execuo oramentria; e a verificao dos programas de trabalho e de sua execuo. Tambm considerada por auditoria subsequente a tomada de contas especial, cuja finalidade a apurao dos fatos em carter emergencial, com a identificao dos responsveis e a quantificao pecuniria do dano.
3.3.2 Tipos de Auditoria quanto ao foco dos trabalhos 3.3.2.1 Auditoria de Conformidade Auditoria de Conformidade o processo em que se avalia a adequao dos processos, procedimentos e das atividades das unidades auditadas com a legislao e os regulamentos aplicveis. Verificam-se todos os aspectos relacionados com as seguintes gestes: a) Gesto Oramentria (Indicadores da Execuo Oramentria, cumprimento das metas estabelecidas no PPA); b) Gesto Financeira e Contbil (Elaborao das Demonstraes Contbeis, Anlises das Contas); c) Gesto Patrimonial (Inspeo Fsica de Bens Patrimoniais e Almoxarifado, Prestaes de Contas de Bens Patrimoniais e de Almoxarifados, Controle de Bens e Almoxarifado); d) Gesto de Suprimentos de Bens e Servios (Licitaes, Dispensas, Inexigibilidades, Contratos, Convnios); e) Gesto de Recursos Humanos (Folha de Pagamento, Concursos Pblicos, Contrataes); f) Gesto Tributria (obrigaes principais e acessrias com tributos, bases de clculo e pagamentos de tributos). 3.3.2.2 Auditoria de Natureza Operacional (ANOp) Auditoria de natureza operacional o processo de coleta e de anlise sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos e resultados de um programa, atividade ou
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organizao, com base em critrios fundamentados, com o objetivo de aferir o desempenho da gesto governamental, com a finalidade de subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho e contribuir para aperfeioar a gesto pblica. Tradicionalmente, os critrios que orientam ANOp esto relacionados s dimenses de efetividade, eficincia e eficcia. Alm de equidade; transparncia; participao social, sustentabilidade; qualidade; aplicao de boas prticas e articulao institucional. 3.3.2.2.1 Efetividade Relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em termos de efeitos sobre a populao-alvo (efeitos e impactos observados), e os objetivos pretendidos (efeitos e impactos esperados). Trata-se, portanto, de verificar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo que se poderia razoavelmente atribuir s aes do programa avaliado. 3.3.2.2.2 Eficincia Relao entre os produtos (bens e servios) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo. Essa dimenso, portanto, mede o esforo do processo de transformao de insumos em produtos. 3.3.2.2.3 Eficcia Grau em que se atingem os objetivos de uma ao (quanto a bens e servios disponibilizados), em um determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados.
3.3.2.2.4 Equidade Princpio que reconhece a diferena entre os indivduos e a necessidade de tratamento diferenciado. 3.3.2.2.5 Transparncia Princpio democrtico que preconiza o livre fluxo de informaes suficientes e claras para que grupos interessados possam compreender e monitorar, de forma direta, a atuao governamental. Associado garantia de participao social essencial ao exerccio da cidadania. 3.3.2.2.6 Participao Social A participao social a base para o efetivo exerccio da cidadania e da responsabilizao do gestor pblico. Trata-se, portanto, de verificar a existncia de mecanismos de participao
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social que canalizem as reivindicaes de beneficirios e usurios de programas e servios pblicos. Deve-se examinar, por exemplo, em que grau o rgo ou programa oferece uma efetiva possibilidade de recurso, admitindo ser cobrado no caso de falta de acesso, falta de atendimento ou baixa qualidade na prestao de servios. 3.3.2.2.7 Sustentabilidade Diz respeito permanncia dos resultados alcanados por uma interveno governamental. Refere-se, portanto, s caractersticas do desenho da interveno governamental que favorecem o alcance de resultados definitivos, os quais permanecero mesmo aps o encerramento das atividades do programa ou projeto. 3.3.2.2.8 Qualidade Diz respeito ao grau em que o servio prestado ou os bens distribudos por instituio pblica, governamental ou no, atende s expectativas dos usurios e aos padres de prestao estabelecidos. 3.3.2.2.9 Aplicao de Boas Prticas Diz respeito ao levantamento de boas prticas de gesto que podem ser replicadas para outros rgos e entidades. 3.3.2.2.10 Articulao institucional Coordenao necessria entre rgos e/ou esferas de governo responsveis pela implementao de uma ao ou programa com vistas a alcanar objetivo comum.
3.3.2.2.11 Ciclo dos Trabalhos de ANOp O trabalho de ANOp passa por algumas etapas, que esto evidenciadas na Figura 01.
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Fonte: TCU
Figura 01: Ciclo dos Trabalhos de ANOp Os trabalhos de ANOP iniciam-se com a seleo do objetivo da auditoria. Essa seleo realizada em duas fases: a primeira consiste na aplicao de uma matriz de risco; a segunda, na realizao do estudo de viabilidade. 3.3.2.2.11.1 Seleo do Objetivo da Auditoria: Matriz de Risco e Estudo de Viabilidade A matriz de risco o instrumento mediante o qual se busca selecionar os programas com base em questes que atribuam valor para os critrios de relevncia, risco e materialidade. Aqueles programas mais bem pontuados na matriz sero objeto de estudo de viabilidade que indicar as oportunidades para se realizar uma auditoria de natureza operacional. Relevncia um critrio de avaliao que busca aferir a importncia relativa das aes em estudo, independente de sua materialidade. Para avaliar a importncia relativa dos programas necessrio levantar informaes mediante pesquisas nos sistemas disponveis e entrevistas com pessoas envolvidas. Risco a expresso da probabilidade de ocorrncia de eventos futuros incertos que tm potencial para influenciar o alcance dos objetivos de uma organizao. Materialidade a importncia relativa ou representatividade do valor ou do volume de recursos envolvidos, em determinado contexto. Quanto ao estudo de viabilidade, o que se espera assegurar que os trabalhos a serem realizados possam contribuir efetivamente para a melhoria do desempenho dos programas e para a responsabilizao por desempenho dos gestores governamentais, em reas prioritrias e relevantes para a sociedade, mediante a avaliao das aes governamentais.
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necessrio, portanto, que a seleo dos objetos de auditoria, quer sejam programas, atividades ou aes, seja orientada com base em critrios objetivos, mensurveis e transparentes. 3.3.2.2.11.2 Planejamento No planejamento de uma auditoria, alguns pontos essenciais devem ser considerados: - Cronograma das atividades - Aplicao das tcnicas de diagnstico - Levantamento de informaes sobre o objeto auditado - Indicadores de Desempenho - Projeto de Auditoria - Matriz de Planejamento - Critrios de Auditoria - Papis de Trabalho - Teste Piloto No primeiro momento do planejamento, deve ser elaborado o cronograma de atividades. O cronograma deve conter: a relao das tarefas a serem executadas; os responsveis pelas tarefas; o prazo para execuo das tarefas.
Esse instrumento permite que a equipe planeje e organize suas atividades, para facilitar a alocao de seus membros de acordo com as tarefas necessrias e o tempo disponvel. A etapa do planejamento se materializa por meio de uma matriz, denominada Matriz de Planejamento, na qual constar a proposta de trabalho da auditoria, com todos os elementos relevantes do que se pretende realizar durante a fase de execuo. A matriz de planejamento possibilita ao auditor esquematizar de forma clara e concisa o que se deseja analisar, as informaes que se deseja obter e como obter essas informaes. Informaes que devero constar na Matriz de Planejamento: Problema de auditoria
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