NATLIA DEWES

ANLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISRIO: O TOMADOR DE

DECISES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AES DO ESTADO
CANOAS, 2009
1
NATLIA DEWES
ANLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISRIO: O TOMADOR DE
DECISES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AES DO ESTADO
Trabalho de concluso apresentado para a banca
examinadora do curso de Rela!es Internacionais do "entro
#ni$ersit%rio La Salle & #nilasalle' como exi()ncia parcial
para a obteno do (rau de *acharel em Rela!es
Internacionais' sob+ ,rientao do -ro.+ /s+ 0os1 Alberto
Antunes de /iranda
CANOAS, 2009
2
TERMO DE APROVAO
NATLIA DEWES
ANLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISRIO: O TOMADOR DE
DECISES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AES DO ESTADO
Trabalho de concluso apro$ado como re3uisito parcial para obteno do (rau de *acharel do
"urso de Rela!es Internacionais do "entro #ni$ersit%rio La Salle &
#nilasalle' pela se(uinte panca examinadora4
-ro.+ /e+ I5ur 6erm7nio *olson
#nilasalle
-ro.+ /e+ 0os1 Alberto Antunes de /iranda
#nilasalle
-ro.+ /e+ Luciano "olares
#nilasalle
"anoas' 18 de 0unho de 299:+
;
DEDICATRIA
Dedico este trabalho a meus pais "arlos e /aira' cu<o apoio .inanceiro' moral e estrutural me
possibilitaram che(ar at1 a3ui+ Ao /e+ 0os1 Alberto de Antunes /iranda' 3ue me proporcionou
os conhecimentos e meios necess%rios para a reali5ao deste trabalho' e a todos os ami(os 3ue
muitas $e5es no puderam contar com a minha presena em .uno do meu compromisso com
este trabalho+

=
RESUMO
, ob<eti$o deste trabalho 1 a apresentao da An%lise de -ol7tica Externa' como disciplina da
Rela!es Internacionais' mostrando seus principais conceitos' m1todos e ob<eti$os' dando )n.ase
ao estudo de processo decis>rio e da responsabilidade do a(ente humano nas a!es de pol7tica
externa+ -ara uma melhor compreenso do tema .oram analisadas as principais teorias de An%lise
de -ol7tica Externa' tra5endo .atores da psicolo(ia e ci)ncias sociais para o .oco da an%lise'
promo$endo assim um desa.io ao modelo racional pre$alecente+ Este trabalho possibilitou
concluir 3ue as principais teorias de Rela!es Internacionais no t)m dado a de$ida ateno %
in.lu)ncia do homem como elemento cha$e nas decis!es de pol7tica externa' e 3ue h% muito
ainda por descobrir na tentati$a de explicar o comportamento dos Estados no cen%rio
internacional+
-ala$ras?"ha$e4 pol7tica externa' aborda(em co(niti$a' sistema internacional' processo decis>rio+


ABSTRACT
This @orA aims to present Borei(n -olicC AnalCsis' as a discipline o. International Relations'
sho@in( its main concepts' methods and (oals' hi(hli(htin( the studC o. the decision?maAin(
process and the human a(entDs accountabilitC o. the .orei(n policC actions+ Bor a better
comprehension o. the theme' the main theories o. Borei(n -olicC AnalCsis @ere analC5ed'
brin(in( to the .ocus o. the analCses source .actors .rom both psCcholo(C and social science' thus
promotin( a challen(e to the pre$ailin( rational model+ This @orA pro$ided the conclusion that
the main theories o. International Relations ha$e not been (i$in( the necessarC attention to the
in.luence o. men as a AeC element on .orei(n policC decisions' and that thereDs still much to learn
on the attempt to explain stateDs beha$ior in the international en$ironment
EeC?Words4 .orei(n policC' co(niti$e approaches' international sCstem' decision?maAin( process+
8
SUMRIO
1 INTRODUO.................................................................................................................07
2 SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL, POLTICA EXTERNA E POLTICA
DOM!STICA NA DISCIPLINA DE ANLISE DE POLTICA EXTERNA...............11
2.1 O S"#$%&' P()*$"+( I,$%-,'+"(,')...................................................................... 11
2.2 A P()*$"+' E.$%-,'.............................................................................................. 1/
2.0 A P()*$"+' D(&1#$"+'...........................................................................................17
0 A ANLISE DE POLTICA EXTERNA....................................................................... 20
0.1 A,2)"#% 3% P()*$"+' E.$%-,' ,'# R%)'45%# I,$%-,'+"(,'"#: 6& 7-%8% 9"#$:-"+(
$%:-"+(....................................................................................................................................20
0.2 O 3%#%,8()8"&%,$( 3' A,2)"#% 3% P()*$"+' E.$%-,' +(&( $%(-"' 3% R%)'45%#
I,$%-,'+"(,'"#....................................................................................................................... 2;
0.0 O <-(+%##( 3% <()*$"+' %.$%-,'...........................................................................02
0.= E,$-% $%(-"' % <-2$"+'..........................................................................................0/
0./ A&7"%,$% 3(# $(&'3(-%# 3% 3%+"#5%# 3% <()*$"+' %.$%-,' % ( 3%#'>"( 3' A,2)"#% 3%
P()*$"+' E.$%-,'.....................................................................................................................==
= ANLISE DE PROCESSO DECISRIO.......................................................................=7
=.1 O <-(7)%&' 3( ,*8%) 3% ',2)"#% 3% <()*$"+' %.$%-,'........................................ /1
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3%+"#:-"(..................................................................................................................................B7
/ CONCLUSES...................................................................................................................70
REEERENCIAS.....................................................................................................................7B
F
1 INTRODUO
Este trabalho tem como ob<eti$o a apresentao da disciplina de An%lise de -ol7tica
Externa' desde seu in7cio' na d1cada de 1:89' abordando os .atores determinantes 3ue le$aram ao
seu desen$ol$imento' a partir da >tica da teoria construti$ista e das tend)ncias beha$ioristas' se
colocando assim como o principal desa.io %s teorias de ator racional' desen$ol$idas no per7odo da
Guerra Bria+
, Estado' mais do 3ue um ator internacional' 1 a unidade decis>ria de pol7tica externa+ Na
perspecti$a tradicional' presumia?se 3ue pudesse ser considerado um ator monol7tico' e
considera$a?se 3ue os (o$ernos esti$essem inteiramente unidos perante o internacional' com o
ob<eti$o de maximi5ar o poder e a se(urana+ Esta $iso realista do Estado passou a ser
contestada no .inal da d1cada de 1:89' por teorias 3ue colocam o ser humano no centro da
an%lise+ A incluso de elementos da psicolo(ia e das ci)ncias sociais ao estudo de An%lise de
-ol7tica Externa permitiu o 3uestionamento das habilidades dos atores de .a5erem escolhas
conscientes e imparciais' uma $e5 3ue as a!es de pol7tica externa partem das escolhas destes
tomadores de decis!es humanos+
"onsiderando 3ue no processo pol7tico o 3ue importa no so as condi!es e e$entos
como eles so' mas sim como o tomador de decis!es ima(ina 3ue se<am' podemos perceber 3ue
ao lon(o da historia temos inHmeros re(istros 3ue mostram a tend)ncia dos tomadores de
decis!es em representar erroneamente o cen%rio no 3ual se encontram+ No 3uer di5er 3ue estes
I
desencontros entre a realidade e a ima(em do tomador de decis!es ocorrem sempre' mas pode?se
ar(umentar 3ue os respons%$eis pela pol7tica externa esto mais propensos a isto' pois o cen%rio
onde atuam no apenas 1 altamente complexo e incerto' mas tamb1m cercado de ameaas e
inse(uranas+
A partir disto' busca?se com este trabalho' apresentar teorias e estudos 3ue mostrem como
estes erros de interpretao podem $ir a ocorrer na mente dos tomadores de decis!es da pol7tica
externa' impossibilitando?os de $er a realidade como ela de .ato se apresenta+ Ainda' procura?se
mostrar como as m%s escolhas de pol7tica externa podem ocorrer em .uno da substituio desta
realidade por um cen%rio completamente no$o' e ilus>rio' no 3ual estes tomadores de decis!es
acreditam estar inseridos+
A teoria realista no conse(uiu ainda explicar' atra$1s da l>(ica racional' como estes erros
ocorrem' pois ale(a 3ue as decis!es so tomadas a partir de uma racionalidade+ Assim' trabalhar a
An%lise de -ol7tica Externa sob a >tica das teorias de processo decis>rio tem (rande importJncia
como uma alternati$a para explicar as decis!es .alhas de pol7tica externa+ "om estes ar(umentos
em mente' procura?se ao lon(o deste trabalho apresentar alternati$as ao modelo racional' atra$1s
de teorias 3ue se inserem na psicolo(ia e ci)ncia social' a .im de tra5er lu5 sobre os processos
co(niti$os do seres humanos' e sobre os processos de interao entre (rupos' sob situa!es de
alto estresse e presso por resultados' al1m de (randes riscos e inse(urana ele$ada+
Al1m destas press!es' os .atores 3ue caracteri5am a sociedade cu<os interesses os
tomadores de decis!es representam no cen%rio internacional' t)m as mais $ariadas in.lu)ncias no
processo de pol7tica externa' com .ontes 3ue $ariam desde a cultura (eral da Nao' at1 3uest!es
de ()nero' mo$imentos sociais' elites in.luentes no poder e acima de tudo' 3uest!es reli(iosas+
Ainda' as press!es da sociedade internacional' 3ue tamb1m tem acHmulo de crenas'
procedimentos e expectati$as pre$iamente concebidas' so outros .atores limitadores da ao de
pol7tica externa e do comportamento dos Estados' atra$1s dos di$ersos tratados le(islados pelo
Direito Internacional' das condi!es impostas pela participao em ,r(ani5a!es Internacionais'
entre outros+
No obstante %s press!es dos ambientes interno' externo' e do sistema internacional'
existem ainda outros problema de alta rele$Jncia a serem constatados na An%lise de -ol7tica
Externa+ Batores como o ele$ado .luxo de in.orma!es partindo das mais $ariadas .ontes' pode se
tornar um empecilho aos tomadores de decis!es se estes no esti$erem aptos a processar estas
K
in.orma!es $ariadas ade3uadamente' e or(ani5%?las de .orma sistem%tica' para 3ue se<a poss7$el
apro$eitar a3uilo 3ue 1' de .ato' pertinente % resoluo de um determinado problema' ou mesmo %
compreenso de uma determinada situao+
Dados estes di$ersos n7$eis nos 3uais a pol7tica externa pode ser analisada' e os di$ersos
.atores 3ue in.luenciam sua ao' 1 poss7$el considerar como dois desta3ues da An%lise de
-ol7tica Externa' sua possibilidade de explicar o processo decis>rio de pol7tica externa como
sendo Lmulti?.atoralD e Lmulti?ni$elarM+ Desta maneira' a An%lise de -ol7tica Externa pode ocorrer
em mais de um n7$el de an%lise' e analisar .atores de in.lu)ncia di$ersos' possibilitando estudos
3ue se complementem+
Assim' no cap7tulo inicial deste trabalho' .a5?se necess%ria a apresentao dos .atores
ambientais 3ue moldam o estudo da An%lise de -ol7tica Externa' a .im de explicar os conceitos e
a maneira na 3ual estes ambientes in.luenciam as a!es e os resultados de pol7tica externa+ Estes
ambientes so identi.icados como o sistema pol7tico internacional' o ambiente de pol7tica externa
e a pol7tica dom1stica+ A conexo entre estes tr)s .atores ser$em de base para a moldura do
ambiente de processo decis>rio para a3ueles respons%$eis pela pol7tica externa+
No se(undo cap7tulo' partimos para a apresentao da disciplina de An%lise de -ol7tica
Externa' explicando sua hist>ria atra$1s das $ariadas teorias de Rela!es Internacionais 3ue
le$aram a necessidade da construo de um modelo 3ue desa.iasse a l>(ica racional criada
durante a Guerra Bria+ Al1m disso' apresentam?se tamb1m os .atores necess%rios para a
consolidao da An%lise de -ol7tica Externa como teoria de Rela!es Internacionais+ A partir
disto' passamos a estudar o processo de pol7tica externa mais pro.undamente' abordando'
inclusi$e' 3uest!es de di.erenas entre a teoria e pr%tica de pol7tica externa' o ambiente dos
tomadores de decis!es de pol7tica externa e' por .im' estudamos o desa.io da An%lise de -ol7tica
Externa+
-ara .inali5ar' no terceiro cap7tulo abordamos de maneira apro.undada o processo
decis>rio' tra5endo % tona a importJncia do tomador de decis!es humano como respons%$el pelas
a!es do Estado' e conceituali5ando' a partir da7' as aborda(ens existentes de processo decis>rio+
Abordamos a 3uesto dos n7$eis de an%lise dentre os 3uais podemos escolher ao trabalhar com a
An%lise de -ol7tica Externa' e passamos para as $ariadas aborda(ens de an%lise do processo
decis>rio4 aborda(ens psicol>(icas' -ol7ticas *urocr%ticas' teorias de ar(umentao e deciso'
processos co(niti$os de interpretao e representao de problemas' .inali5ando com a
:
explicao sobre processos decis>rios em (rupo e a in.lu)ncia do l7der no processo decis>rio+
A apresentao e an%lise de todos estes .atores en$ol$endo a An%lise de -ol7tica Externa'
o processo decis>rio e a in.lu)ncia do a(ente humano como respons%$el pelas a!es de pol7tica
externa dos Estados' tr%s a tona 3uest!es 3ue alteram os rumo das Rela!es Internacionais'
possibilitando o debate a partir de perspecti$as NneoOrealistas' construti$istas' behavioristas e
demais $is!es te>ricas dentro das Rela!es Internacionais' tra5endo' assim' problem%ticas 3ue se
complementam e se desa.iam dentro deste debate' enri3uecendo a disciplina+
19
2 SISTEMA POLTICO INTERNACIONAL, POLTICA EXTERNA E POLTICA
DOM!STICA NA DISCIPLINA DE ANLISE DE POLTICA EXTERNA
-ara dar in7cio a este trabalho' cu<o prop>sito 1 a apresentao da disciplina de An%lise de
-ol7tica Externa' torna?se imprescind7$el a aborda(em dos .atores da pol7tica 3ue t)m a maior
rele$Jncia no Estudo da mat1ria+ Assim' neste cap7tulo inicial' buscarei apresentar os aspectos
3ue caracteri5am estes .atores rele$antes' e at1 mesmo a maneira na 3ual eles intera(em entre
eles' tornando?se' assim' in.luentes no estudo e compreenso da An%lise de -ol7tica Externa+
2.1 O #"#$%&' <()*$"+( ",$%-,'+"(,')
, internacional 1 o espao no 3ual todos os Estados esto situados e o 3ual 1' em parte'
constitu7do dos Estados' mas tamb1m das .oras econPmicas' pol7ticas e culturais 3ue
transcendem as .ronteiras+ , sistema pol7tico internacional' 3ue' de acordo com "hristopher 6ill'
299;' L1 apenas parcial' intermitente e contestado' e 3ue consiste principalmente das
expectati$as e suposi!es de seus participantesM' 1' ainda assim' uma estrutura importante para
a3ueles respons%$eis pela pol7tica externa+ , sistema pol7tico internacional tanto cria empecilhos
11
para os respons%$eis pela pol7tica externa' 3uanto molda suas oportunidades+
No sistema pol7tico internacional existe um acHmulo de crenas' procedimentos e
expectati$as 3ue $)m de (era!es' muito do 3ual .oi positi$ado em documentos internacionais' e
al(uns destes tomaram .ormas institucionais+ 6%' por1m' poucos mecanismos de coero+ No
contexto do processo de pol7tica externa' o importante a destacar 1 3ue o sistema pol7tico
internacional no pode ser desconsiderado+ A maioria dos atores' portanto' considera o sistema
pol7tico internacional de maneira proeminente em seu processo decis>rio+
, sistema pol7tico internacional deri$a de uma parceria comum entre os atores da
sociedade mundial+ ,s e.eitos desta pol7tica internacional em moldar as atitudes e o
comportamento de pol7tica externa dos atores no de$em ser subestimados+ Estes e.eitos
deri$am' e .a5em parte' de uma s1rie de .ontes do sistema pol7tico mundial' como as
or(ani5a!es internacionais' o direito internacional' normas in.ormais do sistema internacional'
entre outros+
Em primeiro lu(ar' entre as .ontes da pol7tica internacional' destacamos a rede
institucional de or(ani5a!es internacionais
1
+ Qual3uer 3ue se<a o intuito da exist)ncia de cada
uma destas or(ani5a!es' a norma a(ora para os Estados 1 a participao+ Todos os Estados so
membros de al(uma ,r(ani5ao Internacional' e a maioria participa de $%rias' se<am elas
mundiais ou re(ionais' de cunho t1cnico ou relacionado a 3uest!es de se(urana+ A participao
do Estado em uma ,r(ani5ao Internacional no 1 uma $ia de mo?Hnica' nem mesmo para as
super?pot)ncias' pois apesar de al(umas 3uest!es serem de .%cil manipulao' 3uest!es de
(rande importJncia re3uerem consenso em (rande escala' e exi(e 3ue todos os Estados membros
da or(ani5ao acatem suas normas+ Al1m disso' as ,r(ani5a!es Internacionais tamb1m
pro$1m o espao para a aborda(em de id1ias 3ue nem sempre as super?pot)ncias consideram
1
No (eral' abrir mo de parte de sua soberania em prol de uma ,r(ani5ao Internacional pode ser $isto como a
diminuio da possibilidade de promo$er os interesses das (randes pot)ncias' assim como pode parecer aos pa7ses
menos desen$ol$idos' como a abertura para uma poss7$el inter$eno dos pa7ses dominantes em sua cultura ou modo
de (o$erno+ Entretanto' as ,r(ani5a!es Internacionais so a expresso mais $is7$el dos es.oros de cooperao
internacional de .orma articulada e permanente+ ,s es.oros de construo de uma ordem internacional pac7.ica e
articulada 1 uma tare.a di.7cil e trabalhosa por3ue precisa conciliar percep!es e anseios pol7ticos contradit>rios+ Se
mesmo em plano interno' com .ora de coero e leis bem estruturadas ainda ocorrem di$ersos .atores de 3uebra da
pa5' 1 poss7$el compreender a di.iculdade da or(ani5a!es 3ue baseiam suas leis em tratados entre os atores' e cu<a
punio e cumprimento destas leis' depende da $ontade de a(ir dos (o$ernantes no Jmbito da moralidade+ , bom
.uncionamento das rela!es internacionais depende muito das ,r(ani5a!es Internacionais 3ue controlam os
di$ersos intercJmbios' uma $e5 3ue a (rande maioria das na!es ho<e depende umas das outras para sustentar seus
interesses+ Apesar de todas as .alhas aparentes 3uanto % ao das ,r(ani5a!es Internacionais' 1 ine(%$el a
importJncia de sua exist)ncia 3uando consideramos as di$ersas transa!es correntes al1m dos limites .ronteirios dos
Estados' todas re(uladas e ordenadas' na medida do poss7$el' pelas mais di$ersas institui!es or(ani5adoras de cunho
internacional+
12
aceit%$eis' e 3ue no seriam pass7$eis de debate sem a exist)ncia deste espao .ornecido por
estas or(ani5a!es no sistema pol7tico internacional+
Al1m das ,r(ani5a!es Internacionais' outra .onte da pol7tica internacional se encontra
no Direito Internacional
2
+ De acordo com "hristopher 6ill' en3uanto o Direito Internacional 1
muito b%sico e bastante .ra(mentado para ser LobedecidoM pelos Estados' sua (radual e$oluo
produ5iu uma s1rie de acordos e princ7pios 3ue .uncionam como pontos de re.er)ncia atra$1s da
$ariedade de pontos de $ista ideol>(icos no sistema internacional+ Todos os Estados precisam do
Direito Internacional para condu5ir transa!es' para re(ulamentar %reas espec7.icas' como
ener(ia atPmica ou a$iao ci$il' para a proteo contra inter.er)ncia externa il7cita' e para
estabelecer os princ7pios de reciprocidade+
Existem ainda .ontes de pol7tica internacional relacionadas ao Direito Internacional'
por1m 3ue no so a mesma coisa+ Estas .ontes so conhecidas como Normas In.ormais+ Estas
podem le$ar $anta(em sobre o Direito .ormal' ou mesmo complement%?lo+ Elas t)m .ora na
pol7tica internacional por serem at1 mais di.usas do 3ue o pr>prio Direito Internacional+
LNormasM re.erem?se aos princ7pios (erais e suposi!es $%lidas 3ue os Estados le$am em conta
na sua participao a cada dia nas rela!es internacionais+
Entre as normas mais proeminentes' podemos citar a ile(itimidade de (uerras de
a(resso' o $alor da coexist)ncia pac7.ica e os direitos de no?inter$eno e autodeterminaoR a
ile(itimidade do terrorismoR o direito de serem consultadas todas as partes interessadas em uma
aoR a responsabilidade dos Estados e indi$7duos por crimes contra a humanidade' ou se<a'
(enoc7dio e o assassinato deliberado de ci$isR o direito de comerciali5ao de produtos no
exterior+ A maioria' seno todos estes princ7pios esto articulados ou na "arta das Na!es
#nidas' ou em al(uma con$eno internacional+ Genoc7dios' ou mo$imentos populares como o
.acismo ou o na5ismo' so exemplos de como normas internacionais moldam o comportamento+
2
, Direito Internacional aplica?se na hist>ria desde a anti(uidade' 3uando os po$os mantinham rela!es exteriores e
$incula$am?se por meio de tratados e outras .ormas de obri(a!es' se<a para a demarcao de territ>rios' soberania'
com1rcio' e outros+ Assim' pode?se di5er 3ue o Direito Internacional' e conse3Sentemente as rela!es internacionais'
comearam com o mais anti(o re(istro de tratado' celebrado entre as cidades mesopotJmicas de La(ash e #mma+ ,s
(re(os reconheciam e pratica$am os institutos de in$iolabilidade dos embaixadores' do respeito aos tratados e o
recurso % arbitra(em' e .irmaram tratados internacionais com obri(a!es mHtuas' entre .en7cios e (re(os' em mat1ria
de concess!es comerciais e tratamento de mercadores estran(eiros+ Na Idade /1dia a I(re<a .oi a principal .onte do
Direito Internacional' sendo o -apa considerado o %rbitro das rela!es internacionais+ T na Idade /oderna' por1m
3ue nasce o Direito Internacional como se conhece ho<e+ Sur(em os conceitos de Estado? Nao e soberania' e os
princ7pio de i(ualdade entre os Estados' necess%rios para seus reconhecimentos como su<eitos do Direito+ , s1culo
UIU presenciou o .lorescimento do Direito Internacional moderno' assim como s1culo UU $iu a proli.erao de
tratados a .im de acompanhar o intenso intercJmbio internacional do mundo moderno+ "om isto $)m os .enPmenos
conhecidos como (lobali5ao e os .enPmenos resultantes dela+
1;
A maioria das pol7ticas externas' em contraste' 1 rotineira' e limitada & pelas re(ras criadas como
resultado do incessante di%lo(o internacional+ 0% o en$io de aux7lio em desastres naturais' mesmo
3uando no h% probabilidade de reciprocidade' 1 um sinal de 3ue h% certos $alores 3ue so' de
.ato' di.undidos entre os Estados do sistema pol7tico internacional' mesmo no sendo positi$ados
como uma obri(ao+
,utra .onte do sistema pol7tico internacional 1 a hierar3uia dos Estados no sistema+ Em
3ual3uer ambiente social os atores' ou unidades' precisam ter al(uma .orma de compreender suas
relati$as posi!es no sistema' e isto (eralmente en$ol$e al(um tipo de hierar3uia' ou tabela
classi.icat>ria+ Nas rela!es internacionais isto parece ser simples' consideradas as disparidades
no tamanho e no poder dos Estados' mas no 1' e no apenas em ra5o de al(umas corpora!es
multinacionais disporem de mais ri3ue5as do 3ue muitos Estados+ Isto tamb1m decorre em
.uno de a maioria dos Estados membros das Na!es #nidas estarem entre os dois extremos de
superpot)ncia e de micro?Estados+
Al1m destas .ontes de pol7tica internacional' tamb1m de$emos considerar 3ue se todas as
pol7ticas externas so constran(idas pelas pol7ticas de outros Estados' as a!es das ,r(ani5a!es
Internacionais No?Go$ernamentais e outros processos transnacionais tamb1m (eram pontos de
sensibilidade e $ulnerabilidade pol7tica+ ,r(ani5a!es Internacionais No?Go$ernamentais tanto
intera(em com (o$ernos' como t)m suas pr>prias es.eras de intera!es mais autPnomas+ Estas
or(ani5a!es desen$ol$eram rela!es de lobbC atra$1s da (ama de administra!es nacionais' e
com or(ani5a!es internacionais+ Da mesma maneira' estas or(ani5a!es internacionais no
(o$ernamentais podem passar por cima de (o$ernos e ter e.eito direto na opinio pHblica de
dentro dos Estados+
Acad)micos e pol7ticos no campo das Rela!es Internacionais t)m interesse em tentar
entender o 3ue acontece no Jmbito internacional+ Apesar das importantes mudanas na rela!es
internacionais 3ue ampliaram a (ama de atores' a extenso dos problemas e a complexidade dos
processos en$ol$idos' ainda acontece de muito' seno a maioria' do 3ue acontece ser produto do
comportamento de pol7tica externa de um ou mais Estados+ De certa maneira' as rela!es
internacionais consistem em um canal de interao de pol7ticas externas+
2.2 A <()*$"+' %.$%-,'
1=
De acordo com 6enri3ue Altemani' 2998' na literatura sobre Rela!es Internacionais'
encontra?se' %s $e5es' al(uma con.uso ao se apontar a pol7tica externa como correspondente ou
como sinPnimo de rela!es internacionais+ As Rela!es Internacionais 1 a %rea' por excel)ncia'
3ue representa os interesses do Estrado no plano internacional e 3ue tem' como ob<eti$o Hltimo'
buscar as satis.a!es do Estado' se<a para sua sobre$i$)ncia' se<a para a satis.ao dos interesses
de seus membros+
-ara "elestino del Arenal' 1::9' existem ainda maiores di.iculdades nas denomina!es
de pol7tica externa e pol7tica internacional+ -or pol7tica externa de$e?se entender o estudo da
.orma como um Estado condu5 suas rela!es com outros Estados' se pro<eta para o exterior' isto
1' se re.ere V .ormulao' implementao e a$aliao das op!es externas' desde o interior de um
Estado' sem atender V sociedade internacional como tal+
#ma bre$e de.inio de pol7tica externa pode ser a soma das rela!es exteriores o.iciais
condu5idas por um ator independente N(eralmente um EstadoO nas rela!es internacionais+ As
rela!es exteriores so Lo.iciaisM por permitirem a incluso de todas as partes dos mecanismos de
(o$erno do Estado ou empresa en3uanto mant1m tamb1m parcimPnia em relao ao $asto
nHmero de transa!es internacionais sendo condu5idasR pol7tica 1 a soma destas rela!es o.iciais
por3ue' de outra maneira' cada ao Hnica poderia ser $ista como uma pol7tica externa separada &
considerando 3ue os atores (eralmente buscam al(um n7$el de coer)ncia em relao ao mundo
externo+ -or .im' a pol7tica 1 LexternaM por 3ue o mundo ainda 1 di$ido em comunidades
distintas' e no uma entidade unit%ria e homo()nea+ Estas comunidades' portanto' precisam de
estrat1(ias' para lidar com o 3ue lhes 1 externo' em seus di$ersos aspectos+
/an.red WilhelmC' 1:KK' de.ine a pol7tica externa como um con<unto de ati$idades
pol7ticas' mediante as 3uais cada Estado promo$e seus interesses perante outros Estados+ E
Ricardo Russel' 1::9' amplia este conceito' considerando a pol7tica externa como a %rea
particular da ao pol7tica dos (o$ernos' abran(endo tr)s dimens!es di.erentes & pol7tico?
diplom%tica' militar?estrat1(ica e econPmica & e 3ue se pro<eta no Jmbito externo ante a uma
ampla (ama de atores e institui!es (o$ernamentais e no?(o$ernamentais' tanto no plano
bilateral como no multilateral+
18
-ol7tica externa tamb1m implica tanto pol7tica 3uanto coer)ncia+ Tudo 3ue um
determinado ator pro$oca o.icialmente no n7$el internacional est% li(ado % pol7tica externa' mas
3uando se per(unta do 3ue a pol7tica externa se consiste' (eralmente se re.ere aos aspectos
pol7ticos mais centrais da ati$idade' ou se<a' a!es' declara!es e $alores 3ue esto relacionados %
como o ator dese<a dar andamento a seus principais ob<eti$os e moldar o mundo externo+
A pol7tica externa representa um es.oro intelectual e pra(m%tico' de determinao de
interesses con$er(entes eWou di$er(entes entre di.erentes parceiros+ -arte?se do princ7pio de 3ue
Las rela!es entre Estados se .undamentam na3uilo 3ue constituem os pontos de interesse
comum' na3uilo 3ue constitui uma $anta(em mHtuaM+ NLI/A apud ,LIXEIRA' 2998 p%(+ FO
-ol7tica externa 1' portanto' mais e menos do 3ue as rela!es exteriores 3ue os Estados
(eram continuamente em todas as .rentes+ Ela tenta coordenar' e 1 a maneira na 3ual' ao menos
em princ7pio' as prioridades so estabelecidas entre os interesses pro<etados externamente+ Ela
tamb1m de$e prote(er os $alores 3ue a sociedade em 3uesto acredita serem uni$ersais+
-ol7tica externa' assim como a pol7tica dom1stica' 1 .ormulada dentro do Estado' por1m'
di.erente da pol7tica dom1stica' 1 direcionada e de$e ser implementada no ambiente exterior ao
Estado+ -ara al(uns' pol7tica externa pode simplesmente se re.erir %s rela!es externas do estado+
Deste modo' para 0oseph BranAel' 1:F;' a pol7tica externa consiste de decis!es e a!es 3ue
en$ol$em rela!es de apreo entre um Estado e outros+ 0% Ralph -ettman' 1:I8' coloca a pol7tica
externa como as rea!es de todos os dias' de di.erentes tomadores de decis!es' aos e$entos
externos' (uiados por seus h%bitos de resposta+ De um lado' a pol7tica 1 $ista como um plano de
ao expl7cito' moldado para ser$ir prop>sitos espec7.icos+ -or outro lado' a pol7tica pode ser
considerada como uma s1rie de respostas habituais para e$entos ocorrendo no ambiente
internacional+ Assim' a primeira concepo 1 ati$ista e a se(unda $) a pol7tica externa
essencialmente como uma reao estruturada ao est7mulo externo+
De acordo com "elso La.er' 1:K=' toda pol7tica externa constitui um es.oro' mais ou
menos bem sucedido' de compatibili5ar o 3uadro interno de um pa7s com o seu contexto externo+
T por isso 3ue' na An%lise da -ol7tica Externa de um Estado con$1m le$ar em conta duas
dimens!es distintas' por1m complementares+ A primeira di5 respeito %s normas de .uncionamento
da ordem mundial em um dado momento+ A se(unda trata de esclarecer as modalidades
espec7.icas de insero de um Estado na dinJmica de .uncionamento do sistema internacional+
1F
A harmoni5ao das necessidades internas com as possibilidades externas' ou se<a' a
proposta de insero de um pa7s no mundo se .a5 em tr)s campos de ao si(ni.icati$os4 o campo
estrat1(ico?militar' 3ue tradu5 o 3ue um pa7s si(ni.ica' ou pode si(ni.icar' para outros como
aliado' protetor ou inimi(o em termos de riscos de (uerra e dese<os de pa5R o campo das rela!es
econPmicas' 3ue explicita a importJncia e.eti$a ou potencial de um pa7s para outro como
mercadoR e o campo dos $alores' 3ue re$ela a importJncia de um pa7s en3uanto modelo de $ida
em sociedade+
De acordo com "hristopher 6ill' 299;' existem sete expectati$as principais 3ue tende?se a
ter em relao % pol7tica externa+ Elas se aplicam a Estados na primeira instJncia' mas podem ser
adaptadas a atores no estatais+ Elas $ariam' naturalmente' dependo do tempo e do lu(ar' e
certamente $ariam em suas mani.esta!es+ Estas .oram ordenadas desde a mais especi.ica % mais
(enerali5ada' como sendo a proteo dos cidados no exteriorR proteo da identidade no
exteriorR a manuteno da inte(ridade territorial e da pa5 social contra ameaas externasR o
a$ano da prosperidadeR tomada de decis!es e inter$en!es no exteriorR ne(ociao de uma
ordem internacional est%$elR e a proteo dos bens comuns+
A pol7tica externa' 3uando comparada com a pol7tica interna' tem o ritmo mais lento de
uma coer)ncia deri$ada de certos interesses b%sicos' condicionados pela relati$a estabilidade das
modalidades poss7$eis de insero de um pa7s no sistema internacional' portanto normalmente
apresenta uma linha de continuidade+ Em princ7pio' considera?se 3ue a pol7tica externa represente
os interesses nacionais' constituindo?se' portanto' de uma pol7tica de Estado+ Da7' ento'
apresentar?se como tendo relati$a continuidade+ No 3ue se re.ere aos (o$ernos' ressal$a?se o
sur(imento de al(umas mudanas de estilo li(adas V personalidade e ao per.il indi$idual dos
atores' bem como de ade3uao aos constran(imentos con<unturais+
-ara ,li$eira' 2998' a distino atual sobre a prima5ia entre as pol7ticas interna e externa 1
unicamente de car%ter anal7tico' <% 3ue a pol7tica exterior pro<eta para outros estados aspectos
rele$antes da pol7tica interna de um Estado+ Em se(undo lu(ar' a pol7tica exterior cont1m as
rea!es do Estado perante %s condi!es pre$alecentes de ambas a pol7ticas aos a(entes pol7ticos
internos+ Assim sendo' a pol7tica externa pode ser considerada como um processo dinJmico' no
3ual as di.erentes $ari%$eis se encontram em constante rea$aliao+
2.0 A <()*$"+' 3(&1#$"+'
1I
A pol7tica externa <amais pode ser separada do contexto dom1stico do 3ual ela 1 (erada+
Sem a sociedade domestica e o Estado no ha$eria pol7tica externa+ , dom1stico e o estran(eiro
so um cont7nuo' no podendo ser de.inidos completamente separados+ A id1ia do dom1stico e
particularmente indispens%$el 3uando lidamos com 3uest!es de democracia e responsabilidades+
Todas as sociedades t)m suas tradi!es e (rupos' procedimentos e necessidades+ Todas t)m uma
noo te>rica e pr%tica da distino entre o interno e o externo+ A interao entre estes dois
con<untos de caracter7sticas' relacionados' mas no id)nticos' moldam no apenas a pol7tica
externa de um pa7s' mas tamb1m seu desen$ol$imento (eral+ LAs a!es de pol7tica externa
comeam internamente' ainda 3ue elas de$am ser condu5idas no exterior+ A pol7tica externa 1
sobre a mediao do .luxo entre as dinJmicas interna e externa+M N6ILL' 299;' -%(+ 21O
De acordo com "hristopher 6ill' a3ueles 3ue so respons%$eis pela pol7tica externa
de$em obser$ar di$ersas dire!es di.erentes ao mesmo tempo4 os Estados do sistema pol7tico
internacional' mas tamb1m os atores transnacionaisR de$em obser$ar a3uilo 3ue est% pr>ximo e o
3ue est% distante' tanto (eo(r%.ica 3uanto politicamenteR mais ainda' eles de$em responder aos
seus pr>prios constituintes & os 3ue esto dentro de sua comunidade' ao contr%rio do 3ue est% no
exterior' pelo 3ual eles no t)m responsabilidade .ormal+ , dom1stico e o estran(eiro' em outras
pala$ras' no .a5em sentido seno sendo relacionados um com o outro+ /as isto no 3uer di5er
3ue eles se<am id)nticos+
T importante distin(uir as maneiras nas 3uais o ambiente dom1stico a.eta a pol7tica
externa+ "hamar o ambiente dom1stico de L.onteM su(ere participa!es mais pr>?ati$as na
pol7tica externa do 3ue o termo LrestrioM' ou limitador+ Nenhum destes termos nos di5 muito
sobre a identidade dos $%rios atores 3ue operam no n7$el dom1stico e 3ue pro$1m tanto .ontes de
pol7tica' 3uanto restri!es+
A noo de 3ue existe uma linha de in.lu)ncias na pol7tica externa 3ue $em de .ontes
dom1sticas nos permite $er 3ue muitas das .ontes dom1sticas da pol7tica externa so inesperadas'
e no esto sempre de acordo com as re(ras ou expectati$as pr1?estabelecidas de uma estrat1(ia
de pol7tica externa+ A pol7tica externa no 1 imune ao impacto de $alores' id1ias' iniciati$as e
re$oltas' 3ue so transnacionais em muitos aspectos' mas 3ue com .re3S)ncia so (eradas
internamente ao Estado+ Nos casos mais dram%ticos' ou em Estados importantes' estas .oras
podem at1 superar a in.lu)ncia do sistema internacional maior+ A sociedade dom1stica tamb1m
1K
imp!e restri!es aos tomadores de decis!es em pol7tica externa' no sentido de estipular limites
bastante restritos e bem conhecidos para a sua liberdade de manobra' em $irtude das
particularidades da sociedade 3ue eles representam nas rela!es internacionais+
"ada ambiente dom1stico 1 Hnico e est% em mo$imento constante+ Em (eral' a pol7tica
dom1stica e a pol7tica externa esto separadas' mas esto interli(adas' e h% muitos atores 3ue se
ocupam tanto de uma 3uanto da outra simultaneamente+ Esta interconexo .ica mais aparente se
tratando de recursos do Estado' mas tamb1m aparece em relao % cultura pol7tica e em relao
%s conse3S)ncias de mudanas no ambiente dom1stico+ Em sua ess)ncia' as press!es $indas dos
ambientes dom1stico e internacional so de restri!es+ -ara "hristopher 6ill' 299;' as restri!es
dom1sticas podem ser insistentes' pr%ticas' mas tamb1m podem ser o produto de linhas pol7ticas
transit>rias+ Discernimentos errPneos' por1m' podem resultar na 3ueda de um (o$erno' e 1 por
isso 3ue mesmo problemas dom1sticos pe3uenos assumem (randes propor!es na $iso dos
tomadores de decis!es em democracias+
Al1m de re$olu!es e (uerras ci$is' existem outras maneiras nas 3uais instabilidades
dom1sticas podem a.etar o pro(rama de ao de pol7tica externa+ No h% dH$idas de 3ue'
en3uanto para um pa7s pe3ueno um per7odo de instabilidade interna apenas ter% importJncia
mundial se pro$ocar a inter$eno do exterior' para uma (rande potencia mundial uma
instabilidade interna pode repercutir atra$1s de uma (ama de problemas de pol7tica externa+
E$entos internos' portanto' assim como a cultura dom1stica e os debates sobre os recursos do
Estado' esto constantemente conectados % pol7tica externa em um .luxo de in.lu)ncia de duas
$ias+
Existe tamb1m uma %rea inde.inida entre os indi$7duos ou (rupos 3ue possuem um
determinado (rau de consci)ncia ati$a na sociedade' e 3ue' portanto participam do processo
pol7tico' e a3ueles elementos da sociedade podem tamb1m moldar as pol7tica' mas 3ue no tem
uma $o5 clara ou mecanismos para .a5er $aler seus interesses+ Assim' os a(ricultores' a classe
oper%ria' ou uma minoria 1tnica podem ter o potencial de a.etar a pol7tica externa' por1m t)m
(rande di.iculdade para produ5ir posi!es coleti$as' e' portanto' se torna di.7cil poder obser$%?
los a(indo+
, ambiente dom1stico 1 .ormado por um numero de di.erentes .oras' sociais' pol7ticas e
econPmicas+ /as poucas coisas so mais importantes para uma entidade nacional do 3ue sua
estrutura constitucional b%sica+
1:
Lnenhuma constituio .ormal <amais 1 executada plenamente na pr%tica' mas mesmo
em autocracias existe al(uma .orma de padro b%sico de (o$erno' 3ue en3uanto teoria
sempre condiciona a pr%tica no sentido de criar expectati$as dentro e .ora do Estado
sobre o como uma administrao apropriada de$e ser+M N6ILL' 299;' p+ 2;9' traduo
nossaO
,s elementos de uma estrutura constitucional 3ue mais a.etam os resultados so a3ueles
3ue lidam com as rela!es entre le(islati$o e executi$o+ Em sistemas .ederais as rela!es ente o
(o$erno central e os estados constituintes tamb1m so de (rande importJncia+ A pol7tica externa
1 uma das %reas as 3uais os Estados .ederalistas mais claramente reser$am para o (o$erno
central+ Isto si(ni.ica 3ue' em princ7pio' as partes no centrais do (o$erno no t)m permisso
para condu5ir suas pr>prias rela!es internacionais+
0% em Estados totalit%rios' existem duas maneiras nas 3uais um Hnico partido 1 capa5 de
dominar a pol7tica dom1stica+ A primeira 1 atra$1s de uma aborda(em socialista ou comunista'
nas 3uais a $ontade popular 1 supostamente ser$ida no por partidos 3ue competem por $otos'
mas por um Hnico partido dominante' 3ue representa esta $ontade e popular e opera dele(ando' e
no representando+ , outro modo de dominJncia de um Hnico partido exi(e uma compreenso da
estrutura constitucional <untamente com a cultura pol7tica+ Este tipo de sistema 1 democr%tico em
todos os aspectos' e poder existir a troca de (o$erno re(ularmente' por1m o mesmo partido
domina o (o$erno por d1cadas' por escolha do pr>prio po$o+
A estrutura constitucional' portanto' 1 um .ator importante da pol7tica dom1stica+ E
apesar de' a primeira $ista' 3uando comparada com o papel de (rupos de presso' ou a m7dia' a
estrutura constitucional aparentar ter uma in.luencia relati$amente mar(inal na pol7tica externa' o
exame de cada pa7s em particular mostra 3ue' <untamente com outros .atores dom1sticos' as
bases le(ais de uma pol7tica so de extrema importJncia na conduo das rela!es internacionais+
Al1m de re(imes' constitui!es e pol7ticas existem ainda contextos econPmicos e sociais mais
amplos de um Estado+ -or1m a pol7tica externa no pode ser plenamente compreendida se .or
separada da sociedade e sistema ao 3ual ser$e' especialmente tendo 3ue ob<eti$os econPmicos
so centrais para as preocupa!es dos (o$ernos modernos e uma $e5 3ue a sociedade ci$il ho<e
tem dimenso internacional+ Al1m disso' nacionalismo' reli(io e ()nero so elementos
proeminentes na maioria das sociedades' e todos t)m potencial rele$Jncia nas rela!es exteriores+
Nacionalismo e populismo .i(uram salientemente na hist>ria das rela!es internacionais+
29
No 1 di.7cil pensar em exemplos onde campanhas a(ressi$as' e at1 xeno.>bicas' tenham sido
condu5idas contra outros Estados' ou mesmo 3ue tenham destru7do tentati$as de cooperao
internacional+ -ara "hristopher 6ill' 299;' a reli(io' mas do 3ue tudo' 3uando t)m (rande
importJncia na pol7tica dom1stica' sempre limita o 3ue 1 toler%$el para o Estado nas rela!es
externas+
, ambiente dom1stico' sem dH$idas' molda a pol7tica externa re(ularmente' e de maneira
importante+ /as .a5 isso inte(rando?se com .atores internacionais+ Todos estes .atores so
.iltrados atra$1s de um processo decis>rio' 3ue tem suas pr>prias contribui!es para os
resultados+ Este processo' ento' produ5 um con<unto de posi!es e atitudes 3ue se <untam
.ormando uma tradio de pol7tica externa+ Eles representam a continuidade da pol7tica externa
e' at1 certo ponto' se tornam institucionali5adas em processos' lin(ua(em e institui!es pol7ticas+
21
0 A ANLISE DE POLTICA EXTERNA
A pol7tica externa' propriamente dita' 1 importante e' portanto' a compreenso do
comportamento de pol7tica externa 1 uma ati$idade importante+ Tentar analisar este
comportamento' por1m' apresenta um nHmero de desa.ios 3ue $o desde a de.inio de termos
b%sicos' at1 problemas metodol>(icos .undamentais+
Importantes ra5!es para estudo da An%lise de -ol7tica Externa sur(em da relao entre
esta e estudo mais amplo das Rela!es Internacionais+ Em primeiro lu(ar' a An%lise de -ol7tica
Externa' com seu .oco no Estado e nas maneiras como o Estado se relaciona ao ambiente
internacional' produ5 o 3ue pode ser chamado de LmicroM perspecti$a em Rela!es
Internacionais+ Isto se contrasta com a LmacroM perspecti$a 3ue tenta explicar as rela!es
internacionais no n7$el do pr>prio sistema internacional+ Explicar as Rela!es Internacionais no
n7$el do Estado predisp!e o analista a destacar as di.erenas entre Estados nos termos de seus
comportamentos de pol7tica externa e ainda considerar o ambiente dom1stico dos Estados como
um determinante deste comportamento+
A nature5a da pol7tica externa no 1 de comum acordo para todos+ -ara al(uns' pol7tica
externa 1 inteiramente clara e ob<eti$a' e no abre espao para dH$idas sobre seu ob<eti$o+ T'
nesta $iso' um con<unto de medidas tomadas por l7deres 3ue representam coleti$os espec7.icos'
com interesses espec7.icos para atin(ir desa.ios internacionais e oportunidades espec7.icas+
-or1m para outros' pol7tica externa pode ser a busca de prop>sitos uni$ersais em um campo
(lobal de rela!es humanas+
De maneira ampla' con.orme "hristopher 6ill N299;' p+ 12O' podemos de.inir pol7tica
22
externa como a3uilo 3ue trata da 3uesto .undamental de como (rupos or(ani5ados' estranhos
um para o outro Nao menos em parteO' se relacionam entre eles+ T tamb1m de.inida como o
con<unto de ob<eti$os pol7ticos 3ue um determinado Estado alme<a alcanar nas suas rela!es
com os demais pa7ses do mundo' sendo plane<ada de modo a procurar prote(er os interesses
nacionais de um pa7s+
-ol7tica externa tem' nos dias de ho<e' uma importJncia em nossas $idas pol7ticas' maior
do 3ue <amais antes+ Isto por3ue 1 o principal espao para a!es respons%$eis e para a
responsabilidade democr%tica em um mundo onde os .atos e mitos da (lobali5ao con.undiram
o debate sobre a participao democr%tica+ 6%' portanto' uma tentao de pensar em pol7tica
externa em estilo (randioso' de .alar sobre ela em termos de (randes pro<etos' destino humano'
$ontade das na!es+ -or1m a $iso de pol7tica externa como pr%tica .irme e consistente recusa a
se render a tais perspecti$as super?humanas+
-ara RoC E+ 0ones N1:I9' p+ KO' a pol7tica externa no pode ser nada al1m de humana' e
sendo humana' de$e ser pr%tica+ Ele ar(umenta 3ue problemas pr%ticos sur(em nas rela!es entre
os (rupos humanos % medida 3ue eles se imp!em uns sobre os outros+ -ol7tica externa 1 uma
coleo de medidas' no sempre intrinsecamente coerentes' utili5adas por (o$ernos para abordar
estes problemas+
Em outras pala$ras' pol7tica externa no existe em um plano di.erente das demais
ati$idades humanas+ Nunca est% li$re de con.uso' de in.orma!es errPneas' do con.lito de
personalidades' da en.ermidade humana em todos os seus dis.arces sociais+ T uma %rea bastante
particular de ati$idade pol7tica' com al(uns tipos espec7.icos de di.iculdades' mas no est%
completamente separada de outras %reas da pol7tica+
De acordo com "hristopher 6ill N2992' p+ 1IO' a pol7tica externa est% em constante
mudana' dependendo do pa7s ou da re(io' mas <amais indo na mesma direo+ ,s homens t)m
tentando tratar de problemas de pol7tica externa por muitos s1culos e' neste processo'
constru7ram al(umas institui!es e h%bitos' 3ue t)m e$olu7do lentamente' para assisti?los+ Estas
institui!es e h%bitos no t)m o prop>sito de resol$er os problemas de pol7tica externa' 3ue no
esto menos abertos a solu!es .inais do 3ue outros problemas pol7ticos' mas so meios de $i$er
com os problemas de pol7tica externa' e' com al(uma sorte' de interpret%?los de maneira menos
pre<udicial do 3ue seriam de outra maneira+
-ol7tica externa neste contexto 1' ento' a persist)ncia em condu5ir assuntos externos
2;
com os meios estabelecidos pelo Estado' principalmente diplom%ticos+ Ao tomar estas decis!es
necess%rias' 1 preciso cuidado em .ace aos peri(os externos' al1m de considerao pelas
maneiras tradicionais na 3ual a sociedade lidou com peri(os similares' ainda 3ue no id)nticos'
no passado+
0.1 A,2)"#% 3% <()*$"+' %.$%-,' ,'# R%)'45%# I,$%-,'+"(,'"#: 6& 7-%8% 9"#$:-"+( $%:-"+(
A3ueles 3ue condu5em pol7tica externa com .re3S)ncia dispensam aux7lio acad)mico'
mas h% uma li(ao inescap%$el entre o mundo abstrato da teoria e o mundo real da pol7tica+ -ara
Walt N1::K' p+ 2O' mesmo pol7ticos 3ue despre5am a teoria de$em con.iar em suas pr>prias
N(eralmente no expressasO id1ias sobre como o mundo .unciona a .im de decidir o 3ue .a5er+
Nenhuma aborda(em te>rica Hnica pode capturar toda a complexidade da pol7tica
mundial contemporJnea+ -ortanto' 1 melhor optar por uma .ormao di$ersa de id1ias 3ue
competem do 3ue por uma Hnica ortodoxia te>rica+
A suposio 3ue encabeou o estudo da An%lise de -ol7tica Externa' de acordo com
"ohen N1:FKO' L1 3ue pol7tica externa 1 Ymais importante 3ue outras %reas pol7ticasD' por3ue
concerne os interesses nacionais e $alores mais .undamentais' ao in$1s de interesses especiaisM
;
+
Quando a An%lise de -ol7tica Externa se tornou .irmemente estabelecida academicamente'
trata$a de duas (randes implica!es da crena descrita por "ohen+ A primeira era .ocar em como
as institui!es (o$ernamentais' respons%$eis pela .ormulao e implementao de pol7tica
externa' poderiam se tornar mais e.icientes na execuo de suas tare.as+ A se(unda tinha um
.undo mais ideol>(ico' en$ol$endo essencialmente um apelo pela democrati5ao da pol7tica
externa & por 3ue e como $alores e interesses pHblicos de$eriam ser introdu5idos em cada
est%(io da .ormulao e execuo de tal pol7tica+
, Realismo
=
tem sido a tradio te>rica dominante nas Rela!es Internacionais'
;
",6EN apud "ARLSNAES' 2992' p+ ;2I+
=
Se(undo o Realismo' os principais atores so os Estados' entendidos como atores unit%rios' 3ue buscam maximi5ar
seu poder e sua se(urana e por isso $i$em em permanente situao de con.lito+ , Realismo $) a aus)ncia de uma
autoridade supranacional+ A hierar3uia est% baseada em uma estrutura de autoridade 3ue le$a a caracteri5ao do
Sistema Internacional como an%r3uica+ A teoria Realista no $islumbra uma trans.ormao da nature5a do sistema'
embora as rela!es de poder se trans.ormem+ -ara os realistas' as or(ani5a!es internacionais no .a5em sentido'
existindo somente 3uando ser$em aos interesses do Estado+ ,s principais autores do Realismo so 6ans /or(enthau'
2=
retratando estas rela!es como uma luta por poder entre estados+ -redominou principalmente
durante os anos da Guerra Bria
8
' pois .ornece explica!es simples' mas ob<eti$as' sobre (uerra'
alianas' imperialismo' obst%culos % cooperao' e outros .enPmenos internacionais+ De acordo
com Walt' realistas cl%ssicos' como 6ans /or(enthau e Reinhold Niebuhr acredita$am 3ue os
Estados' como seres humanos' tinham um dese<o inato de dominar os demais' o 3ue os le$a$a %
(uerras+
, principal desa.io ao Realismo $eio de uma ampla (ama de teorias liberais
F
+ #ma linha
de pensamento liberal ar(umenta$a 3ue interdepend)ncia econPmica desencora<aria o uso da
.ora entre os Estados+ ,utra linha de pensamento liberal $ia o a$ano da democracia como a
cha$e para a pa5 mundial+ E a mais recente acredita$a 3ue as ,r(ani5a!es Internacionais
poderiam a<udar a superar o comportamento e(o7sta dos Estados+ En.im' todas as teorias liberais
apontam 3ue a cooperao (era resultados muito mais ben1.icos do 3ue o con.lito+
-or1m nem toda a academia em rela!es internacionais .ormada durante a Guerra Bria se
encaixa corretamente dentro dos paradi(mas realistas ou liberais+ #m nHmero de trabalhos
importante se .ocou nas caracter7sticas dos Estados' or(ani5a!es de (o$erno' ou l7deres
indi$iduais+ A linha democr%tica da teoria liberal se encaixa neste contexto' assim como os
es.oros de acad)micos como Graham Allison e 0ohn Steinbruner para usar teorias
or(ani5acionais e pol7tica burocr%tica para explicar comportamento de pol7tica externa+
A academia em rela!es internacionais tem di$ersi.icado si(ni.icantemente desde o .im
da Guerra Bria+ Xo5es no americanas se tornaram mais proeminentes' uma (ama maior de
m1todos e teorias esto sendo $istos como le(7timos e no$os problemas como con.lito 1tnico' o
meio ambiente' e o .uturo do Estado t)m sido colocados na a(enda de acad)micos em todas as
partes+
com seu li$ro Politics Among Nations' e Ed@ard 6+ "arr com seu li$ro The Twenty Years Crisis+
8
Guerra Bria4 desi(nao atribu7da ao con.lito pol7tico?ideol>(ico entre os Estados #nidos NE#AO' de.ensores do
capitalismo' e a #nio So$i1tica N#RSSO' de.ensora do socialismo' compreendendo o per7odo entre o .inal da
Se(unda Guerra /undial N1:=8O e a extino da #nio So$i1tica N1::1O+
Guerra Bria4 desi(nao atribu7da ao con.lito pol7tico?ideol>(ico entre os Estados #nidos NE#AO' de.ensores do
capitalismo' e a #nio So$i1tica N#RSSO' de.ensora do socialismo' compreendendo o per7odo entre o .inal da
Se(unda Guerra /undial N1:=8O e a extino da #nio So$i1tica N1::1O+
F
A teoria Liberal no pode ser tratada como um bloco coeso+ As )n.ases so $ariadas+ A rele$Jncia da tradio
liberal para os Estados' parte do pressuposto de nacionalidade como caracter7stica b%sica para a humanidade' 3ue
abre as portas para o potencial de trans.ormar as rela!es sociais e reali5ar o pro(resso+ Se(undo o Liberalismo' a
construo de institui!es internacionais pode trans.ormar as rela!es entre atores do sistema+ As institui!es como o
Direito e as pr>prias ,r(ani5a!es Internacionais representam um limite ao exerc7cio de poder dos Estados e de suas
soberania+ A principal obra do Liberalismo 1 o li$ro Power and Interdependence' de Robert ,+ Eeohane e 0oseph S+
NCe+
28
Em uma re$iso do Realismo' de acordo com Walt N1::K p+ 8O' realistas de.ensi$os
acordadamente sustentam 3ue L(uerras de (rande poder aconteceram em muito por3ue (rupos
dom1sticos nutriram percep!es exa(eradas de ameaas e uma .1 excessi$a na e.ic%cia das
.oras militaresM+
/as en3uanto realismo e liberalismo tendem a se .ocar em .atores materiais como poder
ou com1rcio' aborda(ens construti$istas en.ati5am o impacto de id1ias+ Ao in$1s de subestimar o
Estado e presumir 3ue ele simplesmente busca a sobre$i$)ncia' construti$istas le$am em conta
os interesses e identidades como um produto altamente male%$el de processos hist>ricos
espec7.icos+ Estas teorias prestam muita ateno ao discurso pre$alecente na sociedade
acreditando 3ue o discurso re.lete e molda crenas e interesses' e estabelece as normas de
comportamento aceitas+ Apesar do poder no ser o principal ob<eti$o' o construti$ismo en.ati5a
como id1ias e identidades so criadas' como elas e$oluem' e como moldam o caminho pelo 3ual
Estados entendem e respondem % sua situao+
-ara Walt N1::K' p+ FO' teorias construti$istas cabem melhor % an%lise de como
identidades e interesses podem mudar ao lon(o do tempo' produ5indo' portanto' mudanas
repentinas no comportamento dos Estados e ocasionalmente en(atilhando mudanas de lon(o
alcance' por1m inesperadas' em assuntos internacionais+ , realismo ainda tem pouco a di5er
sobre estas pro<e!es' e pol7ticos poderiam ser pe(os despre$enidos por uma mudana se
i(norarem inteiramente estas possibilidades+
, desa.io mais importante %s teorias de modelo racional' e o tipo de an%lise (erada
atra$1s delas' $eio da aplicao de uma aborda(em de processo decis>rio ao estudo de pol7tica
externa+ Apesar de os conceitos cha$es e as suposi!es (eradas por esta aborda(em serem
ilusoriamente simples' Xo(ler N1::9' p+ 1;:O' ar(umenta 3ue a aborda(em de processo decis>rio
tem sido mais importante do 3ue 3ual3uer outra para o desen$ol$imento da An%lise de -ol7tica
Externa+ Nesta aborda(em' o tr)s conceitos centrais so a deciso' o tomador de decis!es' e o
processo decis>rio+
A $irada beha$ioralista
I
nas ci)ncias sociais americanas nas d1cadas de 1:89 e 1:F9 te$e
e.eito decisi$o em todas estas aborda(ens ao estudo da pol7tica externa' pois passou a analisar
I
, *eha$iorismo pretendia dar um car%ter mais cient7.ico Vs ci)ncias sociais' pois muitos as $iam como um campo
cienti.icamente in.erior aos das ci)ncias naturais' 3ue podiam estabelecer um maior (rau de pre$isibilidade'
con.erindo' dessa maneira' mais ri(or cient7.ico atra$1s do estabelecimento de leis (erais+ ,s beha$ioristas' baseados
na psicolo(ia social e' posteriormente' na teoria de sistemas Nprincipalmente da economiaO' procura$am maneiras de
criar modelos em 3ue pudessem estabelecer leis (erais para a pol7tica internacional+
+
2F
.ormas particulares de pol7tica ou prescre$er meios melhores para sua .ormulao e
implementao+ , principal crescimento desta reorientao metodol>(ica e te>rica .oi um
mo$imento' iniciado no .inal da d1cada de 1:F9' 3ue .icou conhecido como Estudo "omparati$o
de -ol7tica Externa+ Seu .orte car%ter beha$iouralista se mani.esta no seu .oco em explicar
pol7tica externa em temos de atos de LcomportamentoM discretos' ao in$1s de na .orma de a!es
propositais do Estado' como no modelo realista+ Toda$ia' apesar de o.erecerem uma alternati$a'
os beha$iouralistas nunca de .ato desa.iaram a l>(ica do Realismo' apenas sua metodolo(ia+
, li$ro 3ue Robert 0er$is escre$eu em 1:IF sobre percepo e erros de percepo' deu
in7cio a uma lon(a s1rie de estudos & 3ue continuam at1 o presente & sobre o papel de .atores
co(niti$os e psicol>(icos na explicao dos atos de pol7tica externa' 1 um exemplo dos tipos
mais recentes de .oco de pes3uisa+ LTodas as e$id)ncias le$am % concluso de 3ue o estudo
comparati$o de pol7tica externa che(ou ao n7$el de ci)ncia normalM NR,SENA# apud
"ARLSNAES' 2992' p+ ;;=' traduo nossaO+ "on.orme esta a.irmao de Rosenau' ao ponto
em 3ue hou$e tal$e5 um bre$e momento onde se pudesse di5er 3ue a An%lise de -ol7tica Externa
este$e no processo de atin(ir uma identidade pr>pria este no 1 o caso neste in7cio de mil)nio+ T
poss7$el perceber 3ue a atitude na academia ho<e 1 de abertura de um espao para o debate sobre
as mHltiplas perspecti$as e no$as $is!es da An%lise de -ol7tica Externa+
Existem dois problemas 3ue t)m ocupado um lu(ar central na hist>ria da An%lise de
-ol7tica Externa+ , primeiro se re.ere % 3uesto crucial sobre o 3ue constitui as explica!es
particulares ao estudo de An%lise de -ol7tica Externa4 o 3ue h% para ser explicado+ , se(undo
concerne V 3uesto tamb1m crucial da escolha de instrumentos de an%lise teoricamente $i%$eis'
uma $e5 3ue LA nature5a de tais explica!es tem implica!es >b$ias e .undamentais para os
tipos de .atores explanat>rios 3ue so apropriados no conceito e .rut7.eros na pr%ticaM+
N"ARLSNAES' 2992' p%(+ ;;8' traduo nossaO
-ara resumir meio s1culo de teorias de Rela!es Internacionais 3ue in.luenciaram a
An%lise de -ol7tica Externa' pode?se di5er 3ue duas amplas tradi!es ti$eram' e ainda t)m' um
papel de extrema importJncia+ A primeira 1 mais di.7cil de rotular' uma $e5 3ue se .orma de
aborda(ens di.erentes e 7mpares' incluindo trabalhos sobre .atores co(niti$os e psicol>(icos'
pol7ticas burocr%ticas e neo?institucionais' comportamento em crises' implementao de
pol7ticas' processos decis>rios em (rupo e rela!es transnacionais' para nomear al(umas das
mais importantes+
2I
LApesar de existirem di$ersas $ariantes de aborda(em' cada uma .a$orecendo di.erentes
$ari%$eis' independentes espec7.icas dom1sticas +++ todas elas partilham uma suposio
em comum & 3ue pol7tica externa 1 melhor compreendida como o produto da dinJmica
interna de um pa7sM NR,SENA# appud "ARLSNAES' 2992' p%(+ ;;=' traduo nossaO
E' se colocando contra esta l>(ica encontramos o realismo amplamente concebido 3ue'
apesar de no ad$erso a permitir o papel de .atores dom1sticos na concepo da pol7tica externa'
d% explicao de maior peso aos .atores materiais de n7$el sist)mico' de uma .orma ou outra+
0.2 O 3%#%,8()8"&%,$( 3' A,2)"#% 3% P()*$"+' E.$%-,' +(&( $%(-"' 3% R%)'45%#
I,$%-,'+"(,'"#
En3uanto a no muito tempo atr%s o comportamento externo das Na!es era considerado
exclusi$amente uma reao aos est7mulos externos' desde a Se(unda Guerra /undial
acad)micos de -ol7tica Externa t)m en.ati5ado 3ue a ori(em ines(ot%$el de a!es internacionais
tamb1m se alimenta de e$entos e tend)ncias dentro das sociedades+
A literatura no campo de pol7tica externa ho<e 1 rica de .atores 3uem t)m sido
identi.icados como .ontes internas de pol7tica externa+ , papel da (eo(ra.ia e outras
caracter7sticas no?humanas de uma Nao t)m recebido maior ateno+ Analistas pol7ticos
descobriram uma $asta disposio de processos sociais' econPmicos' culturais e psicol>(icos 3ue
limitam' realam' ou pelo menos a.etam o comportamento externo das sociedades' mesmo
3uando elas mant)m sua $ida interna .echada para in.lu)ncias externas+ ,utros se concentraram
em processos pol7ticos e delinearam li(a!es entre a pol7tica externa de uma nao de um lado' e
de outro a mudana de opinio de seus cidados' as opera!es de suas imprensas e outras m7dias
de comunicao de massa' e solidariedade+
#m terceiro (rupo de analistas de pol7tica externa' a3ueles 3ue se(uiram a aborda(em de
tomada de deciso' chamou ateno para um amplo con<unto de $ari%$eis emocionais' de pap1is
executados' e or(ani5acionais 3ue operam dentro dos (o$ernos como determinantes da pol7tica
externa+ De acordo com Rosenau N1:K9' p+ 11KO' se .ocando nas percep!es e escolhas de
tomadores de deciso' estudantes de processo decis>rio identi.icaram uma (ama de $ari%$eis
2K
no?(o$ernamentais adicionais 3ue condicionam o comportamento destes tomadores de decis!es
e' assim' se tornam rele$antes V 3ualidade e ob<eti$os da ao internacional+
As experi)ncias passadas e as orienta!es de $alores presentes em uma sociedade' suas
institui!es educacionais' sua estrutura social e sistema de estruturas' so apenas al(umas das
muitas $ari%$eis sociais 3ue t)m recebido ateno como determinantes da identidade'
possibilidades e instrumentos da3ueles 3ue ocupam os pap1is de tomadores de deciso de
pol7tica externa+ "onceitos como ima(em' sistema de crenas' com senso e n7$eis de tenso
passam a ser uma parte do arsenal de instrumentos utili5ados por a3ueles 3ue colocam % pro$a as
.ontes internas de comportamento externo+
/as tamb1m 1 .%cil exa(erar ao .alar da taxa de pro(resso da teoria de pol7tica externa
como teoria estruturada de Rela!es Internacionais+ Apesar das reali5a!es $ariadas apontadas'
as dinJmicas dos processos 3ue culminam o comportamento externo das sociedades continua
obscuro+ An%lise' de$e sempre ir al1m de uma descrio do passado e presente pol7tico' e
3uestionar Lpor 3ueM Estados se comportam da maneira 3ue o .a5em e in$esti(ar como as
pol7ticas so criadas+ "on.orme explica Rosenau N1:K9' p+ 12;O' identi.icar .atores no 1 traar
suas in.lu)ncias+ Descobrir processos 3ue a.etam o comportamento externo no 1 explicar como
e por 3ue eles so operacionais sob certas circunstJncias e no so sob outras+ Reconhecer 3ue a
pol7tica externa 1 moldada tanto por .atores internos 3uanto por externos no 1 compreender
como os dois se relacionam ou indicar as condi!es sob as 3uais um predomina sobre o outro+
De .ato' nestes aspectos o pro(resso tem sido $a(aroso+ A principal ra5o para isto no 1 di.7cil
perceber+ Baltam' para a An%lise de -ol7tica Externa' teorias (erais 3ue possam ser testadas' 3ue
tratem as sociedades como atri5es submetidas a est7mulos 3ue produ5am respostas externas+
Sinteti5ando' a An%lise de -ol7tica Externa 1 despro$ida de teoria (eral+
No (eral' no h% .alta de in.orma!es sobre o ambiente internacional & ao contr%rio' a
3uantidade de in.orma!es' solicitadas ou no 1 impressionante+ As di.iculdades sur(em no
apenas na 3uantidade de in.ormao' mas tamb1m na 3ualidade+ T necess%rio selecionar o 3ue 1
importante' o 3ue 1 rele$ante' na (rande 3uantidade de in.orma!es' e separar do 3ue no 1
importante ou rele$ante+
A .alta de teoria (eral se mostra na maneira em 3ue muitos analistas de pol7tica externa
$ariam entre .atores internos e externos de uma explicao para a outra+ Na literatura 1 poss7$el
perceber 3ue al(umas $e5es as pol7ticas so atribu7das a .atores dom1sticos' e outras $e5es suas
2:
causas so atribu7das a .ontes externas' mas a ra5o pela 3ual utili5ar uma ou outra explicao
nunca est% explicada+
De acordo com Brei e Rulo.. N1:K:' p+ ;O' at1 a(ora a ci)ncia no .oi capa5 de o.erecer
uma teoria para a An%lise de -ol7tica Externa 3ue possa ser comparada em consist)ncia e
exatido' por exemplo' com as teorias econPmicas de com1rcio exterior ou circulao de
dinheiro+ E onde no h% teoria' 1 muito mais di.7cil de .a5er pre$is!es' uma $e5 3ue dependemos
de certas preposi!es te>ricas para isso+
,s .rutos de todos os es.oros cient7.icos na %rea parecem ter tornado' de certa .orma'
claro onde se encontram as di.iculdades desta %rea de pes3uisa+ Estas di.iculdades e percalos
so de (rande importJncia para 3ual3uer aplicao pratica e no de$em ser subestimadas+
-arecem existir dois problemas atrasando o desen$ol$imento da teoria de -ol7tica Externa4 um
.ilos>.ico e outro conceitual+ "on.orme Rosenau4
-ara 3ue o desen$ol$imento te>rico de uma %rea acontea' 1 necess%rio 3ue existam
materiais emp7ricos' 3ue tenham sido similarmente processados' dispon7$eis+ De$e
tamb1m ha$er pr1?teorias 3ue rendam os materiais crus compar%$eis para a teori5ao+
,s materiais podem ser$ir como base para todos os tipos de teorias' mas at1 3ue eles
tenham sido similarmente processados 1 di.7cil 3ue possam ser trans.ormados em
teorias e' se .orem' di.icilmente os resultados sero de (rande utilidade+ N1:K9 p+ 12F'
traduo nossaO
E conclui'
Ao contr%rio da Economia' Sociolo(ia e outras %reas de ci)ncia pol7tica' o campo de
pes3uisa em pol7tica externa no tem submetido seus materiais de pes3uisa a um
processo preliminar+ Ao in$1s disso' cada pa7s e cada situao internacional da 3ual
participa 1 normalmente tratado como Hnico e no recorrente' resultando em 3ue a
maioria dos estudos dispon7$eis no trate o .enPmeno de pol7tica externa de uma
maneira comparada+ NidemO
, desen$ol$imento e empre(o de uma teoria de pol7tica externa no necessariamente
le$am % determinao ou mesmo a (rande ri(ide5 do estudo+ /eramente pro$) a base para
comparao e exame do comportamento externo de $ariados pa7ses em $ariadas situa!es' e no
1 poss7$el ha$er um real desen$ol$imento da teoria at1 3ue os materiais da %rea este<am
processados atra$1s do uso de pr1?teorias de pol7tica externa+
De acordo com Brei e Rulo.. N1:K:' p+ =O' al1m da <usti.icati$a de Rosenau' tudo 3ue
acontece no meio internacional 1 conse3S)ncia de $%rias causas simultJneas+ Nenhuma (uerra'
;9
nenhuma mudana de partido no poder' nenhum res.riamento das rela!es diplom%ticas e
nenhuma .ormao de aliana intelectual 1 explicada por uma Hnica causa+ Isto imediatamente
exclui explica!es simplistas+ -or causa disto tamb1m se torna mais di.7cil o dom7nio cienti.ico
da situao+ Tal$e5 a melhor maneira de indicar o 3ue en$ol$e a criao de uma teoria de pol7tica
externa seria contornando os principais in(redientes de 3ual3uer pr1?teoria e ento indicar como
o autor inte(rou estes in(redientes+
Analistas pol7ticos explicam o comportamento externo das sociedades a partir de' ou
le$ando sua concluso % cinco con<untos de $ari%$eis+ So eles4 o indi$iduo' seu papel' $ari%$eis
(o$ernamentais' sociais e sist)micas+ , primeiro con<unto aborda as caracter7sticas Hnicas do
tomador de decis!es 3ue determina e implementa as pol7ticas externas de uma Nao+ Xari%$eis
indi$iduais incluem todos a3ueles aspectos de um tomador de decis!es & seus $alores' talentos e
experi)ncias anteriores & 3ue distin(uem seu comportamento ou escolhas de pol7tica externa de
todos os demais tomadores de decis!es+ En3uanto isso' $ari%$eis (o$ernamentais se re.erem
V3ueles aspectos de uma estrutura de (o$erno 3ue limita ou reala as escolhas de pol7tica externa
.eitas pelos tomadores de decis!es+
0% as principais orienta!es de $alores de uma sociedade' seu (rau de unidade nacional' e
a extenso de seu desen$ol$imento econPmico so apenas al(umas das $ari%$eis sociais 3ue
podem contribuir para os 7ndices de aspira!es e pol7ticas externas de uma Nao+ E 3uanto %s
$ari%$eis sist)micas' estas incluem aspectos do ambiente externo de uma sociedade ou 3uais3uer
a!es ocorrendo .ora das linhas .ronteirias 3ue condicione ou ento in.luencie as escolhas .eitas
por seus o.iciais+
/as estes so apenas os in(redientes para uma teoria de pol7tica externa+ -ara .ormular a
teoria em si 1 necess%rio descobrir suas pot)ncias relati$as' ou se<a' decidir 3ual con<unto de
$ari%$eis contribui mais para o comportamento externo dos Estados+ /as para este n7$el te>rico
1 su.iciente apenas ter uma id1ia das potencias relati$as das principais .ontes do comportamento
externo+
Rosenau N1:K9' p+ 12:O di5 3ue se a maioria dos pes3uisadores reunisse e apresentasse
seus dados no contexto de suas $is!es sobre a extenso a 3ual indi$7duos' pap1is' (o$ernos'
sociedades e sistemas internacionais ser$em como a(entes causais em rela!es exteriores' ento
mesmo 3ue estas $is!es representassem uma $ariedade (rande de pr1?teorias' seria poss7$el
discernir padr!es e desenhar contrastes dentre di$ersos tipos de pol7ticas e situa!es+
;1
Brei e Rulo.. N1:K:' p+ FO ar(umentam ainda 3ue em muitos aspectos' um entendimento
preciso de pol7tica externa 1 atin(ido apenas com (randes di.iculdades+ Quando de$e?se <ul(ar os
interesses' a$aliar in.luencias e interpretar atitudes' .re3Sentemente resta um problema de
suposi!es e aproxima!es+ Existe a .alta de tanto um modelo de comportamento' 3uanto uma
medida padro 3ue concederia as limita!es (erais' ou ao menos uma simples unidade de
comparao+ Sem tal unidade de comparao a aplicao de muitos m1todos cient7.icos 3ue
pressup!e dados 3uantitati$os .ica imediatamente impedida+
/as tudo no se resol$e simplesmente pela explicao de teorias+ Esta 1 uma condio
necess%ria para o pro(resso em direo a teoria (eral' mas no 1 o su.iciente+ No apenas 1
necess%ria a disponibilidade de materiais similarmente processados para desen$ol$er a teoria'
mas pes3uisadores de$em tamb1m possuir conceitos apropriados para compilar estes materiais
em padr!es si(ni.icati$os+
-or .im' dois problemas conceituais no relacionados parecem estar retardando o
desen$ol$imento de teorias (erais de pol7tica externa+ #m se re.ere V tend)ncia dos
pes3uisadores em manter uma distino r7(ida entre sistemas pol7ticos nacionais e internacionais+
A se(unda di.iculdade en$ol$e uma inclinao a i(norar as implica!es de indica!es
i(ualmente bem de.inidas de 3ue o .uncionamento de sistemas pol7ticos pode $ariar
si(ni.icati$amente de entre uma 3uesto e outra+
0.0 O <-(+%##( 3% <()*$"+' %.$%-,'
De acordo com Richard L+ /errit N1:I8' p+ 2O' .a5er pol7tica externa 1 essencialmente a
tare.a de criar estrat1(ias 3ue utili5em os instrumentos de um Estado?Nao para atin(ir os
ob<eti$os estipulados por seus l7deres+ Quais so os instrumentos de um Estado?Nao e como
eles so percebidos' como os 3ue tomam decis!es mobili5am estes instrumentos' 3uem so os
indi$7duos e (rupos 3ue t)m papel si(ni.icati$o' 3uais so seus padr!es de interao' 3uais eles
acreditam ser suas metas estimadas' como eles buscam implement%?las' 3ue restri!es
internacionais impedem al(umas op!es e tornam a seleo de outras mais aceit%$eis & todas
estas 3uest!es Ne maisO .ormam o Jma(o de preocupa!es tanto para a3ueles 3ue .ormulam
;2
pol7tica externa' como para a3ueles 3ue analisam as pol7ticas desen$ol$idas+
No processo de pol7tica externa' tomadores de decis!es no so restrin(idos apenas pelas
demandas .eitas sobre eles por indi$7duos e (rupos em seu pr>prio pa7s 3ue 3uerem $er $alores
particulares maximi5ados' ou mesmo pelas press!es e realidades do ambiente externo+ Eles
tamb1m operam dentro de um sistema de decis!es 3ue tem sua pr>pria dinJmica+ No centro se
encontra a burocracia' com a .uno principal de processar in.orma!es rele$antes dos ambientes
externo e dom1stico' assim como do ambiente existente dentro da pr>pria burocracia+ Ainda mais
central 1 o .ato de 3ue decis!es so tomadas por indi$7duos' cada um com uma personalidade
distinta+
LA interao das personalidades de tomadores de decis!es' dinJmicas de (rupo nas
3uais eles intera(em' processos representati$os no sentido de 3ue tomadores de decis!es
de alto n7$el esto li(ados a di.erentes burocracias e outros a(rupamentos sociais' e as
3ualidades do sistema de processamento de in.orma!es determinam as 3uest!es %s
3uais .ormadores de pol7tica externa prestam ateno e os ob<eti$os 3ue eles perse(uem
no meio internacional+M N/ERRITT' 1:I8 p%(+ =' traduo nossaO
0% uma aborda(em substancialmente di.erente para pol7tica externa a $isa no amplo
contexto do sistema pol7tico internacional+ A Lan%lise de e$entosM' como 1 .re3Sentemente
chamada' disp!e a .re3S)ncia e $ariao de certos tipos de e$entos' se<a na constituio de um
Estado?Nao ? re$olu!es' mudanas pac7.icas de (o$erno ? ou caracteri5ando rela!es entre
dois pa7ses ? (uerras' ameaas' reconhecimento diplom%tico+
At1 ho<e' a maioria destes estudos tem mantido constantes as principais $ari%$eis do
pr>prio processo decis>rio & .atores de personalidade' dinJmicas de (rupo' processos
representacionais' sistemas de processamento de in.ormao & se concentrando em padr!es de
interao sist)mica+ -ortanto tais estudos poderiam no .uturo desen$ol$er indicadores
apropriados de cada um desras $ari%$eis' a(re(ados por cada Estado?Nao como uma unidade+
Impl7cito no estudo de An%lise de -ol7tica Externa est% a proposta de 3ue os processos co(niti$os
dos respons%$eis pelas decis!es .a5em a mediao entre a LrealidadeM das restri!es do ambiente'
se<am externos ou dom1sticos+ Quando l7deres nacionais olham para a sua estrutura de processo
decis>rio' eles podem $er realidades amplamente $ariantes+ Em al(uns casos' percep!es de um
ambiente atuam como pre$is!es+ Acreditar 3ue um 1 ambiente hostil pode le$ar os tomadores de
decis!es a preparar suas de.esas e le$ar $anta(em das .ra3ue5as de outros Estados & contribuindo
assim si(ni.icantemente eles mesmos para o n7$el de hostilidade no cen%rio mundial+
;;
Similarmente' uma populao con.iante de 3ue pode derrotar seu inimi(o' pode muito bem
condu5ir (uerra com um impulso 3ue compense por de.ici)ncias moderadas em sua
disponibilidade de recursos+
Em outros casos' por1m' tais percep!es produ5em tr%(icas conse3S)ncias' tanto para
a3ueles 3ue a mant1m como outros com os 3uais $enha a entrar em contato+ No so apenas
percep!es do mundo externo e de suas pr>prias capacidades 3ue contam+ "ombinar estas
percep!es com re.er)ncias emp7ricas do mundo real 1 tamb1m importante+
#ma tare.a cr7tica para a an%lise de pol7tica externa 1 a de melhorar a habilidade dos
tomadores de decis!es de determinar tanto os numerosos aspectos do seu ambiente e a
con$eni)ncia de pol7ticas particulares para lidar com eles+ Imposi!es para L$er as coisas de
maneiras mais claraM ou Lusar todas as suas habilidades anal7ticasM ou LpensarM so insu.icientes+
"on.orme /errit N1:I8' p+ IO' analistas pol7ticos podem ou
aO (erar propostas sobre as .ontes e conse3S)ncias de comportamentos percepti$osR
bO elaborar t1cnicas existentes e desen$ol$er no$as 3ue usem dados sistem%ticos para
a$aliar aspectos cha$e de rela!es internacionais e instrumentos dom1sticosR e
cO empreender estudos emp7ricos para $alidar estas t1cnicasR e
dO .ormular modelos explanat>rios 3ue inte(rem dados rele$antes+
Trabalhos importantes nestas dire!es <% esto encaminhados+ Em al(umas %reas' tais
como an%lise de opinio pHblica' <% esto bastante a$anados+ Em outras' mais t1cnicas como
an%lise de conteHdo e entre$istas com pol7ticos se mostram promissoras' independente de 3uo
incPmodas elas possam ser no presente+ E' 1 claro' pensamento sistem%tico sobre como
tomadores de decis!es podem usar dados e modelos conceituais para melhorar seu desempenho'
est% no centro de muitas an%lises correntes do processo de pol7tica externa+
0.=. E,$-% $%(-"' % <-2$"+'
/uitas so as $ari%$eis a serem consideradasR muitas as aborda(ens de pes3uisas 3ue so
apropriadas+ Isto 1 $erdade principalmente se dese<amos um modelo mais (enerali5ado do
processo de pol7tica externa ao in$1s de um 3ue descre$a o sistema de um pa7s apenas+ -ara
;=
complicar ainda mais' as mudanas ao lon(o do tempo de$em ser explicadas++
De certo modo' podemos ser bastante otimistas sobre o .uturo de analise de pol7tica
externa+ #ma enorme 3uantidade de ener(ia intelectual tem se proposto a explorar aspectos do
processo de pol7tica externa+ Isso inclui ambos os estudos micro?anal7ticos sobre como
tomadores de decis!es se comportam at1 mapeamentos macro?anal7ticos de padr!es de
comportamento inter?estatal+ /ais ainda' s7nteses 3ue aparecem de tempos em tempos se
baseiam mais em no$os insights e dados deri$ados de aborda(ens comportamentais+ No h%
ra5o para presumir 3ue estas tend)ncias iro acabar+ Assim como' no h% boa ra5o por3ue no
podemos esperar 3ue em um .uturo no muito distante' ocorra uma an%lise completamente s>lida
do processo de pol7tica externa+
, 3ue est% acontecendo $a(arosamente 1 a aceitao pela comunidade de pol7ticos dos
analistas de pol7tica externa cu<os m1todos' descobertas' e teorias so LcomportamentalmenteM
orientadas+ De acordo com Geor(e N1::=' p+ IIIO' no passado' acad)micos de pol7tica externa e
tomadores de decis!es de pol7tica externa eram altamente intercambi%$eis+ Ambos partilha$am
uma tradio intelectual ao mesmo tempo hist>rica e le(al & uma 3ue $isa$a o cen%rio
internacional como um nos 3uais os estados busca$am principalmente ob<eti$os de poder na pa5
e na (uerra+ Entre as no$as orienta!es produ5idas pela academia desde a d1cada de 1:;9 esto
al(uns 3ue se baseiam sobre um alto (rau de conhecimento metodol>(ico e estat7stico+
Tanto pol7ticos 3uanto acad)micos h% muito tempo notam a exist)ncia de uma lacuna
si(ni.icati$a entre a teoria e a pr%tica na pol7tica externa+ #ma explicao para esta lacuna se
encontra no con.lito entre as duas di.erentes culturas da academia e do (o$erno+ -ara Brei e
Rulo.. N1:K:' p+ 19O' o 3ue a ci)ncia pode contribuir para a soluo de problemas 1 uma 3uesto
& o 3ue de .ato contribui' 1 outra+ "omo princ7pio (eral' o cat%lo(o de reali5a!es' (erais e
poss7$eis' da ci)ncia pode ser .%cil de ima(inarR sua promessa' por1m' no 1 .%cil de cumprir na
realidade di%ria de pol7tica externa+ Di$ersos obst%culos se colocam no caminho' baseados em
parte nos insu.icientes instrumentos da ci)ncia' e em parte nos desentendimentos' e .alsas
expectati$as+
Se(undo Geor(e N1::=' p+ IXO' do ponto de $ista do pol7tico' o acad)mico 1 Lacad)mico
demaisM' muito .re3Sentemente inclinado % abstrao e <ar(o t1cnico+ , acad)mico pode operar
em um espao de tempo mais tran3Silo+ , pol7tico de$e 3uase sempre a(ir com in.orma!es
imper.eitas' antes 3ue uma an%lise plenamente satis.at>ria possa ser completada+ Acad)micos'
;8
por outro lado' podem reclamar 3ue os tomadores de decis!es em pol7tica externa so muito
apressados e ob<eti$os em sua aborda(em %s situa!es' e muito prontos para aplicar .>rmulas
prontas ou supostas li!es de hist>ria de maneira pouco cr7tica+ -raticantes colocam muita .1 no
<ul(amento intuiti$o' di5em os acad)micos' e podem .a5er (enerali5a!es simplistas+
, primeiro desentendimento entre acad)micos e tomadores de decis!es em pol7tica
externa 1 a exist)ncia de con.ronto e tenso mHtua entre conhecimento pr%tico e teoria+ A
popularidade deste suposto contraste no di5 nada sobre sua le(itimidade+ Tanto tomadores de
deciso em pol7tica externa 3uanto os acad)micos partilham um interesse em dominar incerte5as
nas pre$is!es sobre o cen%rio mundial e' como pr1?re3uisito para isso' 1 necess%rio entendimento
de conex!es e rela!es+ Ambos se utili5am de conhecimento pr%tico' o cientista no menos 3ue
os tomadores de deciso+ "i)ncia representa a tentati$a de $alidar conhecimento pratico de
maneira sistem%tica & ou se<a' com in.orma!es' com o reconhecimento das rela!es e com
conhecimento sobre suas pr>prias possibilidades de ao & e' ao mesmo tempo' obser$ar
atentamente e eliminar .ontes de erros 3ue possam estar enrai5adas na utili5ao do
conhecimento (anho atra$1s de experi)ncia+ "onhecimento pr%tico no se op!e % teoria' mas sim
coincide com ela 3uando esta 1 realmente $%lida+
De.ender o uso de m1todos cient7.icos no 1' de maneira al(uma' du$idar da ess)ncia do
discernimento do tomador de decis!es em suas a!es' e no tira sua $alidade+ Ao contr%rio'
postular uma .alsa oposio entre teoria e pr%tica em pol7tica externa' pode le$ar o tomador de
deciso a uma des$anta(em durante o processo decis>rio' .a5endo com 3ue ele utili5e a ci)ncia
apenas na3uelas %reas de ati$idade as 3uais o uso a ci)ncia o bene.iciaria+
"on.orme Brei e Rulo.. N1:K:' p+ 12O' o desentendimento comum entre te>ricos e
tomadores de decis!es tem sua .onte na .alta de habilidade & e' al(umas $e5es' .alta de $ontade &
de ambas as partes em comunicar o 3ue realmente precisam+ -or 3ue os tomadores de decis!es
t)m apenas uma noo das possibilidades e limites da ci)ncia' eles com .re3S)ncia t)m dH$idas
3ue o te>rico 1 incapa5 de responder' por .alta de recursos+ Nenhum li$ro pode e$itar este tipo de
desentendimento+ Isto s> se conse(uir% com a mais intensa cooperao entre a ci)ncia e a pr%tica+
/elhor comunicao entre as duas culturas re3uer um melhor entendimento de ambos
acad)micos e tomadores de decis!es sobre os tipos de conhecimentos necess%rios ao .a5er
pol7tica+ -ara Geor(e N1::=' p+ UXO' al1m de conhecimento hist>rico e con.i%$el sobre a situao
de pol7tica externa' tomadores de decis!es precisam de'
;F
aO conceituali5ao de estrat1(ias & um en3uadramento conceitual de cada uma das
di.erentes estrat1(ias e instrumentos dispon7$eis a eles para tentar in.luenciar outros estados+
-ol7ticos tamb1m precisam
bO conhecimento (eral' ou (en1rico' de cada estrat1(ia' baseada em estudo de
experi)ncias passadas 3ue identi.i3ue as utili5a!es e limita!es de cada estrat1(ia' e as
condi!es das 3uais depende sua e.eti$a aplicao+ Binalmente' pol7ticos necessitam um
conhecimento perspica5 e so.isticado de cada um dos Estados?atores com 3uais eles intera(em &
ao 3ue se re.ere como
cO modelos comportamentais de atores espec7.icos & em lu(ar de uma tend)ncia peri(osa
de presumir 3ue eles podem ser tratados como atores unit%rios' racionais+
A partir dos conhecimentos apontados por Geor(e' podemos che(ar V concluso de
al(uns pontos 3ue ainda precisam ser discutidos' na inteno de diminuir a lacuna entre a
academia e os pol7ticos+ So eles4
aO -ol7ticos com .re3S)ncia operam com conhecimento inade3uado ou suposi!es errPneas'
ou mesmo ambos' em relao %s estrat1(ias 3ue eles buscam empre(ar na conduo da pol7tica
externa+
bO ,s conceitos e conhecimentos (erais de muitas estrat1(ias de pol7tica externa e modelos
de ator espec7.ico so inade3uadas em aspectos importantes e ainda pouco desen$ol$idas+
cO /uita pes3uisa acad)mica adicional em centros acad)micos e dentro do (o$erno ainda 1
necess%ria para melhorar a base de conhecimento em pol7tica externa+
-ara Brei e Rulo.. N1:K:' p+ 1;O' o se(undo desentendimento principal entre a academia e
os tomadores de decis!es' sur(e do .ato de 3ue a ci)ncia tem o.erecido pouco ao mundo pr%tico
nas %reas de rela!es exteriores e pol7tica de se(urana' estrat1(ia ou economia externa+ /ais
precisamente' o 3ue ela tem o.erecido tem sido inade3uado em dois aspectos4 tem ad3uirido'
$eri.icado e metodolo(icamente encontrado resultados 3ue mostram um alto (rau de
complexidade cient7.ica' mas 3ue .alha em atin(ir o interesse (eral' e ainda no responde as
3uest!es 3ue mais pressionam os tomadores de decis!esR ou ainda' a ci)ncia o.erece respostas a
;I
estas importantes 3uest!es' mas .altando car%ter cient7.ico' por exemplo' .altando 3ualidade na
$eri.icao' e o embasamento em determinados .atos sistem%ticos e ob<eti$os 3ue distin(uem
ci)ncia de simples especulao+ , caminho para sair deste dilema 1 .%cil de descre$er' mas
di.7cil de colocar em pr%tica+ A ci)ncia de$e se direcionar cada $e5 mais %s 3uest!es 3ue so
rele$antes' mas sem abandonar os padr!es de 3ualidade da pes3uisa cienti.ica 3ue asse(ura as
e$id)ncias le(7timas+ E os tomadores de decis!es no de$em tamb1m aceitar descobertas'
pro(n>sticos e conselhos 3ue' apesar de se direcionarem a 3uest!es essenciais' .alham em .a5er
uso das .erramentas cient7.icas+
A .im de separar o <oio do tri(o' o tomador de deciso re3uer al(uns conhecimentos
sobre os m1todos da ci)ncia+ Apenas 3uando este se tornar um consumidor cr7tico ele poder%
obter sucesso em obter dos te>ricos a3uilo 3ue realmente precisa+ Se tornar um consumidor
cr7tico implica a habilidade de reconhecer os limites dos m1todos de consulta cient7.ica+ /uitas
3uest!es do mundo pr%tico so extraordinariamente complexas e com .re3S)ncia' muito
exi(entes para serem resol$idas apenas por m1todos cient7.icos+ Em muitos casos' o tomador de
deciso de$e' de .ato' con.iar em seu discernimento e conscientemente no .a5er uso da
contribuio te>rica' ou das a$alia!es te>ricas e m1todos de resoluo de problemas+
Determinar 3uais 3uest!es de$em ser resol$idas exclusi$amente com o pr>prio discernimento e
3uais re3uerem an%lise cient7.ica e aux7lio na tomada de deciso' exi(e uma noo (eral' da parte
do tomador de decis!es' dos $%rios m1todos e t1cnicas dispon7$eis+
De .ato' 1 sabido 3ue h% certa .ra3ue5a nas teorias acad)micas de rela!es internacionais'
da perspecti$a dos tipos de conhecimento necess%rios na criao de pol7ticas+ "ontudo' boas
teorias .ornecem en3uadramentos conceituais rele$antes e Hteis' por meios atra$1s dos 3uais 1
poss7$el entender os re3uerimentos (erais de uma estrat1(ia e a l>(ica (eral associada a seu
empre(o e.eti$o+ Tal conhecimento te>rico?conceitual 1 cr7tico na pol7tica+ Ali%s' todos os
tomadores de decis!es .a5em uso de al(uns destes en3uadramentos conceituais e teorias' se<a
conscientemente ou no+ ,u se<a' ao aplicar uma estrat1(ia' pol7ticos contam com suposi!es
sobre a l>(ica e re3uerimentos (erais da estrat1(ia+
/esmo a melhor conceituali5ao de uma dada estrat1(ia pol7tica e o mais altamente
desen$ol$ido conhecimento (eral desta estrat1(ia no podem substituir an%lises
pol7ticas competentes dentro do (o$erno' onde analistas de$em considerar se al(uma
$erso da estrat1(ia 1 $i%$el na situao em mos+ Similarmente' tal conhecimento no
pode substituir o discernimento 3ue pol7ticos de$em exercer ao decidir se empre(am a
estrat1(ia em uma dada situao' uma $e5 3ue este <ul(amento le$e em conta outras
;K
considera!es no inclu7das pelo conhecimento (eral da estrat1(ia+ T neste sentido 3ue
o conhecimento acad)mico tem um impacto indireto e .re3uentemente limitado em
pol7tica+ NGE,RGE' 1::=' p 29' traduo nossaO
"omo' ento' conhecimento rele$ante de pol7tica pode a<udar an%lise pol7tica e o
discernimento do pol7ticoZ -rimeiro' pode assistir ao .a5er um dia(n>stico s>lido de uma
situao problem%ticaR se(undo' pode a<udar a identi.icar uma resposta pol7tica e.ica5 para lidar
com a3uele problema+ Assim' conhecimento rele$ante de pol7tica contribui para duas .un!es
essenciais na criao de pol7tica4 a tare.a de dia(nosticar e a de receitar solu!es+ T importante
dar )n.ase % contribuio 3ue a teoria e conhecimento rele$ante de pol7tica externa t)m no papel
de dia(nosticar uma situao podendo .ornecer' assim' op!es s>lidas de ao+ , dia(n>stico
correto de um problema pol7tico' e do contexto no 3ual este ocorre' de$e ser precedente % ao e
1' (eralmente' um pr1?re3uisito para .a5er a melhor escolha entre as op!es
Existem ainda importantes problemas 3ue a.etam os interesses de na!es e seus po$os'
aos 3uais analistas de pol7tica externa de$em estar atentos+ Entre estes esto a proli.erao de
armas nucleares e outros instrumentos de destruio em massa' problemas ambientais e
ecol>(icos' tend)ncias demo(r%.icas e populacionais' escasse5 da %(ua' problemas sanit%rios e de
saHde' e o sur(imento de con.litos nacionais' 1tnicos' e reli(iosos+ Tendo toda a in.ormao
necess%ria' a an%lise ob<eti$a destes problemas 1 uma parte essencial dos conhecimentos
necess%rios para a conduo de pol7tica externa+
Acad)micos podem .a5er di$ersas outras contribui!es para a pol7tica+ Entre eles esto a
coleta e apresentao de uma $ariedade de dados e a identi.icao de tend)ncias em relao aos
mais $ariados aspectos do sistema internacional+ Tamb1m executam uma tare.a Htil e necess%ria
desen$ol$endo conceitos melhores e en3uadramentos conceituais 3ue de$em assistir pol7ticos a
se orientarem em relao aos .enPmenos e problemas com os 3uais eles de$em lidar+
Brei e Rullo. N1:K:' p+ 18O' apontam um obst%culo' por1m' em relao as contribui!es
acad)micas+ Se(undo eles' no se de$e i(norar 3ue apesar de toda a compatibilidade aparente de
e$entos e conex!es em pol7tica externa' ainda h% muito 3ue permanece 7mpar+ -ortanto' a
tentati$a de tornar Htil o conhecimento pr%tico ainda ir% .alhar em al(umas %reas' independente
de este conhecimento ser obtido atra$1s de intuio e experi)ncia' ou a partir de pes3uisa
cienti.ica sistem%tica+ -or causa desta caracter7stica' a pol7tica internacional tem o h%bito de
surpreender continuamente' %s $e5es assustando os tomadores de deciso em pol7tica externa'
en3uanto a ci)ncia no 1 capa5 nem de a<ud%?los' ou de pre$eni?los+
;:
, tomador de decis!es' di.erentemente do analista acad)mico' raramente pode esperar
at1 3ue todos os .atos se<am coletados pois ele (eralmente est% sob .orte presso para
.a5er al(uma coisa' tomar al(uma ao+ A capacidade dos seres humanos para lidar com
situa!es de alta complexidade 1 muito limitada+ A mente humana necessita de um
LmapaM simpli.icado de uma situao para ser capa5 de executar al(uma ao ou tomar
uma deciso+ N*,WIE apud G,RGE' 1::=' p%(+ ;O
En.im' mesmo 3ue acad)micos no este<am em posio de aconselhar pol7ticos sobre
como melhor lidar com uma situao especi.ica de um problema 3ue re3uer ao ur(ente e
precisa' eles .re3Sentemente podem pro$er um debate mais amplo e Htil sobre como pensar e
entender tal problema & como' por exemplo' 3uest!es de etnicidade e nacionalismo+
De acordo com Brei e Rullo. N1:K:' p+ 1KO' o ambiente internacional como uma condio
contextual e um en3uadramento para as decis!es e a!es de pol7tica externa tem sido por muitos
anos um ob<eto de interesse cienti.ico+ Dentro de ci)ncia pol7tica' o estudo de rela!es
internacionais emer(iu como um campo importante+ ,s .rutos de todos os es.oros cient7.icos na
%rea t)m tornado claro onde se encontram as di.iculdades desta %rea de pes3uisa+ Estas
di.iculdades e percalos so de (rande importJncia para 3ual3uer aplicao pratica e no de$em
ser subestimadas+
, desen$ol$imento de teoria sobre rela!es internacionais por pes3uisadores acad)micos
e a utili5ao deste conhecimento pelos tomadores de decis!es 3ue condu5em a pol7tica externa
tem sido de.iciente em .uno das di.erentes culturas nas 3uais eles tradicionalmente residem+
/embros destas duas comunidades & acad)micos e tomadores de decis!es ? t)m sido
sociali5ados em mundos pro.issionais e intelectuais bem di.erentes' eles (eralmente de.inem seu
interesse no assunto de rela!es internacionais di.erentemente+
, pol7tico 1 tipicamente preocupado com o 3uo melhor promo$er o interesse nacional+
"ontudo' muitos acad)micos acreditam 3ue esta se<a uma aborda(em muito estreita para rela!es
internacionais' e escolhem trabalhar com um con<unto de $alores maiores do 3ue a3ueles
trabalhados como no!es con$encionais de interesse de estado+
"om o passar do tempo' por1m' a lacuna entre as duas comunidades tem diminu7do
substancialmente+ "on.orme atuantes acad)micos e tomadores de decis!es academicamente
preparados se deslocaram para dentro e .ora do ser$io ao (o$erno' e con.orme respons%$eis de
pol7tica externa encontraram lu(ar na academia' uma complementao substancial entre as duas
culturas tomou lu(ar+
=9
/uitos especialistas pol7ticos e peritos t1cnicos com posi!es na hierar3uia pol7tica'
especialmente em n7$eis m1dios' ti$eram treinamento a$anado em rela!es internacionais ou
campos relacionados+ Al1m de trabalhar de acordo com sua pr>pria .amiliaridade com o
conhecimento acad)mico' eles esto propensos a manter contato com outros acad)micos e suas
publica!es+ Estes especialistas pol7ticos podem assim ser$ir como uma ponte in.ormal entre os
dois mundos e aumentar a possibilidade de conhecimento acad)mico rele$ante ser usado na
pol7tica+
/ais (enericamente' a lacuna entre pes3uisadores acad)micos e tomadores de decis!es
re.lete a di.erena entre suas miss!es pro.issionais+ Acad)micos buscam aumentar a sabedoria e
conhecimentos (erais sobre rela!es internacionaisR tomadores de decis!es esto mais
interessados no tipo de conhecimentos 3ue aumente suas possibilidades de in.luenciar e controlar
o curso dos acontecimentos+ No papel de tomadores de decis!es' indi$7duos (eralmente se
adaptam se tornando orientados por a!es4 eles precisam de dia(n>sticos descomplicados e
solu!es para poder a(ir+
Similarmente' tomadores de decis!es t)m di.iculdade em .a5er uso de aborda(ens
acad)micas tais como o realismo estrutural e a teoria dos <o(os
K
' 3ue sup!e 3ue todos os Estados?
atores so i(uais e pode?se esperar 3ue seu comportamento se<a o mesmo em dadas situa!es' e
3ue repousam na simples' descomplicada suposio de 3ue os Estados podem ser considerados
atores unit%rios e racionais+ Ao contr%rio' tomadores de decis!es acreditam 3ue eles precisam
trabalhar com modelo de ator espec7.ico 3ue compreendem as estruturas internas e padr!es de
comportamento de cada Estado e l7der com os 3uais eles de$em lidar+
Dada a proli.erao da di$ersidade de an%lises nos centros acad)micos' pol7ticos
encontram desculpas e <usti.icati$as para re<eitar a3ueles estudos 3ue no se encaixam com suas
pr>prias orienta!es pol7ticas' e assim utili5ar apenas a3ueles 3ue se encaixam+ Tamb1m'
especialistas pol7ticos ar(umentam 3ue o banco de dados utili5ado em estudos acad)micos
(eralmente 1 inade3uado e pode distorcer as interpreta!es do pes3uisador+ No apenas o acesso
% in.ormao con.idencial para estes estudos 1 limitado' mas in.orma!es no?con.idenciais
dispon7$eis no apresentam o 3uadro (eral e podem le$ar a .alhas de interpretao+ Da mesma
maneira' in.orma!es obtidas atra$1s de ex?pol7ticos esto submetidas uma $ariedade de
limita!es das 3uais os acad)micos' com .re3S)ncia' no esto cientes ou no le$am em
K
EALAR SOBRE A TEORIA DOS FOGOS
=1
considerao de maneira ade3uada+
Acad)micos' por outro lado' so c1ticos ao ar(umento de 3ue a intuio e experi)ncia de
al(uns tomador de decis!es 1 o su.iciente para asse(urar decis!es s>lidas de pol7tica externa' e
de 3ue eles no precisam utili5ar a3uilo ao 3ue acad)micos se re.erem como teoria e
conhecimento sistem%tico emp7rico em relao %s utili5a!es e limita!es dos di$ersos
instrumentos do Estado+ Acad)micos tamb1m apontam 3ue' de .ato' 3uer pol7ticos percebam ou
no' eles utili5am teoria' apesar de (eralmente o .a5er na .orma de uma $ariedade de suposi!es'
crenas e m%ximas hist>ricas 3ue so raramente le$antadas em plena consci)ncia e criticamente
analisadas+ T .%cil concluir 3ue m%ximas e crenas pol7ticas emer(em da experi)ncia pessoal ou
indireta de e$entos hist>ricos passados de um indi$7duo' e de li!es passadas adiante por
(era!es anteriores da pol7tica+
#ma critica relacionada trata dos h%bitos dos pol7ticos em se basear e' com .re3S)ncia'
usar de maneira errPnea uma analo(ia ou precedente hist>rico+ Acad)micos percebem 3ue
al(uns tomadores de decis!es so desinteressados em coletar li!es de uma 3uantidade su.iciente
de di.erentes casos hist>ricos e no t)m um m1todo e.eti$o para .a5)?lo+ "omo resultado os
tomadores de decis!es .re3Sentemente no processam corretamente' ou le$am em considerao'
uma ampla $ariedade de experi)ncias hist>ricas rele$antes e' portanto' o 3ue eles aprendem da
hist>ria tem $alidao du$idosa+
-or estas e outras ra5!es' pes3uisadores acad)micos acreditam 3ue pol7ticos precisam
desen$ol$er um entendimento melhor sobre como suas pr>prias crenas e suposi!es t%citas
sobre o sistema internacional' pol7tica internacional e outros atores no sistema estatal
in.luenciam sua percepo dos desen$ol$imentos' seus dia(n>sticos das situa!es' e seu
discernimento+
"omo o se(mento das Rela!es Internacionais 3ue est% conectado mais
aproximadamente ao (o$erno' as descobertas acad)micas podem' potencialmente' se relacionar
diretamente % criao das pol7ticas do (o$erno+ Em al(uns pa7ses' de .ato' os acad)micos so
le$ados para dentro do (o$erno esperando?se 3ue sua habilidade de analisar o comportamento de
pol7tica externa $enha a melhorar a 3ualidade do processo pol7tico+ Existe certo peri(o aos
padr!es de ob<eti$idade acad)mica' uma $e5 3ue os analistas podem se sentir tentados a o.erecer
explica!es 3ue eles acreditam ser o 3ue o (o$erno 3uer ou$ir+ Ainda assim' existe uma .orte
li(ao entre o estudo acad)mico de pol7tica externa e o mundo real do processo de pol7tica
=2
externa' e esta li(ao um importante moti$o para o estudo da An%lise de -ol7tica Externa+
A maneira mais promissora de preencher a lacuna entre acad)micos e pol7ticos 1 se .ocar
no relacionamento entre conhecimento e ao na conduo da pol7tica externa+ Este
relacionamento de$e ser conceituali5ado de maneira 3ue se direcione a ambos os pes3uisadores
acad)micos e especialistas pol7ticos+ -ara Geor(e N1::='p+ 2=O isto si(ni.ica 3ue acad)micos
de$eriam ad3uirir um entendimento claro e detalhado dos tipos de conhecimentos 3ue os
pol7ticos necessitam para compreender e lidar com os di.erentes tipos de problemas de pol7tica
externa+
-or1m' uma $e5 3ue pol7ticos e suas e3uipes tal$e5 no se<am capa5es de articular 3uais
seriam os conhecimentos dos 3uais necessitam bem o su.iciente' acad)micos precisariam estudar
o pr>prio processo pol7tico de perto para identi.icar os tipos de teorias e conhecimentos 3ue
podem ser rele$antes+
Tendo 3ue muitos indi$7duos 3ue ser$em como especialistas pol7ticos e 3ue se encontram
em car(os do (o$erno estudaram rela!es internacionais em centro acad)micos' eles podem e
ser$em' como conectores in.ormais entre as duas culturas+ Aceitando este papel eles esto em
posio de pro<etar e adaptar os resultados da pes3uisa acad)mica para utili5ar na pol7tica e
tamb1m .amiliari5ar especialistas acad)micos com os tipos de in.orma!es e conhecimentos
necess%rios aos tomadores de decis!es+
0./ A&7"%,$% 3(# $(&'3(-%# 3% 3%+"#5%# 3% <()*$"+' %.$%-,' % ( 3%#'>"( 3' A,2)"#% 3%
P()*$"+' E.$%-,'
De acordo com 6ill N299;' p+ 21=O' muitos $)em a (lobali5ao como al(o 3ue tornou a
-ol7tica Externa redundante+ Em parte' pol7tica externa 1 um sub?con<unto do 3ue est%
acontecendo com o Estado nesta 1poca de (lobali5ao' compreendida como a criao de um
=;
mercado capitalista mundial inte(rado e colocando no lu(ar as .ormas de uma sociedade ci$il
(lobal' atra$1s de desen$ol$imentos em tecnolo(ia da in.ormao' turismo e educao+ De certa
maneira' a 3uesto da (lobali5ao 1 apenas mais um episodio no lon(o debate sobre os
impactos da economia na pol7tica+ Ainda mais si(ni.icante em termos de impactos da
(lobali5ao 1 a pro$%$el reor(ani5ao das rela!es entre pol7tica externa e pol7tica de
economia externa+ Na $erdade' as duas de$eriam ser consideradas <untas' mas raramente so por
causa da di.iculdade intelectual de manter em $ista um campo de ati$idade to (rande ao mesmo
tempo+
A estrutura de um sistema de decis!es de pol7tica externa' dentro do mundo (lobali5ado'
ocorre $ariando (raus de restri!es sobre suas op!es e comportamentos+ -or isso se re.ere no
meramente o ambiente .7sico' apesar de 3ue' claramente' tais .atores como a distribuio de
recursos por todo o mundo e 3ualidade de $ida' so importantes tamb1m+ ,utras restri!es
incluem a estrutura do sistema internacional' $ariando n7$eis de tecnolo(ia' padr!es duradouros
de com1rcio e outras transa!es' percep!es' normas de comportamento indi$idual e de Estado e'
mais particularmente' reli(io e outros componentes culturais+ Al1m disso' outro tipo de restrio
estrutural sobre os respons%$eis pela pol7tica externa compreende outros atores no campo da
pol7tica dom1stica+ , 3ue $em a mente imediatamente' 1 claro' 1 a superabundJncia de (rupos de
interesses .a5endo demandas sobre o sistema de decis!es+ Representantes de ne(>cios' trabalho'
associa!es 1tnicas' corpora!es ci$is' m7dia e comunicao' e ainda outros a(re(ados 3ue
sentem 3ue a pol7tica externa da nao os a.eta podem procurar expressar suas preocupa!es e
dese<os+
L, papel da oposio na pol7tica externa pode al(umas $e5es ser considerado+ Ao .a5er
pol7tica' um l7der eleito pode modi.icar seu comportamento para responder % reao
pre$ista da oposio Ntanto dentro ou .ora de seu partidoO' ou ento diminuir a .ora da
oposio se apropriando de suas pol7ticas e as anunciando como suas+M NA--LET,N
apud /ERRITT' 1:I8 p%(+ ;' traduo nossaO
Al1m destes' tamb1m o (rande pHblico pode ter um impacto direto sobre o processo
pol7tica externa' atra$1s de seus representantes eleitos e outros mediadores' assim como uma
in.lu)ncia mais indireta+ , 3ue al(umas $e5es se es3uece ao examinar um ambiente interno de
sistema de deciso 1 o .ato de 3ue a pr>pria estrutura deste ambiente condiciona as decis!es
.eitas pelos atores respons%$eis+ #ma sociedade .ra(mentada' por exemplo' pode apresentar
==
considera!es amplamente di.erentes Ntais como liberdade de aoO do 3ue as considera!es de
uma sociedade altamente mobili5ada e mais sintoni5ada aos resultados das pol7ticas+
Dentro do desa.io da An%lise de -ol7tica Externa' considera?se 3ue an%lise 3uer di5er no
apenas a necessidade de desmontar a pol7tica externa e mostrar suas partes constituintes'
conceitos e processos' e examinar o impacto de seus $%rios ambientes+ An%lise 1 tamb1m
compreendido em um sentido 3uase psico?anal7tico' onde se .a5 uma tentati$a de traar
si(ni.icados mais pro.undos do 3ue a3ueles 3ue aparecem na super.7cie' e de tentar entender as
a!es praticadas no meio internacional a partir das maneiras pelas 3uais os atores se rede.inem
constantemente atra$1s da interao com outros+
A mudana 1 um desa.io perp1tuo nas ci)ncias sociais' e no 1 exceo em An%lise de
-ol7tica Externa+ Em termos te>ricos' a principal 3uesto 3ue An%lise de -ol7tica Externa
en.renta 1 se a pol7tica externa se mant1m como ambiente cha$e do Estado' ou se est% sendo
despro$ida de conteHdo+ -arte da resposta pode ser dada teori5ando o Estado' uma $e5 3ue ele
ainda 1' e$identemente' uma .onte de extrema importJncia da $ida pol7tica' ainda 3ue no a
Hnica+
/as o principal desa.io pr%tico para 3ual3uer analista de pol7tica externa 1 tornar
transparente e a<udar a espalhar para o (rande publico o processo de .a5er pol7tica externa+ -ara
6ill N299;' p+ 1FIO' isso si(ni.ica debater o car%ter e$olucion%rio de pol7tica externa' mas acima
de tudo' identi.icar os ambientes de deciso e ao si(ni.icati$a+ Tanto responsabilidade 3uanto
e.ici)ncia dependem de um conhecimento sobre como as escolhas so .ormuladas' 3uem tem
maior in.luencia sobre estas escolhas' e como sua possibilidade pode ser a$aliada+ A An%lise de
-ol7tica Externa tem a capacidade de indicar como a nature5a do processo decis>rio determina os
rendimentos da pol7tica externa+
, estudo de pol7tica externa en.renta desa.ios perp1tuos tanto de n7$eis intelectuais'
3uanto de n7$el pr%tico+ ,s tomadores de decis!es de pol7tica externa precisam lidar com um
ambiente internacional con.uso' com $%rios atores' onde obst%culos e oportunidades no esto
sempre claros+ Al1m disso' os cidados t)m a sua .rente uma (rande 3uantidade de e$entos'
in.orma!es e interpreta!es 3ue di.erem entre si' o 3ue deixa muitos con.usos+
,s principais atores de pol7tica externa no podem ser considerados entidades abstratas'
mas sim como sendo os tomadores de decis!es 3ue so .ormalmente respons%$eis por tomar as
decis!es pelas unidades 3ue intera(em internacionalmente & ou se<a' principalmente' mas no
=8
exclusi$amente' Estados+ As .ontes da pol7tica externa' no contexto de suas a!es' so criadas
internamente' mesmo 3ue elas se<am condu5idas no ambiente externo+ -ol7tica externa se trata
de mediar o .luxo de duas $ias entre as dinJmicas interna e externa+ A pol7tica externa 1 uma
parte central do entendimento de Rela!es Internacionais' mesmo 3ue este<a lon(e de ser todo o
contexto+ T a pol7tica externa uma das principais respons%$eis por modelar os ambientes
externos e internacional nos 3uais opera' e ao mesmo tempo tem a responsabilidade de se adaptar
a eles para se manter e.ica5+
En3uanto um (o$erno (lobal no se trans.ormar em al(o s>lido e coerente' com as
institui!es internacionais se responsabili5ando (enuinamente pelo bem estar de uma real
sociedade mundial' tanto cidados 3uanto pol7ticos continuaro a lutar com os dilemas 3ue
sur(em da exist)ncia de um ambiente externo' de maneiras $ariadas e em n7$eis $ariados+ De
.ato' % medida em 3ue as rela!es internacionais inter.erem muito mais no dia?a?dia das pessoas
do 3ue no passado' a cont7nua interao ente o dom1stico e o externo de$e le$antar cada $e5
mais 3uest!es a serem respondidas pela An%lise de -ol7tica Externa+
=F
= ANLISE DE PROCESSO DECISRIO
Quando a $iso realista do Estado como ator unit%rio' uni$ersalmente de.inido como
maximi5ador de poder' .oi contestada no .inal da d1cada de 1:89' muitos autores se $oltaram
para a an%lise dos mecanismos internos ao processo decis>rio+ ,s mecanismos de mediao
internos Vs ma3uinas estatais passaram a merecer a ateno dos especialistas+ Neste contexto' o
status do ator racional .oi 3uestionado pelos estudos de pol7ticas burocr%ticas e aborda(ens
co(niti$as+
A capacidade dos atores de .a5erem escolhas conscientes a respeito do $alor relati$o de
seus ob<eti$os e absor$erem toda in.ormao dispon7$el tem sido' desde ento' contestada por
di$ersos ana1istas da dimenso psicol>(ica da pol7tica externa+ "omo resultado' a e.ici)ncia do
processo de tomada de decis!es se tomou o .oco da maior parte dos estudos $oltados para a
an%lise co(niti$a de atores internacionais+
A cr7tica ao modelo realista busca substituir o ator homo(enei5ado' maximi5ador de
poder' por um ator (uiado por um con<unto complexo de crenas' ob<eti$os e orienta!es+ T
importante notar 3ue elementos sub<eti$os in.luenciam o processo decis>rio e o comportamento
de atores em di.erentes situa!es' e 3ue os tomadores de decis!es nem sempre selecionam' do
seu 3uadro co(niti$o' a3ueles elementos' de .ato' Hteis para a de.inio de pol7ticas' como
pressupunha o modelo racional+
-ara Xalerie /+ 6udson N299F' p+1O' na An%lise de -ol7tica Externa' tudo 3ue ocorre
entre na!es e atra$1s das na!es est% baseado em tomadores de decis!es humanos a(indo
so5inhos ou em (rupos+ Neste sentido' as bases do estudo de Rela!es Internacionais so as
mesmas de todas as ci)ncias sociais+ "ompreender como os homens percebem e rea(em ao
mundo J sua $olta e como eles moldam' e so moldados por este mundo 1 um ponto central para
a pes3uisa de cientistas sociais' incluindo os de Rela!es Internacionais+
=I
A maior contribuio de SnCder' *rucA e Sapin N1:F2O' para as rela!es internacionais'
.oi identi.icar o ponto de encontro te>rico entre os determinantes mais importantes do
comportamento do Estado4 .atores materiais e ideol>(icos+ , ponto de interseco no 1 o
Estado e' de acordo com os autores' 1 neste ponto 3ue as teorias cl%ssicas e mesmo as
contemporJneas necessitam de maior esclarecimento+ , ponto de interseco te>rica 1 o tomador
de decis!es humano+
Se as teorias de Rela!es Internacionais no considerarem os seres humanos' estas iro
erroneamente mostrar um mundo sem mudanas' sem criati$idade' sem persuaso e sem
responsabili5ao+ /esmo assim' nenhuma das principais teorias de Rela!es Internacionais
criadas durante as d1cadas da Guerra Bria colocou o ser humano na combinao te>rica+ A ao
do Estado 1 a ao tomada por a3ueles 3ue a(em em nome do Estado+ ,u se<a' o Estado 1 seus
tomadores de decis!es+ "olocar o tomador de decis!es humano como o ponto de conexo te>rica
cha$e con.ere al(umas $anta(ens 3ue (eralmente .altam nas teorias de RI' como' por exemplo' a
possibilidade de inte(rao das teorias+
De acordo com SnCder' *rucA e Sapin N1:F2' p+ IO' 3uando se dese<a pro$ar o [por3ue[
oculto nos e$entos' condi!es e padr!es de interao 3ue resultam na ao do Estado' ento
an%lise de processo decis>rio se .a5 indispens%$el+ -ara os autores' 1 poss7$el at1 di5er 3ue as
3uest!es de [por 3u)[ no podem ser respondidas seno pela an%lise de processo decis>rio+
Ar(umentam' ainda' ser comum para al(uns acad)micos' principalmente na %rea de l>(ica e
economia' utili5ar a teoria da escolha' ou de processo decis>rio para propor modelos racionais'
de atores racionais' modelos nos 3uais se sup!e no apenas 3ue o ator a<a de maneira racional'
mas tamb1m 3ue contenha todas as in.orma!es sobre a situao+ -or1m' estes modelos no so
completamente ade3uados para se aplicar em situa!es caracteri5adas por riscos' incerte5as e
.alta de in.orma!es+
-ara complementar' ento' estas teorias' seria necess%rio incluir .atores como cultura'
personalidade' a e$oluo de entendimentos or(ani5acionais compartilhados pelo (rupo
respons%$el pelo processo decis>rio' as exi()ncias da pol7tica domestica' entre outros+ -ara se
utili5ar da .ora da teoria de escolha racional de pre$er o comportamento de pol7tica externa' 1
preciso primeiro complement%?Ias com in.orma!es precisas e detalhadas sobre os tomadores de
deciso de um Estado espec7.ico' e o contexto no 3ual estes tomadores de decis!es esto
operando+
=K
[, estilo de teoria tra5ido % tona por SnCder' *rucA e Sapin' colocando o tomador de
decis!es no centro do desen$ol$imento te>rico' inclui a necessidade de coleta de
in.orma!es sobre os indi$7duos nos pap1is de tomadores de deciso' sobre o contexto
or(ani5acional no 3ual as decis!es so tomadas' os canais de comunicao pertinentes
%s decis!es 3ue esto sendo estudados' o cen%rio cultural e ideol>(ico da deciso' a
se3S)ncia de decis!es .eitas e modi.icadas ao lon(o do tempo e a dinJmica de
construo con<unta 3ue ocorre entre cada um destes .atores+[ N6#DS,N' 2992' p+ :O
A tentati$a de modi.icao ou at1 mesmo abandono do modelo racional' proposto pelas
aborda(ens psicol>(icas se baseia na a.irmao de 3ue estudos sobre co(nio mostram 3ue os
seres humanos so incapa5es de a(ir cem por cento com a ra5o+ Xale lembrar 3ue se sup!e no
modelo racional 3ue os tomadores de decis!es so capa5es de .a5er escolhas conscientes em
relao ao $alor relati$o de seus ob<eti$os' de perceber in.orma!es no$as e rele$antes' e de
.ormular di$ersas alternati$as de ao+
Dois desta3ues da aborda(em de An%lise de -ol7tica Externa so os .atos de 3ue ela
$isuali5a a explicao do processo decis>rio de pol7tica externa como sendo multifatorial
Nanalisando os di$ersos .atores de in.lu)nciaO' com a aspirao de examinar as $ari%$eis em mais
de um n7$el de an%lise (multi-nivelar! Xari%$eis de explicao de todos os n7$eis de an%lise' do
micro ao macro?ambiente' so do interesse do analista na medida em 3ue eles a.etam o processo
decis>rio+ Assim' o processo decis>rio 1 $isto mais apropriadamente como um comportamento
or(ani5acional' no 3ual $ari%$eis como o escopo de responsabilidades dos atores en$ol$idos' o
.luxo de in.orma!es e comunica!es' a as moti$a!es dos di$ersos participantes t)m pap1is de
extrema importJncia+
6erbert /c"losAC N1:F2' p+ 291O .a5 a principal cr7tica a esta teoria
:
ale(ando 3ue a
complexidade irre(ular do es3uema de SnCder' Sapin e *rucA 1 o principal problema da teoria'
pois um pro<eto de pes3uisa 3ue re3uer 3ue um in$esti(ador colete in.orma!es detalhadas sobre
assuntos to $ariados como economia' a situao externa' os atores' percep!es' moti$a!es'
$alores' ob<eti$os' problemas de comunicao' 3uest!es de personalidadeR en.im' uma pro<eto de
pes3uisa 3ue exi<a do pes3uisador .ontes de explicao para um processo decis>rio em sua
totalidade' coloca uma responsabilidade muito (rande sobre este pes3uisador' responsabilidade
esta 3ue 1 3uase imposs7$el de ser cumprida ade3uadamente' por maiores 3ue se<am seus
es.oros+
:
Esta cr7tica .oi publicada no pr>prio li$ro' "oreign Policy #ecision-$a%ing& de 1:F2' de SnCder' *rucA e Sapin
=:
De .ato' este parece ser o principal problema+ Se esta pes3uisa no puder ser reali5ada
per.eitamente' ento a situao atual da teoria de Rela!es Internacionais se torna mais
compreens7$el+ -or causa disso a maioria dos trabalhos atuais 3ue se(uem esta linha te>rica no
procura entender a totalidade do processo decis>rio+ Ao in$1s disso' procura?se ou descobrir os
principais determinantes do micro?sistema do processo decis>rio de urna maneira (enerali5ada'
ou ento se procura unir pre$iamente $ertentes di.erentes da Teoria de Rela!es Internacionais
3ue apenas possam se complementar atra$1s do tomador de decis!es+
No processo decis>rio de pol7tica externa' (eralmente h% .alta de in.orma!es pertinentes+
Xalores' ob<eti$os' metas' empecilhos' condi!es' no so nem entendidos' nem conciliados
apropriadamente' e a capacidade intelectual do indi$7duo no conse(ue abordar plenamente o
problema+ De acordo com SnCder' *rucA e Sapin N1:F2'p+ :KO ' existem 3uatro tipos de decis!es4
aO decis!es 3ue causam (randes mudanas e so (uiadas por in.orma!es e
compreens!es ade3uadasR
bO decis!es 3ue ocasionam (randes mudanas' mas 3ue no so (uiadas da mesma
maneira' ou se<a' decis!es ce(as e impre$is7$eisR
cO decis!es 3ue resultam em pe3uenas mudanas e so (uiadas por in.orma!es e
concep!es ade3uadasR e
dO decis!es de resultam em pe3uenas mudanas' mas 3ue so (uiadas de maneira
inade3uada e' por isso' precisam ser constantemente repensadas e redirecionadas+
Decis!es do se(undo tipo' decis!es marcadas por resultarem em (rande mudana e
conterem uma compreenso imper.eita' no so raras' mesmo 3ue elas no se<am um
instrumento t7pico do processo de pol7tica externa+ Tamb1m no so decis!es .eitas por en(ano
ou por tomadores de decis!es in()nuos+ Ao contr%rio' tais decis!es so %s $e5es ine$it%$eis'
ocorrendo por .ora das circunstancias+ Alem disso' tais decis!es al(umas $e5es so tomadas
intencionalmente pelos tomadores de decis!es por3ue as poss7$eis recompensas parecem ser
su.icientemente atrati$as para superar as perdas decorrentes da compreenso imper.eita+ As
situa!es ou circunstJncias pol7ticas 3ue estimulam as decis!es 3ue ocasionam (randes' por1m
mal compreendidas' mudanas incluem crises' al(umas re$olu!es' e (uerra' al1m da3uilo 3ue
os tomadores de decis!es chamam de [(randes oportunidades[+ -ara SnCder' *rucA e Sapin
89
N1:F2' p+ 119O' as pol7ticas (eralmente so .eitas atra$1s de decis!es 3ue' mesmo ob<eti$ando
mudanas maiores' alcanam apenas mudanas pe3uenas ou incrementais+ E mesmo para
decis!es 3ue resultam em pe3uenas mudanas apenas' as in.orma!es e compreens!es sero
limitadas+
"omo 1 poss7$el perceber' nas Rela!es Internacionais existe um bom nHmero de
tend)ncias te>ricas estudando .enPmenos como institui!es' sistemas' dinJmicas de (rupo'
pol7tica domestica e outros+ "om .re3S)ncia nos re.erimos ao problema do n7$el de an%lise em
Rela!es Internacionais' relati$o ao .ato de 3ue muitos es.oros te>ricos a.irmam 3ue .enPmenos
podem ser explicados se centrando em um determinado n7$el de analise' como pol7tica
dom1stica' ou o sistema internacional+
Ao en.ati5ar o processo decis>rio como .oco central' se disponibili5ou uma maneira de
or(ani5ar os determinantes de ao em torno da3ueles o.iciais 3ue a(em em nome da sociedade
pol7tica+ Estes tomadores de decis!es operam em um cen%rio de aspecto duplo
19
para 3ue .atores
internos e externos' aparentemente no relacionados' se tornem relacionados em suas decis!es' e
conse3Sentemente' nas a!es do Estado+
=.1 O <-(7)%&' 3( ,*8%) 3% ',2)"#% 3% <()*$"+' %.$%-,'
#ma 3uesto de muito tempo no estudo das Rela!es Internacionais 1 o problema do
n7$el de an%lise+ ,s n7$eis aos 3uais esta 3uesto se re.ere so o indi$7duo' com a incluso'
possi$elmente' do n7$el burocr%tico' e o n7$el de Estado' ou n7$el de sistema+ Walt5 N1:I:O
ar(umentou' essencialmente' 3ue a distribuio de instrumentos dos estados 1 um determinante
mais importante do 3ue os pr>prios Estados+ /or(enthau e Thompson N1:K8O ar(umentaram 3ue
o Estado de$e ser a .onte de an%lise a ser usada no estudo das Rela!es Internacionais' com o
poder sendo o .ator de moti$ao mais importante+
-ara Da$id Sin(er N1:F1' p+ IKO' 1 .undamental' para o exame das implica!es te>ricas
do n7$el de an%lise ou orienta!es empre(adas em um modelo anal7tico' discutir as poss7$eis
19
Este cen%rio de aspecto duplo 1 mais conhecido como o <o(o de dois n7$eis 3ue os tomadores de decis!es do
Estado de$em <o(ar4 o <o(o simultJneo de pol7tica dom1stica e o <o(o de pol7tica internacional N-utnam' 1:KKO
EALAR MAIS SOBRE A TEORIA DO FOGO DE DOIS NVEIS
81
utili5a!es do modelo escolhido e o 3ue se espera da utili5ao deste modelo+ T preciso 3ue ele
o.erea uma descrio precisa do .enPmeno 3ue est% sendo considerado+ -ortanto' o es3uema
de$e apresentar uma ima(em deste e$ento da maneira mais completa e destorcida poss7$elR de$e
estar relacionada com a realidade ob<eti$a e combinar com as re.er)ncias emp7ricas no mais alto
(rau poss7$el+
, se(undo re3uerimento de um modelo anal7tico 1 a capacidade de explicar as rela!es
dentro dos .enPmenos sendo in$esti(ados+ Este modelo de$e ter instrumentos anal7ticos para
tratar os relacionamentos causais de maneira no apenas $%lida e meticulosa' mas tamb1m
imparcialR este Hltimo re3uisito 1 (eralmente i(norado' mas suas implica!es na estrat1(ia de
pes3uisa no passam sem conse3S)ncias+ Binalmente' 1 necess%rio exi(ir 3ue 3ual3uer modelo
anal7tico a ser escolhido se comprometa a .ornecer pre$is!es con.i%$eis+
Ao nos .ocarmos no sistema internacional como n7$el de an%lise' nos tornamos aptos a
estudar os padr!es de interao 3ue o sistema re$ela' e (enerali5ar sobre tais .enPmenos como a
criao e dissoluo de coali5!es' a .re3S)ncia' e durao' de con.i(ura!es especi.icas de poder'
modi.ica!es em sua estabilidade' sua suscetibilidade a mudanas em institui!es pol7ticas' e as
normas e culturas 3ue o sistema mani.esta como sistema social+ -ara Da$id Sin(er N1:F1' p+ K9O'
o n7$el sist)mico de analise' apenas este n7$el' nos permite examinar as rela!es internacionais
inteiramente' com uma compreenso 3ue 1 (eralmente perdida 3uando nosso .oco se altera para
um n7$el mais baixo e parcial+
, modelo orientado para o sistema coloca al(umas di.iculdades+ Em primeiro lu(ar ele
tende a condu5ir o obser$ador a uma posio 3ue exa(era o impacto do sistema sobre os atores
nacionais' e a diminuir o impacto dos atores no sistema internacional+ Al1m disso' este n7$el de
an%lise 3uase ine$ita$elmente re3uer 3ue se exi<a um alto (rau de uni.ormidade nos c>di(os
operacionais de pol7tica externa dos tomadores de decis!es+ -or conse(uinte' se deixa pouco
espao para di$er()ncia no comportamento dos Estados 3uando se obser$a o con<unto total+
Quando redu5imos' ou ne(amos as di.erenas entre as Na!es' ou 3uando a.irmamos ser 3uase
imposs7$el obser$ar muitas destas di.erenas ao se trabalhar com elas' a conse3S)ncia 1 uma
ima(em bastante homo()nea das na!es no sistema internacional+
, outro n7$el de an%lise poss7$el de ser considerado 1 o Estado?Nao ? o ator prim%rio
nas rela!es internacionais+ A $anta(em mais clara deste n7$el de an%lise 1 3ue ele permite uma
82
di.erenciao si(ni.icati$a entre os atores do sistema internacional+ -or no atribuir (rande
similaridade aos atores nacionais' encora<a o obser$ador a examinar estes atores detalhadamente+
/as' de acordo com Da$id Sin(er N1:F1' p+ K;O' assim como o .oco na Nao como ator nos
permite e$itar a homo(enei5ao imprecisa' 3ue .lui do .oco no sistema internacional' ele
tamb1m pode le$ar a um exa(ero das di.erenas entre os atores sub?sist)micos+ T e$idente 3ue
nenhum dos dois extremos condu5 a uma comparao so.isticada de pol7ticas externas' e tal
comparao re3uer uma preocupao tanto com a semelhana' 3uanto com a di.erena+ -ara
Sin(er' o peri(o parece ser maior 3uando se sucumbe % tend)ncia de di.erenciar
demasiadamenteR comparao e contraste podem a$anar apenas ap>s serem obser$adas as
uni.ormidades+ Ao en.ati5ar demais as di.erenas entre os di$ersos Estados?Nao' o obser$ador
.ica propenso a atribuir muito do 3ue ele considera $irtudes % sua pr>pria Nao' e $7cios %s
outras' especialmente aos principais ad$ers%rios na3uele momento+
,utra implicao si(ni.icati$a da orientao sub?sist)mica 1 3ue apenas podemos esperar
3ual3uer aplicao Htil da aborda(em de processo decis>rio 3uando dentro de sua estrutura
particular4 a estrutura do processo decis>rio de um Estado no 1 i(ual em outros+ #ma terceira
implicao' tal$e5 mais sutil' de se selecionar a Nao como .oco ou n7$el de an%lise 1 3ue esta
le$anta as 3uest!es de ob<eti$os' moti$a!es' e prop>sitos na pol7tica nacional+ En3uanto estas
3uest!es permanecem i(noradas' ou resol$idas atribuindo ob<eti$os id)nticos a todas as na!es'
no modelo orientado para o sistema internacional' a aborda(em da Nao como ator central
exi(e 3ue se in$esti(uem os processos pelos 3uais os ob<eti$os nacionais so selecionados' os
.atores internos e externos 3ue in.luenciam estes processos' e a estrutura institucional da 3ual
estes ob<eti$os sur(em+ /as ob<eti$os e moti$a!es so ambas $ari%$eis dependentes e
independentes' e 3uando se pretende explicar a pol7tica externa de uma nao no 1 poss7$el se
satis.a5er apenas com o estabelecimento destes ob<eti$osR 1 necess%rio $oltar atr%s e pes3uisar
seu sur(imento e o processo pelo 3ual eles se tornam as $ari%$eis cruciais 3ue eles parecem ser
no comportamento das na!es+
Di5er 3ue o ambiente internacional determina o comportamento de um Estado 1 di5er 3ue
todos os Estados rea(em de maneira similar % uma mesma situao externa+ -ara Robert 0er$is
N1:I8' p+ 1:O' mudanas no re(ime interno de um Estado' sua estrutura burocr%tica' e as
personalidades e opini!es de seus lideres no le$am a mudanas nas pol7ticas+ /udanas na
8;
situao externa' por1m' alteram' de .ato' o comportamento' mesmo 3ue as $ari%$eis nos demais
n7$eis do Estado se mantenham constantes+
As di.erenas nos resultados de processos decis>rios dos tomadores de decis!es em
pol7tica externa podem ser explicadas pelas $aria!es em estruturas sociais ou econPmicas' e
pol7ticas domesticas dos Estados aos 3uais representam+ ,utras teorias no n7$el de an%lise
debatem a importJncia da posio (eo(r%.ica de um Estado' suas tradi!es' o estilo da unidade
nacional' ou as conse3S)ncias de con.litos dom1sticos+ Bormula!es extremas sustentam 3ue o
sistema interno de um Estado determina sua pol7tica externa' en3uanto outras $ers!es di5em 3ue
as pol7ticas externas so produto tanto de pol7ticas domesticas 3uanto de circunstJncias
internacionais+
-or .im' para .ins de distino' percebe?se 3ue o n7$el sist)mico apresenta uma ima(em
mais (eral e compreensi$a das rela!es internacionais do 3ue o n7$el sub?sist)mico+ -or outro
lado' a ima(em compartimentada e menos coerente produ5ida pelos n7$eis menores de an%lise
compensa por sua ri3ue5a em detalhes' maior apro.undamento' e representao mais intensa+
-ara .ins de explorao' parece ha$er pouca dH$ida de 3ue o n7$el sub?sist)mico' ou orientao
do Estado?Nao como ator' 1 considera$elmente mais .1rtil por permitir uma in$esti(ao mais
cuidadosa do processo atra$1s do 3ual as pol7ticas externa so .eitas+ E em termos de pre$iso'
ambas orienta!es parecem o.erecer um (rau similar de (arantia' dependendo a escolha do n7$el
de an%lise da3uilo 3ue 3ueremos pre$er+
=.2 A,2)"#% C(?,"$"8' 3( P-(+%##( D%+"#:-"(
Tradicionalmente' pol7tica externa tem sido explicada a partir de uma perspecti$a de ator
racional' comum %s tradi!es realista e de pol7ticas de poder+ Esta racionalidade sup!e 3ue os
indi$7duos percebem o mundo de maneira precisa e che(am %s decis!es atra$1s de um processo
8=
intelectual aberto4 ob<eti$os so ordenados' 1 .eita uma busca por in.orma!es rele$antes'
considera?se uma (ama $ariada de alternati$as' e a opo 3ue apresenta maiores bene.7cios com
o m7nimo de pre<u75os 1 escolhida+
-or1m' acad)micos de pol7tica externa reconheceram h% muito tempo a importJncia dos
est%(ios iniciais do processo decis>rio ? a percepo e interpretao de in.ormao+ /uitos
trabalhos como os de SnCder' *rucA e Sapin' em 1:F2' e 0er$is' em 1:IF' .ocam?se nas
distor!es e erros no processo' ar(umentando 3ue as ima(ens imper.eitas nas 3uais os tomadores
de decis!es se baseiam para interpretar o mundo so uma .re3Sente .onte de percep!es e
decis!es errPneas+
,nde a perspecti$a de ator racional sup!e indi$7duos sem preconceitos' abertos e capa5es
de se adaptar %s mudanas no ambiente' uma aborda(em co(niti$a ale(a 3ue indi$7duos tendem
a ser muito mais .echados ao ambiente % sua $olta em .uno de suas crenas e da maneira na
3ual eles processam in.ormao+ Sendo assim' indi$7duos tendem tamb1m a resistir %s mudanas
no ambiente+ #ma perspecti$a co(niti$a en.ati5a a importJncia de examinar os indi$7duos
en$ol$idos no processo decis>rio de pol7tica externa' pois eles possi$elmente $)em o ambiente
de maneiras di.erentes+
-ara 0ohn Xo(ler N1:K:'p+ 1;8O' o comportamento humano depende da ima(em' ou
estrutura de conhecimento sub<eti$o' de um indi$7duo ou or(ani5ao+ ,s .atos de uma situao
nunca acontecem simplesmenteR eles de$em ser selecionados' ordenados e ter um si(ni.icado+
"o(nio' portanto' en$ol$e a3uelas ati$idades mentais de processamento das in.orma!es do
ambiente 3ue nos cerca' associadas com a a3uisio' or(ani5ao e utili5ao de conhecimento+
T essencialmente o estudo do 3ue se conhece por ima(em Nou o sistema co(niti$o dos
indi$7duosO e as maneiras nas 3uais esta se .orma' modi.ica e opera para estruturar percep!es' e
disto determinar o comportamento+ , 3ue importa isso para o processo de criao de pol7tica
externa no so as condi!es ou acontecimentos como elas so de .ato Nambiente operacionalO'
mas sim como o tomador de decis!es acredita 3ue elas se<am Nambiente psicol>(icoO+
QuincC Wri(ht' em The 'tudy of lnternational (elations N1:88' p+ =;;O' su(ere 3ue a
psicolo(ia de$e estar no Jma(o da disciplina de rela!es internacionais' e 3ue as mentes dos
indi$7duos 3ue constituem a populao mundial' as in.lu)ncias 3ue os a.etam e as in.lu)ncias
3ue eles exercem' tanto no Jmbito dom1stico 3uanto no Jmbito externo' de$em ser consideradas
atra$1s do estudo de suas mentes+ De acordo com 0ohn Steinbruner N1:I8' p+ 112O' as teorias
88
co(niti$as podem pro$er ao menos parte da base para um paradi(ma alternati$o 3ue coloca um
desa.io muito mais essencial ao modelo racional do 3ue aborda(ens de pol7tica burocr%tica+
Situa!es 3ue exi(em tomadas de deciso podem ser classi.icadas em tr)s dimens!es 3ue
representam as percep!es dos participantes4 ameaas' tempo dispon7$el' e surpresa+ De acordo
com 0ohn Xo(ler N1:K:' p+ 1=1O' di5?se 3ue uma crise existe 3uando h% s1ria ameaa a interesses
de alta prioridade' 3uando o tempo dispon7$el para a tomada de deciso 1 limitado' e 3uando os
e$entos por acontecer no ha$iam sido pre$istos+ Quando combinados um sentimento de
ameaa' uma .alta de noo de riscos e pre<u75os potencialmente de$astadores' altos n7$eis de
incerte5a e a presso da .alta de tempo' o resultado 1 um estado de alto n7$el de estresse
psicol>(ico dos tomadores de decis!es+
Eale$i 6olsti N1:I2' p+ IIO mostra 3ue pes3uisas sobre rea!es sob estresse em crises
(eram um nHmero de descobertas mais especi.icas' entre estas uma proporo maior de erros'
uma tend)ncia ao con.lito' diminuio de ateno a detalhes' percep!es extremamente seleti$as'
incapacidade de manter atitudes de bom senso' perda da habilidade de deduo e reduo de
tolerJncia a ambi(Sidade' entre outros+ , sentimento de estar condicionado ao ambiente externo
1 interessante e pode le$ar os tomadores de decis!es em pol7tica externa a restrin(ir'
desnecessariamente' sua busca por alternati$as' mas isto no pro$a 3ue outros tomadores de
decis!es na mesma situao se sentiriam insti(ados a a(ir da mesma maneira+
Al1m disso' para Xalerie /+ 6udson N2992' p+ =O' 3ual3uer es3uema conceitual para
analisar o comportamento do Estado de$e ainda tentar explicar o impacto de padr!es culturais
nas decis!es+ Se o tomador de decis!es 1 $isto como um portador de cultura' seria imposs7$el'
sem considerar o a(ente humano no centro da teoria' estabelecer bases para traar os poss7$eis
e.eitos de $alores populares' mantidos pela maioria dos membros da sociedade' sobre a
deliberao dos membros das unidades respons%$eis pela tomada de decis!es+ Apenas colocando
o tomador de deciso humano no centro da $ertente te>rica poderia permitir ao te>rico reali5ar
uma conexo entre os .atores sociais presentes na cultura
11
+
-ortanto' a mente de um tomador de decis!es em pol7tica externa no 1 simples4 contem
padr!es e in.orma!es complexas e intrinsecamente relacionadas' tais como crenas' atitudes'
$alores' experi)ncias' emo!es' traos' estilo' mem>ria' concep!es nacionais' e de si mesmo+
11
A cultura pode ter e.eito na co(nio' pode ter rami.ica!es para a estruturao de or(ani5a!es' como as
burocracias+ Al1m disso' t1cnicas de resoluo de con.lito\ podem ser di.erentes para culturas di.erentes+ De .ato' o
pr>prio processo de pol7tica externa pode ser traado pela herana cultural e sociali5ao de uma Nao+
8F
"ultura' hist>ria' (eo(ra.ia' economia' institui!es pol7ticas' ideolo(ias' demo(ra.ia' e
inumer%$eis outros .atores moldam o contexto social no 3ual o tomador de decis!es opera+ A
psicolo(ia pol7tica pode nos auxiliar a entender o tomador de decis!es+ Sob certas condi!es'
como alto n7$el de estresse' (rande incerte5a e che.e de Estado em posio dominante do
processo decis>rio de pol7tica externa' as caracter7sticas pessoais do indi$7duo se tornam cruciais
para o entendimento da escolha de pol7tica externa+
#m mapeamento co(niti$o nos remete a um con<unto de crenas especi.ico sobre certos
aspectos do ambiente' e sua conecti$idade com os demais .atores de in.lu)ncia' na mente de um
tomador de decis!es+ De acordo com Shapiro e *anham apud Rosati N1::8' p+ 8IO' um tomador
de decis!es passa por cinco .ases co(niti$as ao perceber uma no$a situao internacional 3ue
possa precisar de uma resposta pol7tica4 ampli.icao inicial Nou crenas rele$antesO' busca por
antecedentes Nexplicao dos e$entosO' busca por conse3S)ncias Nsobre o pro$%$el
comportamento .uturo dos atores en$ol$idosO' busca por pol7ticas alternati$as e escolha das
pol7ticas+
A suposio por tr%s da consist)ncia co(niti$a 1 a de 3ue indi$7duos percebem o mundo a
sua $olta con.iando em crenas b%sicas e empenham?se para manter sistemas de crenas
coerentes e tentar e$itar ad3uirir in.orma!es 3ue no se<am compat7$eis com suas crenas+ Em
outras pala$ras' indi$7duos no simplesmente aderem a cole!es aleat>rias de crenas' mas' ao
contr%rio' mant1m sistemas consistentes e coerentes destas crenas+ Qual3uer in.ormao
recebida (eralmente 1 interpretada de acordo com as predisposi!es e sistema existente de
crenas do indi$iduo+
-ode?se obser$ar 3ue para os se(uidores desta tend)ncia co(niti$a' parece ser imposs7$el
explicar decis!es e pol7ticas cruciais sem re.er)ncia %s crenas dos tomadores de decis!es sobre
o mundo e %s ima(ens 3ue eles t)m dos outros+ #ma perspecti$a co(niti$a tem' portanto'
rele$Jncia pol7tica consider%$el para o tomador de decis!es e para os cidados' pois pode
contribuir para o dia(n>stico da situao pol7tica' minimi5ando erros de percepo habituais e ao
mesmo tempo enri3uecendo o entendimento dos aspectos psicol>(icos de interao humana e
internacional+
=.0 P()*$"+'# B6-(+-2$"+'# % M(3%)( O-?',"@'+"(,')
8I
-ol7tica burocr%tica' ou /odelo de -ol7tica Go$ernamental' d% (rande )n.ase % estrutura
da unidade de processo decis>rio' e ao tipo de interao 3ue se desen$ol$e entre os indi$7duos
3ue .a5em parte do processo de tomada de deciso' ainda 3ue representem or(ani5a!es
burocr%ticas di.erentes+ , /odelo de -ol7tica *urocr%tica sustenta 3ue as decis!es so .eitas por
lideres de (abinetes 3ue procuram representar e dar andamento aos interesses e pol7ticas de seus
departamentos+
De acordo com Xalerie /+ 6udson N2998' p+ KO' pes3uisas iniciais nesta %rea mostraram
como o processo de pol7tica externa [racional[ pode ser in$alidado pela tentati$a de trabalhar
com (randes (rupos (o$ernamentais or(ani5ados+ ,r(ani5a!es e burocracias colocam sua
pr>pria sobre$i$)ncia como principal prioridade' e esta sobre$i$)ncia 1 medida pela in.lu)ncia
relati$a 3ue se tem sobre outras or(ani5a!es' pelo oramento da or(ani5ao' e pela moral de
seu pessoal+ A or(ani5ao ir% buscar prote(er e aumentar sua in.lu)ncia e .ora' al1m de
preser$ar a3uilo 3ue ela acredita ser sua ess)ncia' ou misso+ A pes3uisa de pol7tica burocr%tica
(anhou impulso pela Guerra do Xietnam' em curso no per7odo de seu sur(imento' pois a (uerra
era considerada pelo publico como um .uror de pol7tica de de.esa+ em .uno' em partes' de
imperati$os burocr%ticos+
[-ol7tica burocr%tica ou or(ani5acional desacredita a suposio racional de 3ue o Estado
a(e de maneira unit%ria' examinando pol7tica externa como resultante da interao de
indi$7duos burocratas e seus <o(os pol7ticos em busca de colocar em pauta tanto os
interesses pr>prios como de suas or(ani5a!es+[ NS/IT6' 1::9' p+ 119' traduo nossaO
A -ol7tica *urocr%tica pode ser pensada como um n7$el de an%lise ade3uada para explicar
determinadas decis!es de pol7tica externa permitindo' assim' a criao de di$ersos conceitos+
Allison N1:I1O construiu uma .ormulao Htil de como pol7tica burocr%tica' ou pol7tica
(o$ernamental' produ5 tipos sin(ulares de resultados pol7ticos+
, sistema de criao da pol7tica externa 1 distribu7do entre uma $ariedade de atores
or(ani5acionais' pe3uenos (rupos ou indi$7duos+ Atores or(ani5acionais' como ser$ios de
inteli()ncia' burocracias de pol7tica externa ou militares' so compostos por uma $ariedade de
Lsub?atoresM& incluindo atores Lsub?or(ani5acionaisM' pe3uenos (rupos' e indi$7duos+ Esta
disposio complexa de atores' seu relati$o poder e in.lu)ncia' e os padr!es e re(ras 3ue
8K
restrin(em comportamentos dentro do sistema de.inem um determinado sistema de criao de
pol7tica externa em um determinado espao no tempo+
Tamb1m' para Robert 0er$is N1:I8' p+ 2=O' as ati$idades burocr%ticas podem determinar
as pol7ticas+ No basta' para os proponentes deste posicionamento te>rico' pro$ar 3ue o curso de
a!es tomado pelo Estado a.i(ure?se inconsistente e carente de inte(rao de $alores+ Indi$7duos'
e tamb1m or(ani5a!es' no conse(uem coordenar suas a!es e desen$ol$er estrat1(ias
cuidadosamente plane<adas+
, .luxo de in.orma!es atra$1s deste sistema de atores distribu7dos 1 a 3uesto central+
"anais 3ue transmitem in.orma!es' redu!es nesta transmisso' re(ras ou normas institucionais
3ue re(ulam a comunicao' e os $ariados .iltros 3ue distorcem a in.ormao so in(redientes
cha$e em uma teoria or(ani5acional (eral+ Apesar de as decis!es serem tomadas por indi$7duos'
estas decis!es so altamente restrin(idas por press!es or(ani5acionais N3ue so' em parte' um
produto das a!es de outros indi$7duos dentro do sistemaO+ De acordo com SCl$an e Xoss N1::K'
p+ ;:O' o processamento co(niti$o de um indi$7duo depende' em parte' da entrada de in.orma!es
$indas de dentro do sistema operacional e ainda da entrada de in.orma!es $indas de .ora do
sistema' al1m dos pr>prios conhecimentos do indi$7duo+
Apesar de ser bastante debatido' o modelo de pol7tica burocr%tica continua pouco
especi.icado+ , /odelo de -ol7tica *urocr%tica no explica a in.lu)ncia 3ue o l7der tem na
.ormulao das pol7ticas entre os membros de (abinetes+ Ao in$1s de mostrar um relacionamento
hier%r3uico entre lideres e assessores' t)m?se lidado com ambos como i(uais+ Isto no 3uer di5er
3ue ele 1 no de$e ser usado na an%lise de pol7tica externa' mas'
[-ara 3ue este modelo Nou 3ual3uer outroO .orme uma .undamentao s>lida para
explicar o processo decis>rio de pol7tica externa' de$e primeiro explicar plenamente o
papel do l7der em relao a seus assessoresR de$e' ento' discutir a relao entre os
assessores en$ol$idos e' .inalmente' de$e utili5ar este entendimento de (rupos de
assessores para explicar a nature5a do processo decis>rio+[ N/IT"6ELL' 2998' p+I'
traduo nossaO
0% o /odelo ,r(ani5acional' at1 certo ponto' se .oca exclusi$amente na estrutura do
ambiente de tomada de deciso de uma maneira muito mais ampla do 3ue o /odelo de -ol7tica
*urocr%tica' e tem sido usado como uma explicao alternati$a sobre como se .a5 pol7tica e
como isto 1 um determinante dos resultados+ , /odelo ,r(ani5acional se .oca menos nos
pe3uenos (rupos' e se concentra mais no processo decis>rio de toda uma or(ani5ao 3ue 1
8:
hierar3uicamente estruturada e composta de pe3uenas subunidades' cada uma sendo desi(nada a
reali5ar uma tare.a espec7.ica' se(uindo os procedimentos operacionais padro+ "ada subunidade
da or(ani5ao opera em sua rotina de costume' contanto 3ue um n7$el de desempenho pr1?
determinado se<a atin(ido+
En3uanto ambos os /odelos de -ol7tica *urocr%tica e ,r(ani5acional en.ati5am a
in.lu)ncia da estrutura e dos (rupos no processo decis>rio de pol7tica externa' nenhuma procura
considerar $aria!es na con.i(urao dos (rupos ou das estruturas de processo?decis>rio+ ,
modelo de -ol7tica *urocr%tica i(nora a in.lu)ncia da liderana como um .ator condicionante no
comportamento do (rupoR e a aborda(em or(ani5acional en.ati5a a explicao do
comportamento em um n7$el de con<unto acima do pe3ueno (rupo+
=.0 T%(-"'# 3% A-?6&%,$'4A( % D%+"#A(
,s ar(umentos apresentados por cada indi$7duo so muito importantes no processo de
tomada de deciso+ Se estes ar(umentos so con$incentes' e todos os tomadores de decis!es
concordarem' a deciso 1 tomada imediatamente+ Se' por1m' o ar(umento no 1 con$incente'
outros membros do (rupo iro apresentar ar(umentos alternati$os e um lon(o processo de
tomada de deciso ir% se iniciar+
Teorias de ar(umentao' 3ue estudam ar(umentao em lin(ua(em natural'
.re3Sentemente combinam elementos normati$os e descriti$os+ Nestas teorias' ar(umentao 1
de.inida como [uma ati$idade $erbal' social' intelectual 3ue ser$e para <usti.icar ou re.utar uma
opinio' consistindo de uma constelao de declara!es' e diri(idos para obter a apro$ao em
uma audi)ncia[ NXAN EE/EREN' G,,TED,RST' E ER#IGER' 1:KI' p+ I' traduo nossaO+
#ma opinio pode ser uma assero' uma pre.er)ncia' um ponto de $ista' um discernimento e
assim por diante+ Na pr%tica' um ar(umento consiste de um con<unto de declara!es 3ue ap>iam
ou re.utam uma ou mais propostas+
De acordo com Gallho.er e Saris N1::F' p+ 1KO' existem 3uatro re(ras importantes em
uma ar(umentao4
F9
aO o ar(umento de$e ser consistenteR
bO o ar(umento de$e ser claroR
cO as propostas de$em ser sustentadas ou re$o(adas pelas premissas eR
dO o ar(umento de$e estar baseado em declara!es $erdadeiras+
Na aborda(em co(niti$a' a ar(umentao de tomadores de deciso em pol7tica externa 1
estudada em termos de suas crenas e $alores' 3ue representam um papel importante em suas
maneiras de entender e explicar um e$ento+ 0% aborda(ens 3ue tratam dos meios e .ins so
aborda(ens mais direcionadas ao processo de tomada de deciso em si+ A ar(umentao de um
tomador de decis!es 1 $ista nestas aborda(ens como um plano de pol7tica pretendido para
melhorar uma determinada situao no lon(o pra5o+
"onsidera?se 3ue um tomador de decis!es tem em mente uma situao dese<%$el para o
.uturo Numa meta' um ob<eti$o' um .imO e 3ue ele seleciona os meios dispon7$eis para che(ar a
esta determinada situao+ Na aborda(em a3ui descrita' uma [meta[ ou [.im[ 1 de.inido mais
precisamente como uma situao dese<ada pelo tomador de decis!es' 3ue de$e ter a $ontade de
torn%?la real' ou ao menos che(ar a uma situao pr>xima desta dese<ada NXAN DE GRAAB E
6,--E' 1:K:' p+ K1 e K=O+ #m [meio[ 1 uma ao ou um curso de a!es 3ue os respons%$eis
pela pol7tica externa de$em estar aptos e ter o dese<o de reali5ar' a .im de alcanar seus
ob<eti$os+
0% a Teoria da Deciso .oi ori(inalmente desen$ol$ida por Xon Neumann e /or(enstern
N1:=IO e .oi subse3Sentemente mais elaborada atra$1s da colaborao entre estat7sticos e
psic>lo(os experimentais' como Ed@ards' 1:F1 e Bishburn' 1:F=+
#ma estrat1(ia 1 um pro(rama ou curso de ao 3ue pode ser adotada+ Em sua .orma
mais simples' consiste de apenas uma alternati$a ou opo+ /as tamb1m pode consistir de uma
s1rie de alternati$as ou op!es a serem adotadas dependendo das condi!es ou conse3S)ncias
3ue delas incidem+ Quando um tomador de decis!es especi.ica as alternati$as dispon7$eis ou
rele$antes' ele de$e tamb1m considerar as poss7$eis a!es dos demais atores en$ol$idos+ A
escolha da estrat1(ia 1 baseada em poss7$eis resultados ou conse3S)ncias' uma $e5 3ue nem
todos os resultados so os dese<%$eis' um tomador de decis!es de$e examinar o con<unto total de
poss7$eis resultados' antes de escolher a estrat1(ia+
F1
,s resultados no necessariamente coincidem com os ob<eti$os' mesmo 3uando estes
resultados so aceit%$eis' uma $e5 3ue eles podem representar apenas reali5ao parcial das
metas+ Resultados podem ser compostos de di$ersos aspectos ou dimens!es' 3ue so
considerados sistematicamente atra$1s das estrat1(ias+ Sendo 3ue al(uns resultados so mais
dese<%$eis 3ue outros' a escolha da estrat1(ia 1 baseada tamb1m no (rau de atrati$idade dos
di.erentes resultados+ Assim' con.orme Gallho.er e Saris N1::F' p+ =2O' um tomador de decis!es
ir%' portanto' desi(nar explicitamente $alores sub<eti$os aos di.erentes resultados poss7$eis e
no$os desen$ol$imentos+ Estes $alores so considerados sub<eti$os por3ue se relacionam
particularmente ao tomador de decis!es+
["ompreendemos por processo decis>rio o estabelecimento de um curso de ao dentro
de nossas mentes depois de uma deliberada considerao de todas as alternati$as+
"ompreendemos por deciso o resultado deste processo+ Entendemos por ao uma
coisa .eita' ou o processo de .a5er ou a(ir[ NBRANEEL apud 6ER]' 1::= p+ II'
traduo nossaO
*asicamente' a ao existe Nde maneira anal7ticaO 3uando os se(uintes componentes
podem ser a$eri(uados4 o ator Nou atoresO' ob<eti$os' meios' e situa!es+ A situao 1 de.inida
pelo ator Nou atoresO em termos da maneira em 3ue ele se relaciona aos demais atores' aos
poss7$eis ob<eti$os' aos poss7$eis meios' e a maneira como meios e .ins so trans.ormados em
estrat1(ias de ao submetidas a .atores rele$antes da situao+ Estas maneiras de o ator se
relacionar a situao Ne assim de.ini?laO $ai depender da nature5a do ator ? de suas orienta!es+
,s Estados orientam suas a!es de acordo com a maneira na 3ual situao 1 percebida
por certos o.iciais' e de acordo com o 3ue eles dese<am alcanar+ A ao do Estado 1 a ao
tomada pelos respons%$eis pelo processo decis>rio+ -ortanto' o Estado 1 seus tomadores de
decis!es+ Assim 1 necess%rio analisar os reais atores4 os tomadores de decis!es o.iciais+
Tomadores de decis!es a(em de maneira a responder %s condi!es e .atores 3ue existem
.ora de si mesmos e da or(ani5ao da 3ual eles .a5em parte+ A rele$Jncia de condi!es e .atores
espec7.icos em situa!es (erais ou especi.icas' depender% das atitudes' percep!es'
discernimentos e prop>sitos dos tomadores de decis!es do Estado+ , cen%rio externo est% em
constante mudana e 1 composto por a3uilo 3ue os tomadores de decis!es de pol7tica externa
decidem ser importante+
F2
=.= P-(+%##'&%,$( 3% ",>(-&'45%# % -%<-%#%,$'4A( 3(# <-(7)%&'# 3% <()*$"+' %.$%-,'
A maneira na 3ual um problema 1 de.inido e representado 1 crucial para a poss7$el
soluo deste problema+ Intera!es 3ue ocorrem entre os Estados atores do cen%rio internacional'
como con.lito e cooperao' no simplesmente acontecem+ Tais intera!es so tratadas como um
produto dos interesses e ob<eti$os de um Estado e de como tais .atores tem impacto sobre os
interesses e ob<eti$os de outro Estado+ ,s Estados che(am % de.inio destes interesses e
ob<eti$os atra$1s de seus tomadores de decis!es+
, papel das percep!es e ima(ens em pol7tica externa 1 uma pes3uisa muito importante
para a An%lise de -ol7tica Externa+ Estrat1(ias de dissuaso podem .alhar de maneira catastr>.ica
se a percepo das inten!es ou moti$a!es do outro esti$er errada+ Ao lon(o da hist>ria 1
poss7$el perceber uma tend)ncia de as ima(ens' criadas no ambiente psicol>(ico dos tomadores
de deciso' no representarem corretamente
12
o ambiente operacional+ Isso no 3uer di5er 3ue
estes desencontros entre as ima(ens mentais e a realidade aconteam sempre' ou se3uer 3ue elas
aconteam com .re3S)ncia+ /as' para 0ohn Xo(ler N1:K:' p+ 1;IO' 1 poss7$el ar(umentar
con$incentemente 3ue' 3uando comparada com outras ati$idades humanas' a pol7tica externa 1
particularmente propensa a este tipo de desencontro+ Isto acontece por3ue os tomadores de
decis!es em pol7tica externa atuam em um ambiente 3ue no apenas 1 extremamente complexo e
incerto' mas 3ue tamb1m 1 cheio de ameaas e situa!es de alto risco+
[, acHmulo de discernimentos+ a$alia!es e dedu!es erradas' e a simples .alta de
conhecimentos de dados rele$antes sero pro$a$elmente le$ados aos pr>ximos est%(ios
^do processo decis>rio_ com rami.ica!es ne(ati$as para a 3ualidade do processo no
Jmbito (eral+[ NXERT]*ERGER' 1::9' p%(+ K' traduo nossaO
,u se<a' a representao inicial do problema condiciona .ortemente o comportamento
subse3Sente+ -or isso' antes 3ue o estimulo externo possa a.etar estados ou comportamentos
co(niti$os' ele de$e ser percebido e interpretado+ Apesar de a terminolo(ia di.erir dependendo
do autor' LinterpretaoM 1 basicamente o processo de construir e entender ? um modelo mental?
do mundo externo NE`SENE E EEANE' 1::9' p+ 2;O+ Tomadores de decis!es em pol7tica
12
Erros de percepo t)m maior probabilidade de ocorrer 3uando as ima(ens 3ue o tomador de decis!es tem de
determinada situao cont1m analo(ias hist>ricas+
F;
externa' assim corno outros 3ue processam in.orma!es' de$em interpretar os e$entos 3ue .a5em
parte de seu escopoR ou se<a' eles de$em construir entendimentos sub<eti$os dos e$entos no
mundo+
De acordo com 6er5 N1::= p+ K= e K8O' existem tr)s componentes de ima(ens 3ue se
ori(inam de tr)s .ontes distintas4 a doutrina' os elementos tradicionais da cultura nacional e
a3ueles 3ue resultam de interao+ Doutrina 1 um con<unto de crenas sobre ati$idades no
dom7nio pHblico+ T caracteri5ado pela sistemati5ao e hierar3ui5ao das id1ias' al1m da
presena de al(umas crenas ou $alores centrais+ Tradi!es de uma nao so incorporadas por
meio de experi)ncias hist>ricas' orientadas para a insero de uma nao no cen%rio
internacional+ Tradio 1 tudo a3uilo 3ue' tendo sido criado pela ao humana' 1 passado de uma
(erao para a se(uinte e arma5enado em ob<etos .7sicos e nas mem>rias indi$idual e coleti$a+ 0%
a nature5a interati$a do sistema internacional sustenta a presena de re(ras morais e le(ais no
cen%rio internacional' apesar da aus)ncia de um soberano comum
1;
+
Na aborda(em de processo decis>rio ao estudo de pol7tica externa as id1ias e
pensamentos dos tomadores de decis!es sobre o ambiente a.etam o processo de criao de
pol7tica externa+ As ima(ens mantidas pelos tomadores de decis!es podem ser parciais ou (erais+
Elas podem ser subconscientes ou estabelecidas conscientemente+ -odem ser se basear em
suposi!es sobre o mundo cuidadosamente consideradas' ou podem .luir de percep!es e
discernimentos instinti$os+ De acordo com 0erel Rosati N1::8 p+ 82O' pode?se di5er 3ue todos os
tomadores de decis!es possuem um con<unto de ima(ens e 3ue so condicionados por elas no
seu comportamento em pol7tica externa+
Tomadores de decis!es respondem de maneira positi$a a in.orma!es compat7$eis com
as ima(ens existentes em seu sistema co(niti$o' e lidam com as di$er()ncias se utili5ando de
percep!es seleti$as e interpreta!es altamente preconceituosas+ ,s tomadores de decis!es de
pol7tica externa mudam seus $alores e .a$orecem [racionali5a!es p>s?decis!esM nas 3uais as
crenas so con$enientemente reor(ani5adas para <usti.icar o comportamento+
Assim' os processos de racioc7nio dos tomadores de decis!es so cr7ticos para a interao
entre Estados' sendo tais processos a .uso das crenas e conhecimentos da pessoa com suas
percep!es dos outros Estados e dos ob<eti$os' interesses e moti$os destes+ Lo(o' 3uando sur(e
1;
A escola in(lesa e a teoria de re(imes cont)m propostas para o estudo dos princ7pios' $alores' re(ras e institui!es
comuns aos atores internacionais+ En3uanto a escola in(lesa procura compreender a exist)ncia de ordem no sistema
internacional' a teoria de re(imes se concentra em entender as causas da cooperao internacional+
F=
uma situao problem%tica' indi$7duos de.inem o problema desen$ol$endo uma de.inio da
situao NSnCder' *rucA e Sapin' 1:8=' 1:F2O na 3ual seu pr>prio conhecimento e crenas t)m
(rande importJncia+ Em outras pala$ras' eles desen$ol$em uma representao do problema
NNe@ell e Simon' 1:I2O+
Teoria de co(nio social e teoria de es3uema contam com crenas e es3uemas existentes
? ou se<a' constru!es mentais 3ue representam di.erentes con(lomerados de conhecimentos
sobre as di$ersas caracter7sticas do ambiente ? para interpretar in.orma!es+ Quanto mais
complexo e incerto .or o ambiente' 1 mais pro$%$el 3ue os indi$7duos se utili5em de es3uemas
simples ou atalhos co(niti$os para entender o mundo e a situao em suas mos+
As teorias de co(nio social e de es3uema en.ati5am o papel dominante das crenas
preexistentes ao interpretar no$as in.orma!es' assim como a teoria de consist)ncia co(niti$a+
Ainda assim' onde a teoria de consist)ncia co(niti$a sup!e a exist)ncia de um sistema de crenas
com alto (rau de coer)ncia e interdepend)ncia entre as crenas N3ue so extremamente
resistentes a mudanasO' a perspecti$a de co(nio social descre$e os sistemas de crenas dos
indi$7duos como muito mais .ra(mentados' com di.erentes crenas ou es3uemas 3ue so
utili5ados para di.erentes situa!es' a .im de entender o ambiente+
Apesar de as teorias de "o(nio Social e de Es3uema terem di.erentes implica!es para
as mudanas no sistema de crenas' ambas en.ati5am o n7$el de centralidade das crenas4 3uanto
mais central a crena' mais est%$el e resistente %s mudanas ela 1+ /uito depende do passado do
indi$7duo e de seu desen$ol$imento pessoal' do papel 3ue tem' e da situao em mos+
Al(uns dos estudos iniciais na aborda(em co(niti$a ressalta$am as ima(ens (erais 3ue as
elites pol7ticas sustenta$amR especialmente ima(ens do [outro[ e auto?ima(ens+ De acordo com
6olsti apud Rosati N1::8' p+ 88O' o conceito+ 3ue se tem do inimi(o+ a<uda$a a explicar e a
manter con.lito internacional ao lon(o do tempo+ , estudo de ima(ens espelhadas en$ol$e as
ima(ens 3ue ambas as partes t)m uma da outra em uma relao hostil+ Este conceito se re.ere ao
.ato de 3ue cada parte tem uma ima(em positi$a e bene$olente de si mesmo' en3uanto tem uma
ima(em ne(ati$a e mal1$ola do inimi(o+ Em uma situao de con.lito' cada uma das partes
en$ol$idas sustenta uma ima(em [diab>lica[ do inimi(o e uma auto?ima(em $i(orosa e moral'
3ue acaba sendo a .onte de desateno' .alta de empatia Npelo outroO' e superestima das .oras
militares+
F8
T importante 3uestionar se tal$e5 a representao de um problema a partir das crenas'
ob<eti$os' e impossibilidades de uma pessoa no seria presumir 3ue o processo decis>rio 1 mais
complexo de 3ue 1 na realidade+ A.inal' so $%rias as teorias 3ue su(erem 3ue no 1 necess%rio
conhecer as complexidades do .uncionamento da mente humana para pro$er a explicao das
decis!es tomadas na criao da pol7tica+ LAs crenas dos tomadores de decis!es em pol7tica
externa so centrais para o estudo dos resultados das decis!es e pro$a$elmente explicam mais
sobre a $ariao ^dos resultados_ do 3ue 3ual3uer outro .ator[ NS6A-1R, E *,N6A/ apud
X,GLER' p%(+ 18=O
T poss7$el obser$ar 3ue existe uma tend)ncia a simpli.icar' ou ento modi.icar a estrutura
de um problema a .im de se utili5ar de alternati$as para sua soluo 3ue se<am tamb1m mais
simples+ -es3uisas na %rea de ar(umentao indicam 3ue indi$7duos' ao <usti.icar uma
determinada posio' (eralmente declaram apenas al(umas ra5!es para sustentar um ar(umento'
mesmo 3ue eles tenham muitas outras N6och' 1:K=R Xoss e /eans' 1::1O+ T como se eles
baseassem seu caso em poucos ar(umentos 3ue eles consideram altamente con$incentes e apenas
se utili5am de outros ar(umentos' apesar de no muitos mais' se .orem indu5idos a isso+ Assim'
pode ser 3ue ser 3ue o homem se utili5e de menos in.orma!es do 3ue pensamos ao tomar uma
deciso+ Ao considerar um nHmero de alternati$as e conse3S)ncias' n>s podemos' de maneira
(eral' eliminar al(umas' e assimilar poucas outras' assim simpli.icando a deciso+
No 1 poss7$el a.irmar 3ue as crenas so as principais .ontes de comportamento e 3ue' portanto'
explicariam e poderiam pre$er a ao humana+ /as 1 poss7$el di5er 3ue as crenas so .iltros
3ue in.luenciam a percepo do indi$7duo e .a5em o dia(n>stico da situao pol7tica' e 3ue
.ornecem normas e padr!es para (uiar e canali5ar as escolhas de ao do tomador de decis!es em
situa!es espec7.icas+ As crenas e processos co(niti$os de tomadores de decis!es em pol7tica
externa a.etam sua $iso do mundo e' assim' as a!es 3ue eles condu5em no processo de pol7tica
externa+
-or .im' $ale notar 3ue a representao de problemas' e interpretao de in.orma!es' em
muito se assemelham com o conceito de Robert 0er$is N1:I8O' de 3ue a maneira como as pessoas
percebem umas as outras e tomam decis!es in.luencia os resultados apenas mar(inalmente+ T
interessante notar 3ue a na percepo interpessoal' as pessoas tendem a superestimar o (rau ao
3ual o comportamento do outro 1 determinado por sua personalidade' e subestimar o impacto 3ue
FF
a situao externa tem sobre este comportamento+ /as 3uando as pessoas explicam seu pr>prio
comportamento' atribuem suas a!es %s necessidades da situao' no %s suas pr>prias $ontades+
=./ A7(-3'?%& 3% 3",C&"+' 3% ?-6<( % ' ",>)6D,+"' 3( )*3%- ,( <-(+%##( 3%+"#:-"(
Ir$in( L+ 0anis N1:I2O apresentou o conceito de groupthin% como uma explicao para
.alhas pol7ticas' onde pe3uenos e coesi$os (rupos tentam manter sua unanimidade e coeso ao
en.rentar um estresse externo+ A busca por cooperao em uma 3uesto 1 conse(uida atra$1s de
uma busca meticulosa e a$aliao de todas as op!es dispon7$eis ao (rupo+ Este processo' de
acordo com 0anis' .unciona como uma explicao para as .alhas+ Em ra5o de os instrumentos de
processamento de in.orma!es de cada indi$7duo serem limitados' nenhum l7der respons%$el de
uma or(ani5ao tomaria uma deciso pol7tica so5inho+ Assim' a maneira comum de tentar rea(ir
%s limita!es do .uncionamento mental dos indi$7duos 1 dele(ar decis!es importantes a (rupos
de indi$7duos+
)roupthin% pode ser identi.icado por um con<unto de oito sintomas4 iluso de
in$ulnerabilidade' uma crena na moralidade superior do (rupo' uma iluso compartilhada de
unanimidade' es.oros coleti$os ao racionali5ar as a!es do (rupo' auto?censura de pontos de
$istas discordantes' presso para o con.ormismo' estere>tipo do inimi(o como mal' e a presena
de pessoas apontadas para car(os de con.iana+ Apesar de o groupthin% ser concebido como um
ambiente de tomada de decis!es [m7ope[' 0anis N1:I2' p+ =O ressal$a 3ue pol7ticas emer(entes
deste tipo de (rupos podem' de .ato' ser apropriadas e obter sucesso+
A aborda(em de dinJmica de (rupo se baseia na premissa de 3ue os membros de (rupos
pol7ticos' no importando o 3uo cientes eles este<am de seus status nacional ele$ado e de suas
responsabilidades' esto su<eitos % press!es como 3uais3uer (rupos de cidados comuns+ Balta de
cautela e assumir riscos excessi$os so exemplos de perturba!es tempor%rias de (rupo %s 3uais
os (rupos de tomadores de decis!es .ormados por executi$os respons%$eis no esto imunes+
Ir$in( 0anis N1:I2' p+ IO' en.ati5a a necessidade de a$eri(uao dos .atos e a$aliao imparcial
das alternati$as para determinar se os meios escolhidos iro atin(ir os ob<eti$os do (rupo+ A .alta
FI
de padr!es ob<eti$os para a$aliar a metas con3uistadas abre muitas oportunidades dentro do
(rupo de processo decis>rio para <ul(amentos errados e decis!es .alhas+
A coeso de um (rupo 1 a $alorao positi$a 3ue os membros do do (rupo e sua
moti$ao para continuar a .a5er parte dele+ Quando a coeso do (rupo 1 alta' todos os membros
demonstram solidariedade' simpatia uns pelos outros' e sentimentos positi$os sobre .re3Sentar as
reuni!es e executar as tare.as de rotina do (rupo+ -or outro lado' a e.ici)ncia de todos os (rupos
de trabalho pode ser a.etada de maneira ad$ersa pelos mitos pr1?conceituados e percep!es
erradas de seus membros mutuamente dependentes' ou se<a' a moti$ao para manter consenso e
aceitao pessoal pelo (rupo pode causar uma diminuio da 3ualidade do processo decis>rio'
pois os participantes buscam a preser$ao da coeso do (rupo sem considerar o trabalho em
mos+
Quando se tenta entender como certos erros pol7ticos 3ue poderiam ser e$itados ocorrem'
1 preciso $er o comportamento do pe3ueno (rupo de tomadores de decis!es' pois todos os erros
bem conhecidos decorrentes das limita!es de indi$7duos e de uma (rande or(ani5ao so
aumentados de maneira si(ni.icati$a por processos de (rupos 3ue produ5em erros de c%lculos
compartilhados+ A caracter7stica central do groupthin% 1' portanto' o pensamento cr7tico+
-ortanto' Ir$in( 0anis N1:K2O introdu5iu a expresso )roupthin% como uma maneira de se
re.erir ao tipo de pensamento 3ue as pessoas .a5em 3uando esto pro.undamente en$ol$idas em
um (rupo coeso' onde o es.oro dos membros na busca de unanimidade passa por cima da sua
moti$ao de a$aliar de maneira realista os cursos de ao poss7$eis+ Assim' groupthin% se re.ere
% reduo de e.ici)ncia mental' capacidade de $eri.icar a realidade e discernimento moral 3ue
resultam das press!es internas de um (rupo+
A principal critica ao groupthin% 1 sobre a impreciso da teoria+ A necessidade de superar
a impreciso le$ou a uma re.ormulao 3ue en.ati5ou a necessidade de explicar melhor os
antecedentes 3ue le$am ao groupthin%! Em primeiro lu(ar entre estes antecedentes est% a
in.lu)ncia do ponto de $ista do l7der' 3ue .a5 com 3ue a coer)ncia no se<a necess%ria para 3ue o
groupthin% ocorra+ Em se(undo' a re.ormulao do groupthin% a.irma 3ue o contexto interno do
(rupo in.luencia o groupthin%& o 3ue pode se expressar de duas maneiras+ "on.orme /itchell
N2998' p+ ;1O' 3uando h% con.lito no (rupo' o (rupo se torna hierar3uicamente estruturado'
aumentando o potencial para 3ue l7deres .ortes possam esperar lealdade dos componentes do
FK
(rupo+ Al1m disso' groupthin% pode ocorrer em (rupos 3ue empreendam intern!es competiti$as
entre os membros' .a5endo com 3ue o (rupo acabe se tornando uma $7tima do groupthin%+
-or1m esta re.ormulao no 1 o Hnico ponto 3ue precisa ser abordado ao se considerar a
utilidade do groupthin% na an%lise de pol7tica externa+ /ais especi.icamente' a hetero(eneidade e
a .alta de continuidade dentro da administrao de um presidente so considerados .atores
necess%rios para 3ue o groupthin% acontea+ Isto si(ni.ica 3ue o ambiente' e a estrutura do
(o$erno so rele$antes em .uno de sua in.lu)ncia no processo decis>rio 3uando este acontece
em (rupos+ Existe uma conexo entre o processo e a estrutura de tomada de deciso' ou se<a'
uma relao entre l7deres e subordinados+
, conceito de ">di(o ,peracional 1 um estudo sistem%tico sobre os e.eitos da
personalidade do l7der+ De.inir um c>di(o operacional en$ol$e a identi.icao das principais
crenas pol7ticas do l7der sobre a ine$itabilidade de con.lito no mundo' a estimati$a do l7der
sobre seu pr>prio poder de modi.icar os acontecimentos' e outros' a .im de explorar os meios
pre.eridos do l7der e o estilo de perse(uir seus ob<eti$os+
A aborda(em de ">di(o ,peracional consiste de dois tipos .undamentais de crenas4
.ilos>.icas e instrumentais+ "renas .ilos>.icas se re.erem % suposi!es e premissas em relao %
nature5a .undamental da pol7tica' con.lito pol7tico e oponentes' o .uturo e desen$ol$imento
hist>rico+ "renas instrumentais so crenas sobre estrat1(ias e t%ticas re.erentes % ao pol7tica'
riscos a assumir' espao de tempo e meios de promo$er seus interesses+ No c>di(o operacional'
as crenas .ilos>.icas do indi$iduo a<udam a dia(nosticar a de.inio da situao en3uanto as
crenas instrumentais a.etam a pro$%$el escolha de ao+
F:
/ CONCLUSES
Este trabalho $ersou sobre a disciplina de An%lise de -ol7tica Externa' desde sua criao
na d1cada de 1:89' at1 seu desen$ol$imento nos dias de ho<e+ 6% no muito tempo atr%s o
comportamento externo das Na!es era considerado exclusi$amente uma reao aos est7mulos
externos+ , Realismo tem sido a tradio te>rica dominante nas Rela!es Internacionais e
predominou principalmente durante os anos da Guerra Bria+ , principal desa.io ao Realismo
$eio das teorias liberais 3ue acredita$am 3ue as ,r(ani5a!es Internacionais poderiam a<udar a
superar o comportamento e(o7sta dos Estados' e a.irma$am 3ue a cooperao (era resultados
muito mais ben1.icos do 3ue o con.lito+ /as en3uanto o realismo e liberalismo tendem a se .ocar
em .atores materiais' como poder ou com1rcio' aborda(ens construti$istas en.ati5am o impacto
das id1ias' dando alta rele$Jncia ao discurso pre$alecente na sociedade' acreditando 3ue este
discurso molda crenas e interesses' e estabelece as normas de comportamento aceitas por esta
sociedade+ Nenhuma aborda(em te>rica Hnica pode capturar toda a complexidade da pol7tica
mundial contemporJnea+ -ortanto' 1 melhor optar por uma .ormao di$ersa de id1ias 3ue
competem' do 3ue por uma Hnica ortodoxia te>rica+
A proposta inicial desen$ol$eu?se em torno do exame dos conceitos e diretri5es 3ue
determinam a An%lise de -ol7tica Externa' constatando 3ue as experi)ncias passadas e as
orienta!es de $alores presentes em uma sociedade' suas institui!es educacionais' sua estrutura
social e sistema de estruturas so apenas al(umas das muitas $ari%$eis sociais 3ue recebem
ateno como determinantes da identidade' possibilidades e instrumentos da3ueles 3ue ocupam
os papeis de tomadores de deciso em pol7tica externa+ Boi tamb1m poss7$el constatar 3ue'
apesar do pro(resso no desen$ol$imento de uma teoria de pol7tica externa' as dinJmicas dos
processos 3ue culminam o comportamento externo das sociedades continuam obscuros+
Descobrir processos 3ue a.etam o comportamento externo no 1 explicar como e por3ue eles so
operacionais sob certas circunstancias' e no so sob outras+ As di.iculdades sur(em no apenas
na 3uantidade de in.ormao' mas tamb1m na 3ualidade+ T necess%rio selecionar o 3ue 1
importante' o 3ue 1 rele$ante' na (rande 3uantidade de in.orma!es' e separar do 3ue no tem
importJncia ou rele$Jncia+
I9
A pol7tica externa 1 a soma das rela!es exteriores o.iciais condu5idas por um ator
independente nas rela!es internacionais+ T o con<unto de ati$idades pol7ticas mediantes as 3uais
cada Estado promo$e seus interesses perante outros Estados e de$e tamb1m prote(er os $alores
3ue a sociedade' % 3ual esta pol7tica representa' acredita serem uni$ersais+ A pol7tica externa 1
.ormulada interiormente' por1m pro<etada para o ambiente exterior ao Estado e' portanto' no
pode ser separada do contexto dom1stico no 3ual ela 1 (erada+ Todas as sociedades t)m suas
tradi!es e (rupos de in.lu)ncia' procedimentos e necessidades+ A interao entre o interno e o
externo apenas molda a pol7tica externa' mas tamb1m o desen$ol$imento (eral do Estado+ As
principais in.lu)ncias do ambiente dom1stico na pol7tica externa so as .oras sociais' pol7tico e
econPmicas' o nacionalismo e a reli(io+ -or1m no apenas a pol7tica dom1stica tem rele$Jncia
no processo de pol7tica externa de um Estado+ , sistema pol7tico internacional tanto cria
empecilhos para os respons%$eis pela pol7tica externa' 3uanto molda suas oportunidades+ Ele
deri$a de uma parceria comum entre os atores da sociedade internacional e suas .ontes so as
,r(ani5a!es Internacionais' o Direito Internacional' as Normas In.ormais do Sistema
Internacional' a 6ierar3uia dos Estados e as ,r(ani5a!es Internacionais No?Go$ernamentais+
Neste contexto' 1 poss7$el constatar 3ue o ambiente dom1stico' inte(rando?se com o sistema
pol7tico internacional' 1 o 3ue molda a pol7tica externa+
Quando a An%lise de -ol7tica Externa se tornou .irmemente estabelecida
academicamente' .oca$a?se em como as institui!es (o$ernamentais' respons%$eis pela
.ormulao e implementao de pol7tica externa' poderiam se tornar mais e.icientes na execuo
de suas tare.as+ Dentro do desa.io de analisar pol7tica externa' percebe?se 3ue Lan%liseM no se
re.ere apenas % necessidade de desmontar a pol7tica externa e mostrar suas partes constituintes'
conceitos e processos+ Neste contexto' 1 tamb1m compreendida como uma tentati$a de traar
si(ni.icados mais pro.undos do 3ue a3ueles 3ue aparecem na super.7cie' e de tentar entender as
a!es praticadas no meio internacional a partir das maneiras pelas 3uais os atores se rede.inem
constantemente atra$1s da interao com os outros+ ,s tomadores de decis!es na pol7tica externa
precisam lidar com um ambiente internacional con.uso' com $%rios atores' onde obst%culos e
oportunidades no esto sempre claros+ T' portanto' tare.a da An%lise de -ol7tica Externa tentar
resol$er al(umas destas con.us!es clari.icando al(uns conceitos b%sicos+ "onclui?se' assim' 3ue
o estudo da pol7tica externa en.renta desa.ios perp1tuos tanto de n7$eis intelectuais' 3uanto de
n7$el pratico+
I1
Quando se dese<a pro$ar o Lpor 3ueM oculto nos e$entos' condi!es e padr!es de
interao 3ue resultam na ao do Estado' ento a an%lise do processo decis>rio de pol7tica
externa de .a5 indispens%$el+ A tentati$a de modi.icao ou at1 mesmo de abandono do modelo
racional' proposto pelas aborda(ens psicol>(icas' se baseia na a.irmao de 3ue estudos sobre
co(nio mostram 3ue os seres humanos so incapa5es de a(ir cem por cento com a ra5o+ Esta
capacidade dos atores de .a5erem escolhas conscientes a respeito do $alor relati$o de sues
ob<eti$os e absor$erem toda a in.ormao dispon7$el tem sido' desde o sur(imento do estudo da
An%lise de -ol7tica Externa' contestada por di$ersos analistas da dimenso psicol>(ica da
pol7tica externa+ "omo resultado' a e.ici)ncia do processo de tomada de decis!es se tornou o
.oco da maior parte dos estudos $oltados para a An%lise de -ol7tica Externa+ T poss7$el concluir'
por isso' 3ue se as teorias de Rela!es Internacionais no considerarem os seres humanos' estas
iro erroneamente mostrar um mundo sem mudanas' sem criati$idade' sem persuaso e sem
responsabili5ao+ /esmo assim' nenhuma das principais teorias de Rela!es Internacionais'
criadas durante a Guerra Bria' colocou o ser humano na combinao te>rica+
No processo de pol7tica externa os tomadores de decis!es operam dentro de um sistema
de decis!es 3ue tem sua pr>pria dinJmica+ T importante notar 3ue elementos sub<eti$os
in.luenciam o processo decis>rio e o comportamento de atores em di.erentes situa!es' e 3ue os
tomadores de decis!es nem sempre selecionam' de seu 3uadro co(niti$o' a3ueles elemento 3ue
so' de .ato' Hteis para a de.inio de pol7ticas' como pressupunha o modelo racional+ No
processo decis>rio de pol7tica externa' (eralmente h% .alta de in.orma!es pertinentes+ Xalores'
ob<eti$os' metas' empecilhos' condi!es' no so nem entendidos' nem conciliados
apropriadamente' e a capacidade intelectual do indi$iduo no conse(ue abordar plenamente o
problema+ Ao en.ati5ar o processo decis>rio como .oco central' se disponibili5ou uma maneira
de or(ani5ar os determinantes de ao em torno da3ueles o.iciais 3ue a(em em nome da
sociedade pol7tica+
/uitos trabalhos se .ocam nas distor!es e erros no processo decis>rio' ar(umentando
3ue as ima(ens imper.eitas nas 3uais os tomadores de decis!es se baseiam para interpretar o
mundo so uma .re3Sente .onte de percep!es e decis!es errPneas+ ,nde a perspecti$a de ator
racional sup!e indi$7duos sem preconceitos' abertos e capa5es de se adaptar %s mudanas no
ambiente' uma aborda(em co(niti$a de processo decis>rio ale(a 3ue indi$7duos tendem a ser
muito mais .echados ao ambiente % sua $olta em .uno de suas crenas e da maneira como
I2
processam in.orma!es+ A perspecti$a co(niti$a en.ati5a a importJncia de examinar os
indi$7duos en$ol$idos no processo decis>rio de pol7tica externa' pois eles possi$elmente $)em o
ambiente de maneiras di.erentes+
A mente de um tomador de decis!es em pol7tica externa no 1 simples4 cont1m padr!es e
in.orma!es complexas e intrinsecamente relacionadas' tais como crenas' atitudes' $alores'
experi)ncias' emo!es' traos' estilo' mem>ria' concep!es nacionais e de si mesmo+ "ultura'
hist>ria' (eo(ra.ia' economia' institui!es pol7ticas' ideolo(ias' demo(ra.ia' e inumer%$eis outros
.atores moldam o contexto social no 3ual o tomador de decis!es opera+ Sob certas condi!es'
como alto n7$el de estresse' as caracter7sticas pessoais do indi$7duo se tornam cruciais para o
entendimento da escolha da pol7tica externa+ A suposio por tr%s da consist)ncia co(niti$a 1 a
de 3ue indi$7duos percebem o mundo % suas $olta con.iando em crenas b%sicas e tentam e$itar
ad3uirir in.orma!es 3ue no se<am compat7$eis com suas crenas+ Qual3uer in.ormao
recebida (eralmente 1 interpretada de acordo com as predisposi!es e sistema de crenas
existente do indi$7duo+ ,s Estados orientam suas a!es de acordo com a maneira na 3ual a
situao 1 percebida por certos o.iciais' e de acordo com o 3ue eles dese<am alcanar+ A ao do
Estado 1 a ao tomada pelos respons%$eis pelo processo decis>rio+ -ortanto' o Estado * seus
tomadores de decis!es+
Al1m disso' a maneira como um problema 1 de.inido e representado 1 crucial para a
soluo deste problema+ Intera!es 3ue acontecem entre os Estados atores do sistema
internacional' como con.lito e cooperao' no acontecem simplesmente+ Tais intera!es so
tratadas como um produto dos interesses e ob<eti$os de um Estado e de como tais .atores t)m
impacto sobre os interesses e ob<eti$os de outro Estado+ ,u se<a' a representao inicial do
problema condiciona o comportamento subse3Sente+ Assim' os processos de racioc7nio dos
tomadores de decis!es so cr7ticos para a interao entre Estados' sendo tais processos a .uso
das crenas e conhecimentos da pessoa com suas percep!es dos outros Estados e dos ob<eti$os'
interesses e moti$os destes+
-ode?se concluir' portanto' 3ue apesar de no ser poss7$el a.irmar 3ue as crenas so as
principais .ontes de comportamento e 3ue' portanto' explicariam e poderiam pre$er a ao
humana' 1 poss7$el di5er 3ue as crenas so .iltros 3ue in.luenciam a percepo de indi$7duo e
.a5em o dia(nostico da situao pol7tica' e 3ue .ornecem normas e padr!es para (uiar e canali5ar
as escolhas de ao do tomador de decis!es em situa!es espec7.icas+ Ainda assim' nenhum l7der
I;
respons%$el de uma or(ani5ao tomaria uma deciso pol7tica so5inho e' por isso' a maneira
mais comum de tentar rea(ir %s limita!es do .uncionamento mental dos indi$7duos 1 dele(ar
decis!es importantes a (rupos de tomadores de decis!es+
-or .im' h% muito tempo se nota a exist)ncia de uma lacuna si(ni.icati$a entre a teoria e a
pr%tica na pol7tica externa+ So di$ersos os obst%culos 3ue se colocam no caminho do
preenchimento desta lacuna' baseados parte nos insu.icientes instrumentos da ci)ncia' e em parte
nos desentendimentos e .alsas expectati$as entre te>ricos e tomadores de decis!es+ Estes
desentendimentos comuns' entre te>ricos e tomadores de decis!es' t)m suas ra75es na .alta de
habilidade de ambas as partes em comunicar o 3ue realmente precisam+ /uitas 3uest!es do
mundo pr%tico so extremamente complexas e' com .re3S)ncia' muito exi(entes para serem
resol$idas apenas por m1todos cient7.icos+ -or isso' em muitos casos' 1 preciso 3ue o tomador de
decis!es con.ie em seu pr>prio discernimento+ /ais (enericamente' a lacuna entre pes3uisadores
acad)micos e tomadores de decis!es em pol7tica externa re.lete a di.erena entre suas miss!es
pro.issionais+ Acad)micos buscam aumentar a sabedoria e conhecimentos (erais sobre rela!es
internacionais' tomadores de decis!es esto mais interessados no tipo de conhecimentos 3ue
aumente suas possibilidades de in.luenciar e controlar o curso dos acontecimentos+ Neste
contexto' 1 poss7$el concluir 3ue a maneira mais promissora de preencher a lacuna entre
acad)micos e tomadores de decis!es 1 se .ocar no relacionamento entre o conhecimento e a ao
na conduo da pol7tica externa+
"om este trabalho' e para resumir mais de meio s1culo do estudo da disciplina' pode?se
concluir 3ue a An%lise de -ol7tica Externa se .orma de aborda(ens di.erentes e 7mpares'
incluindo trabalhos sobre .atores co(niti$os e psicol>(icos' pol7ticas burocr%ticas e neo?
institucionais' comportamentos' implementao de pol7ticas' processos decis>rios em (rupo'
rela!es transnacionais' in.lu)ncia de .atores dom1sticos e internacionais' di.erenas entre o
mundo pr%tico e te>rico' e muitas outras 3uest!es 3ue no couberam ao escopo deste trabalho+
-ode?se concluir tamb1m' 3ue a rele$Jncia do a(ente humano' como respons%$el pelas a!es de
pol7tica externa' 1 3uase incontest%$el' e 3ue sua importJncia no desenrolar de uma no$a era das
teorias de Rela!es Internacionais tende a aumentar' e se tornar .oco de no$os estudos' cada $e5
mais+

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