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Belo Horizonte
2014
Belo Horizonte
2014
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Profa. Dra. Matilde de Souza (Orientadora) PUC Minas
_____________________________________________
Prof. Dr. Danny Zahreddine PUC Minas
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Prof. Rodrigo Corra Teixeira PUC Minas
AGRADECIMENTOS
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar os fatores que tm sido considerados relevantes para
o sucesso da cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios.
Para tal, buscou-se fazer esta anlise luz das abordagens que discutem a cooperao
internacional para a gesto de recursos hdricos compartilhados. Tendo como caso em estudo
a bacia do Rio Mekong, compartilhada por Camboja, China, Laos, Myanmar, Vietn e
Tailndia, elaborou-se uma contextualizao quanto aos aspectos socioeconmicos,
demogrficos, as implicaes da ocupao humana e das atividades econmicas da bacia.
Ademais, foi apresentado o histrico das iniciativas de cooperao, assim como, o processo
de criao de acordos e instituies para a gesto da bacia do Rio Mekong. Foi utilizada uma
metodologia qualitativa por meio de anlise documental.
ABSTRACT
This work aims to analyze the factors that have been considered relevant to success of
international cooperation for management of transboundary water resources. To this, it was
aimed to examine it in the light of the approaches that discuss international cooperation for
the management of shared water resources. Taking the Mekong River Basin as a case study,
shared by Cambodia, China, Laos, Myanmar, Vietnam and Thailand, it was elaborated a
contextualization in terms of socioeconomic, demographic aspects, the implications of human
settlement and economic activity in the basin. Furthermore, it was presented the historic of
initiatives of cooperation, as even the process of creating agreements and institutions for the
management of the Mekong River basin. A qualitative methodology through document
analysis was used.
LISTA DE SIGLAS
SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................
08
19
27
27
30
32
35
10
10
15
16
50
51
54
CONCLUSES .................................................................................................................
56
REFERNCIAS ...............................................................................................................
60
40
40
46
47
INTRODUO
A agenda ambiental tem sido muito discutida nas ltimas dcadas no campo das
Relaes Internacionais. Um dos temas que tem grande relevncia e tem ocupado esta agenda
a gesto compartilhada de recursos naturais, como por exemplo, a gua. Desde a dcada de
1970, a gesto dos recursos hdricos tem ganhado mais espao nos debates do cenrio
internacional. A realizao de diversas Conferncias internacionais que discutiam essa
temtica buscou medidas para atenuar e controlar os problemas decorrentes da m gesto dos
recursos hdricos, ao uso insustentvel da gua, dos riscos relacionados escassez, poluio,
desastres ambientais, doenas ligadas falta de saneamento e dos conflitos existentes entre os
Estados que compartilham bacias hidrogrficas. Os problemas de ao coletiva dificultam a
gesto de guas de forma sustentvel e criam entraves cooperao. Todavia, como
desdobramento destas Conferncias, princpios e diretrizes para a gesto dos recursos hdricos
foram recomendados aos Estados, e as instituies possuem grande importncia no processo
de gesto desses recursos e na coordenao de interesses e aes dos usurios locais e
transfronteirios.
O caso em estudo neste trabalho o da bacia hidrogrfica do Rio Mekong,
compartilhada por China, Myanmar, Camboja, Laos, Vietn e Tailndia. Considerando a
importncia do tema que orienta a construo deste trabalho, sua agenda ambiental
internacional e tendo como caso em estudo a referida bacia hidrogrfica, esta pesquisa tem
como objetivo geral discutir os fatores que levam ao sucesso da cooperao internacional para
a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Os objetivos especficos so: 1) contextualizar
a bacia do Rio Mekong quanto aos aspectos socioeconmicos, demogrficos, as implicaes
da ocupao humana e das atividades econmicas na bacia; 2) apresentar historicamente
como se deu o processo de cooperao e criao de instituies e acordos para a gesto da
bacia do Rio Mekong; 3) identificar e analisar na estrutura institucional de gesto da bacia
hidrogrfica do Rio Mekong a presena dos princpios propostos por Elinor Ostrom(1990)
para a criao de instituies.
A pergunta que move esta pesquisa : Quais fatores levam ao sucesso da cooperao
internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Por meio dessa
problemtica deseja-se analisar e compreender os fatores que levam ao sucesso da cooperao
internacional de gesto de guas internacionais e tomar como caso em estudo a estrutura
institucional de gesto da bacia supracitada. Ao partir desta pergunta, as hipteses que
10
COOPERAO
PARA
GESTO
DE
RECURSOS
HDRICOS
COMPARTILHADOS
Este captulo desenvolve uma discusso terica sobre a gesto de bens comuns e
examina a gua como um bem pblico global e como um common pool resource (CPR),
conceitos que sero apresentados posteriormente. Ademais, sero analisados a insero da
gua como temtica da agenda ambiental internacional e os elementos relacionados
cooperao internacional e criao de estruturas institucionais para a gesto de recursos
hdricos compartilhados.
1.1
A resource is anything that is used to meet the needs of an organism. Some resources are natural resources, that
is, material that has economic or social value when extracted from its natural state.
2
Expresses que significam coisa pblica e coisa da comunidade, respectivamente. Mais informaes em:
FELLMETH, Aaron X.; HORWITZ, M. Guide to latin in international law. Oxford: Oxford University Press,
2011. Ver tambm: BLUNDEN, A.; MANN, T. Australian Law Dictionary. Oxford: Oxford University Press,
2010.
11
do pblico e o segundo diz respeito s coisas que so acessveis a qualquer usurio e que no
podem ser adquiridas exclusivamente como um todo por um indivduo ou governo. Contudo,
segundo a prpria autora, essas categorias so de utilidade limitada por rotular recursos
comuns a partir do domnio, da natureza e da localizao em que se encontram. Por isso,
conforme Buck (1998), uma perspectiva mais til considerar os dois atributos dos recursos:
a subtratividade3, o grau no qual a apropriao de partes do recurso diminui a quantidade
disponvel para os demais, e a excluso, dificuldade ou facilidade para excluir usurios.
A contribuio de Elinor Ostrom (1990) sobre a gesto dos bens comuns,
especialmente os common pool resources (CPR), e sobre o papel das instituies ser aplicada
na anlise do caso proposto neste trabalho, uma vez que, a autora apresenta uma alternativa
para lidar com a gesto de recursos comuns que inclui a criao de instituies que atuem de
maneira eficiente e cooperativa, de forma que seja possvel enfrentar as dificuldades e propor
solues para os problemas decorrentes dos dilemas de ao coletiva e do mau uso dos
recursos.
Segundo Ostrom (1990), o termo common pool resources refere-se a um sistema de
recursos naturais ou artificiais suficientemente amplos para tornar custosa (mas no
impossvel) a excluso de beneficirios potenciais de obterem benefcios do seu uso.
(OSTROM, 1990, p.30, verso livre)4. Para compreender o processo de organizao e gesto
de common pool resources fundamental distinguir entre um sistema de recurso e as unidades
de recurso produzidas por um sistema. Sistemas de recurso so entendidos como estoques
variveis capazes de, em condies favorveis, produzir uma quantidade mxima de fluxo
varivel sem prejudicar o estoque ou o prprio sistema de recursos. Unidades de recurso so o
que os indivduos apropriam ou usam do sistema de recursos. Alguns dos exemplos utilizados
por Ostrom (1990) para explicar sistema de recurso so: bacias de guas subterrneas
(aquferos), reas de pastagem, canais de irrigao, riachos, lagos, oceanos e outros corpos de
gua. Para exemplificar unidades de recurso, a autora utiliza os metros cbicos de gua
retirados de aquferos ou de um canal de irrigao, as toneladas de forragem consumidas por
animais de uma rea de pastagem, etc.
Avanando na discusso sobre os common pool resources, Ostrom (1990) faz algumas
definies importantes. O processo de retirada de unidades de recurso do sistema de recurso
chamado de apropriao. O termo apropriador refere-se a quem se apropria de unidades de
3
No original, subtractability.
Refers to a natural or man-made resource system that is sufficiently large as to make it costly (but not
impossible) to exclude potential beneficiaries from obtaining benefits from its use.
4
12
recurso de algum tipo de sistema de recursos. O provedor aquele que prov o common
pool resource e o produtor responsvel por construir, reparar ou agir para assegurar a
sustentao em longo prazo do prprio sistema de recursos. De acordo com a autora, a
definio de CPR melhor aplicvel a recursos renovveis, como por exemplo, a gua. Os
CPR se caracterizam como bens sobre os quais h dificuldade para excluir usurios cuja
apropriao por um usurio subtrai partes do recurso, diminuindo sua disponibilidade para
outros usurios, termo que pode ser traduzido (com alguma dificuldade) por subtratividade.
Sendo a gua um recurso do tipo CPR, o grande desafio de sua gesto coordenar as aes
para conseguir manter seu estoque e, ao mesmo tempo, garantir que todos os usurios possam
us-la. Segundo Ostrom (1990), quando o common pool resource um recurso biolgico, se
aproximar do limite das unidades do recurso no s pode produzir efeitos em curto prazo,
como tambm destruir a capacidade de reproduo do prprio recurso. Assim, os
apropriadores podem enfrentar problemas diversos na gesto do recurso.
Indivduos atribuem menos valor aos benefcios que eles esperam receber no futuro
distante, e mais valor aos esperados no futuro imediato. Em outras palavras, os
indivduos descontam benefcios futuros quo severamente depende de vrios
fatores. (OSTROM, 1990, p. 34, verso livre). 5
Ostrom discute trs modelos usados para analisar problemas de cooperao e dilemas
de ao coletiva. O primeiro deles o modelo da tragdia dos comuns. Segundo Garrett
Hardin (1968), a tragdia dos comuns aconteceria por uma situao de escassez dos bens
decorrente do impacto do crescimento exponencial da populao, conjugado com a ausncia
de regulao para o uso comum dos recursos naturais. A ao do ator racional visa
maximizao, e ele extrairia o recurso de tal forma que levaria a sua escassez e a degradao
do ambiente, gerando assim o mal coletivo.
Um segundo modelo discutido o do dilema dos prisioneiros, tambm contemplado
por Tsebelis (1998) em sua discusso sobre jogos aninhados. Neste modelo, o ator racional A,
ao tomar decises estratgicas, tende a no cooperar devido incerteza quanto ao curso de
ao adotado pelo ator racional B. A ao do ator A buscando somente o ganho individual
pode prejudicar a todos os outros e caso opte pela desero, os resultados individuais podem
ser piores do que os obtidos coletivamente, caso A tivesse escolhido agir de forma coordenada
com outros atores.
Individuals attribute less value to benefits that they expect to receive in the distant future, and more value to
those expected in the immediate future. In other words, individuals discount future benefits - how severely
depends on several factors.
13
Por ltimo, o terceiro modelo abordado foi o dilema de ao coletiva, baseado na obra
de Mancur Olson. Segundo Olson (1999), indivduos racionais e que buscam maximizar seus
ganhos tendem a no cooperar para a obteno dos objetivos coletivos, a no ser que sejam
coagidos ou recebam incentivos ou bens privados. O problema central e que constitui o
dilema de ao coletiva o comportamento free-rider, pois, consideradas as caractersticas
dos bens coletivos ou pblicos, o carona obtm o bem comum sem contribuir para a sua
proviso, o que desestimula que outros ajam coletivamente para prover esse bem. Para o
autor, nos grupos grandes, os indivduos adotam ou a conduta free-rider ou so estimulados
cooperao, seja pela aplicao de sanes ou pela obteno de ganhos laterais, os quais
Olson (1999) chama de incentivos seletivos. Em grupos pequenos, o custo da cooperao
menor e os benefcios mais evidentes, assim como o desertor pode ser facilmente identificado;
dessa forma, o bem obtido sem necessidade de coero ou incentivos. Diante dessa
perspectiva, o tamanho do grupo influencia a escolha do ator para a cooperao ou no.
Keohane e Ostrom, em obra publicada em 1995, discutem a possibilidade de aplicar o
modelo analtico desenvolvido por Ostrom para o estudo das condies de cooperao na
gesto de CPR locais para explicar a cooperao na gesto de CPR transfronteirios ou
internacionais. Nessa obra, considerando a varivel nmero de atores, os autores
argumentam que o tamanho do grupo pode no ser to relevante para elucidar dilemas de ao
coletiva. Eles sugerem que variveis como a compreenso dos atores sobre seus interesses
comuns, baixos custos transacionais e a produo de instituies explicariam melhor os
problemas de cooperao nesses casos.
Para os autores acima citados, atores envolvidos na gesto de um recurso comum nos
nveis domstico e internacional sejam eles indivduos ou organizaes- podem fazer
acordos e criar instituies. Assim sendo, as regras usadas para solucionar problemas de
coordenao locais tambm poderiam ser adequadas para resolver problemas cooperativos
dos usurios de CPR internacionais. Porm, para que isso ocorra, necessrio discutir ambas
as variveis: nmero de atores e sua heterogeneidade. Neste sentido, Bernauer (1997)
considera que preferncias heterogneas no impedem a cooperao, mas a dificultam. Para
Keohane e Ostrom (1995), a heterogeneidade analisada quanto s preferncias, capacidades,
informaes e crenas, dificultaria a cooperao no nvel local pela divergncia desses
aspectos entre os atores, porm, no nvel internacional, a heterogeneidade facilitaria a
cooperao por expressar a interdependncia entre os atores. Para Keohane e Nye (2001),
14
interdependncia [...] refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos sobre pases
ou atores em diferentes pases. (KEOHANE e NYE, 2001, p. 7, verso livre)6. Assim sendo:
O fato-chave para os coapropriadores que eles so ligados em uma estrutura de
interdependncia enquanto eles continuam a compartilhar um nico CPR. A
interdependncia fsica no desaparece quando as regras institucionais eficazes so
utilizadas na governana e gesto do CPR. A interdependncia fsica permanece, o
que muda o resultado que os apropriadores obtm. (OSTROM, 1990, p. 38, verso
livre).7
[] refers to situation characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different
countries.
7
The key fact of life for coappropriators is that they are tied together in a lattice of interdependence so long as
they continue to share a single CPR. The physical interdependence does not disappear when effective
institutional rules are utilized in the governance and management of the CPR. The physical interdependence
remains; what changes is the result the appropriators obtain.
15
1.2
Mais informaes em: CONSRCIO PCJ. Glossrio de termos tcnicos em gesto de recursos hdricos.
16
1.3
17
aquticos;
abastecimento
de
gua
potvel
saneamento;
gua
relaes
internacionais.
Disponvel
em:
18
A temtica hdrica tem ganhado cada vez mais relevncia na agenda ambiental
internacional. E apesar de no existir um regime internacional para lidar com a questo, o
consenso existente quanto s diretrizes para a gesto dos recursos hdricos representa um
enorme avano para se pensar nos melhores mecanismos para coordenar aes e polticas a
fim de preservar o recurso e utiliz-lo de maneira sustentvel.
19
1.4
instituies
Montante refere-se s reas mais prximas da nascente e jusante s reas mais prximas da foz.
A relative conflict of distribution would present itself where a disparity over the use of water exists between
the upper-and lower-lying states. An absolute conflict of distribution would exist when here simply is not enough
water to meet all the legitimate needs of the riparian states. The distinction between the different causes of water
conflict leads us to the supposition that conflicts arising from the use or pollution of a water resource would be
easier to solve than those conflicts that arise from the distribution of a scarce and finite resource.
12
Mais informaes disponveis em: <http://www.transboundarywaters.orst.edu/>.
13
Bacia hidrogrfica definida como rea total de superfcie de terreno, na qual um aqufero ou um sistema
fluvial recolhe sua gua. O que a caracteriza como transfronteiria sua localizao na divisa ou fronteira entre
dois ou mais pases. (CONSRCIO PCJ, 2005, p.11).
11
20
15
When actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy
coordination.
15
Cooperation, however, requires that the actions of separate individuals or organizations which are not in preexistent harmony be brought into conformity with one another through a process of policy coordination.
16
[] can make credible commitments, they are frequently able to devise new constraints (institutions, or set of
rules) that change the basic structure of incentives that they face.
21
das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano (PNUD), [...] o desafio consiste em
reforar e aprofundar a noo de interesses partilhados que fundamenta a cooperao e
conceber instituies eficazes, transparentes e responsveis que respondam aos desafios do
futuro [...]. (PNUD, 2006, p. 225). Embora os Estados no possuam o mesmo grau de
dependncia hidrolgica, cada vez mais e em maior nmero, eles reconhecem a necessidade
de criar modelos de gesto para o desenvolvimento sustentvel das bacias hidrogrficas.
Conforme j exposto anteriormente, segundo Keohane e Ostrom (1995), para
compreender o processo de cooperao no mbito local e global preciso analisar,
especialmente, as variveis que afetam os resultados o nmero de atores e sua
heterogeneidade. De acordo com os autores, preciso entender o impacto de diferentes
estruturas de preferncia e dos custos de transao, incluindo custos de monitoramento, e a
probabilidade e extenso da cooperao e da discrdia. Para Bernauer (1997), alguns conflitos
so resolvidos com a criao de instituies, porm outros podem persistir. Haftendorn (1999)
considera que a atuao de um ator externo facilitador ou at mesmo uma potncia
hegemnica, poderia facilitar ou forar as partes em conflito a chegar a um acordo. Bernaeur
(1997) observa que os resultados dos arranjos cooperativos podem variar, e, portanto, ele foca
sua anlise na existncia ou no de instituies de gesto de rios internacionais e a sua
distribuio geogrfica, nas caractersticas e funes da gesto e no desempenho das
instituies desenhadas. Existem estruturas institucionais para a cooperao em vrias bacias,
contudo o impacto diferente em cada uma delas. A criao de instituies um importante
mecanismo para regular a apropriao das guas, garantir a sua proviso, dirimir os problemas
de ao coletiva e solucionar conflitos, para assim, preservar o recurso. Segundo Ostrom
(1990):
Instituies podem ser definidas como um conjunto de regras de funcionamento que
so usadas para determinar quem pode tomar decises em uma determinada arena,
quais aes so permitidas ou proibidas, quais regras agregadas podem ser usadas,
quais procedimentos podem ser seguidos, qual informao pode ou no pode ser
provida, e quais ganhos podem ser atribudos para indivduos que dependem das
aes uns dos outros. (OSTROM, 1990, p.51. verso livre). 17
O desempenho das instituies pode variar tanto no tempo quanto no espao. Suas
funes tambm podem ser diversificadas e vo desde esforos para o desenvolvimento
socioeconmico da regio da bacia, at a adoo de estratgias para soluo de problemas que
17
Institutions can be defined as the sets of working rules that are used to determine who is eligible to make
decisions in some arena, what actions are allowed or constrained, what aggregation rules will be used, what
procedures must be followed, what information must or must not be provided, and what payoffs will be assigned
to individuals dependent on their actions.
22
afetam o rio. Ostrom (1990) ressalta que para o sucesso da gesto importante compreender a
dinmica da participao dos atores interessados nas instituies, as regras acordadas e
estabelecidas por meio das normas compartilhadas, o monitoramento das regras feitas por eles
prprios e os constrangimentos que os usurios podem sofrer. Assim sendo, as regras para a
gesto dos recursos hdricos representam conhecimento compartilhado e elas tm que ser
monitoradas.
Conhecimento compartilhado implica que todos os participantes saibam as regras, e
saibam que os outros sabem as regras, e saibam que eles tambm sabem que os
outros sabem as regras. Regras de funcionamento so sempre monitoradas e
compelidas, pelo menos em certa medida, por aqueles diretamente envolvidos. Em
uma situao repetitiva, pode-se assumir que os indivduos venham a conhecer, por
meio da experincia, boas aproximaes dos nveis de monitoramento e aplicao
envolvidos. (OSTROM, 1990, p. 51, verso livre). 18
Common knowledge implies that every participant knows the rules, and knows that others know the rules, and
knows that they also know that participant knows the rules. Working rules are always monitored and enforced, to
some extent at least, by those directly involved. In any repetitive situation, one can assume that individuals come
to know, through experience, good approximations of the levels of monitoring and enforcing involved.
23
19
Managing international rivers is circumscribed by the interests of the riparian countries and by several other
structural variables. These variables, however, are not constant over time, nor do they fully determine the
possibilities of international river management. They serve merely as starting points for a political process in
wich the negotiating parties try to harmonize their interests and to achieve cooperation.
24
Esse nmero sofre alteraes em funo das mudanas nas definies das fronteiras polticas entre os Estados.
O ndice entre (-7) e (+7) foi criado tendo como referncia a avaliao dos seguintes aspectos: (-7) declarao
formal de guerra, atos de guerra extensiva causando mortes, deslocamentos ou alto custo estratgico; (-6), atos
militares extensivos; (-5) atos militares de pequena escala; (-4) aes polticas-militares hostis; (-3), atos
diplomtico-econmicos hostis; (-2), expresses verbais fortes mostrando hostilidade na interao; (-1)
expresses verbais leves mostrando discrdia na interao; (0), atos neutros ou no-significantes para a situao;
(1) trocas oficiais, palestras ou expresses polticas menores apoio verbal leve; (2) apoio verbal oficial para
metas, valores ou regime; (3), acordo cultural ou cientfico ou apoio (no-estratgico); (4) acordos econmicos,
tecnolgicos ou industriais no-militares; (5) apoio econmico ou estratgico militar; (6) Tratado internacional
de guas; aliana estratgica maior (regional ou internacional); (7) unificao voluntria em uma nao.
21
25
ltimos tempos por causa dos recursos hdricos, assim como tambm no h exemplo de
naes que se unificaram em decorrncia destes recursos. A distribuio dos eventos de
conflitos e cooperativos encontrados neste estudo por categorias pode ser vista no grfico 1.
Uma constatao feita que os Estados cooperam quanto aos recursos hdricos em
vrias questes, incluindo o que concerne quantidade e qualidade da gua, desenvolvimento
econmico, hidreltricas, cooperao tcnica, controle de enchentes e gesto conjunta. Por
26
outro lado, segundo o mesmo estudo citado, 66% dos eventos conflitivos esto relacionados a
problemas ligados a quantidade de gua e infraestrutura. A concluso deste estudo que
67,1% dos casos analisados indicaram ndices de cooperao, 27,7% registraram conflitos e
5,2% so casos neutros ou no-significativos.
O relatrio publicado em 2007 pelo World Wide Fund for Nature (WWF), Worlds
Top 10 rivers at risk, listou as situaes mais ameaadoras para dez rios transfronteirios
quanto a poluio, mudanas climticas e danos. O objetivo da WWF era chamar a ateno
dos governos para a proteo dos rios, para assim, assegurar sua existncia e preservao. De
acordo com esse relatrio, cinco dos dez rios transfronteirios listados em situao de risco
ficam na sia, e um deles, o caso em estudo neste trabalho: o Rio Mekong.
Desta forma, o propsito deste trabalho analisar quais os fatores que levam ao
sucesso da cooperao internacional para a gesto de recursos hdricos transfronteirios. Para
tal, considera-se que os Estados tm buscado cooperar na gesto de guas compartilhadas
mediante a criao de acordos, tratados e estruturas institucionais que facilitam o dilogo e a
coordenao das aes e dos interesses. E o sucesso da gesto compreende a incorporao de
stakeholders nas discusses, a simetria e disponibilizao de informaes entre os Estados
usurios do recurso, sistemas de monitoramento da qualidade da gua, aes coordenadas
para promoo do desenvolvimento sustentvel e aplicaes de sanes para os
descumpridores de regras.
Feita a discusso terica que basear essa pesquisa, o prximo captulo consistir na
exposio das caractersticas da regio, dos aspectos socioeconmicos e demogrficos e as
implicaes das atividades humanas para a bacia do Rio Mekong. Posteriormente sero
analisados os acordos, tratados e a estrutura institucional constituda para a gesto da referida
bacia.
27
2.1
Localizada no sudeste asitico, a bacia do Rio Mekong abrange uma rea de 795.000
quilmetros quadrados, sendo a 21 maior bacia do mundo, j o Rio Mekong o 10 maior rio
do mundo em volume. O rio nasce numa altitude de mais de 5.000 m nas montanhas Shan
Tanghla no planalto tibetano, atravessa a Provncia chinesa Yunnan, segue ao sul da China,
continua no Myanmar, Laos, Tailndia, Camboja e Vietn, e por fim, desagua no Mar do Sul
da China. (MRC, 2013b). A bacia do Rio Mekong pode ser vista no mapa 2.
28
29
rea na
Fluxo da
Fluxo total
na bacia
bacia (%)
bacia (m)
da bacia (%)
China
165.000
21
2.140
16
Myanmar
24.000
03
300
02
Laos
202.000
25
5.270
35
Tailndia
184.000
23
2.560
18
Camboja
155.000
20
2.860
18
Vietn
65.000
08
1.660
11
Total
795.000
100
15.060
100
Estado
Conforme visto na tabela acima, Laos, Tailndia, China e Camboja possuem quase
90% da rea da bacia dentro de seus territrios, enquanto Vietn e Myanmar detm 8% e 3%,
respectivamente. O fluxo do Rio Mekong passa por duas partes, a superior e a inferior. Na
primeira, onde o rio conhecido como Lancang, China e Myanmar so responsveis por 16%
e 2% do fluxo, respectivamente, e na parte inferior, que passa por Camboja, Laos, Vietn e
Tailndia, o fluxo corresponde a 82%. Segundo Le-Huu e Nguyen-Duc (2003), a rea do
Baixo Mekong ultrapassa 600.000 km e compreende quase todo o Camboja e o Laos, alm
de corresponder a um tero da Tailndia e um quinto do Vietn.
De acordo com a FAO (2012), no Baixo Mekong, o clima tropical, ficando quente e
mido na maioria dos meses, apresentando temperatura mnima de 20C. Dominado pela
mono sudoeste que vai de maio at final de setembro ou incio de outubro, esse o perodo
das cheias. Nessa regio, a bacia sofre com as inundaes e danos substanciais nas reas
frteis. Na estao seca, entre janeiro a maro, a bacia enfrenta srios problemas com a
escassez de gua para o uso domstico e agrcola. Ademais, as condies de navegao do rio
so comprometidas e a gua salgada atinge o Delta Mekong e afeta uma rea de cerca de 2
milhes de hectares.
O Alto Mekong apresenta tundra e temperaturas mais baixas que o Norte. O clima
varia entre mones tropicais e subtropicais. Segundo a FAO (2012), o perodo chuvoso o
mesmo da regio do Baixo Mekong, embora haja maior variao de ano para ano. Na direo
30
norte, a quantidade de chuva de menos de 600 mm. difcil de encontrar neves nos vales,
mas em altitudes mais elevadas uma importante fonte de gua para a estao seca e para a
primavera. No vero, as temperaturas so em mdia de 2 a 3 C mais baixas que no Baixo
Mekong. No inverno, a diferena de temperatura entre as regies ficam entre 5 a 6 C.
A bacia do Rio Mekong composta por sete regies com drenagem e geomorfologia
diversificada. O Planalto Tibetano, a regio montanhosa do Norte e a rea do rio Lancang
formam o Alto Mekong. O Planalto Khora, a regio montanhosa do Leste, a regio das
Plancies e o Delta Mekong compem o Baixo Mekong22. As zonas bio-geogrficas podem
ser vistas no mapa 3.
Mapa 3 Zonas biogeogrficas da regio da bacia do Mekong
Todas as informaes sobre as zonas biogeogrficas foram retiradas de: UNEP. UNITED NATIONS
ENVIRONMENT PROGRAMME. Mekong River. Kalmar: GIWA Regional Assessment 55, University of
Kalmar, p. 16-19, 2006.
31
Na regio do Alto Mekong est localizado o Planalto Tibetano, que possui 2,5 milhes
de km, sendo que destes, 316 km so drenados para o Rio Mekong. Este planalto a fonte
do Rio Mekong e a regio glacial mais densa da Terra. Ainda nessa regio, fica a rea dos
Trs Rios, composta por Mekong, Salween e Yangtze, e apesar do Mekong fluir por mais de
500 km na regio, no possui afluentes significativos nesse trecho. A bacia Lancang fica ao
sul da rea dos Trs Rios e possui microbacias afluentes que drenam para o Rio Mekong.
caracterizada por altas montanhas e desfiladeiros. A rea norte dessa bacia a parte mais
habitvel e povoada, com desenvolvimento agrcola, industrial e urbano relativamente grande
possui potencial para o desenvolvimento de energia hidreltrica. J a regio sul da bacia
possui terra arvel limitada e pequenos centros populacionais.
A regio montanhosa do Norte est localizada na parte sudeste de Yunnan, (China), no
nordeste do Myanmar e no norte da Tailndia e do Laos. Essa regio da bacia do Rio Mekong
caracterizada por altas montanhas e por muitos vales, sendo um terreno muito acidentado e
com baixa densidade populacional. A produo do arroz a atividade agrcola desenvolvida
nessa regio. esquerda do Rio Mekong passam seus afluentes Nam Ta, Nam Ou, Nam
Soung e Nam Khan, enquanto Nam Mae Kok e Nam Mae Ing direita.
O Planalto Khorat, formao geolgica que ocupa grande parte do nordeste da
Tailndia e do sul do Laos, possui baixa altitude e consiste em sedimentos e rochas erodidas
rodeadas por um aro de arenito. Apesar de ser a regio mais seca da bacia do Rio Mekong e o
solo possuir baixa fertilidade, l desenvolvida a agricultura extensiva. O local possui
potencial desenvolvimento de atividades agrcolas a partir da instalao de controladores de
cheia, drenagem e irrigao, alm de medidas para reduzir a salinizao. Nesse planalto,
passam direita do Mekong os rios Songkhram e Mun, e esquerda, os rios Nam Ca Dinh, Se
Bang Fai e Se Bang Hiang.
J a regio montanhosa do Leste se estende at o leste do Laos e a parte central do
Vietn. Vrios rios afluentes drenam essa regio, sendo os maiores Nam Cadinh, Se Bang Fai,
Se Bang Hieng, Se Kong, Se San e Sre Pok. Essa rea a mais densa em florestas da bacia e
muito rica em biodiversidade. A parte superior apresenta um elevado potencial para o
desenvolvimento de energia hidreltrica e grandes projetos foram e esto sendo feitos no Laos
e no Vietn.
Cobrindo o norte do Camboja, o sul do Laos, o leste da Tailndia e o sul do Vietn, a
regio das Plancies, assim como o Delta do Mekong, esto associados zona costeira. uma
regio que apresenta grande biodiversidade aqutica e que possui dois sistemas hdricos de
suma importncia, o Lago Tonle Sap, no Camboja, e o Delta do Mekong, no Vietn. A bacia
32
Tonle Sap uma grande plancie cercada por morros e sua parte central compe o Grande
Lago, o maior corpo de gua doce do sudeste asitico. O Grande Lago possui condies
hidrolgicas que mantm a alta produtividade da biodiversidade, especialmente de peixes,
fonte de subsistncia de 40% da populao do Camboja. O Delta Mekong uma rea
triangular do extremo sul da regio das Plancies, sendo a mais densamente povoada da regio
da bacia e detentora de terras agrcolas frteis. Essa regio abrange cerca de 49.520 km,
sendo 74% da rea presente no Vietn e o restante no Camboja. No Delta Mekong, o rio
Bassac se divide perto da foz do Rio Mekong, os dois rios se transformam em vrios cursos
de gua menores e o Delta se expande para formar uma plancie.
Os Planaltos do Sul so extenses das montanhas do norte e ficam localizados no
sudeste do Camboja. Eles so drenados pelos rios Prek Thont e Tonle Sap, fluindo na sua
direo norte. uma rea densamente florestada e com baixa densidade populacional, sendo
considerada como uma rea significativa para a conservao da natureza.
2.2
33
rea
Populao
Total
PIB
(US$)
rea de
agricultura
irrigada na bacia
Populao com
acesso gua
potvel
Camboja
181.035
km
14,86
milhes
14,04
bilhes
344.000 hectares
60%
China
9.596.961
km
1, 351
bilhes
8,227
trilhes
516.000 hectares
89%
Laos
236.800
km
6,646
milhes
9,418
bilhes
301.000 hectares
60%
Myanmar
676.558
km
52,80
milhes
111,1
bilhes
86 mil hectares
71%
Tailndia
513.120
km
66,79
milhes
366
bilhes
1,290 milhes de
hectares
98%
Vietn
332.000
km
88,77
milhes
155,8
bilhes
1,805 milhes de
hectares
94%
Fonte: Elaborado pela autora a partir de WORLD BANK (2012); FAO (2012).
34
vivem na regio do Delta do Mekong. Em sntese, a agricultura irrigada, com destaque para o
cultivo de arroz e gros, e a pesca so as atividades econmicas predominantes na bacia do
Rio Mekong. Segundo a FAO (2012), cerca de 60% da populao economicamente ativa da
regio da bacia tem profisses ligadas ao uso das guas, sendo em sua maioria, pescadores e
agricultores.
O desenvolvimento econmico dos Estados riprios um dos grandes objetivos das
polticas macroeconmicas nacionais. No que concerne os pases do Baixo Mekong, a
dependncia dos recursos da bacia para o desenvolvimento de suas atividades de subsistncia
e geradoras de renda muito grande. Consequentemente, de acordo com Gajaseni, Heal e
Jones (2006), a competio entre os Estados ribeirinhos pelos recursos agressiva e eles so
ao mesmo tempo dependentes e interdependentes dos recursos naturais da bacia do Rio
Mekong. A figura 1 mostra a relao de interdependncia dos recursos naturais da bacia entre
os Estados riprios.
Figura 1 Interdependncia dos recursos naturais da bacia entre os Estados riprios
Como visto, a Provncia de Yunnan muito dependente das guas da bacia para o
desenvolvimento do potencial hidreltrico e o Myanmar j menos dependente, tanto no
quesito gerao de energia quanto na pesca e no cultivo de arroz e gros. J os Estados
35
riprios do Baixo Mekong dependem muito das guas do rio para o desenvolvimento de suas
atividades econmicas e de subsistncia. Segundo Gajaseni, Heal e Jones (2006), existe
concorrncia direta entre Tailndia e Vietn sobre o abastecimento de gua para a produo
agrcola, j que eles so concorrentes no mercado mundial de arroz. H tambm uma
competio indireta pela produo de energia. A Tailndia possui uma alta demanda de
energia e precisa import-la dos Estados vizinhos, especialmente o Laos, que vm
apresentando um grande potencial na produo. Os Estados com maior potencial para a
gerao se tornaram competidores no mercado mundial. Ainda de acordo com Gajaseni, Heal
e Jones (2006), Myamar, Laos e Camboja esto crescendo e dependem da exportao de
madeira, peixes, minerais e energia para a Tailndia.
Desta forma, utilizando-se dos estudos de Ostrom (1990) e Keohane e Ostrom (1995),
a heterogeneidade quanto s capacidades dos Estados riprios facilitaria a cooperao, pois
expressa a dependncia que eles tm dos recursos naturais da bacia. Como tambm aponta
Keohane e Nye (2001) e Ostrom (1990), estes Estados esto ligados por uma estrutura de
interdependncia enquanto eles continuam a compartilhar um nico CPR, j que eles utilizam
os recursos da bacia para o suprimento das necessidades de seus mercados internos e no
desenvolvimento das atividades econmicas.
De acordo com a FAO (2012), a migrao um evento bastante recorrente
especialmente no Baixo Mekong. A populao rural migra sazonalmente ou de maneira
semipermanente para as reas urbanas em busca de emprego e com a expectativa de maiores
salrios. Essa populao tambm se muda de reas rurais densamente povoadas para locais
mais remotos em busca de novas oportunidades para o desenvolvimento de atividades
econmicas. Grande parte dos habitantes do Baixo Mekong, uma das regies mais pobres do
mundo, no tem acesso infraestrutura de qualidade, a servios pblicos bsicos e vivem com
baixa renda, visto que um tero da populao se sustenta com menos de US$ 2 por dia. No
Camboja, 35% da populao vive abaixo da linha da pobreza. Apesar das disparidades
socioeconmicas entre os Estados riprios, notadamente os da regio do Baixo Mekong,
dados da MRC (2010) indicam que 60% da populao dessa regio tem acesso a saneamento.
2.3
O volume de gua da bacia do Rio Mekong tem sido alterado pelas atividades
desenvolvidas em seu entorno. A construo de barragens para hidreltricas, a melhoria da
navegao fluvial e o desvio de gua do rio para irrigao tem deteriorado as condies das
36
guas e das espcies aquticas. As informaes sobre a utilizao das guas por setor nos
Estados riprios esto apresentadas no grfico 2.
37
Provncia tem papel chave, j que possui 24% do potencial hidreltrico da China para projetos
de mdio e grande porte. Por estarem localizadas no Alto Mekong, montante, estas
construes afetam diretamente a quantidade e qualidade das guas do Mekong jusante.
Para Gajaseni, Heal e Jones (2006), este fato deixa os Estados do Baixo Mekong impotentes,
j que a China no participa da Comisso do Rio Mekong e por isso a barganha ou
enforcement no se aplicam a este Estado no mbito da Comisso. O resultado disto o
surgimento de conflitos decorrentes dos problemas ocasionados pelos empreendimentos
chineses, ou seja, na anlise de Haftendorn (1999), se trata de um conflito de distribuio
relativa, j que apresenta uma disparidade em relao ao uso da gua entre os Estados
montante e jusante.
Visando melhorar rotas de navegao, o curso do rio foi modificado. Conforme o
UNEP (2006), no Alto Mekong, corredeiras e recifes foram removidos para permitir a
navegao e isso no s destruiu habitats, prejudicou a desova e a alimentao dos peixes e
tambm modificou o fluxo e aumentou a eroso do rio. O desmatamento das montanhas tem
aumentado o volume e a velocidade do escoamento das guas, e com a substituio da
cobertura vegetal por assentamentos urbanos, o risco de inundaes so maiores. A m
drenagem tem acarretado na salinizao do solo, deteriorando a qualidade da gua e do solo.
No Nordeste da Tailndia, a gua subterrnea apresenta elevados ndices de salinidade e o
Delta do Mekong vietnamita apresenta o mesmo problema e o solo tambm est contaminado
por produtos qumicos.
De acordo com o UNEP (2006), a utilizao de guas subterrneas para o
desenvolvimento de cultivos, como por exemplo, o caf, levou queda dos nveis de guas
em muitas terras vietnamitas. Nas ltimas dcadas, as guas subterrneas tm sido capitadas
extensivamente tanto para consumo domstico quanto para o uso agrcola no Camboja. Com a
intensificao da produo agrcola, grande quantidades de resduos orgnicos e guas
residuais tem ido para a bacia e causa eutrofizao, principalmente no Nordeste da Tailndia e
no Delta do Mekong.
A poluio qumica das guas tem sido provocada pelo uso de pesticidas e fertilizantes
originrios da atividade agrcola. Tambm h ocorrncia de poluio atravs de coliformes
fecais nos afluentes, canais e lagoas da bacia. Segundo informaes do UNEP (2006),
resduos slidos tm sido dispensados nas guas do Mekong em decorrncia do
desenvolvimento do turismo e da proliferao de centros urbanos. Na tabela 2 esto
apresentados alguns problemas e o impacto deles na bacia do Rio Mekong.
38
39
Percebe-se que os Estados riprios tm causado danos bacia do Rio Mekong. Seja
contribuindo para o aumento da quantidade de sedimentos, desmatando e modificando a
paisagem atravs da remoo da cobertura vegetal para a urbanizao e implantao de
propriedades agrcolas, seja pela perda da biodiversidade e a modificao de ecossistemas.
A estrutura institucional de gesto da bacia do Rio Mekong ser o tema da prxima
seo. O histrico das iniciativas de cooperao entre os Estados riprios, bem como o acordo
de cooperao e o plano da bacia tambm sero apresentados.
40
MEKONG
Na dcada de 1940, a Comisso Econmica das Naes Unidas para a sia e Extremo
Oriente realizou estudos no Rio Mekong e notou o potencial do rio para o desenvolvimento de
hidreltricas e irrigao. A iniciativa chamada de Projeto Mekong foi considerada um dos
maiores projetos de financiamento, construo e gesto j idealizados pela Organizao das
Naes Unidas. Nesta seo sero apresentados o histrico de cooperao para a gesto da
bacia do Rio Mekong, o arranjo institucional criado e suas respectivas atribuies, bem como
o acordo e os planos da bacia.
3.1
As primeiras iniciativas para fazer a gesto da bacia do Rio Mekong tiveram incio na
dcada de 1940. Em 1947, a Comisso Econmica das Naes Unidas para a sia e Extremo
Oriente (UNECAF)23 foi criada para ajudar no desenvolvimento do Sudeste Asitico. De
acordo com Tatemoto (2008), pelos resultados de estudos preliminares em relao ao
potencial hidreltrico na regio, o Baixo Mekong tornou-se uma prioridade. Essa Comisso
criou em 1949 um Escritrio para Controle de Enchentes, responsvel por elaborar relatrios
sobre inundaes em rios internacionais. Em 1952, este Escritrio elaborou um estudo com a
colaborao de Camboja, Laos, Tailndia e Vietn sobre o controle de inundaes e
desenvolvimento de recursos hdricos no Baixo Mekong. Neste relatrio foram apresentadas
informaes que comprovavam o potencial da bacia do rio Mekong para o desenvolvimento
de irrigao e hidreltricas. O Escritrio da UNECAF props que a regio fosse estudada de
maneira mais aprofundada e intensiva, contudo, de acordo com MRC (2013b), a situao
poltica na Indochina24 impediu a ao e, alm disso, a China no participou porque no era
membro da Organizao das Naes Unidas e o Myanmar (antiga Birmnia) no manifestou
interesse.
23
Atual Comisso Econmica e Social das Naes Unidas para sia e Pacfico (UNESCAP).
Colnia francesa no Sudeste Asitico que compreendia a regio localizada entre a ndia e a China, hoje, os
atuais Vietn, Camboja e Laos, onde aconteceram diversos conflitos. Desde a segunda metade do sculo XIX o
clima da regio era tenso e hostil. Os conflitos na Indochina entre 1946 e 1989 envolveram diretamente, em
diferentes pocas, Vietn, Camboja (1979-1989), Laos, Frana (1946-1954), Estados Unidos (1955-1973) e
China (1979). (MRC, 2013b, p.13).
24
41
As earlier studies had, the ECAF report emphasized the need for comprehensive development of the river, and
close cooperation between the riparians in coordinating efforts for projects and management. To facilitate
coordination, the report suggested the establishment of an international body for exchanging information and
development plans between the riparian states.
26
Futuro Secretariado da Comisso do Rio Mekong.
42
27
Although not a member of the Committee, the United States interests were firmly asserted through the fact
that an American was the administrative head of the Committee.
28
O nome do CM mudou em 1965 para Comit de Coordenao de Desenvolvimento Integral do Baixo
Mekong.
43
desde meados da dcada de 1950 at 1970. Alinhado a seus interesses estratgicos na regio e
na relao com a Tailndia, a proposio de Haftendorn (1999) se confirma, j que a ao
deste ator externo facilitou cooperao, pois ele influenciou na criao do Comit do Mekong
e sua atuao nos anos posteriores contribuiu para as primeiras iniciativas cooperativas na
bacia.
O potencial para a expanso da irrigao na regio do Baixo Mekong era to
considervel que o CM conseguiu financiamento para construir cinco fazendas experimentais
nos quatro pases da regio e decidiu estabelecer um Sub-Comit de Agricultura e a Diviso
da Agricultura dentro do Secretariado. Todavia, na dcada de 1970, a intensificao do
conflito no Vietn e seu impacto no Camboja e Laos atrapalharam o progresso das iniciativas,
e os Estados Unidos perderam interesse em investir no Mekong. Destarte, projetos
independentes eram implementados na Tailndia e no Laos, e iniciativas cooperativas s eram
feitas por estes Estados riprios. A MRC (2013b) ressalta que a Declarao Conjunta de
Princpios para a Utilizao das guas da Bacia do Baixo Mekong representa um grande feito
em 1975, pois reiterava a necessidade de acordo entre os membros para a construo de
projetos de grande porte e foi caracterizada por um robusto conjunto de regras relacionadas
principalmente ao rio principal da bacia. Porm, apesar dos avanos, os tempos difceis
voltaram.
A situao continuava delicada. Entre 1976 e 1977, as reunies no Comit do Mekong
no estavam sendo realizadas devido a no nomeao de representantes de Camboja, Laos e
Vietn em decorrncia dos conflitos e da consolidao dos novos regimes polticos desses
Estados. O financiamento caiu drasticamente e somente a Holanda continuou financiando as
iniciativas.
No ano de 1977, Laos, Tailndia e Vietn criaram o Comit Interino do Mekong
(CIM). O Camboja ficou ausente desta instituio por 14 anos por causa da instabilidade
poltica interna. O Comit Interino do Mekong continuou contando com o quadro de pessoal
internacional no Agente Executivo. Comandado somente pelo trs Estados do Baixo Mekong,
o CIM enfrentou problemas com financiamento, redefinio de papis e reorganizao.
Conforme Fox e Sneddon (2006), os programas em que o CIM atuava no contavam com a
participao de todos os Estados riprios e a discrepncia socioeconmica entre Tailndia
em processo de desenvolvimento- e Laos e Vietn, eram um empecilho para o
empreendimento de projetos maiores. De acordo com MRC (2013b), o motivo principal era a
tenso entre o desenvolvimento regional e nacional e o papel do planejamento. O relatrio
feito pelo UNDP em 1984 enfatizou a necessidade de serem feitos planos de desenvolvimento
44
No incio da dcada de 1990, com o fim da guerra civil, o Camboja pediu para retornar
para o Comit, mas queria que o CIM voltasse para os moldes do CM, que possua poder de
veto. O Camboja enfrentou a resistncia tailandesa, contudo, segundo Tatemoto (2006), o
PNUD, temendo o fim da cooperao, interveio no impasse entre Tailndia e Camboja
propondo uma srie de conferncias. Ento, depois de negociaes, a Tailndia concordou
com o retorno do Camboja desde que no houvesse o poder de veto no CIM, e em 1991 o
Estado entrou para o Comit Interino do Mekong aps assinar o Acordo de Paz em Paris.
A partir da constituio do CIM com os quatro Estados riprios da regio do Baixo
Mekong, esta estrutura institucional passou a ser um organismo intergovenamental, no mais
sob os auspcios da ONU. A MRC (2013b) reitera que houve presso para remover as regras
introduzidas na Declarao Conjunta de 1975. Com o apoio do PNUD, em 1994 comearam
as negociaes para a criao de um novo acordo, que culminaria em 1995 no Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio Mekong e na Comisso do
Rio Mekong. O resumo do histrico de cooperao da bacia do Rio Mekong est apresentado
no quadro 2.
29
The 1970 Indicative Basin Plan was completely revised in 1987, based on updated analysis of food and energy
demand and including a 1988-2000 investment plan and a long-term perspective. All this work was undertaken
during difficult times, with only three countries at the table.
45
1957-1970
1975
1975-1991
1978
1991
1995
Evento
UNECAF publica relatrio destacando o potencial para desenvolvimento
integrado na bacia do Baixo Mekong.
Camboja, Laos, Vietn e Tailndia adotam o Estatuto do Comit para
Coordenao de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong, levando ao
estabelecimento do Comit do Mekong, a fim de promover, coordenar,
supervisionar e controlar a pesquisa e planejamento dos projetos para recursos
hdricos. Logo aps, o Secretariado do Mekong formado para facilitar o
trabalho tcnico e administrativo do Comit.
Inmeros estudos so feitos para agregar informaes acerca da hidrologia do
rio, geografia, regime de chuvas, entre outros, com vistas implementao de
projetos de hidroeletricidade de grande porte.
Declarao Conjunta dos Princpios para a Utilizao das guas da Bacia do
Baixo Mekong ratificada. O Comit do Mekong recebe mandato mais amplo
para criar agncias encarregadas da implementao de projetos no curso
principal do rio. Projetos de grande escala necessitam de aprovao de todos
os membros- cada Estado-membro tem direito a veto. Preparao para a
realizao do Plano Indicativo da Bacia de 1970, delineando um sistema de
sete reservatrios no curso principal. Cooperao continua apesar da guerra no
Vietn.
Guerra civil no Camboja; Guerra no Vietn (at 1976); Vietn invade o
Camboja (1979) para apoiar o governo cambojano contra o movimento Khmer
Vermelho. A agenda do Comit restrita e poucos projetos so
implementados.
Com a ausncia de um representante do Camboja, a cooperao do Mekong
torna-se o Comit Interino do Mekong, formado pelos outros trs Estados.
Aps o fim da guerra civil, o Camboja pede readmisso e reativao do
Comit no formato original. A Tailndia reluta em aceitar a reativao do
Comit do Mekong e a cooperao segue dentro do Comit Interino, mas com
a presena do Camboja. Tailndia, em decorrncia do grande nmero de
projetos de grande porte, recusa-se a voltar a um acordo no qual existia poder
de veto.
Aps trs anos de preparao e mediao por parte do PNUD, o Acordo de
Cooperao para o Desenvolvimento Sustentvel da Bacia do Rio Mekong
assinado por Lados, Tailndia, Camboja e Vietn, e a Comisso do Rio
Mekong substitui os acordos anteriores.
Fonte: Lauridsen (2004)
46
3.2
Mekong
Mais informaes em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Agreement on the Cooperation for the
Sustainable
Development
of
the
Mekong
River
Basin.
Disponvel
em:
<http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/95-agreement.pdf>.
31
To cooperate in all fields of sustainable development, utilization, management and conservation of the water
and related resources of the Mekong River Basin.
47
Segundo
Hirsch
et
al
(2006), a criao desse Acordo simbolizou uma vitria para a paz e a cooperao em um
regio assolada por conflitos geopolticos ao longo das dcadas anteriores. A cooperao
firmada entre os Estados do Baixo Mekong tem sido qualificada pelo Mekong spiritcaracterizado pelo respeito mtuo e pela disposio ao dilogo para a gesto cooperativa da
bacia hidrogrfica.
Antes de ter sido formada a Comisso do Rio Mekong, em um primeiro momento foi
criado o Comit do Mekong (1957-1978) com a adeso de Camboja, Laos, Tailndia e Vietn.
Posteriormente, o Comit Interino do Mekong (1978-1992) foi constitudo com a participao
de Laos, Tailndia e Vietn. E enfim, este Comit acabou sendo substitudo pela Comisso do
Rio Mekong32 em 1995.
A Comisso foi estabelecida pelo Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia do Rio Mekong, e conta com a participao direta dos quatro Estados
riprios da regio do Baixo Mekong: Camboja, Laos, Tailndia e Vietn. A criao desta
instituio representou um novo patamar de cooperao na elaborao de projetos
diferenciados e de grande escala. Ela atua no desenvolvimento de projetos e programas nas
reas
da
pesca,
navegao,
irrigao,
monitoramento
ambiental,
inundaes
32
Todas as informaes foram obtidas em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Organisational
Structure. Disponvel em: <http://www.mrcmekong.org/about-the-mrc/organisational-structure/>.
48
49
De acordo com Osborne (2004), a China no aceitou o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento
Sustentvel da Bacia do Rio Mekong por no querer discutir seus projetos de uso do rio, principalmente no que
concerne construo de barragens e Myanmar no assentiu devido baixa propenso para cooperar e pela
pouca importncia que a bacia do Mekong tem em seu territrio.
50
membros de um acordo de cooperao feita pelos prprios atores. Ademais, por serem ao
mesmo tempo um common pool resource e um bem pblico, as bacias hidrogrficas se
caracterizam pela alta subtratividade e a difcil excluso de usurios. Desta forma, o aspecto
da no-participao de China e Myanamar na Comisso no implica na excluso dos usurios
desses Estados da apropriao das guas da Rio Mekong.
A Comisso do Rio Mekong financiada por Camboja, Laos, Vietn e Tailndia, e
por colaboraes tcnicas e financeiras de organizaes e instituies bilaterais e
multilaterais. Trabalha de maneira estreita com os Ministros dos quatro Estados-membros
tanto no Secretariado quanto nos Comits Nacionais do Mekong. Quanto atuao de outros
atores, os principais parceiros de financiamento e desenvolvimento de projetos para a bacia do
Rio Mekong so a Austrlia, Frana, Sucia, Blgica, Alemanha, Sua, Dinamarca, Japo,
Holanda, Unio Europeia, Luxemburgo, Finlndia, Nova Zelndia, Banco Mundial, Banco de
Desenvolvimento Asitico (ADB), Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN),
Unio Internacional para a Conservao da Natureza, Programa de Desenvolvimento das
Naes Unidas, Comisso Econmica e Social das Naes Unidas para sia e Pacfico e a
WWF.
urbanizao/industrializao,
meio
ambiente
ecologia,
limites
Texto elaborado a partir dos documentos com os procedimentos e diretrizes disponveis em:
<http://www.mrcmekong.org/publications/policies-procedures-and-guidelines/>.
51
3.3
52
53
54
apontados pela populao local. A tabela 3 contm informaes sobre o nmero de projetos
em cada Estado.
Tabela 3 Projetos dos Planos Nacionais dos Estados-membros
Como visto, so mais de 100 projetos em que cada Estado reflete seus interesses e
necessidades locais com um custo total de mais de 900 milhes de dlares. Com o objetivo
de implementar as aes necessrias para executar programas regionais, a Comisso do Rio
Mekong ainda elaborou o Plano de Ao Regional. Cada programa elaborado tenta unir sua
proposta com as atividades implementadas pelos Planos Nacionais, fortalecendo assim os
vnculos do planejamento estratgico nos nveis local e regional. A Comisso do Rio Mekong
tem incentivado e encorajado o dilogo e o processo de consulta com os stakeholders nos
programas que possui em diversas reas, como agricultura, desenvolvimento da bacia,
mudanas climticas, meio ambiente, pesca, controle de cheias, gesto do conhecimento e da
informao, sustentabilidade hidreltrica, capacitao integrada, navegao e gesto de
recursos hdricos. Porm, segundo Tatemoto (2008), apesar do incentivo participao, pela
prpria configurao poltica da regio, em que a participao de atores sub-nacionais
tradicionalmente baixa, esta se limita a presena deles em seminrios, palestras e consultas.
3.4
55
37
56
CONCLUSES
57
que os
primeiros esforos
para
58
as externalidades negativas provocadas por estes dois Estados continuam degradando o rio
jusante e afetando a qualidade e a quantidade de gua disponvel para os Estados do Baixo
Mekong. Ademais, de todas as iniciativas promovidas por organizaes e instituies
internacionais para o desenvolvimento e preservao dos recursos da bacia, a China s
participa do Programa da Grande Sub-regio do Mekong, com foco em transporte e gerao
de energia, principal motivo de sua utilizao das guas do rio.
Analisando a Comisso do Rio Mekong quanto sua atuao e seu aspecto
organizacional, percebe-se que ela apresenta alguns dos oito princpios orientadores de
Ostrom (1990). Os usurios e o territrio da bacia esto bem delimitados, o monitoramento
das guas feito por usurios, ONGs, instituies locais e por equipamentos instalados nas
reas da bacia no Baixo Mekong, aes coordenadas pelos Departamentos que compem a
Comisso. Em seus projetos, a MRC tem apresentando avanos na elaborao de programas e
aes estratgicas para promover o desenvolvimento sustentvel da bacia, visto que tem
buscado coordenar os planos feitos no mbito local com as estratgias implementadas
regionalmente. A criao de sistemas de monitoramento do uso e qualidade da gua, o
compartilhamento de dados entre os Estados e a elaborao de um sistema de informao
acessvel aos Estados e a quaisquer interessados, demonstram progresso rumo a uma gesto
cada vez mais eficaz.
No quesito participao, mesmo com os esforos da Comisso em incorporar os
stakeholders nas discusses, palestras e seminrios propostos pelos Comits e planos
nacionais, a adeso ainda baixa, devido prpria caracterstica do componente participativo
nas sociedades dos Estados riprios. Contudo, considera-se que a participao de stakeholders
essencial para a resoluo dos eventuais conflitos existentes na bacia. Neste caso, vale
evidenciar que a participao de China e Myanmar na MRC seria primordial para coordenar
melhor as aes, realizar empreendimentos e executar programas e projetos com resultados
mais eficazes quanto preservao dos recursos da bacia e melhoria das condies
socioeconmicas dos Estados riprios.
Por fim, cabe ressaltar que este trabalho trabalhou com a perspectiva de apenas um
estudo de caso, generalizaes no cabem a todos os outros. Apesar dos fatores
compreendidos por este trabalho como sendo os que levam ao sucesso da gesto de recursos
hdricos transfronteirios conjugarem com a perspectiva de Ostrom (1990), a presena dos
princpios orientadores bem como a eficcia e/ou fragilidade das instituies so peculiares a
59
cada bacia hidrogrfica transfronteiria. Cada caso possui empreendimentos cooperativos que
so iniciados, influenciados e financiados por atores e motivos distintos.
60
REFERNCIAS
61
KEOHANE, Robert O. After hegemony: cooperation and discord in the world political
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