AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.

650 DISTRITO FEDERAL

V O T O-VISTA

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: A presente ao direta de

inconstitucionalidade apresenta, por um lado, pedidos bastante ousados,
tendo em vista as condies de possibilidade do exerccio da jurisdio
constitucional, por outro, em decorrncia do primeiro aspecto, aparenta
trazer desafios Corte, no sentido de construir uma deciso, a um s
tempo, constitucionalmente adequada e politicamente factvel.

or

Pode-se perceber esse carter especfico e direcionado da presente

ao direta a partir do exame dos pedidos apresentados na inicial, os
quais transcrevo, logo aps citar o inteiro teor dos respectivos
dispositivos impugnados:

Em

el

ab

Art. 24. vedado a partido e candidato, receber direta ou

indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive
por meio de publicidade de qualquer espcie, de:
I entidade ou governo estrangeiro;
II - rgo da administrao pblica direta ou indireta ou
fundao mantida com recursos provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio
de beneficiria, contribuio compulsria em virtude de
disposio legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba
recursos do exterior;
VIII - entidades beneficentes ou religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizaes no-governamentais que recebam
recursos pblicos;
XI organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que trata

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este artigo as cooperativas cujos cooperados no sejam

concessionrios ou permissionrios de servios pblicos, desde
que no estejam sendo beneficiadas com recursos pblicos,
observado o disposto no art. 81.
Art. 81. As doaes e contribuies de pessoas jurdicas para
campanhas eleitorais podero ser feitas a partir do registro dos comits
financeiros dos partidos ou coligaes.
1. As doaes e contribuies de que trata este artigo
ficam limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano
anterior eleio.

ab

or

O primeiro pedido foi assim apresentado: seja declarada a

inconstitucionalidade parcial, sem reduo de texto, do art. 24 da Lei
9.504/97, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas
jurdicas a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do
Pargrafo nico do mesmo dispositivo, e do art. 81, caput e 1, do
referido diploma legal.

Em

el

O segundo pedido diz respeito aos seguintes dispositivos constantes

da Lei 9.096/95, que dispe sobre os partidos polticos:
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente,
sob qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou
estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I- entidades ou governos estrangeiros;
II- autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as
dotaes referidas no art. 38;
III- autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de
servios pblicos, sociedades de economia mista e fundaes
institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram
rgo ou autoridades governamentais;
IV- entidade de classe ou sindical.
Art. 38. O Fundo Especial de Assistncia Financeira aos
Partidos Polticos (Fundo Partidrio) constitudo por:
(....)

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or

III- doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por

intermdio de depsitos bancrios diretamente na conta do
Fundo Partidrio
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico
pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para constituio
de seus fundos.
(...)
5. Em ano eleitoral, os partidos polticos podero aplicar ou
distribuir pelas diversas eleies os recursos financeiros recebidos de
pessoas fsicas ou jurdicas, observando-se o disposto no Pargrafo 1
do art. 23, no art. 24 e no Pargrafo 1 do art. 81 da Lei n 9.504, de
30 de setembro de 1997, e os critrios definidos pelos respectivos
rgos de direo e pelas normas estatutrias.

Em

el

ab

A impugnao foi redigida nos seguintes termos: seja declarada a

inconstitucionalidade parcial, sem reduo de texto, do art. 31 da Lei n
9.096/95, na parte em que autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por
pessoas jurdicas a partidos polticos; e a inconstitucionalidade das
expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, da
mesma lei, e e jurdicas, inserida no art. 39, caput e 5, do citado
diploma legal.
E, tambm, do seguinte modo: seja declarada a
inconstitucionalidade, sem pronncia de nulidade, do art. 39, 5, da Lei
9.096/95 - com exceo da expresso e jurdicas, contemplada no pedido e-2,
supra autorizando-se que tal preceito mantenha a eficcia por mais at 24
meses, a fim de se evitar a criao de uma lacuna jurdica ameaadora na
disciplina do limite s doaes a partido poltico realizadas por pessoas naturais.
O terceiro pedido direcionado ao art. 23, 1, e incisos I e II, da lei
9.504/97:
Art. 23. As pessoas fsicas podero fazer doaes em dinheiro ou
estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o
disposto nesta lei:
1. As doaes e contribuies de que trata este artigo
ficam limitadas:

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or

I - no caso de pessoa fsica, a dez por cento dos

rendimentos brutos auferidos no ano anterior eleio.
II - no caso de candidato que utilize recursos prprios, ao
valor mximo de gastos estabelecido pelo seu partido, na forma
da lei.
Note-se que a impugnao foi encaminhada pela inicial
nos seguintes termos: seja declarada a inconstitucionalidade,
sem pronncia de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei
9.504/97, autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por
mais 24 (vinte e quatro) meses, a fim de se evitar a criao de uma
lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite s doaes de
campanha realizadas por pessoas naturais e ao uso de recursos
prprios pelos candidatos nestas campanhas.

el

ab

Por fim, veicula-se o seguinte pedido: seja instado o Congresso

Nacional a editar legislao que estabelea (1) limite per capita uniforme para
doaes a campanha eleitoral ou a partido por pessoa natural, em patamar baixo o
suficiente para no comprometer excessivamente a igualdade nas eleies, bem
como (2) limite, com as mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios
pelos candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18 (dezoito) meses, sob pena
de atribuir-se ao Eg. Tribunal Superior Eleitoral - TSE a competncia para
regular provisoriamente a questo.

Em

Em resumo, a presente ao direta de inconstitucionalidade

pretende:
i) impedir que pessoas jurdicas contribuam para o financiamento
de campanhas eleitorais. Pede-se, assim, a declarao de
inconstitucionalidade do art. 23, 1, incisos I e II; do art. 24 e do art. 81,
caput e 1, todos da Lei 9.504/97; e dos artigos 31, 38, inciso III, e 39,
caput e 5, da Lei 9.096/95; e
ii) determinar que o Congresso Nacional edite legislao que limite
de maneira per capita e uniforme as doaes para campanhas eleitorais e
partidos polticos feitas por pessoas naturais, bem como que limite, de
igual modo, o uso de recursos prprios por parte dos candidatos nas
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campanhas.

A relao entre dinheiro e poltica extremamente complexa e uma

breve pesquisa sobre a realidade de outros pases comprova que no h
frmulas universais para a regulao da matria.

A disciplina do financiamento de campanhas eleitorais deve

considerar no apenas as circunstncias histrico-culturais de cada pas,
mas tambm as caractersticas relacionadas ao sistema de governo, ao
quadro partidrio, s regras eleitorais em geral e s prticas polticas
efetivamente vivenciadas.

el

ab

or

Desse modo, os pases podem optar por regular o tema de diversas

maneiras. No Brasil, o constituinte decidiu no disciplinar a matria em
mbito constitucional, razo por que apenas inseriu no texto as diretrizes
constantes do art. 17, CF/88, no que toca aos partidos polticos. Sobre o
financiamento da atividade poltica, em especial, a Carta de 1988 apenas
vedou aos partidos o recebimento de recursos financeiros de entidades ou
governos estrangeiros (art. 17, II).

Em

Evidencia-se, assim, que a Constituio de 1988 deixou para a

legislao ordinria a regulao do financiamento de campanhas
eleitorais e, ao no fixar balizas precisas, o constituinte atribuiu ao
legislador grande liberdade de conformao do tema.
Talvez por isso, a inicial da presente ADI encontre dificuldades em
demonstrar ofensa direta Constituio. Alega-se afronta aos princpios
democrtico, republicano, da igualdade e da proporcionalidade. Segundo
o requerente, os dispositivos constitucionais violados so os seguintes:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:

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(...)
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante:. (Destaquei)

Em

el

ab

or

Constata-se, portanto, que no h vedao constitucional expressa

doao de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais. A legislao
ordinria que cuida do tema, frise-se, com ampla liberdade. A Lei
9.504/97 dispe que as despesas de campanhas eleitorais so de
responsabilidade dos partidos ou de seus candidatos (art. 17), criando
uma espcie de responsabilidade financeira solidria entre eles.
A Lei 11.300/2006 (conhecida como minirreforma eleitoral), cujo
objetivo declarado era o de reduzir os gastos de campanha no Brasil,
inseriu o art. 17-A na Lei das Eleies (Lei 9.504/97).
Esse dispositivo fixou que os limites de gastos devero ser
estabelecidos por lei a ser editada at o dia 10 de junho do ano eleitoral.
Caso tal lei no seja editada no prazo assinalado, aos partidos incumbir
a fixao dos respectivos limites de gastos, os quais devero ser
informados Justia Eleitoral para que seja dada ampla publicidade a
essas informaes.
Nos pleitos ocorridos aps a aprovao da chamada minirreforma
eleitoral, a lei que deveria fixar os limites no foi editada, de maneira que
os prprios partidos fixaram o montante de gastos e informaram ao TSE
seus respectivos limites. Se a fixao por lei mostra-se complicada
politicamente, a autolimitao pelos partidos tende a ser imprecisa, visto
que o descumprimento dos limites declarados punido com multa, no
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or

montante de cinco a dez vezes superior ao valor gasto em excesso (art. 18,
II).
Esses dados revelam que h, sim, a necessidade de se aprimorar a
legislao que cuida do financiamento de campanhas e da fiscalizao
dos gastos correspondentes. Todavia a alta complexidade do tema e a
ausncia de parmetros constitucionais especficos, que envolve variveis
diversas (sistema de governo, modelo eleitoral, quadro partidrio),
recomenda que qualquer modificao seja debatida no Congresso
Nacional com o cuidado que a matria requer.
Passo, ento, a refletir sobre a disciplina do financiamento das
campanhas eleitorais e dos partidos polticos em ambiente democrtico,
para abordar as questes trazidas na presente ao.

ab

I Consideraes sobre a experincia internacional acerca do

financiamento de campanhas eleitorais

Em

el

A leitura desavisada de textos jornalsticos e at mesmo de livros ou

peridicos que se pretendem srios, ou com algum grau de cientificidade,
pode passar a impresso de que boa parte do mundo desenvolvido adota
o financiamento exclusivamente pblico de campanhas eleitorais. Trata-se
de uma inverdade. Tal sorte de desinformao serve, por bvio, para
confundir e obscurecer o debate, quando deveria esclarecer a opinio
pblica sobre o tema, que se revela dos mais complexos em termos de
desenho institucional e de estabelecimento de regras que regularo o
exerccio da democracia nos Estados modernos, em cujo seio a democracia
possvel a representativa, consoante afirmou Manoel Gonalves Ferreira
Filho cerca de 40 (quarenta) anos atrs.
Com o propsito de esclarecer como alguns pases relevantes para
ns desenvolveram suas respectivas legislaes eleitorais e, assim, evitar
fornecer, a problemas difceis e complicados, solues simples e
equivocadas, trarei uma brevssima anlise acerca do tema no direito
comparado.
Pode-se iniciar pela Frana, pas que, sem dvida, inspirou-nos em

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Em

el

ab

or

diversos momentos de nossa histria. Aps anos de debates sobre a

necessidade de se impor regulamentao mais rigorosa ao financiamento
de partidos polticos e de campanhas eleitorais, o pas finalmente
aprovou, em 1988, duas leis que buscaram cuidar do assunto (a Lei
Orgnica 88.226 e a Lei Ordinria 88.227, ambas de 11 de maro de 1988).
A lei orgnica cuida das declaraes patrimoniais e do
financiamento das campanhas de Presidentes, deputados e senadores. J
a lei ordinria cuida das declaraes patrimoniais de outros polticos, do
ressarcimento das despesas de campanha do candidato a deputado, do
estatuto dos partidos e do custeio pblico da atividade partidria.
No que concerne, especificamente, ao financiamento dos partidos
polticos e das campanhas eleitorais, as referidas leis francesas partiram
da admisso de que os custos eleitorais tornaram-se excessivos e
dificilmente seriam reduzidos.
Assim, o financiamento da poltica demandava tratamento srio e
realista. As contribuies dos filiados aos partidos, a ajuda fornecida pelo
Estado, a arrecadao com eventos sociais, festas, jantares, donativos,
tudo somado, ainda ficava muito aqum do que a experincia revelava
constituir a arrecadao de fato dos maiores partidos. Ex-presidentes da
Repblica, como Georges Pompidou e Jacques Chirac, nas dcadas de 70
e 80 do sculo passado, em entrevistas a jornais, j afirmavam que os
recursos que financiam partidos e campanhas muitas vezes so de origem
incerta (DELSHIAT, Claude; MARE, Christian. Poltica e dinheiro: as
legislaes da Frana e outros pases. Traduo: Jean-Franois Cleaver.
Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 123, p. 164).
As leis de 1988 introduziram e disciplinaram alguma espcie de
participao de verbas pblicas no financiamento de partidos e de
campanhas eleitorais. Partidos e grupos polticos existentes receberiam
verbas do oramento, que seriam rateadas consoante a proporcionalidade
da representao partidria, para usarmos expresso conhecida entre ns,
verificada em ambas as Casas legislativas.
Vale salientar que a fiscalizao do financiamento de partidos recaa
apenas sobre o recebimento de verbas pblicas. O financiamento privado

ADI 4650 / DF
no era objeto de fiscalizao.

As campanhas eleitorais passaram a sofrer limitaes de despesas:

cerca de 100 mil dlares, para a eleio de deputados, e de 24 milhes de
dlares, para candidatos presidncia no primeiro turno, e de 28 milhes
de dlares, para os dois candidatos que avanassem ao segundo turno.

Em

el

ab

or

Essas despesas eram inicialmente sustentadas pelos caixas dos

partidos, com as doaes que recebessem, mas poderiam ser ressarcidas
com um valor fixo de 5% do limite mximo previsto em lei para as
despesas de todos os candidatos presidncia, podendo, por exemplo, o
ressarcimento chegar a 25% desse limite para os candidatos que
superassem a marca de 5% dos votos vlidos no primeiro turno.
Os candidatos a deputado seriam ressarcidos com 10% do montante
correspondente ao limite mximo de despesas, no caso daqueles que
superassem o montante de 5% dos votos no primeiro turno. Os
candidatos que extrapolassem o limite legal ou que no prestassem
contas perdiam o direito ao ressarcimento.
Havia a possibilidade de doaes de pessoas fsicas e jurdicas,
sempre com limitaes de valor. Assim, como ocorre na maior parte dos
sistemas de financiamento eleitoral conhecidos, o modelo era misto, com
financiamento pblico e privado. A fiscalizao dava-se por meio da
entrega de comprovantes Prfecture de sua circunscrio eleitoral, pelos
deputados e, por parte dos candidatos presidncia, ao Conselho
Constitucional.
Em 1995, no entanto, aps a revelao de escndalos de corrupo
envolvendo o financiamento de campanhas, nova reforma na legislao
eleitoral foi implementada. Proibiu-se a doao de empresas ou de
qualquer outro tipo de pessoa jurdica, exceo dos partidos. Mantevese a possibilidade de doao de pessoas fsicas para candidatos e,
anualmente, aos partidos, respeitados os limites legais. Note-se que,
assim, possvel que partidos financiem candidatos.
O financiamento continuou misto. O Estado pode reembolsar at

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Em

el

ab

or

47,5% do teto das despesas eleitorais dos partidos. Continua,

evidentemente, sendo possvel a verificao de fraudes, tais como a
criao de micropartidos para arrecadar mais fundos para uma mesma
campanha, entre outros expedientes. Recentemente, o ex-Presidente
Nicolas Sarkozy teve suas contas referentes campanha de 2012
rejeitadas pelo Conselho Constitucional, ante a verificao de
irregularidades.
Esse episdio motivou seu afastamento do Conselho e veio ilustrar a
dificuldade de se impedirem fraudes ou abusos em campanhas eleitorais
onde quer que seja.
Nos Estados Unidos da Amrica, a regulamentao do
financiamento de campanhas vem sofrendo modificaes paulatinas, com
a peculiaridade de que l decises da Suprema Corte exerceram relevante
influncia no modelo regulatrio.
Para no regressarmos muito no tempo, pode-se dizer que, aps os
escndalos polticos ocorridos no incio da dcada de 70 do sculo
passado nos EUA, que ficaram conhecidos como Watergate, o pas sentiu a
necessidade de reforar o controle sobre os gastos das campanhas
eleitorais.
Em 1971, o Congresso dos EUA havia aprovado lei que cuidava do
tema: o Federal Election Campaign Act. Em 1974, portanto j depois de
conhecidos os fatos cruciais que levaram renncia do Presidente Nixon,
que ocorreu em agosto daquele ano, o Congresso aprovou emendas
significativas referida legislao.
Para que fique claro do que se tratava o escndalo de Watergate,
pode-se usar o resumo dos crimes praticados pelo comit de campanha
do Presidente Nixon, bem como por parte de seu governo: a lista tem
incio com o recebimento de doaes ilegais por parte da campanha, com
o conseguinte favorecimento de grandes doadores, realizado em conjunto
com a troca de favores por apoio eleitoral realizada entre futuros
integrantes do Governo e empresrios que doaram para a campanha,
sendo que tudo culminou com a invaso da sede do Partido Democrata
no Hotel Watergate. (conferir em: HERRNSON, P.J. The High Finance of

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American Politics. In: GUNLICKS, A. B. (ed.) Campaign and Party Finance
in North America and Western Europe. USA: Westview Press, 1993, p. 20.)

Em

el

ab

or

No calor dos acontecimentos, o Congresso norte-americano aprovou,

em 1974, emendas ao Federal Election Campaign Act. Essas alteraes
incluam (i) limitao do montante das doaes s campanhas; (ii) a
criao do Federal Election Commission, agncia bipartidria de fiscalizao
das eleies; (iii) a previso de mecanismos que viabilizassem o
financiamento pblico das eleies presidenciais; (iv) determinao para
que fosse dada publicidade s doaes s campanhas eleitorais; (v)
limitao dos gastos por parte de candidatos e comits, excetuando-se os
candidatos presidncia que aceitassem o financiamento pblico, os
quais no poderiam utilizar dinheiro privado nas respectivas campanhas;
e (vi) limitao do montante de gastos dos prprios candidatos em suas
campanhas, entre outras medidas.
Em sua deciso do caso Buckley v. Valeo, tornada pblica em 30 de
janeiro de 1976, a Suprema Corte dos EUA enfrentou essas questes. A
ao foi movida pelo Senador pelo Partido Republicano de Nova Iorque
James Buckley e outros, inclusive membros do Partido Democrata, contra
Francis Valeo, Secretrio do Senado e ento membro do Federal Election
Commission.
A Suprema Corte fixou a seguinte interpretao: (i) quanto
alegao de que a limitao das doaes s campanhas, trazidas pelo
Federal Election Campaign Act, violaria a liberdade de expresso, uma vez
que a divulgao de discursos polticos depende de um montante
considervel de recursos, a Suprema Corte no vislumbrou qualquer
violao Constituio, ante a igualdade de tratamento entre as foras
polticas; (ii) no ponto em que a lei limitava os gastos por parte de
candidatos e comits (aqui includos os gastos dos cidados que
livremente se associam para defender determinadas posies), a Suprema
Corte considerou a novel legislao inconstitucional, vislumbrando
violao liberdade de expresso, em sua modalidade de discurso
poltico, visto que a lei no poderia afetar o direito individual dos

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Em

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ab

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cidados de livremente participarem dos debates polticos, inclusive

utilizando recursos prprios; (iii) a Suprema Corte considerou ser
constitucional a exigncia feita pela lei em favor da transparncia e da
divulgao dos doadores e de suas respectivas doaes s campanhas,
no vislumbrando qualquer ofensa liberdade de expresso ou de
associao na medida; e (iv) a Corte tambm considerou ser
constitucional a lei na parte em que criou a possibilidade de
financiamento pblico de campanhas presidenciais (realizado pelo
mecanismo de tax check-off, por meio do qual o contribuinte pode
designar parte de seus impostos ao fundo de financiamento dos partidos).
O resultado da regulamentao legislativa, no que toca ao
financiamento privado e com os crivos exercidos pela Suprema Corte, foi
a limitao das doaes privadas s campanhas eleitorais, mas com a
impossibilidade de se regulamentarem os gastos dos cidados,
individualmente ou associados, com o discurso poltico, em homenagem
liberdade de expresso, de modo que se erigiu algum controle sobre
contribuies s campanhas (entradas de recursos), mas pouco se fez com
relao aos gastos dessas mesmas campanhas (sadas de recursos).
O passar do tempo demonstrou que os polticos e os partidos
encontraram formas de fazer o dinheiro fluir para as suas respectivas
campanhas. As vedaes s doaes dirigiram-se s verbas endereadas
s campanhas eleitorais, de forma que as contribuies genricas aos
partidos, desvinculadas de campanhas especficas, continuaram sem
limitaes. Esses recursos foram apelidados de soft money, em
contraposio ao hard money, dinheiro cujo destino imediato era o apoio a
determinada campanha eleitoral.
Verificou-se que o soft money era empregado, naturalmente, nas
campanhas eleitorais e que essas contribuies aos partidos cresciam em
ritmo de progresso geomtrica, atingindo cerca de 750 milhes de
dlares no fim do sculo passado. Aps anos de debates, o Congresso dos
EUA aprovou o Bipartisan Campaign Reform Act of 2002, que, entre tantas
medidas, limitou bastante a possibilidade de utilizao de soft money por
parte dos diretrios estaduais dos partidos em eleies federais e vedou a

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Em

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ab

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utilizao de soft money pelos partidos nacionais.

Na deciso do caso McConnel v. FEC, a Suprema Corte reconheceu
(por 5 x 4) a constitucionalidade das restries utilizao de soft money
trazidas pela legislao, especialmente porque, admitindo-se que o soft
money no se destina diretamente s campanhas eleitorais, tais restries
no violariam a liberdade de expresso, que seria atingida de forma
mnima.
E a corrente vencedora da Corte afirmou, ento, que as restries ao
manejo do soft money estariam justificadas pelo legtimo interesse do
governo em prevenir a corrupo existente no sistema, bem como em
prevenir a aparncia de corrupo que resultaria das grandes
contribuies financeiras. Esse trecho do voto condutor, que traz
fundamentao assentada na preveno aparncia de corrupo, causou
enorme polmica e voltaria a ser debatido pela Suprema Corte.
Boa parte desses conflitos revela a disposio de alguns de bloquear,
por um lado, as doaes das pessoas jurdicas s campanhas eleitorais e,
por outro, de barrar os caminhos encontrados por esses recursos oriundos
de pessoas jurdicas para chegarem s campanhas.
Note-se que, em 1907, foi aprovada a primeira lei nos EUA que bania
a doao de pessoas jurdicas s campanhas eleitorais. Em 1947, o
Congresso aprovou lei ainda mais restritiva, que proibia at mesmo que
pessoas jurdicas (empresas) e sindicatos manifestassem, de forma
independente e desvinculada das campanhas, suas preferncias eleitorais.
Aps o julgamento do caso Buckley v. Valeo, o Congresso reafirmou
sua posio no sentido de que mesmo manifestaes independentes por
parte de pessoas jurdicas deveriam ser proibidas, o que foi novamente
reafirmado pelo Legislativo Federal do EUA em 2002, quando aprovado o
Bipartisan Campaign Reform Act, que, por sua vez, foi declarado
constitucional, nessa parte, pela Suprema Corte, em 2003, no caso
McConnel v. FEC.
Apesar de tudo isso, os partidos e candidatos conseguiam encontrar
meios de levar recursos financeiros de pessoas jurdicas para as suas
respectivas campanhas eleitorais. Assim, a Suprema Corte, no caso

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Citizens United v. Federal Election Commission, julgado em 2010, proferiu

deciso histrica e polmica, por meio da qual, por maioria de 5 x 4,
afirmou que a primeira emenda Constituio dos EUA, que protege a
liberdade de expresso, no poderia ser interpretada de forma restritiva,
de modo que, se constitucionalmente garantido ao indivduo livremente
expressar-se sobre assuntos poltico-eleitorais, inclusive com o aporte de
recursos financeiros para divulgar sua mensagem, de igual maneira um
grupo de indivduos pode associar-se para fazer a mesma coisa,
engajando-se no debate poltico-eleitoral.
Essas colocaes da Suprema Corte visavam proteo at mesmo
da liberdade de imprensa, afinal de contas a maior parte da mdia
constitui-se como pessoa jurdica.
A partir dessa deciso, as pessoas naturais e jurdicas podem
livremente constituir associaes de apoio a determinadas bandeiras
poltico-eleitorais, o que conhecido nos EUA como Political Action
Committee (PAC). Os PACs ou Super-PACs transformaram-se em grandes
fontes de recursos e de propaganda e apoiam candidatos especficos.
Nas eleies presidenciais de 2012, ao contrrio do que ocorrera, por
exemplo, nas eleies em que o ex-Presidente Ronald Reagan havia
concorrido, ambos os candidatos, republicano e democrata, recusaram-se
a receber financiamento pblico para no sofrerem limitaes quanto aos
respectivos gastos de campanha (sadas de recursos).
Um dos problemas que acompanhavam a regulamentao eleitoral
nos EUA era que as leis previram limitaes s campanhas no que se
refere ao recebimento de doaes, mas no limitaram seus gastos. A partir
da deciso do caso Citizens United v. FEC, as pessoas jurdicas passaram a
participar do debate poltico-eleitoral por meio dos PACs, sem qualquer
limite de aposio de recursos financeiros.
Assim, de forma nem to oblqua, a Suprema Corte retirou as
limitaes de entradas de recursos privados e de gastos das campanhas
eleitorais, fazendo com que, apesar de misto (pblico e privado), na
prtica, o financiamento eleitoral nos EUA seja majoritariamente privado,
com grande participao de pessoas jurdicas e de sindicatos.

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O financiamento pblico em nvel federal, caso os candidatos

presidncia optem por recus-lo para as eleies principais, revela-se de
maior significado durante as eleies primrias as quais escolhem os
candidatos dos partidos , bem como nas convenes para a nomeao
dos candidatos, sempre por meio de subvenes estatais.
Nas eleies de 2012, cerca de 860 milhes de dlares foram
arrecadados pelos super-PACs, desses, mais de 500 milhes foram doados
por cerca de 150 entidades. Aps a deciso do caso Citizens United v. FEC,
os super-PACs passaram a se organizar de acordo com as sees 501(c)(4)
e 501(c)(6) do Cdigo Tributrio, as quais regulamentam as pessoas
jurdicas sem fins lucrativos.
Isso permitiu-lhes receber doaes em segredo, visto que, para
corporaes sem fins lucrativos, admite-se que os doadores mantenham
sob sigilo suas respectivas identidades. Assim, um dos reflexos
importantes da deciso do caso Citizens United v. FEC foi o retrocesso no
que diz respeito transparncia do sistema de financiamento de
campanhas eleitorais, o que havia sido uma conquista do Federal Election
Campaign Act of 1974.
O mais importante da descrio da evoluo do sistema de
financiamento de campanhas, seja na Frana seja nos EUA ou em
qualquer outro pas, perceber que as diretrizes normativas que
regulamentam o financiamento funcionam como inputs do sistema, a
partir dos quais comportamentos (outputs) so estimulados, bem como
instigam a criatividade dos atores envolvidos na competio eleitoral
para inventarem novas formas de financiar suas campanhas,
aproveitando-se das brechas da regulamentao, de forma legal ou no.
Outra concluso a que se pode chegar a partir do exame de modelos
comparados de financiamento de campanhas a de que, na grande
maioria dos pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, o
financiamento misto, isto , envolve recursos pblicos e privados.
Na Alemanha, o princpio da igualdade de partidos, de valor
constitucional, inspira toda a disciplina normativa sobre os partidos
polticos. Ao longo das dcadas, diferentes sentenas do Tribunal

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Constitucional foram moldando o sistema de financiamento, ora

vedando, ora possibilitando o financiamento pblico dos partidos.
O Estado de partidos alemo conforma-se a um sistema poltico
em que o protagonista na eleio o partido poltico. Assim, o modelo
deve ser consideravelmente plural, deve permitir o ingresso de novas
agremiaes e deve gerar um sistema parlamentar estvel, de modo a
atender s necessidades de um pas que sofreu com a instabilidade
poltica e econmica e com as consequncias das duas grandes guerras.
(SANTANO, Ana Cludia. O Financiamento da Poltica. Curitiba, Editora
thala: 2014, p. 133.)
O sistema alemo caracterizava-se, inicialmente, por possuir trs
fontes de financiamento: a quota dos filiados, as doaes de terceiros e os
fundos estatais. No final da dcada de 50, uma deciso do Tribunal
Constitucional comeou a alterar o sistema de deduo fiscal favorvel
aos partidos (BVerfGE 6,273).
Por considerar que a deduo fiscal favorecia apenas os partidos
com representao parlamentar e que era utilizada pelas camadas sociais
com maior poder aquisitivo para favorecer apenas os partidos que as
representavam, o Tribunal Constitucional entendeu que o sistema violava
o princpio da igualdade. Como consequncia, o Estado passou a
conceder ajudas pblicas diretas aos partidos para suas atividades
ordinrias.
No entanto, em 1966, o Tribunal Constitucional declarou
inconstitucional o financiamento de tais atividades pelo Estado (BVerfGE
20,56), possibilitando o financiamento estatal apenas das atividades
eleitorais dos partidos, por meio ou de reembolso ou de restituio de gastos,
junto com um sistema de adiantamento de valores para aqueles que cumprissem
com os requisitos exigidos nas eleies anteriores (...) O sistema de
adiantamentos consistia na diviso dos valores, sendo que 10% seria entregue no
segundo ano da legislatura, 15% no terceiro e 35% no quarto ano. O restante
40% seria abonado aps as eleies aos partidos que houvessem obtido ao menos
0,5 dos votos. Cabe destacar que tal umbral por lei era de 2,5%, porm, por
determinao do Tribunal Constitucional de 22 de julho de 1969, este umbral

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aumentou. (SANTANO, Ana Cludia. O Financiamento da Poltica.
Curitiba, Editora thala: 2014, p. 136.)

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A mudana provocou uma crise financeira nos partidos, os quais, ao

passarem a se valer mais dos adiantamentos de valores, desnaturaram a
sentena do Tribunal Constitucional, pois acabavam utilizando referidos
valores para o financiamento das atividades ordinrias.
Nota-se uma clara confuso entre os recursos repassados aos
partidos ordinariamente e os recursos diretamente doados para as
campanhas eleitorais, o que tambm se verificou, por exemplo, na Frana
e nos EUA. Neste pas, os recursos ordinariamente encaminhados aos
partidos eram chamados de soft money, em razo de, durante bom tempo,
no serem alvo de fiscalizao mais rigorosa, e os recursos encaminhados
para as campanhas eleitorais so chamados de hard money, pela razo
oposta.
Entre 1966 e 1991, a falta de limitao do financiamento pblico na
Alemanha levou a um aumento de 30 vezes do valor das subvenes
estatais. O sistema que impedia o financiamento pblico das atividades
ordinrias vigorou at 1982, quando o Bundestag instituiu uma comisso
de especialistas para estudar o sistema geral de financiamento dos
partidos polticos, cujo estudo serviu como base da reforma do sistema.
Passou-se a um modelo de compensao de oportunidades, que consistia
em um tratamento fiscal diferente s doaes e aos pagamentos das
quotas dos filiados.
Tambm se previu uma quantidade anual sob o conceito de
compensao de desigualdades, sempre que o partido houvesse
alcanado pelo menos 0,5% dos votos nas listas para os Lnder.
O modelo foi novamente questionado, com apoio da opinio
pblica, que no estava de acordo com os altos valores das subvenes
estatais. Na sentena BVerfGE 85,264, o Tribunal Constitucional julgou
inconstitucional o sistema de compensao de desigualdades, por se
tratar de uma interferncia do Estado nas diferenas pr-existentes entre
os partidos.

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Na sentena de 1992, o Tribunal Constitucional reformulou seu

entendimento, passando a admitir a possibilidade de financiamento das
atividades gerais dos partidos pelo Estado, uma vez que a Constituio
no contm dispositivo que vede a prtica expressamente. Assim, no
mais cabia a distino entre as atividades eleitorais e as demais atividades
dos partidos para fins de financiamento, o que se revela uma grande
abertura do modelo aos recursos encaminhados aos partidos e
campanhas.
O Tribunal tambm determinou que o financiamento pblico fosse
parcial, de modo a no inviabilizar o princpio da liberdade e
independncia dos partidos frente ao Estado, cabendo aos partidos
buscar apoio social para financiar suas despesas.

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A partir dos limites fixados jurisprudencialmente pelo Tribunal

Constitucional ao longo de dcadas, o legislador optou por um sistema de
financiamento que equilibra as subvenes pblicas com os recursos
privados, de modo que o financiamento pblico no supere o
financiamento privado. A legislao buscou fomentar as doaes privadas
por meio de deduo fiscal no imposto de renda. Tambm de vital
importncia para o sistema de financiamento as subvenes destinadas s
fundaes dos partidos.

Em

A Lei dos Partidos Polticos (Parteiengesetz, de 24.7.1967) regulamenta

a forma como partidos so financiados na Alemanha. O critrio para
distribuio medido pela quantidade de votos obtidos pelos partidos
nas eleies para o Parlamento Europeu e para o Bundestag (0,5% dos
votos vlidos) e para eleies estaduais - Landtage (1%). Em caso de fuso
partidria, apenas so somados seus votos caso tenham obtido, cada um,
esse mnimo.
As quantias do financiamento pblico so definidas em 15 de
fevereiro de cada ano pelo presidente do Bundestag (Seo 19, Lei dos
Partidos Polticos). O financiamento pblico de 0,85 euros por voto

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vlido nas ltimas eleies europeias, estaduais e, para o Bundestag, at o

limite de quatro milhes de votos. Acima disso, o valor passa a ser 0,70
euros por voto adicional. Partidos recebem 0,38 euros por euro recebido
por subveno de pessoas fsicas (como cotas de afiliados e doaes) at o
total de 3.300 euros por ano. (Art. 18 (3) da Lei dos Partidos Polticos).
Doaes a um partido superiores a 50.000 euros devem ser
imediatamente comunicadas ao Presidente do Bundestag, para
publicidade. No site do Bundestag, h listagem com o nome do doador
(pessoa fsica ou empresa), quantia, partido e data. Doaes acima de
10.000 euros devem ser listadas no relatrio anual do partido.
So proibidas, por exemplo, doaes de instituies de caridade,
associaes profissionais, de fundaes e associaes sem fins lucrativos
ou religiosas; de empresas total ou parcialmente pertencentes ao Estado,
desde que sua participao direta no setor pblico seja superior a 25% e
doaes annimas acima de 500 euros, concedidas com finalidade de
obter vantagens especficas.
Nota-se, portanto, que o modelo alemo atualmente permite a
mistura dos recursos destinados ao financiamento dos partidos
ordinariamente com aqueles destinados s campanhas eleitorais, o que os
norte-americanos chamaram de mistura entre soft e hard money.
Alm disso, a mais recente interpretao da Lei Fundamental de
Bonn sobre o tema, emanada do Tribunal Constitucional alemo, impe
que os partidos sejam apenas parcialmente financiados com recursos
pblicos, visto que no devem se confundir com o Estado, antes precisam
estar conectados com a sociedade, o que comprovaria o dilogo entre
partido e parcela relevante da opinio pblica.
Dessa forma, com as restries referidas acima, o modelo alemo
admite financiamento dos partidos e das campanhas com recursos
pblicos e com recursos privados. No que concerne aos recursos
privados, as doaes de pessoas fsicas devem ser feitas por meio da
declarao de imposto de renda (o que praxe em quase todo o mundo
desenvolvido, pois garante a autenticidade da contribuio), e as
doaes de pessoas jurdicas so disciplinadas em lei e so objeto de

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devida publicidade a ser dada pelo Presidente do Bundestag, para

controle do sistema poltico e da sociedade em geral.
Para no me alongar demasiadamente na anlise do direito
comparado, adianto que na Europa, em geral, o modelo de financiamento
misto. Em regra, os recursos pblicos so direcionados aos partidos a
posteriori, ou seja, como restituio por gastos efetivados e comprovados
com a campanha eleitoral, sendo que as subvenes estatais jamais
ultrapassam 50% do montante total de gastos com as campanhas, sendo
por volta de 40%, com tendncia de reduo, ante crises econmicas
sucessivas e o desgaste que tais subvenes geram junto opinio
pblica.
Ademais, havendo financiamento pblico, ainda que parcial e
minoritrio, de partidos e campanhas, os pases europeus preocupam-se
em bem regulamentar esse fluxo de recursos visando a impedir que
partidos tornem-se indistinguveis do aparelho estatal, bem como a
estimular que guardem conexes reais com a parcela da sociedade que
representam.
Alm disso, busca-se cuidar do tema de forma justa e preservadora
da igualdade de chances, para que novos partidos possam surgir na
paisagem poltica. Assim, a distribuio de recursos pblicos deve atentar
para tal aspecto, o que contribui, junto com a proibio de financiamento
exclusivamente pblico, para impedir a cartelizao do sistema partidrio.
II Relaes entre Estado, Partidos Polticos e Sociedade

Cumpre salientar, tambm, que o financiamento de partidos e de

campanhas eleitorais impactado de modo relevante pelos sistemas de
governo, sistemas eleitorais e quadros partidrios adotados, sem falar em
disposies constitucionais eventualmente existentes sobre a matria.
Assim, se, por um lado, a Constituio dos EUA no disciplina a
vida dos partidos polticos, as constituies europeias em geral o fazem, a
exemplo da Lei Fundamental de Bonn.
A Alemanha considerada por alguns um Estado de Partidos, pois

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eles so o centro de exerccio da poltica no pas. Os pases europeus, que

muitos alegam terem adotado exclusivamente o financiamento pblico,
em verdade possuem modelos mistos e, em quase todos os casos,
rechaam expressamente a exclusividade de dinheiro pblico nas
campanhas.

or

Isso ocorre porque, apesar da essencialidade dos partidos polticos

para a vida democrtica nesses pases, eles no devem se confudir com
o prprio Estado. Antes, os partidos devem estar conectados com a
sociedade civil, ou com parte significativa dela, de modo a angariar
apoios e representar efetivamente correntes de opinio existentes no
seio dessas sociedades. Assim, pode-se dizer que os partidos devem
situar-se entre o Estado e a sociedade, representando a vontade desta na
formao da vontade daquele.

Em

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Por essa razo, tericos dos partidos polticos afastam qualquer tipo
de assimilao dos partidos pelas estruturas do Estado algo tpico dos
piores regimes autoritrios vivenciados no curso do sculo passado e,
assim, rejeitam teses que conduzam a um sistema de financiamento de
partidos e campanhas exclusivamente pblico.
essencial que os partidos logrem auferir recursos de seus
apoiadores na sociedade civil, demonstrando o liame necessrio a uma
existncia no meramente formal, mas real, como fora representativa de
setores sociais.
Faz-se imperioso distinguir tambm entre os pases presidencialistas
e os parlamentaristas, visto que as campanhas eleitorais para a
presidncia so eminentemente nacionais e, assim, tendem a ser as mais
caras. Sem falar no fato de que naes presidencialistas, como Brasil e
EUA, possuem territrios vastos.
Assim, preciso que se pense sobre financiamento das campanhas
eleitorais no Brasil desde a nossa matriz constitucional, que se assemelha
mais, no que diz respeito ao tratamento dos partidos polticos, dos
pases do ocidente europeu, sem perder de vista que, em termos de

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tamanho das eleies, do eleitorado e do volume de recursos gastos,

estamos mais prximos das eleies nacionais dos Estados Unidos da
Amrica, em razo de praticarmos o presidencialismo, que demanda uma
eleio grande e nacional para a escolha do Presidente da Repblica.
Assim, preciso respeitar a disciplina constitucional que nos impe
os partidos polticos como meios, por excelncia, de exerccio da
democracia, mas atentar para a natureza e a proporo do processo
eleitoral em pases presidencialistas, como o Brasil e os EUA, o que
demanda significativo aporte de recursos para as campanhas eleitorais.
Isso significa que no h como escapar, na prtica, de alguma espcie
de financiamento misto, com recursos pblicos e privados, de partidos e
campanhas eleitorais.
A razo para isso no complicada de se apreender. Os partidos
polticos exercem suas atividades ordinrias durante perodos no
eleitorais e, para tanto, precisam conectar-se sociedade. Assim, para
levar a efeito atividades sociais, de debates de ideias e, por meio delas,
conectarem-se parcela da opinio pblica que representam ou visam
representar, os partidos demandam alguma sorte de financiamento
pblico e, por bvio, de financiamento privado.
O financiamento pblico (que no Brasil realizado via distribuio
do Fundo Partidrio) visa a estabelecer uma certa igualdade de chances
entre partidos, o que insere, no sistema de concorrncia partidria, o
elemento de igualdade formal (certamente imperfeito e cujo equilbrio
de difcil alcance).
Todavia, conforme visto, o sistema precisa evitar que os partidos
confundam-se com o prprio Estado (ou que o partido confunda-se com o
Estado), pois esta prtica revelou-se a mais perversa no curso da histria
recente, gerando regimes autoritrios, esquerda e direita, dos mais
violentos que a humanidade j teve notcia.
Por essa razo, faz-se imprescindvel que os partidos polticos
logrem auferir recursos privados, por via de doaes, seja de pessoas
naturais, seja de pessoas jurdicas, entre aquelas cujas contribuies no
estejam vedadas pelo ordenamento jurdico.

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O apoio e o financiamento auferido de fontes privadas, em muitos

casos, revela-se o maior indcio de que determinado partido existe de
fato, isto , que detm existncia real ou material, visto que est em
conexo com pelo menos uma parcela da sociedade, o que essencial
para a vitalidade da democracia.
Alm disso, esse contato entre partido e sociedade, estabelecido,
entre outras formas, por meio do financiamento partidrio e eleitoral,
vital para a manuteno da competio eleitoral, corolrio do princpio
constitucional da igualdade chances, sem o qual resta esvaziada a prpria
democracia.
E o nosso modelo de financiamento de partidos (via Fundo
Partidrio) e de financiamento de campanhas eleitorais (ora impugnado e
que conta com recursos pblicos e com doaes de pessoas fsicas e
jurdicas, com limitao baseada na renda dos doadores), apesar de todos
os seus vcios e, portanto, da necessidade premente de aperfeioamentos,
viabiliza a promoo da concorrncia democrtica efetiva.
O que tem, de alguma forma, maculado o processo democrticoeleitoral brasileiro so abusos perpetrados, via de regra e com maior
intensidade, pelos candidatos que, por sua posio, podem utilizar-se da
mquina administrativa a seu favor, normalmente cometendo ilcitos que
podem ser evitados com o aprimoramento de nossa legislao no apenas
eleitoral, mas fiscalizatria em geral.
III Evoluo das regras sobre financiamento de partidos polticos
e campanhas eleitorais no Brasil
Durante o sculo XVIII, o nico pas a manter eleies regulares para
o preenchimento de cadeiras parlamentares em nvel nacional era a
Inglaterra. No sculo XIX, outros pases comearam a realizar eleies
gerais, a exemplo da Frana, de Portugal e da Espanha, bem como dos
Estados Unidos.
Nesse momento histrico, as eleies realizadas nesses pases tinham
caractersticas em comum: o sistema eleitoral majoritrio, a diviso do

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territrio em distritos eleitorais e a manifestao pblica do voto. (JAIRO

NICOLAU. Eleies no Brasil: do Imprio aos dias atuais. Rio de Janeiro.
Zahar: 2012, p 17.)
A Constituio brasileira de 1824 enfrentou, entre tantos outros, o
desafio de organizar o sistema representativo, que daria conta de eleies
em trs nveis: municipal, provincial e central. Boa parte dos
questionamentos relacionados s eleies durante o Imprio decorria das
suspeitas de fraudes.
Seja em razo da desnecessidade de comprovao de renda, que,
apesar do voto censitrio, vigorou entre os anos de 1824 e 1875, seja a
partir de novos regramentos, que passaram a exigir condies para a
comprovao de renda, permaneceu nebulosa a efetividade do
alistamento eleitoral.
O Golpe Republicano precipitou o desenho da nova ordem
constitucional do pas, mas, durante a Primeira Repblica (1891-1930), de
forma geral, o sistema eleitoral permaneceu sendo o majoritrio. Trs
variantes do sistema eleitoral majoritrio foram utilizadas durante a
Primeira Repblica: (1) a regra que vigorou nas eleies para a Cmara
dos Deputados de 1890; 2) aps o advento da CF de 1891, o Congresso
aprovou nova Lei eleitoral em 1892; e 3) a chamada Lei Rosa e Silva,
aprovada em 1904, e que vigorou at 1930.
Todas essas leis veiculavam sistemas majoritrios, nos quais os
candidatos mais votados (maioria simples) eram eleitos. As variaes
diziam respeito conformao dos distritos eleitorais e quantidade de
eleitos por distritos.
At aquele momento, a totalizao da apurao dos votos era
realizada pela denominada Comisso de Verificao da Cmara dos
Deputados. Este rgo poderia funcionar normalmente, mas tinha
natureza eminentemente poltica, visando a preservar os interesses do
Governo Central. Durante a Primeira Repblica, entre os anos de 1894 e
1930, a Comisso deixou de reconhecer como eleitos 260 candidatos que
constavam das atas das juntas apuradoras, em atuao que, em seus
momentos mais exacerbados, recebeu a alcunha de degola.

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A Justia Eleitoral no Brasil foi um dos resultados da Revoluo

Constitucionalista de 1930, que selou o fim da Primeira Repblica. Os
dirigentes que assumiram o poder em outubro de 1930 afastaram de seus
cargos todos os polticos eleitos na Primeira Repblica.
Os poderes legislativos em todos os nveis da federao foram
dissolvidos e o Governo Provisrio nomeou interventores para os
Executivos estaduais, os quais nomearam interventores para os
municpios. Assim, todos os postos de poder viram-se ocupados por
polticos que no foram eleitos para tanto.
Desde o fim da Primeira Repblica, muito se discutia sobre a
questo eleitoral no Brasil. Era cada vez mais premente que o processo
eleitoral fosse devidamente regulado, a fim de se evitarem fraudes, que
ocorriam em diversos momentos do processo, desde o alistamento at a
contagem de votos.
Dessa forma, ainda em dezembro de 1930, o Governo Provisrio
criou comisso com a incumbncia de estudar e propor a reforma da lei e dos
processos eleitorais. (NICOLAU, Jairo. Eleies no Brasil: Do Imprio aos
dias atuais. Rio de Janeiro. Zahar: 2012, p. 74.)
Essa comisso foi composta por trs estudiosos dos assuntos
poltico-eleitorais: Assis Brasil, poltico gacho, ferrenho defensor do
sistema de eleies proporcionais para a representao popular (at ento
o modelo era preponderantemente majoritrio); Joo Cabral, estudioso da
representao poltica e professor da UFRJ; e Mario Pinto Serva, promotor
no Estado de So Paulo.
Aps trabalhar durante o ano de 1931, havendo recebido numerosas
contribuies de juristas e polticos de todo o pas, a Comisso logrou
elaborar o Cdigo Eleitoral promulgado em fevereiro de 1932.
O Cdigo Eleitoral de 1932 criou a Justia Eleitoral, que passou a ser
responsvel por todas as fases do processo eleitoral no Brasil, e a
Constituio Federal de 1934 cuidou da estruturao da nova Justia
Especializada.
O Poder Judicirio havia ficado incumbido de organizar as eleies
em dois outros momentos de nossa histria: no fim do Imprio (1881-

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1889) e nos ltimos 15 (quinze) anos da Primeira Repblica (1916-1930),

justamente em razo de suspeitas de fraudes envolvendo pleitos
ocorridos na poca, de modo que a prtica no era absolutamente
novidade entre ns. Infelizmente, a CF/1934 teve vida curta e o regime
autoritrio conhecido como Estado Novo foi instalado no pas.
Ao final do Estado Novo, o Presidente Getlio Vargas editou o
Decreto-Lei 7.586, de 14 de maio de 1945, que regulamentou as eleies
que ocorreriam em dezembro e criou o sistema eleitoral proporcional de
listas abertas, at hoje vigente.
O referido decreto-lei ficou conhecido como Lei Agamenon, em
homenagem ao Ministro da Justia Agamenon Magalhes, responsvel
por sua elaborao. Aps a promulgao da Constituio de 1946, o
Congresso Nacional aprovou o novo Cdigo Eleitoral, em 1950, que foi
substitudo, em 1965, pelo Cdigo Eleitoral em vigor.
O Cdigo Eleitoral de 1950 contava com captulo sobre partidos
polticos, no qual o tema prestao de contas era abordado, mas na
realidade a fiscalizao no foi efetiva. A prestao de contas eleitorais
teve incio com a Lei Orgnica dos Partidos Polticos aprovada j aps o
Golpe Militar. Trata-se da Lei 4.740, de 15 de julho de 1965.
Deve-se ressaltar que essa legislao, alm de outras proibies,
vedava aos partidos receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou
pretexto, contribuio, auxlio ou recurso procedente de emprsa privada, de
finalidade lucrativa (art. 56, IV).
Ressalte-se, portanto, que a proibio das doaes de empresas a
partidos no novidade no Brasil. Essa legislao foi substituda pela Lei
5.682, de 21 de julho de 1971, que manteve a redao anterior, estendendo
a vedao s entidades de classe ou sindical, nos seguintes termos:
Art. 91. vedado aos Partidos:
(...)
IV receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma
ou pretexto, contribuio, auxlio ou recurso procedente de
empresa privada, de finalidade lucrativa, entidade de classe ou
sindical.

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Essa Lei 5.682/1971 regeu o pleito eleitoral de 1989, por meio do qual
o Brasil elegeu, diretamente, para o cargo de Presidente da Repblica, o
senhor Fernando Collor de Mello. Note-se que eram vedadas as doaes
de pessoas jurdicas aos partidos e, assim, s campanhas eleitorais.
IV Do impeachment do Presidente Collor Operao Lava Jato

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O Presidente Collor sofreu impeachment, cujas razes assentam-se,

em grande parte, em ilcitos relacionados ao financiamento de sua
campanha eleitoral. A Comisso Parlamentar de Inqurito que revelou
boa parte dos escndalos poca contou com a Presidncia do Deputado
Benito Gama, com a Vice-Presidncia do Senador Maurcio Corra, nosso
saudoso colega, e com a relatoria do Senador Amir Lando. Boa parte do
que se constatou poca continua a ocorrer atualmente, certamente com
maior sofisticao e capilaridade, conforme nos revela dia aps dia a
Operao Lava Jato.

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1 - As constataes da CPI do Esquema PC Farias

Em

A CPI do Esquema PC Farias produziu um relatrio, cujo

CAPTULO X, intitulado DOS FATORES QUE POSSIBILITAM
ESQUEMAS DO TIPO PC, teve como primeiro item O
FINANCIAMENTO DAS CAMPANHAS ELEITORAIS. Ao discorrer
sobre as relaes escusas que se estabeleceram entre grandes empreiteiras
e parte do poder poltico, o relatrio da CPI j mencionava as obras
superfaturadas, entre outros fenmenos, que voltam a ser escancarados,
atualmente, pela Operao Lava Jato.
Alm disso, o relatrio da CPI afirmava com clareza, e considerando
a experincia comparada, que a legislao brasileira, ao vedar as doaes
de pessoas jurdicas aos partidos e campanhas eleitorais, era assaz
restritiva e, portanto, irreal. Consignava que o fluxo de recursos de
empresas para campanhas era realidade em todo o mundo civilizado e

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que a legislao brasileira beirava o ridculo, uma vez que estava

comprovado, saciedade, que ela no era capaz de impedir o aporte de
recursos de empresas paras as campanhas.
Isso levava concluso de que seria hipocrisia a manuteno da
vedao de recursos de empresas nas campanhas eleitorais e que, nesse
sentido, o que o pas precisava fazer era no apenas regulamentar com
rigor o aporte de recursos nas campanhas (entrada de recursos), mas
sobretudo impor limites aos gastos (sadas de recursos) das campanhas,
os quais deveriam ser fiscalizados com mxima eficincia pela Justia
Eleitoral.
Confira-se trecho significativo do Relatrio produzido pela CPI que
investigou o esquema PC Farias e que culminou com o impeachment do
Presidente Collor:

Em

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x.1.1 Os gastos de campanha

Em primeiro lugar, para entendermos o financiamento
eleitoral, abordemos os nmeros: as quantias que se gastam nas
campanhas eleitorais tm cifras assombrosas. Para as eleies
deste ano (o ano era 1992), existem na imprensa estimativas de
que os candidatos a prefeito das grandes capitais gastaro em
torno de 20 milhes de dlares, enquanto que os candidatos a
vereador desses municpios gastaro, em mdia, 100 mil
dlares. Na campanha de 1990 para a Cmara Federal, o DIAP
(Depto. Intersindical de Assessoria Parlamentar) estimou que 80
dos candidatos eleitos gastaram mais que um milho de dlares
para se eleger. Esses gastos envolvem aluguel de imveis,
telefones e veculos, contratao de staff, gastos com pesquisas
de sondagem, material de propaganda, jingles, etc. Mesmo que
esses nmeros sejam superestimados, j que no consideram o
trabalho voluntrio, as cifras aproximadas seriam muito
elevadas. Correspondem a uma evoluo mundial dos gastos
de campanha, que aumentaram espetacularmente nos ltimos
vinte anos. Na Frana, por exemplo, em 1974, os principais
candidatos a presidente necessitariam de 40 milhes de francos
cada um; em 1981, a fatura no sairia por menos que 150

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milhes de francos e, em 1988, 260 milhes, para os dois turnos,

pareceriam razoveis ... Os deputados j eleitos, em 1981,
anunciaram 100 a 120 mil francos de despesas para a campanha;
os eleitos, em 1986, anunciaram 1 milho de francos de
despesas.
Entre as causas principais apontadas por especialistas, est
a evoluo das tcnicas de propaganda, que obrigou, pela
competio, a que os candidatos lancem mo de experts em
comunicao, de organismos de pesquisa de opinio, da
publicidade de estilo comercial (ver em Regards sur lActualit,
n 140, abril 1988 La politique et largent: lgislations
franaise et trangeres). Tambm so mencionados, como
explicao para esse aumento, o prolongamento do tempo de
campanha e, no caso do Brasil, especialmente nas eleies
presidenciais, o uso de meios de locomoo, como os jatinhos.
De onde vem o dinheiro necessrio? Os recursos obtidos
atravs das contribuies de militantes esto longe de dar conta
desses montantes. Tampouco a ajuda do Estado, atravs do
Fundo Partidrio, resolve, j que, em nosso Pas, esse fundo
mnimo. Assim, o apelo ao setor privado aparece como
caminho salvador, apesar de proibido por lei. O hiato entre a
necessidade de gastos e o montante arrecadado legalmente d
a medida da hipocrisia, tida por quase todos como necessria,
e assim as campanhas eleitorais fazem-se, sabida e
assumidamente, ao arrepio da lei.
A legislao brasileira sobre controle de gastos
considerada irreal e mesmo excessivamente rigorosa, e a
imprensa, nos ltimos meses, rica em declaraes nesse
sentido. (pgs. 303-304 grifei)

E o relatrio produzido pela CPI prossegue (aps descrever as regras

que regulamentavam o controle de gastos e financiamento de partidos e
campanhas) para concluir ser urgente e necessrio viabilizar,
regulamentando e fixando limites ntidos, a contribuio de pessoas
jurdicas para partidos e campanhas eleitorais, sob pena de se empurrar
todo o sistema poltico para a ilegalidade. Confira-se:
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As diretrizes principais sobre os recursos financeiros dos

partidos encontram-se no corpo da Lei Orgnica dos Partidos
Polticos (Lei 5.682, de 21 de julho de 1971), especialmente nos
ttulos VII e VIII (das Finanas e Contabilidade dos Partidos e
do Fundo Partidrio, respectivamente). Os artigos 91 e 92
estabelecem que recursos so considerados ilcitos, vedando o
recebimento de recursos, diretos ou indiretos, de pessoas ou
entidades estrangeiras, de autoridades ou rgos pblicos,
afora os do fundo Partidrio, bem como os de empresa privada
de finalidade lucrativa e de entidade de classe ou sindical. A lei
estabelece ainda que s podem receber ou aplicar recursos
financeiros nas campanhas eleitorais determinados dirigentes
dos partidos e comits legalmente constitudos para esse fim.
Os candidatos so expressamente proibidos de realizar
individualmente despesas de carter eleitoral, sob pena de
cassao do respectivo registro (ver art. 93).
Essas proibies tm gerado muitas crticas, por serem
consideradas irreais e fantasiosas, constituindo, segundo
alguns, um convite ilegalidade. Esse ponto tem centralizado
as discusses sobre as falhas da legislao, produzindo mesmo
a impresso de que a legalizao das doaes de empresas
privadas seria a medida fundamental para a moralizao e
transparncia das campanhas polticas.
No entanto, a mera legalizao dos recursos utilizados nas
campanhas praticamente no mudaria a nossa realidade
eleitoral, j que se sabe que a grande maioria das campanhas
movida por recursos ilegais aquilo que agora ilegal deixaria
de s-lo, convertendo-se o poder do dinheiro em norma legal. A
regulamentao das doaes de empresas s faz sentido se
acompanhada de normas que as disciplinem, para impedir a
distoro da representao poltica pelo poder econmico.
Se admitirmos doaes irrestritas e a atuao
indiscriminada dos interesses econmicos nas campanhas,
estaremos comprometendo a normalidade e a legitimidade das
eleies. No apenas por ferir o princpio da igualdade, j que,

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evidentemente, os candidatos mais fortes economicamente

seriam privilegiados, mas, talvez principalmente, por
permitirmos que se elejam bancadas representativas de
interesses econmicos particulares, o que atingiria frontalmente
o princpio da liberdade a independncia ante as potncias
financeiras uma das condies para o livre funcionamento dos
partidos polticos. Do contrrio, ter-se-ia o Congresso reduzido
a uma bancada de transaes entre as grandes empresas.
Que isso no mera especulao infelizmente ficou
demonstrado na CPI. Vrias doaes ilcitas, diretamente a
candidatos e, inclusive, a deputados eleitos foram aqui
comprovadas, em depsitos nominais, oriundas dos generosos
fantasmas. De onde vieram esses recursos? Por outro lado,
conforme demonstrado neste Relatrio, entre as notas fiscais
emitidas pela EPC (Empresa de Participaes e Construes,
fundada por PC Farias, em 1985) que foram destacadas pela
Receita Federal, como suspeitas de acobertar pagamentos
ilegais, temos, entre maio de 90 e novembro do mesmo ano,
milhes de dlares em notas de grandes fornecedores de
cimento e construtoras: a Norberto Odebrecht pagou EPC em
torno de trs milhes e duzentos mil dlares, a Andrade
Gutierrez, em torno de um milho e setecentos mil dlares, o
Grupo Votorantim, aproximadamente duzentos e cinquenta mil
dlares, apenas neste perodo. Para que foram feitos esses
pagamentos? lcito pelo menos supor que parte desses
recursos tenha ido para campanhas eleitorais, j que no
segredo para ningum que essas empresas esto entre as
maiores interessadas nos resultados eleitorais. No demais
que nos detenhamos por um momento no papel que as grandes
empreiteiras e prestadoras de servios jogam na cena poltica
em nosso Pas, j que os pagamentos mencionados levantam a
ponta do manto obscuro que envolve suas atividades.
O crescimento das grandes empresas construtoras d-se
sombra do Estado brasileiro, nas ltimas dcadas, de uma
forma tal que essas empresas se encontram hoje firmemente
encravadas na estrutura da administrao pblica. Se no incio

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a relao entre Estado e as firmas era externa, isto , o Estado

controla a obra e a empreiteira a realiza, surgindo a corrupo
na medida em que a empresa paga a propina para conseguir a
concorrncia, ou o governante a pede para entreg-la, hoje (em
1992!) a relao muito mais complexa. As grandes
empreiteiras estabelecem prioridades de investimento, atuam
na elaborao do oramento, incluindo seus projetos e
descobrindo os caminhos da liberao de verbas, contribuem
para a eleio de governantes que lhe sejam simpticos ou de
bancadas que votem seus projetos enfim, influenciam
enormemente na formao dos quadros polticos e
administrativos e acabam comandando o oramento pblico,
como denunciou o Ministro Adib Jatene, logo da sua posse.
(...) Chama a ateno, porm, que, se o clamor pela
transparncia das finanas partidrias atinge as pginas dos
jornais, raramente se menciona o fato de que no h sanes
estabelecidas para os que infringirem a lei. Se a proibio do
financiamento por empresas privadas se converteu em letra
morta, porque no h praticamente riscos em receber ou doar
recursos ilegais. Mesmo nos casos comprovados, aqui nesta
CPI, de candidatos que receberam recursos ilcitos, a nica pena
possvel seria a de perda do registro da candidatura, poca
das eleies, prevista no pargrafo segundo do art. 93. (p. 311313)

A leitura do Relatrio da CPI do esquema PC Farias impressiona,

pois revela que o pas j esteve s voltas, em seu passado recente, com o
problema do financiamento de partidos e campanhas, mas parece haver
perdido a memria das lies da poca. Vigorava, ento, legislao que
proibia a doao de pessoas jurdicas com fins lucrativos aos partidos e
campanhas eleitorais, mesmo assim, o que se verificou foi a abundncia
de recursos de empresas nas campanhas.
Ante o fracasso da vedao e da bvia impossibilidade de se impedir
o fluxo de recursos de empresas paras campanhas, consoante constatado
pela CPI, sua sugesto, que contou com o apoio da sociedade e que
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logrou ser aprovada pelo Congresso Nacional, foi a de permitir as

doaes de pessoas jurdicas, impondo-lhes limites ntidos e fiscalizando,
via Justia Eleitoral, as entradas de recursos nas campanhas e os
respectivos gastos.
Quanto fiscalizao das contas de campanhas, o relatrio da CPI j
apontava para o carter meramente formal do exame da Justia Eleitoral,
apontando que este trabalho revelava-se incuo, se o objetivo fosse
mesmo o de controlar os gastos de campanhas eleitorais. Afirmava o
Relatrio da CPI: A verdade que a Justia Eleitoral tem-se contentado com
um controle formal das prestaes de contas.
Cerca de 20 anos depois do estouro do escndalo de corrupo
envolvendo a campanha eleitoral do Presidente Collor e aps todas as
lies relatadas pela CPI, o Brasil v-se s voltas com escndalo de
dimenses muito maiores.
Em vez de perquirir as falhas da regulamentao legislativa
implementada, est-se encaminhando soluo comprovadamente
equivocada e ineficiente, visto que apenas busca resgatar o status quo
da poca do impedimento do ex-Presidente Fernando Collor.
Alis, no se cuida de meramente resgatarmos a regulamentao
ou a proibio, mas talvez de piorarmos o que tnhamos naquele tempo,
visto que h pedido para que seja imposto limite per capita uniforme
para doaes de pessoas fsicas, o que simplesmente consistiria em
autorizao legislativa da prtica do crime de lavagem de dinheiro
pelas campanhas eleitorais.
Aps o impedimento do Presidente e todas as recomendaes da
CPI, aprovou-se a Lei 8.713, de 30.09.1993. Esta lei trouxe normas
disciplinadoras da administrao financeira das campanhas e regras para
a instituio dos comits partidrios; estabeleceu a responsabilidade de
candidatos e partidos; estipulou as formas de recebimento e
movimentao de recursos pelas campanhas e limitou as doaes de
pessoas fsicas e das pessoas jurdicas, as quais eram antes vedadas de
contribuir.

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A Lei 8.713/93 foi regulamentada pela Resoluo-TSE 14.426, de

07.08.1994, e esse conjunto normativo disciplinou as eleies gerais de
1994. Desde as eleies de 1994, portanto, as pessoas jurdicas esto
autorizadas a doar para os partidos e para as campanhas eleitorais no
Brasil. As eleies municipais de 1996 foram regidas pela Lei 9.100, de
29.09.1995, a qual foi regulamentada pela Resoluo-TSE 19.510, de
18.04.1996. A partir de 1997, os pleitos eleitorais passaram todos a ser
regulamentados pela Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, com suas
posteriores modificaes.
A Lei 9.504/97 manteve a possibilidade de doaes por parte de
pessoas fsicas e jurdicas, observados limites especficos, e manteve a
prtica de os prprios partidos fixarem o montante mximo de gastos
com suas campanhas.
Para que possamos retomar diretamente o exame da presente ao,
faz-se imprescindvel examinar a realidade atual das campanhas
eleitorais no pas.
2 - Operao Lava Jato: a propina lavada

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O Min. Celso de Mello, do alto dos seus ento 44 anos de servios

relevantes prestados ao pas, qualificou o esquema apelidado de
mensalo como a grande vergonha da nossa histria poltica Ao Penal
470, sesso de 22.10.2012.
Essas sbias palavras foram atropeladas pela sucesso de
acontecimentos. O mensalo foi rebaixado no rating soberano dos
escndalos.
Se, daquela feita, analisamos pagamentos a parlamentares da base
aliada, financiados por verbas de contratos de publicidade e
emprstimos bancrios fajutos, na Lava Jato temos quadro
potencialmente mais sombrio.
A investigao revela que o patrimnio pblico estaria sendo
saqueado pelas foras polticas. Os recursos serviriam para manter a
boa vida dos mandatrios, mas no apenas isso. O esquema se afigura

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como um verdadeiro mtodo de governar: de um lado, recursos do

estado fluiriam para as foras polticas; de outro, financiariam a
atividade poltico-partidria e de campanhas eleitorais, a corrupo de
agentes pblicos, a manuteno de base partidria fisiolgica, a compra
de apoio da imprensa e de movimentos sociais e, claro, os luxos dos
atores envolvidos.
Ou seja, cuidava-se de um mtodo criminoso de governana, que
visava a perpetuao de um partido no poder, por meio do asfixiamento
da oposio.
A investigao aponta que a Petrobras contratava suas obras de
engenharia com um grupo de empreiteiras, que controlavam os preos e
devolviam 3% de tudo o que recebiam aos corruptos.
Os delatores apontam o partido do governo como o destino da
parte do leo. O Gerente-Executivo de Engenharia, Pedro Barusco,
afirmou, na polcia e em depoimento CPI, que 2% de todos os
pagamentos feitos pela Diretoria de Servios da estatal, comandada na
poca por Renato Duque, eram entregues ao tesoureiro do PT. Isso
afirmado em outras delaes como as do Presidente da Camargo
Corra, Dalton Avancini. Esquema semelhante funcionaria na Diretoria
Internacional, comandada por Nestor Cerver.
Os valores seriam entregues ou por pagamentos ocultos, ou por
doaes eleitorais, contabilizadas e declaradas Justia Eleitoral.
E no estamos falando de simples ilaes. H provas concretas, no
s a palavra de presos interessados em obter liberdade. Para comear, o
volume de recursos encontrados em contas dos agentes da Petrobras no
exterior um elemento forte na direo de que algo est errado.
Alguns fatos j foram inclusive julgados em primeira instncia. Na
Ao Penal 508325829.2014.4.04.7000, dirigentes da Camargo Corra
foram condenados pelo pagamento de propinas correspondentes a 1% do
valor de contratos na Refinaria Getlio Vargas (REPAR) e na Refinaria
Abreu e Lima (RNEST). O valor teria sido repassado a Paulo Roberto
Costa, da Diretoria de Abastecimento da Petrobras.
Em suma, a investigao policial apurou que empreiteiras

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corrompiam agentes pblicos para firmar contratos com a Petrobras,

mediante fraude licitao. A Petrobras, na poca, era a petroleira que
mais investia no mundo. A atual situao de endividamento da
companhia parece deixar claro que o projeto de expanso de suas
atividades estava bem alm do comportado pelo mercado.
Parte da propina voltaria ao PT em forma de doaes contabilizadas
legenda e s campanhas eleitorais. Outra parte seria entregue em
dinheiro ao tesoureiro do partido. Uma terceira financiaria a agremiao,
por meio de doaes indiretas ocultas, especialmente por meio de
publicidade. Somado a isso, a conta de campanha da candidata
Presidncia tambm contabilizou expressiva entrada de valores
depositados pelas empresas investigadas.
As doaes contabilizadas parecem formar um ciclo que retirava os
recursos da estatal, abastecia contas do partido, mesmo fora do perodo
eleitoral, e circulava para as campanhas eleitorais. No perodo eleitoral, o
esquema abasteceria tambm as campanhas diretamente.
Na sada, h indicativos srios de inconsistncias nas despesas
contabilizadas. Aparentemente, o ciclo se completaria no somente com o
efetivo financiamento das campanhas com dinheiro sujo, mas tambm
com a converso do capital em ativos aparentemente desvinculados de
sua origem criminosa, podendo ser empregados, como se lcitos fossem,
em finalidades outras, at o momento no reveladas.
No que se refere s doaes no contabilizadas entregues
diretamente ao tesoureiro do partido, ou s doaes indiretas ocultas em
publicidade, os recursos da Petrobras alimentariam indiretamente o PT,
gerando crditos no rastreveis, alm de sustentar blogs veiculadores de
propaganda do projeto de poder financiado com recursos da sociedade.
Analisando as informaes da prestao de contas, disponveis no
stio eletrnico do TSE, observa-se que as empresas investigadas na
referida operao policial, que mantinham contratos com a Petrobras,
realizaram diversas doaes de campanha, em 2014, ao Diretrio
Nacional do PT.
Alm das doaes contabilizadas ao PT, realizadas, no ano de

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2014, pelas empresas supostamente envolvidas no esquema do Petrolo,

agentes pblicos que trabalhavam na Petrobras, em delaes premiadas
tornadas pblicas, relataram que o pagamento de propina aludida
agremiao tambm foi realizado em anos anteriores, na conta do
partido, bem como diretamente para Joo Vaccari Neto, tesoureiro do
Partido dos Trabalhadores.
Entre as empresas cujos contratos com a Petrobras esto sendo
investigados na operao policial por fraude licitao e formao de
cartel, esto a UTC Engenharia S.A., a Andrade Gutierrez S.A., a
Construtora Queiroz Galvo S.A., a Construtora OAS Ltda., a
Construtora Norberto Odebrecht S.A., a Odebrecht leo e Gs S.A. e a
Engevix Engenharia S.A. Todas elas realizaram grandes doaes ao PT e
s campanhas de seus candidatos em 2014.
Ao PT, as empreiteiras doaram os seguintes valores, em 2014:

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A UTC doou ao PT o montante de R$10,8 milhes.

A Construtora Andrade Gutierrez S.A. realizou doaes
no valor total R$14.680.000,00 (quatorze milhes, seiscentos e
oitenta mil reais).
A Construtora Queiroz Galvo S.A. doou R$10,8 milhes.
A Construtora OAS Ltda. fez doaes que somam
R$11.406.000,00 (onze milhes, quatrocentos e seis mil reais).
A Construtora Norberto Odebrecht S.A. fez doaes ao PT
que totalizam R$2,3 milhes.
A Odebrecht leo e Gs S.A. doou o valor global de R$2
milhes.
A Engevix Engenharia S.A. fez doaes no montante de
R$3,6 milhes.

Ou seja, s no ano eleitoral, temos um total de R$ 55,586 milhes em

doaes ao partido. E as doaes no se limitavam aos anos de eleies
gerais. Mesmo em anos em que no havia pleitos, o fluxo de recursos
para o partido manteve-se intenso.
No perodo de 2010 a 2014, OAS, Andrade Gutierrez, Queiroz
Galvo, UTC, Camargo Corra, Engevix, Norberto Odebrecht Brasil e
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Norberto Odebrecht doaram ao PT a soma de R$ 171.946.000,00 (cento e

setenta e um milhes, novecentos e quarenta e seis mil reais).
E esses recursos circularam para abastecer as campanhas eleitorais.
O Diretrio Nacional do PT, no perodo de agosto a outubro de 2014,
doou R$ 13.655.000,00 (treze milhes, seiscentos e cinquenta e cinco mil
reais) conta da candidata Dilma Rousseff. Aos candidatos, comits ou
diretrios regionais que concorriam nos Estados, o valor do repasse tendo
como doador originrio uma das empresas investigadas foi da ordem dos
R$ 53 milhes.
Diretamente campanha presidencial da candidata Dilma Rousseff,
as empreiteiras investigadas doaram o valor total de R$ 47,5 milhes.
Os ingressos so to expressivos que a prpria campanha parece ter
servido como plataforma para que os recursos fossem novamente
desviados, para, sabe-se l, que finalidade escusa. O ciclo se completa
com despesas de campanha de duvidosa consistncia.
Nas ltimas eleies presidenciais, a candidata vencedora
despendeu grandes valores em contratos com fornecedores com incerta
capacidade de cumprir ou entregar os respectivos objetos.
A candidata Dilma Rousseff declarou o pagamento Focal
Confeco e Comunicao Visual de R$24 milhes por prestao de
servios, o segundo maior contrato da campanha. A empresa tem sede em
So Bernardo do Campo/SP e, conforme veiculado pelo jornal Folha de So
Paulo, um dos scios seria, at o ano anterior, motorista contratado pela
empresa. A outra scia, Carla Cortegoso, filha de Carlos Cortegoso,
mencionado por Marcos Valrio no Mensalo. (Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2014/12/1559556-pt-pagou-r-24-mia-empresa-que-tem-motorista-como-socio.shtml>. Acesso em: 10 ago.
2015.)
A Grfica VTPB Ltda. recebeu R$ 22.898.320,00 (vinte e dois
milhes, oitocentos e noventa e oito mil, trezentos e vinte reais) da
candidata para fornecer material impresso. De acordo com o noticiado na
imprensa, Ricardo Pessoa, em delao firmada com o Ministrio Pblico
Federal, haveria assinalado que parte do valor do contrato teria origem

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no esquema de corrupo que envolveria a Petrobras (Disponvel

em<http://www.istoe.com.br/reportagens/418326_O+EMPREITEIRO+A+G
RAFICA+FANTASMA+E+A+CAMPANHA+DE+DILMA>. Acesso em: 10
ago. 2015.).
J a Rede Seg Grfica e Editora, cujo presidente seria um motorista,
recebeu R$ 6.150.000,00 (seis milhes, cento e cinquenta mil reais) da
campanha da presidente Dilma Rousseff, sem, contudo, possuir nenhum
empregado registrado.
Mas o financiamento de campanhas polticas era apenas um dos
aspectos do mtodo de governar que se desvela. E a doao declarada era
apenas uma das portas para o retorno dos recursos pblicos ao Partido.
Paulo Roberto Costa e Pedro Barusco, em depoimentos de delao
premiada, referem que Joo Vaccari Neto, tesoureiro do PT, cuidaria
pessoalmente da cobrana e do recolhimento legenda dos valores
referentes ao sobrepreo para uso poltico dos contratos entre as
empreiteiras e a Petrobras.
Paulo Roberto Costa afirmou, quanto empresa Camargo Corra, o
seguinte:

Em

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[...] a mesma era uma das empreiteiras que participavam

do sistema de cartelizao envolvendo os contratos da
PETROBRS, em relao aos quais havia uma margem de
sobrepreo de 3% (trs por cento) para uso poltico (...); que
detalha que os valores para uso poltico eram repassados a
JOO VACCARI NETO tesoureiro do PT quando se tratasse de
recursos destinados ao Partido dos Trabalhadores. (Ao penal
50123310420154047000, evento 16, Termo de colaborao 30).

Pedro Barusco, por sua vez, relatou que:

[...] essa combinao envolveu o tesoureiro do Partido
dos Trabalhadores, JOO VACCARI NETO, o declarante e os
agentes de cada um dos ESTALEIROS, e estabeleceu que sobre
o valor de cada contrato firmado entre a SETEBRASIL e os
ESTALEIROS, deveria ser distribudo o percentual de 1% [...];
Que a diviso se dava da seguinte forma: 2/3 para JOO

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VACCARI; e 1/3 para a Casa 1 e Casa 2 (Disponvel em:

http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO3.pdf)
[...].
Continua o depoimento asseverando que, quando o
declarante comeou a contabilizar o pagamento de propinas
referentes KEPELL, em maro de 2013, verificou que JOO
VACCARI j havia recebido, at aquela data, do KEPELL FELS,
o valor de US$ 4.523.000,00 (quatro milhes, quinhentos e
vinte e trs mil dlares), mas no sabe dizer como e onde foi
recebido
(Disponvel
em:
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO3.pdf>).
Pedro
Barusco tambm disse que os pagamentos de propina foram
feitos em razo de aproximadamente 90 (noventa) contratos de
obras de grande porte firmados entre a PETRLEO
BRASILEIRO S.A. - PETROBRAS e algumas empresas
coligadas
(Disponvel
em:
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wpcontent/uploads/sites/41/2015/02/858_ANEXO5.pdf> (fl. 3).
Acesso em: 18 ago. 2015).

Em

Fazia parte do mtodo o financiamento de outras despesas no

interesse do partido.
Milton Pascowitch, implicado na Operao Lava Jato por ser o
responsvel por repassar propinas da Engevix para membros da Diretoria
de Servios da Petrobras, afirmou, em delao premiada, que recursos
desviados da Petrobras financiavam o apoio de blog que se pretende
jornalstico, com o objetivo de promover a propaganda disfarada do
Partido dos Trabalhadores e seus candidatos, alm de denegrir a imagem
dos partidos e candidatos concorrentes.
Ou seja, a imagem partidria, cultivada com recursos pblicos, era
uma preocupao permanente.
E parece que, como j acontecera no mensalo, a corrupo tambm
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era meio para formar e manter uma base aliada. Tramitam no Supremo
Tribunal Federal e na Justia Federal em Curitiba vrias investigaes,
tendo como pano de fundo o recebimento de valores desviados da
Petrobras para financiamento de campanhas de polticos aliados.
Os prprios diretores das empreiteiras afirmam, sistematicamente,
que, por ordem dos polticos que operavam o esquema, deixavam de
pagar as propinas pela via normal contas ocultas ou dinheiro vivo e
faziam depsitos como doaes de campanha.
A Lista do Janot, como ficou conhecida a relao dos pedidos de
abertura de inquritos contra polticos nessa situao, j gerou as
primeiras denncias.
E esse verdadeiro duto de verbas pblicas no se destinava apenas
ao financiamento de um projeto de poder, o que j de enorme
gravidade. A mdia vem revelando que esses valores foram utilizados
tambm para a compra de fazendas, de apartamentos, suas respectivas
reformas de alto luxo, bem como para o financiamento de viagens dos
lderes partidrios.
As prticas financeiras do Partido dos Trabalhadores e de seus
filiados esto em investigao pelo Tribunal Superior Eleitoral, por
representao do Corregedor Eleitoral, na forma do art. 35 da Lei
9.096/95.
As implicaes de prticas abusivas ou criminosas nas ltimas
eleies esto sub judice no TSE Ao de Impugnao de Mandato
Eletivo 7-61, de relatoria da Ministra Maria Thereza, e Aes de
Investigao Judicial Eleitoral O1943 e O1547, ambas de relatoria do
Ministro Joo Otvio de Noronha, Corregedor-Geral da Justia Eleitoral.
A prpria Petrobras reconheceu um prejuzo de R$ 6,2 bilhes, em
razo da corrupo investigada na Operao Lava Jato. Estimativas
menos otimistas, mas possivelmente mais realistas, apontam para valores
bem maiores. A Polcia Federal estima um prejuzo da ordem dos
R$ 19 bilhes de reais.
No mensalo, o ex-diretor de marketing do Banco do Brasil foi
condenado pelo desvio de R$ 2,9 milhes, a despeito dos rgidos

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controles observados pelo setor bancrio. O valor quase ridculo, se

comparado com o desviado no Petrolo. O fato que o Estado controla
empresas grandes, que atuam no mercado e necessitam de agilidade para
concorrer, no podendo ficar sob rgidas amarras em sua administrao.
Um prato cheio para a corrupo.
Vale lembrar que as empresas estatais so um patrimnio pblico. E
que foram assaltadas por um grupo de pessoas que pretenderam usar o
estado brasileiro para benefcio prprio e de seu projeto de poder.
Note-se que estamos, agora sim, falando de financiamento pblico
de campanhas. Financiamento pblico de apenas um dos lados na
disputa eleitoral: aquele que indica a direo da empresa.
Financiamento mediante desvio de valores pblicos para particulares.
O volume de recursos envolvido nas campanhas eleitorais tem
demonstrado aptido para corromper o sistema poltico. Era assim
quando as doaes de pessoas jurdicas eram vedadas. assim no modelo
atual. Para se resolver o problema, seria o caso de esquecermos as lies
de nossa histria recente?
No deixa de ser interessante que o partido que o grande
beneficirio do esquema desvelado pela Operao Lava Jato e, sem
sombra de dvida, seu mentor, seja tambm o incentivador e at mesmo
patrocinador de providncias (esta ADI figura entre elas) que visam
proibir a doao de empresas privadas para campanhas eleitorais.
Como se explicar tal fenmeno? Sensibilidade de recm-convertido?

V. O financiamento de campanhas eleitorais no Brasil atual

Os gastos de campanhas eleitorais e de partidos polticos,

atualmente, so financiados com doaes de recursos de pessoas fsicas,
de pessoas jurdicas e com valores oriundos do Fundo Partidrio.
Historicamente, as doaes de pessoas jurdicas so em valor muito
superior s realizadas por pessoas fsicas. Esse padro, conforme
demonstram os nmeros, se repetiu nas eleies de 2014.

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Dilma Rousseff declarou Justia Eleitoral doaes de pessoa

jurdica no valor de R$ 294.336.272,40 (duzentos e noventa e quatro
milhes, trezentos e trinta e seis mil, duzentos e setenta e dois reais e
quarenta centavos), que representa 84% do valor recebido pela candidata,
e doaes de pessoas fsicas no valor de R$ 869.017,00 (oitocentos e
sessenta e nove mil e dezessete reais), que representa 0,24% do total.
14% do restante da receita advieram do Partido dos Trabalhadores, que,
por sua vez, comps a receita da campanha com 98% de doaes de
pessoas jurdicas.
Acio Neves declarou Justia Eleitoral doaes de pessoas jurdicas
no valor de R$ 22.102.529,46 (vinte e dois milhes, cento e dois mil,
quinhentos e vinte e nove reais e quarenta e seis centavos), que representa
9,7% do valor recebido pelo candidato, e doaes de pessoa fsica no valor
de R$ 26.400,00 (vinte e seis mil e quatrocentos reais), que representa
0,01% do total.
O restante do valor arrecadado pela campanha de Acio representa
90% da receita. Do comit, foram recebidos R$ 190.054.334,80 (cento e
noventa milhes, cinquenta e quatro mil, trezentos e trinta e quatro reais
e oitenta centavos), sendo 66% de pessoas jurdicas. J do Partido foram
recebidos R$ 14.674.882,47 (quatorze milhes, seiscentos e setenta e
quatro mil, oitocentos e oitenta e oito reais e quarenta e sete centavos),
sendo 86% de pessoas jurdicas.
Vale ressaltar que, em relao ao comit de campanha, outros 25%
so oriundos do partido poltico, sendo certo que grande desse montante
parte tambm advm de pessoas jurdicas.
Os gastos declarados dos dois candidatos, por sua vez, foram de
R$ 350.232.163,64 (trezentos e cinquenta milhes, duzentos e trinta e dois
mil, cento e sessenta e trs reais e sessenta e quatro centavos) e
R$ 227.408.200,77 (duzentos e vinte e sete milhes, quatrocentos e oito
mil, duzentos reais e setenta e sete centavos), respectivamente.
Analisando os dados existentes, percebe-se que as doaes de
pessoas fsicas no so tradio no processo poltico do nosso pas. As
doaes so feitas por nmero no expressivo de pessoas e, em geral, so

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de baixo valor. Por outro lado, v-se que os gastos declarados so

vultosos, milhares de vezes acima dos donativos recebidos das pessoas
fsicas.
Tendo em vista que o barateamento do custo de campanhas parece
ser ideia ainda longe de ser implementada com alguma efetividade,
possvel dizer que a restrio das doaes s pessoas fsicas acarretar,
sem nenhuma dvida: i) a clandestinidade de doaes de pessoas
jurdicas, por meio do caixa 2; e ii) estmulo prtica sistemtica de
crimes de falsidade, com o uso de CPFs de laranjas.
Delineado o quadro de financiamento atual por pessoas fsicas e
jurdicas, no posso deixar de retratar a situao atual de prestao de
contas eleitorais no Brasil.
Existem dois tipos de prestao de contas Justia Eleitoral: a anual
(art. 17, inciso III, da Constituio Federal), entregue anualmente por
todos os partidos polticos, e a de campanha eleitoral (art. 34 da Lei n.
9.096/1995), entregue no ano das eleies ou no ano seguinte pelos
partidos polticos e pelos candidatos que disputam algum cargo eletivo.
A prestao de contas anual apresentada pelas direes partidrias
municipais, estaduais e nacionais dos 32 partidos existentes, em meio
fsico, e analisada pelas equipes dos cartrios eleitorais, dos TREs e do
TSE, conforme os respectivos nveis de representao partidria.
A prestao de contas de campanha eleitoral, por sua vez,
analisada de acordo com o cargo disputado. As contas dos candidatos a
vereador e a prefeito so analisadas pelos cartrios eleitorais; as contas
dos candidatos a deputado estadual, federal e a governador so
analisadas pelos TREs, e as contas dos candidatos a Presidente da
Repblica so analisadas pelo TSE.
Assim, somam-se s prestaes de contas anuais dos partidos
polticos as contas da campanha eleitoral: 22 mil processos nas eleies
gerais de 2014, e 525 mil processos nas eleies de 2012.
Conforme possvel observar, em algumas unidades da Federao,
h servidor responsvel pela anlise de cerca de 400 a 600 processos
eleitorais (MT, RJ, PA, AP, RR), que deve ocorrer no curtssimo prazo de

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8 dias antes da diplomao, no caso de candidato vencedor da eleio, ou

at o ltimo dia do ms de julho do ano seguinte (Res. - TSE n. 23.390),
nas hipteses de candidatos derrotados. As contas anuais, por sua vez,
prescrevem no prazo de 5 anos, contados da apresentao Justia
Eleitoral (Lei 12.034/2009).
Ou seja, ou o prazo muito exguo, quase forando a uma avaliao
superficial, ou o processo tende prescrio. Assim, o cenrio da
fiscalizao das contas que se tem mostrado assunto de extrema
relevncia na esfera poltica atual passaria a ser ainda pior.
Conforme verificamos anteriormente, no temos tradio em
doaes por pessoas fsicas, o que justificvel pelas inmeras
desigualdades sociais e econmicas vividas ao longo da nossa histria.
Portanto, qualquer reforma do modelo de financiamento de campanha
passa necessariamente por mudanas no sistema eleitoral, no sistema
partidrio, na legislao eleitoral e, consequentemente, passa pela
reestruturao dos rgos de fiscalizao do processo eleitoral, em
especial a Justia Eleitoral e o Ministrio Pblico Eleitoral.
Nas eleies de 2012, tivemos aproximadamente 500 mil
candidaturas aos cargos de vereador, prefeito e vice-prefeito.
Considerando um aumento de 10% de candidaturas nas eleies de 2016,
teremos algo em torno de 550 mil candidaturas. De outro lado, faz-se uma
projeo otimista de que o Fundo Partidrio para o ano de 2016
aproxime-se do valor de R$ 1 bilho.
Ora, partindo de um otimismo exagerado, se os partidos
repassassem a integralidade dos recursos do Fundo Partidrio para os
diretrios municipais isso no faz parte da nossa experincia
partidria , e se a distribuio fosse realizada de forma igualitria o
que tambm sabemos que no ocorre , cada candidato no Brasil, em
2016, teria aproximadamente 1800 reais para a disputa, o que dispensa
qualquer esforo matemtico e hermenutico para que se conclua no
sentido de que a proposta aventada, data venia dos que pensam de
forma diferente, simplesmente um convite criminalizao das
campanhas eleitorais, prestes a ser chancelada pelo Supremo Tribunal

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Federal.
Saliento, ainda, que os valores do Fundo Partidrio efetivamente
empregados em campanhas eleitorais so mnimos: 2,68% das despesas
totais das campanhas de 2014 foram pagas com recursos do Fundo
Partidrio, enquanto, nas eleies de 2012, os gastos pagos com o Fundo
representaram 3%.
Assim, pode-se concluir que os valores disponibilizados aos partidos
via Fundo Partidrio no so gastos em campanhas, mas despendidos
com outras coisas. Ademais, apesar da imensa quantidade de recursos do
Fundo previso de R$ 1 bilho de reais em 2016 , no h dinheiro
pblico que possa fazer frente aos gastos de campanha, os quais
atingiram mais de R$ 7 bilhes nas eleies de 2014.
Note-se que um dos efeitos do risco de julgarmos procedente esta
ADI foi a elevao do valor do Fundo Partidrio. Os parlamentares
aprovaram legislao triplicando o valor do Fundo, que foi de R$ 289
milhes em 2014, para R$ 867 milhes neste ano, devendo chegar a quase
R$ 1 bilho em 2016.
A elevao do percentual de verbas pblicas no financiamento
eleitoral tem sido rechaada pela populao em vrios pases europeus
(v.g. a Itlia), ante as sucessivas crises econmicas. No Brasil, o problema
poder vir tona em breve.
De fato, a almejada reduo de gastos de campanha com a excluso
das pessoas jurdicas como potenciais doadoras no processo eleitoral
desconsidera que a legislao eleitoral em vigor possui vasto leque de
ferramentas de aproximao entre candidatos e eleitores, a saber:
i) participao em entrevistas, programas e debates antes do registro de
candidatura; ii) propaganda em bens particulares (faixas, placas, cartazes,
pinturas e inscries); iii) colocao de cavaletes, bonecos, cartazes e
mesas para a distribuio de material de propaganda ao longo das vias
pblicas; iv) distribuio de folhetos, volantes e outros impressos; v)
realizao de comcios e utilizao de aparelhagem de som; vi) realizao
de carreata com carro de som; vii) criao e divulgao de jingles; viii)
divulgao de propaganda paga na imprensa escrita, respeitados os

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limites fixados em lei; ix) realizao de propaganda em rdio e em

televiso; x) realizao de propaganda na internet, entre outras inmeras
formas de propaganda.
inquestionvel que a utilizao desses mecanismos de
propaganda exige recursos que no so suportveis pelo Fundo
Partidrio, conforme demonstrado anteriormente. Tampouco sero
completamente pagos por doaes lcitas de pessoas fsicas.
Isso estimula, consequentemente, que os candidatos busquem
alternativas margem da legislao eleitoral, pois os custos continuaro
os mesmos, reduzindo apenas formalmente quem poder participar do
processo eleitoral na condio de doador, equao que certamente
chegar Justia Eleitoral para soluo, em milhares de processos
judiciais.
Sem falar que o modelo de doao exclusivamente por pessoas
fsicas, no atual cenrio de controle de arrecadao e gastos de campanha,
cria paradoxos jurdicos intransponveis.
De fato, conquanto no seja possvel pessoa jurdica doar
diretamente a campanhas, nada impede que a doao seja da pessoa
jurdica para a pessoa fsica, que repassaria os valores ao candidato, sem
nenhum limite na legislao para a doao.
Assim como no haveria qualquer impedimento a que dirigentes de
pessoas jurdicas, que so, obviamente, pessoas fsicas, fizessem doaes
para partidos polticos fora do perodo eleitoral, sem limitao de valor.
Ambas as prticas permitiriam a doao de pessoas jurdicas, porm
de modo informal e sem possibilidade de fiscalizao pela Justia
Eleitoral, considerando que, no bojo do processo de prestao de contas,
constar apenas o nome da pessoa fsica e o destinatrio dos recursos,
nada constando sobre a operao anterior, havida entre pessoa jurdica e
pessoa fsica dirigente da empresa.
Por outro lado, conforme venho sustentando no Tribunal Superior
Eleitoral (RO n 1919-42/AC, julgado em 16.9.2014), a excluso das
pessoas jurdicas, sem que se pense sistematicamente em reforma do
sistema eleitoral e no fortalecimento das instituies de fiscalizao

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(Justia Eleitoral e Ministrio Pblico Eleitoral), criar um sofisticado

doador, genuinamente brasileiro: o doador laranja.
Aconteceria o que alguns j captaram: uma corrida de partidos que
engordaram seus cofres por meio da prtica de corrupo em busca de
CPFs de milhes de brasileiros, que lhes serviriam para lavar o dinheiro
roubado dos cofres pblicos, bem como para tentarem se perpetuar no
poder. Planos por ora adiados, em razo do sucesso da Operao Lava
Jato.
O que evidencia essa estratgia o pedido absolutamente sui
generis, constante da inicial, no sentido de que seja fixado limite per
capita uniforme s doaes de pessoas fsicas. Algo que sequer se
cogita em todo o mundo civilizado, tendo em vista que desvincular os
limites de contribuies da capacidade de renda dos doadores significa,
em qualquer parte do mundo, escancarar as portas para a prtica do
crime de lavagem de dinheiro.
Igualmente no prospera o argumento acerca de eventual
dificuldade operacional em busca dessa espcie de doador. Isso porque
recente experincia demonstrou espetacular competncia para, em
pouqussimos dias, arrecadarem-se milhares de reais para pagamento de
multas decorrentes de condenaes criminais impostas pelo Supremo
Tribunal, enquanto, no exemplo proposto, basta obter o CPF da pessoa
que no auferiu rendimentos acima do limite de iseno, pois o dinheiro,
no se sabe de onde vir. Ou se sabe?
Ademais, entendo que a limitao proposta, sem ampla reforma no
sistema eleitoral, no sistema partidrio, na legislao eleitoral e sem
reestruturao dos rgos de fiscalizao do processo eleitoral,
repercutir na utilizao da mquina administrativa nas disputas
eleitorais.
De fato, mesmo no atual modelo, a jurisprudncia do TSE tem
demonstrado inmeros desvios, razo pela qual temos o art. 73 da Lei
9.504/1997, editado na perspectiva da reeleio, que estabelece:
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou
no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de

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oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.

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Nas eleies de 2014, o Tribunal Superior Eleitoral concluiu pelo

desvirtuamento da publicidade institucional da Petrobras e da Caixa
Econmica Federal, entre outros ilcitos.
Isso certamente se agravar com a reduo formal de recursos no
atual sistema de disputas eleitorais, violando a ideia de igualdade de
chances entre os contendores candidatos , entendida como a necessria
concorrncia livre e equilibrada entre os partcipes da vida poltica, sem a
qual fica comprometida a prpria essncia do processo democrtico.
A meu ver, a problemtica do financiamento de campanha no est
no modelo adotado pela legislao brasileira, que permite a doao de
pessoas fsicas e jurdicas, mas historicamente na ausncia de polticas
institucionais que possibilitem efetivo controle dos recursos
arrecadados e dos gastos durante a campanha eleitoral.
Na anlise da prestao de contas dos candidatos eleitos aos cargos
de presidente e vice-presidente da Repblica nas eleies de 2014, o TSE
verificou indcios de irregularidades que mereciam a devida apurao,
como, por exemplo, de falsidade ideolgica no contrato social da Focal
Confeco e Comunicao Visual pequena empresa de So Bernardo,
contratada para montar palanques em todo o Brasil , que prestou
servios campanha da ordem de R$ 24 milhes, segunda maior
prestadora de servio, (Prestao de Contas n 976-13/DF, de minha
relatoria, julgada em 10.12.2014).
No referido julgamento, apontei que o scio-gerente seria, at o ano
anterior, motorista contratado pela empresa, havendo srios indcios de
que tenha sido admitido no contrato social para ocultar os verdadeiros
scios, razo pela qual no se poderia descartar a possibilidade de os
servios no haverem sido efetivamente prestados, servindo o contrato
como forma de desviar recursos da campanha. Tudo muito similar ao
expediente de fantasmas utilizado no esquema de PC Farias, que resultou
no impedimento do ex-Presidente Collor.
Em outras palavras, pouco importando a origem dos recursos
arrecadados (doao de pessoa fsica, de pessoa jurdica ou recursos do
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Fundo Partidrio), estvamos diante de um srio indcio de gasto

simulado, que no se resolver com a simples proibio de pessoas
jurdicas participarem do processo eleitoral na condio de doadoras.
Em todos aqueles casos, fica evidente que os atuais mecanismos de
controle e de fiscalizao das contas, o prazo exguo para o exame da
contabilidade e da respectiva documentao, relativa movimentao de
vultosas quantias, e a reduzida estrutura de servidores no permitem
Justia Eleitoral analisar, no processo de prestao de contas, se, por
exemplo, uma doao aparentemente legal proveniente de recursos
ilcitos conforme amplamente noticiado ou especulado, por exemplo,
pelos meios de comunicao , ou se os servios contratados em
campanha foram efetivamente prestados pelo contratado.
Essa afirmao foi reforada, inclusive, pelos auditores do Tribunal
de Contas da Unio nos autos da Prestao de Contas n 976-13/DF, nos
seguintes termos:

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[...] por mais aperfeioado que venham a se tornar o

processo e o procedimento de composio, anlise e julgamento
das
prestaes
de
contas
eleitorais
de
partidos/candidatos/comits financeiros, algumas das possveis
fraudes ora fartamente veiculadas nos rgos de imprensa
dificilmente podero ser detectadas em feitos da espcie, que
pelo requinte dos mtodos utilizados, quer pela
profissionalizao dos protagonistas, quer pela dificuldade
mesma decorrente do fato de que o dinheiro, mormente quando
em espcie, no tem carimbo.
11. Como exemplo de situao difcil de ser detectada em
processo de prestao de contas partidrias ou eleitorais, por
mais aperfeioados que sejam os mtodos de anlise,
poderamos citar o que recentemente foi noticiado na imprensa
de que dinheiro de corrupo teria sido lavado por meio de
doao oficial a partidos polticos. [ o que relata o TCU em seu
relatrio tcnico]

Ora, por mais verdadeiro que isso possa ser, a

dinmica do processamento das prestaes de contas,

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mesmo que venha a ser aperfeioada, dificilmente permite a

coleta de provas cabais do ilcito. Isto porque, por exemplo,
suponhamos que um grande doador, com faturamento
anual de bilhes de reais, tenha doado, hipoteticamente,
R$30 milhes para determinado partido e que tenha
contabilizado e emitido cheque nesse valor (dbito constante
no extrato bancrio). Suponhamos tambm que o partido
beneficiado tenha emitido o competente recibo eleitoral e
tambm contabilizado o aporte. Ora, se o doador diz e prova
que doou e se o partido beneficirio recebeu e prova que o
fez, emitindo o exigvel recibo eleitoral, formalmente a
doao legal. Suponhamos, no entanto, que investigaes
de rgos policiais, do Ministrio Pblico ou de rgos de
controle externo ou interno, tenham apontado que o doador
mencionado tenha recebido por contrato manifestamente
superfaturado pagamentos, digamos de R$ 300 milhes, mas
que tenha, efetivamente, entregue os bens ou servios
contratados. Logo, em tal suposio, apenas uma parte do
valor recebido seria ilegal, j que a outra corresponderia ao
valor real da contraprestao. Suponhamos tambm que
esse grande fornecedor-doador tenham [sic] recebido
diversos valores de outros contratos e efetuado inmeras
despesas, alm da doao, inclusive eventuais pagamentos
aos agentes envolvidos na cadeia da corrupo. Diante disso
tudo, cremos, de se perguntar, em face da mistura de
dinheiro limpo com dinheiro sujo e da diversidade dos
momentos de entradas e de sadas, se possvel de algum
modo tecnicamente provado afirmar-se que realmente o
dinheiro doado para a campanha seja de fato decorrente do
ato de corrupo, muito embora, tambm nos parece
aceitvel, que at mesmo a inteligncia mediana do homem
comum possa assim intuir. (fls. 581-582)

Da mesma forma, nas eleies de 2010, o Ministro Marco Aurlio, ao

apreciar as contas da candidata eleita Presidente da Repblica, acatava a
ponderao da unidade tcnica no sentido de que no houve tempo hbil
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para a anlise de toda a documentao apresentada e props que se
suspendesse a anlise, nos seguintes termos:

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[...] se os rgos tcnicos assentam que no houve tempo

hbil para a apreciao das contas, elas devem ser aprovadas
com ressalva, ante a clusula polivalente da Lei n 9.504/1997?
No compreendo a extenso do que seja essa aprovao com
ressalva. O subjetivismo grassa?
Precisamos, sim, marchar com segurana. Se o rgo
competente revela que no ocorreu a explicao cabvel quanto
a certa despesa para mim substancial, pouco importando o
que tenha sido arrecadado de R$ 2.000.000,00 (dois milhes de
reais), evidentemente, devemos parar e aprofundar o exame,
visando elucidao do quadro.
Manifesto-me, de incio, pelo sobrestamento do crivo do
Colegiado, para que o setor tcnico realize a anlise, sem
prejuzo da diplomao. No posso, obviamente, construir
nesse campo o da cominao , no que a lei simplesmente
sinaliza que se devem julgar as contas at oito dias antes da
diplomao sem prev-la. Devem-se apreci-las, caso possvel,
se vivel esse julgamento, sob pena de atuar-se apenas no
campo formal, no no da concretude, da lisura, na prestao
das contas. O faz de conta que ressaltei no discurso de posse, na
Presidncia, em 2006 no pode imperar.
Pronuncio-me no sentido do sobrestamento, para que haja
a diligncia visando a trazer ao processo a demonstrao
inequvoca de que o anunciado, em fatura prpria, global, pela
agncia, realmente corresponde s despesas realizadas. (PC n
4081-37/DF, rel. Min. Hamilton Carvalhido, julgada em
9.12.2010).

Preocupada em justamente fortalecer os mecanismos de controle, a

Min. Crmen Lcia, ento Presidente do TSE, constituiu uma comisso de
notveis, coordenada pelo Dr. Marcelo Cerqueira e composta por
Everardo Maciel, relator da comisso, Hamilton Carvalhido, Antnio
Fernando de Souza e Marcelo Lavnre, com o fim de apresentar
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propostas de aperfeioamento do sistema de prestao de contas de
partidos polticos e de candidatos no Tribunal Superior Eleitoral
(Portaria n 557/TSE, de 22.10.2012 grifei). A referida portaria estabelecia
que:

Art. 2 Cabe Comisso:

I acompanhar, para estudo, o sistema de prestao de
contas dos partidos' polticos e dos candidatos no processo
eleitoral referente s eleies de 2012;
II apresentar propostas de aperfeioamento do sistema
para garantir a consistncia dos dados apresentados e
judicialmente analisados, a transparncia das contas e das
informaes dela constantes e a celeridade do seu controle.

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Portanto, a simples excluso das pessoas jurdicas no solucionar os

problemas historicamente identificados pela Justia Eleitoral, mormente
porque, mantidas as atuais regras das disputas eleitorais, que demandam
custos elevados de campanha, o nmero de doaes poder aumentar
significativamente, ampliando, por conseguinte, o volume de material a
ser apreciado pela Justia Eleitoral em processo de prestao de contas, o
que inviabilizaria, por completo, a necessria transparncia que deve
permear os pleitos eleitorais.
Contudo, no havendo aumento do nmero de doaes por pessoas
fsicas possvel cenrio que se avizinha, considerando-se que uma
tradio no se muda da noite para o dia , no tenho dvidas de que
estas doaes simplesmente no passariam pelo crivo da Justia Eleitoral,
pois os candidatos optariam pela informalidade, seja pela via do caixa
dois, seja pela via da criao da figura do doador laranja, triste histria
j contada em nosso pas em passado recente e referida vrias vezes neste
voto.
VI Proibio do financiamento por parte de pessoas jurdicas
como fechamento do ciclo
O resumo da histria, a partir da reabertura democrtica, o
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seguinte:
(i) A vedao do financiamento por empresas levou, na eleio do
Presidente Collor, ao financiamento por caixa 2, abastecido por empresas;
(ii) Aps o impedimento, alterou-se a legislao, para permitir o
financiamento empresarial;
(iii) Ao menos nas ltimas trs eleies gerais, o partido do poder
aproveitou-se do patrimnio pblico, que ingressou em seus cofres
mediante doaes ao partido, fora de perodos eleitorais, e durante as
campanhas, bem como pela via do caixa 2.
O que se sugere por meio desta ao que o escndalo mais
recente estaria a recomendar o retorno ao modelo do escndalo anterior.
No bastasse o equvoco de trocar o fracasso atual pelo fracasso
pretrito, o que se percebe que a prpria mudana parece parte do
projeto de perpetuao do poder, no mediante gestes eficientes, mas
por meio do desequilbrio da concorrncia eleitoral.
Como dito, a prpria Petrobras reconheceu um prejuzo de R$ 6,2
bilhes, em razo da corrupo investigada na Operao Lava Jato.
Estimativas menos otimistas, mas possivelmente mais realistas, apontam
para valores bem maiores. A Polcia Federal estima um prejuzo da ordem
dos R$ 19 bilhes de reais.
O relato dos delatores de que 1/3 dos recursos desviados
abasteceriam os cofres do Partido dos Trabalhadores, parte em doaes
declaradas, parte em contas clandestinas. E estamos falando apenas da
Petrobras. H desconfiana sria de que esquemas de corrupo
semelhantes existiriam em outras estatais e na administrao
centralizada.
Se tomarmos apenas o reconhecido por desviado no balano da
Petrobras de 2014, R$ 6,2 bilhes, teramos um desvio ao Partido dos
Trabalhadores da ordem dos R$ 2,06 bilhes.
As doaes declaradas oriundas das empresas envolvidas no
esquema correspondem a pouco mais de um dcimo deste valor na
faixa dos R$ 220 milhes.
Feita a subtrao, conclui-se que est em local incerto e no sabido

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R$ 1,84 bilho de reais. So quase seis vezes o valor total declarado como
gasto pela campanha de Dilma Rousseff cerca de R$ 320 milhes de
reais.
Ou seja, sem novos pixulecos, o partido teria condies de financiar,
s com o valor j desviado, eleies presidenciais at 2038.
E isso, repito, corresponde s estimativas mais otimistas.
E nessa quadra da histria, com o alforje cheio, que o Partido dos
Trabalhadores defende a vedao, ou ao menos a expressiva restrio, do
financiamento privado de campanha. impossvel acreditar que o
Partido que mais se beneficiou de doaes privadas, legais ou no, nos
ltimos anos, tenha agora se convertido a uma posio contrria a
qualquer espcie particular na poltica eleitoral.
A virada moralizadora por parte daqueles que, at o momento,
fizeram do deixar-se corromper uma forma de vida um embuste.
ingnuo crer que a corrupo cessaria pela proibio do financiamento
privado. Os fatos revelados na CPI do caso PC Farias provam que o
dinheiro encontra caminhos.
E a vedao de doaes empresarias no fecha a porta para a
lavagem de recursos em campanhas eleitorais. Como j mencionado, no
difcil obter os CPFs necessrios para lavar os recursos de propina, que
retornariam s campanhas como valores lcitos. Resultaria disso, apenas,
dificultar o j precrio controle de contas realizado pela Justia Eleitoral.
E o partido do poder segue podendo empregar seu know-how para
desviar recursos ao caixa 2, irrigando a campanha com dinheiro sujo.
Por paradoxal que possa parecer, as doaes privadas so
instrumento de reequilbrio do processo eleitoral. A situao j goza de
maior exposio, seja pela natural visibilidade dos mandatrios, seja pelo
desvirtuamento da propaganda institucional, convertida em marketing da
pessoa do governante.
oposio resta buscar, na iniciativa privada, os recursos para
promover seu projeto. Proibir, formalmente, o acesso ao capital privado
favorece diretamente a situao. O ltimo pleito presidencial exemplo
de que o financiamento privado colabora para o equilbrio do pleito. Em

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segundo turno, os candidatos terminaram virtualmente empatados.

certo que a oposio contou com auxlio do desgaste dos
escndalos de corrupo que macularam a imagem do governo. certo
tambm que a economia estava ingressando na espiral que hoje
atravessamos, muito embora, na poca, a economia fosse pedalada com o
vigor das ltimas foras da poupana pblica.
Imagine-se, no entanto, uma campanha sem o financiamento
empresarial. Que condies a oposio teria para denunciar desmandos
da situao e promover seu prprio projeto?
claro que nossos mecanismos de controle esto falhando. H muito
trabalho a ser feito, na direo de uma reforma poltica eficiente, que
reduza custos de campanha e aumente a transparncia dos
financiamentos. No ser o retorno reducionista ao modelo que favoreceu
a eleio do ex- presidente Collor que nos levar nessa direo.
A procedncia desta ao, muito embora sob a sincera crena de que
a Corte estar contribuindo para o aperfeioamento da democracia,
encerrar qualquer possibilidade de reequilbrio do processo eleitoral.

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VII De como a presente ADI serve debilitao da competio

eleitoral

Em

Gostaria de ressaltar o empenho da Ordem dos Advogados do Brasil

na implementao do financiamento pblico de campanhas ou, melhor
dizendo, na vedao do financiamento por parte de pessoas jurdicas.
J em 2010, o ento Presidente da Ordem, Ophir Cavalcante Jr.,
promoveu um Seminrio sobre a Reforma Poltica, designando o ento
advogado Lus Roberto Barroso para a relatoria.
O ilustre professor da UERJ reportou que algumas propostas, como a
adoo da lista preordenada e do financiamento pblico de campanhas, foram
objeto de adeso quase unnime (Proposio 2011.19.00143-01). Em sua
concluso, deixou clara a necessria ligao entre o financiamento pblico
e o sistema de lista fechada:
O ltimo painel do seminrio foi dedicado ao tema do

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financiamento pblico de campanhas. Falaram o Deputado

Federal Jos Eduardo Cardozo, o jurista Alexandre Kruel Jobim
e o professor Lcio Renn.
A Ordem dos Advogados do Brasil apoia, em linha de
princpio, o financiamento exclusivamente pblico de
campanhas. Tal sistema pressupe necessariamente a adoo
combinada do escrutnio por lista preordenada, tanto pela
necessidade de se reduzir drasticamente o custo das
campanhas, como para evitar que recursos do Errio
financiem uma disputa mercadolgica entre candidatos do
mesmo partido. A posio da Ordem baseia-se nos seguintes
fundamentos.
A conjugao de campanhas milionrias e financiamento
privado tem produzido resultados desastrosos para a
autenticidade do processo eleitoral e para a transparncia das
relaes entre o Poder Pblico e os agentes econmicos. Embora
interligados, cada um desses problemas justifica um comentrio
especfico. Em primeiro lugar, as campanhas assumiram um
custo proibitivo, afastando da poltica os candidatos que no
disponham dos recursos necessrios. O financiamento
exclusivamente pblico, combinado com a lista preordenada,
reduziria os custos e produziria um novo equilbrio na disputa
eleitoral, alm de favorecer a disputa ideolgica. Em segundo
lugar, a influncia dos agentes econmicos na arena
parlamentar seria reduzida, afastando-se o risco de que as
doaes de campanha venham a se converter em
favorecimentos indevidos por parte do Poder Pblico.

Ato contnuo, o Conselheiro Cludio Pereira de Souza Neto e o

Procurador da Repblica Daniel Sarmento apresentaram Representao
ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil solicitando o
ajuizamento de ao direta de inconstitucionalidade em face dos
dispositivos das Leis 9096/95 e 9504/97.
O Dr. Ophir Cavalcante distribuiu o processo de n.
49.0000.2011.000820-2 ao Dr. Eduardo Bastos Furtado de Mendona para
elaborao de parecer, e Dra. Daniela Teixeira para relatoria.
57

ADI 4650 / DF
Em seu voto, a Dra. Daniela adotou o parecer elaborado pelo Dr.
Eduardo, que, por sua vez, adotara as concluses redigidas pelo Prof.
Roberto Barroso no Relatrio-Geral do Seminrio:

Em

el

ab

or

Aps profundos debates, as concluses do Seminrio

foram sistematizadas pelo Professor Lus Roberto Barroso nas
seguintes proposies objetivas, enunciadas em ordem de
prioridade, tendo por critrio o nvel de apoio obtido nos
debates internos:
1. Adoo do sistema de lista partidria preordenada ou
fechada;
2. Financiamento pblico das campanhas eleitorais,
ficando aberta ao debate subsequente a possibilidade de
contribuies privadas de pessoas fsicas, com limite mximo
de contribuio por doador, bem como com fixao de gasto
mximo por campanha;
3. Fidelidade partidria, na linha j estabelecida por
deciso do Supremo Tribunal Federal, com a instituio de uma
janela de curto perodo para a mudana de partido
anteriormente a cada eleio;
4. Proibio de coligaes nas eleies proporcionais ou
instituio de clusula de desempenho;
5. Adoo do sistema de voto distrital misto, segundo a
frmula descrita;
6. Atenuao do sistema presidencialista vigente no Brasil,
com
a
introduo
de
elementos
do
chamado
semipresidencialismo.
Naquela oportunidade, o tema relativo ao financiamento
das campanhas j havia se destacado e mereceu a sugesto de
que este Plenrio voltasse tratar do tema.
o que se faz nesta proposta apresentada pelo ilustre
Conselheiro Dr. Cludio Pereira de Souza Neto, presidente da
Comisso Nacional de Estudos Constitucionais.
A proposta apresentada pelo Conselheiro do Rio de
Janeiro talvez tenha encontrado a soluo jurdica para um
problema que se demonstrava insolvel no estrito mbito das

58

ADI 4650 / DF

solues apresentadas pelos parlamentares brasileiros.

Infelizmente, os projetos de lei que tentam moralizar as
doaes e gastos das campanhas polticas no contam com o
empenho dos parlamentares para lograrem aprovao. o
tpico caso de legislao em causa prpria. Os parlamentares
fazem as leis que vo reger as suas prprias campanhas.

Em

el

ab

or

Em setembro de 2011, o Conselho Federal da Ordem dos

Advogados do Brasil, presidido pelo Dr. Ophir Cavalcante Jr., props a
presente Ao Direta de Inconstitucionalidade, objetivando impedir o
financiamento privado aos partidos polticos e s campanhas eleitorais.
Segundo consta da prpria inicial (nota 2), a petio baseou-se na
produo intelectual dos juristas Cludio Pereira de Souza Neto, Daniel
Sarmento (Professor da UERJ), Daniela Teixeira e Eduardo Mendona.
Portanto, como podemos constatar da anlise dos diversos
documentos que compem a prpria ao, sua propositura resultou de
um esforo conjunto de diversos advogados do Rio de Janeiro, a partir do
relatrio do Prof. Roberto Barroso, em promover a reforma poltica pela
via judicial, uma vez que no haveria consenso entre os parlamentares.
Mas, vejam, esta tem sido, tambm, a preocupao do Partido que
est no poder h 4 mandatos. Tanto que chegaram a incluir o apoio a
projetos legislativos que veiculassem a exclusividade do financiamento
pblico de campanhas eleitorais entre os objetivos estratgicos do
Partido, que j se confundia com o Estado, lanados no Plano Nacional
de Direitos Humanos PNDH3 (Decreto 7.037/2009, atualizado pelo
Decreto 7.177/2010).
O que houve, portanto, foi a absoro de um projeto de poder,
defendido por um partido que j se confundia com o Estado brasileiro,
por parte da sociedade civil organizada, no caso pela OAB. O Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil adotou a proposta e a
apresentou ao Supremo Tribunal Federal.
O absurdo de tudo isso revela-se na confisso de que a reforma
poltica considerada correta pelo Partido oficial no capaz de lograr a
aprovao dos parlamentares brasileiros, que s no a aprovariam por
59

ADI 4650 / DF

Em

el

ab

or

legislarem em causa prpria. Note-se que a defesa de causa prpria

sequer cogitada pelos artfices desta ao direta, relativamente ao
Partido que est no poder h quatro mandatos presidenciais.
Essa viso autoritria e que pretendia ceifar a concorrncia
democrtica no Brasil, oriunda de um partido poltico, foi, ento,
encampada como posio defendida pela sociedade brasileira. E isso foi
feito por meio da manipulao da OAB, uma instituio tradicional no
Brasil e que conta em seu currculo com grandes servios prestados ao
pas.
No bastasse isso, ajuizou-se a presente ao direta no Supremo
Tribunal Federal, com a finalidade de tambm manipular a mais alta
Corte de Justia brasileira, pretendendo, com isso, arrancar deste
colegiado interpretao legitimadora de um verdadeiro golpe nas
instituies representativas brasileiras e, por conseguinte, na
possibilidade de concorrncia democrtica efetiva no Brasil.
O lado positivo desse julgamento a possibilidade de se debater esse
tema de maneira sria. Alm disso, os fatos trazidos a conhecimento
pblico pela Operao Lava Jato jogaram luz sobre as intenes
especficas do partido que est no Governo, ao defender a vedao de
doaes de pessoas jurdicas.
Estamos falando do partido que conseguiu se financiar a ponto de
chegar ao poder; uma vez no Governo, passou a manter esquema
permanente de fluxo de verbas pblicas para o partido, por meio de
propinas e pixulecos de variados matizes; e, aps chegar ao poder e a
partir dele abastecer, de modo nunca antes visto na histria do pas, o
caixa do partido, busca-se fechar as portas da competio eleitoral,
sufocando os meios de financiamento dos concorrentes.
As lies de Kelsen, a respeito da funo institucional da jurisdio
constitucional, parecem escritas para esse caso. A proposta do jurista
austraco, que associava a jurisdio constitucional democracia,
assentava exatamente na situao em que a atividade jurisdicional atua
na defesa ou na proteo das minorias representativas.
Como se sabe, devemos a Kelsen a associao sistemtica da

60

ADI 4650 / DF

jurisdio constitucional a esse aspecto importante do conceito de

democracia, que , exatamente, a possibilidade de sobrevivncia e de
proteo das minorias.
Na famosa conferncia proferida perante a Associao dos
Professores de Direito Pblico alemes, Kelsen deixou claro que a
jurisdio constitucional haveria de ter papel central em um sistema
democrtico moderno:

Em

el

ab

or

Ao lado dessa significao geral comum a todas as

Constituies, a jurisdio constitucional tambm adquire uma
importncia especial, que varia de acordo com os traos
caractersticos da Constituio considerada. Essa importn cia
de primeira ordem para a Repblica democrtica, com relao
qual as instituies de controle so condio de existncia.
Contra os diversos ataques, em parte justificados, atualmente
dirigidos contra ela, essa forma de Estado no po de se
defender melhor do que organizando todas as garan tias
possveis da regularidade das funes estatais. Quanto mais
elas se democratizam, mais o controle deve ser refor ado. A
jurisdio constitucional tambm deve ser aprecia da desse
ponto de vista. Garantindo a elaborao constitu cional das
leis, e em particular sua constitucionalidade ma terial, ela um
meio de proteo eficaz da minoria contra os atropelos da
maioria. A dominao desta s suportvel se for exercida de
modo regular. A forma constitucional es pecial, que consiste de
ordinrio em que a reforma da Cons tituio depende de uma
maioria qualificada, significa que certas questes fundamentais
s podem ser solucionadas em acordo com a minoria: a maioria
simples no tem, pelo me nos em certas matrias, o direito de
impor sua vontade mi
noria. Somente uma lei
inconstitucional, aprovada por maio ria simples, poderia ento
invadir, contra a vontade da minoria, a esfera de seus interesses
constitucionais garantidos. Toda minoria - de classe, nacional ou
religiosa - cujos inte resses so protegidos de uma maneira
qualquer pela Cons tituio, tem pois um interesse eminente
na constitucionali dade das leis. Isso verdade especialmente
se supusermos uma mudana de maioria que deixe antiga

61

ADI 4650 / DF

or

maioria, agora minoria, fora ainda suficiente para impedir a

reunio das condies necessrias reforma da Constituio. Se
virmos a essncia da democracia no na onipotncia da maioria,
mas no compromisso constante entre os grupos representados no
Parlamento pela maioria e pela minoria, e por conseguin te na
paz social, a justia constitucional aparecer como um meio
particularmente adequado realizao dessa idia. A simples
ameaa do pedido ao tribunal constitucional pode ser, nas mos
da minoria, um instrumento capaz de impedir que a maioria
viole seus interesses constitucionalmente pro tegidos, e de se
opor ditadura da maioria, no menos peri gosa para a paz
social que a da minoria. (Kelsen, Hans. Jurisdio Constitucional.
So Paulo : Martins Fontes, 2003, p. 181-182).

Em

el

ab

Essa colocao tem a virtude de ressaltar que a jurisdio

constitucional no se mostra incompatvel com um sistema democrtico,
que imponha limites aos mpetos da maioria e discipline o exerccio da
vontade majoritria. Ao revs, esse rgo de controle cumpre uma funo
importante no sentido de reforar as condies normativas da
democracia.
A presente ADI intentava justamente o oposto do que Kelsen
assentara como funo essencial da jurisdio constitucional. O partido
engordado no poder pretendia fechar as portas de acesso ao Governo
pelas quais ele mesmo l chegou.
E no se diga que estou a exagerar, pois os fatos revelados pela
Operao Lava Jato praticamente comprovam tudo o que se est a dizer
aqui. Partidos que controlam a mquina administrativa assaltaram os
cofres pblicos, de modo que nadam em dinheiros pblicos enviados
para contas ilegais na Sua, e buscam inviabilizar o financiamento de
seus competidores, os quais no contam com os desmandos
administrativos para angariar fundos e, assim, seriam eleitoralmente
aniquilados ao contar apenas com o quinho de recursos pblicos que
lhes caberia.
VIII Da ausncia de vedao constitucional s doaes de
62

ADI 4650 / DF
pessoas jurdicas

Em

el

ab

or

Partindo-se para o encerramento do voto, cumpre esclarecer que o

trabalho dos autores da presente ao direta bastante difcil, uma vez
que pretendem a declarao de inconstitucionalidade da doao de
pessoas jurdicas e da fixao de limites baseados na renda auferida para
a doao de pessoas fsicas.
A dificuldade decorre do fato de a Constituio no definir o modelo
de financiamento das campanhas eleitorais, mas apenas vedar o
recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros
(art. 17, II, CF).
O direito ao financiamento pblico de campanha garantido pelo
art. 17, 3, CF, que concede aos partidos direito aos recursos do Fundo
Partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso.
A partir dessa enxuta disciplina constitucional do tema, a
interpretao tradicional e evidente dos dispositivos constitucionais
citados aquela que alia ao financiamento pblico, via Fundo Partidrio,
a possibilidade de haver o financiamento privado, a ser regulamentado
pelo legislador ordinrio.
A possibilidade do financiamento privado, por pessoas fsicas e
jurdicas, decorrncia ntida do que disposto no inciso II do art. 17 da
CF/88. Ao proibir que os partidos polticos brasileiros recebam recursos
de entidade ou governo estrangeiros, a Constituio evidentemente
permite, a contrario sensu, outros formas de financiamento.
Assim sendo, incumbiria ao Poder Legislativo a disciplina da
matria, a qual, afinal, das mais complexas entre as enfrentadas pelos
pases democrticos. Por essa razo, que se reconhece, em toda parte,
que no h, no campo da disciplina do financiamento de partidos
polticos e de campanhas eleitorais, regramentos definitivos.
Significa dizer que, de tempos em tempos, os legisladores dos pases
democrticos revisitam o tema, a fim de aperfeioarem sua disciplina e a
tornarem mais consentnea com as necessidades imanentes ao momento
histrico vivido.

63

ADI 4650 / DF

or

Ademais, a atualizao legislativa do assunto se impe, tendo em

vista que o dinheiro, eventualmente vedado s campanhas, tende a
encontrar caminhos de se fazer nelas presente, de modo que cabe ao
Poder Legislativo analisar a realidade poltico-eleitoral circundante e
verificar de que maneira incrementar a legislao para melhor responder
a ela.
Decises emanadas do Poder Judicirio, mormente quando
baseadas em interpretao constitucional, possuem tendncia a
definitividade, em tudo indesejada no tratamento de temas complexos
e cambiveis como o financiamento de partidos e de campanhas,
conforme uma passada de olhos sobre a experincia comparada
revelou.
Nesse sentido, so perfeitas as colocaes expostas no voto do Min.
Teori, as quais, desde j, acompanho:

Em

el

ab

A segunda constatao essa no estrito domnio

normativo e, portanto, mais sensvel ao juzo a ser feito na
presente ao - a de que a Constituio Federal no traz
disciplina especfica a respeito da matria. Essa constatao
resulta claramente estampada na prpria petio inicial, que,
para sustentar a inconstitucionalidade dos preceitos normativos
atacados, invocou ofensa a princpios constitucionais de
contedo marcadamente aberto e indeterminado: o princpio
democrtico, o princpio republicano, o princpio da igualdade.
H, na Constituio, apenas duas referncias influncia
do poder econmico em seara eleitoral, ambas em pargrafos
do art. 14, inserido em captulo que trata dos direitos polticos.
Eis o que dispem os pargrafos:
Art. 14 (...)
9 - Lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a
probidade administrativa, a moralidade para exerccio de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder

64

ADI 4650 / DF

econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego

na administrao direta ou indireta.
10 - O mandato eletivo poder ser impugnado ante a
Justia Eleitoral no prazo de quinze dias contados da
diplomao, instruda a ao com provas de abuso do poder
econmico, corrupo ou fraude.

Em

el

ab

or

O que essas normas visam a combater no ,

propriamente, o concurso do poder econmico em campanhas
eleitorais, at porque, como j afirmado, no se pode promover
campanhas sem suporte financeiro. O que a Constituio
combate a influncia econmica abusiva, ou seja, a que
compromete a normalidade e legitimidade das eleies ( 9). o
abuso, e no o uso, que enseja a perda do mandato eletivo ( 10).
No havendo, alm das indicadas, outras disposies
constitucionais a respeito, passa a ser dever e prerrogativa
tpica do legislador infraconstitucional a importante e
espinhosa empreitada de formatar a disciplina normativa das
fontes de financiamento dos partidos e das campanhas, em
moldes a coibir abusos e a preservar a normalidade dos pleitos
eleitorais. Ao Judicirio, por sua vez, fica reservado, nesse plano
normativo, o papel de guardio da Constituio, cabendo-lhe o
controle da legitimidade constitucional das solues
apresentadas pelo legislador.
Considerando o j referido carter flutuante e conjuntural
dessa problemtica, a exigir continuada ateno reformadora
para aperfeioamento do sistema, importante que o Supremo
Tribunal Federal tenha o cuidado de no extrair das raras
disposies da Constituio sobre abuso do poder econmico
ou, o que seria mais grave, da amplitude semntica e da
plurissignificao dos princpios democrtico, republicano e da
igualdade, interpretaes voluntaristas que imponham gessos
artificiais e permanentes s alternativas que ela, Constituio,
oferece ao legislador encarregado de promover ajustes
normativos ao sistema de financiamento dos partidos polticos
e das campanhas eleitorais. Refiro-me, com essa observao, ao

65

ADI 4650 / DF

financiamento privado e, mais especificamente, s contribuies

de pessoas jurdicas, que, conforme procurarei demonstrar, no
podem ser considerados como absoluta e manifestamente
incompatveis com a Constituio, a ponto de impedir, agora e
para sempre (enquanto mantido o atual regime constitucional),
possam elas ser autorizadas, ainda que limitadamente, pelo
legislador ordinrio.

Em

el

ab

or

A presente ao direta alega que a regulamentao do financiamento

de campanhas eleitorais, com a permisso de contribuies financeiras de
pessoas jurdicas e, no que tange s pessoas naturais, com o
estabelecimento de limites s doaes proporcionais renda dos
doadores, implica a admisso de nefasta influncia do poder econmico
sobre os resultados eleitorais, o que violaria o princpio democrtico (art.
1, caput e pargrafo nico, art. 14, caput, e art. 60, 4, II), o princpio
republicano (art. 1, caput) e o princpio da isonomia, inclusive na
vertente igualdade de valor do voto (art. 5, caput e art. 14, caput), todos
da Constituio Federal de 1988.
A despeito da enorme temeridade de se extrarem de princpios de
textura ampla como esses regras restritivas assaz especficas, o meu
voto buscou demonstrar que, dada a realidade brasileira, o
financiamento privado de partidos e campanhas revela-se antes
homenageador dos princpios democrtico, republicano e da igualdade.
Ora, a competio eleitoral, corolrio do princpio democrtico,
tem sido viabilizada justamente pelas contribuies privadas, em
especial, das pessoas jurdicas. A Operao Lava Jato revelou ao pas
que o partido do poder j independe de doaes eleitorais, uma vez que
arrecadou somas suficientes ao financiamento de campanhas at 2038,
pelo menos.
Se assim, evidente que a procedncia desta ao direta implicaria
a violao da igualdade de chances, que decorre dos princpios
democrtico e republicano, tendo em vista que a prpria alternncia de
poder restaria comprometida, risco real vivenciado pelo pas e que por
ora parece estar afastado, em razo das revelaes feitas pela Operao
66

ADI 4650 / DF

Em

el

ab

or

Lava Jato.
Dessa argumentao decorre que no apenas o financiamento
privado no viola a isonomia, como tem a ela servido, visto que, sem
que pudesse contar com o apoio financeiro das pessoas jurdicas, os
partidos de oposio no teriam a menor chance de competir em nveis
razoveis com o partido que ocupa o Governo. Assim, a legislao atual
garantidora de alguma competio democrtico-eleitoral no pas.
A alegao de que o financiamento privado gera disparidades e
permite que pessoas jurdicas ou pessoas naturais em melhores condies
econmicas exeram influncia maior do que a dos menos privilegiados
no resultado das eleies tambm no procede, pelas mesmas razes j
expostas.
Deve-se acrescer a elas o fato de que impossvel medir influncias
em vrios nveis. Basta que cada um de ns reflita sobre a influncia que
teria, nas eleies de 2014, a declarao de inteno de voto do Z das
Couves em comparao influncia que teria a declarao de inteno
de voto de um artista famoso, de um grande esportista ou at mesmo de
nosso ex-colega, o Min. Joaquim Barbosa.
claro que os princpios democrtico, republicano e da isonomia so
estruturantes de nossa ordem constitucional. Disso no decorre, no
entanto, que prescindam de desdobramentos legislativos. Antes o
contrrio, o Poder Legislativo, com seu amplo espao de conformao,
que d corpo e vida a tais ditames constitucionais, aos quais esta Corte
deve respeito e proteo.
A partir da interpretao que pretendem dar a esses princpios, em
breve estaremos, com base neles, a anular os 7 x 1 que a seleo brasileira
levou da Alemanha na Copa de 2014.
Arroubos interpretativos no devem acometer o Supremo Tribunal
Federal e fazer desta elevada Corte a veiculadora de reforma poltica,
confessa e comprovadamente, derrotada nas instncias democrticas,
em razo de seu propsito, justamente, antidemocrtico.
Relembro que j convivemos com a proibio de doao por parte de
empresas privadas. Contudo, a histria demonstrou que a proibio de

67

ADI 4650 / DF

ab

or

contribuio por pessoas jurdicas no colocou fim aos abusos, aos gastos
excessivos tampouco corrupo, conforme evidenciado por ocasio do
impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Mello.
Depois da experincia institucional vivenciada pelo Brasil, que
culminou com o afastamento do primeiro Presidente da Repblica eleito
diretamente pelo povo aps a redemocratizao e o advento da
Constituio de 1988, firmou-se o consenso de que a proibio de
contribuio por pessoas jurdicas, por si s, seria uma opo hipcrita.
Isso porque os escndalos que permearam o processo de impeachment
presidencial e que o sucederam revelaram que tal vedao no surtia
nenhum efeito seno o de estimular o caixa 2 ou outras prticas do tipo.
Essa posio foi defendida pelo Ministro Seplveda Pertence, logo
aps o trauma do impeachment, em seu voto na ADI 1.076/DF, julgada em
15.6.1994, a respeito do financiamento privado de campanhas eleitorais
no Brasil:

Em

el

9. Dispensa comentrios o rotundo fracasso dessa

tentativa ingnua de expungir do financiamento das
campanhas eleitorais o dinheiro da empresa privada: alm da
ineficcia notria, a vedao gerou o efeito perverso do
acumpliciamento generalizado dos atores da vida poltica com
a prtica das contribuies empresariais clandestinas, fruto, na
melhor das hipteses, da sonegao fiscal.
10. Assim como ocorrera na Amrica, sob o estrpito de
Watergate, era previsvel que, tambm no Brasil, os escndalos
dos ltimos anos, universalizando a conscincia da sua
hipocrisia, sepultariam o velho modelo proibitivo.
11. No que seja desejvel que empresas de finalidade
lucrativa custeiem a disputa do poder poltico. Mas
inevitvel que o faam. Desse modo, a alternativa real no
permitir ou proibir simplesmente. proibir nominalmente,
fingindo ignorar a inoperncia fatal da vedao utpica, ou
render-se realidade inevitvel da interferncia do poder
econmico nas campanhas eleitorais, a fim de tentar
disciplin-la, limit-la e faz-la transparente. (grifos nosso)

68

ADI 4650 / DF

Em

el

ab

or

A reflexo realizada pelo Ministro Seplveda Pertence, em momento

histrico to delicado, refora o carter de minha anlise no sentido de
que se deve persistir em uma empreitada sria em busca do
aperfeioamento de nossos procedimentos e instituies, a fim de que,
sem ceder a proposies milagrosas, se possa chegar a um processo
eleitoral minimamente transparente e hgido.
Ressalto que estou me referindo a fatos graves, muitos deles
criminosos. No desconheo a presuno de no culpabilidade e bem sei
que no h sentena condenatria com trnsito em julgado em relao a
eles. No entanto, essas referncias so indispensveis ao julgamento desta
ao.
Em grande parte, o pedido se funda na ilao de que o poder
econmico influencia as eleies. A petio inicial qualifica a juno
desses elementos como uma mistura txica. Estou reconhecendo a
influncia, mas afirmando que o remdio pior do que a doena.
Alm disso, estou me posicionando no sentido de que a prpria
defesa da soluo pretendida nesta ao restrio ao financiamento
privado de campanhas eleitorais, especialmente por pessoas jurdicas ,
em particular no momento em que nos encontramos, integra um projeto
de poder. Em outras palavras, restringir o acesso ao financiamento
privado uma tentativa de suprimir a concorrncia eleitoral e eternizar o
governo da situao.
Tenho que essas afirmaes podem ser tecidas apenas com base nas
notcias de que dispomos. A influncia do poder poltico e econmico no
jogo democrtico inconspcua e no seria revelada com os mtodos de
investigao disponveis ao controle concentrado de normas. Temos que
extrair nossas prognoses dos elementos que conhecemos.
Alm disso, no estou tirando do ar as informaes sobre as quais
trabalho. Estou amparado em elementos fticos reiteradamente
noticiados e em provas j produzidas em outros e neste foro. Tenho
assim, que a avaliao dos fatos adequada e necessria.
69

ADI 4650 / DF

Ressalto tambm que, a despeito da dureza de minhas palavras, elas

no representam julgamento dos envolvidos. Estou aberto a avaliar e
considerar as causas e defesas que eventualmente chegarem a minha
cognio, proferindo o julgamento justo, orientado pela presuno de
inocncia e pelo in dubio pro reo.

Para terminar, relembro que, com o ajuizamento da presente ao

direta de inconstitucionalidade, a requerente pretende:

ab

or

impedir que pessoas jurdicas contribuam para o financiamento

de campanhas eleitorais. Pede-se, assim, a declarao de
inconstitucionalidade do art. 23, 1, incisos I e II; do art. 24 e do art.
81, caput e 1, todos da Lei 9.504/97; e dos artigos 31, 38, inciso III, e
39, caput e 5, da Lei 9.096/95; e

el

determinar que o Congresso Nacional edite legislao que limite

de maneira per capita e uniforme as doaes para campanhas eleitorais
e partidos polticos feitas por pessoas naturais, bem como que limite,
de igual modo, o uso de recursos prprios por parte dos candidatos
nas campanhas.

Em

Quanto primeira pretenso trazida pela presente ADI, deve-se

salientar que a vedao das contribuies de empresas privadas
asfixiaria os partidos que no se beneficiaram do esquema criminoso
revelado pela Operao Lava Jato, tornando virtualmente impossvel a
alternncia de poder.
Quanto segunda pretenso, ressalto, ainda mais uma vez, que
vedar o financiamento de pessoas jurdicas e permitir o de pessoas
naturais, a partir de limite per capita e uniforme, significa criminalizar
o processo poltico-eleitoral no Brasil, alm de ser um convite prtica
reiterada de crimes de lavagem de dinheiro.
Alm disso, os pedidos no encontram guarida em quaisquer

70

ADI 4650 / DF

dispositivos constitucionais, consoante demonstrou saciedade o voto

do Min. Teori Zavascki. O que se pretende manipular esta Suprema
Corte para se aplicar um golpe no processo democrtico-eleitoral
brasileiro, a revelia do Congresso Nacional, que tem resistido a tais
investidas.
Desse
modo,
a
procedncia
desta
ao
direta
de
inconstitucionalidade revelar-se-ia uma irresponsabilidade perpetrada
pela prpria Corte Suprema brasileira.

DISPOSITIVO

Em

el

ab

or

Ante o exposto, acompanho a divergncia inaugurada pelo Min.

Teori Zavascki, e voto pela total improcedncia da presente ao direta de
inconstitucionalidade.

71