CURSO DE EXTENO DE ORAMENTO E FINANAS PBLICAS

A DISTNCIA
MDULO I
INTRODUO AO ORAMENTO PBLICO
1.1 OBJETIVOS
Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
a) Descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes;
b) Identificar as funes econmicas do Estado atravs do oramento pblico,
estabelecendo a relao existente entre o oramento e o governo;
c) Conceituar princpios oramentrios, destacando as duas categorias existentes;
d) Definir os modelos de oramento existentes, destacando as suas diferenas;
e) Apresentar os aspectos tericos relacionados ao oramento-programa, bem como a
relao entre o planejamento e o oramento no Brasil;
f) Apontar a abordagem legal inerente ao ciclo oramentrio brasileiro, descrevendo suas
principais caractersticas.
1.2 O QUE UM ORAMENTO?
Antes de comearmos a adentrar no contedo, importante nos questionarmos
acerca do que significa a expresso oramento. O que oramento? Pra que isso
serve? Qual seu objetivo?
Por que eu fao um oramento?
Elaborar oramento traz a ideia de controle, ou necessidade de se controlar os
recursos disponveis. Parte-se do pressuposto que esses recursos so escassos.
Ora, se houvesse uma infinidade de dinheiro, por que eu deveria me preocupar em
aplic-lo da maneira mais eficiente e eficaz possvel?
Pense o seguinte: preciso fazer um oramento para saber se posso pagar aquela
conta que pretendo fazer, ou aquela despesa que pretendo realizar.

E qual meu parmetro?

Meu salrio, ou o saldo da minha conta bancria!
Em outras palavras: meu limite o dinheiro que disponho. E se s possuo R$ 50,00
no bolso e a despesa monta um valor de R$ 100,00? Utilizar um carto de crdito para
efetuar tal compra resolveria o problema? Mas, e se eu no tiver como pagar a fatura, vou
ficar devendo? Contrair dvidas nesse contexto no parece ser uma boa ideia...
O princpio mais bsico de um oramento, seguindo nosso simples exemplo, o
EQUILBRIO entre Dinheiro disponvel (Receitas) e Gastos a serem efetuados
(Despesas).
Portanto, para que exista um oramento, faz-se necessria a existncia de equilbrio
entre receitas e despesas, a fim de que a execuo desse controle no acarrete em dficits,
ou dvidas, para o gestor do oramento.
No setor privado, a elaborao e a execuo do oramento constituem uma prtica
gerencial, no havendo a obrigatoriedade legal de sua utilizao. J no setor pblico
diferente, em virtude da Legislao Brasileira sobre Direito Financeiro, a prtica
oramentria obrigatria no mbito da Administrao Pblica.
Destacamos que a Unio, os Estados, o DF e os Municpios so obrigados a prever e
executar seus gastos governamentais atravs de um oramento, aprovado por uma lei e
executado dentro daqueles limites estabelecidos.
Estamos tratando, portanto, do ramo do direito pblico que disciplina a
Administrao Oramentria e Financeira do Governo, que respalda a atividade financeira
do estado (o ato de arrecadar e gastar os recursos pblicos para o cumprimento dos
objetivos governamentais), cujo foco o ORAMENTO PBLICO.
Os principais ditames legais que regulamentam a prtica oramentria no setor
pblico so:
1)
2)
3)
4)
5)
6)

A Lei 4.320/64;
A Constituio Federal de 88 (Arts. 165 a 169);
A Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);
O Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (STN);
O Decreto Federal 93.872/86;
O Decreto-Lei 200/67.

A obrigatoriedade do setor pblico elaborar e gerir suas contas atravs de um

planejamento (oramento) pblico est descrita na CF 88, art. 174: Como agente
normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor pblico e indicativo para o setor privado.

1.3 O QUE UM ORAMENTO PBLICO?

Oramento Pblico o processo de previso de receitas e fixao de despesas que
daro respaldo execuo das polticas pblicas. um processo contnuo, dinmico e
flexvel, que traduz em termos financeiros, para determinado perodo (um ano), os
planos e programas de trabalho do governo.

Observe a expresso flexvel.

O oramento pblico brasileiro possui um formato razoavelmente flexvel, no que
diz respeito s dotaes oramentrias iniciais que compem o planejado, no incio de sua
execuo.
Dizemos que nosso oramento uma Lei Autorizativa. Isto quer dizer que os
crditos autorizados podem ou no ser realizados. Podem at ser realizados, mas em
categorias de despesas diversas daquelas estabelecidas no planejamento inicial...
A justificativa para essa flexibilidade justamente a dinmica da execuo das
polticas pblicas.
Aquelas prioridades previamente estabelecidas podem ser substitudas por outras
que surgem ao longo do exerccio financeiro. Para o atendimento destas prioridades,
necessitamos de oramento, que remanejado para outros grupos de despesas, distintos
daqueles previamente estabelecidos.
Existe uma fatia considervel da doutrina que perfilha pela linha da substituio do
Oramento Autorizativo pelo Oramento Impositivo. Esse tema, inclusive, est
atualmente em discusso no Congresso Nacional e pode motivar a edio de uma proposta
de emenda constituio (PEC) para alterar o modelo atual do oramento brasileiro, nesse
aspecto.
Os defensores do Oramento Impositivo alegam que a suposta facilidade de
alterao do oramento inicial distorce o planejamento, tornando-o ineficaz. Para esses
pensadores, competncia do gestor pblico prever as situaes e estabelecer suas
prioridades quando da elaborao do oramento. Uma vez estabelecidas as metas, elas
devem ser cumpridas em sua integralidade, sem que haja possibilidade de execuo parcial
ou remanejamento oramentrio para outras categorias de despesa.
Contudo, cabe ressaltar que nosso modelo oramentrio brasileiro continua sendo o
de Oramento Autorizativo.
Outras caractersticas formais do Oramento Pblico so:

1) O Oramento Pblico uma Lei Formal: o oramento pblico, aps o processo de

planejamento das polticas pblicas, convertido em uma Lei Formal, sendo esta
uma pea meramente autorizativa;
2)

O Oramento Pblico uma Lei Temporria: todo processo de planejamento

necessita de um marco temporal, para que se possa fazer o comparativo entre o que
foi executado e o que estava previamente estabelecido. A vigncia da lei de
oramento de um ano, conforme o princpio da anualidade. Segundo o art. 34 da
Lei 4.320/64, o exerccio financeiro coincide com o ano civil;

3) O Oramento Pblico uma Lei Ordinria: o processo legislativo que permeia a

aprovao do oramento pblico idntico ao das leis comuns. Contudo, apenas
outra lei, em tese, pode modificar algum dos dispositivos da lei de oramento;
4) O Oramento Pblico uma Lei Especial: a lei de oramento uma lei especfica.
Ou seja, essa lei no pode abranger outra matria que no seja a oramentria.
vedado, por exemplo, que na lei de oramento haja autorizao para a criao de
uma autarquia, j que esta matria no diz respeito ao oramento pblico.
1.4 OBJETIVOS DA POLTICA ORAMENTRIA
Toda e qualquer poltica oramentria visa a mitigar dois problemas graves
encontrados em todos os pases do mundo, especialmente os em desenvolvimento, vejamos:
1) Mitigar as disparidades existentes entre renda e riqueza;
2) Reduzir as desigualdades sociais.
Para que a poltica oramentria possa apaziguar esses graves distrbios sociais, fazse necessrio estabelecer objetivos especficos, dentre os quais se destacam:
a) Corrigir as imperfeies do mercado;
b) Manter a estabilidade da economia;
c) Fomentar o crescimento econmico;
d) Melhorar a distribuio de renda;
e) Universalizar o acesso aos bens pblicos ou privados;
f) Assegurar o cumprimento das funes bsicas do Estado: Segurana, Justia etc.
Os objetivos da poltica oramentria so alcanados em razo da capacidade do
estado em influenciar a economia, por meio da recombinao dos recursos arrecadados, no
momento da realizao da despesa pblica.

Ao aplicar esses recursos arrecadados em programas e aes que respeitem os

objetivos da poltica oramentria, o Estado estar exercendo seu poder regulador junto ao
mercado em benefcio da sociedade.
Desta capacidade de influenciar o mercado por intermdio da poltica oramentria,
no intuito de obter recursos para a diminuio das desigualdades sociais, atravs das
polticas e gastos pblicos, o Estado faz cumprir trs funes econmicas bsicas,
essenciais sua existncia.
1.5 FUNES DO ORAMENTO PBLICO
As funes bsicas da poltica oramentria so trs: Funo Alocativa, Funo
Distributiva e Funo Estabilizadora.
1.5.1 FUNO ALOCATIVA
Existe certa dificuldade em oferecer determinados bens s pessoas, devido s suas
caractersticas peculiares. Esses itens so denominados Bens Pblicos. Ou seja, no
podem ser fornecidos de forma eficiente pelo mercado, pois no h como se aplicar o
sistema de preos para restringir o livre acesso das pessoas aos mesmos. Identificamos, em
alguns casos, a aplicao do princpio da no excluso do consumo.
No h possibilidade de pagamentos voluntrios aos possveis fornecedores desses
bens e servios denominados pblicos. Portanto, perde-se a relao entre produtor e
consumidor, surgindo a necessidade de interveno do governo para a gerao destes
bens pblicos.
O Estado, nesta funo, atua como interventor das relaes econmicas, adotando
polticas que visam a ampliar mercados, aumentar a produtividade e satisfazer s demandas
da sociedade.
O setor pblico deve alocar recursos e prover a sociedade de bens e servios em
duas situaes, basicamente:
a) Investimentos em infraestrutura e proviso de bens pblicos: Visam impulsionar o
crescimento econmico e prover a populao de bens e servios no fornecidos pelo
mercado de forma eficiente. Exemplos: servios de transporte, energia,
comunicao, tecnologia, segurana publica, manuteno da justia etc.
b) Proviso de Bens Meritrios (ou Semi Pblicos): Apesar dos bens meritrios se
submeterem ao princpio da excluso, e sua explorao ser prerrogativa do setor
privado, o fato de gerarem altos benefcios sociais e externalidades positivas
justifica a produo, mesmo que parcial, pelo setor pblico. Temos por principais
exemplos os servios de educao e sade.

Em outras palavras, a funo alocativa nada mais do que o financiamento dos

gastos pblicos, em reas prioritrias, atravs da poltica oramentria.
1.5.2 FUNO DISTRIBUTIVA
A Funo Distributiva visa diminuio das disparidades entre as variveis renda e
riqueza de uma determinada populao.
Assim sendo, cabem alguns ajustes distributivos a serem operacionalizados pelo
Governo, com o objetivo de promover uma distribuio de renda mais justa pela sociedade.
Para tanto, o Governo dispe de trs instrumentos bsicos de redistribuio de renda: a
tributao, os gastos pblicos, e os subsdios.
Atravs da Tributao, o Governo pode efetuar uma redistribuio direta da renda,
via tributao progressiva a indivduos com renda mais elevada. Em contrapartida, tributa
com menos peso, podendo at mesmo nem cobrar tributos de indivduos com renda mais
baixa.
Atravs dos Gastos Pblicos, o Governo pode financiar programas voltados para
as parcelas de populao de baixa renda, como a construo de casas populares, programas
que visam gerao do primeiro emprego, qualificao profissional, com os recursos
obtidos atravs da arrecadao de impostos.
O Governo pode, ainda, impor alquotas tributrias mais severas a itens luxuosos ou
suprfluos, aumentando sua arrecadao, e cobrar alquotas mais baixas a itens essenciais,
como a cesta bsica, estimulando, ou Subsidiando, a produo desses itens, que possuem
alta participao no consumo das populaes mais carentes.
Reforando: A Funo Distributiva se manifesta pela necessidade de diminuio
das diferenas entre a produo de riqueza e a distribuio de renda de uma
populao. Para tanto, o Governo lana mo de instrumentos de redistribuio da renda
para garantir s populaes mais carentes acesso a melhores condies de vida.
Ele faz isto, basicamente, de trs formas: Atravs da Tributao (cobrana
progressiva de impostos), atravs dos Gastos Pblicos (direcionados s populaes de
baixa renda) e atravs dos Subsdios (estimulando a produo de bens e servios de
primeira necessidade, como a cesta bsica).
1.5.3 FUNO ESTABILIZADORA
A funo estabilizadora do Estado passou a ser defendida, de forma mais evidente, a
partir da formulao da Teoria Geral do Emprego, Juro e da Moeda, em 1936, pelo
economista John Maynard Keynes. a conhecida Teoria Keynesiana.
At a formulao da citada teoria, achava-se que o mercado, por si s, conseguia se
autoajustar ao nvel de pleno emprego da economia. Ou seja, no havia a necessidade de se
preocupar com o desemprego e a inflao.

O mercado conseguia se adaptar aos diferentes panoramas econmicos que surgiam.

Com base nesse pensamento, o mercado s estaria disposto a empregar pessoas at o limite
de vendas dos seus produtos.
Entretanto, em pocas de altas flutuaes na economia, especialmente as negativas,
poderamos ter aumento do desemprego e da inflao, desestabilizando o crescimento
econmico. neste contexto que a atuao governamental importante para assegurar os
altos ndices de emprego e crescimento.
O governo, atravs de polticas governamentais, especialmente a fiscal e a
monetria, protegeria a economia de flutuaes bruscas, inibindo o aumento do
desemprego e os altos ndices de inflao, assegurando a estabilizao do cenrio
econmico.
Por intermdio da poltica fiscal, o governo pode direcionar seus gastos para
consumo e investimento, impulsionando o aumento da demanda agregada, tendo como
resultado um maior nvel de emprego e renda. Por outro lado, o governo tambm pode
reduzir alquotas de impostos, com o intuito de elevar a renda disponvel das pessoas e
estimular os gastos, gerando fator multiplicador de renda na economia.
Atravs da poltica monetria, o governo pode promover reduo nas taxas de
juros de emprstimos, estimulando o aumento dos investimentos, que por sua vez
aumentam a demanda agregada e a renda nacional. O que se tem visto que o governo se
utiliza de ambas as polticas econmicas, a fiscal e a monetria, para alcanar suas
prioridades e garantir a estabilizao da economia.
2. PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Os Princpios, em qualquer disciplina, tm o condo de direcionar os
comportamentos, a fim de garantir o cumprimento dos meios necessrios obteno dos
fins desejados.
Quanto ao Oramento Pblico, os Princpios Oramentrios visam a aumentar a
consistncia da elaborao e execuo dos oramentos da Unio, Estados, DF e
Municpios.
Todos os princpios oramentrios giram em torno do equilbrio das contas pblicas
e de sua correta gesto. O objetivo garantir o cumprimento dos programas
governamentais e da satisfao do bem-estar das pessoas.
2.1 PRINCPIO DA ANUALIDADE
Em uma simples acepo, o Princpio da Anualidade dispe que os crditos
oramentrios esto adstritos ao exerccio social, ou exerccio financeiro, que de um ano,
j que a vigncia da Lei Oramentria anual.

A essncia desse princpio, tambm denominado Princpio da Periodicidade,

garantir a possibilidade e reflexo contnua, peridica, a respeito da elaborao e execuo
de cada oramento anual. Um perodo de 12 meses tempo suficiente para que sejam
avaliadas as polticas pblicas e estabelecidas novas prioridades, dependendo do contexto
do momento.
A regra, quanto elaborao dos programas governamentais, que estes tenham
sempre durao anual. Contudo, temos uma exceo que consta em nossa legislao: a que
trata dos programas plurianuais.
Qualquer programa com vigncia plurianual s poder constar no oramento
pblico caso esteja previsto no Plano Plurianual (PPA). Em outras palavras, a vigncia dos
programas plurianuais est adstrita ao exerccio financeiro, s podendo constar nos
oramentos seguintes caso existam metas respectivas no PPA.
Art. 167, 1, da CF/88: nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Podemos concluir, ento, que a regra de vigncia dos crditos oramentrios
anual, exceto quanto aos programas plurianuais constantes no PPA (autorizados por lei), em
que sua execuo pode ultrapassar o exerccio financeiro.
2.2 PRINCPIO DA UNIDADE
Conforme o princpio da Unidade, o oramento pblico deve ser uma pea una,
nica. Cada esfera governamental deve possuir apenas um oramento anual, ou seja, a
Unio tem seu oramento, nico. Estados, DF e Municpios, cada um tem o seu tambm,
sendo uma nica lei, cada Ente elaborando a sua.

Muito cuidado! O princpio da Unidade no significa apenas um oramento para

todas as esferas de governo. Unidade no implica dizer que o oramento da Unio ser o
mesmo para Estados, DF, e Municpios.
Cada Ente elabora seu oramento e o aprova atravs de uma lei, votada em
cada casa legislativa: Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Cmaras
Municipais.
Isto implica dizer que cada Municpio ter sua lei oramentria anual, cada Estado e
tambm a Unio.
Cabe ressaltar, adicionalmente, que a Lei 4.320/64 estabeleceu uma variante do
princpio da Unidade, que a Unidade de Tesouraria.

Lei 4.320/64, Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita

observncia ao princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao
para criao de caixas especiais.
Temos, ento, alm do princpio da Unidade, para a Lei Oramentria Anual, o
princpio da Unidade de Caixa.
2.3. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE
Conforme esse princpio, a Lei Oramentria Anual, Una, dever conter todas as
Receitas e Despesas a serem executadas pelo Governo. com base nesse princpio que
nenhum fato econmico pode passar margem do oramento pblico.
A Universalidade na previso das receitas e despesas governamentais visa a garantir
trs objetivos:
a) possibilitar conhecimento a priori de todas as receitas e despesas a serem executadas em
determinado exerccio;
b) impedir que sejam realizadas outras operaes distintas daquelas autorizadas pelo
oramento;
c) conhecer o volume mximo dos gastos governamentais que foram projetados para
determinado exerccio, a fim de autorizar a cobrana de tributos no montante exato das
despesas a serem atendidas.
2.4 PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE
O princpio da Exclusividade prega que no deve constar, na Lei Oramentria
Anual, dispositivo estranho previso da Receita e Fixao da Despesa. Isto implica dizer
que a LOA uma lei Especfica e, sendo assim, no pode conter em seu contedo, por
exemplo, a autorizao para a criao de uma Autarquia ou autorizao para a constituio
de uma Empresa Pblica.
O objetivo deste princpio impedir que matrias escusas fossem colocadas no
meio da Lei de Oramento, sem que houvesse discusso das reais necessidades de insero
daquela matria em Lei.
Contudo, o importante saber que existem duas excees regra da Exclusividade:
a LOA pode autorizar, em seu prprio texto, a abertura de Crditos Suplementares e a
autorizao para contratao de Operaes de Crdito, conforme dispe a CF/88, Art. 165:
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da
receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que
por antecipao de receita, nos termos da lei.

2.5 PRINCPIO DA ESPECIFICAO

O Princpio da Especificao, tambm denominado Princpio da Discriminao,
prega que todas as Receitas e Despesas do oramento pblico devem aparecer de maneira
detalhada, de tal forma que se possa saber, em seus pormenores, a origem e a aplicao dos
recursos.
A especificao um dos pilares da transparncia na divulgao das informaes
governamentais. No basta tornar pblico, preciso que aquele relatrio seja de fcil
entendimento e interpretao, para que qualquer pessoa saiba o que est acontecendo com o
dinheiro pblico. (Princpio da Clareza).
A Lei 4.320/64 estabelece a obrigatoriedade da observncia deste princpio, em seu
Art. 5:
Art. 5, A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros,
transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo
nico.
Existe uma exceo observncia da Especificao:
Art. 20, Pargrafo nico. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,
no possam cumprir-se subordinadamente s normas gerais de execuo da despesa
podero ser custeadas por dotaes globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
As outras normas, constantes na Lei 4.320/64, inerentes ao princpio da
especificao so as seguintes:
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por
elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material,
servios, obras e outros meios de que se serve a administrao publica para consecuo dos
seus fins.
2.6 PRINCPIO DA PUBLICIDADE
Como em todo tipo de ato pblico, preciso se dar ampla divulgao aos
oramentos governamentais, inclusive em meios eletrnicos. Outro meio utilizado pelos
governos para dar publicidade ao oramento pblico sua publicao no dirio oficial.
Contudo, a publicidade no pode nem deve encontrar limites na mera publicao.
Aqui, fazemos ntima ligao entre este princpio e o da clareza. No basta a informao
estar disponvel, ela precisa ser inteligvel, compreensvel a todos os cidados.

2.7 PRINCPIO DO ORAMENTO-BRUTO

Conforme este princpio, todas as Receitas e Despesas constantes no Oramento
devem constar por seus valores brutos, vedadas quaisquer dedues. A insero dos valores
brutos na proposta oramentria visa a impedir uma subestimao das dotaes e das
receitas, a fim de mascarar condutas escusas.
Temos como exemplo o fato de Estados repassarem para os Municpios, por
determinao constitucional, 25% do ICMS arrecadado. Quando da previso, a mesma deve
ser feita em seu valor total. A sada do recurso para os Municpios via transferncia
governamental ser feita a ttulo de Despesa.
A Lei 4.320/64 traz um dispositivo acerca da matria em voga:
Art. 6, Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus
totais, vedadas quaisquer dedues.
1 - As cotas de receitas que uma entidade pblica deva transferir a outra
incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada a transferncia e, como
receita, no oramento da que as deva receber.
2.8 PRINCPIO DA NO-AFETAO DAS RECEITAS
Este princpio afirma que no deve haver vinculao de Receitas a determinado tipo
de Despesa. Inclusive, esta afirmao encontra respaldo na nossa CF/88, no Art. 167:
Art. 167. So vedados: ... IV - a vinculao de receita de impostos a rgo,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de
sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da
administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e
37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita,
previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo.
Contudo, a Constituio, com base nesse dispositivo, autorizou a vinculao de
Receitas a inmeros tipos de despesas, que destacamos a seguir:
a) A repartio do IR e do IPI para os Estados (FPE) e para os Municpios (FPM) art.
159;
b) O IRRF pelos Estados e pelos Municpios fica com os mesmos - art. 157 e 158;
c) 50% do ITR vo para os Municpios (100% para os Municpios que fiscalizem e
arrecadem o tributo) art. 158;
d) 50% do IPVA arrecadado pelo Estado vo para os Municpios art. 158;

e) 25% do ICMS arrecadado pelo Estado vo para os Municpios art. 158;

f) 20% dos impostos residuais institudos pela Unio vo para os Estados art.157;
g) 10% do IPI sobre exportaes vo para os Estados, a ttulo de IPI-Exportao art. 159;
h) 25% do IPI-Exportao recebido pelos Estados vo para os Municpios art. 159;
i) o repasse que Estados e Municpios recebem da Unio, atravs do SUS - art. 198, 2;
j) o repasse que Estados e Municpios recebem da Unio, atravs do FUNDEB art. 212;
k) possibilidade de destinao de parcela da arrecadao para a modernizao da
administrao tributria art. 37, XXII;
l) prestao de garantia a operaes de crdito tipo ARO art. 165, 8;
m) vinculao de impostos a ttulo de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento
de dbitos com esta art. 167, 4.

Detalhe Importante: possvel estabelecer mais vinculaes para as Receitas

Pblicas? Sim! Desde que haja alterao no texto constitucional, atravs de emenda,
possvel ampliar o rol de vinculaes da receita pblica. (A propsito, a EC 42/2003 incluiu
nesse rol a vinculao de receitas para o aperfeioamento da administrao tributria).
2.9 PRINCPIO DO EQUILBRIO
Este o princpio basilar do Oramento Governamental. No h como se falar em
planejamento se no houver equilbrio entre Receitas e Despesas. Inclusive, no existe
possibilidade legal de se autorizar oramento com Despesa Fixada maior que Receita
Prevista. Entretanto, no h problema da pea inicial constar Receita maior que Despesa.
Neste caso, o desequilbrio permitido.
A propsito, o desequilbrio entre Receitas e Despesas, com Receita > Despesa,
fonte para abertura de crditos adicionais. Mas este um assunto para as prximas aulas.
Em especial, podemos destacar a Regra de Ouro: o Poder Constituinte brasileiro
resolveu estabelecer, especificamente, a impossibilidade de haver dficit nas operaes de
capital. Dispe o Art. 167, III, que vedada a obteno de Operaes de Crdito em
Montante superior s Despesas de Capital. Refora, portanto, o equilbrio no oramento de
capital para inibio de dficits e, consequentemente, o pagamento de juros e dvidas.
2.10. PRINCPIO DA LEGALIDADE
Estabelece este princpio que todo o planejamento oramentrio estar respaldado
por uma lei. Qualquer alterao a ser feita no planejamento, precisa passar pro outro

processo legislativo. Isto possibilita o controle do Poder Legislativo sobre os atos do Poder
Executivo, j que, dentre as atribuies legislativas constantes no nosso ordenamento
jurdico, est a fiscalizao contbil, oramentria e financeira do Executivo.
Por exemplo, caso uma dotao oramentria no seja suficiente para cobrir as
despesas que iro acontecer ao longo do exerccio financeiro, faz-se necessrio emendar a
LOA atravs de uma nova Lei, discutida e aprovada pela Cmara Legislativa.
No podemos esquecer que, dentre as excees exclusividade, consta a
autorizao, na prpria LOA, que o Legislativo d ao Executivo para a abertura de crditos
adicionais, at determinado limite.
2.11. PRINCPIO DA PROGRAMAO
Conforme o princpio da programao, o oramento deve expressar as realizaes e
objetivos da forma programada, planejada. Esse princpio dispe que o oramento deve ter
o contedo e a forma de programao. Logo em seu 1 do Art.1, a LRF determina que a
responsabilidade na gesto fiscal pressuponha a ao planejada e transparente. No seu Art.
8 refora o princpio, pois determina que at trinta dias aps a publicao dos oramentos,
o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.
O princpio da programao vincula as normas oramentrias consecuo e
finalidade do Plano Plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento. A programao se estabelece por intermdio do programa de trabalho
do governo, sendo que o PPA termina no programa de trabalho e a LOA comea nele.
3. EVOLUO CONCEITUAL DO ORAMENTO PBLICO
Trs fatores se fizeram determinantes para a evoluo instrumental da elaborao e
execuo dos oramentos pblicos no Brasil:
-

O desenvolvimento do estado democrtico;

O aumento da complexibilidade das transaes econmicas;
E o avano dos conhecimentos em administrao, contabilidade e economia.

O oramento surgiu, inicialmente, como uma pea de mero controle de meios. A

receita prevista era o alvo a ser alcanado pela despesa executada, no havendo muita
preocupao acerca da realizao daquela receita. Se esta no fosse arrecadada, o gasto
pblico seria efetuado no montante autorizado pela lei, gerando inmeros dficits e
desequilbrios das contas pblicas.
Havia a necessidade de aperfeioar o processo oramentrio, a fim de mitigar os
efeitos negativos da inexistncia de um planejamento coerente com a realidade do Estado.
medida que as tcnicas de planejamento e de interveno do estado na economia
foram evoluindo, novas funes ao oramento pblico tiveram que ser incorporadas. Em

consequncia disto, surgiram outras espcies de oramento, que a seguir sero

apresentadas.
3.1 ORAMENTO TRADICIONAL
O oramento tradicional foi o primeiro modelo de elaborao e execuo do
oramento pblico visto no Brasil. Tinha como funo principal estabelecer o controle
poltico sobre as finanas pblicas.
Atravs de controles contbeis e institucionais, realizava o confronto entre as
receitas previstas, e as arrecadadas, com as despesas fixadas, e as executadas. Ao
estabelecer a receita como limite de gastos, visava a evitar a expanso descontrolada dos
gastos pblicos.
O lema do oramento tradicional era as coisas que o governo compra. Havendo
recurso disponvel, o governo pode comprar, mesmo sem saber se aquela aquisio
relevante para o aumento do bem-estar das pessoas.
Por que no havia esse controle? Porque o oramento no tinha sido concebido para
propiciar as ferramentas necessrias para tal controle.
Percebe-se, portanto, que o enfoque do oramento tradicional se d no objeto do
gasto pblico. A nfase desse controle se limita a aspectos contbeis da gesto (quanto
mais receita arrecadada, mais posso gastar). Ou seja, o foco do oramento tradicional se
restringe ao equilbrio entre receita e despesa (R = D). No h qualquer vinculao entre
planejamento (PPA) e oramento (LOA) para a definio das prioridades da
administrao.
E qual a consequncia desse modelo de gesto oramentria? Os rgos setoriais
pressionam o governo por contnua ampliao de gastos, sem prvia avaliao destes com
as prioridades governamentais; e o governo promove cortes indiscriminados de despesas
das unidades setoriais, com o intuito de viabilizar os ajustes necessrios para compensar
eventuais frustraes da receita arrecadada, ou para obter recursos para outras unidades
melhor posicionadas, politicamente.
Podemos concluir, portanto, que o Oramento Tradicional uma tcnica que se
caracteriza pela produo de um documento de previso de receita e autorizao de
despesa, com foco nos objetos de gasto. Aliado a isso, ele corrigido de acordo com o que
se gasta no exerccio imediatamente anterior. Desta forma, sua caracterstica maior a
nfase aos objetos de gasto, ou seja, ao que se compra.
O Oramento tradicional no enfrenta as reais necessidades da sociedade e da
administrao, deixando de considerar objetivos econmicos e sociais. Essa tcnica
tambm denominada de oramento incremental, pois toma por base o montante de um
determinado item de despesa de um perodo, sobre a importncia gasta no perodo anterior
no mesmo item, definindo assim o montante de despesa para o prximo exerccio.

3.2 ORAMENTO DE DESEMPENHO

O Oramento de Desempenho foi uma tentativa de trazer ao instrumento
oramentrio um teor mais gerencial, agregando aos aspectos contbeis a possibilidade de
avaliar as prioridades da Administrao Pblica quando da execuo do gasto.
Representou uma evoluo ao modelo de oramento tradicional, melhorando o
processo oramentrio de forma a garantir que o gestor pudesse avaliar no somente o
montante dos gastos, mas tambm os resultados da ao governamental. Este foi o segundo
modelo oramentrio utilizado no Brasil.
O lema deste modelo oramentrio era as coisas que o governo faz. A nfase era
naquilo que o governo construiu. Tem-se aqui, pela primeira vez, a ideia de programa de
governo.
O Enfoque est voltado para as realizaes do governo. O oramento agrega ao
equilbrio (R = D) a alocao de recursos com base nos produtos finais a obter ou nas
tarefas a realizar. Contudo, ainda no se demonstrava nfase entre planejamento (PPA) e
oramento (LOA).
Apesar do gasto pblico, agora, estar alinhado com um objetivo, este no est pr
estabelecido em nenhum documento. No h uma meta pr concebida. Novamente, os
critrios para a elaborao do oramento eram polticos e institucionais.
O resultado disso foram os conhecidos Elefantes Brancos, grandes obras que
apenas comeavam, mas ficavam pelo caminho, inacabadas. Prejuzos para os cofres
pblicos e para a populao.
E qual a consequncia? Os rgos setoriais continuam pressionam o governo por
contnua ampliao de gastos; e o governo continua a promover cortes indiscriminados de
despesas, das unidades setoriais, para obter recursos para outras unidades melhor
posicionadas, politicamente.
Portanto, o Oramento de Desempenho (ou de realizaes) uma tcnica que se
caracteriza pela verificao do que o governo realiza e no apenas o que ele compra,
buscando interligar os objetivos de gasto aos objetivos especficos das aes do governo
(projetos de obras e atividades de manuteno). Apesar da identificao de objetivos em
cada ao governamental, no est vinculado ao processo de planejamento, no
apresentando uma linha que norteie a realizao das despesas pblicas. Tambm
considerado um modelo de oramento incremental.
3.3 ORAMENTO BASE-ZERO (OBZ)
O Oramento Base-Zero (OBZ) tambm conhecido como oramento no-incremental.
Detalhe: oramento incremental aquele cuja definio dos montantes de recursos se
realiza atravs de incorporao de acrscimos marginais em cada item de despesa, baseado
no mesmo conjunto de despesas do oramento anterior. O oramento seguinte apenas um

incremento do anterior. Podemos perceber essa prtica nos dois modelos oramentrios que
j conhecemos: Oramento Tradicional e Oramento de Desempenho.
Qual o problema de um oramento incremental? Com o passar do tempo, algumas
rubricas incrementadas podem no se constituir mais objetivos do governo. A alocao de
oramento para essas despesas se torna desperdcio de dotaes que poderiam estar
alocadas em outras reas prioritrias. Isto implicar em engessamento do oramento e falta
de dotaes ao longo do exerccio financeiro.
O lema do OBZ diz respeito a gastar de acordo com os recursos disponveis,
evitando programas e projetos no-econmicos. Seria o que precisa ser feito e o que no
seria bom ser feito.
O processo de elaborao do OBZ exige que cada administrador justifique
detalhadamente todas as dotaes solicitadas em seu oramento, apresentando os
motivos que levam execuo dos gastos.
Todos os gastos devem ser novamente justificados a cada novo ciclo. Assim,
excluem-se as dotaes anteriores e colocam-se novas, todas baseadas em justificativa para
sua realizao.
A nfase do OBZ est nas necessidades reais de gastos pblicos, evitando ao
mximo os gastos desnecessrios e desperdcios. H utilizao de critrios tcnicos e
institucionais para a elaborao dos oramentos. Contudo, ainda no possvel verificar
vinculao entre Planejamento (PPA) e Oramento (LOA).
Este modelo de oramento nunca foi posto em prtica no nosso pas.
3.4 ORAMENTO PROGRAMA
Dos tipos de oramento apresentados, este o mais importante. Como o prprio
nome j diz, essa modalidade de oramento est ligada aos programas de governo, s
realizaes que tanto os governantes almejam.
Desta maneira, o oramento-programa uma pea com ligao estreita ao
planejamento (PPA). Ele indica as aes, programas, projetos e atividades governamentais,
bem como seus montantes monetrios, as fontes de recursos e as metas de gesto dos
mesmos.
importante entendermos isto: o Oramento Programa a nica modalidade de
oramento que vincula o Planejamento (PPA) execuo, ou ao Oramento (LOA),
por intermdio das Diretrizes Oramentrias (LDO).
O oramento programa foi difundido pela Organizao das Naes Unidas - ONU a
partir do final da dcada de 50, inspirado na experincia do oramento de desempenho nos
Estados Unidos da Amrica.

O oramento programa foi implantado no Brasil atravs da Lei 4.320/64. O art. 2

da referida lei comprova nossa afirmao: A Lei do Oramento conter a discriminao
da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
O segundo registro de obrigatoriedade da observao do oramento programa no
mbito governamental est descrito no Decreto-Lei 200/67, em seu art. 15: em cada ano
ser elaborado um oramento-programa, que pormenorizar a etapa do programa
plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo
coordenada do programa anual.
O lema do Oramento Programa esta ligado aos objetivos do governo. Expe o
custo/benefcio entre o que o governo faz e o que ele gasta para fazer. Existe nfase no
objetivo do gasto (se o gasto alcanou o objetivo estabelecido no programa de governo).
uma concepo gerencial de Oramento Pblico (Aspectos Administrativos e de
Planejamento).
Possui enfoque nos programas de governo (classificao funcional programtica),
ou seja, toda despesa pblica encontra-se dentro de um programa de trabalho, vinculado ao
planejamento.
O oramento programa leva em considerao, quando de sua elaborao, critrios
unicamente tcnicos. No h vis poltico nem institucional em sua elaborao. H plena
vinculao entre as metas estabelecidas no planejamento global (PPA) e os resultados a
serem alcanados (LOA), considerando todas as diretrizes a serem seguidas para o alcance
dos objetivos (LDO).
Outras caractersticas verificadas no oramento-programa: as relaes insumo
produto, as alternativas programticas, o acompanhamento fsico-financeiro, a avaliao de
resultados e a gerncia por objetivos.
4. CICLO ORAMENTRIO
O oramento passa por diversas fases at estar pronto para ser executado, inicia-se
com uma proposta que se transformar em projeto de lei que ser apreciado, emendado,
aprovado, sancionado e publicado passando pela execuo, momento em que ocorre a
arrecadao da receita e a realizao da despesa, dentro do exerccio financeiro, at o
acompanhamento e avaliao da execuo, realizada pelos controles internos e externos.
Sendo assim, o oramento passa pelas seguintes fases:
Elaborao do projeto de lei;
Apreciao, estudo e proposio de emendas;

 Votao, sano e publicao da Lei Oramentria;

Execuo da Lei Oramentria;
Acompanhamento e avaliao da execuo oramentria

4.1 ELABORAO
A primeira etapa, elaborao do projeto de lei oramentria, tem incio com a
definio de cada unidade gestora da sua proposta parcial de oramento. A setorial
oramentria recebe todas as propostas parciais de todas as unidades que compem o rgo
e consolida tudo numa nica proposta do rgo.
Todas essas propostas setoriais dos rgos de todos os poderes, executivo,
legislativo e judicirio, so encaminhadas para o rgo central do sistema de oramento e
gesto, para nova consolidao, da surge o projeto de lei oramentria que ser submetido
ao Presidente da Repblica que far o encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional,
por meio de mensagem.
Cuidado! A LDO traz todas as orientaes que devero ser seguidas quando da
elaborao da LOA.
4.2 APROVAO
Aps o projeto ser remetido ao Congresso Nacional, ele ser apreciado pela
Comisso Mista Permanente de Oramento composta de deputados e senadores, prevista no
artigo 166 da CF/88. Esta comisso tem a funo de examinar e emitir parecer sobre o
projeto, bem como acompanhar e fiscalizar o oramento.
A Constituio Federal de 88, no art. 166, pargrafo 3, dispe a seguinte regra a
respeito das emendas ao projeto de lei oramentria:

 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de
despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser
aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional
para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a
votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta.
Destaque importante: o Presidente da Repblica poder efetuar modificaes no texto do
oramento aps seu envio para o Congresso Nacional, desde que a parte a ser alterada ainda
no tenha sido posta em votao na comisso Mista de Oramento.
O projeto de lei oramentria, assim como as emendas propostas ao projeto aps
parecer da comisso mista permanente sero apreciadas pelo plenrio das duas casas do
Congresso Nacional.
Com a aprovao do projeto pelo plenrio do Congresso Nacional, o projeto ser
devolvido ao Presidente da Repblica que poder sancion-lo ou propor vetos. Havendo a
sano o projeto dever ser encaminhado para publicao.
Lembre-se! Se todas as etapas ocorrerem dentro dos prazos legais previstos, a lei
oramentria comear a ser executada no incio do exerccio financeiro, aps o
detalhamento da despesa, feito por meio do QDD.
4.3 EXECUO
No incio do exerccio financeiro, aps a publicao do Quadro de detalhamento da
Despesa QDD, os rgos comearo a executar o oramento (O QDD um documento
contendo dados mais analticos acerca da autorizao dada na lei, em nvel de projeto,
atividade, operao especial e elemento de despesa).

Para que os rgos possam comear a executar o oramento, empenhar, liquidar,

pagar, arrecadar receita, etc, a Secretaria do Tesouro Nacional providencia a consignao
da dotao oramentria, em nvel de QDD, a todos os rgos e ministrios contemplados
na lei de meios.
Caso ocorra algum problema no decorrer das etapas que impea a disponibilizao
da dotao oramentria, os rgos podero utilizar um instituto, desde que haja previso
na LDO, denominado duodcimo (instituto que possibilita aos rgos, caso autorizado na
LDO, a executar a cada ms do exerccio financeiro, um doze avos do projeto de lei
oramentria que est sendo apreciado de modo a no prejudicar totalmente a execuo
prevista para o exerccio).
Conforme a Lei 4.320/64, quando o legislativo no recebe o projeto de lei
oramentria no prazo fixado nas constituies e leis orgnicas dos municpios, considerar
como proposta a lei de oramento vigente.
4.4 CONTROLE
Nesta fase ocorre o acompanhamento e avaliao do processo de execuo
oramentria, que segundo a legislao em vigor ser interno quando realizado pelos
agentes do prprio rgo, ou externo quando realizado pelo poder legislativo, auxiliado
tecnicamente pelo Tribunal de Contas.
O controle ser mais eficiente se realizado a priori, ou seja, realizado
preponderantemente sobre atos ainda no concretizados, porm o que se observa que a
avaliao ocorre, em grande parte, sobre o processo de despesa j realizado. Isto prejudica a
correo de falhas no processo de execuo e, por conseguinte inviabiliza o cumprimento
das metas estabelecidas.