MO Dauilo rove DISTRIBUIGAO, REGULAGAO, REDISTRIBUIGAO: AS FUNCOES DO GOVERNO © Theodore J. Lowi ¢ Professor Associado de Ciéncia Politica na Universidade de Chicago. Este artigo aborda aspectos selecionados de Theodore J. Lowi uma resenha mais ampla acerca do lio American Business and Public Policy (A Comunidade dos Negécios ¢ a Politica Governamental nos EUA), de Raymond Bauer, Ithiel de Sola Pool e F Galos Awelio Lewis A. Dexter, 0,90 Consideradas no seu conjunto ¢ a longo prazo, as politicas governamentais poderiam ser Vistas como redistributivas, uma vez que, no final das contas, parte da populagio paga mais em impostos do que recebe em servigos. Por outro lado, poderism também ser penaadas como regulatérias porque, afinal, uma decislo govemamental sobre 0 uso de recursos substitui uma decisdo privada sobre a alocacio desses recursos ou, pelo menos, reduz as alternativas privadas nesse campo. Todavia, 0 processo politico fimciona a curto prazo e, nessa temporalidade, certos tipos de decisko governamental no esto constrang'ton por limitagdes de recursos. Politicas dessa natureza sio chamadas “distributivas”. © termo que as domina ¢ originétio da politica fundidria do Século XIX, porém adspta-se no apenas 4 politica contemporinea de terras plblicas, mas a inimeras, ¢ sparentemente dispares, politicas de alocaso de recursos. Constituem politicas distributivas, entre outras: programas de melhoramentos no setor hidroportuario (nos quais as dotagdes sio distribuidas freqlentemente com 0 objetivo de agradar 08 cleitores das regides beneficiadas); programas de alocaglo de recursos para Pesquisa ¢ desenvolvimento; servigos piblicos diversos alocados de maneira clicntalistica a grupos ou categorias de trabalhadores, homens de negécios ou agricultores; ¢, finalmente, a politica tarifiria tradicional. As politicas distributivas caracterizam-se pela facilidade com que podem ser desagregadas © seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obediéncia a qualquer crisério mais geral ¢ universalista. A “patronagem” ou “clienteliamo”, no sentido mais pleno dessas expresses, podem ser aqui considerados como sindnimo de “distributivo”. Trata-se de potiticas que, rigorosamente, no poderiam ser assim consideradas, posto se constituirem de decisées altamente individualizadas que, somente por agregacio, podem ser entendidas como tal, Trata-se de atividades governamentais pelas quais os favorecidos ¢ o8 nio-favorecidos, os beneficiados ¢ 08 ndo-beneficiados, nunca precisam entrar em confronto direto, Na verdade, em muitos casos de politica distributiva, os desfavorecidos sequer podem ser identificados como grupo, pois os mais influentes entre eles podem sempre ter seus interesses acomodados através de posteriores atendimentos também individualizados, © Trata-se de uma tradupéo relativamente livre, elaborads por André Vilalobos, do texto de T. Lowi “Distribution, regulation, redistibution: the functions of goverment”, publicado em Ripley, R. Public Politcies and Their Polticies", W.W. Norton e Company inc. NY, 1966,‘As politicas regulatérias também tem impactos especificos ¢ individualizados, mas no s4o ““*passiveis da desagregagio quase infinita, tipica das politicas distributivas. Embora as leis ou ‘0s regulamentos sejam estabelecidos em termos gerais (“Organizar o sistema de transportes de determinada mancira”, “No permitir favoritismos no caloulo de pregos”), o impacto das decisées regulatérias cleva dirctamente 08 custos e/ou reduz ou expande as altcmnativas de ago dos agentes individuais privados (“Néo pise na gramal”, “O sou produto deve efetivamente apresentar as caracteristicas anunciadas na sua propaganda”). As politicas regulatérias distinguem-se das distributivas pelo fato de, a curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem sera favorecido ¢ quem cri desfavorecido. Um mesmo canal de televisio ou uma mesma rota aérea para o Exterior nko podem ser concedidos a todos os candidatos. Assim, apesar de a implementagio de politicas dessa natureza ser realizada caso a caso, particularizando cada firma, ela nio é apropriada & resolugio ou a0 atendimento de demandas individuais (como ocorre no caso das politicas do tipo distributivo), porque as decisdes para cada caso devem ser tomadas com base em regras gerais, integrando-se, portanto, em padres legais mais amplos. Os impactos dessas politicas abrangem geralmente setores da economia, sendo ao longo de linhas setoriais que se vio acumulando as decisées dease tipo. Usualmente, as politicas regulatérias nio sio desagregiveis para além do nivel setorial. ‘As politicas redistributivas assemelham-se as politicas regulatérias, no sentido de que envolvem relagées entre amplas categorias de individuos ¢ de que as decisies individuais precisam ser inter-relacionadas, ou seja, nio podem ser atomizadas ¢ casuisticas, como ‘corre com as distributivas, Sdo muito grandes, porém, as diferengas na natureza do impacto, Os impactos das politicas redistributivas atingem categorias do tipo das classes sociais ou alguma coisa préxima disso: ricos pobres, grandes ¢ pequenos, burguesia ¢ proletariado. O objetivo envolvido nfo é 0 uso da propriedade, por exemplo, mas a propriedade em si; no std em questo a igualdade de tratamento,.mas a igualdade ou desigualdade em relagio posse; nao se questiona o comportamento, mas a existéncia. © fato de 0 nosso imposto de renda ser, na verdade, apenas modcradamente redistributivo nio altera a realidade dos objetivos e interesses envolvidos nessa espécie de politica tributiria. ‘O mesmo se aplica a nossos diversos programas sociais, que so redistributivos somente para aqueles que se enquadram nas categorias de aposentados ou desempregados amparados pelo servigo social, sem que, anteriormente, tenham pago contribuigdes. A natureza de uma questio redistributiva determina-se mais pelas expectativas a respeito do que ela possa ser, ou do que ela ameaga ser, do que propriamente pelos resultados de uma disputa sobre quéo redistributiva ela efetivamente é ou serd. Arenas de Poder ‘Uma vez postulado que essas diferentes Areas de atividade governamental tendem geralmente a desenvolver diferentes cstruturas politicas caracteristicas, algumas hipdteses tomam-se obrigatérias, Estabelecidas essas hipdteses, os contomos gerais de cada uma das trés arenas passam imediatamente a assemclhar-se, respectivamente, a trés tcorias “gerais” sobre 0 od. uP = 70KProcesso politico. A arena que se estrutura em tomo das politicas distributivas encontra-se +-mais bem caracterizada nos termos das conclusdes de E. E. Schattschneider a respeito do Proceso politico que caracterizou a claboragto ¢ implementagao da legislago tarifiria dos anos 20. A arena regulatéria corresponde a escola pluralist, ' sendo que as nogdes pretensamente gerais, deserrvolvidas por essa escola, so na verdade bastante limitadas a essa arena em particular. A arena redistributiva, por sua vez, aproxima-se mais, com algumas adaptages, & visio elitista do processo politico, Arena distributiva Pode ser identificada com considerével grau de detathamento a partir, simplesmente, do estudo de caso desenvotvido por Schattschneider. 7 O que ele ¢ 0s politicélogos da escola pluralista que o sucederam deixaram de perceber foi que a estrutura tradicional da politica que se faz em tomo da questo tariféria 6 também, em grande medida, caracteristicas do processo politico envolvido nas diversas politicas governamentais antetiormente identificadas como distributivas. Essa estrutura do processo politico, a arena, é “pluralista” apenas no sentido de que esto em operagio iniimeros pequenos interesses bastante organizados. Na verdade, a multiplicidade de participantes, nesse caso, est4 além da capacidade do modelo dos grupos de pressio, porque se trata essencialmente de uma politica individualista, de uma politica do “cada um por si". Os principsis participantes sio pessoas ou firmas individualmente consideradas. Embora ja elaboradas para uma época ja distante, as conclusdes de Schattschneider sobre 0 processo politico envolvido na elaborag3o/implementacao da politica tarifaria Smoot-Hawley aplicam-se, quase na proporgao de uma por uma, aos atuais programas de desenvolvimento das regides rurais ¢ aos relacionados com os methoramentos hidroportuatios, bem como as praticas de isengo de impostos, a intermediago que se faz quanto as encomendas governamentais no campo militar, aos programas de redesenvolvimento de diferentes regives € aos chamados “servigos” govenamentais. Como nao existe base real para se definir quem deve ou no ser protegido (favorecido), diz Schattschneider, 0 Congreso procura apoio politico “oferecendo alguma protecio (tolerancia, favorecimento) a todos os interesses com forga suficiente para oferecer grande resisténcia”. Os responsaveis pelas decisdes toram-se “sensiveis a consideragdes invocadoras de igualdade, consisténcia, imparcialidade, uniformidade, precedentes ¢ moderago, por mais formais ¢ insubstanciais (¢ mesmo contraditérias) que possam ser ¢ssas consideragécs”, Além disso, “uma politica tio hospitaleira e cristd... desorganiza a oposigi0”. * A “escola pluralista” da ciéncia politica americana defende o ponto de vista de que o procesto politico de «que resultam as politicas governamentais pode ser explicado, em ampla medida, pelo exame do padrto de atividade dos grupos envolvidos. Alguns autores con‘ideram o governo como simpleemente uma entidade que registra os triunfos dos grupos (nota do editor). * EE, Schattschineider - Politics, Pressures and the Tariff (Hamden, Sonn: Shoe String, 1935).Quando uma dotagio de um bilhio de délares pode ser desagregada para atender a inimeros itens de pequeno custo, cada um desse itens podendo ser considerado independentemente dos outros, é incvitivel a multiplicidade de interesses ¢ de possibilidades de accesso ¢, consequentemente, a redugio do conflito. Tudo isso tem grande peso sobre as relagées entre ‘os participantes, condicionando, portanto, as caracteristicas da “cstrutura de poder”. Naturalmente, ¢ preciso que se organizem coalizées para conseguir a aprovacdo de legislagdes © para “fazer politica”, de um modo geral; mas o que dizer quanto A natureza ¢ A base dessas coalizies? Na arena distributiva, o relacionamento politico assemelha-se ao que Schatischancider chama de “nio-interferéncia mitua” (segundo a qual é adequado que cada um procure beneficios ou favorecimentos para si proprio, mas é inadequado ¢ injusto opor-se aos favorecimentos ou beneficios buscados por outros). Na politica de methoramentos hidroportuarios, s80 comuns as referéncias existéncia de fundos publicos, constituidos com finalidades estritamente cleitoreiras, ¢ a conchavos diversos ligados & aprovagio de beneficios em troca de votos, mas essas coisas nao tém sido levadas suficientemente a sério pelos politicélogos. Uma coalizio fundada nessas bases nfo se molda no conflito, no compromisso ¢ em interesses que se tangenciam. Ao contrério, compde-se de membros que nio tém absolutamente nada em comum. E isso ¢ possivel porque aqueles fundos ou dotacdes altamente desagregiveis, inclusive os associados a finalidades essencialmente eleitoreiras, sto recipientes de itens nio- relacionados, Essa é a forma tipica de relacionamento na arena distributiva, ‘A estrutura dessas relagées de assisténcia mitua, envolvendo favorecimentos ou beneficios em troca de votos ou de apoio éleitoral, conduz tipicamente (embora nem sem necessariamente) ao Congresso. Trata-se de uma estrutura relativamente estivel, porque todos os que tém qualquer tipo de acesso a cla normalmente apoiam as liderangas parlamentares envolvidas, sejam elas quais forem. Ea tendéncia ¢ haver um tipo peculiar de “elites” nos comités do Congreso, cujas jurisdigtes incluem o assunto em questo, Até recentemente, por exemplo, o Comité de Recursos Oryamentirios da Cimara era Virtualmente 0 Governo, quanto a questio das tarifas. Pode-se dizer 0 mesmo a respeito do Comité de Obras Pblicas, no que se refere aos melhoramentos hidroportuarios. A lideranga de que sc trata é de intermedidrios mais parecidos com corretores, mas esse tipo de politica é mais bem compreendido como cooptagao do que como conflito e compromisso, ‘As questOes distributivas individualizam ¢ restringem conflito, oferecendo bases para coalizdes altamente estiveis, virtualmente irrelevantes para os resultados mais amplos da ago governamental. Milhares de decisdes obscuras sio acumuladas em uma “politica” de desenvolvimento de recursos naturais, por exemplo, ou de subcontratagdes para fornecimentos militares. © Congresso nao desistiu simplesmente da questio da tarifa; quando esta se tomou assunto de regulagio (ver abaixo), as elites do Comité perderam seu poder de acomodat 0s interesses dos participantes, porque as decisGes obscuras tomaram-se inter- relacionadas ¢, portanto, menos obscuras, propiciando o surgimento de inevithveis controvérsias. ee, FUP = M/AArena regulatoria Dificilmente estaria mais bem caracterizada do que nas milhares de péginas escritas pelos pluralistas a respeito do conjunto dos processos politicos. Infelizmente, é preciso alguma interpretagdo para acomodar, o pluralismo ao universo mais limitado a que de fato ele se aplica corretamente. A arena regulatéria parece ser composta de uma multiplicidade de ‘propos onganizados em tomo de relagdes caracterizadas por interesses que se tangenciam ou, nas palavras de David Truman, de “atitudes compartihadas”, Nesse contexto mais limitado, ou seja, no ambito das decisOes regulatérias, ¢ possivel aceitar, inclusive, a afirmagao pluralista mais radical de que uma politica governamental tende a ser um residuo da interagdo de grupos em conflito. Essa afirmagio pode ser criticada severamente apenas se a critica fundamentar-se em exemplos extraidos de decisdes nio-regulatérias, Como jé afirmei, no hi meios de se desagregarem as politicas regulatérias em um niimero muito grande de itens nio-relacionados. Como as decisdes reguladoras individuais envolvem confrontagées diretas entre favorecidos desfavorecidos, a coalizio politica tipica nasce do conflito ¢ da concessio ou compromisso entre interesses que se tangenciam ¢ que, normalmente, envolvem 0 conjunto de um setor da economia. Assim, enquanto a base tipica para a coalizio em politica distributiva sio interesses que no tem necessariamente nada em comum, mas que sc apoiam implicitamente pela nio-interferéncia reciproca (ou icitamente pelo apoio miituo em questées nfo-relacionadas), a base tipica para as izdes ¢ inteiramente diferente nas politicas regulatérias. Em virtude da falta de relacionamento entre as questées na politica distributiva, as atividades dos participantes individuais nao precisam estar relacionadas, podendo mesmo tratar-se de atividades bastante diferenciadas ¢ especializadas, uma vez que a situago 0 permite. O relacionamento existente entre as questdes reguladoras, pelo menos a nivel setorial, faz com que, 20 contrétio, todos os interesses envolvidos de alguma forma tenham de ser acomodados, geralmente no ambito de uma associagio que os reine. Quando todos os interesses estio contidos em uma jinica organizagio, seus membros nfo tém altemnativa a niio ser lutar entre si para moldar as politicas dessa organizagao (ou defendidas por ela). Afora isso, 0 Unico caminho seria o abandono da organizagio. Isso sugere que a tipica estrutura de poder na politica regulatéria é muito menos estével que a da arena distributiva, Como as coalizdes se formam em tomo de interesses compartilhados, clas alterar-se-fo A medida que esses interesses mudem ou que surjam conflitos entre esses interesses, Com tais padrées variaveis de conflito, desenvolvidos no interior de cada questo reguladora, toma-se impossivel, na maioria dos casos, que um Comité do Congresso, um érgio da Administragio, um Conselho de Diregio de uma associagdo ou uma elite social, consiga acomodar os interesses de todos os participantes o tempo suficiente para estabelecer uma clite de poder estavel, O resultado, em termos de politica, parece ser incvitavelmente 0 residuo que permanece apés todos os participantes terem feito reduces em suas demandas, no sentido de chegarem a reivindicagdes que comportem o apoio da maioria. Mas uma coalizko majoritéria de interesses partilhados sobre determinada questio pode nio ser totalmente adequada para outra questio.Na elaborago/implementagio de politicas regulatérias, o relacionamento dos elementos de lideranga grupal entre si ¢ com os pontos de acessos a0 governo ¢ demasiado instivel para formar uma elite ‘mica organizadora da politica. Como conseqiiéncia, 0 centro de deciso tende a transferir-se das agéncias da Administrag3o 0 dos Comités do Congreso para 0 priprio Congreso, que é o lugar onde as incertezas do proceso de claboragio de politicas foram sempre solucionadas ou contomadas. © Congresso, como instituicdo, & o ultimo recurso para o desdobramento de acordos politicos, do mesmo partidos politicos, as primétias aio o iiltimo recurso para as composi Vista as indicagdes para concotrer aos cargos eletivos. Nenhum grupo de lideranga pode acomodar 0 conflito através de uma subdivisio quase infinita dos interesses ¢ de alguma forma de distribuigio entre eles. No processo politico regulatério, o Congresso ¢ o “equilibrio do poder” parecem desempenhar 0 papel clissico a eles atribuido pelos pluralistas, A partir da reciprocidade na década dos 30, a politica tariffria comesou a perder sua capacidade de desagregacio infinita, pois sofreu gradualmente uma redefinigo que alterou seu significado, de alguma coisa puramente inteme para um instruniento de politica intemacional, Em resumo, a politica tariféria, especialmente apés a Segunda Guerra Mundial ¢ depois da ascensic dos EUA 4 lideranga mundial, tomou-se um meio de regulagdo da economia intema, com finalidades ¢ propésitos que tinham a ver com a politica extema americana. O trago significativo, nesse caso, nio & 0 aspecto internacional, mas 0 aspecto regulatério da redefinigo. Quando ocorren esse processo de redefinigio, registraram-se também varias alleragdes importantes nas relagGes de poder, porque nfo era mais possivel lidar isoladamente com cada item sujeito & taxago. Tudo em Bauer, Pool e Dexter indica a expansio dos relacionamentos entre as questdes tarifirias ao nivel do setor. O problema politico do Sul era a concentragio da industria téxtil nessa regifio. Carvio, petréleo © ferrovias aproximaram-se cada vez mais de uma coalizo. A guinada final veio em 1962, com a Lei de Expansio Comercial, que deu poderes ao Presidente, pela primeira vez, para negociar com categorias amplas (com setores), em vez de tratar da taxagio de mercadorias individuais. Certos elementos de politica distributiva ainda permanecem, o que ocorre por duas razbes. Em primeiro lugar, porque sempre existem esforgos por parte dos lideres politicos no sentido de desagregar as politicas governamentais, ja que essa é a melhor maneira de disseminar a patronagem, evitando assim 0 conflito. (Os atores politicos, como os agentes econdmicos, parecem considerar a competigdo como uma espécie de mal necessério, a ser evitado sempre que possivel e admitido apenas como iiltimo recurso). Em segundo lugar, porque as normas € programas tariférios bisicos estavam ainda, até 1962, incluidos na legislagto Smoot-Hawley. Essa legislagio foi alterada pelas leis relativas 4 Reciprocidade de Comércio, mas as modificagdes se deram mais no sentido da permissto de redugdes tarifrias negociadas, do que de redugdes baseadas em custos comparativos. Até 1962, a politica tariffria amparava-se ‘em negociagdes que envolviam mercadoria-por-mercadoria, de modo que, até entZo, as coalizées tarifirias podiam basear-se em firmas individuais (ou mesmo filiais de firmas grandes ¢ diversificadas), ¢ em interesses ndo-relacionados. A cidusula de salvaguarda ¢ 0 conceito de ponto critico foram mantidos na décad2 dos 50, permitindo que as negociagdes se fizessem por itens individuais, mesmo no periodo em que jé vigorava a reciprocidade.++ Assim, continuavam a existir coaliztes de interesses que, embora estranhos uns aos outros, * apoiavam-se mutuamente. Nao obstante, se fosse “oferecida a coalizio adequada, as industria téxteis da Nova Inglaterra ¢ as ferrovias do Leste poderiam ter sido convencidas de que seus interesses estavam em diregSes opostas”, Contudo, a despeito da persisténcia de certas caracterfsticas distributivas, a verdadeira natureza da questio tarifiria na década dos 60 aparece como a de uma politica regulatoria, com uma arena regulatéria em desenvolvimento. J4 é possivel observat algumas mudangas no Congreso, de mancira ainda mais clara que a constatada em relago a algumas modificagdes operadas a9 nfvel da estrutura do grupo envolvido. Para além da elite do Comité de Recursos Orgamentarios, pode observar-se a emergéncia do Congresso num cenario pluralista, Mesmo no periodo 1954/55, por exemplo, os acordos cventualmente ratificados pelo Congresso nao foram claborados no Comité, através da cooptagio direta de interesses, mas se fizeram através da Comissio Randall, onde se representavam os mais importantes interesses em conflito. As questdes que nfo puderam ser solucionadas através do “proceso de grupo” também nio puderam ser resolvidas no Comité, tendo portanto de tramitar pelo Congresso no seu conjunto, Apés 1954, a batalha centrou-se nas principais categorias de mercadorias (chegando até mesmo a haver uma espécie de entendimento ¢ alianga entre 0 Sindicato ¢ a Administragc do setor téxtil), desenrolando-se 0 conflito de forma mais ou menos aberta na Camara dos Representantes (Assembléia Legislativa Federal). O enfraquecimento do Comité de Recursos Orgamentérios como elite deciséria na questi tarifiria pode ser justificado pelo fato de, que em 1955, seu presidente, Jere Cooper, ter sido incapaz de fazer aprovar uma “lei fechada” (“closed law”) a respeito do assunto. Alinhado com a tradi¢éo, 0 Comité apresentou uma proposta de “lei fechada”, mas a Camara derrotou-a por 207 votos contra 178. Bauer, Pool ¢ Dexter consideram esse fato uma vitéria do protecionismo, mas cle também evidencia o surgimento de uma arena reguladora, decorrenie da dificuldade de conter 0 conflito a politica dentro dos limites da atuagio dé Comité. © esforgo final para conservar a politica tarifaria em sua forma tradicional, como um instrumento de politica distributiva, foi a mogio apresentada por Daniel Reed, para reapreciagio da matéria ¢ inclusio de um dispositivo mantendo 0 poder de decisio da Comissio de Tarifas nas questées que envolvessem a cléusula de salva-guarda, excetuando-se apenas 03 casos em que o Presidente concluisse estar envolvida matéria de seguranga nacional, A mogdo foi derrotada por 206 a 199 votos. Depois disso, até 1962, ficou claro que as decisdes tarifirias no mais seriam tomadas casuisticamente, A questio tarifiria tornou-se uma politica reguladora em 1962. O que ainda resta de politica distributiva sio quotas e subsidios para produtores de mercadorias especificas prejudicados por redugdes tariférias gerais, A arena redistributiva Em comparagio com as publicagdes existentes no campo das decisdes regulatorias, sto poucas as publicagdes sobre estudos de caso referentes a decisdes redistributivas. Wright Mills atribui esse fato, em si mesmo significativo, ao cardter de nivel médio das questdes queatrairam a atengo dos investigadores, Sejam quais forem as razbes, todavia, reduzem-se as possibilidades de elaboracio mais aprofundada do esquema, assim como as possibilidades de testi-lo. A maior parte das proposigées que sc seguirio sio ilustradas por um imico caso: a uta pelo “Estado do Bem-Estar Social", da década dos 30, Esse caso, contudo, é um complexo de muitas decises que se constituiram numa das mais importantes agdes de politica piblica ja alcangadas nos Estados Unidos. Sera itil para fazer uma pequena resenha dos fatos que caracterizam essa luta por medidas de carater social. Vez por outra, outros casos serdo também mencionados, embora com menor nivel de detalhamento. ‘A medida que se aproximavam as cleigdes de 1934 para a renovagio de parte do Congresso americano, comegaram a crescer as presses para a criagdo de um sistema federal de seguro social. O Plano Townsend ¢ 0 Projeto Lundeen ganharam destaque nacionalmente ¢ estavam obtendo amplo apoio. Ambos os esquemas eram fortemente redistributivos, propondo que todos os cidadios tivessem acesso ao seguro governamental como uma questiio de direito. Em resposta, 0 Presidente criou, em junho de 1934, 0 Comité de Seguridade Econdmica (Comité of Economic Security - CES), composto de importantes membros do Goveno, tendo como presidente 0 Ministro do Trabalho, Perkins. O Comité, por sua vez, estabeleceu um Conselho Consultivo ¢ uma Dirctoria Técnica, a qual desenvolveu consultas ¢ elaborou extensos estudos que resultaram em um projeto que foi apresentado em 17 de janeiro de 1935, Através de suas diferentes esferas, 0 Comité acolheu representantes de grandes industrias, associagdes patronais, sindicatos de trabalhadores ¢ departamentos govenamentais mais interessados. ‘Um histérico detalhado dos tramites relacionados a essa legislagdo revela que, virtualmente, todo o debate foi feito no interior do Comité e de suas diferentes esferas, até que surgisse um projeto amadurecido. Como nem todas as questées importantes foram resolvidas no projeto elaborado pelo Comité, seus membros recorreram ao Congresso, fazendo-o, no entanto, de modo que evidenciava as divergéncias que tinham de ser aplainadas. Todavia, o papel exercido pelo Congresso ainda nio foi o que se esperava. Exceto por uma pequena disputa sobre que comité deveria conduzir o exame da matéria (vencida pelos comités mais conservadores, quais sejam os de Finangas ¢ de Recursos Orgamentirios), 0 proceso legislative foi extraordinariamente calmo, a despeito da importincia das questies. As audiéncias em ambas as Casas do Congresso incluiram poucas testemunhas, basicamente membros do Comité de Seguridade Econémica, que apoiavam o projeto, ¢ funcionétios do Departamento do Tesouro (Ministério da Fazenda), liderados por Morgenthau, que a ele se copunham, mas de “maneira construtiva”. A batalha no Congresso foi calma porque a luta real estava ocorrendo em outro lugar, cessencialmente entre as burocracias dirigidas por Hopkins-Perkins ¢ o Departamento do Tesouro. As alteragdes feitas no projeto originério do Comité de Seguridade Econémica haviam sido todas propostas por Morgenthau (sendo a mais importante a que estabelecia 0 principio da contribuigéo, em detrimento do impeto redistributivo). A vitoria final para 0 Departamento do Tesouro, no sentido de uma redistribuigto de cardter mitigado, veio com a renovacao da responsabilidade administrativa tanto do Ministério do‘Trabalho como da Administragio de Assisténcia Federal de Emergéncia, dirigida por Hopkins, Durante o processo, ouviram-se expressdes pliblicas de opinides por parte das associagOes mais importantes, mas scus esforgos foram despendidos principalmente em procedimentos mais discretos junto as burocracias envolvidas, j4 mencionadas mais acima. © papel do Congresso parece ter sido, em grande medida, o de ratificar acordos surgidos entre tais burocracias e os representantes de classe que se faziam representar junto a elas, AS reviades attibuiveis ao Congresso referiram-se a questdes tais como as relativas as excegies quanto a cobertura ou indenizagdes, que fazem parte do jogo distributivo que 0 Congresso joga em todas as oportunidades. © principio que orientou a legislagio foi estabelecido em ‘uma interagdo que envolveu (discretamente) altos executives governamentais ¢ lideres cempresariais ¢ trabalhistas. © mesmo padrio foi observado em decisdes relativas 4 questio do imposto de renda, alterando-se apenas ligeiramente as posigdes dos participantes, mais para a direita ou mais para a esquerda. O Professor Stanley S. Surrey observa: “A questio sobre quem é favorivel 4 equidade ¢ imparcialidade na tributago ¢ uma questio atualmente respondida, em grande parte, em termos que tém a ver unicamente com o Departamento do Tesouro. Deste modo, nas contendas tributarias /.../ trata-se do Departamento do Tesouro versus legislagio de percentage, do Departamento do Tesouro versus ganhos de capital, do Departamento do Tesouro versus este ou aquele elemento em litigio, do Departamento do Tesouro versus este ‘ou aquele grupo privado /.../ como conseqiiéncia, o congressista /.../ (vé) a disputa /.../ apenas como uma contenda entre um grupo privado ¢ uma agéncia governamental”. © Congresso, diz Surrey, “desempenha o papel de mediador entre os pontos de vista tributirios do Executivo ¢ as demandas dos grupos de pressio”. Quando as questdes tarifirias, “sio de um nivel politico mais significative, como a determinagio das aliquotas ou 0 estabelecimento de isengdes, os grupos de pressio, as organizagdes trabalhistas, a Camara do Comércio, a Associagao Nacional dos Fabricantes etc. envolvem-se no process”, © “congressista comum basicamente nio acredita no atual sistema de imposto de renda no que toca as faixas mais elevadas”, mas, em vez de procurar modificar os principios orientadores do sistema, prefere atuar no sentido, de gerar dispositivos que crim “dificuldades especiais” & sonegago por parte dos contribuintes dessas faixas, ou no sentido de estabelecer “multas” ou penalizagées, esperando que as decisées que afetem os principios orientadores do sistema venham de fora. Durante os debates tributérios de-19S4/55, por exemplo, os membros do Comité de Recursos Orgamentarios decidiram que um projeto de cada membro seria relatado de forma favordvel, desde que tivesse 0 acordo de todos. ‘As questdes que envolvem redistribuigao, mais do que quaisquer outras, implicam divisées fem termos do que se pode chamar, grosso modo, de divisies de classes sociais, ativando interesses com uma amplitude dessa espécie. Se é verdade que existe algum tipo de coesio no interior das associagSes mais importantes, ela se manifesta mais claramente nas questées redistributivas, ¢ a retérica de tais associagdes sugere que elas se ocupam dessas questdes a maior parte do tempo.‘Durante um perfodo de 10 anos, que inclui os imediatamente anteriores ¢ os imediatamente posteriores A Segunda Guerra Mundial (mas nfo inclui os anos do Conflito propriamente dito), a Associagao dos Fabricantes do Connecticut, por exemplo, manifestou-se com muito maior freqUéncia sobre questdes redistributivas do que sobre qualquer outro tipo de questio. ‘A Tabela 1 resume o padrio, mostrando que as manifestagdes sobre questdes gerais, envolvendo relagées basicas entre a burguesia ¢ o proletariado, excederam de muito as manifestagées sobre a regulamentacio de praticas empresariais (numa proporso de 870 para 418), a despeito do grande nimero de questBes classificaveis nesta tiltima categoria. Tabela 1 CONNECTICUT (EUA) MANIFESTACOES PUBLICADAS DA ASSOCIAGAO DOS FABRICANTES EM QUESTOES SELECIONADAS NUMERO DE REFERENCIAS | REFERENCIAS MANIFESTAGOES EMPERIODO DE 10 ANOS | FAVORAVEIS (1934-40/1946-48) (%) T. Questées __redistributivas _niio- 387 77 especificadas 2, Relagdes trabalhistas em geral 297 0,0 3. Salirios o horirio de trabalho 195 0,5 TOTAL de manifestagdes em questdes 870 redistributivas 4, Priticas comerciais 9 13,8 5. Robinson-Patman 103 18,4 6. Antitruste n 26,4 7. Pontos bisicos 55 20,0 8. Etica Empresarial (Miller-Tydings) 69 45,5 TOTAL de manifestagdes cm questées 418 regulatérias FONTE: Lane, The Regulation of Businessmen (New Haven, 1953), p.38 (As cifras sio de Lane, 0 arranjo na Tabela é de Lowi) Esse padrio opée-se aquele observado por Bauer, Pool e Dexter no processo politico relativo 4 questio tarifiria, no qual descobriram, com grande surpresa, que 0 interesse proprio no ativava da mesma maneira os dois “lados”, Pelo contrario, observavam que a concretude ¢ a especificidade dos interesses protecionistas faziam com que estes se ativassem mais freqiiente ¢ intensamente do que ocorria com os interesses associados a posi¢ao geral, ideolégica, dos Mea Fars )DAP 10comerciantes liberais. Isso foi verdadeiro para a questfo tariffria, segundo esses autores, porque nesse caso “a estrutura do sistema de comunicagdes favorecia a propagagao de demandas particulares”, Existe, porém, uma cstrutura de comunicagdes que favorece demandas generalizadas ¢ ideolégicas. Tal estrutura consiste em associagdes importantes, sendo altamente eficaz quando as questées sio generaliziveis. E o que ocorre para as questdes redistributivas, como se pode observar consistentemente, mas quase nunca para as questdes distributivas e raramente para as questdes regulatérias, s pluralistas argumentariam que existe um vasto conjunto de interesses organizados para cada item da agenda governamental. Contudo, variam as relagies entre os interesses, bem como as relagdes entre estes ¢ 0 Govemno, ¢ a natureza e as condigdes dessa variagio constituem 0 objeto a respeito do qual devem interessar-se nossas anilises politicas. Digamos que as grandes associagSes, na segunda-feira & noite, entrem em acordo ¢ atuem com considerivel coesio no que diz respeito ao “problema do governo”, 4 questo do imposto de renda, aos programas de politicas sociais, Na terga, em face de questdes regulatérias, as grandes associagdes dividem-se segundo os diferentes sctores que as constituem ou segundo grupos especializados diversos, cada qual preparado para lidar com problemas especiais de acordo com procedimentos diferenciados que se relacionam com este ‘ou aquele problema particular. Na quarta-feira 4 noite, ocorre outra cisfo ou divisio de interesses, uma vez que entram em consideragio dotagées orgamentirias distribuiveis com finalidades eleitoreiras ou outras formas de subsidio e patronagem politica. Os grupos matrizes e os “grupos cataliticos” ainda existem, mas na quarta-feira a noite ¢ dificil identificé-los, ou mesmo, de fato, cles tém pouca ou nenhuma identidade, Como diriam Bauer, Pool ¢ Dexter, tais grupos preservam sua unanimidade através de interesses compartilhados ¢ ganham identidade 4 medida que podem definir as questOes em termos redistributivos. Quando os interesses nas questdes tornam-se mais destacados em termos setoriais, gcograficos ou individuais, o fator comum que tornava gerais os interesses do grupo 44 lugar a fatores desagregadores ¢ divisionistas. Eo que acontecen com os grupos comerciais liberais nas batalhas tarifirias da década dos $0, quando “a posigdo protecionista estava mais firmemente baseada em consideragdes comerciais imediatas ¢ /.../ a posig4o favoravel ao comércio liberal identificava-se melhor com a ideologia da época /.. Nos casos em que as associagbes mais importantes, lideradas por elementos da elite do poder de que nos fala Wright Mills, constituem um fendmeno real em seus efeitos politicos, os seus recursos ¢ os acessos ao sistema decisério por elas controlados constituem fatores destinados a, de fato, afctar as relagdes de poder. A estrutura politica da arena redistributiva parece estar muito estabilizada, virtualmente institucionalizada, devido a estabilidade ou equilibrio observive! nas relagdes entre os grandes segmentos ou classes no conjunto da socicdade, ou mesmo dos impasses existentes. Tal estabilidade deriva de interesses compartihados no interior de cada um desses grandes conjuntos sociais, ao contrério do que ocorre na arena distributiva, Por outro lado, em contraste com a arena reguladora, esses interesses compartilhados io suficientemente estaveis, claros e consistentes para representarem fundamentos para ideologias. O Quadro I resume as diferengas nas relagdes politicas, segundo as hipéteses esbocadas no conjunto deste trabalho. ( qe es a ea Ww~ Muitas das outras caracteristicas distintivas dessa arena estfo relacionadas com o papel especial das associagSes mais importantes ou, talvez, decorram ou resultem desse papel. A cocséo no interior dessas associages significa que as diferengas particulares entre grupos concorrentes, mas relacionados, sero provavelmente resolvidas bem antes de as politicas alcangarem a agenda governamental. Em muitos aspectos, os dirigentes das classes superiores desempenham fungdes na arena redistributiva que, na distributiva, si desempenhadas por Comités do Congresso e, na regulatéria, por tais Comités e pelo Congresso em seu vonjunto, como instituigo. Mas as diferengas so cruciais, Nas politicas distribusivas existem tantos “lados” quantos sejam os itens tariférios, as pontes © os diques a serem construidos, os lotes de terras piblicas a serem distribuidos ou arrendados, “c-aséim por diante. Além disso, existem provavelmente tantas elites quantos sejam os comités © subcomités do Congresso com jurisdigdo sobre essas politicas. Na redistribuigo, munca hhaverd mais de dois lados, ¢ esses lados serio sempre claros, estaveis, consistentes, F possivel a negociagao, mas apenas—com—a-finalidade_de reforgar_ou_suavizar_o impacto da “Fediatribui¢do. Provavelmente, existe uma elite para cada lado. Tais elites no correspondemt diretamente a burguesia ¢ proletariado; possivelmente, scriam mais bem compreendidas, segundo as designagdes de Wallace Sayre, como grupos “fomecedores de dinheiro” ¢ grupos “demandantes de servigos". De qualquer modo, a base para coalizio & ampla, centrando-se nos individuos mais conhecidos e respeitados por seu valor ou por sua fortuna. Se os lideres mais importantes no fossem pessoas conhecidas entre si ¢ j4 ndo tivessem desenvolvido perspectivas comuns derivadas de uma escolaridade partihada, se Mills estivesse equivocado em sua argumentagio, mesmo assim pontos de vista compartilhados poderiam, facilmente, desenvolver-se a posteriori, pois as cspécies de interesses envolvidos nas questes redistributivas sio sempre do mesmo tipo, ou seja, trata-se de interesses que tendem a congregar amplas categorias sociais, © conflito toma-se tio institucionalizado que as proprias burocracias govemamentais comecam a refleti-lo, assim como os lideres partidérios setores do préprio aparato estatal, Finalmente, assim como a natureza das politicas redistributivas influencia 0 provesso politico no sentido da estabilizagio e centralizagio do conflito, também faz com que, tendencialmente, 0 processo deciscrio saia da algada do Congresso. O Congresso, com suas bases descentralizadas ¢ sua grande capacidade de barganha, tem condigdes de atuar convenientemente em decisdes de tipo distributivo ou regulatério, mas no se pode dizer 0 mesmo quanto as questdes redistributivas, que exigem um proceso complexo de balanceamento de interesses conflitantes numa escala mais ampla. Aplica-se, aqui, 0 que foi dito por Wiliam H. Riker sobre 0 processo de orgamentagdo: “/.../ num sistema de governo em que as decisdes orgamentarias sejam da algada do Legislativo, cabendo as liderangas partidarias proceder a consolidagdes financeiras a partir de disputas ¢ entendimentos a nivel do préprio Legislativo, nio ha condigdes adequadas para a claboragio ¢ implementagio do ‘orgamento governamental. Num sistema fiscal complexo, julgamentos legislativos até certo ponto casuais nio podem conduzir, nem mesmo grosso modo, a uma correspondéncia adequada entre a reccita ¢ o gasto piiblico, E essa a razdo pela qual se introduziu 0 proceso de elaborago da proposta orgamentéria como prerrogativa do Executivo, com o que se transfere o controle financeiro para 0 responsivel pela claboragao do orgamento /.../”, ted© Congresso pode estabelecer exceges na aplicag%o de determinados principios, assim como pode participar de outras formas na implementagio desses principios, estabelecendo padrdes normas de implementagao que, de fato, impliquem obrigar o Executivo a fazer concessdes. Seja como for, entretanto, os responsiveis em iiltima instincia pelos principios que implicam redistribuigio parecem ser os detentores dos “postos de comando” na elaboragio /\| implementagao do orgamento governamental. Nada disso sugere a existencia de uma elite do poder nos termos sugeridos por Mills, mas sim uum tipo de conflito estivel ¢ continuo que somente pode ser compreendido em termos de classe. As bases sobre as quais sc assentam as escolas da estratificago social ¢ da elite do poder, especialmente ao lidar com o poder ao nivel nacional, mostraram-se conceitualmente tio fracas ¢ empiricamente t4o pouco sustentaveis que seus criticos foram conduzidos aQuadro I ARENAS E RELACIONAMENTOS POL{TICOS: RESUMO DIAGRAMATICO | ENA UNDADE RELAGKOENTRE ] ESTRUTURADO | ESTABILIDADE [LUGAR BASICODE TREPLENENTAGRO POLITICA BASICA UNDADES, PODER, DAESTRUTURA DECISOES, Distinaicao [atividoo Firma y| Anssllocia maim &| Elite alo-cooitncze coma] Extivel —( Cond do Congretno e/ou| Aplin ceatralimds oa esidae Sincioal Empresa Yolen, eho-itecertcia| spor de mpi eto bisice area”) -Xepuamentasto | Crypo “A conic”, inerese| Plrlity, anicestrada,| laeevel | Congressono papel cisrico | Agtosin descestralizada por “delepeeto", portihado 0 tesuso ex|"Yorin do equlliio™ ‘corole mimo H ‘pena, berg Unetntetnigse § | Associngto ‘A. “astocingto Uder,| Elite confuse, ie,| Extrel | Execativo «Associngten| Agtcin centralizaa por allo evel (aia lane, ideologia lie «corrwelite Mseres o"bereni), pater elaboredon Dada a multiplicidade dos interesses organizados na arena reguladora, existem obviamente muitos casos de coalizdes de apoio mituo que se assemelham As coalizBes predominantes na politica distributiva. Nesse aspecto, a diferenga entre as arenas reguladoras ¢ distributivas est4 no grau. A forma predominante de coalizio na politica reguladora ¢ supostamente a do interesse comum ou tangencial. Embora a diferenga seja apenas de grau, é importante porque esse tipo predominante de coalizo toma a arena reguladora muito mais instvel, imprevisivel ¢ nio-litista (“equilibrio de poder”). Entretanto, quando consideramos a arena redistributiva, encontramos diferenga de principio, na plena acepgao da palavra. “+ A politica distibutiva tende a estabilizar-se em toro de uma unidade institucional. Na maioria dos casos, ¢ © comité do Congresso (ou subcomité), Mas em outros, particularmente no Ministério da Agricultura, 0 foco € a agéncia ou a agéncia ¢ o comité. Nas cidades, esta € a estrutura de arena em que a dominago da “maquina” tende a continuar, se inicialmente tiver 0 controle do rocesso.