Aula 1

Introduo ao curso e conceitos

e propriedades do oramento
de obras
Abril, 2012
AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS
Mdulo 1
Oramento de obras
Instituto Serzedello Corra
RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Insttuto Serzedello Corra
2 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
SUPERVISO
Pedro Koshino
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Insttuto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
DIAGRAMAO
Herson Freitas
Vanessa Vieira
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.
Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia, 2.ed : TCU, Insttuto Serzedello Corra, 2012.
28 p. : il.
Contedo: Mdulo 1: Oramento de obras. Aula 1: Introduo ao curso e
conceitos e propriedades do oramento de obras.
Curso realizado em 2012 no Ambiente Virtual de Educao Corporatva do
Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas fscalizao
Brasil. 3. Engenharia de custos. 4. Custo unitrio bsico (CUB) Brasil. I. Ttulo.
Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fns comerciais.
[ 3 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Introduo
Em atendimento s disposies contidas nas ltimas Leis de
Diretrizes Oramentrias anuais, o Tribunal de Contas da Unio realiza
anualmente o Fiscobras, denominao de um extenso programa de
auditorias de obras pblicas executadas com recursos federais.
O grande quantitativo de fscalizaes de obras realizadas pelo
TCU representa uma importante fonte de dados sobre os principais
problemas existentes no planejamento, licitao, contratao e execuo
de obras pblicas no pas. A tabela a seguir apresenta a consolidao das
principais irregularidades encontradas nas fscalizaes realizadas pelo
TCU no mbito do Fiscobras/2011:
Nesta aula inicial, pretendemos apresentar uma viso introdutria
das principais irregularidades observadas nas obras auditadas pelo
TCU, pois grande parte do presente curso ser pensada em funo das
principais irregularidades apuradas em obras pblicas.
Com efeito, uma boa auditoria de obra pblica deve avaliar os
seguintes aspectos:
adequado planejamento do empreendimento;
consistncia dos projetos Bsico e executivo;
regularidade e competitividade da licitao;
regularidade na formalizao dos contratos e aditivos;
licenciamento ambiental da obra;
adequao da execuo da obra;
economicidade dos preos estimados e contratados;
adequao dos quantitativos dos servios contratados e pagos; e
qualidade da execuo dos servios.
Lei no 12.465, de
15/8/2011 (LDO/2012):
Art. 93. Para fns do
disposto no art. 59, 1o,
inciso V, da LRF e no art.
9o, 2o, desta Lei, o TCU
encaminhar:
(...)
II - CMO, at 70
(setenta) dias aps
o encaminhamento
do projeto de lei
oramentria, a relao
atualizada dos contratos,
convnios, etapas,
parcelas ou subtrechos
relativos aos subttulos nos
quais forem identifcados
indcios de irregularidades
graves, classifcados na
forma disposta no art.
91, 1o, incisos IV, V
e VI, desta Lei, bem
como a relao daqueles
que, embora tenham
tido recomendao de
paralisao da equipe
de auditoria, no foram
objeto de deciso
monocrtica ou colegiada
no prazo previsto no art.
91, 9o, acompanhadas
de cpias em meio
eletrnico das decises
monocrticas e colegiadas,
dos Relatrios e Votos que
as fundamentarem, e dos
relatrios de auditoria
das obras e servios
fscalizados.
[ 4 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Verifca-se que o sobrepreo e superfaturamento so duas das
principais irregularidades observadas em nossas obras pblicas.
Entre as principais causas da ocorrncia de sobrepreo ou de
superfaturamento, podem-se elencar os seguintes fatores:
preos orados e/ou contratados acima dos existentes em
sistemas referenciais de preos (Sinapi, Sicro, etc.);
percentual de lucros e despesas indiretas LDI excessivo ou
apresentando duplicidade com outros servios constantes da
planilha oramentria da obra;
pagamento de servios no realizados; e
jogo de planilha.
A frequente constatao do sobrepreo/superfaturamento,
bem como o grau de lesividade desta irregularidade ao patrimnio
pblico, justificam a necessidade de o auditor de obras conhecer
profundamente a cincia da oramentao de obras. Dessa forma,
iniciaremos o presente curso tratando exclusivamente desse assunto.
O contedo extenso e ser apresentado de forma detalhada, sempre
expondo estudos de casos reais observados nas fiscalizaes do TCU
e exerccios prticos.
Neste curso teremos uma introduo dos conceitos relacionados
oramentao de obras, abordaremos no segundo mdulo as principais
ferramentas para a auditoria dos oramentos de obras e os principais
sistemas referenciais de custos utilizados no mbito da Administrao
Pblica Federal.
Aps a auditoria do oramento de obras, quando efetivamente
constatado o superfaturamento na execuo contratual, torna-se
necessrio que o auditor de obras quantifque apropriadamente o dano
ao errio. Essa etapa costuma demonstrar-se trabalhosa e complexa,
suscitando vrias questes metodolgicas. Assim, as diversas
formas para apurar o sobrepreo e um roteiro de quantifcao do
superfaturamento total do contrato sero estudadas no curso Auditoria
de Obras Pblicas - Mdulo 2 Auditoria do Oramento de Obras.
Pode-se afrmar que a maior parte das fraudes detectadas em
procedimentos licitatrios ou na execuo dos contratos destina-se a
obter algum tipo de vantagem fnanceira indevida na execuo da obra.
Dessa forma, a adequada anlise da ocorrncia de alguma modalidade
de superfaturamento na obra acaba por conduzir o auditor de obra a
constatar irregularidades nos procedimentos licitatrios e na obra.
O TCU, na Deciso
255/1999-1 Cmara,
defniu o LDI, tambm
denominado BDI, como um
percentual aplicado sobre o
custo para chegar ao preo
de venda a ser apresentado
ao cliente.
A equao abaixo
geralmente utilizada para
demonstrar o que o BDI e
mostra-se exatamente em
consonncia com a defnio
dada pela Deciso 255/1999
1 Cmara:
PV = CD x (1 + BDI)
No qual PV o preo de
venda e CD representa o
custo direto da obra.
A Lei no 12.465, de
15/8/2011 (LDO/2012),
conceitua irregularidade
grave com recomendao de
paralisao IGP como os
atos e fatos materialmente
relevantes em relao ao
valor total contratado que
tenham potencialidade
de ocasionar prejuzos ao
errio ou a terceiros e que:
a) possam ensejar nulidade
de procedimento licitatrio
ou de contrato; ou
b) confgurem graves
desvios relativamente aos
princpios constitucionais
a que est submetida a
administrao pblica.
[ 5 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Por exemplo, existe um aparente paradoxo em apontar sobrepreo
em um contrato proveniente de um procedimento licitatrio competitivo,
no qual se sagrou vencedora a licitante que ofertou o menor preo no
certame. Assim, a constatao de sobrepreo no contrato geralmente
est associada a algum indcio de conluio entre licitantes ou a algum
indcio de restrio ao carter competitivo da licitao.
Estudos demonstram haver descontos signifcativos em relao ao
oramento base quando h grande quantidade de licitantes. A quantidade
elevada de licitantes sinaliza para a real concorrncia, o que j era de
esperar, em face de a possibilidade de acordos ser tanto menor quanto
mais ampla a participao. Por exemplo, artigo de Gustavo Pereira,
publicado no livro Auditoria de Engenharia, editado pelo Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco, apresenta um estudo contemplando
1.035 obras pblicas, de tipologia e caractersticas similares. O resultado
obtido encontra-se sintetizado no grfco a seguir, em que o IPCC o
ndice preo-custo do contrato, dado pela razo entre o preo vencedor
do processo licitatrio e o preo orado pela administrao:
No grfco, observa-se haver descontos signifcativos em relao
ao oramento base quando h grande quantidade de licitantes. A
quantidade elevada de licitantes sinaliza para a real concorrncia, o que
j era de esperar, em face de a possibilidade de acordos ser tanto menor
quanto mais ampla a participao.
Um achado de auditoria que aponte sobrepreo original em
determinado contrato ganha muita fora quando associado a algum tipo
de constatao restringindo a ampla competio das licitantes. Pode ser
[ 6 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
alguma clusula editalcia restritiva, algum indcio de conluio entre os
participantes do certame ou a desclassifcao/inabilitao indevida de
licitantes pela comisso de licitao.
Diante do exposto, o mdulo 3 do presente curso versar sobre
a auditoria e anlise dos aspectos tcnico-formais dos procedimentos
licitatrios.
Entre todos os problemas que assolam a execuo de obras pblicas
no pas, tem sido constatado que muitas obras pblicas so licitadas e
contratadas a partir de projetos bsicos defcientes.
Dentre os componentes do projeto bsico elencados pela Lei
8.666/93, o oramento detalhado da obra a pea de fechamento
e concluso do projeto, pois elaborado a partir de todas as plantas,
especifcaes e memoriais que compem o projeto, traduzindo-o em
termos quantitativos e fnanceiros.
Neste aspecto, considera-se que os gestores pblicos e as
construtoras no tm dado a devida importncia para a elaborao
de um oramento detalhado. Por um lado, a Administrao Pblica
necessita conhecer o custo estimado da obra, pois precisa de recursos
oramentrios para execut-la e existem bices legais ao aditamento
indiscriminado de contratos, caminho inevitvel quando se licita uma
obra a partir de um projeto precrio. Por outro lado, as empreiteiras
necessitam estudar minuciosamente o oramento da obra para elaborar
a proposta de preos, a partir da anlise de todos os componentes
de custo da obra, bem como deveriam utilizar o oramento como
ferramenta para gesto e controle dos seus custos durante a execuo
da obra.
Conforme ser visto nas aulas seguintes, s existe condio de se
montar um oramento detalhado e fdedigno se o projeto contiver um
grau de desenvolvimento e detalhamento sufciente para a completa
estimativa de custo da obra. Essa condio , poucas vezes, observvel
nos projetos bsicos utilizados nas licitaes de obras pblicas.
Sem um projeto bsico confivel, o oramento da obra nada
mais do que uma pea de fico. Para exemplificar aos leitores este
tipo de situao, so reproduzidos a seguir alguns trechos do voto
condutor do Acrdo TCU n 1.428/2003 Plenrio, que julgou
um caso em que o gestor pblico licitou uma barragem de terra,
mas a obra efetivamente executada foi uma barragem de concreto
compactado a rolo (CCR):
[ 7 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
(...) no posso concordar com o raciocnio simplista de que a alterao
realizada no projeto inicialmente licitado no ultrapassou o limite de 25%
e, por isso mesmo, no existiu nenhuma ilegalidade. Muito menos posso
concordar com os fundamentos apresentados pela [...] quando defende que
se uma barragem de terra (...) tem seu mtodo construtivo alterado para
uma de concreto compactado a rolo (CCR), no se pode de modo algum
afrmar que houve alterao do objeto. Por certo continuar sendo uma
barragem, mas jamais poder ser considerado o mesmo objeto licitado.
(...) No se alegue que no houve alterao do projeto bsico, mas
apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer
que este possa fazer algumas correes naquele, no pode alter-lo de modo
a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado.
Alteraes signifcativas, antes de iniciada a obra exige a realizao de
novo procedimento licitatrio e no assinatura de termo aditivo.
Pergunta-se aos leitores o que adiantou fazer um oramento
a partir de um projeto que foi completamente alterado? Diante desta
breve introduo, espera-se ter deixado claro que a ausncia de um
projeto confvel a maior limitao da engenharia de custos. No
possvel estimar com preciso o custo de qualquer obra sem um projeto
adequado. Assim, o quarto mdulo deste curso versar sobre a anlise
dos projetos bsicos.
No mdulo 3, estaremos focadas na gesto e execuo contratual.
Muitos problemas surgem na fase de execuo da obra: aditamentos
contratuais irregulares, adiantamento de pagamentos, reajustamentos
irregulares, qumica, execuo de servios fora da especifcao ou
com qualidade defciente, defcincias na fscalizao da obra pela
Administrao Pblica, etc.
Ento, vamos comear.
[ 8 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Aula 1 Conceito e Propriedades do Oramento de Obras
O que Engenharia de Custos e quais suas aplicaes?
Quais as propriedades do oramento de obras?
Quais os tipos de oramento segundo o grau de preciso?
O que CUB? Como fazer avaliaes expeditas do custo de
edifcaes com este indicador?
oportuno novamente enfatizar que s existe condio de se
montar um oramento detalhado e fdedigno se o projeto contiver um
grau de desenvolvimento e detalhamento sufciente para a completa
estimativa de custo da obra. Tal condio poucas vezes observvel
nos projetos bsicos utilizados nas licitaes de obras pblicas. Sem um
projeto bsico confvel, o oramento da obra nada mais do que uma
pea de fco.
Vimos na introduo desta aula que, entre as principais
irregularidades observadas pelos tcnicos do Tribunal de Contas da
Unio em auditorias de obras, esto o sobrepreo e o superfaturamento.
Tais irregularidades esto intimamente relacionadas ao oramento
da obra, justifcando que o auditor de obras detenha conhecimentos sobre
oramentao de obras, uma das principais atividades da engenharia de
custos. Por isso, desde j vamos apresentar um tpico especfco sobre a
responsabilidade tcnica do engenheiro oramentista.
Tambm de vital importncia compreender as propriedades do
oramento e conhecer as tcnicas de oramentao aplicveis em cada
fase do desenvolvimento de projetos, assunto que ser mais detalhado na
nossa prxima aula.
Por fm, vamos apresentar alguns conceitos sobre o CUB, custo
unitrio bsico, uma importante ferramenta para o auditor de obras na
anlise expedita do custo de edifcaes.
Ateno!
[ 9 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte
forma:
Ao fnal desta aula, esperamos que voc tenha condies de
conceituar o que engenharia de custos e suas aplicaes;
defnir um oramento e enumerar as as propriedades;
conhecer os tipos de oramento segundo o grau de preciso e
compreender a metodologia para utilizar o CUB na avaliao
expedita do custo de obras de edifcaes.
Pronto para comear?
Ento, vamos.
Introduo 3
Aula 1 Conceito e Propriedades do Oramento de Obras 8
1 Engenharia de Custos e suas Aplicaes 10
2 Conceito e Propriedades do Oramento de Obras 11
Especificidade 11
Temporalidade 13
Aproximao 13
3 Responsabilidade Tcnica do Oramentista 18
4 CUB 19
Metodologia de clculo do CUB 21
Utilizao do CUB para estimativas de Custos 22
Homogeneizao das reas para fins de clculo de custo 22
Vamos ver como funciona o clculo acima em um exemplo concreto 26
Sntese 27
Referncias bibliogrficas 28
[ 10 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
1. Engenharia de Custos e suas Aplicaes
Segundo Jos Marques Ferreira Vicente, ex-presidente do IBEC
Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos, Engenharia de Custos
o ramo da engenharia que estuda os mtodos de projeo, apropriao
e controle dos recursos monetrios necessrios realizao dos servios
que constituem uma obra ou projeto.
Trata-se, sem dvida, de atividade multidisciplinar envolvendo
conhecimentos das reas de engenharia (civil, mecnica, eltrica e
qumica), economia, fnanas e administrao.
As aplicaes tpicas da Engenharia de Custos so:
anlise econmica ou avaliao da rentabilidade de determinado
projeto ou empreendimento;
previso de custo de obras, investimentos e projetos;
planejamento da fase de construo/implantao;
controle dos custos de execuo de empreendimentos;
avaliao dos custos de manuteno e de operao de projetos;
estabelecimento de estratgias para o desenvolvimento e
implantao dos projetos;
acompanhamento dos ndices de produtividade na execuo e
operao de empreendimentos;
monitoramento e avaliao do processo de gesto de mudanas
no escopo do empreendimento, assim como os impactos nas
metas estabelecidas;
acompanhamento da realizao dos principais marcos durante
as fases de desenvolvimento e implantao dos projetos; e
anlise de propostas de fornecimento de equipamentos ou de
contratao de servios.
Nesta aula, vamos nos ater a duas funes bsicas da engenharia
de custos: previso do custo das obras e avaliao da viabilidade de
empreendimentos.
Engenharia de custos
a cincia voltada para a
resoluo de problemas
de estimativa de custos,
oramentao, avaliao
econmica, planejamento,
gerenciamento e controle
de empreendimentos.
[ 11 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
2. Conceito e Propriedades do Oramento de Obras
LIMMER defne um oramento como a determinao dos gastos
necessrios para a realizao de um projeto, de acordo com o plano de execuo
previamente estabelecido, gastos esses traduzidos em termos quantitativos.
Pode-se tambm conceituar o oramento como a descrio,
quantifcao, anlise e valorao dos custos diretos e indiretos para
execuo dos servios previstos na obra, os quais, acrescidos da margem de
lucro do construtor, resultam na adequada previso do preo fnal de um
empreendimento.
Denomina-se custo tudo aquilo que onera o construtor; representa a
soma dos insumos necessrios realizao de um servio, a compreendidos
os gastos com mo de obra, materiais e operao de equipamentos. Preo o
valor fnal pago ao contratado pelo contratante, ou seja, o custo acrescido
do lucro e despesas indiretas.
Da advm outra defnio de oramento: a previso de custos,
considerada a remunerao do construtor, para a oferta de um preo.
Aldo Drea apresenta as seguintes caractersticas ou propriedades de
um oramento de obras, as quais sero objeto de comentrios adicionais nos
prximos tpicos:
Especifcidade;
Temporalidade;
Aproximao.
Em adio s propriedades elencadas acima, julga-se haver ainda um
quarto atributo de um oramento de obra: a vinculao ao instrumento
contratual.
Especifcidade
A propriedade da especifcidade est relacionada com trs diferentes
conjuntos de condies relacionados com a obra a ser executada:
especifcaes e projetos da obra;
condies da empresa que ir executar a obra; e
condies locais da obra (clima, relevo, vegetao, condies do
solo, qualidade da mo de obra, facilidade de acesso a matrias-
primas etc.).
Ateno!
[ 12 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Determinado servio de engenharia ter seu custo variando em
funo das caractersticas de cada obra. Por exemplo, o preo por m
2
de
pintura externa de uma edifcao com trs andares diferente do preo
por m
2
para pintar uma casa trrea, pois, no primeiro caso, exigir-se-
o emprego de andaimes para a execuo do servio e a produtividade
obtida provavelmente ser inferior. Mesmo no caso de duas edifcaes
trreas muito semelhantes, o preo do servio de pintura pode variar
consideravelmente em funo de diferenas entre especifcaes tcnicas.
Determinada especifcao, pode exigir o uso de uma tinta de qualidade
superior, aplicada em trs demos, enquanto outra especifcao aceita
uma qualidade intermediria de tinta e exige a aplicao apenas de
duas demos de tinta. Assim, o preo unitrio da pintura pode variar
consideravelmente entre esses dois exemplos.
O oramento tambm est intrinsecamente ligado empresa
que ir executar a obra. Empresas diferentes tm estruturas de custos
distintas, bem como vantagens ou desvantagens comparativas. Assim,
espera-se que uma obra orada por duas empresas diferentes tenha,
tambm, dois oramentos diferentes, embora com valores relativamente
prximos.
fcil perceber que, para executar uma obra na cidade de So
Paulo, uma construtora local ter menor custo com mobilizao/
desmobilizao de equipamentos do que outra construtora sediada no
Estado do Rio Grande do Sul. Diz-se, nesse caso, que a construtora paulista
detm uma vantagem comparativa em relao construtora gacha. Se
todos os demais componentes do custo de ambas as construtoras fossem
idnticos, a construtora paulista poderia cobrar um preo ligeiramente
inferior ao da construtora gacha pelo fato de ter menor custo para
mobilizao/desmobilizao.
Ressalta-se, ainda, que cada construtora detm estrutura e
capacidade organizacional diferenciada na administrao de recursos
humanos e tcnicos, bem como pode adotar diferentes decises
estratgicas na escolha dos processos executivos da obra.
A especifcidade tambm est relacionada com condies locais
da obra. Um nico projeto de edifcao, se executado em regies
distintas, vai ter um oramento diferente para cada localidade. Por
exemplo, a construo de um presdio em zona urbana de uma grande
capital tem custos bem inferiores aos da sua execuo em uma regio
inspita. Mesmo dentro da mesma zona urbana, o simples fato de alterar
a localizao da obra pode resultar em solues construtivas diferentes
para as fundaes da edifcao, alterando o custo da obra.
[ 13 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Temporalidade
A propriedade da temporalidade do oramento mostra que um
oramento realizado tempos atrs no vlido para hoje, bem como
aquele oramento elaborado hoje pode no corresponder aos custos
que sero enfrentados pela construtora durante a execuo da obra.
Apesar da possibilidade do reajustamento, existem futuaes de preos
dos insumos, alteraes tributrias, evoluo dos mtodos construtivos,
bem como diferentes cenrios fnanceiros e gerenciais que limitam no
tempo a validade e preciso de um oramento.
Relevante tambm destacar que os projetos bsicos de alguns tipos
de empreendimentos, notadamente obras lineares de grande extenso
(rodovias, ferrovias, adutoras etc.), tm tendncia a fcar desatualizados
em um perodo relativamente curto. comum o surgimento de
interferncias no percurso da obra com o decorrer do tempo, originando
a necessidade de alteraes de traado, as quais certamente impactaro
o oramento da obra.
Via de regra, quanto mais tempo transcorrer aps a elaborao
de determinado oramento, menor ser a sua preciso na estimativa do
custo efetivo da obra.
[ 14 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Aproximao
A ltima propriedade, a aproximao, nos diz que, por basear-se
em previses, todo oramento aproximado. Alm disso, a estimativa
de quantitativos de vrios servios contm incertezas intrnsecas,
como, por exemplo, a medida de volumes de movimentao de terra
ou a profundidade de cravao de estacas pr-moldadas. O oramento
no tem que ser exato (difcilmente se consegue tamanha proeza). No
entanto, o oramento necessita ser preciso.
Conforme o grau de preciso, os oramentos podem ser classifcados
em:
estimativa de custos;
oramento preliminar;
oramento defnitivo ou detalhado.
Os trs tipos de oramento apresentados vo se diferenciar em
razo dos seguintes elementos:
etapa de concepo do empreendimento;
propsito ou fnalidade da estimativa;
tipo e qualidade das informaes disponveis;
mtodos de preparao e avaliao;
tempo de execuo da estimativa; e
grau de preciso esperado.
No se faz um nico oramento durante todas as etapas de
implantao de um empreendimento. Na verdade, so feitas vrias
estimativas que vo sendo aprimoradas e detalhadas conforme aumenta
o grau de defnio e de detalhamento do projeto.
Um oramento no precisa
ser exato, mas necessita
ser preciso!
[ 15 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
O processo de oramentao um processo iterativo e
dinmico, alimentando a escolha das alternativas estudadas e,
posteriormente, sendo alimentado pelas defnies tomadas no
decorrer do desenvolvimento dos projetos.
Mesmo aps o incio de execuo da obra, surge a
necessidade de alterar o oramento que acabou de ser elaborado.
Imprevistos na execuo da obra, condies climticas adversas,
novas negociaes com fornecedores, atrasos e antecipao de
cronogramas, alteraes de escopo dos projetos, enfm, vrias
ocorrncias ensejam a reviso e atualizao dos oramentos. Na
etapa de execuo, o oramento torna-se a principal ferramenta
de controle gerencial dos custos.
Diante do exposto acima, os momentos em que cada tipo
de estimativa realizado, durante o ciclo de desenvolvimento
de um projeto, mais bem compreendido a partir da fgura a
seguir, que exemplifca as etapas de desenvolvimento de um
projeto rotineiramente adotadas pela indstria do petrleo ou na
implantao de plantas industriais (fgura adaptada do livro de
SPRANGER & CONFORTO).
O Front End Loading ou
simplesmente FEL, um processo
muito utilizado em projetos que
requerem expressivos investimentos.
O FEL dividido em trs fases com
pontos de anlise e aprovao,
chamados de gates, Estas fases so:
FEL I corresponde fase de anlise
do negcio, cujo objetivo avaliar
a atratividade e oportunidade
de investimento. Nesta fase os
objetivos do projeto so alinhados
aos objetivos estratgicos da
organizao.
FEL II corresponde fase de
estudo de viabilidade tcnica e
econmica. Esta fase responsvel
em selecionar as alternativas,
estratgia de contratao e seleo
tecnolgica.
FEL III corresponde fase de
engenharia bsica (primeira fase
da implantao de um projeto em
que so revistos os trabalhos de
engenharia preliminar que consiste
em estudos de viabilidade, lista
de equipamentos, fuxogramas e
layouts) e visa ao desenvolvimento
do projeto bsico e do planejamento
da execuo do projeto.
Os alunos que desejarem se
aprofundar no assunto podem ler o
artigo de ROMERO e ANDERY includo
em nossa biblioteca.
[ 16 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Vamos aprofundar a discusso sobre os tipos de oramento segundo
o grau de preciso na prxima aula.
[ 17 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Vinculao ao Instrumento Contratual
O ltimo atributo do oramento que merece ser abordado diz
respeito s condies contratuais para execuo da obra. Um mesmo
empreendimento pblico pode ser contratado por diversos regimes de
execuo contratual: empreitada por preo unitrio, empreitada por
preo global, empreitada integral, contratao integrada (conhecida no
meio empresarial como turn key) e tarefa. Na iniciativa privada, ainda
comum a contratao de obras por administrao ou utilizando sistemas
mistos.
A descrio destes regimes de execuo contratual e os impactos
no preo fnal da obra sero mais bem detalhados na aula que trata
das parcelas que compem o BDI. Por hora, basta saber que o regime
de execuo contratual induz a uma diferenciao no grau de risco do
construtor, infuindo no BDI que ser cobrado pela construtora. Por
exemplo, um tpico BDI de obra contratada por preo global fca no
patamar de 25% a 30%. Por outro lado, uma obra por administrao
adota uma taxa de administrao em torno de 12% a 15%.
Alm do regime de execuo, outras clusulas e condies
contratuais tambm tm impacto na elaborao do oramento da obra.
Um contrato com clusula de reajuste tende a ser contratado por um
oramento inferior ao caso de um contrato sem clusula de reajuste, pois
neste o construtor ir embutir uma expectativa de variao de preos no
oramento da obra.
No entanto, a varivel contratual com maior infuncia no oramento
da obra o prazo de execuo. Naturalmente espera-se um custo
maior para uma obra executada em ritmo acelerado de execuo, com
mobilizao de maior contingente de mo de obra e de equipamentos,
executada em vrios turnos de trabalho e com pagamento de horas
extras. Assim, o prazo de execuo contratual tem grande impacto nos
custos com mo de obra, mobilizao, instalao do canteiro de obras e
administrao local da obra.
Por fm, diversas outras exigncias contratuais podem trazer (ou
suprimir) custos. Por exemplo, em algumas situaes o rgo/entidade
contratante se responsabiliza pelos custos com consumos (gua e luz)
do construtor no canteiro. Em outro exemplo, pode haver alguma
disposio contratual ou editalcia estabelecendo o cumprimento de
diversos requisitos ambientais e de sustentabilidade da obra.
[ 18 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
3. Responsabilidade Tcnica do Oramentista
Considerando que o sobrepreo e superfaturamento so as
principais irregularidades observadas nas auditorias de obras pblicas,
oportuno abordar desde logo a questo acerca da responsabilidade
tcnica do engenheiro que elaborou o oramento da obra. Neste ponto,
voc j deve ter percebido que a elaborao de um oramento atividade
tecnicamente complexa e deve ser executada por um profssional
legalmente habilitado, no caso um engenheiro.
Alis, todos os elementos que compem o Projeto Bsico devem ser
elaborados por profssional legalmente habilitado, sendo indispensvel o
registro da respectiva Anotao de Responsabilidade Tcnica- ART, bem
como a identifcao do autor e sua assinatura em cada uma das peas
grfcas e documentos produzidos. Deve ser verifcada a existncia de
Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART inclusive do responsvel
pela elaborao do oramento base.
No oramento de obras pblicas, por expressa disposio legal
existente nas Leis de Diretrizes Oramentrias, somente em condies
especiais, devidamente justifcadas em relatrio tcnico circunstanciado,
elaborado por profssional habilitado e aprovado pelo rgo gestor dos
recursos ou seu mandatrio, podero os respectivos custos unitrios
exceder os constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e
ndices da Construo Civil SINAPI, e, no caso de obras e servios
rodovirios, tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovirias
SICRO.
Dever constar ainda do projeto bsico, inclusive de suas eventuais
alteraes, a anotao de responsabilidade tcnica e declarao expressa
do autor das planilhas oramentrias, quanto compatibilidade dos
custos constantes de referidas planilhas com os quantitativos do projeto
de engenharia e os custos do SINAPI ou do SICRO.
No mbito dos tribunais de contas, no desempenho de sua funo
constitucional de fscalizar a aplicao de recursos em obras pblicas,
comum a responsabilizao dos oramentistas por falhas na elaborao
dos oramentos que causaram prejuzos aos cofres pblicos em virtudes
de sobrepreos identifcados na obra.
Cita-se como exemplo o Acrdo TCU 2.029/2008 - Plenrio que
determinou a citao dos responsveis pela elaborao do oramento
base da licitao com sobrepreo.
Art. 127 da Lei 12.309/2010
(LDO de 2011):
4o Dever constar do
projeto bsico a que se
refere o art. 6o, inciso IX,
da Lei no 8.666, de 1993,
inclusive de suas eventuais
alteraes, a anotao
de responsabilidade
tcnica pelas planilhas
oramentrias, as quais
devero ser compatveis
com o projeto e os custos
do sistema de referncia,
nos termos deste artigo.
[ 19 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
4. CUB
O Custo Unitrio Bsico (CUB) foi criado pela Lei 4.591/1964
para servir como parmetro na determinao dos custos dos imveis. A
Lei obrigou os Sindicatos Estaduais da Indstria da Construo Civil a
divulgarem mensalmente os custos unitrios da construo do respectivo
Estado. Atualmente a Norma Brasileira que estabelece a metodologia de
clculo do CUB a ABNT NBR 12721/2006.
O CUB possibilita uma primeira referncia de custos dos mais
diversos tipos de empreendimentos. defnido como o custo por metro
quadrado de construo do projeto-padro considerado, calculado
de acordo com a metodologia estabelecida na norma ABNT NBR
12721/2006 e serve de base para a avaliao de parte dos custos de
construo das edifcaes.
O CUB/m representa o custo parcial da obra e no o global, isto ,
no leva em conta os custos relacionados com a execuo de fundaes
especiais, submuramentos, paredes-diafragma, tirantes, rebaixamento
de lenol fretico; elevador(es); equipamentos e instalaes, tais como:
foges, aquecedores, bombas de recalque, incinerao, ar-condicionado,
calefao, ventilao e exausto, outros; playground (quando no
classifcado como rea construda); obras e servios complementares;
urbanizao, recreao (piscinas, campos de esporte), ajardinamento,
instalao e regulamentao do condomnio; impostos, taxas e
emolumentos cartoriais, projetos; aquisio de terrenos; remunerao
do construtor e remunerao do incorporador.
importante que o auditor de obras conhea o CUB e o utilize
para fazer uma avaliao inicial do custo de obras de edifcaes.
Caracterizao dos projetos-padro conforme a ABNT NBR
12721/2006
Apresentamos, a seguir, alguns exemplos de projetos-padro
cujos custos unitrios bsicos so divulgados mensalmente por cada
Sinduscon Estadual.
R1-B Residncia uni familiar padro baixo: 1 pavimento, com 2
dormitrios, sala, banheiro, cozinha e rea para tanque.
R1-A Residncia uni familiar padro alto: 1 pavimento, 4
dormitrios, sendo um sute com banheiro e closet, outro com
banheiro, banheiro social, sala de estar, sala de jantar e sala ntima,
Para aprofundamento do
assunto, recomendamos a
leitura da Norma ABNT NBR
12.721/2006 e da Cartilha
do Sinduscon/MG Custo
Unitrio Bsico (CUB/
m
2
): Principais Aspectos..
Esta foi disponibilizada na
biblioteca do curso.
Sinduscon a sigla adotada
pelos Sindicatos Estaduais
da Indstria da Construo
Civil, entidades incumbidas
pela Lei 4.591/1964 de
divulgar mensalmente o
CUB.
Ateno!
[ 20 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
circulao, cozinha, rea de servio completa e varanda (abrigo
para automvel).
R8-A Residncia multifamiliar, padro alto: garagem, pilotis e
oito pavimentos-tipo. Garagem: escada, elevadores, 48 vagas de
garagem cobertas, cmodo e lixo, depsito e instalao sanitria.
Pilotis: escada, elevadores, hall de entrada, salo de festas, salo de
jogos, copa, 2 banheiros, central de gs e guarita. Pavimento-tipo:
halls de circulao, escada, elevadores e 2 apartamentos por andar,
com 4 dormitrios, sendo um sute com banheiro e closet, outro
com banheiro, banheiro social, sala de estar, sala de jantar e sala
ntima, circulao, cozinha, rea de servio completa e varanda.
CSL-16 Edifcio comercial, com lojas e salas: garagem, pavimento
trreo e 16 pavimentos-tipo. Garagem: Escada, elevadores, 128
vagas de garagem cobertas, cmodo de lixo, depsito e instalao
sanitria. Pavimento trreo: escada, elevadores, hall de entrada e
lojas. Pavimento-tipo: halls de circulao, escada, elevadores e oito
salas com sanitrio privativo por andar.
GI Galpo industrial: rea composta de um galpo com rea
administrativa, 2 banheiros, um vestirio e um depsito.
Conforme a NBR 12721/2006, os projetos-padro so caracterizados
quanto ao acabamento como baixo, normal e alto, correspondentes
a diferentes projetos arquitetnicos. A referida Norma apresenta
detalhadamente as especifcaes dos acabamentos nos oramentos dos
projetos-padro residenciais, comerciais, galpo industrial e residncia
popular.
Os desenhos arquitetnicos dos projetos-padro tambm se
encontram em anexo NBR 12721/2006. Por exemplo, a planta baixa do
projeto-padro R1B (residncia uni familiar de padro baixo):
[ 21 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Metodologia de clculo do CUB
O CUB/m calculado com base nos diversos projetos-padro
estabelecidos pela ABNT NBR 12721:2006, levando-se em considerao
os lotes bsicos de insumos (materiais de construo, mo de obra,
despesas administrativas e equipamentos) com os respectivos pesos
constantes na referida norma.
De acordo com a ABNT NBR 12721:2006, o lote bsico de
insumos composto de materiais de construo, mo de obra, despesas
administrativas e equipamentos. As quantidades de insumos, por metro
quadrado de construo, para cada projeto-padro, esto disponveis na
ABNT NBR 12721/2006.
A metodologia de clculo do CUB/m simples e permite a
consecuo de indicadores muito realistas. Os salrios, os preos dos
materiais de construo, as despesas administrativas e os custos com
aluguel de equipamentos so pesquisados mensalmente pelos Sindicatos
da Indstria da Construo de todo o pas.
Sugerimos que visite o site
www.cub.org.br. Em tal site
possvel obter, em nico
espao, os resultados dos
CUBs de vrios Estados. O site
ainda fornece informaes
gerais sobre o CUB/m,
principais caractersticas,
projetos-padro
representativos, lote bsico
de insumos, metodologia de
clculo etc.
[ 22 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Utilizao do CUB para estimativas de Custos
O processo para determinao dos custos para a execuo de uma
obra pode ser feito por vrios mtodos, cada um com caractersticas,
preciso e limitaes prprios. Uma das alternativas empregadas
denominada avaliao expedita. Vamos, portanto, exemplifcar como
feito o referido tipo de avaliao com a utilizao do CUB. Antes, porm,
necessrio indicar quais so os principais cuidados para diminuir os
possveis erros nesse processo:
o indicador deve se referir a obra com as mesmas caractersticas
da que est sendo analisada. No caso do CUB, deve-se escolher
o CUB referente ao projeto-padro que mais se assemelha ao
caso em anlise;
a data-base do indicador deve ser atualizada, de forma que a
comparao de indicadores se d sempre na mesma data. Neste
aspecto a utilizao do CUB no traz maiores difculdades,
pois o indicador divulgado mensalmente pelos Sinduscons de
cada Estado;
observar a regio em que ser realizada a obra, que deve ser
prxima quela tomada por base no indicador;
tomar cuidado com parcelas e fatores no previstos no
indicador. Numa edifcao, observar que parcelas relevantes
do custo de construo no esto includas no CUB (fundaes
especiais, elevadores, instalaes de incndio, ar condicionado,
remunerao da construtora, impostos e taxas, projeto e
despesas com instalao e regularizao do condomnio);
o ideal comparar custo com custo, excluindo o BDI (lucro
e despesas indiretas) da base de clculo a ser utilizada para
apurao do indicador a ser utilizado.
Homogeneizao das reas para fns de clculo de custo
O custo unitrio bsico s poder ser aplicado rea da edifcao
para fns de obteno de custos globais da edifcao quando esta for
convertida, usando-se a metodologia da norma NBR 12721/2006, em
rea equivalente rea de custo padro.
Deve-se esclarecer que a ABNT NBR 12721/2006 apresenta um
captulo especfco sobre os critrios para determinao e clculo de
[ 23 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
reas, em que se podem obter os conceitos da rea real do pavimento,
rea real privativa da unidade autnoma, rea real de uso comum, rea
coberta, rea descoberta, rea equivalente etc.
A NBR 12.721 traz defnies para o uso da metodologia:
rea coberta real: medida da superfcie de quaisquer
dependncias cobertas, nela includas as superfcies das projees
das paredes, de pilares e demais elementos construtivos;
rea coberta padro: rea coberta de padro de acabamento
semelhante a do projeto-padro escolhido, entre os padronizados
na norma;
rea coberta de padro diferente: rea coberta com padro de
acabamento substancialmente inferior ou superior a do projeto-
padro escolhido dentre os padronizados na Norma;
rea coberta equivalente de construo: rea virtual cujo custo
de construo equivalente ao custo da respectiva rea real,
utilizada quando este custo diferente do custo unitrio bsico
da construo, adotado como referncia. Pode ser, conforme o
caso, maior ou menor que a rea real correspondente.
A rea equivalente calculada mediante uma proporo entre
aquela rea considerada e as reas que se enquadram na especifcao
da rea coberta-padro. Por exemplo, normal se voc estabelecer que
a rea da sacada de um apartamento tenha um valor de 75% do valor da
rea-padro interna. Ou que a edifcao de um box de garagem, no sub-
solo da edifcao, tenha um custo de 50% do valor da unidade-padro
interna de uma unidade individual autnoma. A rea equivalente
obtida pela multiplicao da rea real por esse coefciente.
Pode tambm considerar que determinada rea coberta tem padro
de acabamento superior rea-padro. Por exemplo, se determinada rea
real coberta de padro diferente, com 100 m
2
, tiver um custo unitrio de
acabamento sensivelmente melhor (digamos que tenha um custo 50%
maior do que o custo da rea padro), a rea equivalente ser:
Aeq = 100 m
2
x (1 + fator de ajuste) = 150 m
2
.
As reas equivalentes podem ser estimadas mediante a multiplicao
das reas reais com os seguintes coefcientes mdios:
[ 24 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
a) garagem (subsolo): 0,50 a 0,75;
b) rea privativa (unidade autnoma padro): 1,00;
c) rea privativa salas com acabamento: 1,00;
d) rea privativa salas sem acabamento: 0,75 a 0,90;
e) rea de loja sem acabamento: 0,40 a 0,60;
f) varandas: 0,75 a 1,00;
g) terraos ou reas descobertas sobre lajes: 0,30 a 0,60;
h) estacionamento sobre terreno: 0,05 a 0,10;
i) rea de projeo do terreno sem benfeitoria: 0,00;
j) rea de servio aberta: 0,50;
k) barrilete: 0,50 a 0,75;
l) caixa dgua: 0,50 a 0,75;
m) casa de mquinas: 0,50 a 0,75;
n) piscinas: 0,50 a 0,75; e
o) quintais, caladas, jardins etc.: 0,10 a 0,30.
Ento, a rea total equivalente em rea de custo padro da edifcao
ser obtida com o auxlio de uma tabela semelhante apresentada logo
a seguir:
A estimativa dos custos de construo feita a partir dos custos
unitrios bsicos correspondentes aos projetos-padro defnidos na NBR
12721/2006 e das reas equivalentes em rea de custo padro calculadas
como indicado anteriormente.
[ 25 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
O valor estimado do custo global da construo a soma das
seguintes parcelas:
a) produto da rea equivalente em rea de custo padro global pelo
custo unitrio bsico, correspondente ao projeto-padro que mais se
assemelhe ao da edifcao objeto de incorporao;
b) parcelas adicionais, relativas a todos os elementos ou condies
no includas nas relaes quantitativamente discriminadas de materiais
e mo de obra correspondentes ao projeto-padro, tais como: fundaes
especiais, elevadores, equipamentos e instalaes, playground, obras e
servios complementares e outros servios;
c) outras despesas indiretas;
d) impostos, taxas e emolumentos cartorrios;
e) projetos;
f) remunerao do construtor; e
g) remunerao do incorporador.
De posse da rea total equivalente, pode-se tambm fazer a
estimativa de um preo fnal por metro quadrado para a edifcao em
anlise com o auxlio da seguinte equao:
VF = [CUB + (E + F + Ie + Outros)/A
eq
] x (1 + BDI)
Onde:
VF = preo fnal por metro quadrado
CUB = custo unitrio bsico por m
2
do projeto-padro mais
semelhante ao analisado;
E, F, Ie, Outros = custo com elevadores, fundaes especiais e
instalaes especiais, projetos e demais parcelas que no entram no
clculo do CUB;
A
eq
= rea construda equivalente;
BDI = lucro, custos fnanceiros, impostos e despesas indiretas do
construtor.
Preparamos exerccios
para que voc exercite os
conceitos apresentados
sobre CUB.
[ 26 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Vamos ver como funciona o clculo acima em um exemplo
concreto.
Sabendo que o CUB para residncias uni familiares com um
pavimento de padro de acabamento alto de R$ 700/m
2
, avaliar o preo
de construo de uma casa com rea de 400 m
2
subdividida da seguinte
forma:
Garagem: 40 m
2
Sala, quartos e demais dependncias com rea padro: 200 m
2
Varandas: 60 m
2
rea de Servio: 20 m
2
Terrao: 80 m
2
1) Clculo da rea equivalente:
A
eq
= (40 x 0,50) + (200 x 1,00) + (60 x 0,75) + (20 x 0,50) + (80 x
0,30) = 299 m
2
2) Avaliao do custo de construo:
Custo = 299 x R$ 700/m
2
= R$ 209.300,00
3) Avaliao do preo de construo:
Vamos supor que o imvel tenha sido construdo por uma
construtora que cobrou um BDI de 25%. Vamos considerar tambm que
a construo da casa demandou os seguintes custos adicionais que no
esto contemplados na metodologia do CUB:
Fundaes: R$ 20 mil
Ar condicionado e instalaes especiais: R$ 30 mil
Projetos, taxas e emolumentos cartorrios: R$ 10 mil.
Assim, o preo fnal de construo ser:
Preo = 1,25 x (R$ 209.300,00 + R$ 20.000,00 + R$ 10.000,00 + R$
30.000,00) = R$ 336.635,00.
[ 27 ] Aula 1 Introduo ao Curso e Conceitos e Propriedades do Oramento de Obras
Sntese
Nesta aula apresentamos aos participantes uma viso introdutria
das principais irregularidades observadas nas auditorias de obras
pblicas e como se dar a estruturao do presente curso.
Apresentamos algumas defnies de engenharia de custos e
oramento de obras. Vimos, tambm, trs propriedades do oramento
de obras: especifcidade, temporalidade e aproximao.
Os tipos de oramento segundo o grau de aproximao foram
abordados tentando-se mostrar quando cada um dos tipos de oramento
estimativa de custos, oramento preliminar e oramento detalhado
devem ser empregados em funo do estgio do desenvolvimento do
empreendimento.
Esperamos que voc tenha compreendido que o processo de
oramentao no esttico e sofre mudanas durante desenvolvimento
dos projetos.
A concluso mais importante que chegamos ao fm desta aula de
que a preciso de um oramento depende fundamentalmente do nvel
de desenvolvimento e de detalhamento dos projetos de engenharia. Um
oramento elaborado com base num projeto bsico defciente que ser
objeto de profundas alteraes no decorrer da execuo da obra nada
mais do que uma pea de fco.
Tambm abordamos a questo da responsabilidade tcnica do
engenheiro oramentista e da necessidade de os oramentos serem feitos
por profssionais habilitados.
Terminamos a apresentao do contedo conceituando o CUB
Custo Unitrio Bsico e sua aplicao para a auditoria de obras de
edifcaes.
Conclumos esta aula convidando os participantes a exercitarem
os conceitos aprendidos e a participarem do nosso frum para
comentrios e esclarecimentos de dvidas.
[ 28 ] AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
Referncias bibliogrfcas
ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas, NBR 12721 - Critrios
para avaliao de custos de construo para incorporao imobiliria e
outras disposies para condomnios edilcios Procedimento
Acrdo TCU n 1.428/2003 Plenrio.
Acrdo TCU n 2.029/2008 Plenrio.
Acrdo TCU n 2.992/2010 Plenrio.
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