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Direitos Humanos e Seguranca Internacional
Direitos Humanos e Seguranca Internacional
internacional: o tratamento
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Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Presidente
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
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Braslia, 2011
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Equipe Tcnica:
Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho
Fernanda Antunes Siqueira
Fernanda Leal Wanderley
Juliana Corra de Freitas
Mariana Alejarra Branco Troncoso
Reviso:
Jlia Lima Thomaz de Godoy
Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem
ISBN: 978.85.7631.330-4
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Agradecimentos
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Notas Metodolgicas
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Sumrio
Prefcio, 15
Professor Paulo Srgio Pinheiro
Introduo, 25
Captulo 1 Contextualizao, 29
Captulo 2 Fundamentos Tericos, 41
2.1 Relao entre Segurana Internacional e Direitos Humanos, 41
2.1.1 O princpio da no interveno, 42
2.1.2 A competncia institucional do CSNU para os temas
de direitos humanos, 50
2.1.3 Razes para a expanso das competncias do Conselho, 53
2.1.3.1 Boutros Boutros-Ghali: Uma Agenda para
a Paz, 53
2.1.3.2 Kofi Annan: Responsabilidade de Proteger, 56
2.1.3.3 Ban Ki-moon: implementao de conceitos, 63
2.1.4 A determinao do direito aplicvel, 66
2.2 Os Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio, 74
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Prefcio
Uma espiral incessante: os direitos humanos no
Conselho de Segurana da ONU
Paulo Srgio Pinheiro
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Introduo
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introduo
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Captulo 1
Contextualizao
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contextualizao
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contextualizao
por todos, ainda que a China manifestasse, por mais algum perodo,
resistncia possibilidade de os cinco pases concertarem posturas
proativas. Os resultados no tardaram, ainda que tmidos de incio:
estabeleceu-se um mecanismo embrionrio de concerto entre os membros
permanentes, hoje bastante consolidado18.
Para efeitos do Conselho, a Guerra Fria teve fim antes da dissoluo
da Unio Sovitica em 1991. O verdadeiro divisor de guas no trabalho do
Conselho seria a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990. A confluncia
de interesses entre os membros permanentes deixou para trs os anos
de paralisia do Conselho e propiciou a aplicao rpida e efetiva de
instrumentos coercitivos da Carta. Os resultados positivos obtidos
geraram uma onda de otimismo com as possibilidades que se abriam
para o Conselho quando a cooperao entre os membros permanentes
fosse efetiva. Mesmo antes da concluso da Guerra do Golfo em
1991, operar-se-ia, sem chances de retorno, uma mudana qualitativa
nos trabalhos do Conselho, ao verificar-se que as margens possveis de
consenso entre os P-5 no se limitavam invaso iraquiana, permitindo
que se expandisse, de maneira correspondente, a capacidade de atuao do
Conselho em outros temas. O Conselho testemunha ento um incremento
sem precedentes no seu volume de trabalho e, junto com isso, tambm
nos casos que constituam uma ampliao de suas atribuies. Os grficos
abaixo so eloquentes a esse respeito.
Tabela 1 Resolues do CSNU sobre DDHH
Esse mecanismo possibilitou alcanar consenso mais facilmente para a reconduo de Javier
Prez de Cuellar Secretaria-Geral das Naes Unidas em 1986, facultou ao Conselho apresentar
em 1987 a Ir e Iraque proposta de cessar-fogo, monitorado por misso observadora da ONU,
e possibilitou o estabelecimento em 1998 e 1989 de cinco misses de paz: a UNGOMAP, no
Afeganisto; a UNIIMOG, entre Ir e Iraque; a UNAVEM I, em Angola; a UNTAG, na Nambia;
e a ONUCA, na Amrica Central. Vide as pginas 4 e 5 de seu livro The UN Security Council:
from the Cold War to the 21st century.
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contextualizao
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contextualizao
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Captulo 2
Fundamentos Tericos
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fundamentos tericos
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fundamentos tericos
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fundamentos tericos
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fundamentos tericos
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dos conflitos armados. Sua afirmao de que a maioria das guerras hoje
em dia civil no deve levar a pensar que os conflitos verificados em
dcadas anteriores fossem majoritariamente de outra natureza. Sydney
Bailey comenta que um estudo de todas as guerras entre 1945 e 1964
mostrou que a causa mais frequente de conflitos armados durante esse
perodo foi a alegao de que os direitos humanos estavam sendo
negados43. A tendncia ter-se-ia mantido posteriormente: segundo
William Durch, a incidncia e magnitude das guerras, em especial das
guerras societais as que so primariamente internas aos Estados
aumentou de maneira mais ou menos constante de meados da dcada de
1960 at o incio da de 1990, com o fim da Guerra Fria, quando comeou
a declinar44. O incremento da relevncia da ONU que Annan parece
querer buscar se daria no pela considerao de tipos de conflitos antes
ignorados pelo CSNU, mas pela incorporao em sua agenda dos conflitos
que o Conselho antes preferia no tratar, ou ao menos no tratava em
plena ateno sua natureza e a suas causas profundas.
Os dois mandatos de Kofi Annan frente das Naes Unidas
deixaram um legado conceitual relativamente slido, por duas razes
pelo menos. Em primeiro lugar, construiu uma base de apoio suficiente
para inserir formalmente na agenda da organizao os conceitos
de responsabilidade de proteger e de segurana humana. verdade
que nesse ltimo teve menor sucesso: o Documento Final da Cpula
Mundial de 2005 apenas registra, em seu pargrafo 143, o compromisso
de discutir e definir a noo de segurana humana no mbito da
Assembleia Geral. Maior xito foi obtido na considerao do conceito
da responsabilidade de proteger: primeiro, o Painel de Alto Nvel sobre
Ameaas, Desafios e Mudana endossou o conceito como uma norma
emergente de direito internacional, no pargrafo 203 de seu relatrio;
o prprio Secretrio-Geral depois elevou o tema considerao dos
Chefes de Estado e de Governo da Cpula Mundial de 2005 por meio
de seu relatrio In Larger Freedom e teve enfim a oportunidade de ver
a Cpula acolh-lo, com a redao que consta nos pargrafos 138 e 139
de seus Resultados.
43
Vide a pgina 331 de seu artigo The Security Council no livro The United Nations and
Human Rights: a critical appraisal.
44
Vide a pgina 1 do artigo Restoring and Maintaining Peace: what we know so far, que
escreveu com Tobias C. Berkman, no livro Twenty-First-century Peace Operations.
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Ban Ki-moon ainda teve pelo menos duas oportunidades para expor
sua viso sobre os temas de direitos humanos constantes da agenda
do Conselho: em 19.06.08, discursou na reunio do Conselho sobre
mulheres, paz e segurana; em 17.07.08, participou do debate aberto
do CSNU sobre crianas e conflitos armados. Na primeira ocasio,
citou os servios prestados pelas misses de paz das Naes Unidas no
Afeganisto, no Haiti, no Kossovo e na Libria, em cujos mandatos foi
includa a considerao de questes de gnero e que hoje contribuem
nessa rea mediante o monitoramento da situao no terreno, o auxlio
s vtimas e o apoio luta contra a impunidade. Na segunda, limitou-se a
situar a contribuio do Conselho na realizao de debates abertos sobre
o tema desde 1998 e no estabelecimento de um Grupo de Trabalho, no
interior do CSNU, sobre a matria46.
Da herana de Kofi Annan, Ban Ki-moon extraiu um tema em
particular ao qual atribuiu evidente prioridade, como demonstrado
pela frequncia com que o mencionou em suas intervenes: o
conceito da responsabilidade de proteger. Ele tardaria alguns meses
para assumi-lo explicitamente como seu: sua primeira referncia ao
tema ocorreu recentemente durante o debate sobre a proteo de civis
em conflitos armados que o Conselho realizou em 20.11.0747; nele,
declarou que na Cpula Mundial de 2005, os governos de todo o
mundo concordaram em princpio com a responsabilidade de proteger;
trabalharei com os Estados-membros e com a sociedade civil para
traduzir esse conceito de palavras em fatos para garantir uma reao
tempestiva quando as populaes enfrentarem genocdio, limpeza tnica
ou crimes contra a humanidade. A fim de contribuir para o avano do
debate sobre o tema, criou em 2007 ainda o cargo de assessor especial
para a responsabilidade de proteger, que seria preenchido pelo professor
Edward Luck, da Universidade de Columbia (EUA).
Em 2008, Ban Ki-moon valeu-se de diversas oportunidades para
reiterar sua determinao em tornar operacional o conceito48. A principal
46
Sua primeira interveno encontra-se na pgina eletrnica http://www.un.org/apps/news/
infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=268; a segunda, na pgina eletrnica http://www.
un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=294.
47
Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/search_full.asp?statID=153
da internet.
48
Ban Ki-moon voltou a fazer meno ao conceito de responsabilidade de proteger pelo menos nas
seguintes oportunidades: no discurso que fez aos grupos regionais em Nova York, em 10.01.08;
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Vide a pgina 189 de sua obra Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law.
Vide a pgina 191 de sua obra Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law.
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Vide a pgina 195 de seu livro The Chapter VII Powers of the United Nations Security
Council.
59
Vide os seus comentrios ao Artigo 2, Pargrafo 2 da Carta, na p. 97 do livro La Charte
des Nations Unies: commentaire article par article, editado por Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
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Membros Permanentes do
CSNU que no o assinaram
Membros Permanentes
do CSNU que no o
ratificaram
Conveno Internacional
para a Eliminao de todas
as Formas de Discriminao
Racial
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Excluo dessa lista as declaraes aprovadas pelo AGNU; os protocolos opcionais aos Pactos
e Convenes; as Convenes contra o Apartheid; e os instrumentos sobre crimes de guerra
e crimes contra a humanidade (esses ltimos, por seu contedo no se limitar a questes de
direitos humanos).
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fundamentos tericos
Pa c t o I n t e r n a c i o n a l d e
Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais
Conveno Internacional
para a Proteo dos Direitos
de todos os Trabalhadores
Migrantes e dos membros de
suas Famlias
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fundamentos tericos
1947-48
1957-58
1967-68
1977-78
1987-88
1997-98
2007-08
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41
33
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Uma1
Uma2
Onze3
Trinta4
So as resolues 1796 e 1825, sobre Nepal; 1816, 1838 e 1846, sobre Somlia; 1817, sobre
Afeganisto; 1829, sobre Serra Leoa; 1840, sobre Haiti; 1858, sobre Burundi; e 1859, sobre Iraque.
63
Refiro-me s resolues 1795, 1826 e 1842, sobre Cte dIvoire; 1801, 1814 e 1851, sobre
Somlia; 1804, sobre a regio dos Grandes Lagos; 1805 e 1822, sobre o combate ao terrorismo;
1806 e 1833, sobre Afeganisto; 1807, 1843, 1856 e 1857 sobre a RDC; 1820, sobre mulheres;
1830, sobre Iraque; e 1834, sobre Chade.
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Ratner ex-assessor da Consultoria Jurdica do Departamento de Estado dos EUA. No original:
(...) the Council will always pick its targets with politics and not law in mind. International
lawyers can no more tell the Council to be consistent than can diplomats. Consta da pgina 604
de seu artigo The Security Council and International Law.
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Captulo 3
Os Direitos Humanos no CSNU Pases
Especficos
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A estimativa de mortos e de refugiados do Departamento de Estado dos EUA. Vide, a respeito,
a pgina http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/6618.htm da internet.
95
A estimativa de populao total da poca da FAO. Vide a respeito o relatrio especial da
misso da FAO Libria sobre colheita e fornecimento de comida, de 03.01.97, na pgina http://
www.fao.org/docrep/004/w3902e/w3902e00.htm da internet.
96
A avaliao do SGNU. Vide, a respeito, o pargrafo 31 do seu relatrio S/2003/875, de
11.09.03.
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pases especficos
3.1.1.5. Sudo
Elizabeth Cousens inclui o caso do Sudo (junto com os de Arglia,
Burundi e outros) na lista das crises e conflitos que no receberam
tratamento significativo de parte do Conselho121. O Sudo, a bem da
verdade, havia estado durante anos na agenda do Conselho: sofreu
sanes de 1996 a 2001, por ter-se recusado a entregar para a justia etope
militantes islmicos que teriam buscado refgio no pas depois de atentar
contra o Presidente egpcio Hosni Mubarak durante sua visita Etipia
em junho de 1995122. Cousens refere-se aqui, no entanto, ao conflito
armado entre o Sul, predominantemente cristo e animista, e o Norte, de
maioria muulmana. Essa, que foi chamada de a segunda guerra civil do
Sudo, iniciou em 1983 e foi travada em funo de vises conflitantes a
respeito de elementos centrais para a definio da forma de convvio entre
as principais comunidades que compunham o pas e, em decorrncia, da
organizao do Estado sudans (se laico ou islmico, se federativo ou
unitrio); como pano de fundo da guerra, surgia a questo de como seria
repartida a renda oriunda da explorao de petrleo, descoberto no sul do
pas em 1979. No perodo estudado por esta tese, o CSNU manifestar-se-ia a
respeito desse conflito pela primeira vez com a resoluo 1547, de junho
de 2004, quando decidiu enviar uma misso poltica especial ao Sudo
para preparar os trabalhos de monitoramento internacional previstos nos
seis protocolos de paz que haviam sido assinados pelo Governo do Sudo
e pelo Movimento/Exrcito de Libertao do Povo do Sudo (SPLM/A).
O Acordo Abrangente de Paz que ambas as partes firmaram em janeiro
de 2005 marcaria o final do conflito.
Uma declarao que o Presidente do Conselho havia emitido em
maio de 2004 permitia prever que o Sudo entraria em cheio na agenda
do Conselho por outras razes: a ateno do Conselho voltava-se ao
conflito em Darfur. O conflito surgira em 2003 na forma de uma rebelio
em trs estados ocidentais do pas (Darfur Sul, Darfur Norte e Darfur
Oeste). A liderana da rebelio era exercida, em particular, pelos grupos
Movimento/Exrcito de Libertao do Sudo (SLM/A) e Movimento
Vide as pginas 114 e 115 de seu artigo Conflict Prevention, no livro The UN Security
Council: from the cold war to the 21st century.
122
Vide as pginas 229 e 230 do livro Council UNbound: the growth of UN decision making
on conflict and postconflict issues after the cold war, de Michael J. Matheson.
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Disso decorre que a experincia que bem ou mal foi acumulada pelo
Conselho na promoo e proteo dos DDHH de utilidade limitada
em casos como o haitiano, nos quais o principal desafio o combate
pobreza.
O fato de os DESC no estarem incorporados no captulo de
direitos humanos no implica que no tenham sido tratados, ainda que
indiretamente, sob outra rubrica. A resoluo 1529 trazia, a propsito,
um incomum chamamento do Conselho para que a comunidade
internacional, em particular as Naes Unidas, a Organizao dos
Estados Americanos e a Comunidade Caribenha, cooperasse com
o povo haitiano na elaborao de uma estratgia para promover o
desenvolvimento econmico e social e combater a pobreza156 temas
que surgem como substitutivos para os direitos econmicos, sociais
e culturais. Dois elementos aparentemente antagnicos sobressaem
nesse chamamento. De uma parte, v-se que o Conselho j se havia
mostrado consciente da relevncia do combate pobreza para a
questo da segurana no Haiti antes da misso de abril de 2005 ou
mesmo da adoo do mandato da MINUSTAH em abril de 2004. De
outra, ao dirigir um curioso apelo s Naes Unidas (como se fosse
outra organizao e no aquela da qual um dos rgos principais),
o CSNU deixa transparecer a posio de que os trabalhos na rea de
desenvolvimento econmico e social lhe so alheios.
Os desdobramentos posteriores confirmariam a manuteno da tenso
entre interesse e desinteresse pela questo do desenvolvimento
econmico e social no Haiti. Ao definir o mandato da MINUSTAH,
a resoluo 1542 no lhe reservaria uma linha sequer aos temas de
desenvolvimento econmico e social. Em compensao, o Conselho, no
mesmo texto, instaria os Estados-membros a fornecerem ao Haiti ajuda
internacional em valores substanciais a fim de permitir a reconstruo
do pas, utilizando os mecanismos de coordenao relevantes157. Essa
ltima expresso era particularmente reveladora: o Conselho reservaria
aos instrumentos institucionais j existentes a tarefa de coordenao dos
trabalhos das Naes Unidas relativos ao desenvolvimento no Haiti, sem
chamar para si a responsabilidade nessa rea. A brecha entre o discurso
e a prtica do Conselho permaneceria intacta at o final do perodo
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presumir que uma razo para isso poderia ser a percepo de membros
da comunidade internacional de que o grau de prioridade da situao
haitiana frente ao conjunto da agenda internacional era relativamente
baixo. Entre os pases desenvolvidos, alm disso, desponta o temor
de que a plena incorporao da dimenso de desenvolvimento nos
trabalhos da MINUSTAH se traduzisse no aumento da presso sobre a
comunidade de pases doadores em prol de uma elevao substancial
da ajuda oficial ao desenvolvimento do Haiti custo que, para os
doadores, poderia multiplicar-se se as medidas que fossem tomadas
para o Haiti servissem de precedente para casos semelhantes em
terceiros pases. Para pases em desenvolvimento, por outro lado, um
tema que suscitava preocupao era a possibilidade de que o tratamento
no mbito do Conselho tivesse o efeito de submeter as consideraes
relativas ao desenvolvimento s de segurana internacional ou,
para utilizar um neologismo de George Andreopoulos, de causar
a securitizao do debate sobre desenvolvimento econmico e
social161.
A autorrestrio da atuao do Conselho na rea de desenvolvimento
teve, pelo menos, o mrito de abrir espao para o exerccio de
protagonismo por outros rgos e mesmo para a utilizao de
mecanismos institucionais de cooperao entre rgos onusianos.
O Haiti no entrou na agenda da Comisso para a Consolidao da
Paz melhor dito, preferiu no entrar, porque temia que o tratamento
de seu caso pela CCP pudesse diminuir o grau de ateno que
receberia do Conselho. De toda forma, paralelamente ao trabalho
do CSNU, desenrolava-se o do Grupo Consultivo Ad Hoc sobre o
Haiti, do ECOSOC. A criao do Grupo data do perodo anterior de
interveno da ONU no Haiti: em novembro de 1998, o CSNU, por
meio da resoluo 1212, convidou o Conselho Econmico e Social
a contribuir para a elaborao de um programa de longo prazo de
apoio ao Haiti; a resposta do ECOSOC veio pela resoluo 1999/4,
de maio de 1999, que estabeleceu um Grupo Consultivo Ad Hoc com
o mandato de recomendar maneiras de garantir que a assistncia
da comunidade internacional aos esforos do Governo do Haiti na
busca do desenvolvimento sustentvel seja adequada, coerente, bem
Vide seu artigo The challenges and perils of normative overstretch, no livro The UN
Security Council and the Politics of International Authority, editado por Bruce Cronin e Ian Hurd.
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3.1.2.3. Iraque
No caso iraquiano, o perodo estudado divide-se em duas fases
marcadamente distintas. De janeiro de 2000 a maio de 2003, o pas
continuou a ser submetido pelo Conselho a um severo regime de sanes,
inclusive sanes econmicas abrangentes, em razo do descumprimento
pelo Governo iraquiano das obrigaes impostas pelas resolues 661, de
agosto de 1990, e 687, de abril de 1991, e outras que as sucederam, nas
reas fundamentalmente de desarmamento e de no proliferao nuclear.
A segunda fase tem incio com um episdio que representaria o maior
desafio autoridade do Conselho desde pelo menos o final da Guerra
Fria. O Governo norte-americano interpretou a falta de cooperao do
Iraque com o regime de inspees da Comisso de Monitoramento,
Verificao e Inspeo das Naes Unidas (UNMOVIC) e da Agncia
Internacional de Energia Atmica (AIEA) nas reas de desarmamento
e no proliferao como indcio da existncia ao menos de um
programa de desenvolvimento de armas de destruio em massa.
Aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nas cidades
de Washington e Nova York e no estado da Pensilvnia, nos EUA, o
Governo do Presidente George W. Bush dizia-se convencido de que
a eventual posse de armas de destruio em massa pelo Governo do
Presidente Saddam Hussein poderia ser causa, direta ou indireta, de
um novo ataque aos Estados Unidos. A presso norte-americana fez o
Conselho endurecer o tratamento dado ao caso iraquiano: em novembro
de 2002, o CSNU aprovou a resoluo 1441, na qual abandonou
intentos prvios de incentivar a cooperao do lado iraquiano e passou
a adotar um tom intimidador. Agindo no mbito do Captulo VII da
Carta, o Conselho concedia ao Iraque uma oportunidade final para
cumprir com suas obrigaes de desarmamento e, de forma incomum,
recordava ter repetidamente avisado o Iraque de que enfrentar
srias consequncias como resultado das contnuas violaes de suas
obrigaes162. O alegado nvel insuficiente de progresso da parte do
Iraque no atendimento s suas obrigaes163 levaria a Delegao dos
Vide os pargrafos operativos 3 e 13, respectivamente, da resoluo 1441, de 08.11.02.
Pascal Teixeira da Silva salienta que a UNMOVIC e a AIEA haviam ento registrado
progressos na cooperao do Governo iraquiano e tinham solicitado mais tempo para concluir
suas atividades de inspeo. Entre os progressos ocorridos, estava a entrega pelo Iraque de armas
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Vide os incisos (g), (h), e (i) do pargrafo operativo 8 da resoluo 1483, de 22.05.03.
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Unidas no Iraque (UNAMI) trs meses mais tarde pela resoluo 1500
e reconfirmados em seu mandato pela resoluo 1546, de junho de 2004.
Por sinal, ao endossar por meio da resoluo 1500 a proposta que o
SGNU havia feito quanto s responsabilidades que a UNAMI deveria
ter, o Conselho estipulava um programa de trabalho ambicioso para a
Misso na rea de direitos humanos, o qual abrangia:
(c) assistir no estabelecimento de processos eleitorais;
(d) promover a proteo dos direitos humanos ao:
(i) observar e analisar a situao de direitos humanos prevalecente no pas;
(ii) encorajar o desenvolvimento de um plano de ao nacional de direitos humanos;
(iii) promover o estabelecimento de uma instituio nacional independente de
direitos humanos;
(iv) engajar instituies e apoiar o dilogo nacional para tratar da responsabilidade
por violaes passadas de direitos humanos;
(v) promover a educao em matria de direitos humanos por meio do
estabelecimento, junto com o PNUD, de um Centro de Treinamento e
Documentao de Direitos Humanos em Bagd;
(vi) assessorar em matria de currculos e de realizao de programas de
treinamento de funcionrios pblicos em particular de pessoal do Judicirio e
da polcia na rea de direitos humanos e de gnero (...);
(vii) apoiar o desenvolvimento da sociedade civil, particularmente de grupos
iraquianos de direitos humanos e de mulheres, de associaes de assistncia
jurdica e de uma mdia livre e independente175.
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3.2.1. Chade
A histria do Chade desde sua independncia em 1960 composta
fundamentalmente por longos perodos de guerra civil. Michael Doyle
e Nicholas Sambanis relatam que, nos 32 anos cobertos pelo perodo de
1965 a 1997, o pas conheceu intervalos de paz apenas em 1979/80 e em
1994219. O ingresso do Chade na agenda do Conselho, no entanto, ocorreu
somente em 2007, dez anos aps o trmino dos conflitos. A razo para o
incremento do interesse multilateral no pas foram problemas verificados
ao longo de sua fronteira leste, com o Sudo mais especificamente
com a regio de Darfur. As razes dessas tenses de fronteira seriam
polticas e abrangeriam dois conjuntos de problemas. Por um lado,
militares chadianos de alta hierarquia que se juntaram a grupos rebeldes
teriam lanado, em 2006, de territrio sudans, ataques contra o exrcito
nacional do Chade220. Esse problema foi exacerbado pelo fato de que,
segundo relatos disponveis, rebeldes chadianos se teriam aproximado
de grupos rebeldes da Repblica Centro-Africana (RCA) e obtido deles
apoio para utilizar a regio nordeste do pas como base e rota alternativa
de ataque ao Chade. Por outro, milcias janjaweed baseadas no sul do
Sudo teriam atacado o Chade e pilhado cidades no segundo semestre
de 2006; alega-se, alm disso, que grupos rebeldes sudaneses estariam
recrutando soldados nos campos de refugiados situados no lado chadiano
da fronteira. O Sudo e o Chade assinaram em julho de 2006 acordos
para estabelecer um mecanismo conjunto de monitoramento da situao
na fronteira, os quais, contudo, no foram implementados. Isso levou as
relaes entre os dois Governos a deteriorarem-se ao ponto de o Chade
declarar-se em estado de guerra com o Sudo em novembro daquele
ano, quando acusou as autoridades de Cartum de apoiarem os rebeldes.
O Governo de NDjamena, no mesmo ms de novembro de 2006,
enviou nota verbal s Naes Unidas na qual solicitava o envio de
uma fora civil internacional de tamanho limitado, para assegurar a
segurana dos campos de refugiados prximos fronteira e garantir
Vide a pgina 76 de seu livro Making War & Building Peace: United Nations peace
operations.
220
O relatrio S/2006/1019, apresentado pelo Secretrio-Geral ao CSNU em 22.12.06, d a
entender que os militares chadianos se teriam juntado oposio poltica armada em protesto
aprovao de uma emenda constitucional que permitia a reeleio do Presidente Idriss Dby
Itno por um terceiro mandato consecutivo.
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3.2.2. Gergia
Dando seguimento ao processo iniciado com a declarao de
independncia de abril de 1991, o Governo da Gergia anunciou em
janeiro de 1992 que os dispositivos da Constituio do perodo sovitico
no mais se aplicavam ao pas, gesto que foi interpretado pela populao
abkhaz como a derrogao do status de autonomia de que gozava sob a
Unio Sovitica. A resposta abkhaz veio em 23 de julho do mesmo ano,
ao declarar a regio independente da Gergia; sua declarao, contudo,
no foi reconhecida pela comunidade internacional. Em agosto ainda
de 1992, o Governo georgiano, com o objetivo alegado de restabelecer
a ordem, enviou 3.000 soldados regio, que foram recebidos sem
resistncia armada. Um ms aps, no entanto, paramilitares abkhazes
lanaram uma ofensiva que afastaria as foras georgianas da maior parte
da regio. Ao final do ano, os rebeldes controlavam a maior parte da
Abkhazia a noroeste da cidade de Sukhumi. Em setembro de 1993, um
novo ataque abkhaz quebraria o cessar-fogo acertado dois meses antes e
capturaria Sukhumi e, logo aps, o resto da regio. Ao final do conflito, a
quase totalidade da populao de origem tnica georgiana (entre 200.000
e 240.000 pessoas, que representavam cerca de 45% da populao total
da regio) havia partido da Abkhazia em busca de refgio.
Em agosto de 1993, o Conselho cria a Misso de Observao das
Naes Unidas na Gergia (UNOMIG), por meio da resoluo 858,
com o mandato de verificar o cumprimento do acordo de cessar-fogo
assinado em 27 de julho daquele ano, de investigar relatos de violaes
do cessar-fogo e de tentar resolv-los com as partes envolvidas. Em
vista das dificuldades para alcanar uma soluo poltica ao conflito, em
particular para atingir consenso entre as partes em torno de uma proposta
de status da Abkhazia que respeite a integridade territorial da Gergia, o
mandato da UNOMIG foi renovado sucessivamente, por perodos sempre
de seis meses, at pelo menos o final do perodo estudado em 2008.
Apesar de ser uma misso poltica especial enfocada no monitoramento
do acordo de cessar-fogo, o acompanhamento do conflito levou a
UNOMIG a incorporar na prtica o tratamento de questes de direitos
humanos. O CSNU, em janeiro de 2000224, reveria implicitamente o
mandato da UNOMIG ao apoiar os esforos do Secretrio-Geral para
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Captulo 4
Os Direitos Humanos no CSNU Questes
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Nessa mesma linha argumentativa, a resoluo 1265, de setembro de 1999, reconhecia, em
seu sexto pargrafo preambular, a necessidade de tratar das causas profundas do conflito a fim de
aumentar a proteo dos civis no longo prazo, inclusive por meio da promoo do crescimento
econmico, da erradicao da pobreza, do desenvolvimento sustentvel, (...), da boa governana,
da democracia, do estado de direito e do respeito e da proteo dos direitos humanos.
254
Vide o relatrio S/1999/957, de 08.09.99.
255
O contedo do relatrio do SGNU e a defesa que fez, ao longo de sua gesto, do conceito de
Responsabilidade de Proteger so analisados no item 2.1.3.2 desta tese.
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O Protocolo Opcional Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas
em conflitos armados estabelece, em seus artigos 1 e 2, que os Estados devem elevar a idade
mnima para o alistamento nas foras armadas e para a participao direta em hostilidades de 15
para 18 anos. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina http://www2.ohchr.org/english/
law/crc-conflict.htm da internet.
264
O cargo de Representante Especial para Crianas e Conflitos Armados foi criado pela AGNU
em dezembro de 1996 por meio da resoluo 51/77 e foi ocupado primeiro pelo ugandense
Olara Otunnu de 1997 a 2005 e, de 2006 at o final do perodo estudado, pela cingalesa Radhika
Coomaraswamy.
265
Vide o PO 7 da resoluo 1261, de 30.08.99, e o PO 14 da resoluo 1612, de 26.07.05.
266
Vide o pargrafo operativo 11 da resoluo 1314, de 11.08.00.
267
Vide o pargrafo operativo 2 da resoluo 1314, de 11.08.00.
268
Vide o pargrafo operativo 9 (a) da resoluo 1379, de 20.11.01.
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Captulo 5
Tendncias de Evoluo da Atuao do CSNU
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registro pblico das reunies mantidas pelo CSNU com ONGs; Johanna
Wechsler comenta que os contatos desse gnero tornaram-se mais
frequentes a partir de fins da dcada de 1990 e que o principal formato
utilizado para tanto em todo o perodo continuou sendo a frmula Arria314.
H, por certo, uma tarefa maior a ser considerada na anlise da
preveno de conflitos, tal como proposta pelo Secretrio-Geral Kofi
Annan: a soluo das suas causas estruturais e que foi reconhecida
pelo prprio CSNU em setembro de 2005, ao afirmar a necessidade de
incluir na elaborao de estratgias para a preveno de conflitos a adoo
de medidas de promoo da boa governana, da proteo dos direitos
humanos e do aperfeioamento dos processos eleitorais315. Esses temas
sero tratados no item 5.4 abaixo.
5.2. Estabelecimento da paz
Os temas de direitos humanos fazem-se presentes no tratamento das
questes relativas ao estabelecimento da paz pelo menos de duas formas
distintas. A primeira refere-se aos meios empregados para fortalecer
a proteo aos direitos humanos durante a vigncia de um conflito.
O Conselho tem assumido um tom crescentemente incisivo nesse
campo. Apesar das justificativas empregadas por algumas delegaes,
o argumento em favor do uso de meios coercitivos para a promoo dos
direitos humanos no encontrou acolhida na prtica do Conselho. No
entanto, ele tem reiteradamente ameaado aplicar e por vezes mesmo
aplicado sanes a membros das partes em conflito que violarem os
DDHH.
As resolues temticas desempenham um papel de destaque neste
contexto ao inclurem ameaas desse tipo no marco normativo aplicvel
a todos os casos constantes da agenda do Conselho. Ao tratar da questo
de gnero em junho de 2008, por exemplo, como vimos no item 4.3, o
314
O primeiro contato do Conselho com ONGs teria sido realizado pelo prprio Embaixador
Diego Arria, da Venezuela, ento na Presidncia do Conselho, que foi briefado em maro de 1992
pelo chefe da ONG Africa Watch a respeito da situao na Somlia. A abertura desse precedente
permitiu que ocorresse um ms depois a primeira reunio de briefing de ONGs com membros
do CSNU, na qual um representante da organizao Human Rights Watch informou da situao
em Ruanda. Vide, a respeito, as pginas 61 e 62 do artigo Human Rights de Johanna Wechsler
no livro The UN Security Council: from the cold war to the 21st century.
315
Vide os incisos (d) e (e) do pargrafo operativo 4 da resoluo 1625, de 14.09.05.
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Captulo 6
Repercusses para a Poltica Externa Brasileira
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deu ao tratamento das questes de gnero e das relativas aos direitos das
crianas no sistema onusiano. O ativismo do CSNU nessa rea, ainda
que tenha inegavelmente apresentado resultados positivos em termos de
promoo e proteo dos direitos humanos (os quais retroalimentaram
o processo de expanso das suas competncias), tambm demonstrou
ter limitaes e falhas graves, com potenciais efeitos distorcivos para o
futuro da ONU e dos esforos globais de defesa dos DDHH.
O operador diplomtico brasileiro v-se assim com a obrigao de
buscar, em conjunto com o resto da comunidade internacional, maneiras
de corrigir as distores encontradas no CSNU que no impliquem o
comprometimento do grau de efetividade das Naes Unidas em temas de
direitos humanos. Ainda que esses desafios sejam relativamente recentes
do ponto de vista histrico, antecedem em muito o perodo estudado e
j foram tratados, direta ou indiretamente, em diversos momentos da
participao brasileira no Conselho. A fim de melhor compreender as
questes cuja soluo permanece em aberto na atualidade, analisaremos
a seguir o histrico recente do posicionamento do Brasil a respeito.
6.1. Posicionamento do Brasil
O Brasil participou ativamente dos trabalhos do Conselho ao longo
de todo o perodo estudado; nos anos em que o pas no foi membro
do CSNU, participou de debates abertos, tanto temticos como sobre a
situao em pases especficos, e, em duas oportunidades em 2008, foi
convidado a informar dos resultados da configurao de Guin-Bissau
da Comisso para Construo da Paz, configurao essa presidida pela
Representante Permanente junto s Naes Unidas, Embaixadora Maria
Luiza Ribeiro Viotti. O momento em que o pas mais teve oportunidade
para pronunciar-se sobre temas de direitos humanos contidos na agenda
do CSNU, contudo, foram os dois ltimos binios em que ocupou assento
no permanente: 1998-9 e 2004-5. A anlise a seguir fundamenta-se
nas intervenes feitas em plenrio nesses dois interregnos pelos
Representantes Permanentes do Brasil, titulares ou alternos, e no cotejo
com os respectivos contextos em que foram realizadas.
Os fundamentos da posio brasileira mantiveram-se inalterados ao
longo do perodo estudado: o Brasil consistentemente (1) desfavoreceu o
recurso aos meios coercitivos previstos no Captulo VII da Carta para o
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Este trabalho foi por mim apresentado no LVI Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, do Ministrio das Relaes Exteriores. Realizei
sua defesa oral em Braslia, em 6 de junho de 2011. As observaes que
seguem refletem a apresentao oral que dele fiz nessa ocasio e alguns
dos principais pontos discutidos na sequncia com os senhores membros
da banca.
Esta tese versa sobre uma das vertentes do fenmeno mais amplo
do encroachment das competncias da AGNU em favor do CSNU.
Prefiro traduzir encroachment como eroso de competncias, mais do
que como a expresso literal invaso ou intruso, por melhor refletir um
processo de longo prazo e de difcil, mas no impossvel, reverso. Essa
eroso tambm se manifestara, pelo menos desde 1990, com a incluso
de questes de desarmamento e de no proliferao entre as decises do
Conselho. Em fevereiro de 2010, abriu-se nova rea de eroso, com a
incorporao agenda do CSNU do tema do combate ao crime organizado
transnacional, mais especificamente ao trfico de drogas, por meio de
declarao do Presidente de turno. Pases insulares do Oceano Pacfico
buscavam em 2008 o reconhecimento pelo CSNU de que a mudana do
clima poderia constituir uma ameaa paz e segurana internacionais,
em vista das repercusses que a elevao do nvel dos mares teria sobre
seus territrios at a data de minha apresentao, no haviam tido xito
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Lista de Grficos
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AFDL
AGNU
AIEA
AMIB
AMIS
BID
BINUB
BONUCA
Carta
CCP
CDH
CIJ
CNDD/FDD
CSNU
DDHH
DESC
DIH
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DUDH
E-10
EACDH
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MONUC
MPCI
NPFL
OCHA
OEA
OIT
OMS
ONG
ONU
ONUB
ONUCA
Organizao
OTAN
OUA
P-5
PCN(M)
PIDCP
PIDESC
PMDR
PNUD
PO
PP
RCA
RCD
RDC
RUF
SGNU
SLA
SLM/A
SPLM/A
TPI
TRC
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UA
ULIMO
UNAMA
UNAMET
UNAMI
UNAMID
UNAMSIL
UNAVEM I
UNESCO
UNGOMAP
UNICEF
UNIFEM
UNIIMOG
UNIOSIL
UNIPSIL
UNITAF
UNMIH
UNMIL
UNMIN
UNMIS
UNMISET
UNMIT
UNMOVIC
UNOCI
Unio Africana
Movimento Unido de Libertao da Libria pela
Democracia
Misso de Assistncia das Naes Unidas no
Afeganisto
Misso das Naes Unidas no Timor Leste
Misso de Assistncia das Naes Unidas no Iraque
Operao Hbrida das Naes Unidas e da Unio
Africana em Darfur
Misso de Assistncia das Naes Unidas em
Serra Leoa
Misso de Verificao das Naes Unidas em
Angola I
Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura
Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no
Afeganisto
Fundo das Naes Unidas para a Infncia
Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para
a Mulher
Grupo Observador Militar Ir-Iraque das Naes
Unidas
Escritrio Integrado das Naes Unidas em Serra
Leoa
Escritrio Integrado das Naes Unidas para a
Consolidao da Paz em Serra Leoa
Fora Tarefa Unificada
Misso das Naes Unidas no Haiti
Misso das Naes Unidas na Libria
Misso das Naes Unidas no Nepal
Misso das Naes Unidas no Sudo
Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste
Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste
Comisso de Monitoramento, Verificao e Inspeo
das Naes Unidas
Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire
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lista de siglas
UNOL
UNOMIG
UNOMSIL
UNOSOM I
UNOSOM II
UNOTIL
UNPOS
UNSMA
UNSMIH
UNTAET
UNTAG
UNTMIH
URSS
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Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
12 x 18,3cm
Papel
Fontes
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