Aula 001 - Estado

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PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA: 1
1.
FUNES DO ESTADO
O poder estatal, conquanto uno e indivisvel, desmembra-se em trs

funes: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa.
Da lio de Bandeira de Mello, numa perspectiva objetiva material,
baseada nos elementos intrnsecos da funo, nas caractersticas inerentes
a cada uma delas, a funo legislativa consiste na expedio de atos
normativos, ou seja, gerais (porque
aplicveis
a destinatrios
indeterminados) e abstratos (porque no se destinam a uma aplicao nica,
mas a sucessivas aplicaes, sempre que se configurar a situao neles
prevista); a jurisdicional, na soluo de controvrsias jurdicas; e a
administrativa (ou executiva), na realizao de modo direto e imediato de
determinada utilidade pblica.
Nesse contexto, um decreto do Presidente da Repblica que discipline a
forma de entrega de uma declarao de rendimentos pelos administrados que
auferem rendimentos superiores a R$ 10.000,00 anuais um ato expedido no
exerccio da funo legislativa, pois preenche os requisitos de generalidade
(no se destina aos sujeitos A, B ou C, mas a todos aqueles que tiveram no
ano rendimentos acima de R$ 10.000,00) e abstrao (no se esgota em uma
s aplicao, mas incide sempre que se configurar a situao nele prevista
rendimento anual superior a R$ 10.000,00).
J uma deciso proferida pela Secretaria da Receita Federal
solucionando um litgio entre ela e um contribuinte exemplo de ato produzido
na funo jurisdicional, uma vez que tem por objeto a soluo de uma
controvrsia jurdica surgida entre o contribuinte e a Secretaria.
E a expedio de uma multa contra um condutor que infringe uma
norma de trnsito, ou a prestao do servio de fornecimento de gua so
exemplos de atos produzidos no mbito da funo administrativa, j que
satisfazem de modo direto e imediato uma certa utilidade pblica (no primeiro
caso, assegura-se o respeito s regras de trnsito, no segundo, uma
necessidade do administrado suprida pela prestao do servio).
Em continuidade, nos ensina o Autor que num sentido objetivo formal,
lastreado no tratamento jurdico conferido a cada funo, nos atributos a
cada uma delas outorgado pelo sistema jurdico, legislativa a funo por
meio da qual se inova na ordem jurdica, com base em competncia
conferida diretamente pela Constituio; jurisdicional a que resolve
controvrsias jurdicas com fora de definitividade; e administrativa a que
se desenvolve por meio de comandos infralegais ou excepcionalmente
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infraconstitucionais (no caso dos decretos autnomos previstos no art. 84,
VI, da CF), produzidos na intimidade de uma estrutura hierrquica.
Nessa concepo, para se considerar que um ato representa exerccio da
funo legislativa no basta que ele seja geral e abstrato (normativo).
necessrio mais, que ele inove na ordem jurdica, a partir da outorga de
poderes feita pela Constituio. Em outras palavras, nessa concepo o ato
legislativo aquele que cria obrigaes e direitos para os administrados em
geral, a partir de competncia conferida pela Constituio. Nesse contexto, o
decreto a que nos referimos acima no representa exerccio da funo
legislativa, uma vez que, apesar de geral e abstrato, no inova na ordem
jurdica, no cria, por si s, qualquer direito ou obrigao para os
administrados. Exemplo de exerccio desta funo a edio de uma lei (ou de
um ato normativo a ela equiparado pela CF, como as medidas provisrias), que
cria a obrigao de apresentao da declarao para os que auferem
rendimento superior a R$ 10.000,00 no ano. O decreto apenas detalha a forma
de se cumprir a obrigao instituda pela lei, com o que no representa um ato
legislativo numa perspectiva objetiva formal.
Da mesma forma, nessa concepo a deciso proferida pela Secretaria
da Receita Federal no corresponde a um ato jurisdicional, pois no apresenta
o atributo da definitividade, sendo suscetvel de alterao por outra deciso.
Basta que o administrado no se conforme aos seus termos e instaure um
processo para discutir novamente a questo perante o Poder Judicirio. Assim,
aqui s se considera funo jurisdicional como aquela na qual os conflitos
jurdicos podem ser solucionados de forma definitiva, mediante a prolao de
decises com fora de coisa julgada.
Por exemplo, se dois particulares celebram um contrato, e um deles
considera que o outro no est cumprindo adequadamente suas obrigaes,
poder instaurar um processo judicial. Neste processo o magistrado proferir
uma deciso na qual resolver a discusso entre eles e, na hiptese de no
haver recurso contra ela, diz-se que ocorre seu trnsito em julgado, o que
significa que a deciso soluciona definitivamente o conflito, tornando-se
insuscetvel de alterao posterior. Se houver recurso contra a deciso ela no
se tornar definitiva, pois o Tribunal competente analisar novamente a
questo, proferindo nova deciso, a qual, se no recorrida, transitar em
julgado.
Como se nota, para se considerar que h exerccio de funo
jurisdicional no necessrio que a deciso seja, em si mesma, definitiva,
irrecorrvel, mas que ela seja apta para resolver o conflito definitivamente.
Assim, tanto exerccio de funo jurisdicional a deciso proferida por uma
instncia julgadora contra a qual no cabe mais recurso (o que ocorre, por
exemplo, com as decises de mrito proferidas pelo plenrio do STF), como
aquela prolatada por uma instncia contra a qual cabe recurso, como, por
exemplo, a deciso de um rgo judicirio de primeiro grau, que pode ser
impugnada perante o respectivo Tribunal. Esta deciso tambm representa
exerccio de funo jurisdicional, pois apta a resolver o conflito

definitivamente, j que transitar em julgado, tornando-se insuscetvel de
alterao, se no for objeto de recurso.
A funo administrativa, por sua vez, na perspectiva objetivo formal,
composta pelos atos de aplicao da lei (com a ressalva dos decretos
autnomos, que so editados diretamente a partir da Constituio, nas
hipteses do art. 84, VI, da Constituio), produzidos na intimidade de uma
estrutura hierrquica. Como estudaremos mais frente, a hierarquia um
princpio que norteia toda a organizao administrativa. Basta pensarmos um
agente policial, um fiscal, um escrevente judicirio, os quais desempenham
suas funes de forma subordinada s chefias respectivas. Pois bem, todos os
atos que esses agentes pblicos produzem dentro da estrutura hierrquica e
em aplicao aos dispositivos legais so manifestao da funo
administrativa. A lavratura de uma multa pelo agente policial, a intimao de
um contribuinte pelo fiscal, a aplicao de uma penalidade pelo escrevente
judicirio, so todos atos infralegais, porque se fundam na lei e esto a ela
subordinados, produzidos dentro de uma estrutura hierrquica justamente com
a finalidade de aplicar as normas postas na lei.
H, ainda, um terceiro critrio diferenciador das funes estatais, o
subjetivo ou orgnico, que se prende ao sujeito que desempenha a funo.
Segundo tal critrio, a funo administrativa ou executiva aquela a exercida
pelo Poder Executivo, a legislativa a desempenhada pelo Poder Legislativo e a
judiciria a desenvolvida pelo Poder Judicirio.
A Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em acrscimo matria,
analisa as trs funes sob outro enfoque, a partir da obra de Renato Alessi. O
estudioso italiano afirma que nas trs funes so produzidos atos que
modificam uma relao jurdica anterior, ou seja, das trs emanam atos de
produo jurdica. Contudo, apresentam como diferenas, nas palavras da
Autora:
a) a legislao ato de produo jurdica primrio, porque fundado
nica e exclusivamente no poder soberano do Estado, do qual constitui
exerccio direto e primrio; mediante a lei, o Estado regula relaes,
permanecendo acima e margem das mesmas;
b) jurisdio a emanao de atos de produo jurdica subsidiria
dos atos primrios; nela tambm o rgo estatal permanece acima e
margem das relaes a que os prprios atos se referem;
c) a administrao a emanao de atos de produo jurdica
complementares, em aplicao concreta do ato de produo jurdica
primrio e abstrato contido na lei; nessa funo, o rgo estatal atua
como parte das relaes a que os atos se referem, tal como ocorre nas
relaes de direito privado. A diferena est em que, quando se trata de
administrao pblica, o rgo estatal tem o poder de influir, mediante
decises unilaterais, na esfera de interesses de terceiros, o que no
ocorre com o particular. Da a posio de superioridade da Administrao
na relao em que parte.

A essa distino pode-se acrescentar, com relao s duas ltimas
funes, a seguinte: a jurisdio atua mediante provocao da parte
interessada, razo pela qual chamada de funo subsidiria; que se
exerce apenas quando os interessados no cumprem a lei
espontaneamente; a administrao atua independentemente de
provocao para que a vontade contida no comando legal seja cumprida
e alcanados os fins estatais.
Apresentados os quatro principais critrios de diferenciao das funes
do Estado, devemos afirmar que o terceiro, o subjetivo ou orgnico, no
merece acolhida, pois, como veremos a seguir, nosso ordenamento
constitucional conferiu a cada em dos Poderes do Estado o exerccio em carter
principal de uma das funes estatais, e em carter subsidirio o desempenho
das demais. Logo, no h exclusividade de cada Poder no exerccio de uma das
trs funes do Estado.
O segundo, o critrio objetivo material, rechaado por Bandeira de
Mello, a nosso ver com inteira propriedade. Se restringssemos a funo
administrativa atividade pela qual so produzidos atos que buscam de forma
concreta e imediata a satisfao de certa utilidade pblica, estaramos
excluindo de seu mbito a edio de atos normativos, como os regulamentos
de execuo, e as decises proferidas em processos administrativos, pois
em nenhum deles h a satisfao direta e imediata de certa utilidade pblica.
O ato administrativo normativo, editado com base na lei e nos seus
limites, pressuposto para a produo de atos concretos, estes sim voltados
satisfao direta e imediata de uma utilidade pblica. Seria o caso, por
exemplo, de uma lei que autorizasse a concesso de um benefcio fiscal, como
uma iseno, para os administrados que satisfizessem os requisitos nela
estabelecidos. Uma vez em vigor a lei, ser expedido um ato normativo
detalhando suas normas e possibilitando sua aplicao pela Administrao, o
que permitir o reconhecimento, num caso concreto, do direito do
administrado concesso do benefcio. Este, o ato concessrio, satisfaz de
modo direto e imediato a uma certa utilidade pblica (o administrado passa a
gozar da iseno). Aquele, o ato normativo, no apresenta tal caracterstica,
mas constitui pressuposto para a produo do ato concreto. Tanto um quanto
outro, segundo entende nossa doutrina majoritria, representam manifestao
da funo administrativa.
O mesmo pode ser dito acerca dos atos pelos quais so solucionados
litgios na esfera administrativa, ou seja, as decises em litgios
administrativos. Embora existam alguns posicionamentos em contrrio,
entende-se que as decises administrativas proferidas para dirimir litgios
jurdicos no satisfazem de forma direta e imediata determinada utilidade
pblica. Elas so um requisito para que, se for caso, seja produzido um ato
com essas caractersticas. Por exemplo, se for negado um benefcio ao
administrado, sob a alegao de no preenchimento dos requisitos legais, ele
pode se insurgir administrativamente contra a negativa, dando incio a um
processo, ao final do qual poder ser emitida uma deciso reconhecendo que,
no caso, realmente foram preenchidos os requisitos previstos na lei. Entende-

se que a deciso do litgio no satisfaz de modo direto e imediato uma
utilidade pblica, mas pressuposto para que, com base nela, seja produzido
um ato com tais caractersticas. No caso, o ato de concesso do benefcio,
praticado a partir da deciso. Apesar desta diferena, considera-se que ambos
os atos so produzidos no exerccio da funo administrativa.
Em face dessas crticas, entre outras, Bandeira de Mello adota o critrio
objetivo formal. Nas suas prprias palavras, e aqui se referindo s trs
funes, o critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio
formal, ou seja, aquele que se prende a caractersticas impregnadas pelo
prprio Direito funo tal ou qual.
De nossa parte, consideramos oportuno acrescer a tal critrio a lio da
Professora Di Pietro, com o que podemos conceituar a funo legislativa como
aquela pela qual o Estado produz atos jurdicos primrios, de carter geral e
abstrato, que inovam na ordem jurdica a partir de outorga de poderes da
prpria Constituio (por exemplo, leis ordinrias, leis delegadas, medidas
provisrias etc). Nessa funo o Estado estabelece as regras regentes das
relaes jurdicas a serem futuramente travadas, mantendo-se acima e alm
de tais relaes (o Estado edita as normas que regero as relaes jurdicas,
como a celebrao de um contrato de compra e venda, mas no participa,
enquanto exercente da funo legislativa, dessas relaes; da, diz-se que
o Estado permanece acima e alm dessas relaes).
A funo jurisdicional, por sua vez, consiste na produo de atos
jurdicos subsidirios mediante os quais controvrsias jurdicas so
solucionadas de forma definitiva. funo de aplicao da lei, que se
manifesta apenas quando os comandos legais no so espontaneamente
respeitados e o Estado provocado pelo interessado para resolver o litgio da
resultante. Apesar de no se tratar da produo de atos jurdicos primrios,
pois o Estado aqui parte da norma posta, na funo jurisdicional ele
permanece, tal como ocorre na funo legislativa, acima e alm das
relaes jurdicas sobre as quais incide sua atuao. Se, uma vez celebrado
um contrato entre dois particulares, um deles aciona o Estado sob a alegao
de que a outra parte no est cumprindo adequadamente suas obrigaes
consensualmente assumidas, caber ao Estado encerrar a controvrsia.
Quando o fizer, permanecer acima e alm da relao jurdica que
definitivamente soluciona (ele no parte na relao jurdica decorrente da
celebrao do contrato).
A funo administrativa, por fim, pode ser definida como aquela pela
qual o Estado, no interior de uma estrutura hierrquica, produz atos
complementares lei ou excepcionalmente prpria Constituio, a fim de
dar-lhes aplicao. Embora a funo aqui seja de aplicao de mandamentos
legais, tal como na funo jurisdicional, neste caso, ao contrrio do que nela
ocorre, o Estado no se situa acima e alm das relaes jurdicas. Os atos que
edita no exerccio da funo administrativa so por ele produzidos na condio
de parte de tais relaes. Por exemplo, se um particular no se conforma com
uma multa que tenha lhe sido aplicada por um Auditor-Fiscal da Receita
Federal, poder impugnar a exigncia perante a prpria esfera administrativa.

Teremos, ento, um litgio que envolve como partes um particular e o prprio
Estado (neste caso, a Unio, atuando por intermdio da Secretaria da Receita
Federal). Logo, a deciso sobre a validade ou no da multa no ser prolatada
pelo Estado na condio de terceiro na relao jurdica, como ocorre na funo
jurisdicional, mas como parte (a Secretaria da Receita Federal, atuando em
nome da Unio, resolver administrativamente o litgio entre esta e o
particular).
Na sistemtica adotada pela Constituio, tais funes so atribudas
com precipuidade, mas no com exclusividade, a cada um dos Poderes de
nossa Repblica, independentes e harmnicos entre si, segundo o art. 2 da
Carta Magna. Assim, ao Poder Legislativo cabe predominantemente o
desempenho da funo legislativa; ao Judicirio o da funo jurisdicional e ao
Executivo o da funo administrativa.
Todavia,
como
j
assinalado,
todos
os
Poderes
exercem,
secundariamente, funes que so atribudas em carter principal aos demais.
Isto se deve ao fato de que o nosso sistema constitucional adotou o princpio
da especializao de funes, e no uma rgida atribuio de certa funo,
com exclusividade, a um dos Poderes da Repblica. Dessa forma, cada um dos
Poderes especializa-se no desempenho de determinada funo e,
paralelamente, exerce atribuies que se enquadram na funo tpica dos
outros dois Poderes.
Podemos, assim, dizer que o Poder Judicirio, alm de sua funo tpica
a jurisdicional -, tambm atipicamente exerce atribuies de carter
legislativo (quando os Tribunais elaboram seus respectivos regimentos
internos) e administrativo (quando, por exemplo, contrata seu pessoal e
organiza os servios de suas secretarias).
Da mesma forma, o Legislativo precipuamente legisla, mas tambm, de
forma atpica, julga (o Senado, por exemplo, tem competncia para julgar o
Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade) e administra (quando
promove um concurso pblico para o preenchimento de seus cargos, ou uma
licitao para a celebrao de determinado contrato). Nunca demais ressaltar
que, alm da funo legislativa, o Legislativo tambm detm como funo
tpica a de controle, pela qual fiscaliza a atuao dos demais Poderes, nas
hipteses previstas na Constituio.
E o Poder Executivo, a exemplo dos demais Poderes, tem uma funo
tpica, a administrativa, mas ao dela detm atribuies de carter legislativo
(quando edita medidas provisrias ou leis delegadas e, segundo alguns,
decretos autnomos) e jurisdicional (quando decide litgios em mbito
administrativo).
Nesse ponto necessrio um esclarecimento: o Poder Executivo, numa
perspectiva objetiva formal, jamais exerce funo jurisdicional, uma vez que
no emite decises com fora de coisa julgada. Como entendimento
praticamente unnime em nossa doutrina que o Poder Executivo desempenha
atipicamente funo jurisdicional, temos que acatar tal entendimento, com a
ressalva de que ele parte implicitamente da adoo do conceito objetivo

material da sobredita funo, qual seja, de que ela consiste em decises que
solucionam controvrsias jurdicas (mesmo despidas de fora definitiva).
Para encerramos a anlise das diversas funes estatais, e ento
passarmos a centrar nosso estudo propriamente na funo administrativa,
necessrio ainda apresentar, de forma sumria, a chamada funo poltica do
Estado, o que faremos no tpico a seguir.
2.
ADMINISTRAO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO
Num sentido amplo, o vocbulo Administrao Pblica compreende num

primeiro patamar os rgos governamentais (ou, simplesmente, Governo),
superiores, e suas respectivas funes, eminentemente polticas, de comando
e direo, mediante as quais, em linhas gerais, so fixadas as diretrizes e
elaborados os planos de atuao do Estado. Num segundo patamar, a
expresso tambm abarca os rgos e entidades administrativos,
subalternos, bem como suas funes, basicamente de execuo das decises
e dos planos governamentais.
Em sentido estrito, por sua vez, a expresso tem sua abrangncia
limitada aos rgos e entidades administrativos, que exercem apenas
funes de carter administrativo, em execuo s decises polticas. Ficam
fora de seu alcance, portanto, os rgos governamentais e as funes de
cunho poltico que os mesmos exercem.
Nesse momento analisaremos a funo exercida pelos
governamentais, qual seja, a funo poltica ou de governo.
rgos
Inicialmente, apresentamos a lio da Professora Di Pietro, mais uma

vez com base na obra de Renato Alessi. Diz ela:
No entanto, o mesmo Autor demonstra que a funo de emanar atos de
produo jurdica complementares no fica absorvida apenas pela funo
administrativa de realizao concreta dos interesses coletivos, mas
compreende tambm a funo poltica ou de governo, que implica uma
atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do
Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins
da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para outras funes,
buscando a unidade da soberania estatal.
Basicamente, a funo poltica compreende as atividades co-legislativas
e de direo; e a funo administrativa compreende o servio pblico, a
interveno, o fomento e a polcia.
No h uma separao precisa entre os dois tipos de funo. Sob o
ponto de vista do contedo (aspecto material), no se distinguem, pois
em ambas as hipteses h aplicao concreta da lei. Alguns traos, no
entanto, parecem estar presentes na funo poltica: ela abrange
atribuies que decorrem diretamente da Constituio e por esta se
regulam; e dizem respeito mais polis, sociedade, nao, do que a
interesses individuais.

Como exemplos de atos produzidos na funo poltica podemos citar: a
declarao de estado de defesa ou de stio, a declarao de guerra, a
nomeao de Ministros de Estado pelo Presidente da Repblica ou a de
Secretrios estaduais e municipais pelos Governadores e Prefeitos, a
convocao extraordinria do Congresso Nacional, o estabelecimento de
relaes com Estados estrangeiros, a permisso para que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, a
decretao de interveno federal e a convocao, pelo Congresso Nacional, de
Ministros ou outros titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia
da Repblica. Inserem-se na funo, ainda, os atos de fixao de metas e
diretrizes, bem como a elaborao dos planos governamentais, os quais,
definidos na funo poltica, sero executados pela Administrao Pblica (em
sentido estrito, como veremos a seguir), no exerccio da funo administrativa
propriamente dita.
Sobre o mesmo tema, Bandeira de Mello, em apertada sntese, afirma
que tais atos no se encaixam adequadamente em nenhuma das trs funes
antes analisadas. Na funo jurisdicional, porque, como evidente, no
estamos perante decises que solucionam definitivamente controvrsias
jurdicas. Tambm no integram a funo legislativa, uma vez que, em regra,
so atos concretos, sem carter normativo. Do mesmo modo, no se incluem
na funo administrativa ou executiva, pelos motivos que aponta o Autor:
Dela diferem [da funo administrativa] sob o ponto de vista material,
porque fcil perceber-se que a funo administrativa, ao contrrio da
dos atos citados, volta-se, conforme a caracterizao que lhe deram os
adeptos desse critrio, para a gesto concreta, prtica, direta, imediata
e, portanto, de certo modo rotineira dos assuntos da Sociedade, os
quais, bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de um
quadro legal pr-existente. In casu, diversamente, esto em pauta atos
de superior gesto estatal ou de enfrentamento de contingncias
extremas que pressupem, acima de tudo, decises eminentemente
polticas. Diferem igualmente da funo administrativa sob o ponto de
vista formal, que o que interessa, por no estarem em pauta
comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na
intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto
legitimidade.
Tais atos, no compreendidos na funo administrativa, compem,
assim, uma funo parte, a funo poltica ou de governo. No Brasil, tal
funo exercida pelos Poderes legislativo e Executivo, principalmente por
este, como podemos concluir pelos exemplos acima elencados. Apesar de
alguns posicionamentos isolados, prepondera o entendimento de que o Poder
Judicirio no pratica atos dessa natureza.
Apresentada a funo poltica, resta-nos apenas esclarecer que tal
funo, pelo fato de no integrar a funo administrativa, no exercida pela
Administrao Pblica em sentido estrito. E, como o Direito Administrativo
volta-se apenas para o estudo da Administrao Pblica nesta acepo (a
Administrao em sentido amplo, no que toca funo poltica e aos rgos e

Poderes que a executam, objeto de estudo do Direito Constitucional), todo o
restante do nosso trabalho ser realizado com base neste segundo
sentido da expresso, e a partir deste ponto utilizaremos apenas a
expresso Administrao Pblica, sem qualquer designativo.
3.
ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU
ORGNICO
Em sentido subjetivo, quanto aos sujeitos que exercem a funo
administrativa, conceitua-se Administrao Pblica como o conjunto de
agentes, rgos e pessoas jurdicas aos quais atribudo o exerccio
da funo administrativa.
Deixando para o terceiro captulo a anlise mais detida da matria,
queremos apenas frisar que na definio ento compreendidas todas as
pessoas fsicas que, atuando em nome do Estado, exercem alguma funo
pblica, os chamados agentes pblicos; os rgos pblicos (centros de
competncias sem personalidade jurdica, como veremos) que integram cada
uma de nossas entidades polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios), os quais, reunidos, compem a denominada Administrao
Direta; e as entidades administrativas (entes com personalidade jurdica)
criadas por cada uma das entidades polticas (a saber, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista),
que em conjunto formam a chamada Administrao Indireta.
Sinteticamente, a expresso Administrao Pblica, em sentido formal,
subjetivo ou orgnico, compreende os agentes pblicos, os rgos integrantes
da Administrao Direta e as entidades componentes da Administrao
Indireta.
Enfim, corresponde a Administrao Pblica, nesse contexto, a todo o
aparelhamento de que dispe o Estado para a execuo das atividades
compreendidas na funo administrativa, em qualquer dos trs Poderes da
Repblica. Como ressalta Hely Lopes Meirelles, a Administrao, nessa
acepo, o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as
decises polticas do Governo.
4.
ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL
OU FUNCIONAL
Em sentido objetivo, a Administrao Pblica corresponde s diversas
atividades finalsticas exercidas pelo Estado, por meio de seus agentes,
rgos e entidades, no desempenho da funo administrativa.
Nessa acepo material, a Administrao Pblica engloba, enquanto
atividades finalsticas, o fomento, a polcia administrativa, o servio
pblico e a interveno administrativa, todas disciplinadas pelo regime
jurdico de Direito Pblico (no caso, as normas e princpios de Direito
Administrativo, como ser visto ainda nesta unidade).

O fomento consiste na atividade de incentivo iniciativa privada de
interesse pblico, mediante benefcios e privilgios fiscais, auxlios
financeiros ou subvenes, financiamentos a juros facilitados, recursos
oramentrios, entre outros instrumentos de estmulo.
muito comum que os particulares criem pessoas jurdicas, a exemplo
das associaes, cujo objeto social seja o exerccio de alguma atividade de
interesse coletivo, em reas como educao, sade, cultura, assistncia social,
entre outras. Como tambm dever do Estado, em prol da coletividade, atuar
nestas reas, a atuao paralela da iniciativa privada por ele incentivada. o
que ocorre, por exemplo, quando a Unio permite que uma fundao privada
que atua na rea de assistncia social utilize gratuitamente bens pblicos, ou a
ela destine recursos oramentrios. H, aqui, uma relao de colaborao
entre o Estado e a iniciativa privada de interesse pblico; esta exerce
diretamente a atividade, presta o servio que constitui seu objeto social, e o
Estado a auxilia a tanto por intermdio das diversas modalidades de fomento.
Numa acepo mais restrita, considera-se como fomento somente o
auxlio material s entidades da iniciativa privada que exeram atividade de
interesse pblico sem fins lucrativos. Numa acepo mais ampla, considerase que o fomento engloba tambm o auxlio iniciativa privada que exerce tais
atividades com intuito lucrativo. Nessa conceituao mais ampla, enquadra-se
na atividade tanto a destinao de um recurso financeiro a uma associao
sem fins lucrativos que atue na rea da cultura, como a permisso de uso
gratuito de um imvel pblico a uma sociedade comercial (entidade com fins
lucrativos) que desenvolva atividades de mesma natureza. Enfim, numa
perspectiva ampla, que a adotada atualmente, o que importa o tipo de
atividade exercida, se corresponde ou no a algum interesse pblico, e no a
existncia ou no de carter lucrativo em seu exerccio.
Em prosseguimento, a polcia administrativa ou poder de polcia
corresponde atividade pela qual a Administrao impe limitaes e
condicionamentos ao gozo de bens e ao exerccio de atividades e
direitos individuais em prol do interesse coletivo. Temos, num primeiro
patamar, leis que estabelecem as normas para o exerccio de determinado
direito ou atividade, tendo em vista o interesse maior da coletividade. A partir
da lei posta, a Administrao edita atos normativos, objetivando aplicar os
mandamentos legais, exerce atividades de fiscalizao sobre as reas em
questo, pune os administrados que transgredirem as normas sobre elas
incidentes. Todas essas atuaes administrativas tm lugar no mbito da
polcia administrativa.
A fiscalizao do prazo de validade de alimentos perecveis postos
comercializao, a verificao da observncia das normas de construo, a
lavratura de uma multa contra o condutor que desobedece as normas de
trnsito, a demolio de uma obra prestes a desabar, a interdio de um
estabelecimento comercial por desobedincia s normas de preveno contra
incndios, so alguns exemplos de atos praticados na esfera da polcia
administrativa.
10

Servio pblico, por sua vez, toda atividade concreta e imediata
que a Administrao exerce, por si ou por meio de terceiros, com a
finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob
regime exclusiva ou preponderantemente de Direito Pblico. Para a Professora
Di Pietro o servio pblico abrange atividades que, por sua essncia ou
relevncia para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem
exclusividade.
Enquanto que o poder de polcia, em regra, incide sobre o indivduo para
impor-lhe limitaes, restries ou obrigaes, enfim, enquanto o poder de
polcia, de uma perspectiva individual, implica numa restrio esfera jurdica
do administrado, o servio pblico uma atividade que busca satisfazer suas
mais variadas necessidades. , pois, uma atividade pela qual a Administrao
ou terceiros a quem ela tenha delegado poderes (os delegatrios de servios
pblicos) prestam um servio que , individualmente, percebido como positivo
para o administrado.
Voltaremos ao ponto em momento posterior, mas desde j oportuno
enfatizar que os delegatrios de servios pblicos so, geralmente,
particulares no integrantes da estrutura formal da Administrao (no
compe a Administrao Pblica em sentido subjetivo) que, por contrato ou
ato
unilateral,
desempenham
atividade
inserida
na
funo
administrativa, numa perspectiva finalstica (o servio pblico). Enfim, no
integram a Administrao (quando a expresso vem desacompanhada de
qualquer designativo, entende-se que corresponde ao sentido formal, subjetivo
ou orgnico), mas exercem funo administrativa.
Como exemplos de servios pblicos podemos elencar os servios de
fornecimento de gua, de luz, de telefonia fixa e mvel, de radiofuso sonora
de sons e imagens, de transporte interestadual e internacional de passageiros,
entre tantos outros citados no texto constitucional.
A interveno administrativa, por fim, considerada numa perspectiva
ampla, compreende trs espcies de atividades: a regulamentao e a
fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, a atuao
direta do Estado no domnio econmico, dentro dos permissivos
constitucionais, e as atividades de interveno na propriedade privada,
mediante atos concretos incidentes sobre destinatrios especficos.
Temos, assim, atuao administrativa em trs frentes.
Na primeira o estado regulamenta e fiscaliza a atividade econmica de
natureza privada. Assim, a fiscalizao de um estabelecimento comercial,
objetivando verificar seu enquadramento s normas que disciplinam sua rea
de atividade, , para muitos estudiosos, exerccio da atividade de interveno
administrativa.
Entendemos que tais atos caracterizam exerccio da atividade de polcia
administrativa, pois enquadrados perfeitamente no conceito da atividade acima
exposto. Contudo, essa divergncia de entendimento no deve causar
preocupao, pois ambos so aceitveis. Classifique-se a regulamentao e a
fiscalizao da atividade econmica como exerccio de poder de polcia ou
11

como interveno administrativa, de qualquer modo estamos tratando de uma
atividade finalstica da Administrao, compreendida no conceito de funo
administrativa.
A segunda modalidade de interveno administrativa consiste na
atuao do Estado no domnio econmico, por meio de empresas pblicas,
sociedades de economia mista e suas subsidirias. Tal possibilidade vem
prescrita, de forma genrica, no art. 173 da CF, onde se autoriza que os entes
polticos criem estas entidades para desenvolver atividade econmica de
produo ou comercializao de bens e servios, desde que isto seja
necessrio em virtude de relevante interesse coletivo ou de imperativos de
segurana nacional. Seria o caso, por exemplo, da criao, pela Unio, de uma
empresa pblica para atuar na industrializao e comercializao de um bem,
em virtude da insuficincia da iniciativa privada na rea e da sua grande
demanda pela populao (relevante interesse coletivo), ou da criao de uma
sociedade de economia mista para atuar na rea de fabricao de armamentos
(imperativos de segurana nacional).
H autores, como Maria Sylvia Zanella di Pietro, que enquadram na
funo administrativa apenas atividades regidas total ou preponderantemente
por regime de Direito Pblico, excluindo de seu mbito, em vista disso, a
atuao direta do Estado na economia. So palavras da Autora:
Para quem, como ns, considera como atividade ou funo
administrativa apenas aquela sujeita total ou predominantemente
ao direito pblico, a interveno, na segunda modalidade
apontada, no constitui funo administrativa; nesse caso, tratase de atividade tipicamente privada, que o Estado exerce em
regime de monoplio nos casos indicados na Constituio (art.
177) ou em regime de competio com o particular, conforme
determine o interesse pblico ou razes de segurana (art. 173).
As demais atividades ou so, originariamente, prprias do Estado
ou foram por ele sendo assumidas como suas, para atender s
necessidades coletivas; ele as exerce diretamente ou transfere a
terceiros o seu exerccio, outorgando-lhes determinadas
prerrogativas pblicas necessrias a esse fim.
A atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno na ordem
econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica;
ele a exerce conservando a sua condio de atividade de natureza
privada, submetendo-se, por isso mesmo, s normas de direito
privado que no foram expressamente derrogadas pela
Constituio. Aqui, a Administrao sai de sua rbita natural de
ao
para
atuar
no
mbito
de
atuao
reservado
preferencialmente iniciativa privada.
Concordamos com a lio da Professora, com o que, dentre as trs
atividades inicialmente elencadas dentro da interveno administrativa,
somente consideramos efetivamente inserida na funo administrativa a
terceira, que corresponde ao conjunto de atos concretos mediante os quais
12

o Estado intervm na propriedade privada, impondo restries ou
criando obrigaes para determinados administrados, em prol do
interesse da coletividade.
Aqui se enquadram os atos de desapropriao, servido, requisio
administrativa, ocupao temporria, tombamento, bem como as limitaes
administrativas. Furtando-nos ao seu estudo nesse momento, uma vez que a
matria ser objeto da ltima aula deste Curso, basta-nos afirmar que na
atividade de interveno so produzidos atos que recaem sobre destinatrios
determinados, ao passo que o poder de polcia volta-se indistintamente toda a
coletividade.
Basta pensarmos na desapropriao de um terreno, pela Unio, com a
finalidade de construo de um hospital pblico. O ato, a desapropriao, no
recai sobre a coletividade em geral, mas somente sob o proprietrio do imvel.
J a fiscalizao da observncia das normas de trnsito, atividade produzida no
mbito do poder de polcia, incide sobre toda a coletividade. Inegavelmente, se
algum multado por infringir tais normas, tal ato, a multa, tem um
destinatrio especfico, mas o poder de polcia como um todo, em nosso
exemplo, a atividade de fiscalizao, incide sobre a generalidade dos
administrados.
Encerrando o tpico, podemos conceituar Administrao Pblica em
sentido objetivo, material ou funcional como o conjunto de atividades que
visam a satisfao direta e imediata dos interesses coletivos, mediante a
produo pelo Estado de atos concretos, de aplicao da lei, sob regime
jurdico de Direito Pblico.
5.
AS ATIVIDADES-MEIO DA ADMINISTRAO PBLICA
As atividades finalsticas acima descritas no esgotam o conceito de

funo administrativa. Quando falamos em fomento, poder de polcia, servios
pblicos e interveno administrativa estamo-nos referindo s atividades que
justificam a Administrao, ou seja, o porqu e o para qu so criados os
rgos pblicos e as entidades administrativas. Em suma, as atividades que
justificam a existncia da Administrao.
Ocorre que, para desempenhar tais atividades-fim, a Administrao
tem que desenvolver uma ampla de atividades secundrias, denominadas
atividades-meio da Administrao.
Basta pensarmos numa entidade administrativa (uma empresa pblica,
por exemplo) criada em mbito municipal para prestar o servio de transporte
coletivo urbano intramunicipal. Uma vez autorizada sua criao por lei e
registrados seus atos constitutivos, o que ser necessrio para que a entidade
efetivamente exera a atividade?
Ser necessrio que esta entidade contrate pessoal, gerencie seu
patrimnio, celebre contratos com particulares para a prestao de servios
que lhe so indispensveis, enfim, faz-se imprescindvel que ela desenvolva
uma srie de atividades cujo objetivo fornecer-lhe condies materiais
13

para o exerccio de sua atividade-fim (a prestao do servio pblico de
transporte coletivo urbano). A partir do momento em que ela detm recursos
materiais e humanos e que os servios de que necessita esto sendo-lhe
prestados (vigilncia, limpeza etc), ela est apta a exercer sua atividade-fim.
Esta gama de atividades, diretamente relacionadas constituio do
aparelhamento material e humano da entidade, bem como ao seu
aprimoramento e manuteno, nada mais so do que as atividades-meio
da Administrao. A nomeao de servidores, a contratao de empregados, a
aquisio de bens mveis e imveis, a celebrao de contratos cujo objeto a
prestao de um servio de que a entidade necessita, so alguns exemplos que
podem aqui ser citados.
Essas atividades quadram-se indubitavelmente dentro do conceito de
funo administrativa, mas no esto englobadas no conceito de Administrao
Pblica em sentido objetivo que apresentamos acima. Repisando, a
Administrao Pblica em sentido objetivo corresponde s quatro atividades
finalsticas comportadas no conceito de funo administrativa. Ao lado dessas
atividades, temos tambm as atividades-meio, que fazem parte do conceito de
funo administrativa, mas no num sentido finalstico.
Tambm como atividade indispensvel ao desempenho da atividade-fim,
podemos elencar a edio de atos normativos pelas autoridades
administrativas. Uma vez definidos em lei todos os aspectos principais da
atuao do rgo ou entidade, necessrio que a Administrao edite atos
normativos que, sem criar obrigaes e direitos para os administrativos (o que
exige lei), detalhe os comandos legais, possibilitando, assim, sua aplicao.
Temos, aqui, num primeiro patamar, os decretos regulamentadores ou
regulamentos de execuo, atos normativos de competncia exclusiva dos
chefes de Poder Executivo, e, a partir deles, diversos atos normativos
hierarquicamente
inferiores
elaborados
pelas
demais
autoridades
administrativas, segundo competncia definida em lei. Tais atos no se
enquadram no conceito de funo administrativo num sentido finalstico. So
atos encartados entre as atividades-meio da Administrao, praticados por ela
como condio indispensvel para o cumprimento de uma atividade-fim.
Assim, valendo-nos do exemplo anterior, a lei estabeleceu a atividadefim da empresa pblica, a prestao do servio de transporte coletivo urbano
na esfera municipal. Caber ao chefe do Poder Executivo, o Prefeito do
Municpio em questo, regulamentar a lei, detalhar seus dispositivos legais
para que possam ser aplicados pela entidade. Uma vez editado o decreto, em
regra far-se- indispensvel que os dirigentes da empresa pblica elaborem
atos normativos que detalhem as regras constantes do decreto, dentro dos
parmetros por ele autorizados (logicamente, respeitados tambm os limites
da lei) e na medida necessria para que a entidade possa efetivamente prestar
o servio pblico que lhe foi outorgado. Como estamos tratando no de atos
mediante os quais o servio de transporte coletivo prestado, mas de atos
normativos editados a fim de possibilitar que isso ocorra, no h dvidas de
que a edio de atos normativos insere-se entre as atividades-meio da
Administrao.
14

Ainda se encartam na funo administrativa, enquanto atividade-meio,
as decises que decidem litgios na esfera administrativa. Embora seja
mais difcil se perceber o carter instrumental desta atividade com relao s
atividades-fim da Administrao, nossa doutrina majoritria cataloga esses
atos decisrios entre as atividades-meio (no h satisfao direta e imediata
de uma utilidade pblica), e assim devem ser considerados para fins de
concurso.
Podemos, assim, sintetizar. A funo administrativa compreende quatro
atividades finalsticas, o fomento, a polcia administrativa, os servios pblicos
e a interveno administrativa. So essas as atividades que se enquadram
dentro do conceito de Administrao Pblica em sentido material, objetivo ou
funcional, e para exerc-las que so institudos os rgos ou entidades
administrativos.
No se esgota nelas, entretanto, a funo administrativa, que
compreende tambm um conjunto de atividades acessrias desenvolvidas com
o intuito de permitir que o rgo ou a entidade desempenhe sua atividade-fim.
Aqui esto compreendidas todas as atividades relacionadas composio,
manuteno e ao aprimoramento do aparelho material e humano da
Administrao (patrimnio, recursos financeiros, pessoal), bem como a edio
de atos normativos e a expedio de decises solucionando controvrsias
jurdicas sem fora de definitividade, as quais, em seu conjunto, so reunidas
sob a expresso atividades-meio da Administrao.
6.
DIREITO ADMINISTRATIVO - NATUREZA JURDICA
H dois grandes ramos em que se subdivide o Direito: Direito Pblico e

Direito Privado.
Os parmetros que se prestam a tal diviso so fonte de insolveis
divergncias entre os doutrinadores. De qualquer forma, dentro das finalidades
deste trabalho, podemos considerar que o Direito Pblico tem por objeto a
regulao dos interesses pblicos ou coletivos, pertinentes sociedade como
um todo, s atingindo as condutas individuais enquanto relacionadas a tais
interesses. Deste modo, neste ramo se aglutinam as disciplinas jurdicas que
visam sobretudo a assegurar a predominncia dos interesses da coletividade
sobre os interesses particulares de cada um de seus integrantes, disso
decorrendo a sua principal caracterstica: a existncia de uma desigualdade
jurdica entre as partes integrantes da relao, encontrando-se o Estado, na
condio de representante da coletividade, em posio de superioridade
perante o particular. Como integrantes deste ramo podemos citar o Direito
Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Eleitoral, o Direito Tributrio
etc
J o Direito Privado visa preponderantemente tutela dos interesses
individuais, com vistas a um convvio harmnico das pessoas na sociedade,
sejam elas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas. Assim sendo, as relaes
regidas pelo Direito Privado so marcadas pela igualdade jurdica entre suas
15

partes integrantes. Nesse ramo jurdico situam-se o Direito Civil e o Direito
Comercial e, para alguns doutrinadores, o Direito do Trabalho.
Como prelecionam os Professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino,
a nota caracterstica do Direito Privado a existncia de igualdade jurdica
entre os plos das relaes por ele regidas. Como os interesses tutelados so
interesses particulares, no h motivo para que se estabelea, a priori,
qualquer relao de subordinao entre as partes. Mesmo quando o Estado
integra um dos plos de uma relao regida pelo Direito Privado, h igualdade
jurdica entre as partes.
Podemos considerar que h desigualdade jurdica em determinada
relao quando uma de suas partes detm determinados direitos ou
prerrogativas com exclusividade, de forma tal que lhe asseguram uma posio
de superioridade frente outra parte. Por exemplo, num contrato firmado
entre o Estado e um particular, sob a gide do Direito Pblico, o primeiro pode,
dentro dos parmetros legais, promover por ato unilateral alteraes nas
clusulas inicialmente acordadas. Tal direito no passvel de previso, via de
regra, nos contratos firmados entre particulares, regidos pelo Direito Privado.
Por outro lado, h igualdade jurdica em determinada relao quando
suas partes abstratamente gozam dos mesmos direitos e se encontram e
sujeitas a idnticas obrigaes, inexistente qualquer espcie de subordinao
entre elas. Como acima afirmamos, em um contrato de Direito Privado, como
numa compra e venda entre comerciantes, nenhum deles pode, a princpio, se
sobrepor ao outro e alterar os termos iniciais consensualmente acertados.
Qualquer alterao nas clusulas inicialmente convencionadas exige um novo
acordo entre as partes contratantes.
O Estado pode participar de relaes jurdicas regidas tanto pelo Direito
Pblico quanto pelo Direito Privado, embora a primeira situao seja
francamente dominante. Se desapropriar um imvel para a construo de uma
escola, o fim de interesse pblico que norteia sua atuao justifica que o
ordenamento lhe outorgue prerrogativas exclusivas. No caso, o particular no
poder se opor transferncia de sua propriedade para o patrimnio pblico,
seu direito limita-se justa indenizao pela perda do bem.
Por outro lado, se o Estado cria uma entidade administrativa para
exercer atividade econmica, como a industrializao de bens, as relaes
jurdicas que esta entidade manter com os particulares, no exerccio da
atividade em questo, sero marcadas pela isonomia, pela igualdade jurdica
entre as partes participantes, pois no se vislumbra, no caso, qualquer
interesse transcendente que pudesse legitimar uma posio de superioridade
da entidade integrante da estrutura estatal. Tais relaes jurdicas sero,
ento, regidas pelo Direito Privado.
no ordenamento jurdico de cada Estado, em especial na sua
Constituio, que encontramos a definio de quais interesses so
considerados pblicos, de forma a legitimar a existncia de relaes jurdicas,
vinculadas a tais interesses, nas quais o Estado (ou uma de suas entidades
16

administrativas) situe-se em posio de superioridade frente o particular.
Nesses casos, a lei estabelecer as prerrogativas necessrias para assegurar a
prevalncia do interesse pblico sobre o privado.
Pelo exposto, no devem restar dvidas de que o Direito Administrativo
enquadra-se entre os ramos do Direito Pblico, pois regula a organizao e o
desenvolvimento das atividades administrativas do Estado voltadas para a
consecuo de interesses pblicos.
7.
DIREITO ADMINISTRATIVO - CONCEITO
A doutrina rica em conceituaes de Direito Administrativo. Sem

adentramos em suas pormenorizaes, trazemos a ttulo ilustrativo as
definies apresentadas por alguns de nossos administrativistas.
O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello sinteticamente define o
Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que disciplina a funo
administrativa e os rgos que a exercem.
J Hely Lopes Meirelles considera que o Direito Administrativo consiste
no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os
agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
E a Professora Maria Sylvia di Pietro entende que o Direito
Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos,
agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao
Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se
utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.
Note-se que a Autora retira do mbito da funo administrativa, ao
excluir do Direito Administrativo, a atividade jurdica contenciosa da
Administrao. Assim, os processos administrativos instaurados para dirimir,
na intimidade do prprio aparelho administrativo, controvrsias jurdicas, no
so, na opinio da Autora, objeto de estudo do Direito. Devemos conhecer este
posicionamento, j que sustentado por uma de nossas maiores
administrativistas, ressaltando, porm, que a maioria de nossa doutrina tem
entendimento diverso, considerando a atividade contenciosa realizada pela
Administrao entre as atividades compreendidas pela funo administrativa.
esta, pois, a posio que devemos adotar para fins de concurso pblico.
De nossa parte, definimos o Direito Administrativo como o ramo do
Direito Pblico que estuda as normas e princpios que regulam a atuao dos
rgos, entidades e agentes pblicos no desempenho das atividades-fim e das
atividades-meio da Administrao.
8.
ABRANGNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
17

Como j esclarecemos acima, um erro que deve ser evitado entenderse o Direito Administrativo como aplicvel apenas aos rgos e entidades
integrantes do Poder Executivo.
Todos os Poderes da Repblica Legislativo, Executivo e Judicirio
subordinam-se s normas de Direito Administrativo quando exercem atividades
englobadas na funo administrativa. Nesse ponto, nosso intento ressaltar
qual , afinal, a abrangncia do Direito Administrativo no que toca aos Poderes
Legislativo e Judicirio. Ou, em outros termos, quais as atividades exercidas
por tais Poderes que se enquadram na funo administrativa, s quais,
portanto, ser aplicado o Direito Administrativo.
Isso porque, sob uma perspectiva finalstica, tais Poderes no
exercem funo administrativa. As atividades de fomento, polcia
administrativa,
servios
pblicos
e
interveno
administrativa
so
desempenhadas com exclusividade pelo Poder Executivo.
Devemos lembrar que, sob uma tica finalstica, a funo administrativa
compreende somente os atos concretos que satisfazem de forma direta e
imediata certa utilidade pblica. Logo, no devemos confundir as leis que
estabelecem as regras para o exerccio de uma atividade finalstica
(modalidades de fomento, por exemplo) com o exerccio da funo
administrativa. Estamos aqui perante atos normativos, editados pelo Poder
Legislativo no exerccio de sua funo tpica, a legislativa. A funo
administrativa se manifestar, por exemplo, quando for deferido ao
administrado uma das modalidades de fomento previstas na lei. Esse o ato
concreto que satisfaz de forma direta e imediata uma utilidade pblica (o
incentivo a entidades privadas que exercem atividade de interesse pblico).
Temos, assim, que os Poderes Legislativo e Judicirio s exercem a
funo administrativa numa perspectiva no-finalstica, ou seja, produzem
atos correspondentes s atividades-meio da Administrao, a fim de que
possam exercer a sua funo tpica, respectivamente, a legislativa e a
jurisdicional.
Atos como a realizao de uma licitao, a promoo de um concurso
pblico para o preenchimento de cargos efetivos, a deciso disciplinar que
aplica uma sano ao servidor pela prtica de um ilcito administrativo, a
aquisio de um imvel para a instalao de um rgo, so exemplos de atos
praticados pelos Poderes Legislativo e Judicirio no desempenho da funo
administrativa, sob um perspectiva no-finalstica. Como o Direito
Administrativo volta-se para o estudo tanto das atividades-fim como das
atividades-meio administrativas, no h dvida de que ele se aplicar aos
Poderes Legislativo e Judicirio, nas hipteses apresentadas acima.
J o Poder Executivo desenvolver tanto as atividades-fim como as
atividades-meio administrativas e a ele, portanto, que se aplica com maior
incidncias as normas e princpios que compem o Direito Administrativo.
E, por fim, adotando-se um conceito formal de funo administrativa
(atividade infralegal produzida na intimidade de uma estrutura hierrquica),
podemos concluir, com base na lio de Bandeira de Mello, que diversas
18

atividades enquadradas no conceito so objeto de estudo de outros ramos
jurdicos. O que a lavratura de uma multa por um Auditor-Fiscal da Receita
Federal, seno um ato infralegal produzido dentro de uma estrutura
hierrquica? E, no entanto, ele objeto de estudo do Direito Tributrio, no do
Direito Administrativo.
Esta constatao leva Bandeira de Mello a afirmar:
certas parcelas do campo recoberto pela funo administrativa so
excludos de sua rbita de estudo e tratados em apartado, como ramos do
Direito caso do Direito Tributrio, do Direito Previdencirio
conquanto se constituam em unidades temticas to sujeitas ao regime
jurdico administrativo como quaisquer outras (...) Isto significa que, em
termos prticos, o Direito Administrativo sofre uma amputao em seu
mbito real.
Em concluso, podemos afirmar que o Direito Administrativo rege o
exerccio da funo administrativa, em sentido finalstico e no-finalstico,
sejam elas exercidas por quaisquer dos Poderes da Repblica, ressalvando-se
algumas atividades que, apesar de enquadradas no conceito de funo
administrativa, pela especial relevncia que adquiriram so objeto de estudo
por outras disciplinas jurdicas, a exemplo do Direito Tributrio e do Direito
Financeiro.
9.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLS E SISTEMA

FRANCS
Sistema administrativo consiste no regime adotado para o controle dos

atos praticados pela Administrao Pblica, em qualquer dos nveis de governo
(federal, estadual, distrital e municipal), no mbito de qualquer dos Poderes da
Repblica (Executivo, Legislativo e Judicirio). Por meio dele se exerce o
controle acerca da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos.
Temos dois sistemas: o ingls e francs.
O sistema ingls, tambm denominado sistema de jurisdio nica
ou de controle judicial, aquele em que o Poder Judicirio competente
para a apreciao e o julgamento de todas as espcies de litgios, tanto
aqueles envolvendo somente particulares como aqueles em que uma das
partes a Administrao Pblica.
Nesse sistema no se encontra a Administrao impedida de apreciar a
legalidade dos atos praticados em seu mbito. Ao contrrio, tal tarefa constitui
no somente uma faculdade, mas um dever a ela imposto. Assim sendo,
perfeitamente possvel, e desejvel, que a Administrao aprecie a legalidade
de seus atos, no exerccio de seu poder-dever de autotutela.
A peculiariedade desse sistema que apenas o Poder Judicirio possui a
competncia para dizer acerca da legalidade ou da legitimidade de um ato da
19

Administrao com fora de definitividade, de coisa julgada. Nesse sistema
a esfera administrativa constitui apenas uma alternativa posta disposio do
administrado. Este, se insatisfeito com a deciso proferida em seu mbito,
poder recorrer ao Poder Judicirio, que possui competncia plena para a
reapreciao do caso. Poder o administrado, ainda, buscar diretamente a
tutela jurisdicional, bem como a ela recorrer aps ter instaurado um processo
em mbito administrativo, mas antes que tenha sido prolatada qualquer
deciso nesta esfera.
No sistema francs, ou sistema do contencioso administrativo, h
uma diviso de competncia, ficando o Poder Judicirio impedido de apreciar a
adequao ordem jurdica dos atos praticados pela Administrao Pblica,
pois tal anlise competncia exclusiva de rgos especializados da prpria
Administrao. Existem, assim, duas esferas de soluo de litgios, com
competncia para solv-los com fora de definitividade: a judicial ou
jurisdicional, constituda por rgos do Poder Judicirio, apta apreciao de
litgios que no envolvam a Administrao Pblica; e a administrativa,
composta por tribunais e julgadores monocrticos integrantes da prpria
Administrao, competente para o deslinde das controvrsias que envolvam
quaisquer dos rgos e entidades que compem sua estrutura.
10.
SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Vistos os dois sistemas de controle de legalidade e legitimidade dos atos

administrativos, cabe afirmar que no Brasil vige o sistema ingls, ou seja, em
nosso pas o Poder Judicirio competente para proferir decises definitivas
em quaisquer espcies de litgios (ressalvadas as excees constitucionais),
inclusive naqueles em que uma das partes envolvidas seja a Administrao
Pblica.
Este sistema tem previso constitucional, no art. 5, XXXV, da CF, que
estabelece o denominado princpio da inafastabilidade de jurisdio, nos
seguintes termos:
XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso
ou ameaa a direito;
Entenda-se bem: a lei no pode retirar do Judicirio a competncia para
a apreciao de situaes que impliquem ou possam implicar leso ou ameaa
de leso a direito. Todavia, a prpria Constituio pode faz-lo. E
efetivamente o faz, como no processo de impeachment do Presidente da
Repblica, o qual compete com exclusividade ao Senado Federal, aps sua
instaurao ter sido autorizada pela Cmara dos Deputados.
Ainda, entende nossa doutrina que no tem o Judicirio competncia
para apreciar atos puramente polticos, tais como a nomeao de um
dirigente de uma empresa estatal pelo Presidente da Repblica ou a fixao de
metas de governo.
20

A Professora Di Pietro, defensora deste posicionamento, afirma que
esto fora do mbito de ao do Poder Judicirio as questes exclusivamente
polticas, que dizem respeito sociedade como um todo, no afetando
direitos subjetivos. Ressalva, contudo, que se do ato poltico houver leso a
direitos individuais, ou mesmo a interesses difusos, o ato poltico passa a
ser passvel de sujeio anlise do Poder Judicirio.
Finalizando, antes afirmamos que no Brasil apenas o Poder Judicirio
possui competncia para decidir litgios com fora de coisa julgada. A deciso
na esfera administrativa no assume, jamais, carter de definitividade para o
particular, o qual, se inconformado com a deciso, sempre poder se valer da
via judicial para buscar sua alterao.
Todavia, prolatada uma deciso em mbito administrativo favorvel ao
particular, considera-se que vedado Administrao o ingresso no
Judicirio com a finalidade de obter sua reforma. Entendem nossos Tribunais
que seria um contra-senso a Administrao num momento decidir um litgio
favoravelmente ao administrado e, em momento posterior, se insurgir contra
sua prpria deciso e tentar alter-la na via judicial.
Neste caso, estamos perante um impedimento imposto pelo Judicirio
Administrao. No se deve entender a hiptese como se a deciso
administrativa pudesse ser prolatada com fora de coisa julgada, embora a
consequncia deste entendimento para a Administrao, quando a deciso
favorvel ao particular, seja o mesmo das decises definitivas. Devemos
vislumbrar a hiptese com uma restrio imposta Administrao, e
permanecer adotando a lio tradicional: no Brasil, ressalvados os casos
previstos na prpria Constituio, apenas o Poder Judicirio detm poder para
emitir decises que solucionem de forma definitiva conflitos jurdicos.
11.
UMA CONCEPO MODERNA
Como salienta Bandeira de Mello, diversos doutrinadores advogam,

muitas vezes implicitamente, uma concepo equivocada de Direito
Administrativo, vislumbrando-o como uma disciplina jurdica instituda para
vergar os administrados ao poder estatal. Nada mais errado.
O Direito Administrativo teve sua origem com o Estado de Direito, ou
seja, com um modelo de organizao poltico-institucional que coloca a Lei
como fonte primeira de direitos e obrigaes, em detrimento das formaes
polticas at ento existentes, que atribuam ao Estado poderes praticamente
ilimitados de gesto, facilmente utilizados de forma arbitrria.
O Direito Administrativo veio a lume exatamente para controlar o
exerccio do poder pelos governantes e demais agentes pblicos. Todas as
competncias administrativas no tm a natureza de poderes, a serem
exercidos quando e enquanto o desejarem seus pretensos detentores; mas de
verdadeiros poderes-deveres (ou deveres-poderes, segundo o Professor),
atribuies outorgadas por lei para a satisfao de algum interesse
pblico, e que devem ser exercitadas na exata extenso e intensidade
requeridas para a consecuo de tal interesse.
21

Como nos ensina Bandeira de Mello, os agentes pblicos no manejam
propriamente poderes, a exemplo de um particular quanto a seus bens. Na
verdade, eles desempenham funo, a qual, nas sua palavras,
existe quando algum est investido do dever de satisfazer certas
finalidades em prol dos interesses de outrem, necessitando, para tanto,
manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes so
instrumentais, ao alcance das sobreditas finalidades. Sem eles, o sujeito
investido na funo no teria como desincumbir-se do dever posto a seu
cargo. Donde, quem os titulariza maneja, na verdade, deverespoderes, no interesse alheio.
Por exemplo, a lei outorga aos patrulheiros rodovirios federais diversas
prerrogativas, como determinar a apreenso de veculos automotores que no
estejam com todos os equipamentos de segurana previstos em lei, ou lavrar
multa contra os condutores que ultrapassam os limites de velocidade nas
rodovias federais. Tais prerrogativas, entre outras, so previstas aos
patrulheiros rodovirios federais para que estes, na sua rea de competncia,
assegurem a observncia das normas de trnsito. Desse modo, quando esses
agentes pblicos exercero tais prerrogativas? Quando seu exerccio for
necessrio para que a legislao de trnsito seja respeitada. No
podero lanar uma multa por excesso de velocidade contra um condutor que
no ultrapassou o referido limite de velocidade, nem podero deixar de faz-lo
quando tal situao se concretizar. Enfim, suas prerrogativas so
instrumentais ao interesse pblico previsto na lei para seu exerccio (a
observncia das normas de trnsito). Logo, devero ser exercidas sempre que
a satisfao de tal interesse o requerer e na exata medida em que isso ocorra.
12.
INTERESSE PBLICO - CONCEITO
Mais uma vez a lio de Bandeira de Mello, o qual afirma que na

verdade, o interesse pblico, o interesse do todo, nada mais do que a
dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, os interesses de cada
indivduo enquanto partcipes da sociedade (entificada juridicamente no
Estado) ou, por outras palavras, o interesse resultante do conjunto de
interesses que os indivduos pessoalmente tem quando considerados em sua
qualidade de membros da coletividade e pelo simples fato de o serem.
O interesse pblico no , pois, algo situado externamente aos
indivduos, que no lhes diga respeito, mas apenas ao Estado ou sociedade
genericamente considerada. Por outra via, tambm no corresponde ele ao
simples somatrio dos interesses particulares. Em verdade, o interesse pblico
nada mais do que o conjunto de interesses de que cada um titular
enquanto membro da sociedade politicamente organizada. Um meio
ambiente ecologicamente equilibrado, um bom sistema de saneamento bsico,
um adequado servio de sade so exemplos de interesses que se enquadram
com perfeio na definio.
A compreenso do conceito traz duas consequncias imediatas:
22

1) destri a equivocada suposio de que os interesses pblicos (ou coletivos)
seriam algo estranho aos interesses individuais e, portanto, insuscetveis de
defesa pelos particulares, em seu prprio nome. Sempre que o administrado
for individualmente prejudicado em algum interesse reputado como pblico,
poder insurgir-se, em termos individuais contra a leso ou a ameaa de leso
de que foi vtima. Nestes casos, o administrado possuir um verdadeiro direito
subjetivo ao interesse pblico em questo. o que corre, por exemplo, se o
administrado se utiliza dos servios de cardiologia de um hospital pblico, e
este vem a ser fechado, impossibilitando, assim, a continuidade do tratamento.
Como o fechamento do estabelecimento prejudicou a satisfao de um
interesse pblico (adequada prestao do servio de sade) frudo
individualmente pelo administrado, pode ele buscar administrativa ou
judicialmente a reparao do dano que sofreu. Se, por outro lado, o
administrado no foi de qualquer modo prejudicado pelo fechamento do
hospital, pois no se utiliza de seus servios, no possui legitimidade para, em
seu prprio nome, tentar reverter a situao, j que no sofreu qualquer dano
de natureza individual;
2) alicera a percepo de que nem todos os interesses defendidos pelo
Estado so interesses pblicos, matria que analisaremos a seguir.
13.
ESPCIES DE INTERESSES DO ESTADO
O Estado possui dois tipos de interesses: primrios ou pblicos

(pblicos propriamente ditos) e secundrios.
Interesses pblicos ou primrios so os pertinentes coletividade
como um todo. Tais interesses so aqueles que legitimam a prpria
existncia do ente estatal, pois tm por contedo a satisfao das
necessidades dos membros da sociedade, individual ou coletivamente
considerados. a Constituio de cada Estado, e a legislao a partir dela
elaborada, que, soberanamente, qualificam determinado interesse como
pblico ou primrio.
Os interesses secundrios so aqueles que o Estado possui em
virtude da sua condio de pessoa jurdica. So interesses privados do
Estado, que s podem ser defendidos quando em consonncia com os
interesses primrios. Um volume considervel de recursos financeiros, a
propriedade de bens imveis, um nmero de agentes suficiente para o
desempenho das atividades administrativas so exemplos de interesses
secundrios do Estado. Basicamente, tais interesses correspondem ao
aparelhamento, aos recursos financeiros e humanos que o Estado deve
possuir para bem cumprir suas finalidades (interesses primrios), estando sua
satisfao, pois, a elas subordinada. De outro modo, os interesses secundrios
nada mais so do que aqueles que devem ser satisfeitos mediante o
desempenho de uma atividade-meio administrativa (excludos os atos
normativos e as decises em processos administrativos).
A percepo da diferena entre interesses pblicos primrios (ou,
apenas, interesses pblicos) e interesses pblicos secundrios (ou,
23

simplesmente, interesses secundrios) da maior importncia para definirmos
quando a Administrao poder exercer as atividades-meio relacionadas
composio, manuteno e evoluo do seu aparelhamento material e
humano. Desde logo, podemos concluir que ser legtimo o exerccio de
uma atividade desta natureza quando isto se fizer necessrio para a
satisfao de algum interesse pblico compreendido nas atividadesfim da Administrao.
Por exemplo, imagine-se que um Municpio criou uma nova unidade
escolar, ou seja, um rgo pblico para atuar na rea da educao. Este
rgo, atuando em nome do Municpio, necessitar compor seu patrimnio
material e humano para prestar o servio de educao. Digamos que a
atividade exige que o rgo disponha de trs prdios e cerca de 120 agentes
pblicos. Neste caso, ser legtima a abertura de uma licitao, culminando na
celebrao do contrato, pelo qual o rgo passe a dispor dos imveis
necessrios para a prestao do servio. Da mesma forma, ser legtima a
abertura de um concurso pblico para o preenchimento de 120 cargos no
rgo. Digamos que, em virtude de um aumento da demanda, necessria a
aquisio de um novo prdio e a nomeao de novos servidores. Neste caso,
ser justificado o exerccio das atividades-meio pelo rgo, na medida
indispensvel ao exerccio adequado da atividade-fim (a prestao do servio
de educao). Se a nova demanda requerer a nomeao de 30 novos
servidores, ser ilegtima a nomeao pelo rgo de 40, 50, 60 servidores, ou
qualquer quantidade no justificada pelas necessidades da atividade-fim.
Enfim, somente se justifica o exerccio de uma atividade-meio quanto
isso se faz necessrio para a consecuo de uma atividade-fim. No caso do
Poder Executivo, as atividades de fomento, polcia administrativa, servios
pblicos ou interveno administrativa.
O mesmo se aplica aos Poderes Legislativo e Judicirio, que s podero
desempenhar atividades-meio administrativas quando isto se fizer necessrio
para o desempenho de suas atividades tpicas, a legislativa e a de controle,
quanto ao Poder Legislativo; a jurisdicional, com relao ao Poder Judicirio.
14. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Estudaremos na prxima unidade o princpio da legalidade, o primado da
lei no ordenamento jurdico, de central importncia nos Estados democrticos
de Direito, tais como o nosso, e que adquire uma conformao toda especfica
dentro do Direito Administrativo.
No obstante tal princpio, que coloca a lei no centro do sistema jurdico,
costuma-se elencar como fontes do Direito Administrativo, alm da lei, a
jurisprudncia, a doutrina e os costumes. A lei denominada fonte escrita,
porque cada diploma legal codificado num documento nico, e as demais so
denominadas fontes no-escritas, porque espraiadas por diversos
documentos, ou mesmo no corporificadas (costumes). Dentre elas, a Lei a
fonte primria do Direito Administrativo, as demais so fontes secundrias.
24

A lei, em sentido, amplo, desde a Constituio at os atos normativos
editados pelas autoridades administrativas, a fonte primeira deste ramo do
Direito, como ser visto quando do estudo do princpio da legalidade. H
Autores que, nesse contexto, restringem a abrangncia do termo lei. Vicente
Paulo e Marcelo Alexandrino, por exemplo, afirmam que a expresso abrange,
em se tratando do estudo das fontes de Direito Administrativo, a Constituio,
as leis em sentido estrito (complementares, ordinrias, delegadas) e os atos
normativos com fora de lei, como as medidas provisrias ou os antigos
decretos-leis.
Se entendermos o vocbulo lei como sinnimo de ato normativo apto
para criao de direitos e obrigaes, no h qualquer reparo a fazer
declarao dos Autores. Se consideramos lei como todo ato normativo que
deve ser obedecido pela Administrao no desempenho de suas atividades, no
vocbulo esto includos tambm os atos normativos, inferiores lei, editados
pela prpria Administrao. Como as duas leituras so razoveis, dependendo
do enfoque de anlise, podemos reputar ambas corretas.
A jurisprudncia, neste contexto compreendida como o conjunto de
decises de mesmo teor em relao determinada matria exaradas pelo
Poder Judicirio, ou seja, as decises reiteradas do Poder Judicirio em
determinado assunto, influencia notavelmente o Direito Administrativo no
Brasil, em vista da inexistncia de um cdigo de leis administrativas que
permita uma melhor percepo sistemtica deste ramo jurdico, o que
suprido, em grande parte, pelo trabalho de nossos magistrados.
comum afirmar-se que a jurisprudncia, no Brasil, no tem fora
vinculante para a Administrao Pblica. Tal assertiva vlida em termos
gerais, mas devem ser ressalvadas as decises proferidas em aes de
controle concentrado de constitucionalidade, bem como a smula vinculante,
inserida ao texto constitucional pela EC n 45/2004.
A doutrina, as construes e reflexes tericas dos estudiosos do Direito,
tambm traz grandes contribuies ao Direito Administrativo, pois o trabalho
dos estudiosos levado em considerao pelos membros do Poder Legislativo,
que elaboram as leis, pelos membros do Poder Judicirio, que julgam os litgios
oriundos da aplicao de suas disposies, bem como pelos demais operadores
jurdicos.
O costume, conjunto de regras informais observadas de forma uniforme
e constante pela conscincia de sua obrigatoriedade, apesar de ainda constar
no rol de fontes do Direito Administrativo, exerce em nosso pas pouca
influncia neste ramo jurdico. Em termos tericos, admite-se o costume face
deficincia legislativa, quando ele seria utilizado para suprir as lacunas das leis
administrativas, embora dificilmente uma prtica desta natureza seja vlida
perante o princpio da legalidade, adiante analisado. Efetivamente, como anota
Hely Lopes Meirelles, ele persiste como elemento informativo do trabalho do
legislador e do estudioso do Direito.
25

QUESTES DE PROVAS ANTERIORES
1 (CESPE/Analista de Controle Externo TCU/2004) - A jurisprudncia e os

costumes so fontes do direito administrativo, sendo que a primeira ressentese da falta de carter vinculante, e a segunda tem sua influncia relacionada
com a deficincia da legislao.
2 (CESPE/Perito Criminal Federal PF/2004 Regional - adaptada) - Amanda,
ocupante de cargo pblico lotado no Departamento de Polcia Federal (DPF), foi
condenada administrativamente penalidade de advertncia por, no recinto da
repartio, ter dirigido improprios a um colega de trabalho.
Com referncia situao hipottica apresentada acima e considerando que o
DPF um rgo do Ministrio da Justia (MJ), julgue o item a seguir.
Para ter direito a impugnar judicialmente o ato que lhe aplicou a referida
penalidade, desnecessrio que Amanda esgote previamente os recursos
administrativos cabveis para impugnar essa deciso.
3 (CESPE/Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - O fomento
abrange a atividade administrativa de incentivo a qualquer iniciativa privada
que requisite subvenes ou financiamentos.
4 (CESPE/Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - A polcia
administrativa, como componente da administrao pblica, estabelece as
limitaes administrativas, configuradas nas restries de direitos individuais
em favor de direitos coletivos ou pblicos.
26

5 (ESAF/ASSISTENTE JURDICO/AGU/99) A Administrao Pblica, em sentido
objetivo, no exerccio da funo administrativa, engloba as seguintes
atividades, exceto:
(a) polcia administrativa
(b) servio pblico
(c) elaborao legislativa, com carter inovador
(d) fomento a atividades privadas de interesse pblico
(e) interveno no domnio pblico
6 (ESAF/Agente Fiscal de Tributos estaduais Piau/2001) - Com relao
administrao pblica, correto afirmar.
a) A expresso administrao pblica possui um sentido unvoco.
b) Administrao pblica expresso sinnima de governo.
c) A administrao pblica manifesta-se, com exclusividade, no Poder
Executivo.
d) A atividade da administrao pblica pode ter, excepcionalmente, natureza
jurisdicional.
e) A organizao bsica da administrao pbli-ca depende de lei.
7 (ESAF/Oficial de Chancelaria MRE/2004) A expresso administrao

pblica admite diversos significados. De acordo com a doutrina, em seu
sentido material ou funcional, Administrao Pblica, enquanto finalidade do
Estado, no abrange:
a) polcia administrativa;
b) servios pblicos;
c) fomento;
d) finanas pblicas;
e) interveno na atividade econmica.
8 (ESAF/Analista do Planejamento e Oramento MPOG/2005) - O seguinte

instituto no se inclui entre os decorrentes das prerrogativas do regime
jurdico-administrativo:
a) presuno de veracidade do ato administrativo.
b) autotutela da Administrao Pblica.
c) faculdade de resciso unilateral dos contratos administrativos.
d) auto-executoriedade do ato de polcia administrativa.
27

e) equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos.
9 (ESAF/Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
MPOG/2005) - Em decorrncia do denominado regime jurdico-administrativo,
o Poder Pblico apresenta-se em posio de supremacia em relao ao
administrado. Tal posio de supremacia ampara a existncia de diversos
institutos jurdicos de interveno na propriedade privada, de forma a atender
ao interesse pblico. No rol abaixo, assinale o instituto que no se enquadra
neste conceito.
a) desapropriao
b) interdio
c) tombamento
d) servido administrativa
e) requisio administrativa
10 (ESAF/AFRF/2005) - Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao
Pblica abrange
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polcia administrativa.
c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.
d) o servio pblico.
e) a interveno do Estado nas atividades privadas.
11 (ESAF/AFC CGU 2006) - O Direito Administrativo considerado como
sendo o conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o
exerccio das funes administrativas estatais e
a) os rgos inferiores, que as desempenham.
b) os rgos dos Poderes Pblicos.
c) os poderes dos rgos pblicos.
d) as competncias dos rgos pblicos.
e) as garantias individuais.
12 (ESAF/ACE TCU 2006) - O regime jurdico-administrativo entendido
por toda a doutrina de Direito Administrativo como o conjunto de regras e
princpios que norteiam a atuao da Administrao Pblica, de modo muito
distinto das relaes privadas. Assinale no rol abaixo qual a situao jurdica
que no submetida a este regime.
a) Contrato de locao de imvel firmado com a Administrao Pblica.
b) Ato de nomeao de servidor pblico aprovado em concurso pblico.
c) Concesso de alvar de funcionamento para estabelecimento comercial pela
Prefeitura Municipal.
d) Decreto de utilidade pblica de um imvel para fins de desapropriao.
28

e) Aplicao de penalidade a fornecedor privado da Administrao.
13 (ESAF/TRF/2006) - A primordial fonte formal do Direito Administrativo no
Brasil
a) a lei.
b) a doutrina.
c) a jurisprudncia.
d) os costumes.
e) o vade-mcum.
14. (FCC/Analista Judicirio rea Judiciria TRE BA/2003) - Considere as
afirmaes relativas ao regime jurdico.
I . A administrao pblica pode submeter-se a regime jurdico de direito
pblico ou a regime jurdico de direito privado.
II . A administrao pblica submete-se ao regime jurdico de direito privado
nas suas relaes com os particulares.
III . Cabe administrao a prerrogativa de escolha entre o regime de direito
pblico ou o de direito privado, valendo-se da discricionariedade.
Est correto APENAS o que se afirma em
(A)) I .
(B) II .
(C) III .
(D) I e II .
(E) I e III .
15. (FCC/Promotor de Justia Substituto MP PE/2002) - A expresso

Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, designa a
natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes
pblicos. Nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo
administrativa. Portanto, INCORRETO afirmar que
(A) est a referida funo administrativa sob regime prevalente de direito
pblico, porque o ente pblico tambm pratica atos de direito privado, quando
a isso esteja autorizado por lei.
(B) est presente a possibilidade de Legislativo e Judicirio tambm praticarem
funo administrativa atipicamente, bem como outras pessoas jurdicas, a
exemplo das concessionrios de servio pblico.
(C) est contida nessa funo administrativa a possibilidade da edio de atos
gerais, tais como os decretos regulamentadores, como tambm e
principalmente, de atos individuais.
29

(D))) os atos praticados pela Administrao Pblica com-portam reviso pelo
Judicirio e pelo Legislativo que, em suas funes tpicas, podero sempre
revog-los com efeitos ex nunc ou ex tunc, respectivamente.
(E) ela exercida por meio de atos e comportamentos controlveis
internamente e externamente pelo Legislativo, contando-se com o auxlio dos
Tribunais de Contas.
/09/03 - 13:44
16. (FCC/Procurador do Estado do Rio Grande do Norte/2001) - Assinale a
alternativa que contm uma afirmao incorreta:
a) A noo de interesse pblico encerra conceito jurdico indeterminado.
b) O regime jurdico administrativo composto por prerrogativas e sujeies.
c) O princpio da finalidade, ou da supremacia do interesse pblico, est
presente no momento da elaborao da lei, condicionando a atuao do
legislador, bem como no momento da sua execuo em concreto pela
Administrao Pblica.
d) Em nome do princpio da eficincia, introduzido na Constituio Federal pela
Emenda Constitucional n. 19, de 4/6/98, o administrador passou a ter a
disponibilidade sobre os interesses pblicos confiados sua guarda e
realizao, relativizando o princpio da legalidade.
e) A Administrao Pblica pode se submeter a regime jurdico de direito
privado ou a regime jurdico de direito pblico.
17. (FCC/Procurador do Estado do Rio Grande do Norte/2001) - Sobre a funo
administrativa correto assinalar:
a) Caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta s exigncias
individuais ou coletivas para a satisfao dos interesses pblicos. imparcial,
concreta e subordinada.
b) Existe exclusivamente no seio do Poder Executivo, nico apto a editar atos
administrativos.
c) O administrador pblico, no exerccio da funo administrativa, s deve
atuar quando provocado, na medida em que no dispe da iniciativa para dar
lei contornos concretos.
d) Tem como pressuposto a satisfao do bem comum. Alm de ser exercida
pelo Poder Executivo, tambm est presente em atos do Poder Judicirio e do
Poder Legislativo, podendo, ainda, materializar-se por meio de atos praticados
por terceiros autorizados a agir em nome do Estado, como ocorre com os
concessionrios e permissionrios de servios pblicos.
e) Na sua abrangncia no se incluem as atividades de fomento.
30

Gabarito:
1. C
2. C
3. E
4. C
5. C
6. E
7. D
8. E
9. B
10. C
11. A
12. A
13. A
14. A
15. D
16. D
17. D
31

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