RSP

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Braslia 2008
Misso da Revista do Servio Pblico
Disseminar conhecimento sobre a gesto
de polticas pblicas, estimular a reflexo e
o debate e promover o desenvolvimento de
servidores e sua interao com a cidadania.
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
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Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
Comisso Editorial
Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo
Sergio de Carvalho, Elisabete Roseli Ferrarezi,
Elizabeth Nardelli, Livino Silva Neto.
Expediente
Edio: Elizabeth Nardelli. Subedio: Leila Ollaik;
Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso: Luciana
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Livino Silva Neto. Editorao eletrnica: Maria Marta
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ENAP, 2008
Tiragem: 1.000 exemplares
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esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
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citada a fonte.
Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .
v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
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ENAP
Sumrio
Contents
Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas,
teorizaes e representaes 271
History of the Administrative Reforms in Brazil: Narratives,
theorizations and representations
Frederico Lustosa da Costa
Os dois futuros do ato de governar: processos de descentralizao e
recentralizao no ato de governar 289
The Two Futures of Governing: Decentering and Recentering
Processes in Governing
B. Guy Peters
O processo oramentrio e a apurao de custos de produtos e
servios no setor pblico do Brasil
The Public Budget Process and the Estimation of Costs of
Products and Services in the Brazilian Public Sector 309
Carlos A. Luque, Hlio N. Cruz, Cicely M. Amaral, Siegfried Bender e
Paulo M. dos Santos
Acordo Amaznico de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade:
uma experincia de integrao regional
Amazon Agreement of Science, Technology and Innovation in Health: an
Experience of Regional Integration 333
Edmundo Gallo, Vivian Studart, Las Costa, Sandra Willecke e Paulo Lins
A regulao no setor de saneamento: comparao entre Frana,
Inglaterra e Brasil 353
The Regulation of Public Services in the Sanitation Industry
Marcelo Bruto da Costa Correia
Cem anos de Josu de Castro: legado permanece 375
Reportagem: Frum IBAS debate gesto de escolas de governo,
desenvolvimento de dirigentes e prestao de servios ao cidado 381
Para saber mais 389
Acontece na ENAP 391
270
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Frederico Lustosa da Costa
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
Histria das reformas
administrativas no Brasil:
narrativas, teorizaes e
representaes
*
Frederico Lustosa da Costa
Introduo
Quase to discutida quanto as prprias reformas administrativas contem-
porneas, a histria das experincias de mudana institucional planejada do
Estado brasileiro tem merecido a ateno de muitos estudiosos da matria,
chegando quase a constituir um objeto parte. De fato, a maioria dos trabalhos
sobre as reformas mais recentes se encarrega de recuperar os principais
antecedentes desses processos de transformao. Assim, existem hoje inmeros
relatos, anlises e estudos sobre as experincias de reforma da administrao
pblica federal brasileira, com diferentes abordagens, graus de profundidade e
nveis de implicao com os projetos. Muitos estudiosos so eles mesmos
reformadores, tendo atuado como idelogos, mentores, gestores ou agentes das
reformas que se realizaram no Brasil desde a dcada de 30. Nesse sentido, a
literatura diretamente implicada, sem que os eventuais envolvimentos
(ou estranhamentos) dos autores sejam explicitados. Relatos, narrativas,
teorizaes, interpretaes e ideologias se confundem. Em qualquer um dos
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
casos, constituem representaes do
mundo administrativo brasileiro, quer
dizer, apresentam-se como formas simb-
licas de um Estado em transformao.
Este trabalho se prope a oferecer uma
modesta contribuio ao estudo da histria
das reformas administrativas realizadas no
Brasil a partir da primeira metade do sculo
XX. Mais do que apresentar uma cronolo-
gia de fatos e um repertrio de projetos,
recupera as narrativas e anlises dos
estudiosos do tema para identificar as
diferentes explicaes para os sucessos e
insucessos do passado e estabelecer um sis-
tema de categorias que seja til compre-
enso da dinmica histrica. Esse esforo
de reconstituio deve levar em conta as
seguintes questes-guia:
Qual ou quais os diagnsticos que
ensejaram as reformas?
Qual o veredicto em termos de
sucesso ou fracasso de cada experincia?
Em que consistem o sucesso e o
fracasso?
Por que fracassaram? Ou por que
foram exitosas?
O trabalho apresenta as diferentes
narrativas na seqncia das reformas anali-
sadas, tentando seguir a ordem cronolgica
dos artigos estudados. Assim, o texto
comea com a discusso da reforma
burocrtica da Era Vargas e termina com
as apreciaes sobre a reforma gerencial
do governo FHC. Entretanto, a qualquer
momento, por iniciativas dos prprios
narradores, as comparaes so evocadas
e as reformas anteriores so retomadas.
Por que as reformas
administrativas falham?
A maioria das anlises histricas sobre
as reformas administrativas brasileiras se
prope a oferecer determinaes para o
relativo fracasso dessas tentativas. Tais
explicaes partem de razes de natureza
geral, baseadas em relatos e reflexes so-
bre as experincias de outros pases.
Na literatura internacional apontado
um amplo leque de causas para o insucesso
de processos de reforma. Grande nmero
de autores concorda que as reformas
administrativas dificilmente atingem os
resultados pretendidos. Caiden (1999)
analisou um grande nmero de reformas
realizadas ao redor do mundo e concluiu
que a maioria delas, no obstante os
esforos governamentais e o apoio de
organismos internacionais, produziu resul-
tado muito aqum do esperado, revelando
uma tendncia comum descontinuidade.
Os governos prometem muito, mas
freqentemente falham em aumentar
sua performance porque suas reformas
se mostram desapontadoras. As
reformas falham em produzir impacto
significativo; elas seguem na direo
errada ou so ultrapassadas pelos acon-
tecimentos. Os reformistas tm sido
otimistas e, muitas vezes, irrealistas; eles
freqentemente caem na armadilha da
implementao. As reformas precisam
de amplo apoio poltico e direo
competente. Os reformistas precisam
ter pacincia e aceitar o que realmente
podem alcanar, ainda que esses resul-
tados estejam abaixo de suas intenes
(p. 823)
1
.
Flvio Rezende (2004) repertoria parte
da bibliografia existente para explicar o que
ele chama de falha seqencial, ou seja, a
descontinuidade, o abandono e o trmino
de processos de interveno, sem que seus
objetivos sejam alcanados ou que tenha
havido melhoria de performance no
aparato burocrtico. Entre as principais
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Frederico Lustosa da Costa
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
causas apontadas esto: a slida institucio-
nalizao dos elementos a serem refor-
mados; a resistncia organizada de setores
afetados; o surgimento de conseqncias
inesperadas; a existncia de objetivos,
interesses e valores diversificados ou
conflitantes; a falta de foco na mudana
por parte dos atores estratgicos; as incer-
tezas, ambigidades e complexidades
inerentes mudana; o deslocamento
de objetivos; os movimentos contradi-
trios de descentralizao e coordenao
e a criao de expectativas exageradas
(p. 33-45). A maior parte dessas razes diz
respeito a mecanismos de resistncia
mudana, identificados desde Maquiavel
(2006), que reconhecia serem incertos os
resultados de qualquer tentativa de intro-
duo de uma nova ordem, pois aquele
que a introduz ter por inimigos todos os
que da velha ordem extraam privilgios e
por tmidos defensores todos os que das
vantagens da nova ordem poderiam
usufruir (p. 26).
Narrativas e interpretaes
Na bibliografia brasileira, Beatriz
Wahrlich, antiga colaboradora de Lus
Simes Lopes
2
no DASP e na Fundao
Getlio Vargas, que participou ativamente
da reforma dos anos trinta, escreveu
al guns dos pri mei ros arti gos que
compem essa srie de narrativas. Seus
trabalhos so bastante descritivos, o que
uma vantagem, pois so ricos de infor-
mao e documentao. Suas anlises
cobrem um vasto conjunto de iniciativas
que comeam na instalao do governo
provisrio, em 3 de novembro de 1930, e
terminam com o Programa Nacional de
Desburocratizao, institudo em 18 de
julho de 1979, passando, evidentemente,
pela reforma de 1967. O trabalho de
maior flego, entretanto, foi a anlise da
reforma administrativa na Era Vargas
(WAHRLICH, 1983). Sua apreciao sobre
essa experincia ficou consagrada.
A caracterstica reformista mais
marcante desse perodo foi a nfase na
reforma dos meios (atividades de adminis-
trao geral) mais do que nas dos prprios
fins (atividades substantivas). Tambm
digna de nota a declarada observncia,
pelos lderes refor mistas, da teoria
administrativa que consagrava a existncia
de princpios de administrao.
Tratava-se, assim, de uma reforma que
adotava como modelo o prescrito na
teoria administrativa ento em voga nos
pases mais desenvolvidos. Era, em suma,
uma reforma modernizadora, inspirada
nas melhores fontes disponveis poca,
ou seja, num modelo taylorista/fayoliano/
weberiano (WAHRLICH, 1974, p. 28).
As reformas
optaram por elementos
de globalismo e
imediatismo, ao invs
da seletividade e
do gradualismo, e
privilegiaram no
diagnstico a ante-
cipao de obstculos
cognitivistas, deixando
em segundo plano
a orientao
valorativista.
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
Embora precedendo em alguns
poucos anos a publicao dos artigos de
Beatriz Wahrlich, o trabalho de Kleber
Nascimento adota uma abordagem anal-
tica que o coloca como pioneiro de uma
tradio bastante posterior. Em 1967, logo
aps a edio do Decreto-lei n
o
200,
Nascimento (1967) publicou, no primeiro
nmero da RAP, um artigo em que
examinava as estratgias de reforma
administrativa no Governo Federal.
Pretendia analisar a experincia brasileira,
tomando como ponto de referncia trs
componentes fundamentais do modelo de
estratgia ao, contedo e valor. A nfase
das anlises acabava recaindo no projeto
daspiano, embora tambm se valesse dos
dados das iniciativas que se seguiram ao
projeto do Estado Novo. Segundo sua
percepo, o modelo estratgico das
reformas administrativas brasileiras pode
ser configurado como a seguir:
Componente operativo: ao
Foco de ao: elementos formais
Estilo de influenciao: impositivo
Dinmica de poder: insulativa
Componente substantivo: contedo
Escopo de mudana: globalista-
imediatista
Orientao diagnstica: cognitivismo
Componente ideolgico: valor
Estratgia e pr-requisitos compor-
tamentais
Estratgia e orientao processualista
(NASCIMENTO, 1967, p. 19).
Embora marcado pelo vis compor-
tamentalista em voga na teoria adminis-
trativa, ainda que nuanado, o estudo de
Kleber Nascimento reconhece os mritos
da racionalizao e as conquistas das
reformas de 1937 e 1967, mas aponta
aquelas distores que comprometem a
efetividade dos impactos e sua sustenta-
bilidade a longo prazo. A nfase nos
aspectos formais dos sistemas adminis-
trativos, quer dizer, os arranjos estruturais
da burocracia, o carter impositivo das
medidas reformistas, em detrimento da
flexibilidade e da internalizao das
propostas e a dinmica insulativa, que
isolava os agentes de mudana das
lideranas dos sistemas que deveriam ser
objeto de interveno, constituem o
componente operativo. No que diz
respeito ao componente substantivo, as
reformas optaram por elementos de
globalismo e imediatismo, ao invs da
seletividade e do gradualismo, e privile-
giaram no diagnstico a antecipao de
obstculos cognitivistas, deixando em
segundo plano a orientao valorativista.
Finalmente, o componente ideolgico ou
conceitual que condiciona os demais aliava
pr-requisitos comportamentais a uma
orientao processualista.
Examinando com distanciamento
histrico essas observaes de Nasci-
mento, possvel dizer que a maior parte
dos elementos das estratgias das reformas
era ditada pelo estado da arte do conheci-
mento em administrao pblica e pelas
condies polticas em que elas foram
intentadas ou implementadas. A reforma
dos anos trinta, realizada em plena ditadura,
revela-se formalista, ambiciosa e autoritria.
As tentativas seguintes, ocorridas na dcada
de cinqenta, que se guiavam pelas mesmas
dimenses estratgicas, provavelmente no
lograram implementar-se justamente por
lhes faltar a fora do regime autoritrio.
Esse tipo de anlise aplicado reforma
administrativa de 1967 identificaria nos trs
componentes os mesmos elementos,
embora alguns deles tenham deslocado-se
em direo aos contrapontos indicados
por Nascimento. Assim, a reforma incor-
porou certa dose de gradualismo e
seletivismo na sua implementao e criou
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Frederico Lustosa da Costa
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condies para uma maior interao entre
agentes de mudanas e lideranas organi-
zacionais (WAHRLICH, 1974, p. 71).
Gileno Fernandes Marcelino foi prota-
gonista da tentativa de reforma adminis-
trativa no governo de transio para a
democracia, a chamada Nova Repblica.
Ao descrever e analisar essa experincia,
ele tambm realiza uma recuperao
histrica das reformas precedentes, distin-
guindo trs perodos, a saber: a partir de
1930 at meados de 1945, com extenso
de 1952 at meados de 1962, quando se
realizam estudos no-implantados; a partir
de 1964; e aps 1985 (MARCELINO, 1988,
p. 37). Na descrio do primeiro perodo,
repete a apreciao corrente sobre a nfase
na reforma dos meios e a orientao
autocrtica e impositiva.
O segundo perodo marca a substi-
tui o do model o cl ssi co pel o
chamado modelo de administrao para
o desenvolvimento, voltado funda-
mentalmente para a expanso da inter-
veno do Estado na vida econmica e
social e para a descentralizao das ativi-
dades do setor pblico, tendo como
premissas bsicas a substituio de funcio-
nrios estatutrios por celetistas (...) e a
criao de entidades de administrao
indireta para a realizao da interveno
econmica do Estado (Ibid, p. 41).
O autor considera que o Decreto-lei n
o
200 representou, sem dvi da, um
segundo momento importante dentro das
tentativas de reforma administrativa
promovidas pela administrao pblica
brasileira ao estabelecer uma nova abertura
concei tual , permi ti ndo acel erar um
processo de adaptao da mqui na
administrativa para torn-la mais eficaz.
Destaca como aspectos inovadores o
trplice sentido da descentralizao
dentro dos quadros da administrao
federal; da administrao governamental
para a rbita privada; e da Unio para os
governos locais e o estabelecimento do
conceito de sistemas administrativos para as
funes comuns a todos os rgos, o que
em princpio facilitou a descentralizao
da gesto de recursos (pessoal, material,
finanas) (Ibid, p. 43-44). Segundo seu
ponto de vista, ao contrrio das tenta-
tivas anteriores de reforma administrativa
marcadas por um sentido de conduo
do processo e pelas tentativas de solues
globais, o Decreto-lei n
o
200 constituiu-
se mais em um plano indicativo ou carta
de intenes, estabelecendo conceitos e
pri nc pi os, do que em uma nor ma
determinstica (Idem). Essa opinio no
mnimo controversa. Apesar da incor-
porao de certas caractersticas de
gradualismo, seletividade e cooptao
reconhecidos por Wahrlich, conforme
indicado logo acima, a escolha do tipo
de instrumento legal caracterstico do
regime autoritrio o decreto-lei, o sentido
uniformizador de seus aspectos organi-
zativos e o estabelecimento de normas
estritas com relao aquisio e contratos
e ao controle esto longe de caracterizar um
plano meramente indicativo.
Cabe ainda mencionar na anlise de
Marcelino o diagnstico da administrao
federal no alvorecer da Nova Repblica,
que apontava como disfunes gerais a
ineficcia do planejamento governamental;
deficincias de mecanismos de imple-
mentao, coordenao e avaliao de
aes de reforma/modernizao dos
rgos; dissociao entre planejamento,
modernizao e recursos humanos;
atuao pouco integrada e coordenada de
rgos ligados rea; e pouca prioridade
rea de recursos humanos. Essas
distores traziam como conseqncias o
escapismo da multiplicao de rgos
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e entidades; marginalizao do funciona-
lismo e descontinuidade administrativa;
enfraquecimento da imagem do DASP; e
perda de poder e status.
Passados alguns anos dessa tentativa de
reforma, Marcelino (2003) atribui seu
fracasso a problemas polticos decorrentes
da natureza do governo de transio, da
coalizo de faces heterogneas que o
apoiavam e da falta de liderana institu-
cionalizada. Ainda assim, acredita que, alm
de deixar uma primeira verso da Lei-
Orgnica da Administrao Pblica Federal,
a atuao da Secretaria de Administrao
Pblica (SEDAP), ento criada e por ele
dirigida, teve relativo sucesso em iniciativas
de reforma como a implantao da ENAP
e alguns instrumentos na rea de servios
gerais (MARCELINO, 2003, p. 648).
Alm de trabalhos de perspectiva
histrica, h estudos que privilegiam a
indicao de caractersticas ou disfunes
da administrao pblica brasileira. Tal o
caso do artigo de Belmiro Valverde Castor
e Clio Frana (1986):
Como legado dos anos setenta, eles
identificavam, entre muitas outras
disfunes, a fragmentao do aparato
administrativo central atravs da mul-
tiplicao de agncias governamentais,
da impossibilidade real do exerccio de
superviso ministerial, dificultando e
mesmo impedindo o cumprimento de
funes essenciais de coordenao
governamental em todos os setores, a
falncia da j precria poltica de
pessoal, por fora da proliferao de
regimes jurdicos e salrios diferen-
ciados (p. 4).
Nos anos oitenta, no obstante a crise
econmica e as rpidas transformaes
sociais, polticas e institucionais, a adminis-
trao pblica reagia lenta e insatisfa-
toriamente, pois estava condicionada por
caractersticas do modelo brasileiro de
desenvolvimento e administrao. Esse
modelo tinha como pressupostos uma
concepo do Governo como Deus-
ex-machina do processo de mudana social
e um conceito convencional de desenvol-
vimento. A crena na centralidade do papel
do Governo, conduzindo, orientando,
disciplinando e impregnando com seus
valores o processo de mudana social,
acabou impregnando a administrao
pblica brasileira de quatro fascnios que
esto na raiz das disfuncionalidades das
estruturas e da operao do aparato estatal
brasileiro, a saber: o fascnio pela eficincia
econmica setorial; o fascnio pela unifor-
midade e pelo controle do ambiente; o
fascnio pela grande escala; e o fascnio pela
modernidade. A viso tradicional do
desenvolvimento, concebido, sobretudo,
como um crescimento rpido e sustentado
do produto nacional e padecendo de
serialismo, etnocentrismo e dualismo
preconceituoso, ignorava uma srie de
limites que o condicionam: limites da
biosfera; limites do poder e recursos do
Governo; limites de capacidade gerencial
e limites intruso na esfera do cidado.
Na mesma perspectiva de anlise de
fatores que condicionam as mudanas
institucionais, Paulo Roberto Motta
identifica uma srie de fatores de controle
poltico que tornam incuas as estratgias
e tcnicas comumente utilizadas para a
reforma do Estado latino-americano.
Segundo seu raciocnio, o Estado e suas
estruturas burocrticas cumprem uma
funo determinada por sua construo
histrica, (MOTTA, 1987, p. 31-32) caracte-
rizada por uma opo racional para a
manuteno de valores e de sistemas
tradicionais de poder. A burocracia pblica
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Frederico Lustosa da Costa
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veio sendo desenvolvida como um instru-
mento para atender aos interesses e s
necessidades polticas de classes e grupos
polticos preferenciais (Ibid).
O Estado, como organizao,
constitui uma superestrutura com
alicerces frgeis na sociedade. Os
grupos e cls polticos que se aglutinam
no aparato estatal esto em busca de
recursos para garantir sua sobrevivncia,
atravs de apoio de base e liderana.
Os recursos obtidos so utilizados para
satisfazer tanto a interesses polticos de
poder como a interesses sociais parti-
cularsticos desses mesmos grupos, tais
como os interesses privados de seus
membros. Os grupos agem com a
motivao de obter cooperao, ajuda
e proteo mtua de seus membros,
atravs de canais formais de adminis-
trao, mas tambm de uma organi-
zao informal, ou seja, uma rede de
apoio, de comunicao e de interao
ligada por laos de lealdade poltica e
religiosa, de parentesco, de vizinhana,
de compadrio, etc. So grupos atuantes
e que transformam o Estado num
campo minado de lutas polticas,
mantidas nos limites de atuao do
Estado atravs de um equilbrio din-
mico de foras, para no ferir a
aparente estabilidade e legitimidade do
sistema. Por esse motivo, as discrdias
so bem toleradas e, de preferncia,
no-declaradas e confinadas arena
poltica predeterminada, que o Esta-
do. Esses grupos fazem parte de um
contexto social, poltico e econmico
que define o Estado e, portanto, no se
pode ignor-los no atual estgio de
desenvolvimento da regio, quando se
pensa em estratgias de modernizao
do aparelho estatal (Ibid).
Entre os fatores que garantem
a sobrevivncia do sistema de cls
tradicionais na Amrica Latina podem ser
mencionados: domnio de estruturas
formais de articulao e agregao de
interesses (partidos, por exemplo); controle
das estruturas burocrticas do governo;
paternalismo e assistencialismo; delimitao
dos conflitos polticos arena do Estado;
e restrio livre iniciativa (Ibid, p. 32-34).
A permanncia desses fatores faz com que
tanto a expanso das atividades do Estado
quanto o aumento da sua eficincia, ao invs
de promoverem maior eqidade na
participao (na gesto e no controle social)
e no acesso (aos bens e servios oferecidos
pela administrao pblica), sirvam para
fortalecer e colocar novos recursos nas
mos dos mesmos grupos preferenciais.
A reforma administrativa do Governo
Collor foi uma das que mereceram menos
Movida pelos
imperativos
oramentrios, a
reforma Collor procedeu
a uma operao de
downsizing,
promovendo reduo
do nmero de
ministrios, a fuso e
extino de organismos,
o afastamento e o
remanejamento de
pessoal, enfim, o
desmantelamento
da mquina pblica.
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referncias bibliogrficas e estudos
aprofundados. As primeiras anlises foram
realizadas logo no incio do governo,
atravs de uma avaliao dos primeiros
cem dias, procedida por um grupo de
professores da Escola Brasileira de Admi-
nistrao Pblica EBAP (mais tarde,
EBAPE), que resultou na publicao de um
nmero especial da Revista de Adminis-
trao Pblica (RAP, n
o
1, 1990). Apoiados
em diplomas legais e documentos oficiais,
Lustosa da Costa e Cavalcante se detiveram
sobre os aspectos formais da mudana, que
consistiu, sobretudo, num vasto e profundo
rearranjo estrutural. Movida pelos impe-
rativos oramentrios, a reforma Collor
procedeu a uma operao de downsizing,
promovendo reduo do nmero de
ministrios, a fuso e extino de orga-
nismos, o afastamento e o remanejamento
de pessoal, enfim, o desmantelamento da
mquina pblica. Os autores tentam
identificar a concepo de Estado que
estava presente naquela reforma, apontar
as contradies do modelo, estudar as
contingncias e analisar seus objetivos e
resultados. Para tanto, agrupam as medidas
em duas grandes categorias: a racionali-
zao e a desestatizao. Na primeira
estratgia estariam contempladas as
medidas orientadas para o aumento da
eficincia e a reduo de gastos, cabendo
analisar os aspectos relacionados com as
fuses e incorporaes, o alcance de
controle, a estrutura matricial, a tendncia
uniformizao, a superviso ministerial,
a coordenao e integrao e a regionali-
zao. A estratgia de desestatizao tem
o propsito de reduzir a interferncia do
Estado no domnio econmico, em
particular, e na vida social em geral,
e contempla a extino de empresas e
organismos, as privatizaes, a descentra-
lizao e a desregulamentao.
Lustosa da Costa e Cavalcanti (1990)
concluem que a reforma tinha um forte
componente ideolgico, no sentido do
compromisso com a proposta neoliberal.
Por outro lado, apoiava-se em um modelo
burocrtico mecanicista, valendo-se das
suas formas tradicionais de arquitetura
organizacional o uso da hierarquia como
mecanismo-chave de coordenao da
interdependncia e fortalecimento da
administrao-meio. Por ltimo, chamavam
a ateno para a estratgia de implantao,
caracterizada por gestos de impacto
e medidas espetaculares, denotando
improviso e aodamento.
A reforma administrativa do Governo
Collor tambm suscitou anlises relacio-
nadas com o novo padro de agregao
de interesses e influenciao estabelecidos
com a criao das chamadas Cmaras
Setoriais (DINIZ, 1997). No contexto da
Cincia Poltica, tratava-se de uma primeira
gerao de estudos sobre a reforma do
Estado, centrada no impacto diferencial da
transio democrtica sobre a conduo
das polticas de reforma no mercado
(MELO, 1999, p. 83-84).
No perodo de transio que se seguiu
ao impeachment do presidente Collor e
mesmo no incio do governo Fernando
Henrique, o tema da reforma do Estado
foi objeto de discusso mais uma vez no
Frum Nacional, conclave realizado anual-
mente, sob a liderana do ex-ministro do
Planejamento Joo Paulo dos Reis Velloso,
por iniciativa do Instituto Nacional de
Altos Estudos (INAE). Roberto Caval-
cante de Albuquerque (1995), diretor
tcnico do INAE, apresentou em maio de
1995 um alentado estudo sobre recons-
truo e reforma do Estado. Ele traa um
esboo de arqueologia e histria do Estado
Nacional, desde suas razes ibricas (1139-
1500), passando pelo patrimonialismo e
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a centralizao (1500-1508) da Colnia, pelo
Estado que se sobrepe sociedade (1808-
1930) e pelo Estado como superinstituio
(1930-1980), at o perodo de desagregao
que , ao mesmo tempo, o limiar para novos
caminhos (1980-1995). Afora o recuo
histrico at a constituio da monarquia
portuguesa e a periodizao adotada, sua
narrativa no difere muito das outras. O
toque original a caracterizao da crise, de
trplice natureza, que se instalou na dcada
de 1980 crise de legitimidade do Estado
autoritrio, crise financeira e crise existen-
cial. Esta ltima se caracteriza por afetar
os alicerces institucionais e a identidade do
prprio ente estatal: sua razo de ser e
conscincia de si mesmo; sua capacidade
decisria e funcionalidade; sua percepo
da sociedade; e a imagem que projeta
perante ela (p. 142). Manifesta-se pela
inexistncia de um projeto de desenvol-
vimento que d sentido, estabelea limites
e confira direo s aes pblicas (Ibid)
pelo estiolamento da autoconscincia do
Estado, pela incapacidade de manter a
hierarquia e a disciplina internas, de
processar informaes, de fazer fluir a
comunicao intergovernamental e de
acionar a mirade de mecanismos de
controle sua disposio.
A capacidade decisria de governo
esgarou-se na transio democrtica,
que passou a demandar processos de
decises politicamente negociados,
mais abertos e participativos, mas
deparou-se com a resistente couraa
ainda autocrtica do Estado: diante do
jogo contraditrio de presses e de
interesses, quase sempre contempori-
zao, impasse e recuo, ou imposio
da autoridade; quase nunca negociao
convergindo para o compromisso
possvel (Id).
Mergulhado nessa crise, sem que
os principais atores percebessem as trans-
formaes que se processavam no mundo
globalizado e na prpria sociedade brasi-
leira, o Estado era pressionado por duas
foras contraditrias. De um lado, a agenda
negativa cujas palavras-chave eram
desmonte, desburocratizao, descentra-
lizao, desestatizao era ditada pelas
imposies financeiras ou por precon-
ceitos, de confusa inspirao e escassa
verificabilidade, que associavam, necessa-
riamente, e de modo reativo e equivocado,
desregulamentao a mais liberdade,
desburocratizao a menos governo,
descentralizao a mais democracia, desesta-
tizao a mais eficincia (Ibid, p. 143).
De outro, o poder constituinte reafirmava
a presena do Estado como superins-
tituio, fazendo inscrever na nova Carta
novas competncias, inclusive na infra-
estrutura e nos servios a ela associados,
monoplios de petrleo, minerais e
telecomunicaes, privilgios a empresas
nacionais em detrimento das estrangeiras
e a elevao do mercado interno categoria
de patrimnio nacional.
Nilson Holanda (1993), que parti-
cipou da estruturao da ENAP no mbito
do projeto reformista do Governo Sarney,
tambm apresentou no Frum Nacional
uma anlise da crise gerencial do Estado
brasileiro. Ele acredita que, a partir do
incio do
ciclo dos choques antiinflacionrios,
com o Plano Cruzado (1986), (...) a
reforma administrativa passa a ser
concebida (...) equivocadamente como
elemento auxiliar dos planos de estabi-
lizao, atravs da fuso e extino de
rgos e empresas, com o objetivo de
enxugar a estrutura da Administrao
Federal (p. 170-171).
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
As crescentes dificuldades econmicas
e a emergncia do debate constitucional
fizeram com que o nimo reformista fosse
enfraquecido. Essa anlise histrica o leva
a levantar algumas hipteses para explicar
a crise gerencial do Governo Federal:
O conflito permanente entre ativi-
dades-fim, em busca de descentralizao e
autonomia gerencial, e atividades-meio,
requerendo centralizao e controle, acabou
sendo vencido pelas foras centralizadoras,
sem compromissos com resultados.
Os interregnos democrticos
acentuam a vulnerabilidade da adminis-
trao pblica brasileira s interferncias
polticas, como se verificou em 1945 e em
1985.
O principal vilo da crise o regime
jurdico nico (RJU) do servidor pblico,
que os nivelou por baixo em termos de
remunerao, disciplina e desempenho,
atingindo duramente alguns centros de
excelncia.
Apesar do RJU e sua propalada
isonomia, foram criadas carreiras privile-
giadas, sobretudo nas reas jurdicas e de
fiscalizao, com salrios muito acima da
mdia, inclusive daqueles antigos centros
de excelncia.
A perda do poder aquisitivo dos
salrios suscitou o desenvolvimento de uma
estratgia de sobrevivncia baseada em
corporativismo, arregimentao sindical
e alienao em relao aos fins da adminis-
trao pblica (Ibid, p.173-175).
Humberto Falco Martins se debru-
ou duas vezes sobre a experincia brasi-
leira de reforma da administrao pblica,
sempre colocando em primeiro plano o
contexto poltico. Na primeira oportu-
nidade, discutiu a modernizao da
admi ni strao pbl i ca brasi l ei ra no
contexto do Estado a partir do exame
das relaes entre poltica e administra-
o. Ele procura mostrar que h uma
relao disfuncional entre burocracia e
democracia. A histria da modernizao
o relato do processo de consolidao
de uma cultura, um modelo de mudan-
a e uma imagem da boa administrao
pblica instrumentais, restritos moder-
nizao administrativa, dissociados do
contexto poltico do Estado (MARTINS,
1995, p. 82).
A escolha da modernizao como
categoria central da anlise coloca alguns
problemas. Quem diz modernizao diz
secularizao e racionalizao; quem diz
racionalizao, quase sempre, como o
caso, evoca os tipos de racionalidade da
ao social propostos por Weber, pois
a modernizao implica racionalizao
funcional e substantiva (Ibid, p. 183).
A distino entre irracionalidade, raciona-
lidade substantiva e racionalidade fun-
cional (ou instrumental) nem sempre
permite saber se a apreciao dos objetos
se faz a partir de categorias de anlise ou
julgamentos de valor. Assim, a irracio-
nalidade do sistema poltico responde
por disfunes da administrao pblica.
Por outro lado, as tentativas de aumento
da racionalidade funcional inerente
burocracia, por natureza limitada, no
favorecem o desenvolvimento de uma
administrao democrtica. Trata-se de
uma modernizao incompleta porque
ora tentou-se consolidar uma buro-
cracia, racionalizando-se funcional-
mente a administrao, revelia da
poltica e custa da democracia; ora
tentou-se descaracterizar seu carter
(sic) funcional, pretensamente at em
nome da democracia, o que resultou
no desenvolvimento de uma buro-
cracia estatal com baixa racionalidade
social (Ibid, p. 117).
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A poltica irracional nociva admi-
nistrao funcionalmente racional.
Embora o autor prescreva toda uma
estratgia de modernizao, seu trabalho
no deixa claro como seria o sistema pol-
tico racional capaz de deixar prevalecer a
racionalidade substantiva na administrao
pblica e fazer prosperar um relao
funcional entre democracia e burocracia.
Desde a primeira formulao do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, Bresser Pereira tambm procurou
examinar a experincia brasileira de reforma
administrativa. Seu relato linear e no difere
muito das narrativas precedentes. O que
caracteriza a sua anlise histrica a nfase
nas duas grandes reformas do sculo
passado, simplificando a periodizao e a
perspectiva nitidamente evolucionista que
adota. Valendo-se de noes weberianas e
das prescries da New Public Management,
ele distingue historicamente trs tipos de
administrao pblica: a patrimonialista, a
burocrtica e a gerencial.
Na administrao pblica patrimo-
nialista, o aparelho do Estado funciona
como uma extenso do poder soberano,
e os seus auxiliares e servidores possuem
status de nobreza real. Os cargos so consi-
derados prebendas. A res pvblica no
diferenciada da res principis. A corrupo e
o nepotismo so inerentes a esse tipo de
administrao. Segundo Weber, com o
desenvolvimento do capitalismo e da
democracia de massas, eles tendem a se
tornar residuais.
A administrao pblica burocrtica
se caracteriza pela profissionalizao, a idia
de carreira, a hierarquia funcional, a impes-
soalidade, o formalismo, em sntese, o
poder racional legal. Os controles adminis-
trativos, visando evitar a corrupo e o
nepotismo, so sempre a priori. Parte-se de
uma desconfiana essencial nos adminis-
tradores pblicos e nos cidados que a eles
dirigem demandas. O controle rgido dos
processos volta-se para a administrao
de pessoal, as compras e o processamento
de demandas.
A administrao pblica gerencial
orientada predominantemente pelos valores
da eficincia e da qualidade na prestao de
servios pblicos e pelo desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizaes.
No nega todos os princpios da adminis-
trao pblica burocrtica, pois tem uma
clara noo do interesse pblico e conserva,
embora flexibilizando-os, a admisso
segundo critrios de mrito, a existncia de
um sistema estruturado de carreiras, a
avaliao constante de desempenho e o
treinamento sistemtico. A principal diferena
est na forma de controle, que deixa de se
basear nos processos para se concentrar nos
resultados.
A administrao
pblica gerencial
orientada
predominantemente
pelos valores da
eficincia e da
qualidade na prestao
de servios pblicos e
pelo desenvolvimento
de uma cultura
gerencial nas
organizaes.
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
O carter evolucionista e voluntarista
dessa tipologia evidente. A emergncia do
Estado nacional e do poder absoluto
propiciou o desenvolvimento da adminis-
trao patrimonialista. O desenvolvimento do
capitalismo e da moderna democracia de
massas ensejou o surgimento da adminis-
trao burocrtica. A ampliao dos direitos
de cidadania, o fortalecimento da sociedade
civil e a derrocada do keynesianismo impu-
seram o advento da administrao gerencial,
que corresponde ao fim da histria da admi-
nistrao pblica. Em portugus brasileiro,
essa designao constitui um pleonasmo
abominvel, pois as palavras administrao,
gerncia e gesto so sinnimas. Embora se
pretenda nomear um modelo de gesto em
que prevalecem valores e tcnicas prprias
ao mundo empresarial (management), falar em
administrao gerencial o mesmo que se
referir a uma administrao administrativa.
Belmiro Valverde de Jobim Castor
(2000) tambm faz a sua retrospectiva
histrica e formula uma hiptese para o fato
de as reformas administrativas no darem
certo. Sua anlise retoma a noo de
formalismo para mostrar por que no Brasil
h leis que pegam e leis que no pegam,
quer dizer, porque as leis so obedecidas
ou no. Ele recorre s interpretaes cls-
sicas para mostrar que as leis pegam para
uns e no pegam para outros, ou melhor,
que sua observncia depende da posio
social do interessado e daqueles a quem
compete fazer cumpri-las. Nesse contexto,
a mudana institucional obedece dialtica
da reforma e da contra-reforma. Foras
antagnicas contrapem de um lado
uma burocracia formalista, ritualista,
centralizadora, ineficaz e infensa
modernizao do aparelho do Estado,
aliada dos interesses econmicos mais
retrgrados e conservadores, luta para
manter as coisas como esto; e, de
outro, as correntes modernizantes da
burocracia apoiadas por seus prprios
aliados polticos e empresariais lutam
para mudar e inovar (p. 150).
O autor prossegue com uma descrio
pertinente dessa dinmica, parecendo tom-
la como a prpria explicao do fenmeno.
verdade que movimentos contraditrios
tm marcado a histria da modernizao
do Estado brasileiro. Tendncias descen-
tralizadoras logo so anuladas por
movimentos de centralizao. Iniciativas de
flexibilizao so inibidas por controles
uniformes. Autonomias duramente conquis-
tadas so, em pouco tempo, submetidas aos
padres comuns de hierarquia e disciplina.
O que est na raiz dessas reviravoltas a
impossibilidade de adotar modelos mais
flexveis e descentralizados em toda a
administrao pblica, que se guia por leis
universalistas. Flexibilidade e autonomia
custam caro e no podem ser dadas a todos.
Sempre que aumenta o nmero dos que as
conquistam, pressionando as contas
pblicas, surgem normas uniformes para
submet-las aos controles centralizados. No
se trata do choque de foras voluntaristas
de carter progressista ou reacionrio, mas
simplesmente da prpria lgica de
funcionamento dos sistemas burocrticos.
Alm de relacionar e analisar as razes
para as baixas performances das reformas
administrativas, Flvio Rezende (2004)
tambm apresenta sua prpria teoria
explicativa para a falha seqencial. Sua viso
particular de reformas administrativas as
concebe como polticas que
visam em ltima instncia melhoria
(ou elevao) da performance de um
dado sistema burocrtico. (...) so
tentativas de reorganizar o controle
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burocrtico atravs do ajuste fiscal (ou
de um ponto de vista mais abrangente,
a eficincia e a racionalidade dos custos)
e da mudana institucional (em um
sentido mais amplo, a criao de
instituies formais e informais no
interior do sistema burocrtico dotadas
de maior flexibilidade, responsabilidade
e capacidade de garantir maior retorno
ante a demanda) (p. 14-15).
Sua hiptese que esses objetivos so
conflitantes, pois o ajuste fiscal impe mai-
or controle sobre o sistema burocrtico,
enquanto a mudana institucional demanda
maior autonomia para as partes desse mes-
mo sistema. Os atores comprometidos com
um desses objetivos tendem a no coope-
rar para a consecuo do outro. No caso
da reforma do primeiro mandato do pre-
sidente Fernando Henrique, a extino do
Ministrio da Administrao e Reforma do
Estado (MARE) decorreu da incapacidade
de promover mudanas institucionais num
governo comprometido prioritariamente
com o ajuste fiscal. A reforma enfrentava
resistncias tanto da parte dos rgos de
controle, receosos da possibilidade de
ampliao da autonomia dos executores
de atividades-fim, quanto dos rgos que
deveriam sofrer transformaes, temerosos
da perda da tutela governamental e
da correspondente garantia de dotaes
oramentrias.
Essa tese encontra pelo menos uma
evidncia em contrrio no Brasil a
reforma administrativa de 1967, empreen-
dida na seqncia de um rigoroso pro-
grama de ajuste fiscal. De fato, o Decreto-
lei n
o
200 criou, ao mesmo tempo, os
procedimentos uniformes de gesto e
controle e os mecanismos de flexibilizao
administrativa. Havia, dentro da mesma
reforma, no mesmo instrumento legal,
diretrizes para o controle centralizado e
para a autonomia dos organismos pblicos.
De um lado, criavam-se os planos
nacionais, o oramento por programas, o
sistema federal de controle e as normas
de licitao e contratos; de outro, reconhe-
ceram-se as especificidades da adminis-
trao indireta e a necessidade de auto-
nomia das empresas e fundaes pblicas.
A segunda apreciao de Humberto
Martins sobre as reformas administrativas
brasileiras toma como referncia trs casos
de polticas de gesto pblica, dos quais
participou diretamente, conduzidos nos
dois mandatos de Fernando Henrique
Cardoso, mas os apresenta no contexto da
formulao de uma teoria geral, ainda que
de mdio alcance (MERTON, 1970), da frag-
mentao de polticas pblicas. Ele prope
uma explicao adicional para os escassos
resultados dos processos de reforma. Sua
hiptese que
s polticas de gesto pblica no
perodo 1995-2002 subjaz o fen-
meno da fragmentao, e este constitui
um explicao vlida para a desconti-
nuidade e a baixa implementao.
Argumenta-se, nesse sentido, que as
dinmicas dos processos constitutivos
das polticas de gesto evidenciam no
apenas diversidade, mas baixa inte-
grao, conflito e anulao recproca.
A anlise das dinmicas constitutivas
de episdios nesse perodo poder
levar corroborao dessa hiptese,
relevando no apenas diferenas de
viso entre seus empreendedores, de
percepo de problemas e solues,
de valores incrustados nas culturas de
suas instncias institucionais mas,
sobretudo, a inexistncia ou o malo-
gro de elementos de integrao e
convergncia.
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
Em sntese, a Teoria da Fragmentao
de Polticas prope que: a fragmentao
representa a perda de coerncia,
consistncia e coordenao nas polticas
de um mesmo subsistema e entre
diversos subsistemas; e um resultado
indesejado dos processos de formu-
lao e implementao de polticas,
associado a elementos estruturais tais
como liderana executiva, estratgia,
ajustamento mtuo, estrutura formal de
coordenao, processos e valores
(MARTINS, 2003, p. 20-21).
No cabe discutir aqui todos os
aspectos da ambiciosa e sofisticada
formulao terica. Interessa chamar
ateno para o fato de que essa teoria,
como explicao adicional da desconti-
nuidade e baixa implementao da(s)
reforma(s), acrescenta pouco. Em
primeiro lugar, certo nvel de fragmentao
inerente a qualquer poltica pblica
complexa que contemple objetivos amplos
e diversificados, envolva grande nmero
de atores interessados e esteja estreitamente
relacionada a outras polticas. Em segundo
lugar, o prprio autor, para efeitos de
anlise, fragmenta a poltica de reforma em
trs fases, quando se trata de um nico
processo que foi perdendo impulso desde
o fim do primeiro mandato do presidente
Fernando Henrique. Em terceiro lugar, o
conjunto de elementos estruturais indicado
faz parte das outras explicaes a que esse
vem acrescentar-se. Por ltimo, o mais
importante a explicao proposta pela
teoria utilizada em um modo post hoc. Se
as polticas so descontnuas e apresentam
escassos resultados, devem ser encontrados
elementos de fragmentao; se as polticas
so contnuas, progressivas e exitosas,
podem ser encontrados elementos de
integrao.
Consideraes finais
A recuperao das principais anlises
dos processos de reforma administrativa
no Brasil produz uma crnica tediosa, pois
as narrativas so repetitivas. Partem sempre
dos mesmos pressupostos e fazem as
mesmas descobertas. So quase un-
nimes em apontar as razes histricas das
disfunes da administrao pblica,
identificando no patrimonialismo e no
clientelismo as principais distores, mas
no aprofundam o estudo das conse-
qncias desses fenmenos sobre a organi-
zao governamental, as prticas adminis-
trativas e as prprias tentativas de reforma.
Tambm h grande convergncia na
percepo do carter autoritrio das
reformas de 1937 e 1967, embora quase
todos reconheam nelas avanos impor-
tantes para a modernizao da mquina
pblica. Com relao reforma de 1967,
h mesmo certa nostalgia da linearidade,
da uniformidade, da simetria e das
ambies do planejamento e da gesto
tecnocrticas.
Alguns pontos merecem ser desta-
cados para compor um quadro mais
completo e elucidativo, entre os quais
cumpre indicar a anlise estratgica de
Kleber Nascimento, a perspectiva
sociopoltica de Paulo Motta, os insights de
Castor e Frana e a anlise da crise
existencial do Estado subscrita por
Roberto Cavalcanti de Albuquerque. Deve-
se fazer meno tambm a uma brevssima
referncia de Sheila Ribeiro (2002) s trans-
formaes nos instrumentos e nas insti-
tuies encarregadas de implementar as
polticas sociais. Essas indicaes permi-
tem lanar as bases de uma nova histria
da modernizao administrativa no Brasil.
(Artigo recebido em julho de 2008. Verso final
em setembro de 2008).
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Notas
* Este artigo nasceu de um dos captulos da tese de doutoramento em Gesto intitulada Reforma
Gerencial do Estado no Brasil condicionantes, estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto
Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa ISCTE, em Lisboa, em junho de 2007.
1
Traduo do autor: Governments have promised as much as before but they to often failed to improve
their performances simply because many reforms have proved disappointing. Reforms have failed to make any
significant impact; they have gone wrong; they have been overtaken by events. The reformers have been too
optimistic and often unrealistic; they have fallen into the traps of implementation. Reforms need strong political
backing, mass support, and competent inside facilitation. Reformers need to take the ir times and accept what they
can achieve even if the resultants fall short of their intensions.
2
Lus Simes Lopes, de origem sulina, era um prximo colaborador do presidente Vargas.
Participou da reforma administrativa desde o seu comeo, tendo sido o primeiro presidente do
DASP. Foi o criador da Fundao Getlio Vargas, instituio que presidiu por 48 anos.
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RSP
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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Revista do Servio Pblico Braslia 59 (3): 271-288 Jul/Set 2008
Resumo Resumen Abstract
Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes
Frederico Lustosa da Costa
O trabalho se prope a oferecer uma modesta contribuio ao estudo da histria das reformas
administrativas realizadas no Brasil a partir da primeira metade do sculo XX. Mais do que apresen-
tar uma cronologia de fatos e um repertrio de projetos, recupera as narrativas e anlises dos
estudiosos do tema para identificar as diferentes explicaes para os sucessos e insucessos do passa-
do e estabelecer um sistema de categorias que seja til compreenso da dinmica histrica. Relatos,
narrativas, teorizaes, interpretaes e ideologias se confundem. Em qualquer um dos casos, consti-
tuem representaes do mundo administrativo brasileiro, quer dizer, apresentam-se como formas
simblicas de um Estado em transformao.
Palavras-chave: dinmica histrica, reformas administrativas, Estado.
Historia de las reformas administrativas en Brasil: narrativas, teorizaciones y representaciones
Frederico Lustosa da Costa
El trabajo intenta ofrecer una modesta contribucin para el estudio de la historia de las reformas
administrativas realizadas en Brasil, empezando en la primera mitad del siglo XX. Adems de
presentar la cronologa de los hechos y la coleccin de proyectos, retoma las narrativas y anlisis de los
expertos para identificar las diferentes explicaciones para los xitos y fallos del pasado y para establecer
un sistema de categoras til a fin de comprender la dinmica histrica. Relatos, narraciones,
teorizaciones, interpretaciones e ideologas se confunden. En todo caso, constituyen representaciones
del mundo administrativo, es decir, se presentan como formas simblicas del Estado en cambio.
Palabras clave: dinmica histrica, reformas administrativas, Estado
History of the Administrative Reforms in Brazil: Narratives, Theorizations and Representations
Frederico Lustosa da Costa
The article intends to offer a modest contribution to the study of the history of administrative
reforms accomplished in Brazil starting from the first half of the 20th century. More than to present
a chronology of facts and a repertoire of projects, it recovers the narratives and the specialists
analyses of the theme to identify the different explanations for the successes and failures of the past
and to establish a system of categories, useful to the understanding of the historical dynamics.
Reports, narratives, theorizations, interpretations and ideologies are mixed. In any one of the cases,
they constitute representations of the Brazilian administrative world, that is, they come as symbolic
forms of a State in constant transformation.
Key words: historic dynamics, administrative reforms, State.
Frederico Lustosa da Costa
Graduado em Economia; Mestre em Administrao Pblica e Cincia Poltica e doutor em Gesto. Atualmente
professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) da Fundao Getlio
Vargas.
Contato: frederico.lustosa@fgv.br