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A Falsa Crise do Sistema de Seguridade Social no Brasil: uma

anlise financeira do perodo 1990 2005 1
Denise Lobato Gentil
Professora do Instituto de Economia - UFRJ
1. INTRODUO
A previdncia social se constitui num dos temas mais polmicos dos
dias de hoje. O discurso dominante descreve uma situao de falncia e de
incapacidade futura da previdncia pblica, freqentemente relacionada a um
dramtico problema demogrfico de envelhecimento da populao em funo do
aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. Nos pases centrais
a aposentadoria da gerao baby-boom tratada com grande preocupao. No
caso especfico da economia brasileira, questo demogrfica de envelhecimento
da populao adicionar-se-iam outras variveis como a elevao do salrio
mnimo, o aumento do valor mdio dos benefcios previdencirios, aposentadorias
precoces, renncia de receita, sonegao e evaso fiscal e custos administrativos
elevados,

que

deflagrariam

uma

inevitvel

crise

financeira

no

sistema

previdencirio. Criou-se uma noo de urgncia por reforma para evitar o

aprofundamento do desequilbrio fiscal.
A viso de crise no sistema previdencirio pblico e o ataque s
instituies do welfare state est incorporada ao pensamento conservador,
hegemnico no mundo a partir da dcada de 1980 e amplamente difundido para
os pases da periferia. Como conseqncia, os sistemas de proteo social vm
passando por processos variados de mudana nos pases centrais e na Amrica
Latina, que tm implicado eroso gradual dos nveis de benefcios e servios. Nos
pases anglo-saxes liberais (Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Estados Unidos,
Austrlia e Canad), programas mais radicais de reformas foram institudos. Nos
pases escandinavos e da Europa continental (Frana, Alemanha e Itlia), o ajuste

Artigo apresentado ao Congresso Trabalhista Brasileiro realizado entre 7 e 11 de fevereiro de 2007 em

Braslia.

2
foi menos drstico. 2 Uma das razes principais para a distino entre as
estratgias dos welfare states dos dias atuais est relacionada com as
caractersticas sistmicas herdadas do perodo do ps-guerra e com os grupos e
interesses que esses legados geraram.
Nos pases da Amrica Latina, os sistemas previdencirios passaram
tambm por reformas, em alguns deles num processo de imitao do modelo de
estratgia liberal, baseadas na privatizao da previdncia social, nfase na
desregulamentao do mercado de trabalho e nos benefcios seletivos ao invs de
universais, enquanto em outros as mudanas foram mais limitadas. Pases como
Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e
Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir,
parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistema privados
obrigatrios de capitalizao individual. 3
No Brasil, as alteraes no sistema de seguridade social ao longo dos
anos 1990 no foram to extensas a ponto de mudar suas caractersticas mais
fundamentais. O sistema ainda o mesmo previsto pela Constituio de 1988, ou
seja, permanece pblico, em regime de repartio e continua a caracterizar-se
pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementao tenha
resultado em grande afastamento dos princpios constitucionais. O sistema
previdencirio tem sofrido modificaes quase ininterruptas desde o fim da dcada
de 1980, em funo da influncia do pensamento conservador que varreu a
Amrica Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominncia de
polticas econmicas ortodoxas nos ltimos quinze anos. Essas polticas esto
baseadas no diagnstico de que o dficit pblico das ltimas dcadas resultou em
2

Nos pases anglo-saxes ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal, implicando em
reduo da proteo social, incentivos a expanso de planos privados de capitalizao individual,
flexibilizao do mercado de trabalho e dos salrios por meio da reduo do peso de encargos sociais e
depreciao do salrio mnimo legal. O enfoque que predominou foi de liberalizao e de nfase maior na
focalizao dos benefcios. Para Esping-Andersen (ibid), o aprofundamento da desigualdade e o crescimento
dos nveis de pobreza so comuns aos casos dos pases de rota liberal. Em contraste, na Escandinvia, onde
os welfare states eram mais abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de
ajustes marginais, houve estabilidade ou at mesmo declnio na desigualdade e nenhum dos pases dessa
regio teve crescimento da pobreza.
3
A Nicargua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislao pertinente ainda no havia
sido promulgada at 2003. Sobre reforma da previdncia na Amrica Latina, ver Mesa-Lago e Muller (2003),
Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003), Soares (2001) e Fagnani (2005).

3
inflao elevada ou em aumento na relao dvida/PIB. O ingrediente principal do
dficit estaria no descontrole das contas da previdncia. No documento Poltica
Econmica e Reformas Estruturais do Ministrio da Fazenda, que contm a matriz
da poltica econmica do governo atual, pode-se ler:
O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo
da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da capacidade de
investimento dos setores pblico e privado tornam imprescindveis as
reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdncia,
tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico.
Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia operacional
do Banco Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos
positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do
crescimento do produto [...] Dessa forma, a reforma da Previdncia tem
como objetivos principais: i) recompor o equilbrio da previdncia pblica,
garantindo-se sua solvncia no longo prazo, isto , a existncia dos
recursos necessrios ao pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir
as distores nas transferncias de renda realizadas pelo Estado que,
como ser visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda;
e iii) reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente
alocados Previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto
pblico em reas essenciais retomada do crescimento econmico e
em programas sociais (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003, p. 10).

Em textos de alguns pesquisadores do ramo, so encontradas

recomendaes que reivindicam atitudes enrgicas do governo para corrigir a
situao de descontrole financeiro na previdncia social e diminuir a intensidade
do problema fiscal futuro (ver GIAMBIAGI et alli, 2004, p.2). A imprensa noticia
dados trgicos acompanhados de linguagem dramtica sobre a situao da
previdncia social. Um dos argumentos mais repetidos periodicamente pela mdia
de que os dficits crescentes da previdncia engessam a administrao das
contas pblicas, restringindo cada vez mais o espao para investimento pelo
Estado.
Diante dessa avalanche de avaliaes sombrias massificadas pela
mdia, no de se estranhar que pessoas comuns, polticos e at pessoas
respeitveis do meio acadmico acreditem que preciso, urgentemente, fazer a
reforma da previdncia para resolver um problema financeiro gravssimo. O dficit,
no entanto, no existe. Se investigados mais detidamente, os dados estatsticos
do Brasil revelam que no h crise financeira na previdncia social e,
principalmente, no h crise no sistema de seguridade social. No caso do sistema

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previdencirio, conforme ser demonstrado a seguir, tem havido uma situao
muito mais tranqila do que se poderia supor, durante os anos de 1990-2005, com
alguns escassos momentos de dficit, apesar da poltica econmica recessiva
adotada nesse perodo, que conduziu a resultados perversos no nvel de produo
e no mercado de trabalho. revelia do quadro econmico desfavorvel desse
perodo, o desempenho do sistema previdencirio foi apenas parcialmente
prejudicado. Quanto ao conjunto de aes associadas seguridade social,
verifica-se que o sistema como um todo superavitrio nesse perodo, o que
indica que o governo pde dispor de recursos excedentes. Ao decidir sobre sua
utilizao, no entanto, deixou de gast-los com servios de sade, previdncia e
assistncia social, para aplic-los no oramento fiscal, contribuindo para os
supervits primrios elevados dos ltimos tempos.
Este artigo objetiva, portanto, analisar a capacidade de sustentao
financeira do sistema de seguridade social brasileiro no perodo histrico recente,
entre os anos 1990 e 2005. Embora este sistema abranja as reas de sade,
assistncia social e previdncia social, a nfase recair sobre o sistema
previdencirio, mais especificamente, sobre o Regime Geral de Previdncia Social
RGPS. Houve a preocupao de fazer um levantamento o mais extenso possvel
dos dados financeiros do sistema de seguridade social e da previdncia. O
mapeamento dos dados foi construdo a partir de informaes do governo federal
obtidas atravs de relatrios da execuo oramentria emitidos pelo SIAFI e de
dados disponibilizados nos sites do Ministrio da Previdncia, Ministrio da
Fazenda, Banco Central e do Ministrio do Planejamento.
2. DESMISTIFICANDO O SUPOSTO DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL
Inicialmente necessrio considerar que os nmeros utilizados para
avaliar a situao financeira da previdncia so normalmente enganosos e
alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o dficit

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previdencirio, em 2004, foi de R$ 32 bilhes e, em 2005, de R$ 37,6 bilhes. 4 O
que vem sendo chamado de dficit da previdncia , entretanto, o saldo
previdencirio negativo, ou seja, a soma (parcial) de receitas provenientes das
contribuies ao INSS sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
e de outras receitas prprias menos expressivas, deduzidas das transferncias a
terceiros 5 e dos benefcios previdencirios do RGPS, conforme se demonstra nas
duas equaes abaixo:
[(receita de contribuio INSS + outros recebimentos prprios) (ressarcimentos +
restituies de arrecadao)] transferncias a terceiros = arrecadao lquida
arrecadao lquida benefcios do RGPS = saldo previdencirio

Este clculo no leva em considerao todas as receitas que devem ser

alocadas para a previdncia social, conforme estabelece a Constituio Federal
no Artigo 195 e seus incisos, deixando de computar recursos significativos,
provenientes da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). O resultado um dficit que no real. Se
for computada a totalidade das fontes de recursos da previdncia e deduzida a
despesa total, inclusive os gastos administrativos com pessoal, custeio e dvida do
setor, bem como outros gastos no-previdencirios 6 , o resultado apurado ser um
supervit de R$ 8,26 bilhes em 2004 e de R$ 921 milhes em 2005, conforme
pode ser visualizado atravs das Tabelas 1 e 2 que contm o Fluxo de Caixa do
INSS. Esse supervit, denominado supervit operacional, que uma informao
favorvel e que pode ser apurada pelas mesmas estatsticas oficiais , no
divulgado para a populao como sendo o resultado da previdncia social.
4

Dados disponveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatstico da Previdncia Social,

Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, vol. 11, n 1. Acessveis tambm nos Indicadores
Econmicos Consolidados do Banco Central.
5
Transferncias a Terceiros so aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI,
SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT).
6
Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso,
aos dependentes de vtimas fatais de certas doenas graves, ao invlido.

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A primeira observao que se pode fazer das Tabelas 1 e 2 que,
durante os ltimos dezesseis anos, apenas em cinco exerccios financeiros o
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) apresentou saldo operacional
negativo. Em onze anos houve supervit, particularmente no perodo mais
recente, ps-1999, em que apenas o ano de 2003 apresentou dficit. importante
chamar ateno para o excedente de recursos no caixa do INSS nos anos de
2004 e 2005, que alcanou as cifras de R$8,2 bilhes e R$921 milhes,
respectivamente. No seria realista falar em crise previdenciria ou falncia do
sistema previdencirio diante de semelhante quadro financeiro.
O uso de uma metodologia inadequada para avaliar o desempenho
financeiro da previdncia baseia-se em argumentos que dissociam da anlise um
fator importante que foi introduzido a partir da promulgao da Constituio de
1988. Um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio, em termos de
direitos sociais, foi a criao um sistema integrado de seguridade social
abrangendo a sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194, CF/88). O
sistema de seguridade social financiado com receitas prprias, previstas na
Constituio e a ele especificamente vinculadas (Art. 195 e incisos). Esta
passagem da Carta Magna j bastante conhecida, mas no ser demais revisitla:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinada a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante
recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios e das seguintes contribuies
sociais:
I. do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada na forma da lei, incidente sobre:
a) a folha de salrios e demais rendimentos da
trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica
que preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II. do trabalhador e dos demais segurados da
previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria
e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de
que trata o art. 201;

7
III. sobre a receita de concursos de prognsticos;
IV.
do importador de bens e servios do exterior,
ou de quem a lei a ele equiparar (CONSTITUIO FEDERAL DE
1988).

As contribuies que financiam a seguridade social, que esto previstas

no art. 195 e incisos da Constituio Federal, so as j citadas contribuio dos
empregadores e trabalhadores seguridade social (contribuio ao INSS), a
COFINS inclusive sobre importaes, a CSLL e a receita de concursos de
prognsticos. Alm destas, foi criada a CPMF, aps a Constituio de 1988, na
poca do Plano Real, e sua receita assim distribuda: 21% para a previdncia
social; 42,1% para sade; 21,1% para o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza; e, 15,8% apropriados pelo oramento fiscal, para aplicao livre de
vinculaes, mecanismo conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio DRU (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Secretaria
de Oramento Federal, 2003).
importante ressaltar que a Constituio Federal de 1988, no mesmo
artigo 195, tambm diz que a Seguridade Social ser financiada mediante
recursos provenientes do oramento da Unio, alm das contribuies sociais
antes mencionadas. A Constituio estabelece, portanto, que o governo deve
participar com recursos do oramento fiscal para atender as necessidades da
seguridade social. O inverso, porm, no verdadeiro.
O sistema de seguridade social foi criado com essa estrutura
financiamento, com slidas e diversificadas bases de arrecadao que, at o
momento, est preservada no texto da Constituio. As investidas liberalprivatizantes da poltica econmica desencadeadas nos trs ltimos governos no
conseguiram, ou pelo menos, ainda no conseguiram, viabilizar econmica e
politicamente sua alterao.

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O pargrafo nico, inciso VI do artigo 194 da Constituio Federal,
estabelece a necessidade da existncia da diversidade de fontes de receitas na
base de financiamento do sistema de seguridade social e, portanto, da prpria
previdncia:
Pargrafo nico. Compete ao poder pblico, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VI. diversidade da base de financiamento. (CONSTITUIO FEDERAL
de 1988).

A diversificao das fontes de arrecadao foi uma conquista de grande

importncia, porque a previdncia financiada unicamente pela folha de salrios
entrou em crise nos anos 80, quando a economia brasileira entrou em recesso e
o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a queda do rendimento
mdio real dos assalariados e o aumento do nmero de trabalhadores sem vnculo
formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteo social
financiado exclusivamente por contribuies sobre a folha de salrios. Em 1988,
para alguns dos que participavam da elaborao da nova Constituio Federal e
defensores da previdncia pblica, aquele era o momento, no de aumentar a
arrecadao, mas de reduzir a dependncia de receita s oscilaes do ciclo, uma
vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos perodos de reduo
dos nveis de atividade econmica.
Em momentos de crise (como foram os anos 80), apenas a contribuio
ao INSS sobre a folha de salrios, paga por assalariados e empregadores e por
trabalhadores autnomos, no seria suficiente para cobrir os gastos com sade e
com os benefcios previdencirios dos filiados ao sistema.
A importncia da sensibilidade das contribuies previdencirias ao
comportamento cclico das economias foi observada por Andrade (1999), para
quem a taxa de desemprego a primeira a sinalizar conjunturas fazendo com que
o sistema responda com dficit ou supervit oramentrio a um aumento ou
reduo do desemprego, sendo provavelmente responsvel pelo surgimento de
dficits at mesmo em sistemas bem administrados. Por outro lado, o grau de
formalizao da fora de trabalho tem um peso decisivo em relao ao gravame
sobre o salrio e por isso, numa realidade em que os servios e benefcios tendem

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a se aproximar da universalizao, passa a ser fundamental expandir a base de
contribuies previdencirias, ou mesmo, substitu-la (ANDRADE, 1999).
A diversidade da base de financiamento tambm tem outra implicao
importante. As contribuies ao sistema de seguridade que incidirem sobre o
faturamento e o lucro, alm de terem uma base de clculo mais estvel do que a
folha

salarial,

permitem

uma

redistribuio

da

carga

de

financiamento

previdencirio entre os setores econmicos, pois contrabalanam a diminuio

das contribuies patronais sobre a folha de salrios ocasionada pela introduo
de tecnologia que reduz mo-de-obra nos setores de grande produo e
lucratividade (BOSCHETTI, 2003).
Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de
contribuies sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apurao das
loterias e, posteriormente, a movimentao financeira, para que no apenas a
previdncia, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse
menos vulnervel ao ciclo econmico e fazendo com que toda a sociedade
contribusse para a manuteno das trs reas, consideradas direitos da
cidadania e obrigao do Estado. No faz sentido, portanto, excluir aquelas fontes
de recursos do clculo do resultado financeiro da previdncia, sob o risco de perda
do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o
processo de construo histrica deste sistema.
Segundo Vianna,
A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de
1988, representou um movimento concertado com vistas ampliao do
conceito de proteo social, do seguro para a seguridade, sugerindo a
subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a
uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e
negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de
diferentes grupos polticos com a definio adotada na OIT: seguridade
indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a
todos os que se encontram em necessidade; no restringe benefcios
nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco
social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade
laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de
7
trabalho como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo
(VIANNA, 2003a, p.2)
7

a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas
pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade,

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A adoo de uma metodologia imprpria foi ganhando espao ao longo

dos anos 1990 at obter respaldo legal sete anos depois de 1988, com a
promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Esta lei fere os
princpios de diversificao das fontes de arrecadao, de solidariedade social e
de sustentabilidade financeira concebidos para o sistema de seguridade social na
Carta Maior. Atravs do seu artigo 68, j citado acima, a Lei de Responsabilidade
Fiscal cria o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao
Ministrio de Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de prover recursos
para o pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia social.
O Fundo ser constitudo de: I. Bens mveis e imveis, valores e
rendas do Instituto Nacional do Seguro Social no utilizados na
operacionalizao deste; II. Bens e direitos que, a qualquer ttulo,
lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por
fora de lei; III. Receita das contribuies sociais para a
seguridade social, previstas na alnea a do inciso I [contribuio
social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada
incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do
trabalho pagos pessoa fsica] e no inciso II [contribuio social
do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social] do
art. 195 da Constituio; IV. Produto da liquidao de bens e
ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia
Social; V. Resultado da aplicao financeira de seus ativos; VI.
Recursos provenientes do oramento da Unio (1, Art. 68 da
LEI COMPLEMENTAR n 101/ 2000). 8

Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdncia

Social trs um duplo equvoco ou um duplo desarranjo nos preceitos
constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdncia, a
LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituio.
Esse foi o passo necessrio para o segundo equvoco: considerar os recursos da
COFINS, CSLL e CPMF como externos ao oramento da previdncia e, portanto,

maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e

tambm a proteo na forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos (OIT, 1984).
8
Houve quem argumentasse no Congresso Nacional, na ocasio da elaborao dos artigos da Lei
de Responsabilidade Fiscal, que a redao dada ao art. 68 era inconstitucional mas, diante do
poder de fogo do Ministrio da Fazenda sobre a definio da poltica fiscal do pas e da
desmobilizao e desinformao da classe trabalhadora para questionar os rumos do sistema de
Seguridade Social, o debate no prosperou.

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passveis de serem rotulados como transferncias da Unio. Pelo artigo 195 da
Constituio Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento
da seguridade social, logo, no so recursos transferidos, mas recursos
prprios. Mais do que isso, abriu-se espao para a afirmao de que tais
recursos, transferidos da Unio, so valores destinados a cobrir um suposto dficit
no oramento da previdncia com verbas subtradas do oramento fiscal. Essa
interpretao distorce a verdadeira natureza da questo e d margem a uma
anlise defeituosa que coloca a previdncia social como alvo de reformas
urgentes por ameaar o equilbrio fiscal do governo geral.
importante ressaltar que as receitas, impropriamente consideradas
transferncias da Unio CPMF, CSLL, COFINS e concursos de prognsticos ,
so arrecadadas e administradas pelo Ministrio da Fazenda e depositadas no
Banco Central. Como os recebimentos prprios so insuficientes para pagar
todas as despesas previdencirias e no-previdencirias, o INSS passa a usar as
fontes de recursos transferncias da Unio, disponibilizadas pelo Tesouro
Nacional, que lhe transfere apenas na medida (e na convenincia) em que deva
cobrir uma necessidade de caixa. Isso caracteriza um esvaziamento, poltico e
institucional, construdo atravs da falta de independncia financeira dos rgos
da seguridade social.
A legislao infraconstitucional foi desconstruindo os esquemas de
gesto administrativa e financeira da seguridade social concebidos em 1988. A Lei
8.212, de 24 de julho de 1991, intitulada Lei Orgnica da Seguridade Social,
estabelece no seu artigo 33 (com grifos nossos):
Ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) compete
arrecadar, fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das
contribuies sociais previstas nas alneas a, b e c do pargrafo
nico do art. 11 !contribuies sociais das empresas, incidentes
sobre a remunerao paga; dos empregadores domsticos; e dos
trabalhadores, incidentes sobre seu salrio de contribuio]; e ao
Departamento da Receita Federal (DRF) compete arrecadar,
fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das contribuies
sociais previstas nas alneas d e e do pargrafo nico do art. 11
!contribuies sociais das empresas sobre faturamento e lucro e
as incidentes sobre a receita de concursos de prognsticos].

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Essas receitas, entretanto, continuam vinculadas seguridade social e
por ela geridas, ou seja, devem ser aplicadas em sade, assistncia social e
previdncia, ainda que sejam arrecadadas, fiscalizadas, lanadas e normatizadas
pela Receita Federal, pois os rgos da seguridade social tm assegurada a
gesto de seus recursos pela Constituio Federal, conforme estabelece,
adicionalmente, o inciso I, 2 do art. 195 (com grifos nossos):
A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de
forma integrada pelos rgos responsveis pela sade,
previdncia e assistncia social, tendo em vista as metas e
prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias,
assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.

Quando so utilizados para anlise os dados estatsticos da seguridade

social como um todo, com nmeros no apenas da previdncia, mas tambm da
sade e da assistncia social, a auto-suficincia financeira do sistema fica mais
evidente. A srie histrica contendo o resultado da execuo oramentria da
seguridade social apresentada nas Tabelas 3 e 4. Esto demonstradas na
Tabela 3 as receitas e despesas ao longo dos anos 1995 a 1999 e, na Tabela 4,
para os anos de 2000 a 2005.

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Antes de qualquer comentrio mais especfico, convm fazer alguns

esclarecimentos preliminares sobre a metodologia de clculo empregada nas
Tabelas 3 e 4, por diferir dos demonstrativos contidos nos relatrios oficiais. Do
lado das receitas, so computados os ingressos de recursos legalmente
vinculados ao sistema de seguridade social, tomando-se a base de dados dos
relatrios da Receita Federal. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas
liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo (sade, assistncia
social e previdncia), fornecida atravs de relatrios da Secretaria do Tesouro
Nacional. Incluem-se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros
custeios e encargos da dvida.
O resultado da seguridade social das Tabelas 3 e 4 foi montado com
base nos preceitos da Constituio de 1988. relevante mencionar que a
existncia de mais de um sistema previdencirio no Brasil a chave para o

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entendimento de graves distores que aparecem nas estatsticas do setor e que
a metodologia empregada nesta pesquisa busca superar. Alm do RGPS,
destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, h os regimes prprios de
previdncia social dos servidores pblicos (RPPS) da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios 9 , bem como o de categorias profissionais; esses
regimes, no entanto, so inteiramente distintos. Apenas o RGPS pblico,
universal e integra o oramento da seguridade social; portanto, s os nmeros do
RGPS foram computados no resultado da seguridade social apresentado nas
Tabelas 3 e 4. Num clculo rigoroso, o RPPS dos servidores federais deve ser
excludo, por se tratar de um sistema que estabelece uma relao entre a
administrao pblica e seus funcionrios, patrocinado por contribuies
especficas de seus beneficirios (Contribuio ao Plano de Seguridade Social do
Servidor - CSSS) e pela contribuio patronal da Unio, esta ltima efetuada
atravs de repasses do oramento fiscal. 10 muito freqente, entretanto, que
esses regimes distintos (RGPS e RPPS) se misturarem nas estatsticas de
despesas do governo federal e, como conseqncia, o total dos gastos com a
previdncia social pblica ficam inflados com itens que lhe so estranhos.
Para evitar essa distoro, as Tabelas 3 e 4, seguindo as regras da
Constituio de 1988, no incluem nas receitas da seguridade social a
Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor (CSSS), a contribuio
ao custeio e penses de militares e nem as contribuies ao FGTS, FUNDESP,
FUNPEN e outras. Por conseqncia, nas despesas da seguridade social tambm
no esto includos os gastos com aposentadorias e penses dos servidores civis
e militares. Os dados do regime prprio dos servidores pblicos sero includos
logo a seguir, na Tabela 6.
O PIS/PASEP no includo integralmente como receita da seguridade
social nas Tabelas 3 e 4. S foram computados os 60% de seu total que se
9

Dentro do regime pblico h regimes especiais, como o dos magistrados, congressistas e

militares. So regimes especiais porque as regras entre eles no so homogneas.

10

o que deveria ser feito, ou seja, a contribuio patronal da Unio deveria ser patrocinada pelo
oramento fiscal, como parte dos gastos correntes com pessoal, mas, como ser analisado mais
frente, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para patrocinar o
Regime Prprio de Previdncia do Servidor da Unio (RPPS).

18
destinam ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), uma vez que este fundo
custeia, principalmente, os programas de seguro-desemprego e o pagamento do
abono salarial. Os 40% restantes so destinados ao BNDES para aplicao em
programas de desenvolvimento econmico. Assim, o seguro-desemprego foi
includo tambm nas despesas, por ser um benefcio da seguridade social.
A amortizao e juros da dvida contrada pelos setores do sistema de
seguridade social foram includas na despesa das Tabelas 3 e 4, embora sua
incluso seja discutvel. A ANFIP argumenta, com muita procedncia, que as
despesas da seguridade social ficam superestimadas com encargos da dvida:
Quando, por exemplo, o Ministrio da Sade realiza despesas
com recursos do BIRD para recuperao da rede hospitalar, so
propriamente includas no Oramento da Seguridade Social as
despesas com obras, instalaes e equipamentos realizadas com
os recursos externos. No entanto, quando posteriormente forem
feitos esses pagamentos ao financiador, se considerarmos essas
despesas tambm como da Seguridade, incorreremos em dupla
contagem [...] No razovel supor que o Pas gastou
duplamente em despesas com sade, ou construo de hospitais,
idntico montante de recursos, em dois momentos diferentes
(ANFIP, 2006, p.15).

Seria mais apropriado classificar juros e amortizao da dvida no rgo

Encargos Financeiros da Unio, junto com os outros encargos da dvida interna e
externa sob a superviso do Ministrio da Fazenda. Entretanto, por falta de
informaes mais detalhadas para uma srie histrica longa, as despesas das
Tabelas 3 e 4 incluem encargos da dvida, mas sem prejuzo das concluses
gerais, visto que os valores no so significativos.
Feita esta ressalva, as tabelas trazem duas das principais concluses
deste trabalho. A primeira que o sistema de seguridade social tem-se mostrado
superavitrio ao longo de todos os anos do perodo de 1995 a 2005, tendo o
excedente de recursos se elevado de R$ 4,3 bilhes, em 1995, para R$58,1
bilhes em 2005. A segunda concluso de que houve desvio de recursos do
oramento da seguridade social para alm dos 20% legalmente autorizados pelo
mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas

19
Tabelas 3 e 4, exceto nos anos de 1995 e 1998. 11 Com exceo desses dois
anos, o excedente de recursos extrado da seguridade social, anualmente, variou
entre R$12,4 bilhes, em 2001 e R$26,5 bilhes, em 2005, acima do limite de 20%
legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU, conforme Tabela 4.
Para se avaliar a dimenso do desvio de recursos, o supervit que
retirado da seguridade supera o gasto anual com sade pblica, em todo o
perodo que vai de 2000 a 2005. Isso significa que, se nos ltimos seis anos, esse
excedente tivesse sido investido no setor de sade, seus recursos seriam
ampliados em mais de 100%, o que poderia implicar numa transformao radical
na oferta dos servios de sade.
Essa

realidade

seria

facilmente

detectada

se

dispositivo

constitucional, presente no pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio Federal,

que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs oramentos
o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o
oramento da seguridade social , fosse cumprido risca. O governo, entretanto,
apresenta dados consolidados de apenas dois demonstrativos de execuo
oramentria: o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o
Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Neste ltimo, as receitas e gastos
fiscais e da seguridade so agregados num nico oramento. Por conseguinte, as
receitas prprias da seguridade social (as contribuies sociais) aparecem
unificadas s outras receitas de impostos pertencentes ao oramento fiscal, assim
como as despesas misturam-se para da sair um resultado consolidado de dois
oramentos.
Como conseqncia de mais este artifcio metodolgico, o supervit do
oramento da seguridade social automaticamente incorporado ao oramento
geral da Unio, resultando na gerao dos elevados supervits primrios ao longo
dos ltimos oito anos. Assim, parte do excedente retirado de toda a sociedade,
11

Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas
(supervit), a desvinculao das receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em
1998). exatamente isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na ltima linha
da Tabela 3. Nos outros anos, depois de retiradas as desvinculaes, ainda sobraram recursos,
que se dirigiram para outras aplicaes do oramento fiscal, de forma contrria aos dispositivos
legais.

20
principalmente dos consumidores assalariados de baixa renda, que so os que
efetivamente pagam tributos indiretos incorporados nos preos, desviada das
aplicaes nas aes de sade, previdncia e assistncia social, para se destinar
ao pagamento de outras despesas que mais frente sero apontadas. Essas
operaes de transferncia de recursos entre oramentos extrapolam os limites
permitidos nos dispositivos constitucionais que vinculam esses recursos s
despesas do oramento da seguridade social.
Se houvesse a elaborao, de forma isolada, do oramento da
seguridade social, ficaria revelado, com clareza: 1) que o desequilbrio
oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da seguridade social
ou no oramento da previdncia social; 2) que a seguridade social no recebe
recursos do oramento fiscal, ao contrrio, parte substancialmente elevada de
seus recursos financia o oramento fiscal; e, 3) que no a previdncia que causa
problemas de instabilidade econmica e crise de confiana nos investidores, mas
a poltica econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a assistncia
social, precarizando servios essenciais sobrevivncia da classe trabalhadora.
Foi com a inteno de produzir supervit primrio crescente que a
poltica tributria dos anos 90 buscou a ampliao da carga tributria atravs,
principalmente, do aumento de contribuies que so destinadas ao oramento da
seguridade social. Como j foi amplamente tratado, o sistema tributrio
consolidado pela Constituio de 1988 prev uma partilha mais ampla de impostos
arrecadados pela Unio com Estados e Municpios, o que reduziu a
disponibilidade de recursos prprios para o governo federal. Diante da
necessidade de mobilizar mais recursos, o Tesouro Nacional buscou soluo nas
contribuies seguridade social, por dois motivos: 1) o aumento de alquotas das
contribuies no segue o princpio da anterioridade, o que significa que podem
vigorar noventa dias depois de instituda, diferente dos aumentos de impostos que
precisam de lei a ser aprovada em um ano, para vigorar apenas no ano seguinte,
o que, em situaes emergenciais, pode ser problemtico; e, 2) as contribuies
sociais tm a caracterstica de no serem partilhadas com Estados e Municpios.

21
Para que o aumento da carga tributria se tornasse adequado aos
propsitos do governo federal, foi criada a desvinculao das receitas da Unio
(DRU), estabelecida atravs de emenda ao texto constitucional, autorizando o
governo a utilizar parcela significativa dos recursos arrecadados 20% das
receitas de contribuies de forma livre de qualquer vinculao a despesas
especficas. Com este mecanismo, receitas da seguridade social passaram a ser
legalmente deslocadas do seu oramento prprio para o oramento fiscal, para
serem utilizadas em qualquer rubrica. Apenas 20% delas, entretanto, foram
insuficientes. Tm sido desviados muito mais, conforme foi demonstrado na ltima
linha das Tabelas 3 e 4 e como pode ser melhor visualizado atravs da Tabela 5 a
seguir. No perodo de 1995 a 2005, as desvinculaes de receita totalizaram R$
267 bilhes, dos quais R$107 bilhes esto alm do limite legalmente autorizado
pelo mecanismo da DRU.

22
Se forem agregados aos dados da seguridade social os nmeros do
regime prprio de previdncia dos servidores federais RPPS , ou seja, os
inativos e pensionistas civis e militares, ainda assim ser possvel observar uma
situao muito distante da crise que frequentemente proclamada. A Tabela 6
mostra esses valores em percentual do PIB, ao longo dos ltimos quinze anos,
sem a aplicao da DRU sobre as receitas. Ressalte-se que nesta Tabela 6, do
lado das receitas, no esto computadas as contribuies da Unio como
empregador do setor pblico, que deveria corresponder ao dobro da contribuio
dos servidores, conforme preconiza a Lei n 9,717/1998.
possvel constatar que, em apenas cinco anos, pertencentes dcada
de 1990, houve necessidade de usar recursos do oramento fiscal para cobrir
despesas com a previdncia dos servidores pblicos. A realidade mais recente
muito mais promissora. Aps 1999, a receita foi sempre superior ao gasto. Mais
precisamente, h sete anos as contribuies sociais de trabalhadores,
empregadores e servidores pblicos superam os gastos com previdncia social
(dos servidores pblicos e do setor privado), sade e assistncia social da esfera
federal, produzindo excedente de recursos para o oramento fiscal.

A Tabela 7 a seguir apresenta informaes da seguridade social e do

RPPS com valores em moeda corrente e utiliza uma metodologia de maior detalhe

23
e preciso. Novamente preciso observar que, do lado da receita, no foi
computada a contrapartida da Unio como empregador, que deveria corresponder
ao dobro da contribuio previdenciria dos servidores. importante ressaltar que
o excedente de recursos gerados de R$ 18,3 bilhes em 2004 e de R$ 19,9 bilhes
em 2005 considervel e mais que o dobro dos anos anteriores.
A Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social
(ANFIP) j vinha alertando que recursos so subtrados da seguridade social para
alm dos 20% permitidos legalmente atravs da DRU.12
Tomando por base as informaes aqui constatadas, a questo central
deixa de ser sobre a auto-suficincia financeira do sistema de seguridade social,
que tem se mostrado slida, e passa a ser sobre o destino que foi reservado a
esses recursos excedentes pelo governo federal.

12

As publicaes da ANFIP so Anlise da Seguridade Social em 2004, de abril de 2005 e

Anlise da Seguridade Social em 2005, de abril de 2006, disponveis em www.anfip.org.br.

24

Na Tabela 8 so mostrados, ao longo de dez anos (1995 2005) e de

uma maneira condensada, quais foram os tipos de gasto que as receitas com
COFINS, CPMF e CSLL, financiaram. Os dados foram obtidos de uma ampla
pesquisa no SIAFI, de onde foram extrados vrios relatrios, sendo o principal o
Acompanhamento da Execuo Oramentria da Unio, que classifica a despesa
por fonte de recursos e projeto/atividade.

25

Nessas tabelas, os nmeros so de uma magnitude que impressiona.

Podem-se extrair as seguintes constataes:
1) A maior magnitude das receitas desviadas da seguridade social
proveniente, como seria de se esperar, dos 20% de DRU. Esses
recursos so tragados para a fonte 100 (Recursos Ordinrios) e so
livremente empregados no oramento fiscal. Os relatrios mostram que
essa fonte financia vrios tipos de despesa (em diferentes rgos e
ministrios), entre elas os encargos financeiros da Unio (juros e
amortizao

da

dvida

pblica).

poltica

econmica,

que

pretensamente tem a virtude da responsabilidade fiscal, priorizou pagar

contas do oramento fiscal com recursos desvinculados do oramento
da seguridade social. Assim, minimiza-se o dficit do oramento fiscal
provocado pela taxa de juros em alto patamar freqentemente, o mais
alto do mundo , ao mesmo tempo em que se respaldam privilgios e
desigualdades graves na distribuio de recursos dos fundos pblicos.

26
2) Outro destino de parcela significativa dos recursos desviados o
pagamento de aposentadorias e penses do RPPS. Esse emprego,
entretanto, no legtimo. Cabe repetir a observao, j feita antes,
sobre o RPPS. Pela Constituio Federal de 1988, no h no Brasil um
sistema de previdncia composto por dois regimes, conforme esclarece
Vianna (2003a). A Constituio estabelece um sistema de seguridade
universal para todos os cidados (RGPS) e um sistema especial para o
funcionalismo pblico (RPPS). A operacionalizao financeira da
seguridade atribuio do INSS; ativos e inativos do servio pblico
federal esto a cargo do Tesouro Nacional. Os servidores pblicos
contribuem para suas aposentadorias com recursos que compem um
fundo de um regime especfico, exclusivo, o RPPS, que no d acesso a
benefcios aos outros trabalhadores da sociedade. Estes, entretanto,
tornaram-se patrocinadores das aposentadorias do regime especial dos
servidores pblicos. Recursos vinculados sade pblica, assistncia
social e aposentadoria dos trabalhadores do setor privado vm
financiando a aposentadoria de servidores pblicos, incluindo os do
Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias tm valores elevados, se
comparados ao salrio mnimo, piso e nvel da maioria das
aposentadorias do RGPS.
3) Uma parte significativa dos recursos da seguridade social desviada de
seu oramento, mas no recebe nenhum tipo de aplicao, o que quer
dizer que podem ter ficado retidos na Conta nica do Tesouro. So
valores que podem ser identificados nas tabelas 8 a 17 atravs da
coluna sem identificao de aplicao. Em 2005, por exemplo, R$ 14,5
bilhes de recursos da seguridade no tiveram uso identificvel nos
relatrios de execuo oramentria e R$ 56,8 bilhes foram aplicados
fora da seguridade social. Todos os anos da srie de 1995-2005
apresentam esse fenmeno, mas os valores apresentam uma dimenso
maior a partir de 2001.

A esterilizao desses recursos, alm de

impossibilitar o atendimento de necessidades urgentes por servios

27
pblicos essenciais, significa uma forte conteno de demanda
agregada, pois deixam de circular no mercado, contribuindo para reduzir
o dinamismo da economia. mais uma demonstrao do forte carter
recessivo da poltica fiscal, feita com o sacrifcio das polticas sociais. 13

3. CONCLUSES
A concluso a que se chega na verdade mera constatao pode e
deve surpreender a muitos: nem a previdncia social brasileira nem o sistema de
seguridade social institudo pela Constituio Federal de 1988 so deficitrios;
so, ao contrrio, superavitrios, e esse supervit, cuja magnitude expressiva,
vem sendo sistematicamente desviado para outros usos. Essa constatao, no
entanto, coloca uma questo relevante para o pesquisador: como e por que foi
criada essa aura de crise e urgncia em torno a um problema que no nem
crtico nem urgente?
A maior eficincia financeira do sistema previdencirio que sempre
desejvel no depende de corte de benefcios, restries de direitos ou maior
tributao. A questo fundamental para dar sustentabilidade para um sistema
previdencirio o crescimento econmico, porque as variveis mais importantes
de sua equao financeira so emprego formal e a renda mdia do mercado de
trabalho. S essa estratgia permitir a incorporao ao sistema de uma parte
significativa da classe trabalhadora que vive de empregos informais, sem
cobertura previdenciria.
A viso fiscalista ortodoxa normalmente se resume a reivindicar reformas
do sistema previdencirio e ignorar os efeitos da poltica econmica sobre o
mercado de trabalho e o sistema previdencirio. Alm de no produzir uma
soluo adequada, destri a limitada proteo social existente hoje. , portanto,
socialmente nefasta. preciso desafiar a prtica atual que d prioridade ao
13

Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam de
recursos monetrios que so retirados de circulao. Uma parte dos recursos gerados pelo
sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e
previdncia , e tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por
esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo oramentria. Saiu, portanto, da circulao.

28
equilbrio oramentrio a qualquer preo, sacrificando valores sociais importantes
de uma sociedade mais evoluda, ao invs de proteg-los.
Muito ainda precisa ser feito para melhorar o grau de cobertura
proporcionado pelo sistema de seguridade social. Caberia, no entanto,
acrescentar ao debate o significativo papel da poltica econmica altamente
restritiva adotada desde o incio da dcada de 1990, que conduziu deteriorao
do trabalho formal e, portanto, excluso de uma grande parcela da populao
ocupada no setor privado da proteo oferecida pela previdncia social. Esta
populao s contribui de forma indireta para o sistema de seguridade social,
atravs do pagamento de contribuies embutidas nos preos dos produtos, e seu
empobrecimento aumenta a demanda por gastos assistenciais e de sade. A
melhor alternativa para conduzir o sistema ao seu aperfeioamento seria,
conseqentemente, gerar mais empregos formais, que elevam as contribuies
(receitas), ao mesmo tempo em que deixam a populao menos exposta
penria. Empregos formais adicionais, porm, s so gerados na fase ascendente
do ciclo econmico, quando cada vez mais trabalhadores so incorporados ao
mercado de trabalho. A poltica econmica atual, declaradamente voltada para o
controle da inflao atravs do mecanismo de juros elevados, no apenas no
conduzir a esse caminho, como tambm impedir qualquer projeto de
desenvolvimento alternativo para o pas.
A permanncia dessa poltica por muitos anos consecutivos faz com
que se possa prever, para o futuro, um grande contingente de sem-previdncia,
isto , pessoas com idade superior a 60 anos que necessitaro de gastos
assistenciais para seu sustento. Para evitar que essa previso se confirme,
necessria, desde j, a incorporao dessa populao ao mundo dos direitos da
cidadania. E isso depende da mudana na atual poltica econmica, tanto quanto
sua permanncia posterior no sistema previdencirio est diretamente associada
ao padro de desenvolvimento econmico do futuro, muito mais do que de
reformas tpicas ou radicais na rea tributria, no cdigo penal ou na legislao
previdenciria e trabalhista.

29
REFERNCIAS
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