38 DEMOCRACIA VIVA N 33

A R T I G O
Robson Svio Reis Souza
*
Polticas pblicas
e
violncia
Antes de qualquer considerao sobre o aumento da crimi-
nalidade no Brasil e a necessidade de polticas pblicas de
preveno aos delitos, importante uma breve reflexo sobre
o sentido da violncia em nossa cultura.
OUT / DEZ 2006 39
Vivemos num mundo marcado por vrias for-
mas de violncia. Porm, defini-la uma tarefa
complicada. Observamos, no processo
civilizatrio, muitos tipos e formas de violncias
que serviram (e servem) de justificativa para a
libertao (ou dominao) dos povos. Por ser o
termo violncia amplo e complexo, existem al-
gumas definies, como a adotada pela Organi-
zao Mundial de Sade (OMS):
[...] o uso intencional da fora fsica
ou do poder real ou em ameaa con-
tra si prprio, contra outra pessoa,
ou contra um grupo ou uma comuni-
dade, que resulte ou tenha grande
possibilidade de resultar em leso,
morte, dano psicolgico, deficincia
de desenvolvimento ou privao (Or-
ganizao Mundial da Sade, 2002).
Nesse sentido, violncia uma associa-
o entre a intencionalidade do sujeito com a
prtica do ato propriamente dito, independen-
temente do resultado produzido.
Breve diagnstico
Em 2000, morreram 1 milho e 600 mil pesso-
as no mundo, em virtude de algum tipo de
vi ol nci a ( col eti va, i nterpessoal e auto-
infligida). Dessas mortes, a metade se deveu a
suicdios, 35% a homicdios e quase 20% a con-
flitos armados. A maior taxa mundial de homi-
cdios relaciona-se a homens com idades com-
preendidas entre 15 e 29 anos. Essas cifras
dramticas s refletem parte da histria, pois
h outros tipos de violncia como os maus-
tratos fsicos, sexuais e psicolgicos que no
levam morte, mas causam srios danos sa-
de e ao bem-estar de milhes de pessoas, con-
seqncia da deciso de governos que, para
enfrentar a violncia e a criminalidade, deixam
de investir em saneamento, acesso justia,
gerao de emprego, aumento da produtivida-
de e outras polticas pblicas.
Para a OMS, a violncia se converteu
num dos principais problemas de sade p-
blica em todo o mundo.
1
A cifra de 850 mil
suicdios, no ano 2000, particularmente tr-
gica e preocupante, sobretudo por causa dos
conseqentes fenmenos de contgio.
2
Trata-
se de um problema mundial cada vez mais gra-
ve. Um crescente nmero de pessoas no quer
mais viver: elas perderam o significado da vida,
seu sentido de segurana e seu sentido de in-
tegrao com a sociedade. So, definitivamen-
te, pessoas que cultivam a raiva e o dio pela
vida e, para elas, o suicdio se converte numa
forma de vingana, contra si mesmas e contra
a sociedade (Narvez, 2004).
Criminalidade no Brasil
Podemos observar aumento significativo nos
indicadores de outras modalidades de crime
nas ltimas dcadas, em todo o pas, mas pre-
senciamos um vertiginoso aumento da crimi-
nalidade violenta, principalmente nas maiores
cidades brasileiras. assustador o nmero de
homicdios, responsveis por ceifar a vida de
mais de 40 mil pessoas por ano. Os dados
estarrecedores apontam que a grande maioria
de vtimas de jovens, na faixa etria entre 14
e 25 anos, negros, do sexo masculino e mora-
dores em reas que apresentam indicadores
de grande vulnerabilidade social.
Segundo o banco de dados do Siste-
ma nico de Sade, o Datasus,
3
em 2000,
somente a regio Sudeste respondeu por
quase 60% dos homicdios no Brasil. Cidades
como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Hori-
zonte e Vitria, capitais dos estados dessa
regio, apresentaram, durante a dcada pas-
sada, taxas de homicdios semelhantes s de
pases onde existe guerra civil, como a Co-
lmbia. No caso brasileiro, no h guerra ci-
vil, vtimas e autores no competem entre
estratos sociais, e no est em jogo a disputa
pelo poder poltico. Trata-se do mais perver-
so dilema social da atualidade: o domnio do
trfico de drogas nos aglomerados urbanos
(principalmente nas grandes cidades), que
gera uma desenfreada disputa pelo comrcio
do trfico, uma guerra insana entre trafican-
tes, entre esses e as foras policiais e outras
modalidades de crimes banais, ocasionados
pela quantidade de armas de fogo dispon-
veis em poder dos infratores e de cidados
sem nenhum antecedente criminal.
Vale ressaltar o trabalho sobre a farta
disponibilidade de armas de fogo no Brasil,
da ONG Viva Rio, divulgado em maro de 2004:
[...] de um total de oito milhes de ar-
mas que existem no Brasil, trs milhes
so ilegais. O nmero relevante, j
que 70% dos homicdios registrados
nacionalmente acontecem com uso de
armas ilegais. A cada doze minutos,
morre uma vtima de arma de fogo no
pas. importante esclarecer que cerca
de 65% dos assassinatos por armas de
fogo no Brasil so cometidos por cida-
dos sem antecedentes criminais e 70%
1 Para outras informaes so-
bre a violncia no mundo, con-
sul t ar o I nf or me Mundi al
sobre a Violncia e a Sade
(Resumo), publicado em por-
tugus (2002).
2 Foi Emile Durkheim quem,
em 1897, assinalou o carter
estacionrio e contagioso do
suicdio. Com sua tese, mar-
cou uma das linhas de refle-
xo mais retomadas atualmen-
te pelas pessoas interessadas
no tema.
3 Para acessar informaes do
Datasus, basta usar o si te
<http://www.datasus.gov.br/>.
POLTICAS PBLICAS E VIOLNCIA
40 DEMOCRACIA VIVA N 33
A segurana
pblica um
fenmeno social
e, portanto,
possui relao
com outros
fenmenos sociais
como a educao,
a sade,
a infra-estrutura
urbana etc
ocorrem por motivos fteis. Portanto,
um erro acreditar que a proibio
do comrcio de armas tirar do cida-
do comum a chance de se defender
contra criminosos, j que esse mesmo
cidado responsvel por mais da me-
tade dos homicdios no pas. Se ele
no tivesse a arma, muitas vidas seri-
am preservadas.
4
Uma pesquisa
5
que est sendo elabo-
rada pelo Centro de Estudos de Criminalida-
de e Segurana Pblica (Crisp) da Universida-
de Federal de Minas Gerais (UFMG), com
dados do sistema Datasus, do Ministrio da
Sade, focaliza o crescimento das taxas de
homicdios em todo o Brasil, entre os anos
de 1993 e 2002.
6
Dos 5. 505
municpios brasilei-
ros pesquisados, em
294 a taxa de homi-
cdios muito alta,
variando entre 32,42
e 107,48 homicdios
para cada grupo de
100 mil habitantes.
Em 918 municpios,
a taxa considerada
mdia-alta, variando
entre 15,94 e 32,42
homicdios por 100
mil habitantes. Em
1.910 municpios, a
variao da taxa si-
tua-se entre 8,02 e
15, 95 homi c di os
para 100 mil habi-
tantes, podendo ser
considerada mdia-
baixa. E, em 2.383
municpios, a taxa
baixa, situando-se
na faixa entre 0,42 e
8,02 homicdios por
100 mil habitantes.
Numa pri mei ra anl i se, bvi a a
constatao de que as grandes taxas de homi-
cdios concentram-se em somente 5,3% dos
municpios brasileiros (includas as regies me-
tropolitanas e as grandes cidades brasileiras
que acumulam a maioria da populao).
Outro estudo, da Secretaria Nacional de
Segurana Pblica do Ministrio da Justia
(Senasp), divulgado no fim de 2004, analisa a
ocorrncia dos homicdios entre 1998 e 2002,
tambm utilizando os dados do sistema
DataSus/Ministrio da Sade.
7
O relatrio par-
te do seguinte princpio:
[...] a dinmica itinerante da criminali-
dade impe o desafio de que os go-
vernos devem desenvolver polticas de
segurana pblica que no selecionem
o seu pblico-alvo em funo dos li-
mites geogrficos impostos pelas re-
as de municpios ou estados, dado
que diversos fatores determinantes
dos eventos criminais so dispersos e
itinerantes, ultrapassando as frontei-
ras estabelecidas pelos limites legais
entre as unidades geogrficas.
Desse modo, os tcnicos da Senasp opta-
ram em ter as regies metropolitanas (RMs) como
pblico-alvo das polticas de segurana pblica
para a confeco do trabalho. O relatrio procura
investigar e estabelecer as relaes existentes nas
regies metropolitanas entre o perfil dos eventos
criminais e suas caractersticas urbanas e
populacionais. Afinal, a segurana pblica um
fenmeno social e, portanto, possui relao com
outros fenmenos sociais como a educao, a
sade, a infra-estrutura urbana etc.
Pesquisadores da Senasp perceberam
que fundamental para o planejamento de uma
poltica de segurana pblica, no Brasil, a ela-
borao de um diagnstico que busque analisar
os padres da incidncia dos homicdios entre
as regies metropolitanas brasileiras, enfatizando
a relao entre estes padres e as caractersticas
populacionais e urbanas destas regies. Dessa
maneira, acabaram por explicitar o necessrio
investimento em estudos, tecnologia e desen-
volvimento de estratgias eficazes e modernas
para se fazer frente contra o recrudescimento da
criminalidade violenta no Brasil.
O estudo analisou as 26 regies metro-
politanas brasileiras, especificando a anlise
para 11 delas: Recife, Macei, Salvador, Belo
Horizonte, Vitria, Rio de Janeiro, Baixada
Santista, Campinas, So Paulo, Porto Alegre e
Regio Integrada de Desenvolvimento do En-
torno do Distrito Federal (Ride-DF). Tal seleo
baseou-se em trs critrios: maior participao
percentual no total do nmero de vtimas de
homicdios registradas pelo Ministrio da Sa-
de, entre 1998 e 2002; taxas de vtimas de ho-
micdios registradas por 100 mil habitantes com
valores mais significativos em 2002; e cresci-
mentos percentuais das taxas de vtimas de ho-
micdios registrados por 100 mil habitantes
cujos valores mostraram-se significativos.
4 Os dados completos da pes-
quisa sobre armas de fogo no
Brasil encontram-se disponveis
em: <www.vivario.org.br>.
5 Trata-se do Projeto Homi-
cdios Brasil. Outras informa-
es podem ser obtidas em:
<http://www.crisp.ufmg.br>.
6 O programa utilizado para
os clculos nessa pesquisa foi
o MapInfo, por meio do algo-
ritmo de Quebra Natural, des-
crito por Jenks e Caspall, no
artigo Erros em mapas coro-
plticos: definio, medida,
r eduo, dos Anai s dos
Gegrafos Americanos, jun.
1971. Agradeo a colaborao
do est at st i co do Cr i sp,
Ricardo Tavares.
7 Informaes sobre essa e
outras pesquisas da Senasp
podem ser obt i das em:
<www.mj.gov.br/senasp>.
A R T I G O
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Nas RMs analisadas, observou-se um
nmero aproximado de 30 mil vtimas anuais
de homicdio entre 1998 e 2002, sendo que
21 mil foram mortas por armas de fogo. Um
aumento de 28,4%.
No perodo analisado, o aumento do
nmero de vtimas de homicdio foi da ordem
de 9,4%. Apenas duas dessas regies concen-
traram cerca de 60% das vtimas (So Paulo e
Rio de Janeiro). A mdia da taxa de vtimas de
homicdio por 100 mil habitantes entre as regi-
es metropolitanas foi de 46,7 por 100 mil ha-
bitantes. Esse valor est bem acima da mdia
da taxa nacional, que foi de 28,6 vtimas por
100 mil habitantes. Ou seja, a incidncia de
homicdios nas regies metropolitanas qua-
se duas vezes maior que a incidncia nacional.
A mdia das taxas anuais de vtimas de
homicdios causados por armas de fogo por
100 mil habitantes entre as regies metropoli-
tanas, durante o perodo estudado, foi de 31,4
por 100 mil habitantes. Esse valor est acima
da mdia das taxas anuais nacionais, que foi de
19,2 vtimas por 100 mil habitantes.
8
Ao analisar os problemas das metr-
poles brasileiras, Ribeiro nos alerta:
[as metrpol es] esto concentran-
do hoje a questo social, cujo as-
pecto mais evidente e dramtico
a exacerbao da violncia. H dez
anos, a violncia nas periferias era
outra. Havia cerca de 30 homicdi-
os por 100 mi l habi tantes. Hoj e,
nas reas mais violentas, o nmero
de homicdios j atinge ndices si-
mi l ares aos veri fi cados em pa ses
em guerra. O aumento da violncia
nas metrpoles guarda fortes rela-
es com o processo de segmenta-
o socioterritorial em curso que
separam as classes e os grupos so-
ciais em espaos da abundncia e
da integrao e em espaos da con-
centrao da popul ao vi vendo
mltiplas situaes de excluso so-
cial e acaba por constituir-se hoje
em desvantagens locacionais de al-
gumas met r pol es, ao pr oduzi r
condies econmicas e institucio-
nais que bloqueiam sua capacida-
de produtiva, com impactos no em-
prego e na renda. Esti ma-se, por
exemplo, que a violncia gera um
custo anual de 13,4 bilhes de re-
ais nas cidades do Rio de Janeiro,
So Paulo e Belo Horizonte, o que
representa aproxi madamente 6%
do PI B dos r espect i vos est ados.
(2004, p. 9-10).
Ao destacar o espantoso adensamento
populacional das metrpoles brasileiras,
estamos simplificando um problema que pare-
ce ser comum nos grandes centros urbanos do
Terceiro Mundo. Segundo reportagem de Ivan
Padilla, publicada em 2004 na revista poca,
as cidades no param de crescer e as
que mais crescem so as do Terceiro
Mundo. De acordo com projees da
agncia Habitat, rgo da ONU que es-
tuda as questes de habitao, das dez
maiores metrpoles do mundo em
2010, apenas duas Tquio e Nova
York esto situadas em pases desen-
volvidos. [...] Em todo o planeta, apro-
ximadamente um bilho de pessoas vi-
vem hoje em barracos sem gua potvel
e saneamento bsico nos subrbios das
grandes cidades desse total, cerca de
200 milhes tornaram-se favelados h
menos de dez anos. Em 2030, sero
dois bilhes de pessoas vivendo em
bolses de pobreza.
Maiores vtimas: jovens, do sexo
masculino, pobres e das favelas
Vrios estudos produzidos no Brasil tm apon-
tado que os homicdios esto concentrados nas
reas onde h maior vulnerabilidade social. En-
tre outros, citamos os textos de Cludio Filho e
Robson Souza (2003), que analisam o crescimen-
to dos homicdios na cidade de Belo Horizonte a
partir de 1998, e de Nancy Cardia (2004), que
trata do papel do mercado de trabalho como
fonte de socializao dos jovens e as relaes
entre o aumento do desemprego e o recrudesci-
mento de certas modalidades de crimes.
Nos locais de grande vulnerabilidade so-
cial, observamos grande nmero de jovens com
baixa renda e baixos ndices de emprego, ou seja,
locais onde h uma desordem social evidente,
uma superposio de carncias e uma ausncia
sistemtica de polticas pblicas, principalmen-
te de aes de promoo da cidadania.
Estudo feito pelo Crisp apontou que as
favelas com alta concentrao espacial de homi-
cdios associados a ela possuem vrios indica-
dores de bem-estar social e de qualidade de vida
ruins. Assim, o acabamento das residncias
8 A pesqui sa da Secretari a
Nacional de Segurana Pblica,
intitulada Anlise comparati-
va da incidncia de homicdios
nas regies metropolitanas,
est disponvel no endereo:
<http://www.mj.gov.br/senasp/
e s t a t i s t i c a s / h o mi c i d i o s /
estat_homicidios1.htm.> Aces-
so em: 11 out. 2006.
POLTICAS PBLICAS E VIOLNCIA
42 DEMOCRACIA VIVA N 33
nessas regies quase oito vezes inferior ao das
outras regies da cidade e o nmero mdio de
anos de estudo de trs anos a menos (5,53
contra 8,51).
Nessas regies, as populaes so mais
jovens, com idade mdia de 25 anos de idade,
em contraste com os 29 anos da mdia da cida-
de. A taxa de ocupao no mercado formal
maior em outras regies da cidade do que nas
de elevado nmero de homicdios. Alm disso,
as crianas morrem em maior proporo nessas
regies, h maior nmero de analfabetos, o n-
dice de infra-estrutura urbana significativa-
mente mais deficiente (cerca de cinco vezes in-
ferior) e, de maneira geral, o ndice de proteo
social cerca de um tero das outras regies da
cidade (Filho; Souza, 2004).
A entrada no trfico de drogas fatal
para muitos(as) jovens desses aglomerados ur-
banos das periferias das grandes cidades. O es-
tudo feito pelo Crisp aponta, tambm, que di-
versas formas de associao entre crimes
predatrios e drogas tm sido estudadas na lite-
ratura. So comuns tpicos como afinidade en-
tre o uso de drogas e a propenso para cometer
crimes, formas de financiamento da dependn-
cia, crises de abstinncia, formas de resoluo
de conflitos extralegais e necessidade de armas
caras para tais fins (Johnson et al., 1990).
O padro que mais se assemelha ao que
parece ocorrer em muitas favelas entre os (as)
jovens, denominado de violncia sistmica
crimes cometidos entre pessoas envolvidas em
redes de venda de drogas (Goldstein, 1985). A
variedade sistmica de violncia associada dro-
ga envolve guerras por territrios entre trafican-
tes rivais, agresses e homicdios cometidos no
interior da hierarquia de vendedores como forma
de reforo de cdigos normativos, roubos de dro-
gas com retaliaes violentas por parte do trafi-
cante e de seus patres, eliminao de informan-
tes, punies por vender drogas adulteradas ou
no conseguir quitar dbitos com vendedores.
Outros motivos que podem levar o(a) jo-
vem a buscar no trfico de drogas uma refern-
cia para suas vidas nos levam a pensar em ques-
tes sociais como o desemprego. O papel do
mercado de trabalho como fonte de socializa-
o, isto , um espao em que os(as) jovens ad-
quirem ou consolidam valores e crenas sobre
as formas de troca entre indivduos e entre indi-
vduos e instituies, deve ser levado em conta.
Nancy Cardi a, ci tando estudos de
Crutchfield e Pitchford, de 1997, mostra a re-
lao entre emprego e desemprego e a prtica
de crimes violentos e contra a propriedade. Se o
emprego em que o(a) empregador(a) faz inves-
timentos no(a) trabalhador(a) provoca maior sa-
tisfao e inibe a delinqncia, efeito oposto
tem o emprego instvel e irregular: o(a)
trabalhador(a) no tem motivos nem para me-
lhorar seu desempenho, nem para se confor-
mar com regras. Portanto,
[...] a perda dos empregos no s em-
pobrece as famlias, mas pode afetar
a estrutura delas e, deste modo, o
relacionamento dos jovens com os
pais. Esta cadeia de eventos pode ter
impacto sobre o desempenho dos jo-
vens na escola, desempenho que tal-
vez seja uma das poucas sadas, ain-
da que no totalmente segura, des-
te crculo vicioso de pobreza e de-
sesperana. (Cardia, 2004, p. 339).
Uma srie de teorias observa na organi-
zao social principalmente da vizinhana, do
bairro ou da comunidade a explicao para as
diferenas nas taxas de criminalidade nos gran-
des centros urbanos.
9
Esses estudos indicam
que a eficcia coletiva em comunidades urba-
nas um dos principais subsdios para afirmar
que a forma como os indivduos interagem,
organizam-se e monitoram aes e atitudes,
sobretudo na sua vizinhana, tem relao dire-
ta com o nvel de criminalidade onde vivem.
Segundo Brulio Silva (2004, p. 41-44),
recentes pesquisas buscam verificar a relao
entre os indicadores de desordem e crime nas
grandes cidades. Algumas apontam para a im-
portncia de considerar a dimenso de desor-
dem como causa dos elevados ndices de cri-
minalidade. Isto , em regies socialmente de-
gradadas, existem os ingredientes necessri-
os ocorrncia de crimes. De outro lado, as
pesquisas tm mostrado que os nveis de de-
sordem na vizinhana esto altamente relaci-
onados a taxas de crimes, medo de crime e
crena de que a criminalidade um problema
na vizinhana. Alm disso, desordem e crime
seriam explicados por um terceiro conjunto de
fatores caractersticos da vizinhana, como
pobreza concentrada, instabilidade residencial
e heterogeneidade tnica.
Polticas de preveno violncia
Para responder ao recrudescimento da crimina-
lidade, presenciamos, geralmente, uma srie de
medidas reativas, tanto em mbito nacional
como estadual. Muitas vezes, essas medidas se
concretizam na violncia e truculncia da ao
9 Para detalhes sobre essas
teorias, indicamos o texto de
Silva (2004).
A R T I G O
OUT / DEZ 2006 43
policial, enfatizam o aumento do poder puni-
tivo do Estado e restringem as noes de di-
reitos e de cidadania. As vises meramente
reativas se preocupam apenas com a manu-
teno da ordem de um Estado patrimonia-
lista e respondem com evidente limitao
opinio pblica inconformada com o cresci-
mento vertiginoso da criminalidade. Surtem
alguns resultados temporrios e pontuais, mas
no revertem o aumento dos crimes.
J a implementao de polticas pre-
ventivas, visando otimizao da inteligncia
e capacidade investigativa das polcias, de me-
canismos de participao e aes de autoges-
to para a resoluo de conflitos em locais com
altos ndices de criminalidade, no se consti-
tui como parte fundamental da agenda da
maioria dos gestores da segurana pblica. Os
poucos projetos de preveno existentes so
limitados, ora pela escassez de recursos, ora
pela resistncia de autoridades e gestores p-
blicos que no os consideram polticas pbli-
cas de segurana.
O aumento da criminalidade envolven-
do jovens evidencia a necessidade de polticas
pblicas adequadas e duradouras para esse
segmento social. Se o Estatuto da Criana e do
Adolescente, de 1990, significou um grande
avano nas polticas de promoo dos direitos
de crianas e adolescentes, o mesmo avano
no se verifica em relao a jovens. Resulta-
dos: segundo dados oficiais, do total de pes-
soas desempregadas no pas, 44% so jovens
entre 16 e 24 anos. Por outro lado, a maioria
dos(as) autores(as) e, principalmente, das v-
timas de homicdios concentra-se nessa par-
cela da populao. Portanto, torna-se funda-
mental criar uma base de apoio para que o
futuro da nao no continue deriva, uma
vez que a tendncia da populao se tornar
cada vez mais jovem.
Virou lugar-comum, nas discusses so-
bre a problemtica da violncia juvenil, redu-
zir esse dilema social a uma questo moral,
como se fosse a luta do bem contra o mal. Os
jovens do bem conseguem suplantar as arma-
dilhas das drogas e do crime; os do mal se
envolvem em atividades ilcitas.
Programas que combinam a preveno
criminalidade, combate ostensivo s vrias
modalidades de crime (principalmente aque-
las que esto embrenhadas na mquina p-
blica) e polticas de promoo da cidadania
(escolas de qualidade, ateno s famlias ca-
rentes e acesso aos servios pblicos) tm se
mostrado eficientes.
Por fim, a unio de diversos rgos e
esferas dos governos, junto com a sociedade,
as empresas e as universidades, as polticas
que aumentem a eficincia e o acesso justia
e aos servios pblicos e a ateno especial ao
sistema de justia criminal (otimizando as
aes das polcias, do Judicirio do Ministrio
Pblico e da defensoria pblica) so caminhos
que devem ser seguidos para a construo de
uma sociedade mais pacfica e democrtica.

Robson Svio Reis
Souza
Filsofo, mestre em
Administrao Pblica
e especialista em
estudos de criminalidade
e segurana pblica.
Coordenador de
Comunicao e
Informao do Centro de
Estudos de Criminalidade
e Segurana Pblica
(Crisp) da UFMG
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