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rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica
2009
2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
D126p
Dagnino, Renato Peixoto Planejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009. 166p. : il. Especializao Mdulo Bsico Inclui bibliografia ISBN: 978-85-61608-85-9 1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica. 4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 65.012.2
PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Joo Nilo Linhares SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Renato Peixoto Dagnino EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos Flavia Maria de Oliveira Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn Andreza Regina Lopes da Silva Superviso Administrativa rika Alessandra Salmeron Silva Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Sergio Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo
margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 11 Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
Introduo...................................................................................... 23 Um breve histrico do planejamento................................................ 24 O contexto sociopoltico em que se deve inserir o Planejamento Estratgico Governamental.......................................................................................... 27 A democratizao poltica e o Estado Necessrio...................................... 31 A construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 40 O contexto disciplinar da Administrao Pblica................................................. 45 Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 46 O gestor pblico e o administrador de empresas.......................................... 50 Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 52 A formao do gestor pblico....................................................................... 54
Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 75 O enfoque da Anlise de Poltica.......................................................................... 78 O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 85
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Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante! Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental (PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas nesse estilo alternativo. Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois? O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado, ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta, processos de transio como o que nos preocupa. Com uma
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perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui, cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, os trabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), que atualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indicam novos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latinoamericanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia e na feminilizao. Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a uma configurao do Estado capitalista alternativa atualmente existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido como um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionou um Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL, 2008). Contudo, temos de destacar nossa opo de levarmos em conta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm, que a realizao de opes distintas levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas. Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando alterao e conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto, assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lula de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.
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No obstante, partimos tambm da constatao de que a Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de 1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao sistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lento e desigual, em consequncia da oposio, s vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de foras vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus partidrios. importante reconhecermos que, mesmo de forma fragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanas que esto sendo realizadas, no mbito do aparelho de Estado, no deixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo ao Estado Necessrio sejam colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas merecem. Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo, extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de fazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j que vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica, esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODonnell, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota catastrfica por carem na armadilha do possibilismo e do tecnicismo que conduzem ao imobilismo (BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma revoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos democrticos de oposio estarem se incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos
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de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social. Frequentemente, podemos observar, a implementao de algo mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta do Estado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelo de Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvel claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode prescindir de contedos como os que esta disciplina pretende proporcionar aos gestores pblicos. Contudo, para que esse processo se efetive, consideramos importante e indispensvel a ao dos gestores pblicos concordam com essa ideia vrios pesquisadores latino-americanos orientados a formular recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm de outros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao entre o que denominam configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), que considera os gestores pblicos como uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania. O autor destaca ainda que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e se converte numa caricatura em que se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e institucionalizao. E afirma que sem eles, os setores postergados e discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios privados, continuaro sendo excludos. Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham a ser realizadas na configurao do Estado se deem de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados na sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)
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encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em curso no Pas. Seu objetivo, num plano mais especfico, contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do Planejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido este, vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. E, por essa razo que este livro trata a questo dessa transio nos dois captulos que seguem de um modo que voc, seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formados na tradio acadmica, no contexto do Estado Herdado, poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderia ser entendido como uma espcie de crculo vicioso que faz com que a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o que os anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeito das relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam o terreno para que o objetivo da disciplina desenvolver uma ferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizao daquela transio seja alcanado. Essa a forma que escolhemos para aumentar a probabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda no presente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental, na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamento corporativo vir a ser adotado. A disciplina pode ser entendida como o resultado da convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
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mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Assim, podemos afirmar que a disciplina Planejamento Estratgico Governamental fruto de um processo iniciado em meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao do Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao Grupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programa de Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios da universidade.
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implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser considerado como um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interior de um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico e socialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pela relao de foras econmicas e polticas e a dupla natureza de policy e de politics das polticas pblicas fazem com que esta disciplina apresente muitos pontos de contato com as demais que integram o Curso: