TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Secretaria-Geral de Controle Externo

Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio
Braslia, novembro de 2002.
Sumri o Executi vo
Audi t ori a em Obras Pbl i cas
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
SAFS Quadra 4 Lote 1
70.042-900 - Braslia-DF
http://www.tcu.gov.br
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Secretri o-Geral de Control e Externo
Luciano Carlos Batista
Secretri o de Fi scal i zao de Obras e
Patri mni o da Uni o
Cludio Sarian Altounian
Di retor da 1a. Di retori a Tcni ca da SECOB
Andr Luiz Mendes
Secretari a de Fi scal i zao de Obras
e Patri mni o da Uni o - SECOB
SAFS Quadra 4 Lote 1,
Edifcio Anexo I, Sala 236
70.042-900 - Braslia-DF
secob@tcu.gov.br
EDITORAO
Insti tuto Ser zedel l o Corra - ISC
SEPN Qd 514 Bloco B Lote 07
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Di retor-Geral do Insti tuto Ser zedel l o Corra
Salvatore Palumbo
Di retora Tcni ca do Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Proj eto Grfi co e Edi torao El etrni ca
Marcello Augusto Cardoso dos Santos
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.
Auditoria em obras pblicas / Tribunal de Contas da
Unio. - Braslia : TCU, SECOB, 2002.
18p.


1. Auditoria. 2.Obras pblicas. I. Ttulo.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Negci o: Control e Externo da Admi ni strao Pbl i ca e da gesto dos recursos pbl i cos federai s.
Mi sso: Assegurar a efeti va e regul ar gesto dos recursos pbl i cos, em benefci o da soci edade.
Vi so: Ser i nsti tui o de excel nci a no control e e contri bui r para o aperfei oamento da Admi ni strao
Pbl i ca.
Mi ni st ros
Humber to Guimares Souto, Presi dente
Valmir Campelo, Vi ce- Presi dente
Marcos Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Mi ni st ros- Subst i t ut os
Lincoln Magalhes da Rocha
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Mi ni st ri o Pbl i co
Lucas Rocha Fur tado, Procurador- Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador- Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador- Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador- Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Apresent ao

O Tribunal de Contas da Unio vem aprimorando procedimentos e metodologia que
tm auxiliado os gestores na aplicao de medidas corretivas e permitido evitar, com a
eficaz par ticipao do Congresso Nacional, o desperdcio de recursos pblicos.
A adoo de providncias que possibilitam sustar a remessa de recursos para obras
com indcios de irregularidade grave tem sido possvel graas pronta interveno do
Congresso Nacional que, em per feita sintonia com o Tribunal de Contas da Unio, tem
vedado o repasse de dinheiro para obras em situao irregular.
Este sumrio condensa as principais informaes ligadas aos procedimentos e
metodologia de fiscalizao de obras pblicas utilizados pelo TCU no controle externo.
Apresenta tambm uma viso sistmica do resultado das fiscalizaes realizadas no
decorrer de 2002, cujas informaes detalhadas so encaminhadas ao Congresso
Nacional para subsidiar o exame da convenincia do apor te de verba para obras com
indcios de irregularidade grave, em cumprimento ao disposto na Lei n 10.524, de 25
de julho de 2002 - LDO/ 2003.
Dest i na- se pri mordi al ment e aos Senhores Parl ament ares Federai s que aqui
encontraro informaes sobre o trabalho do Tribunal de Contas da Unio na fiscalizao
das obras pblicas para subsidiar o Congresso Nacional no exame e aprovao da Lei
Oramentria.
Humber to Gui mares Souto
Presidente
Sumri o
Auditoria de Obras Pblicas 9
1. Impor tncia da Fiscalizao em Obras Pblicas 9
2. Principais Dispositivos Legais que Disciplinam os Trabalhos na rea 10
3. Histrico dos Trabalhos em Obras 11
4. Tipos de Obras Auditadas
12
5. Critrios para a Seleo de Obras a Serem Auditadas 13
6. Valores Fiscalizados
14
7. Estrutura do TCU para a Realizao dos Trabalhos 15
8. Metodologia Aplicada para a Fiscalizao 15
9. Resultados dos Trabalhos do TCU 16
10. Benefcios do Trabalho para a Sociedade 17
11. Divulgao das Informaes 18
Novembro de 2002
9
Audi t ori a de Obras Pbl i cas
1. Impor t nci a da Fi scal i zao em Obras Pbl i cas

Os investimentos em obras pblicas envolvem elevado volume de recursos e so
responsveis pela gerao direta e indireta de significativo nmero de empregos.
Caso a conduo gerencial desse tipo de empreendimento no se coadune com os
dispositivos legais, existe alto risco de contratao de obras por valores superiores aos
praticados no mercado, alm de outros problemas, tais como direcionamento de licitao,
pagamento de servios indevidos e agresses ao meio ambiente. Alguns deles podem
inclusive levar impossibilidade de concluso da obra.
A questo vem sendo tratada de forma mais intensa pelo Congresso Nacional desde
1995. Naquele ano foi criada Comisso Temporria do Senado Federal para inventariar
as obras inacabadas em todo o pas; analisar a situao dessas obras; estabelecer uma
escala de prioridade para a sua retomada; apontar indcios de irregularidades graves para
solicitao de auditorias ao Tribunal de Contas da Unio; propor legislao moralizadora
na execuo de obras pblicas; instituir mecanismos de acompanhamento pelo Poder
Legislativo e contribuir para o aper feioamento do processo oramentrio.
A referida Comisso produziu relatrio que mostrou grave quadro no gerenciamento
de obras pblicas no pas: 2.214 obras inacabadas, cujo montante de investimento
chegava a quase R$ 15 bilhes.
Sobre as concluses do trabalho, o presidente da Comisso, Senador Carlos
Wilson, destacou: Obra cara obra parada. Uma obra paralisada penaliza a populao
duplamente: pela ausncia da obra e pelos recursos j aplicados, sem falar na riqueza que
se deixa de produzir, em prejuzo do desenvolvimento econmico e social do pas .
Tri bunal de Contas da Uni o
Audi tori a em Obras Pbl i cas - Sumri o Executi vo
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2. Pri nci pai s Di sposi t i vos Legai s que Di sci pl i nam os
Trabal hos na rea
A par tir de 1997, foram inseridos comandos nas Leis de Diretrizes Oramentrias
que disciplinaram o controle externo na rea de obras pblicas, identificando prazos e
responsveis para a realizao de fiscalizaes no mbito do processo oramentrio
anual.
As aludidas leis contm dispositivos que impem ao Tribunal de Contas da Unio
a obrigao de remeter Comisso Mista Permanente de que trata o 1 do ar t. 166
da Constituio - CMO, informaes gerenciais sobre a execuo fsico- financeira
dos subttulos mais relevantes constantes dos oramentos fiscal, de investimento e
da seguridade social. Tais informaes, nos termos dos dispositivos inseridos nas
LDOs recentes, tm sido remetidas quela Comisso at o dia 30 de setembro de cada
exerccio.
Vale destacar que inovao trazida pela LDO para o exerccio de 2002 - Lei n.
10.266/2001 - determina ao Tribunal o encaminhamento ao Congresso Nacional de dados
referentes a indcios de irregularidade grave identificados em procedimentos fiscalizatrios
de contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do
Oramento da Unio de 2002, em at 15 dias aps sua constatao.
O encaminhamento de tais levantamentos tem-se revelado til ao Poder Legislativo,
visto que servem como referencial para alocao de recursos oramentrios.
As Leis Oramentrias Anuais estabelecem, com base nessas informaes, a vedao
da execuo oramentria e financeira dos contratos, convnios, parcelas ou subtrechos
relacionados com obras ou servios que apresentem indcios de irregularidade grave,
apontados pelo Tribunal de Contas da Unio, at deliberao em contrrio da Comisso
Mista do Oramento e do Congresso Nacional.
A excluso de bloqueio oramentrio realizada por meio de Decreto Legislativo,
aps informaes prestadas pelo Tribunal de Contas da Unio sobre o saneamento dos
indcios de irregularidade antes apontados.
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3. Hi st ri co dos Trabal hos em Obras
O Tribunal tem intensificado seu trabalho na rea de obras a par tir de 1997, tendo,
at o ano de 2002, um incremento de mais de 300% no nmero de empreendimentos
fiscalizados, conforme demonstra grfico a seguir:
O mesmo grfico acima demonstra o expressivo volume de investimentos previstos para
as obras fiscalizadas no exerccio de 2002, correspondente a cerca de R$ 15 bilhes.
O considervel incremento no volume de fiscalizaes nesses ltimos cinco anos
ocorreu em face da implementao de novas tcnicas e metodologia de fiscalizao.
De igual modo, observa-se considervel aumento no volume de recursos fiscalizados
no mesmo perodo, conforme grfico abaixo:
Nmero de Obras Fiscalizadas
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Volume de Recursos Anuais Fiscalizados em Obras
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
1997 1998 1999 2000 2001 2002
B
i
l
h

e
s
d
e
r
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4. Ti pos de Obras Audi t adas
O objeto das auditorias constitui- se de obras pblicas financiadas, integral ou
parcialmente, com recursos do Oramento Geral da Unio (fiscal, de seguridade social
e de investimento).
So fiscalizados diversos tipos de obras, tais como, rodovias, edificaes, irrigao,
linhas de transmisso e distribuio eltrica, por tos, barragens, audes, ferrovias, trens,
metrs, adutoras, usinas hidreltricas, usinas termeltricas, canais, aeropor tos, hidrovias,
dragagem, oleoduto e gasoduto.
Em 2002, foram auditadas12 obras catalogadas como especiais, representadas
por empreendimentos para beneficiamento de petrleo, que envolvem elevado nvel de
complexidade e alto volume de investimentos.
As 435 fiscalizaes realizadas em 2002 apresentam a seguinte subdiviso por
tipo de obra:
Ti po de Obra Quanti dade Percentual
Rodovi a construo 60 13,8%
Rodovi a dupl i cao com restaurao 44 10,1%
Irri gao 33 7,6%
Edi fi cao Edi fci os admi ni strati vos 28 6,4%
Li nha de transmi sso de energi a el tri ca 28 6,4%
Porto 19 4,4%
Rodovi a restaurao 19 4,4%
Barragem/ Aude 18 4,1%
Ferrovi a, metropol i tano e trem urbano 18 4,1%
Adutora 17 3,9%
Obras Especi ai s 16 3,7%
Infra- estrutura urbana 13 3,0%
Rodovi a conservao 13 3,0%
Usi na termel tri ca 13 3,0%
Edi fi cao Hospi tai s 12 2,8%
Obras de arte especi ai s 11 2,5%
Edi fi cao Escol as 10 2,3%
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5. Cri t ri os para a Sel eo de Obras a Serem Audi t adas
A seleo das obras a serem fiscalizadas em cada exerccio considera diversos
fatores, dentre os quais: materialidade, valor liquidado no exerccio anterior, regionalizao
do gasto e histrico de irregularidades pendentes, obtido a par tir de fiscalizaes
anteriores do Tribunal.
O grfico a seguir ilustra a distribuio das fiscalizaes por tipo de obra:
Edi fi cao Presdi os 10 2,3%
Hi drel tri ca 10 2,3%
Edi fi cao Outros edi fci os 9 2,1%
Li nha de di stri bui o de energi a el tri ca 8 1,8%
Canal 7 1,6%
Aeroporto 5 1,1%
Subestaes El tri cas 5 1,1%
Hi drovi a 4 0,9%
Dragagem e derrocamento

3

0,7%

Estao de tratamento de gua

1

0,2%

Ol eoduto/ Gasoduto

1

0,2%

Total

435

100,0%

Transporte
Rodovirio
33%
Energia
Eltrica
15%
Recursos
Hdricos
9%
Irrigao
7%
Transporte
Hidrovirio
6%
Demais
30%
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6. Val ores Fi scal i zados
Da amostra auditada pelo Tribunal de Contas da Unio no exerccio de 2002,
destacam-se as obras realizadas nos setores de transpor te rodovirio e hidrovirio, energia
eltrica, recursos hdricos e irrigao, conforme detalhamento a seguir:
Em relao regionalizao, o quadro a seguir demonstra o nmero de fiscalizaes
realizadas no exerccio de 2002, por unidade da federao:
Destacam-se Rio de Janeiro (30), Gois (25), Bahia (25), Pernambuco (24) e Rio
Grande do Sul (23), registrando-se, respectivamente, crescimentos de 150%, 67%, 92%,
60% e 64%, em relao quantidade de auditorias realizadas em 2001 nos mesmos
Estados.
Uni dade da Federao Fi scal i zaes Uni dade da Federao Fi scal i zaes
ACRE 8 PARABA 11
ALAGOAS 15 PARAN 15
AMAP 10 PERNAMBUCO 24
AMAZONAS 21 PIAU 16
BAHIA 25 RIO DE JANEIRO 30
CEAR 15 RIO GRANDE DO NORTE 16
DISTRITO FEDERAL 21 RIO GRANDE DO SUL 23
ESPRITO SANTO 11 RONDNIA 9
GOIS 25 RORAIMA 9
MARANHO 16 SANTA CATARINA 16
MATO GROSSO 9 SAO PAULO 20
MATO GROSSO DO SUL 10 SERGIPE 13
MINAS GERAIS 21 TOCANTINS 11
PAR 15 - -
Total = 435 Obras
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7. Est rut ura do TCU para a Real i zao dos Trabal hos
Considerando a magnitude do trabalho, todas as Secretarias de Controle Externo do
Tribunal (SECEXs) par ticipam da realizao das auditorias: so vinte e seis unidades nos
Estados e seis em Braslia.
Os trabalhos so coordenados pela Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio
da Unio SECOB, criada em 2001 para aprimorar a sistemtica de fiscalizao e fornecer
apoio tcnico s SECEXs.
8. Met odol ogi a Apl i cada para a Fi scal i zao
As tarefas preliminares para a realizao das auditorias anuais em obras pblicas,
visando a atender ao disposto nas LDOs, iniciam- se logo aps o encaminhamento
da proposta de oramento do Poder Executivo ao Congresso Nacional (Projeto de Lei
Oramentria - PLOA), at 30 de agosto de cada ano.
Durante os meses de setembro a dezembro, realizada a pr-seleo das obras a
serem auditadas, com base no Plano Plurianual (PPA) em vigor, nos critrios definidos pela
LDO e no PLOA. Essa pr-seleo feita com antecedncia, porque a LOA geralmente s
publicada em janeiro, e as auditorias so planejadas previamente para serem iniciadas
ainda no comeo do ano.
Com base na pr-seleo, aguarda-se a publicao da LOA, a fim de efetuar os
devidos ajustes e elaborar a lista definitiva das obras a serem fiscalizadas no exerccio
pelo Tribunal. Essa lista deve conter, obrigatoriamente, as obras constantes do quadro
anexo LOA destinado quelas obras com restrio de fluxo oramentrio definida pelo
Congresso Nacional.
Subfuno N de subttul os % (sobre 435) Dotao 2002 (R$)
Transporte Rodovi ri o 143 32,9% 2.485.360.961,00
Energi a El tri ca 66 15,2% 3.274.542.989,00
Recursos Hdri cos 39 9,0% 435.847.162,00
Irri gao 29 6,7% 266.746.555,00
Transporte Hi drovi ri o 27 6,2% 365.378.880,00
Demai s 131 30,1% 7.474.134.139,00
Total 435 100,0% 14.302.010.686,00
Tri bunal de Contas da Uni o
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A par tir de autorizao dada pelo Plenrio do Tribunal, so iniciadas as auditorias,
geralmente em maro, com trmino em julho.
medida que os levantamentos vo sendo concludos, os relatrios so analisados
pela SECOB, de modo a assegurar a compatibilidade do contedo com os critrios de
preenchimento definidos no Manual do Sistema Fiscobras WEB
1
.
Os relatrios so consolidados pela SECOB em agosto e enviados ao Ministro-Relator,
que prepara o respectivo relatrio e voto e submete o processo ao Plenrio. At 30 de
setembro, o relatrio encaminhado ao Congresso Nacional, fechando-se o ciclo.
9. Resul t ados dos Trabal hos do TCU
As constataes decorrentes das auditorias do Tribunal so classificadas em quatro
grupos distintos: (1) com indcios de irregularidade grave , (2) outras irregularidades , (3)
falhas e impropriedades e (4) sem ressalva (situaes em que no se apresentam
indcios de irregularidades ou falhas).
No gr upo indcios de irregularidade grave so includos os casos em que a
concluso do trabalho de auditoria tenha ensejado proposta e/ ou deciso pela audincia
ou citao dos responsveis, bem como aqueles que sejam objeto de deliberao do
Tribunal pela aplicao de multa ou imputao de dbito aos responsveis.
Vale ressaltar que a LDO/ 2003 trouxe uma nova conceituao para esse tipo de
indcio em seu ar t. 86, 2:
so aqueles que tornem recomendvel a paralisao cautelar da obra ou servio,
e que, sendo materialmente relevantes, tenham a potencialidade de, entre outros
efeitos: ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros; ou ensejar nulidade
do procedimento licitatrio ou de contrato .
So classificadas como outras irregularidades as constataes que, no sendo
suficientemente graves para serem enquadradas na situao anterior, demandem a
determinao de medidas corretivas imediatas.
As falhas e impropriedades compreendem constataes consideradas de natureza
formal.
1. O Sistema Fiscobras-WEB foi desenvolvido pela Secretaria de Tecnologia da Informao do TCU
- Setec, em pl ataforma WEB, e desti na-se a regi strar as i nformaes al i mentadas pel as equi pes
de audi tori a. Esse si stema i ntegra-se aos si stemas corporati vos do Tri bunal a el e correl atos.
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Nest e ano, as i nf or maes rel at i vas aos l evant ament os de audi t ori a f oram
consolidadas na Deciso n 1.239/ 2002 TCU - Plenrio. A ntegra dessa Deciso pode
ser obtida na home-page do TCU (www.tcu.gov.br).
No ano de 2002, at setembro, foram apontados indcios de irregularidades graves
em 166 obras e indcios de outras irregularidades ou falhas/ impropriedades em 107
obras. As restantes 162 obras foram consideradas sem ressalvas.
Destacam- se dentre os principais indcios de irregularidades graves apontados:
celebrao ou administrao irregular de contratos e convnios, irregularidades no
processo licitatrio, super faturamento, sobrepreo e alteraes indevidas em projetos
e especificaes.
Para as obras em que foram identificados indcios de irregularidades graves, aps as
justificativas apresentadas pelo responsvel, o Tribunal determina a adoo das medidas
corretivas a fim de que o empreendimento seja regularizado.
10. Benef ci os do Trabal ho para a Soci edade
A atuao de fiscalizao propicia diversos benefcios ao processo de execuo de
obras pblicas: adoo de prontas providncias pelo gestor para sanear o problema
e voltar a receber recursos; ausncia de pedidos excessivos de prorrogao para
apresentao de justificativas; conscientizao por par te do gestor da necessidade do
correto gerenciamento da obra pblica, com execuo de todas as etapas previstas em
lei, notadamente a contratao de projeto bsico de qualidade; o exerccio do controle
externo em sua plenitude pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas da Unio,
evitando tempestivamente a aplicao de recursos de difcil retorno, caso confirmadas
as irregularidades diagnosticadas.
A per feita sintonia entre o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da Unio no
controle de obras pblicas tem apresentado efeitos positivos, reconhecidos por diversos
pases interessados em obter maiores detalhes sobre os procedimentos e metodologia
empregados pelo Brasil sobre a matria. Ressalta-se, a propsito, o fato de o Ministro
Humber to Souto, Presidente do Tribunal de Contas da Unio, ter sido convidado para
proferir palestra sobre o tema na XII Assemblia Geral da Organizao Latino-Americana
e do Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores OLACEFS, realizada na cidade do
Mxico no perodo de 24 a 28 de setembro.
Tri bunal de Contas da Uni o
Audi tori a em Obras Pbl i cas - Sumri o Executi vo
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11. Di vul gao das Inf ormaes
Com vistas a manter o Congresso Nacional e a sociedade brasileira informados
do trmite dos processos que tratam das fiscalizaes em obras com indcios de
irregularidade grave, e das decises proferidas pelo Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio sobre o assunto, encontram-se disponibilizadas na pgina do Tribunal na internet
informaes atualizadas a respeito.
Para a obteno das referidas informaes, deve ser acessado na home-page do
TCU (www.tcu.gov.br), o ttulo Fiscalizao de Obras .