Perspectivas, S o Paulo,

3: 165-168, 1980

RESENHAS
REVIEWS
Maria Teresa Micheli Kerbauy (*)

RESENHA/8
SANTOS, Wanderley Guilherme dos, Cidadania e J u s t i a : a poltica social na
ordem brasileira, Rio de Janeiro, E d . Campos, 1979, 138 p.

O livro de Wanderley Guilherme

dos Santos se constitui numa contribuio extremamente significativa para o
estudo de polticas pblicas, dado no
apenas ao crescente interesse entre os
cientistas polticos pelo tema, como tambm ao incipiente desenvolvimento do
mesmo no Brasil. certo que no existe
no texto uma teoria explicitamente elaborada a resepito da poltica social brasileira, mas o prprio autor reconhece ser
este um trabalho exploratrio onde as
questes referentes poltica social brasileira so perpassadas por um exerccio
metodolgico a respeito da cientificidade
da poltica. "Em realidade, a anlise de
polticas pblicas no consiste em nada
mais do que um rtulo novo para o vetusto exerccio de investigao e formulao de teorias sociais. Melhor dizendo,
a anlise contempornea de polticas pblicas trata, precisamente, da temtica
clssica das teorias sociais a distribuio do poder, o papel do conflito, os
processos de deciso, a repartio de
custos e benefcios sociais por exemplo,

somente com a diferena de atentar, com

maior cuidado, para a necessidade de
demonstrar, ao contrrio de apenas presumir ou imputar, a plausibilidade de
suas hipteses" (p.13, 14).
Segundo o autor, os problemas
enfrentados no decorrer da pesquisa,
foram muitos, desde as dificuldades em
diagnosticar o estado social de um pas
e de avaliar as medidas cujo alvo era a
maximizao da justia social; "ausncia
de informaes pertinentes, precisas e
confiveis, inexistncia de instrumental
de anlise capaz de decidir questes importantes" (p. 49), passando pela preciso do arcabouo conceituai, considerando ainda o problema das dimenses
a serem selecionadas para compor no
caso brasileiro o agregado "justia social" e o sistema classificatrio a ser utilizado.
A proposta bsica da pesquisa gira
em torno da explicao de quando e
porque se modifica a poltica pblica
com relao poltica social, admitidos

(*) Professora Assistente do Departamento de Cincias e Filosofia do Instituto de

Letras, Cincias Sociais e Educao Campus de Araraquara, UNESP.
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ordem brasileira, Rio de Janeiro, E d . Campus, 1979, 138 p. R E S E N H A S . Perspectivas, S o Paulo, 3: 165-168, 1980.

os parmetros da acumulao e da
eqidade. Buscando respostas a esta
questo o autor envereda pela teoria
das elites passando por Mosca, Pareto
e chegando a Michels, em quem se
apoia para relacionar a tomada de decises com a circulao de elites: "so
as organizaes e instituies de poder
que convertem seus ocupantes em uma
elite destacando-os da base social ou
do pblico a que teoricamente deveriam obedincia, e no o inverso. As
instituies de poder se transformam
em instituies de elite no porque vm
a ser ocupadas por seres particularmente distinguidos, mas porque os distiguem... pela imposio de seus
planos coletividade, sancionados pela
legitimidade das instituies que controlam, e freqentemente, tambm justificados por critrios que elas prprias
formulam que as elites se convertem em
varivel estratgica na determinao das
polticas pblicas" (p. 59, 60).

social ao induzir a emergncia de organizaes que tm por objetivo alterar

a posio na estratificao social dos
grupos que representam. A multiplicidade de organizaes gera demandas
constituindo-se em nova fonte de presso para mudana na percepo e no
comportamento das elites decisrias.
O autor, alm de analisar as decises polticas como variveis dependentes, explorando as ligaes com as
mudanas no comportamento das elites
decisrias, as analisa como variveis
independentes, pois mudanas na estrutura da escassez e na complexificao
social podem ser conseqncia de decises polticas prvias.

"Simultaneamente, contudo, enorme quantidade de decises est sendo

tomada por pessoas que no esto imediatamente interessadas nas conseqncias pblicas do que fazem. Chamarse-o aqui de processos naturais as semelhantes variaes, politicamente inNo entanto, as modificaes na
controlveis a nvel micro, e muito preorientao de polticas especficas no
cariamente controlveis a nvel macro",
esto na dependncia de maior ou me(p. 65). Entre estes processos, trs so
nor freqncia em que haja substituio
extremamente relevantes: o crescimennas elites decisrias. Outra varivel
to populacional, os processos de urbainduz estas modificaes: a estrutura
da escassez que na anlise de polticas nizao e a diviso social do trabalho.
So eles processos no controlveis que
pblicas aparece sob a forma dos consgeram variaes na estrutura da escastrangimentos que limitam os graus de
sez e na complexificao social.
liberdade das decises " medida em
que a estrutura da escassez se modifica,
a partir deste quadro de refeo mundo aparece diferentemente para
os tomadores de deciso, especialmente rencias que o autor procura analisar
a poltica social brasileira, cujos marem relao ao tipo e quantidade dos
cos
histricos mais importantes foram:
recursos disponveis, permitindo-lhes,
1930
a 1943, quando tem incio a reassim, mudanas de orientao em pogulao
social e promulgada a Conlticas especficas, que no so necessolidao das Leis do Trabalho (1943);
sariamente acompanhadas por mudanas
e 1966 a 1971, quando criado o INPS
na composio das elites" (p. 63).
(1966). No entanto, o texto no se
prende nica e exclusivamente a estes
Por outro lado, a estrutura da esperodos. Aliados a uma breve exposicassez pode promover a diferenciao

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o histrica a respeito da legislao

social no Brasil, existem referncias significativas ao perodo que antecede a
dcada de 30, ao que medeia o fim do
Estado Novo e fase contempornea
da histria brasileira.
O perodo da Repblica Velha se
caracteriza por um "laissez-faire" repressivo que vai ser substitudo pela
cidadania regulada de aps 30, caracterstica de um longo perodo da histria republicana no Brasil. A cidadania regulada entendida no texto como
um conceito "cujas razes encontram-se
no em cdigo de valores polticos, mas
em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de
estratificao ocupacional definido
como norma legal. Em outras palavras,
so cidados todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes
reconhecidas e definidas em leis. A extenso da cidadania se faz, pois, via
regulamentao de novas profisses
e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e
mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses, antes que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade. A cidadania est embutida
na profisso e os direitos do cidado
restringem-se aos direitos do lugar que
ocupa no processo produtivo, tal como
reconhecido por lei" (p. 75).
" A regulamentao das profisses,
a carteira profissional e o sindicato pblico definem, assim, os trs parmetros
no interior dos quais passa a definir a
cidadania. Os direitos dos cidados so
decorrncia dos direitos das profisses
e as profisses s existem via regulamenato estatal. O instrumento jurdico
comprovante do contrato entre o Estado e a cidadania regulada a carteira

profissional que se torna, em realidade,

mais do que uma evidncia trabalhista,
uma certido de nascimento cvico"
(p. 76).
Aps 1945, modificaes significativas ocorrem na estrutura ocupacional, na estrutura da escassez, assim
como no processo de urbanizao. Apesar das objees s prticas e instituies herdados do Estado Novo, pouca
coisa ser alterada at 1964. " A vazo
dos conflitos sociais para fora das instituies herdadas do Estado Novo, no
encontrou resposta institucional altura
tendo por resultado lquido a radicalizao das demandas e a intolerncia poltica crescente dos diferentes atores sociais, as quais associadas capacidade
cadente do Estado de produzir e de alocar terminaram por produzir o contexto de paralisia governamental e administrativa de fins de 1963 e princpios
de 1964, que, em parte, ajudam a explicar o movimento militar de 1964"
(p. 81, 82).
A dimenso poltica da cidadania
brasileira entra em recesso, com a violao da ordem democrtica de 1964.
"De acordo com a retrica da nova
elite governamental, tratava-se com o
movimento de 1964, de criar condies
para um desenvolvimento mais balanceado e justo da economia de mercado, afastados aqueles grupos que, de
acordo com a verso oficial, buscavam
substituir a ordem econmica e social
prevalecente no Brasil" (p. 102). E de
acordo com os sucessivos governos revolucionrios, primeiro era preciso fazer
o bolo crescer (acumular) para depois
pensar em divid-lo (reduzir desequilbrios), ou seja, acumular estoques de
bens disponveis, para s depois de certo nvel de acumulao tornar-se legtimo discutir a participao em seu
usufruto.
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Se a cidadania regulada foi a caracterstica, do perodo pr-64, "poderse-ia, agora, considerar a perspectiva
vigente como a de patamares de cidadania, aqum dos quais o debate sobre
justia social seria ocioso" (p. 104). A
noo de cidadania permanece destituda de "qualquer conotao pblica e
universal. Grande parte da populao
pr-cvica e nela no se encontra insdrito nenhuma pauta fundamental de
direitos" (p. 104).
Tendo sempre presente a questo
da acumulao e da eqidade, o autor
chama ateno para o fato de que "as
imposies da dinmica dos conflitos,
por um lado, e as necessidades de garantir a reproduo ampliada (acumulao) da riqueza social, por outro, induzem os governos a exercitar permanentemente o que se poderia chamar
de "clculo do dissenso", isto , a taxa

de injustia, em favor da acumulao

que ser socialmente tolerada, ou, conversamente, a magnitude dos recursos
que se podem subtrair acumalao,
em favor da eqidade, sem prejuzo catastrfico para o processo ampliado de
reproduo" (p. 125).
O que de marcante existe na anlise da evoluo da poltica social brasileira o fato de que "os perodos em
que se pode observar efetivos progressos na legislao social coincidem com
a existncia de governos autoritrios.
Nesta conexo, a experincia brasileira
se aproximaria da estratgia bismarckiana de tentar obter a aquiescncia
poltica do operariado industrial em
troca do reconhecimenao de alguns de
seus direitos civis" (p. 123), pagando
a sociedade em seu conjunto um preo
poltico bastante elevado.

Recebido para publicao em 4/04/80.

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