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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS

Curso de Relações Internacionais

Franciely Torrente Veloso

COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTEIRIÇOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Belo Horizonte

2014

Franciely Torrente Veloso

COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

TRANSFRONTEIRIÇOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Monografia apresentada ao Curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais.

Orientadora: Profa. Dra. Matilde de Souza

Belo Horizonte

2014

Franciely Torrente Veloso

COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTEIRIÇOS: um estudo do caso da bacia do Rio Mekong

Monografia apresentada ao Curso de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais.

Profa. Dra. Matilde de Souza (Orientadora) PUC Minas

Prof. Dr. Danny Zahreddine PUC Minas

Prof. Rodrigo Corrêa Teixeira PUC Minas

Belo Horizonte, 30 de julho de 2014.

AGRADECIMENTOS

À FAPEMIG e ao Programa de Bolsas de Iniciação Científica da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, pelo suporte financeiro, essencial para a realização desse projeto.

À Matilde, por tudo o que me ensinou e pela oportunidade única no mundo da pesquisa. Agradeço também toda a paciência e dedicação que teve durante todas as orientações.

À minha mãe, por contribuir de diversas formas para minha formação.

Aos

Professores

do

curso

de

Relações

Internacionais,

por

todo

conhecimento

repassado e pelo crescimento pessoal e profissional que me proporcionaram.

Rebeca, sou grata pelo companheirismo no PPGRI e na vida.

Luiza, Sílvia e Patricia, obrigada por todo apoio.

Marília e Érika, agradeço todo o incentivo.

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo analisar os fatores que têm sido considerados relevantes para o sucesso da cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos transfronteiriços. Para tal, buscou-se fazer esta análise à luz das abordagens que discutem a cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos compartilhados. Tendo como caso em estudo a bacia do Rio Mekong, compartilhada por Camboja, China, Laos, Myanmar, Vietnã e Tailândia, elaborou-se uma contextualização quanto aos aspectos socioeconômicos, demográficos, as implicações da ocupação humana e das atividades econômicas da bacia. Ademais, foi apresentado o histórico das iniciativas de cooperação, assim como, o processo de criação de acordos e instituições para a gestão da bacia do Rio Mekong. Foi utilizada uma metodologia qualitativa por meio de análise documental.

Palavras-chave: Cooperação Internacional. Gestão de recursos hídricos transfronteiriços. Instituições. Bacia do Rio Mekong.

ABSTRACT

This work aims to analyze the factors that have been considered relevant to success of

international cooperation for management of transboundary water resources. To this,

to examine it in the light of the approaches that discuss international cooperation for

the management of shared water resources. Taking the Mekong River Basin as a case study, shared by Cambodia, China, Laos, Myanmar, Vietnam and Thailand, it was elaborated a contextualization in terms of socioeconomic, demographic aspects, the implications of human settlement and economic activity in the basin. Furthermore, it was presented the historic of initiatives of cooperation, as even the process of creating agreements and institutions for the management of the Mekong River basin. A qualitative methodology through document analysis was used.

it was
it was
aimed
aimed

Keywords: International Cooperation. Management of transboundary water resources. Institutions. Mekong river basin.

LISTA DE SIGLAS

CPR Common Pool Resources

ONU Organização das Nações Unidas

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

WWF- World Wide Fund for Nature

FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations

UNEP - United Nations Environment Programme

UNECAF - Economic and Social Commission for Asia and the Far East

MRC Mekong River Commission

CM Comitê do Mekong

CIM Comitê Interino do Mekong

UNDP United Nations Development Programme

PDB Plano de Desenvolvimento da Bacia

ASEAN Association of Southeast Asian Nations

ADB Asian Development Bank

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

08

1 COOPERAÇÃO PARA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS COMPARTILHADOS

10

1.1 Gestão de bens comuns

10

1.2 A água como um Common Pool Resource e um bem público

15

1.3 A inserção da temática hídrica na agenda ambiental internacional

16

1.4 Cooperação para a gestão de recursos hídricos compartilhados e a criação de

 

instituições

19

2

A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO MEKONG

27

2.1

Localização e características da região da bacia

27

2.1.1

Zonas biogeográficas

30

2.2 Aspectos demográficos e socioeconômicos

32

2.3 Implicações da ocupação humana e da atividade econômica na bacia

35

3 A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE GESTÃO DA BACIA DO RIO MEKONG

40

3.1

Perspectiva histórica da criação da estrutura institucional para a gestão da

bacia do Rio Mekong e as iniciativas de cooperação

40

3.2

O Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio

Mekong

46

3.2.1 A Comissão do Rio Mekong e sua estrutura organizacional

47

3.2.2 Diretrizes e procedimentos acordados entre os Estados ripários do Baixo

Mekong

50

3.3 Os planos e programas desenvolvidos na bacia pela MRC

51

3.4 Iniciativas e programas desenvolvidos por outros atores

54

CONCLUSÕES

56

REFERÊNCIAS

60

8

INTRODUÇÃO

A agenda ambiental tem sido muito discutida nas últimas décadas no campo das Relações Internacionais. Um dos temas que tem grande relevância e tem ocupado esta agenda

é a gestão compartilhada de recursos naturais, como por exemplo, a água. Desde a década de

1970, a gestão dos recursos hídricos tem ganhado mais espaço nos debates do cenário internacional. A realização de diversas Conferências internacionais que discutiam essa temática buscou medidas para atenuar e controlar os problemas decorrentes da má gestão dos recursos hídricos, ao uso insustentável da água, dos riscos relacionados à escassez, poluição, desastres ambientais, doenças ligadas à falta de saneamento e dos conflitos existentes entre os Estados que compartilham bacias hidrográficas. Os problemas de ação coletiva dificultam a gestão de águas de forma sustentável e criam entraves à cooperação. Todavia, como desdobramento destas Conferências, princípios e diretrizes para a gestão dos recursos hídricos foram recomendados aos Estados, e as instituições possuem grande importância no processo de gestão desses recursos e na coordenação de interesses e ações dos usuários locais e transfronteiriços.

O caso em estudo neste trabalho é o da bacia hidrográfica do Rio Mekong, compartilhada por China, Myanmar, Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia. Considerando a importância do tema que orienta a construção deste trabalho, sua agenda ambiental internacional e tendo como caso em estudo a referida bacia hidrográfica, esta pesquisa tem como objetivo geral discutir os fatores que levam ao sucesso da cooperação internacional para

a gestão de recursos hídricos transfronteiriços. Os objetivos específicos são: 1) contextualizar

a bacia do Rio Mekong quanto aos aspectos socioeconômicos, demográficos, as implicações da ocupação humana e das atividades econômicas na bacia; 2) apresentar historicamente como se deu o processo de cooperação e criação de instituições e acordos para a gestão da bacia do Rio Mekong; 3) identificar e analisar na estrutura institucional de gestão da bacia hidrográfica do Rio Mekong a presença dos princípios propostos por Elinor Ostrom(1990) para a criação de instituições.

A pergunta que move esta pesquisa é: Quais fatores levam ao sucesso da cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos transfronteiriços”. Por meio dessa problemática deseja-se analisar e compreender os fatores que levam ao sucesso da cooperação internacional de gestão de águas internacionais e tomar como caso em estudo a estrutura institucional de gestão da bacia supracitada. Ao partir desta pergunta, as hipóteses que

9

orientam este trabalho são: 1) os Estados têm buscado cooperar na gestão de águas compartilhadas mediante a criação de acordos, tratados e estruturas institucionais que facilitam o diálogo e a coordenação das ações e dos interesses; 2) o que leva ao sucesso da gestão é a incorporação de stakeholders nas discussões, a simetria e disponibilização de informações entre os Estados usuários do recurso, sistemas de monitoramento da qualidade da água, ações coordenadas para promoção do desenvolvimento sustentável e aplicações de sanções para os descumpridores de regras.

O entendimento metodológico à problemática se fez por meio de teóricos institucionalistas e da abordagem de Elinor Ostrom (1990) sobre a gestão de common pool resources e os oito princípios que poderiam orientar a criação de estruturas institucionais para esse fim, que serão apresentados no decorrer deste trabalho. Utilizando-se de uma metodologia qualitativa, instrumentalizada por uma abordagem descritiva e analítica, este trabalho foi realizado através de estudo teórico, análise de documentos produzidos por Universidades referência em pesquisa sobre recursos hídricos transfronteiriços, relatórios de organizações internacionais e organizações não-governamentais e documentos para compreender o processo de criação da estrutura institucional responsável pela gestão das águas transfronteiriças, os principais problemas, desafios e dificuldades enfrentados do estudo de caso selecionado.

Este trabalho está dividido em três seções. O primeiro capítulo consiste na discussão teórica sobre a cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos compartilhados e a criação de estruturas institucionais para este fim, a inserção da temática hídrica na agenda ambiental internacional e o tratamento da água como um common pool resource e um bem público global. A segunda seção apresenta as características gerais do caso em estudo deste trabalho, a bacia hidrográfica do Rio Mekong, bem como os aspectos demográficos, socioeconômicos, as implicações da ocupação humana e da atividade econômica na bacia. O último capítulo aborda o desenho institucional para a gestão da bacia do Rio Mekong, sendo analisados o histórico das iniciativas de cooperação, o acordo de cooperação e o plano de gestão da referida bacia, bem como as iniciativas e programas desenvolvidos por outros atores.

10

1

COMPARTILHADOS

COOPERAÇÃO

PARA

GESTÃO

DE

RECURSOS

HÍDRICOS

Este capítulo desenvolve uma discussão teórica sobre a gestão de bens comuns e examina a água como um bem público global e como um common pool resource (CPR), conceitos que serão apresentados posteriormente. Ademais, serão analisados a inserção da água como temática da agenda ambiental internacional e os elementos relacionados à cooperação internacional e à criação de estruturas institucionais para a gestão de recursos hídricos compartilhados.

1.1 Gestão de bens comuns

Para analisar os problemas e questões teóricas relacionados à gestão de bens comuns, primeiramente é necessário definir alguns elementos que são essenciais para compreender a conexão que os envolve, assim como seu domínio, o direito de propriedade e a tipologia de bens. De acordo com Buck (1998), “um recurso é qualquer coisa usada para atender as necessidades de um organismo. Alguns recursos são naturais, e passam a ter valor econômico ou social quando extraídos de seu estado natural.” (BUCK, 1998, p. 3-4, versão livre) 1 . O local, ou a dimensão espacial onde o recurso se encontra, é denominado domínio de recurso. Buck (1998) compreende que o direito de propriedade abarca, além do sentido do exercício dos direitos do cidadão reconhecidos pela lei sobre a “coisa física”, também a garantia e a proteção do bem pelo governo. Assim sendo, como afirma a autora, os direitos de propriedade podem ser exercidos por indivíduos, grupos de indivíduos, empresas, comunidades ou Estados, além de envolver o direito de acesso, extração, exclusão, venda, transferência e herança do recurso.

Prosseguindo com a discussão da autora, a explanação sobre os tipos de propriedade e a tipologia dos bens se faz necessária. Dois tipos de propriedade interessam especificamente para esse trabalho: a res publica e a res communis 2 . De acordo com Buck (1998), o primeiro refere-se aos bens cujo direito de propriedade é assegurado pelo governo para uso e benefício

1 A resource is anything that is used to meet the needs of an organism. Some resources are natural resources, that is, material that has economic or social value when extracted from its natural state.

2 Expressões que significam “coisa pública” e “coisa da comunidade”, respectivamente. Mais informações em:

FELLMETH, Aaron X.; HORWITZ, M. Guide to latin in international law. Oxford: Oxford University Press, 2011. Ver também: BLUNDEN, A.; MANN, T. Australian Law Dictionary. Oxford: Oxford University Press,

2010.

11

do público e o segundo diz respeito às coisas que são acessíveis a qualquer usuário e que não podem ser adquiridas exclusivamente como um todo por um indivíduo ou governo. Contudo, segundo a própria autora, essas categorias são de utilidade limitada por rotular recursos comuns a partir do domínio, da natureza e da localização em que se encontram. Por isso, conforme Buck (1998), uma perspectiva mais útil é considerar os dois atributos dos recursos:

a subtratividade 3 , o grau no qual a apropriação de partes do recurso diminui a quantidade disponível para os demais, e a exclusão, dificuldade ou facilidade para excluir usuários.

A contribuição de Elinor Ostrom (1990) sobre a gestão dos bens comuns, especialmente os common pool resources (CPR), e sobre o papel das instituições será aplicada na análise do caso proposto neste trabalho, uma vez que, a autora apresenta uma alternativa para lidar com a gestão de recursos comuns que inclui a criação de instituições que atuem de maneira eficiente e cooperativa, de forma que seja possível enfrentar as dificuldades e propor soluções para os problemas decorrentes dos dilemas de ação coletiva e do mau uso dos recursos.

Segundo Ostrom (1990), o termo common pool resources “refere-se a um sistema de recursos naturais ou artificiais suficientemente amplos para tornar custosa (mas não impossível) a exclusão de beneficiários potenciais de obterem benefícios do seu uso”. (OSTROM, 1990, p.30, versão livre) 4 . Para compreender o processo de organização e gestão de common pool resources é fundamental distinguir entre um sistema de recurso e as unidades de recurso produzidas por um sistema. Sistemas de recurso são entendidos como estoques variáveis capazes de, em condições favoráveis, produzir uma quantidade máxima de fluxo variável sem prejudicar o estoque ou o próprio sistema de recursos. Unidades de recurso são o que os indivíduos apropriam ou usam do sistema de recursos. Alguns dos exemplos utilizados por Ostrom (1990) para explicar sistema de recurso são: bacias de águas subterrâneas (aquíferos), áreas de pastagem, canais de irrigação, riachos, lagos, oceanos e outros corpos de água. Para exemplificar unidades de recurso, a autora utiliza os metros cúbicos de água retirados de aquíferos ou de um canal de irrigação, as toneladas de forragem consumidas por animais de uma área de pastagem, etc.

Avançando na discussão sobre os common pool resources, Ostrom (1990) faz algumas definições importantes. O processo de retirada de unidades de recurso do sistema de recurso é chamado de apropriação. O termo apropriadorrefere-se a quem se apropria de unidades de

3 No original, subtractability. 4 Refers to a natural or man-made resource system that is sufficiently large as to make it costly (but not impossible) to exclude potential beneficiaries from obtaining benefits from its use.

12

recurso de algum tipo de sistema de recursos. O “provedor” é aquele que provê o common pool resource e o “produtor” é responsável por construir, reparar ou agir para assegurar a sustentação em longo prazo do próprio sistema de recursos. De acordo com a autora, a definição de CPR é melhor aplicável a recursos renováveis, como por exemplo, a água. Os CPR se caracterizam como bens sobre os quais há dificuldade para excluir usuários cuja apropriação por um usuário subtrai partes do recurso, diminuindo sua disponibilidade para outros usuários, termo que pode ser traduzido (com alguma dificuldade) por subtratividade. Sendo a água um recurso do tipo CPR, o grande desafio de sua gestão é coordenar as ações para conseguir manter seu estoque e, ao mesmo tempo, garantir que todos os usuários possam usá-la. Segundo Ostrom (1990), quando o common pool resource é um recurso biológico, se aproximar do limite das unidades do recurso não só pode produzir efeitos em curto prazo, como também destruir a capacidade de reprodução do próprio recurso. Assim, os apropriadores podem enfrentar problemas diversos na gestão do recurso.

Indivíduos atribuem menos valor aos benefícios que eles esperam receber no futuro distante, e mais valor aos esperados no futuro imediato. Em outras palavras, os indivíduos descontam benefícios futuros quão severamente depende de vários fatores. (OSTROM, 1990, p. 34, versão livre). 5

Ostrom discute três modelos usados para analisar problemas de cooperação e dilemas de ação coletiva. O primeiro deles é o modelo da tragédia dos comuns. Segundo Garrett Hardin (1968), a tragédia dos comuns aconteceria por uma situação de escassez dos bens decorrente do impacto do crescimento exponencial da população, conjugado com a ausência de regulação para o uso comum dos recursos naturais. A ação do ator racional visa à maximização, e ele extrairia o recurso de tal forma que levaria a sua escassez e a degradação do ambiente, gerando assim o mal coletivo. Um segundo modelo discutido é o do dilema dos prisioneiros, também contemplado por Tsebelis (1998) em sua discussão sobre jogos aninhados. Neste modelo, o ator racional A, ao tomar decisões estratégicas, tende a não cooperar devido à incerteza quanto ao curso de ação adotado pelo ator racional B. A ação do ator A buscando somente o ganho individual pode prejudicar a todos os outros e caso opte pela deserção, os resultados individuais podem ser piores do que os obtidos coletivamente, caso A tivesse escolhido agir de forma coordenada com outros atores.

5 Individuals attribute less value to benefits that they expect to receive in the distant future, and more value to those expected in the immediate future. In other words, individuals discount future benefits - how severely depends on several factors.

13

Por último, o terceiro modelo abordado foi o dilema de ação coletiva, baseado na obra de Mancur Olson. Segundo Olson (1999), indivíduos racionais e que buscam maximizar seus ganhos tendem a não cooperar para a obtenção dos objetivos coletivos, a não ser que sejam coagidos ou recebam incentivos ou bens privados. O problema central e que constitui o dilema de ação coletiva é o comportamento free-rider, pois, consideradas as características dos bens coletivos ou públicos, o “carona” obtém o bem comum sem contribuir para a sua provisão, o que desestimula que outros ajam coletivamente para prover esse bem. Para o autor, nos grupos grandes, os indivíduos adotam ou a conduta free-rider ou são estimulados à cooperação, seja pela aplicação de sanções ou pela obtenção de ganhos laterais, os quais Olson (1999) chama de incentivos seletivos. Em grupos pequenos, o custo da cooperação é menor e os benefícios mais evidentes, assim como o desertor pode ser facilmente identificado; dessa forma, o bem é obtido sem necessidade de coerção ou incentivos. Diante dessa perspectiva, o tamanho do grupo influencia a escolha do ator para a cooperação ou não.

Keohane e Ostrom, em obra publicada em 1995, discutem a possibilidade de aplicar o modelo analítico desenvolvido por Ostrom para o estudo das condições de cooperação na gestão de CPR locais para explicar a cooperação na gestão de CPR transfronteiriços ou internacionais. Nessa obra, considerando a variável “número de atores”, os autores argumentam que o tamanho do grupo pode não ser tão relevante para elucidar dilemas de ação coletiva. Eles sugerem que variáveis como a compreensão dos atores sobre seus interesses comuns, baixos custos transacionais e a produção de instituições explicariam melhor os problemas de cooperação nesses casos.

Para os autores acima citados, atores envolvidos na gestão de um recurso comum nos níveis doméstico e internacional sejam eles indivíduos ou organizações- podem fazer acordos e criar instituições. Assim sendo, as regras usadas para solucionar problemas de coordenação locais também poderiam ser adequadas para resolver problemas cooperativos dos usuários de CPR internacionais. Porém, para que isso ocorra, é necessário discutir ambas as variáveis: número de atores e sua heterogeneidade. Neste sentido, Bernauer (1997) considera que preferências heterogêneas não impedem a cooperação, mas a dificultam. Para Keohane e Ostrom (1995), a heterogeneidade analisada quanto às preferências, capacidades, informações e crenças, dificultaria a cooperação no nível local pela divergência desses aspectos entre os atores, porém, no nível internacional, a heterogeneidade facilitaria a cooperação por expressar a interdependência entre os atores. Para Keohane e Nye (2001),

14

interdependência “[

ou atores em diferentes países.” (KEOHANE e NYE, 2001, p. 7, versão livre) 6 . Assim sendo:

]

refere-se a situações caracterizadas por efeitos recíprocos sobre países

O fato-chave para os coapropriadores é que eles são ligados em uma estrutura de interdependência enquanto eles continuam a compartilhar um único CPR. A interdependência física não desaparece quando as regras institucionais eficazes são utilizadas na governança e gestão do CPR. A interdependência física permanece, o que muda é o resultado que os apropriadores obtêm. (OSTROM, 1990, p. 38, versão livre). 7

Diante do fato dos atores serem interdependentes por compartilharem um CPR, a heterogeneidade de preferências e os problemas específicos gerados pela apropriação do recurso poderiam ser entraves para a promoção da sua gestão. Desse modo, Ostrom (1990) sugere desenhos específicos de estruturas de gestão para problemas específicos. O grande desafio da gestão de CPR é coordenar as ações dos atores, a fim de aumentar os benefícios e reduzir os danos. A adoção de um conjunto de regras orientadoras de conduta preferencialmente criadas pelos próprios usuários, para que assim, a adesão seja maior, bem como a organização de estruturas locais mais autônomas para a gestão do recurso, consistiriam na superação desse desafio.

Assim sendo, Souza, Anastasia e Teixeira (2011) apresentam os oito princípios propostos por Ostrom que poderiam orientar a criação de estruturas institucionais para a gestão de CPR:

(1)fronteiras bem definidas quem são os usuários e quais os limites do sistema de recurso; (2) congruência entre apropriação e regras de provisão e condições locais:

regras de apropriação restringem o tempo, lugar, tecnologia e quantidade das unidades do recurso relacionadas às condições locais; as regras de provisão requerem trabalho, material ou recursos financeiros; (3) arranjos fundamentados em escolhas racionais coletivas: indivíduos afetados pelas regras operacionais podem participar de sua modificação; (4) monitoramento: os monitores funcionários autorizados, que auditam o CPR e o comportamento dos usuários - devem ser accountable” para os usuários e/ou são os próprios usuários; (5) gradação de sanções: usuários que violarem as regras sofrerão sanções graduais aplicadas pelos demais, pelos monitores ou por ambos; (6) mecanismos de resolução de conflitos:

usuários e seus funcionários autorizados têm acesso rápido a arenas de baixo custo para resolver conflitos entre eles ou entre usuários e funcionários autorizados; (7) reconhecimento do direito mínimo de se organizar: direitos dos usuários de planejar suas próprias instituições não devem ser ameaçados por autoridades governamentais externas; (8) ações aninhadas: apropriação, provisão, monitoramento, enforcement, resolução de conflitos e atividades de governança são ações organizadas em

6 […] refers to situation characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different countries. 7 The key fact of life for coappropriators is that they are tied together in a lattice of interdependence so long as they continue to share a single CPR. The physical interdependence does not disappear when effective institutional rules are utilized in the governance and management of the CPR. The physical interdependence remains; what changes is the result the appropriators obtain.

15

múltiplas camadas de empreendimentos aninhados. (SOUZA; ANASTASIA; TEIXEIRA, 2011, p. 15-16)

Esses princípios elucidam a importância da participação dos co-usuários para a gestão de CPR, seja na criação da instituição, no monitoramento ou nas ações aninhadas.

1.2 A água como um Common Pool Resource e um bem público

Inicialmente, é importante ressaltar que alguns autores diferenciam água de recursos hídricos. O termo “água” é mais amplo e é definido no sentindo de ser elemento natural essencial à vida em todas as suas formas. Por outro lado, a definição de recursos hídricos é mais atrelada à necessidade desse bem comum para as atividades humanas e dotado de valor econômico 8 . Nesta seção pretende-se argumentar que a água é, ao mesmo tempo, um common-pool e um bem público. Assim, conforme Souza (2005):

Apesar da duplicidade de tal classificação, ela torna mais clara a especificidade desse recurso natural e salienta o desafio para a solução de problemas relacionados a decisões sobre política hídrica, uma vez que efeitos positivos de decisões tomadas nesse campo só serão visíveis se diretrizes gerais forem adotadas localmente. (SOUZA, 2005, p. 48-49).

Conforme já exposto na seção anterior, para Buck (1998), os bens públicos são aqueles cujos direitos de propriedade são controlados por uma autoridade ou instituição a serviço de todos, caracterizados em seu uso como não rivais e não exclusivos; e os bens comuns são acessíveis a quaisquer usuários e não podem ser apropriados exclusivamente por nenhum usuário individualmente. Desta forma, o CPR se caracteriza pela difícil exclusão de usuários e pela alta subtratividade. Sendo assim, o recurso hídrico pode ser considerado um CPR porque a quantidade disponível deve ser compartilhada pelos usuários do local e estes não podem ser excluídos do acesso ao bem a custos baixos. Por outro lado, a água pode ser concebida como um bem público global devido a sua importância para a existência e a manutenção de qualquer forma de vida no planeta.

Enquanto elemento componente da hidrosfera, cuja eventual falta comprometeria definitivamente o ecossistema terrestre, a água é um bem público global; enquanto recurso indispensável a um conjunto amplo de atividades humanas, essencialmente compartilhado entre diversos usuários para diferentes usos, seja no âmbito doméstico ou no internacional, a água é um common pool. (SOUZA, 2005, p.50)

8 Mais informações em: CONSÓRCIO PCJ. Glossário de termos técnicos em gestão de recursos hídricos.

16

Os Estados que compartilham recursos hídricos têm se preocupado com a preservação da qualidade e da quantidade da água para suprir as necessidades humanas e garantir condições para o desenvolvimento de atividades econômicas. Eventualmente, a preocupação em se pensar soluções para problemas que afetam os recursos hídricos compartilhados deve considerar o território da bacia hidrográfica. Da mesma forma, o reconhecimento do recurso como algo essencial à vida e que todos os usuários têm direito de acesso e não podem ser excluídos, tipifica a água como um bem público. Diante desse fato, a necessidade de cooperação para a gestão do recurso é evidente, já que situações de escassez podem gerar conflitos entre os usuários.

1.3 A inserção da temática hídrica na agenda ambiental internacional

Apesar de ser fundamental para a preservação da vida, a temática da água não aparecia em diversos momentos da discussão internacional sobre política ambiental. De acordo com Souza (2005), a temática hídrica ganhou maior relevância no início dos anos 1960 com a independência dos países da África e com o tema desenvolvimento, porém a água era associada a questões econômicas, e seu caráter ambiental e o aspecto humanitário não eram abordados.

No começo dos anos de 1970, os recursos hídricos ganharam destaque na agenda ambiental devido a problemas de escassez e conflitos existentes entre os Estados que compartilham bacias hidrográficas. Segundo Souza (2005), “a temática hídrica teve seu caminho mais decididamente aberto pela Conferência do Mar em 1973, na qual começou a se desenvolver a ideia de que determinados recursos naturais são patrimônio comum da humanidade”. (SOUZA, 2005, p. 54). Então, para discutir especificamente esse tema, a Organização das Nações Unidas (ONU) realizou, em 1977, a I Conferência das Nações Unidas para a Água, em Mar del Plata, na Argentina. Esta conferência foi o grande marco para a inserção da temática na agenda internacional. Além de enfatizar o direito dos povos, independente de seu estágio de desenvolvimento, capacidades de abastecimento de água potável e condições de saneamento, e de consagrar o princípio da cooperação internacional e regional na valorização dos recursos compartilhados, recomendou que a água fosse administrada de acordo com seu uso (saneamento e uso doméstico, uso industrial e uso agrícola), adotou dentre as suas resoluções, a década de 1980 como a Década Internacional do Fornecimento de Água Potável e do Saneamento. Ademais, foi destacada a importância da

17

avaliação das consequências das diversas utilizações da água sobre os ecossistemas, da pesquisa e ampliação da informação acerca dos recursos hídricos e da eficiência no uso. O Plano de Ação 9 elaborado se transformou em um documento de referência sobre recursos hídricos. Então, a partir da realização da Conferência de Mar del Plata, a temática hídrica teve mais relevância e ganhou novos impulsos. Segundo Souza (2005), “o tema adquiriu relevância em si mesmo, e desenvolveu-se uma abordagem que aos poucos foi estabelecendo relações entre recursos hídricos, desenvolvimento econômico, garantia de direitos e melhoria da qualidade de vida e saúde da população”. (SOUZA, 2005, p. 54). A importância da temática era tamanha que, na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), a questão dos recursos hídricos foi contemplada no Capítulo 18 (“Proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos: aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos”) da Agenda 21. Neste documento:

A

água é necessária em todos os aspectos da vida. O objetivo geral é assegurar que

se

mantenha uma oferta adequada de água de boa qualidade para toda a população

do planeta, ao mesmo tempo em que se preservem funções hidrológicas, biológicas e

químicas dos ecossistemas, adaptando as atividades humanas aos limites da

capacidade da natureza [

].

(ONU, 1995, p. 267).

O capítulo 18 engloba sete áreas no que tange as águas: aspectos de desenvolvimento e manejo integrado; avaliação; proteção dos recursos hídricos, da qualidade da água e dos ecossistemas aquáticos; abastecimento de água potável e saneamento; água e desenvolvimento urbano sustentável; água para produção sustentável de alimentos e desenvolvimento rural sustentável; e impactos da mudança do clima sobre os recursos hídricos. Esse documento entende que a água é um recurso finito e também traz uma abordagem integrada, mas com a administração setorial das bacias hidrográficas. As prioridades no uso da água seriam para satisfazer as necessidades humanas básicas e proteger os ecossistemas. O princípio da garantia do acesso à água em quantidade e qualidade para todos foi reforçado e:

Considerando que a noção de desenvolvimento sustentável exige que se observe a gestão integrada por bacia hidrográfica e o uso compartilhado das águas, a Agenda

estabelece como objetivos a satisfação das necessidades hídricas de todos os países;

a compreensão da água como parte integrante do ecossistema, como um recurso

natural e um bem econômico e social. São estas as razões da proteção das águas,

9

Mais

informações

em:

VARGAS,

E.

V.

<http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v43n1/v43n1a10.pdf>.

Água

e

relações

internacionais.

Disponível

em:

18

voltadas, sobretudo, para a satisfação das necessidades humanas básicas. E visando à sua realização, a Agenda recomenda a criação de instituições cujas regras e procedimentos, além de incluir a participação de todos os usuários na gestão, gerem condições para a cooperação entre países, tanto no âmbito doméstico como internacional. Essas instituições, formadas pelas políticas domésticas de recursos hídricos, devem, segundo as orientações da Agenda, além de fomentar a cooperação entre os usuários, estabelecer diretrizes para a gestão das águas observando as necessidades relativas à sustentabilidade. Para isso, o documento recomenda ações voltadas para a educação ambiental, captação de recursos financeiros, treinamento de pessoal, produção e gestão de informação sobre a área. (SOUZA, 2003, p.69-70)

Outros fóruns, conferências e reuniões foram realizados contemplando a temática hídrica, e grande parte das recomendações desses eventos consistiam na percepção do uso equitativo dos recursos hídricos, da necessidade de provimento da água para todos em quantidade e qualidade adequadas para o consumo e na importância da participação dos usuários na gestão das águas. Apesar disso, atualmente não existe um regime internacional de águas, o que há é um consenso sobre quais seriam as diretrizes mais adequadas para a gestão dos recursos hídricos. De acordo com Souza (2003), essas diretrizes convergem nos seguintes pontos:

a) Os recursos hídricos são recursos estratégicos, imprescindíveis para a promoção do desenvolvimento econômico e social, e cuja preservação é um dos aspectos relativos à segurança da humanidade, de um ponto de vista mais geral; b) as preocupações com os recursos hídricos estão intimamente relacionadas à preservação ambiental, imprescindível para assegurar a sobrevivência da espécie humana e dos ecossistemas dos quais ela depende; c) respostas à segurança hídrica se relacionam a respostas a questões tais como superação da pobreza e a instrumentos que viabilizem a efetivação dos princípios do desenvolvimento sustentável; d) a segurança hídrica depende da ação cooperada entre usuários, entre os setores público e privado, comunidades e países, e deve ser desenvolvida tanto em função da sobrevivência das gerações atuais quanto das futuras; e) a gestão dos recursos hídricos deve ser pensada de forma integrada a outras dimensões ambientais, deve ser participativa e institucionalizar procedimentos que favoreçam a negociação em situações de conflito; f) para dar conta dessa integração, a gestão deve ser feita por bacia hidrográfica e não se ater à dimensão das fronteiras entre países, regiões dentro de um país ou entre municípios no âmbito das regiões; g) o envolvimento direto das comunidades, e nestas, das mulheres, é crucial para a preservação dos recursos hídricos e deve ser promovido tanto no que diz respeito à participação na gestão dos recursos, como através da inserção em atividades de educação ambiental. (SOUZA, 2003, p. 73-74)

A temática hídrica tem ganhado cada vez mais relevância na agenda ambiental internacional. E apesar de não existir um regime internacional para lidar com a questão, o consenso existente quanto às diretrizes para a gestão dos recursos hídricos representa um enorme avanço para se pensar nos melhores mecanismos para coordenar ações e políticas a fim de preservar o recurso e utilizá-lo de maneira sustentável.

19

1.4 Cooperação para a gestão de recursos hídricos compartilhados e a criação de

instituições

A água é essencial à vida e é um direito humano básico. Sua distribuição na superfície do planeta é diferenciada e desigual. É sensível quanto ao uso pelos humanos e por ser um recurso limitado, circulante e esgotável. Quando compartilhada por usuários em territórios fronteiriços e transfronteiriços, o uso pela população de um determinado Estado afeta o uso de outrem, o que pode gerar conflito pela utilização. O fluxo do curso d’água também é importante para entender relações conflitivas pela utilização do recurso. Estados à jusante recebem a água utilizada pelos Estados à montante 10 e podem sofrer com externalidades negativas, como poluição, sedimentação ou alteração dos ciclos de cheia e seca, decorrentes de atividades não sustentáveis. Além disso, as condições nas quais o compartilhamento dos recursos hídricos é feito têm sido causa de conflitos entre os co-usuários, e os efeitos disso podem ser: competição pela fonte da água, impacto na qualidade e quantidade de água disponível para cada população. Então, conforme explicita Haftendorn (1999), os conflitos podem surgir a partir da utilização dos recursos hídricos comuns e:

Um conflito de distribuição relativa se apresentaria onde existe uma disparidade em relação ao uso da água entre os Estados à montante e à jusante. Um conflito de distribuição absoluta existiria quando simplesmente não há água suficiente para satisfazer todas as necessidades legítimas dos Estados ribeirinhos. A distinção entre as diferentes causas de conflito de água nos leva à suposição de que os conflitos decorrentes do uso ou poluição de recursos hídricos seriam mais fáceis de resolver que os conflitos que surgem a partir da distribuição de um recurso escasso e finito. (HAFTENDORN, 1999, p. 2, versão livre) 11 .

Estudos da Universidade do Estado de Oregon 12 mostram que as tensões e os conflitos existentes nas bacias hidrográficas transfronteiriças 13 possuem altos índices. Contudo, não chegam a escalar e em grande maioria são resolvidos por via diplomática.

As águas transfronteiriças estendem a interdependência hidrológica para além das fronteiras nacionais, ligando consumidores de diferentes países dentro de um

10 Montante refere-se às áreas mais próximas da nascente e jusante às áreas mais próximas da foz.

11 A relative conflict of distribution would present itself where a disparity over the use of water exists between the upper-and lower-lying states. An absolute conflict of distribution would exist when here simply is not enough water to meet all the legitimate needs of the riparian states. The distinction between the different causes of water conflict leads us to the supposition that conflicts arising from the use or pollution of a water resource would be easier to solve than those conflicts that arise from the distribution of a scarce and finite resource.

12 Mais informações disponíveis em: <http://www.transboundarywaters.orst.edu/>.

13 Bacia hidrográfica é definida como área total de superfície de terreno, na qual um aquífero ou um sistema fluvial recolhe sua água. O que a caracteriza como transfronteiriça é sua localização na divisa ou fronteira entre dois ou mais países. (CONSÓRCIO PCJ, 2005, p.11).

20

sistema partilhado. Gerir essa interdependência constitui um dos grandes desafios de desenvolvimento humano que a comunidade internacional enfrenta. (PNUD, 2006, p. 203).

Apesar da incidência de conflitos, os Estados podem cooperar para solucionar os problemas decorrentes do uso dos recursos hídricos e coordenar ações visando sua preservação. Segundo Keohane (1984), a cooperação ocorre “quando atores ajustam seu comportamento às preferências atuais ou antecipadas de outros atores, através de um processo de coordenação política.”. (KEOHANE, 1984, p.51, versão livre) 14 . Haftendorn (1999) considera que a resolução do conflito pode ser facilitada pela interdependência entre as partes envolvidas e as estratégias mais eficazes para alterar a posição relativa dos atores envolvem a troca de informações e a promoção da confiança, uma interação complexa positiva, a criação de solução através de estratégias de relacionamento e o uso da arbitragem, mediação ou intervenção. Eventualmente, um ambiente cooperativo não implica ausência de conflito e de interesses divergentes, mas sim ajuste de comportamento dos atores quanto às preferências. Desta forma, “a cooperação, entretanto, requer que as ações, antes separadas, de indivíduos ou organizações, - que não estavam em harmonia pré-existente - sejam trazidas para uma conformidade através de um processo de coordenação política.” (KEOHANE, 1988, p. 380, versão livre) 15 . Assim sendo, os atores podem cooperar no ambiente internacional por meio da criação de tratados, acordos e estruturas institucionais.

] podem

fazer compromissos críveis, eles são frequentemente capazes de conceber novos constrangimentos (instituições, conjuntos de regras) que mudam a estrutura de incentivos básica com a qual se deparam”. (KEOHANE; OSTROM, 1995, p.2, versão livre) 16 . Desta forma, o cumprimento dos compromissos criados viria a partir do entendimento de que os ganhos da cooperação seriam maiores do que os da não cooperação.

No que concerne às bacias hidrográficas transfronteiriças, a cooperação tem se estabelecido através de tratados, normas e procedimentos definidos pelos organismos responsáveis pela gestão e monitoramento dos recursos hídricos compartilhados. Esses esforços cooperativos demonstram que os Estados podem se unir em contextos diferentes para gerir esses recursos da melhor forma possível. Apesar disso, assim como alega o Programa

Em relação aos CPR compartilhados, para Keohane e Ostrom, os Estados “[

14 When actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy coordination.

15 Cooperation, however, requires that the actions of separate individuals or organizations which are not in pre- existent harmony be brought into conformity with one another through a process of policy coordination.

16 […] can make credible commitments, they are frequently able to devise new constraints (institutions, or set of rules) that change the basic structure of incentives that they face.

21

das Nações Unidas para o Desenvolvimento Humano (PNUD), “[

reforçar e aprofundar a noção de interesses partilhados que fundamenta a cooperação e conceber instituições eficazes, transparentes e responsáveis que respondam aos desafios do

(PNUD, 2006, p. 225). Embora os Estados não possuam o mesmo grau de

dependência hidrológica, cada vez mais e em maior número, eles reconhecem a necessidade

de criar modelos de gestão para o desenvolvimento sustentável das bacias hidrográficas.

Conforme já exposto anteriormente, segundo Keohane e Ostrom (1995), para compreender o processo de cooperação no âmbito local e global é preciso analisar, especialmente, as variáveis que afetam os resultados o número de atores e sua heterogeneidade. De acordo com os autores, é preciso entender o impacto de diferentes estruturas de preferência e dos custos de transação, incluindo custos de monitoramento, e a probabilidade e extensão da cooperação e da discórdia. Para Bernauer (1997), alguns conflitos são resolvidos com a criação de instituições, porém outros podem persistir. Haftendorn (1999) considera que a atuação de um ator externo facilitador ou até mesmo uma potência hegemônica, poderia facilitar ou forçar as partes em conflito a chegar a um acordo. Bernaeur (1997) observa que os resultados dos arranjos cooperativos podem variar, e, portanto, ele foca sua análise na existência ou não de instituições de gestão de rios internacionais e a sua distribuição geográfica, nas características e funções da gestão e no desempenho das instituições desenhadas. Existem estruturas institucionais para a cooperação em várias bacias, contudo o impacto é diferente em cada uma delas. A criação de instituições é um importante mecanismo para regular a apropriação das águas, garantir a sua provisão, dirimir os problemas de ação coletiva e solucionar conflitos, para assim, preservar o recurso. Segundo Ostrom

futuro [

o desafio consiste em

]

]”.

(1990):

Instituições podem ser definidas como um conjunto de regras de funcionamento que são usadas para determinar quem pode tomar decisões em uma determinada arena, quais ações são permitidas ou proibidas, quais regras agregadas podem ser usadas, quais procedimentos podem ser seguidos, qual informação pode ou não pode ser provida, e quais ganhos podem ser atribuídos para indivíduos que dependem das ações uns dos outros. (OSTROM, 1990, p.51. versão livre). 17

O desempenho das instituições pode variar tanto no tempo quanto no espaço. Suas funções também podem ser diversificadas e vão desde esforços para o desenvolvimento socioeconômico da região da bacia, até a adoção de estratégias para solução de problemas que

17 Institutions can be defined as the sets of working rules that are used to determine who is eligible to make decisions in some arena, what actions are allowed or constrained, what aggregation rules will be used, what procedures must be followed, what information must or must not be provided, and what payoffs will be assigned to individuals dependent on their actions.

22

afetam o rio. Ostrom (1990) ressalta que para o sucesso da gestão é importante compreender a dinâmica da participação dos atores interessados nas instituições, as regras acordadas e estabelecidas por meio das normas compartilhadas, o monitoramento das regras feitas por eles próprios e os constrangimentos que os usuários podem sofrer. Assim sendo, as regras para a gestão dos recursos hídricos representam conhecimento compartilhado e elas têm que ser monitoradas.

Conhecimento compartilhado implica que todos os participantes saibam as regras, e saibam que os outros sabem as regras, e saibam que eles também sabem que os outros sabem as regras. Regras de funcionamento são sempre monitoradas e compelidas, pelo menos em certa medida, por aqueles diretamente envolvidos. Em uma situação repetitiva, pode-se assumir que os indivíduos venham a conhecer, por meio da experiência, boas aproximações dos níveis de monitoramento e aplicação envolvidos. (OSTROM, 1990, p. 51, versão livre). 18

Portanto, os indivíduos criam instituições para adotarem estratégias cooperativas quanto à gestão do recurso e as normas sociais compartilhadas pelos usuários têm papel fundamental na dinâmica institucional, sendo alto o custo de violação das regras. Desta maneira, a participação dos usuários nos mecanismos de gestão é importante tanto no processo de construção da estrutura institucional quanto no monitoramento das ações.

Bernauer (1997) ressalta que, mesmo em condições propícias à cooperação, o estabelecimento e o funcionamento da instituição de gestão não são automáticos. Para a solução de problemas de gestão de recursos hídricos de montante à jusante, os Estados ribeirinhos podem recorrer à coerção, compensação, questões interligadas e fazem esforços para mudar as partes ou fóruns de negociação, para assim, atingir resultados cooperativos. Por outro lado, isso pode causar “dano colateral” por afetar as relações entre os Estados em outras áreas. O mecanismo de compensação refere-se ao princípio do poluidor-pagador: o causador da externalidade arca com os custos do dano ambiental causado. Além disso, a vítima de uma externalidade pode ligar uma questão a outra que ela possua mais poder de barganha, já que a intenção é interagir em várias áreas para que consiga estabelecer algum crédito para utilizar em futuras negociações. Quando a vítima da externalidade não consegue a redução dos danos, ela conduz a questão para fóruns que a favoreçam na negociação. Todavia, quando criadas, as instituições são importantes para coordenar as ações dos usuários e regular o uso do recurso de forma sustentável para garantir a sua utilização por gerações futuras.

18 Common knowledge implies that every participant knows the rules, and knows that others know the rules, and knows that they also know that participant knows the rules. Working rules are always monitored and enforced, to some extent at least, by those directly involved. In any repetitive situation, one can assume that individuals come to know, through experience, good approximations of the levels of monitoring and enforcing involved.

23

O autor também analisa o desenho e os elementos operacionais das instituições que fazem a gestão de recursos hídricos compartilhados para verificar o impacto e os fatores de sucesso da gestão. Bernauer (1997) observa que algumas instituições lidam somente com uma questão, outras trabalham com mais de uma problemática; as regras de responsabilidade oferecem um método para lidar com as externalidades negativas; na maioria dos casos, os esforços para a gestão de recursos hídricos transfronteiriços são feitos por instituições intergovernamentais, porém, o envolvimento de agências internacionais também se faz presente; lidar com problemas decorrentes de externalidades negativas é muito custoso, porque os acordos são financiados por cada governo individualmente e os programas de desenvolvimento da bacia são frequentemente financiados em grau considerável por fontes externas. Para Bernauer (1997):

A

gestão de rios internacionais é circunscrita pelos interesses dos países ribeirinhos

e

por várias outras variáveis estruturais. Essas variáveis, no entanto, não são

constantes ao longo do tempo, nem determinam totalmente as possibilidades de gestão internacional do rio. Elas servem apenas como pontos de partida para um processo político em que as partes negociadoras tentam harmonizar os seus

interesses e atingir a cooperação. (BERNAUER, 1997, p. 168, versão livre) 19 .

Quando se trata de bacias hidrográficas compartilhadas, a adesão local pelos Estados ribeirinhos das diretrizes gerais para a gestão do recurso representa um importante passo para a preservação e uso sustentável do recurso, porém não é suficiente. É preciso fazer esforços maiores e transpor essas recomendações para os mecanismos de gestão da bacia no nível internacional, para coordenar as ações e para que os dilemas de ação coletiva e os conflitos pelo uso da água sejam dirimidos. Assim, segundo Souza (2005):

Essa gestão, para ser adequada aos desafios e às especificidades dos recursos hídricos, deve criar mecanismos que atendam os dilemas de compartilhamento das águas como um common pool, o que é compreendido como crucial para a preservação das águas como um bem público global. Isto é, para assegurar o provimento da água como bem público global, é imprescindível geri-la adequadamente como common pool. Se forem criados mecanismos institucionais que alterem as escolhas dos usuários das águas, no sentido de tornar a perspectiva de cooperação uma alternativa aceitável, por hipótese estar-se-ia assegurando o provimento do bem público água, pois estar-se-iam assegurando a estabilidade do ciclo hidrológico e, em consequência, a estabilidade de um dos fatores responsáveis pela integridade do ecossistema. (SOUZA, 2005, p. 80).

19 Managing international rivers is circumscribed by the interests of the riparian countries and by several other structural variables. These variables, however, are not constant over time, nor do they fully determine the possibilities of international river management. They serve merely as starting points for a political process in wich the negotiating parties try to harmonize their interests and to achieve cooperation.

24

Existem no planeta aproximadamente 263 bacias hidrográficas transfronteiriças 20 e estas envolvem o território de 145 países. De acordo com Pereira (2013), das 263 bacias hidrográficas transfronteiriças, 78 estão localizadas nas Américas, sendo 38 na América do Sul e 40 na América do Norte, 69 bacias ficam na Europa, 59 na África e 57 na Ásia. No mapa 1, é possível ver a distribuição das bacias hidrográficas do mundo todo com águas transfronteiriças.

Mapa 1 Distribuição das bacias hidrográficas com águas transfronteiriças

das bacias hidrográficas com águas transfronteiriças Fonte: Wolf et al, (1999), atualizado em 2001. O estudo

Fonte: Wolf et al, (1999), atualizado em 2001.

O estudo International waters: indicators for identifying basins at riskde WOLF, YOFFE, GIORDANO (2003), identificou os conflitos e a incidência de cooperação em bacias hidrográficas em diversas regiões do globo. Os autores criaram a escala BAR 21 (Basins Rivers at Risk) com índice entre -7 e +7 para indicar os locais com maiores índices de cooperação (+7) e de conflito (-7). Eles verificaram com esta escala que, nos tempos modernos, não há a ocorrência de eventos nos extremos dos índices, ou seja, nenhuma guerra foi travada nos

20 Esse número sofre alterações em função das mudanças nas definições das fronteiras políticas entre os Estados.

21 O índice entre (-7) e (+7) foi criado tendo como referência a avaliação dos seguintes aspectos: (-7) declaração formal de guerra, atos de guerra extensiva causando mortes, deslocamentos ou alto custo estratégico; (-6), atos militares extensivos; (-5) atos militares de pequena escala; (-4) ações políticas-militares hostis; (-3), atos diplomático-econômicos hostis; (-2), expressões verbais fortes mostrando hostilidade na interação; (-1) expressões verbais leves mostrando discórdia na interação; (0), atos neutros ou não-significantes para a situação; (1) trocas oficiais, palestras ou expressões políticas menores apoio verbal leve; (2) apoio verbal oficial para metas, valores ou regime; (3), acordo cultural ou científico ou apoio (não-estratégico); (4) acordos econômicos, tecnológicos ou industriais não-militares; (5) apoio econômico ou estratégico militar; (6) Tratado internacional de águas; aliança estratégica maior (regional ou internacional); (7) unificação voluntária em uma nação.

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últimos tempos por causa dos recursos hídricos, assim como também não há exemplo de nações que se unificaram em decorrência destes recursos. A distribuição dos eventos de conflitos e cooperativos encontrados neste estudo por categorias pode ser vista no gráfico 1.

Gráfico 1- Distribuição dos eventos conflitivos e cooperativos no que tange as bacias hidrográficas transfronteiriças

no que tange as bacias hidrográficas transfronteiriças Fonte: WOLF, YOFFE, GIORDANO (2003). Uma constatação feita

Fonte: WOLF, YOFFE, GIORDANO (2003).

Uma constatação feita é que os Estados cooperam quanto aos recursos hídricos em várias questões, incluindo o que concerne à quantidade e qualidade da água, desenvolvimento econômico, hidrelétricas, cooperação técnica, controle de enchentes e gestão conjunta. Por

26

outro lado, segundo o mesmo estudo citado, 66% dos eventos conflitivos estão relacionados a problemas ligados a quantidade de água e infraestrutura. A conclusão deste estudo é que 67,1% dos casos analisados indicaram índices de cooperação, 27,7% registraram conflitos e 5,2% são casos neutros ou não-significativos. O relatório publicado em 2007 pelo World Wide Fund for Nature (WWF), “World’s Top 10 rivers at risk”, listou as situações mais ameaçadoras para dez rios transfronteiriços quanto a poluição, mudanças climáticas e danos. O objetivo da WWF era chamar a atenção dos governos para a proteção dos rios, para assim, assegurar sua existência e preservação. De acordo com esse relatório, cinco dos dez rios transfronteiriços listados em situação de risco ficam na Ásia, e um deles, é o caso em estudo neste trabalho: o Rio Mekong. Desta forma, o propósito deste trabalho é analisar quais os fatores que levam ao sucesso da cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos transfronteiriços. Para tal, considera-se que os Estados têm buscado cooperar na gestão de águas compartilhadas mediante a criação de acordos, tratados e estruturas institucionais que facilitam o diálogo e a coordenação das ações e dos interesses. E o sucesso da gestão compreende a incorporação de stakeholders nas discussões, a simetria e disponibilização de informações entre os Estados usuários do recurso, sistemas de monitoramento da qualidade da água, ações coordenadas para promoção do desenvolvimento sustentável e aplicações de sanções para os descumpridores de regras. Feita a discussão teórica que baseará essa pesquisa, o próximo capítulo consistirá na exposição das características da região, dos aspectos socioeconômicos e demográficos e as implicações das atividades humanas para a bacia do Rio Mekong. Posteriormente serão analisados os acordos, tratados e a estrutura institucional constituída para a gestão da referida bacia.

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2 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO MEKONG

A bacia hidrográfica transfronteiriça do Rio Mekong é um dos principais sistemas hídricos do mundo. Esta bacia possui uma grande biodiversidade e é compartilhada por China, Myanmar, Laos, Tailândia, Camboja e Vietnã. O Rio Mekong é de extrema importância socioeconômica para os Estados ripários, principalmente os localizados no Baixo Mekong. Grande parte da população dessa região da bacia depende do rio para sua sobrevivência, seja pelo desenvolvimento de atividades geradoras de renda, como a agricultura e a pesca, ou para a subsistência. Os principais desafios para a gestão da bacia do Rio Mekong consistem na preservação das águas e biodiversidade da bacia, visto que os empreendimentos realizados à montante têm causado danos ambientais e socioeconômicos para a população à jusante.

2.1 Localização e características da região da bacia

Localizada no sudeste asiático, a bacia do Rio Mekong abrange uma área de 795.000 quilômetros quadrados, sendo a 21º maior bacia do mundo, já o Rio Mekong é o 10º maior rio do mundo em volume. O rio nasce numa altitude de mais de 5.000 m nas montanhas Shan Tanghla no planalto tibetano, atravessa a Província chinesa Yunnan, segue ao sul da China, continua no Myanmar, Laos, Tailândia, Camboja e Vietnã, e por fim, desagua no Mar do Sul da China. (MRC, 2013b). A bacia do Rio Mekong pode ser vista no mapa 2.

28

Mapa 2 A bacia do Rio Mekong

28 Mapa 2 – A bacia do Rio Mekong Fonte: Le-Huu e Nguyen-Duc, 2003. Na tabela

Fonte: Le-Huu e Nguyen-Duc, 2003.

Na tabela 1, é possível ver a distribuição do fluxo da bacia do Rio Mekong em cada Estado que ela banha.

29

Tabela 1: Os Estados ripários e a distribuição do fluxo da bacia do Mekong em cada território

Estado

Área (km²)

Área na

Fluxo da

Fluxo total da bacia (%)

na bacia

bacia (%)

bacia (m³)

China

165.000

21

2.140

16

Myanmar

24.000

03

300

02

Laos

202.000

25

5.270

35

Tailândia

184.000

23

2.560

18

Camboja

155.000

20

2.860

18

Vietnã

65.000

08

1.660

11

Total

795.000

100

15.060

100

Fonte: Adaptado de FENG et al, 2004.

Conforme visto na tabela acima, Laos, Tailândia, China e Camboja possuem quase 90% da área da bacia dentro de seus territórios, enquanto Vietnã e Myanmar detêm 8% e 3%, respectivamente. O fluxo do Rio Mekong passa por duas partes, a superior e a inferior. Na primeira, onde o rio é conhecido como Lancang, China e Myanmar são responsáveis por 16% e 2% do fluxo, respectivamente, e na parte inferior, que passa por Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia, o fluxo corresponde a 82%. Segundo Le-Huu e Nguyen-Duc (2003), a área do Baixo Mekong ultrapassa 600.000 km² e compreende quase todo o Camboja e o Laos, além de corresponder a um terço da Tailândia e um quinto do Vietnã. De acordo com a FAO (2012), no Baixo Mekong, o clima é tropical, ficando quente e úmido na maioria dos meses, apresentando temperatura mínima de 20ºC. Dominado pela monção sudoeste que vai de maio até final de setembro ou início de outubro, esse é o período das cheias. Nessa região, a bacia sofre com as inundações e danos substanciais nas áreas férteis. Na estação seca, entre janeiro a março, a bacia enfrenta sérios problemas com a escassez de água para o uso doméstico e agrícola. Ademais, as condições de navegação do rio são comprometidas e a água salgada atinge o Delta Mekong e afeta uma área de cerca de 2 milhões de hectares. O Alto Mekong apresenta tundra e temperaturas mais baixas que o Norte. O clima varia entre monções tropicais e subtropicais. Segundo a FAO (2012), o período chuvoso é o mesmo da região do Baixo Mekong, embora haja maior variação de ano para ano. Na direção

30

norte, a quantidade de chuva é de menos de 600 mm. É difícil de encontrar neves nos vales, mas em altitudes mais elevadas é uma importante fonte de água para a estação seca e para a primavera. No verão, as temperaturas são em média de 2º a 3º C mais baixas que no Baixo Mekong. No inverno, a diferença de temperatura entre as regiões ficam entre 5º a 6º C.

2.1.1 Zonas biogeográficas

A bacia do Rio Mekong é composta por sete regiões com drenagem e geomorfologia diversificada. O Planalto Tibetano, a região montanhosa do Norte e a área do rio Lancang formam o Alto Mekong. O Planalto Khora, a região montanhosa do Leste, a região das Planícies e o Delta Mekong compõem o Baixo Mekong 22 . As zonas bio-geográficas podem ser vistas no mapa 3.

Mapa 3 Zonas biogeográficas da região da bacia do Mekong

3 – Zonas biogeográficas da região da bacia do Mekong Fonte: MRC (2004) 2 2 Todas

Fonte: MRC (2004)

22 Todas as informações sobre as zonas biogeográficas foram retiradas de: UNEP. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Mekong River. Kalmar: GIWA Regional Assessment 55, University of Kalmar, p. 16-19, 2006.

31

Na região do Alto Mekong está localizado o Planalto Tibetano, que possui 2,5 milhões de km², sendo que destes, 316 km² são drenados para o Rio Mekong. Este planalto é a fonte do Rio Mekong e é a região glacial mais densa da Terra. Ainda nessa região, fica a área dos Três Rios, composta por Mekong, Salween e Yangtze, e apesar do Mekong fluir por mais de 500 km na região, não possui afluentes significativos nesse trecho. A bacia Lancang fica ao sul da área dos Três Rios e possui microbacias afluentes que drenam para o Rio Mekong. É caracterizada por altas montanhas e desfiladeiros. A área norte dessa bacia é a parte mais habitável e povoada, com desenvolvimento agrícola, industrial e urbano relativamente grande possui potencial para o desenvolvimento de energia hidrelétrica. Já a região sul da bacia possui terra arável limitada e pequenos centros populacionais. A região montanhosa do Norte está localizada na parte sudeste de Yunnan, (China), no nordeste do Myanmar e no norte da Tailândia e do Laos. Essa região da bacia do Rio Mekong é caracterizada por altas montanhas e por muitos vales, sendo um terreno muito acidentado e com baixa densidade populacional. A produção do arroz é a atividade agrícola desenvolvida nessa região. À esquerda do Rio Mekong passam seus afluentes Nam Ta, Nam Ou, Nam Soung e Nam Khan, enquanto Nam Mae Kok e Nam Mae Ing à direita.

O Planalto Khorat, formação geológica que ocupa grande parte do nordeste da

Tailândia e do sul do Laos, possui baixa altitude e consiste em sedimentos e rochas erodidas rodeadas por um aro de arenito. Apesar de ser a região mais seca da bacia do Rio Mekong e o solo possuir baixa fertilidade, lá é desenvolvida a agricultura extensiva. O local possui potencial desenvolvimento de atividades agrícolas a partir da instalação de controladores de

cheia, drenagem e irrigação, além de medidas para reduzir a salinização. Nesse planalto, passam à direita do Mekong os rios Songkhram e Mun, e à esquerda, os rios Nam Ca Dinh, Se Bang Fai e Se Bang Hiang.

Já a região montanhosa do Leste se estende até o leste do Laos e a parte central do

Vietnã. Vários rios afluentes drenam essa região, sendo os maiores Nam Cadinh, Se Bang Fai, Se Bang Hieng, Se Kong, Se San e Sre Pok. Essa área é a mais densa em florestas da bacia e é muito rica em biodiversidade. A parte superior apresenta um elevado potencial para o desenvolvimento de energia hidrelétrica e grandes projetos foram e estão sendo feitos no Laos e no Vietnã. Cobrindo o norte do Camboja, o sul do Laos, o leste da Tailândia e o sul do Vietnã, a região das Planícies, assim como o Delta do Mekong, estão associados à zona costeira. É uma região que apresenta grande biodiversidade aquática e que possui dois sistemas hídricos de suma importância, o Lago Tonle Sap, no Camboja, e o Delta do Mekong, no Vietnã. A bacia

32

Tonle Sap é uma grande planície cercada por morros e sua parte central compõe o Grande Lago, o maior corpo de água doce do sudeste asiático. O Grande Lago possui condições hidrológicas que mantêm a alta produtividade da biodiversidade, especialmente de peixes, fonte de subsistência de 40% da população do Camboja. O Delta Mekong é uma área triangular do extremo sul da região das Planícies, sendo a mais densamente povoada da região da bacia e detentora de terras agrícolas férteis. Essa região abrange cerca de 49.520 km², sendo 74% da área presente no Vietnã e o restante no Camboja. No Delta Mekong, o rio Bassac se divide perto da foz do Rio Mekong, os dois rios se transformam em vários cursos de água menores e o Delta se expande para formar uma planície. Os Planaltos do Sul são extensões das montanhas do norte e ficam localizados no sudeste do Camboja. Eles são drenados pelos rios Prek Thont e Tonle Sap, fluindo na sua direção norte. É uma área densamente florestada e com baixa densidade populacional, sendo considerada como uma área significativa para a conservação da natureza.

2.2 Aspectos demográficos e socioeconômicos

A população total da bacia é de cerca de 70 milhões de habitantes, sendo que, 60 milhões de pessoas vivem no Baixo Mekong e 10 milhões no Alto Mekong. Segundo a Comissão do Rio Mekong (2010), mais de cem grupos étnicos diferentes vivem dentro dos limites da bacia, sendo essa região uma das que apresentam maior diversidade cultural no mundo. A população que vive no Baixo Mekong corresponde a cerca de 90% da população total do Camboja (13 milhões), 97% do Laos (6 milhões), 37% da Tailândia (23 milhões) e 20% do Vietnã (18 milhões). De acordo com a FAO (2012), apesar do processo de urbanização ter se intensificado nos Estados do Baixo Mekong, 85% da população da bacia vive em áreas rurais. No quadro 1 estão apresentadas as características gerais dos Estados Ripários.

33

Quadro 1 Características gerais dos Estados ripários

       

Área de agricultura irrigada na bacia

População com acesso à água potável

Estados

População

PIB

Área

Ripários

 

Total

(US$)

 
     

Camboja

181.035

14,86

14,04

344.000

hectares

60%

km²

milhões

bilhões

 

China

9.596.961

1, 351

8,227

516.000

hectares

89%

km²

bilhões

trilhões

 

Laos

236.800

6,646

9,418

301.000

hectares

60%

km²

milhões

bilhões

 

Myanmar

676.558

52,80

111,1

86 mil hectares

71%

km²

milhões

bilhões

Tailândia

513.120

66,79

366

1,290 milhões de hectares

98%

km²

milhões

bilhões

Vietnã

332.000

88,77

155,8

1,805 milhões de hectares

94%

km²

milhões

bilhões

Fonte: Elaborado pela autora a partir de WORLD BANK (2012); FAO (2012).

A área total de agricultura irrigada na bacia do Rio Mekong é de aproximadamente 4,3

milhões de hectares, sendo que, conforme os dados do quadro 1, a maior área está localizada

no Vietnã, devido principalmente ao cultivo de arroz. De acordo com Chu et al (2003), em

toda a extensão da bacia, a agricultura irrigada é a atividade que mais consome água. O

Camboja é o Estado ripário que mais retira água da bacia para esse fim, já que usa 94% dos

recursos da bacia em seu território para tal, seguido por Tailândia (91%), Vietnã (86%) e Laos

(82%). A produção de alimentos e a agricultura de subsistência da população do Baixo

Mekong estão intimamente ligadas às águas da bacia.

Na China e no Myanmar, as águas da bacia são utilizadas principalmente na geração

de energia hidrelétrica. Contudo, no Myanmar, as águas também são usadas no cultivo de

arroz e grãos, além dos peixes presentes na bacia serem importantes para o consumo da

população local e uma importante fonte de renda. Na Tailândia e no Laos, a utilização

consiste na irrigação, tanto para a agricultura de subsistência quanto na produção agrícola

intensiva. No entanto, segundo o UNEP (2006), o Laos apresenta um potencial hidrelétrico

significativo e exporta a energia produzida, o que constitui ganhos econômicos importantes.

Um dos principais usos dos recursos fluviais no Camboja é para pesca, atividade esta que é

muito importante tanto para a subsistência das comunidades ribeirinhas quanto para a

economia nacional. No Vietnã, a água é utilizada para a irrigação, sobretudo do cultivo de

arroz, e a pesca é um importante meio de subsistência para mais de 18 milhões de pessoas que

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vivem na região do Delta do Mekong. Em síntese, a agricultura irrigada, com destaque para o cultivo de arroz e grãos, e a pesca são as atividades econômicas predominantes na bacia do Rio Mekong. Segundo a FAO (2012), cerca de 60% da população economicamente ativa da região da bacia tem profissões ligadas ao uso das águas, sendo em sua maioria, pescadores e agricultores. O desenvolvimento econômico dos Estados ripários é um dos grandes objetivos das políticas macroeconômicas nacionais. No que concerne os países do Baixo Mekong, a dependência dos recursos da bacia para o desenvolvimento de suas atividades de subsistência e geradoras de renda é muito grande. Consequentemente, de acordo com Gajaseni, Heal e Jones (2006), a competição entre os Estados ribeirinhos pelos recursos é agressiva e eles são ao mesmo tempo dependentes e interdependentes dos recursos naturais da bacia do Rio Mekong. A figura 1 mostra a relação de interdependência dos recursos naturais da bacia entre os Estados ripários.

Figura 1 Interdependência dos recursos naturais da bacia entre os Estados ripários

dos recursos naturais da bacia entre os Estados ripários Fonte: Gajaseni, Heal e Jones (2006). Como

Fonte: Gajaseni, Heal e Jones (2006).

Como visto, a Província de Yunnan é muito dependente das águas da bacia para o desenvolvimento do potencial hidrelétrico e o Myanmar já é menos dependente, tanto no quesito geração de energia quanto na pesca e no cultivo de arroz e grãos. Já os Estados

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ripários do Baixo Mekong dependem muito das águas do rio para o desenvolvimento de suas atividades econômicas e de subsistência. Segundo Gajaseni, Heal e Jones (2006), existe concorrência direta entre Tailândia e Vietnã sobre o abastecimento de água para a produção agrícola, já que eles são concorrentes no mercado mundial de arroz. Há também uma competição indireta pela produção de energia. A Tailândia possui uma alta demanda de energia e precisa importá-la dos Estados vizinhos, especialmente o Laos, que vêm apresentando um grande potencial na produção. Os Estados com maior potencial para a geração se tornaram competidores no mercado mundial. Ainda de acordo com Gajaseni, Heal

e Jones (2006), Myamar, Laos e Camboja estão crescendo e dependem da exportação de

madeira, peixes, minerais e energia para a Tailândia. Desta forma, utilizando-se dos estudos de Ostrom (1990) e Keohane e Ostrom (1995),

a heterogeneidade quanto às capacidades dos Estados ripários facilitaria a cooperação, pois

expressa a dependência que eles têm dos recursos naturais da bacia. Como também aponta Keohane e Nye (2001) e Ostrom (1990), estes Estados estão ligados por uma estrutura de interdependência enquanto eles continuam a compartilhar um único CPR, já que eles utilizam os recursos da bacia para o suprimento das necessidades de seus mercados internos e no desenvolvimento das atividades econômicas. De acordo com a FAO (2012), a migração é um evento bastante recorrente especialmente no Baixo Mekong. A população rural migra sazonalmente ou de maneira semipermanente para as áreas urbanas em busca de emprego e com a expectativa de maiores salários. Essa população também se muda de áreas rurais densamente povoadas para locais mais remotos em busca de novas oportunidades para o desenvolvimento de atividades econômicas. Grande parte dos habitantes do Baixo Mekong, uma das regiões mais pobres do mundo, não tem acesso à infraestrutura de qualidade, a serviços públicos básicos e vivem com baixa renda, visto que um terço da população se sustenta com menos de US$ 2 por dia. No Camboja, 35% da população vive abaixo da linha da pobreza. Apesar das disparidades socioeconômicas entre os Estados ripários, notadamente os da região do Baixo Mekong,

dados da MRC (2010) indicam que 60% da população dessa região tem acesso a saneamento.

2.3 Implicações da ocupação humana e da atividade econômica na bacia

O volume de água da bacia do Rio Mekong tem sido alterado pelas atividades desenvolvidas em seu entorno. A construção de barragens para hidrelétricas, a melhoria da navegação fluvial e o desvio de água do rio para irrigação tem deteriorado as condições das

36

águas e das espécies aquáticas. As informações sobre a utilização das águas por setor nos Estados ripários estão apresentadas no gráfico 2.

Gráfico 2 Utilização das águas por setor nos Estados ripários

– Utilização das águas por setor nos Estados ripários Fonte: Elaborado pela autora a partir de

Fonte: Elaborado pela autora a partir de FAO (2012)

A expansão da agricultura, o desenvolvimento de processos de irrigação em maiores escalas e a dependência das indústrias dos recursos da bacia têm contribuído para o aumento exponencial do consumo da água e o desvio do fluxo do rio. Essas atividades têm modificado o ciclo hidrológico e afetado o volume do Rio Mekong e de seus afluentes. No Camboja, a pesca excessiva tanto para fins comerciais quanto para a subsistência constitui uma ameaça para a preservação das espécies aquáticas.

Na região do rio Lancang, na China, e no Baixo Mekong, no Laos, a construção de barragens para o desenvolvimento de energia hidrelétrica é bastante recorrente. A estimativa é que nas próximas décadas, dezenas de novas barragens sejam construídas. Segundo a UNEP (2006), essas construções também têm causado grandes impactos no volume do rio e de seus afluentes, pois o fluxo do rio tem sido modificado e os sedimentos que ficam presos atrás das barragens têm interferido na migração dos peixes e na desova, reduzindo a produtividade e gerando danos ambientais. Analisando especificamente o caso chinês, na Província de Yunnan existem e estão sendo construídas várias barragens. A expansão hidrelétrica na China faz parte do planejamento nacional e o de acordo com Dore, Xiaogang e Li (2007), esta

37

Província tem papel chave, já que possui 24% do potencial hidrelétrico da China para projetos de médio e grande porte. Por estarem localizadas no Alto Mekong, à montante, estas construções afetam diretamente a quantidade e qualidade das águas do Mekong à jusante. Para Gajaseni, Heal e Jones (2006), este fato deixa os Estados do Baixo Mekong impotentes, já que a China não participa da Comissão do Rio Mekong e por isso a barganha ou enforcement não se aplicam a este Estado no âmbito da Comissão. O resultado disto é o surgimento de conflitos decorrentes dos problemas ocasionados pelos empreendimentos chineses, ou seja, na análise de Haftendorn (1999), se trata de um conflito de distribuição relativa, já que apresenta uma disparidade em relação ao uso da água entre os Estados à montante e à jusante.

Visando melhorar rotas de navegação, o curso do rio foi modificado. Conforme o UNEP (2006), no Alto Mekong, corredeiras e recifes foram removidos para permitir a navegação e isso não só destruiu habitats, prejudicou a desova e a alimentação dos peixes e também modificou o fluxo e aumentou a erosão do rio. O desmatamento das montanhas tem aumentado o volume e a velocidade do escoamento das águas, e com a substituição da cobertura vegetal por assentamentos urbanos, o risco de inundações são maiores. A má drenagem tem acarretado na salinização do solo, deteriorando a qualidade da água e do solo. No Nordeste da Tailândia, a água subterrânea apresenta elevados índices de salinidade e o Delta do Mekong vietnamita apresenta o mesmo problema e o solo também está contaminado por produtos químicos.

De acordo com o UNEP (2006), a utilização de águas subterrâneas para o desenvolvimento de cultivos, como por exemplo, o café, levou à queda dos níveis de águas em muitas terras vietnamitas. Nas últimas décadas, as águas subterrâneas têm sido capitadas extensivamente tanto para consumo doméstico quanto para o uso agrícola no Camboja. Com a intensificação da produção agrícola, grande quantidades de resíduos orgânicos e águas residuais tem ido para a bacia e causa eutrofização, principalmente no Nordeste da Tailândia e no Delta do Mekong.

A poluição química das águas tem sido provocada pelo uso de pesticidas e fertilizantes originários da atividade agrícola. Também há ocorrência de poluição através de coliformes fecais nos afluentes, canais e lagoas da bacia. Segundo informações do UNEP (2006), resíduos sólidos têm sido dispensados nas águas do Mekong em decorrência do desenvolvimento do turismo e da proliferação de centros urbanos. Na tabela 2 estão apresentados alguns problemas e o impacto deles na bacia do Rio Mekong.

38

Tabela 2: Problemas ambientais e os impactos na bacia do Rio Mekong

38 Tabela 2: Problemas ambientais e os impactos na bacia do Rio Mekong Fonte: UNEP, 2006.

Fonte: UNEP, 2006.

39

Percebe-se que os Estados ripários têm causado danos à bacia do Rio Mekong. Seja contribuindo para o aumento da quantidade de sedimentos, desmatando e modificando a paisagem através da remoção da cobertura vegetal para a urbanização e implantação de propriedades agrícolas, seja pela perda da biodiversidade e a modificação de ecossistemas. A estrutura institucional de gestão da bacia do Rio Mekong será o tema da próxima seção. O histórico das iniciativas de cooperação entre os Estados ripários, bem como o acordo de cooperação e o plano da bacia também serão apresentados.

40

3

MEKONG

A

ESTRUTURA

INSTITUCIONAL

DE

GESTÃO

DA

BACIA

DO

RIO

Na década de 1940, a Comissão Econômica das Nações Unidas para a Ásia e Extremo Oriente realizou estudos no Rio Mekong e notou o potencial do rio para o desenvolvimento de hidrelétricas e irrigação. A iniciativa chamada de Projeto Mekong foi considerada um dos maiores projetos de financiamento, construção e gestão já idealizados pela Organização das Nações Unidas. Nesta seção serão apresentados o histórico de cooperação para a gestão da bacia do Rio Mekong, o arranjo institucional criado e suas respectivas atribuições, bem como o acordo e os planos da bacia.

3.1 Perspectiva histórica da criação da estrutura institucional para a gestão da bacia

do Rio Mekong e as iniciativas de cooperação

As primeiras iniciativas para fazer a gestão da bacia do Rio Mekong tiveram início na década de 1940. Em 1947, a Comissão Econômica das Nações Unidas para a Ásia e Extremo Oriente (UNECAF) 23 foi criada para ajudar no desenvolvimento do Sudeste Asiático. De acordo com Tatemoto (2008), pelos resultados de estudos preliminares em relação ao potencial hidrelétrico na região, o Baixo Mekong tornou-se uma prioridade. Essa Comissão criou em 1949 um Escritório para Controle de Enchentes, responsável por elaborar relatórios sobre inundações em rios internacionais. Em 1952, este Escritório elaborou um estudo com a colaboração de Camboja, Laos, Tailândia e Vietnã sobre o controle de inundações e desenvolvimento de recursos hídricos no Baixo Mekong. Neste relatório foram apresentadas informações que comprovavam o potencial da bacia do rio Mekong para o desenvolvimento de irrigação e hidrelétricas. O Escritório da UNECAF propôs que a região fosse estudada de maneira mais aprofundada e intensiva, contudo, de acordo com MRC (2013b), a situação política na Indochina 24 impediu a ação e, além disso, a China não participou porque não era membro da Organização das Nações Unidas e o Myanmar (antiga Birmânia) não manifestou interesse.

23 Atual Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para Ásia e Pacífico (UNESCAP).

24 Colônia francesa no Sudeste Asiático que compreendia a região localizada entre a Índia e a China, hoje, os atuais Vietnã, Camboja e Laos, onde aconteceram diversos conflitos. Desde a segunda metade do século XIX o clima da região era tenso e hostil. Os conflitos na Indochina entre 1946 e 1989 envolveram diretamente, em diferentes épocas, Vietnã, Camboja (1979-1989), Laos, França (1946-1954), Estados Unidos (1955-1973) e China (1979). (MRC, 2013b, p.13).

41

O empreendimento de ações só foi possível a partir de 1954, quando o clima ficou

menos tenso e hostil com a independência de Camboja, Laos e Vietnã. França, Japão e Estados Unidos financiaram e investiram na realização dos primeiros estudos na região. Entre 1955 e 1956, o US Bureau of Reclamation fez um estudo na região do Baixo Mekong e recomendou que os quatro Estados ripários do Baixo Mekong - Laos, Vietnã, Camboja e Tailândia- fizessem uma gestão conjunta dos recursos hídricos para promover o desenvolvimento da região. Neste trabalho, o Escritório notou que não existiam dados compilados suficientes para desenvolver um plano de bacia, e por isso, havia a necessidade de criar um programa de coleta e análise de informações e formular estudos sobre agricultura,

pesca, navegação e educação. Como desdobramento do estudo realizado, em 1956 foi produzido o “Relatório de Reconhecimento – Bacia do Baixo Mekong”, que segundo a MRC (2013b), foi o primeiro documento considerado como plano de bacia do Rio Mekong. Após intensos trabalhos no ano de 1956, a UNECAF com a colaboração de Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia, produziu em 1957, o relatório “Desenvolvimento de Recursos Hídricos na Bacia do Baixo Mekong”. Paralelamente a isso, estes quatro Estados emitiram uma Declaração Conjunta afirmando que continuariam desenvolvendo estudos para analisar a implantação de projetos na bacia. De acordo com Wolf e Newton (2003):

Como em estudos anteriores, o relatório da ECAF enfatizou a necessidade de desenvolvimento integral do rio, e uma cooperação estreita entre os Estados ripários na coordenação de esforços para projetos e gestão. Para facilitar a coordenação, o relatório sugeriu o estabelecimento de um organismo internacional para troca de informação e desenvolvimento de planos entre os Estados ripários. (WOLF; NEWTON, 2003, p. 3, versão livre) 25

A apresentação deste relatório no Encontro da UNECAF e a Declaração Conjunta

levaram a mais uma recomendação: a criação de um Comitê de Coordenação. Representantes dos quatro Estados reuniram-se em Bangkok, em setembro de 1957, e aprovaram o "Estatuto do Comitê para Coordenação de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekonge criaram o Comitê do Mekong (CM), principal instituição para a cooperação da região e os comitês nacionais,

que seriam responsáveis por articular as políticas domésticas com os programas estabelecidos.

A bacia do Rio Mekong representava o primeiro engajamento da ONU em um plano

de bacia. E, em 1959, nasceu o primeiro Agente Executivo 26 do Comitê do Mekong,

25 As earlier studies had, the ECAF report emphasized the need for comprehensive development of the river, and close cooperation between the riparians in coordinating efforts for projects and management. To facilitate coordination, the report suggested the establishment of an international body for exchanging information and development plans between the riparian states.

26 Futuro Secretariado da Comissão do Rio Mekong.

42

responsável pela gestão técnica e administrativa do CM e dotado de um quadro de pessoal fornecido pela ONU. De acordo com Osborne (2004), a importância dos Estados Unidos era tamanha que, “ainda que não fosse um membro do Comitê, seus interesses eram claramente demonstrados pelo fato de um norte-americano ser o chefe administrativo do Comitê”. (OSBORNE, 2006, p. 5-6, versão livre) 27 . O CM 28 aumentou o seu escopo ao longo do tempo, e essas alterações lhe permitiram receber e administrar os fundos de doadores e adquirir títulos de propriedade. O General Raymond Wheeler do Corpo de Engenheiros do Exército estadunidense realizou uma missão em 1958 no Baixo Mekong e percebeu o potencial do uso das águas da região para a navegação, desenvolvimento de hidrelétricas e irrigação. Como recomendação de Wheeler, foi criado um Conselho, composto inicialmente por três engenheiros, e expandido em 1969 para dez. Este Conselho participava dos encontros do CM e incorporava a análise de questões agrícolas, financeiras, sociais e econômicas. Mesmo com a Guerra Fria e durante o conflito entre Estados Unidos e Vietnã, segundo Fox e Sneddon (2006), os estadunidenses continuaram patrocinando o Comitê do Mekong e ainda deram apoio militar e financeiro à Tailândia, por se tratar de um aliado estratégico dos Estados Unidos naquela região. Em 1962, o geógrafo estadunidense Gilbert F. White liderou a missão da Fundação Ford. O relatório elaborado por ele, “Aspectos Sociais e Econômicos para o Desenvolvimento do Baixo Mekong”, reiterou o grande potencial de desenvolvimento que a região possuía. Isto posto, redes de monitoramento e bancos de dados foram construídos nos afluentes do Rio Mekong e a expectativa era que isso fosse expandido a longo prazo. Apesar de todas essas iniciativas de atores internacionais, segundo a MRC (2013b), os Estados ripários continuavam sofrendo pela falta de condições financeiras, dados e habilidades e havia dificuldade em conciliar as metas, planos e ações de desenvolvimento regional e nacional. A preocupação com as questões do desenvolvimento na região da bacia gerou a percepção de que seria necessário criar um plano global da bacia. Por isso, em 1970, o Comitê do Mekong encomendou a uma equipe de consultores internacionais a elaboração do “Plano Indicativo da Bacia: 1970”. Este plano propôs investimentos integrados e multissetoriais no rio principal e afluentes por meio de 180 projetos, visando o aumento da capacidade de geração de energia, a expansão da navegação, irrigação, drenagem e controle de cheias. (MRC, 2013b, p. 21). Vale destacar a importância do papel dos Estados Unidos

27 Although not a member of the Committee, the United States’ interests were firmly asserted through the fact that an American was the administrative head of the Committee.

28 O nome do CM mudou em 1965 para Comitê de Coordenação de Desenvolvimento Integral do Baixo Mekong.

43

desde meados da década de 1950 até 1970. Alinhado a seus interesses estratégicos na região e

na relação com a Tailândia, a proposição de Haftendorn (1999) se confirma, já que a ação

deste ator externo facilitou cooperação, pois ele influenciou na criação do Comitê do Mekong

e sua atuação nos anos posteriores contribuiu para as primeiras iniciativas cooperativas na bacia.

O potencial para a expansão da irrigação na região do Baixo Mekong era tão considerável que o CM conseguiu financiamento para construir cinco fazendas experimentais nos quatro países da região e decidiu estabelecer um Sub-Comitê de Agricultura e a Divisão da Agricultura dentro do Secretariado. Todavia, na década de 1970, a intensificação do

conflito no Vietnã e seu impacto no Camboja e Laos atrapalharam o progresso das iniciativas,

e os Estados Unidos perderam interesse em investir no Mekong. Destarte, projetos

independentes eram implementados na Tailândia e no Laos, e iniciativas cooperativas só eram feitas por estes Estados ripários. A MRC (2013b) ressalta que a Declaração Conjunta de

Princípios para a Utilização das Águas da Bacia do Baixo Mekong representa um grande feito em 1975, pois reiterava a necessidade de acordo entre os membros para a construção de projetos de grande porte e foi caracterizada por um robusto conjunto de regras relacionadas principalmente ao rio principal da bacia. Porém, apesar dos avanços, os tempos difíceis voltaram. A situação continuava delicada. Entre 1976 e 1977, as reuniões no Comitê do Mekong não estavam sendo realizadas devido a não nomeação de representantes de Camboja, Laos e Vietnã em decorrência dos conflitos e da consolidação dos novos regimes políticos desses Estados. O financiamento caiu drasticamente e somente a Holanda continuou financiando as iniciativas. No ano de 1977, Laos, Tailândia e Vietnã criaram o Comitê Interino do Mekong (CIM). O Camboja ficou ausente desta instituição por 14 anos por causa da instabilidade política interna. O Comitê Interino do Mekong continuou contando com o quadro de pessoal internacional no Agente Executivo. Comandado somente pelo três Estados do Baixo Mekong,

o CIM enfrentou problemas com financiamento, redefinição de papéis e reorganização.

Conforme Fox e Sneddon (2006), os programas em que o CIM atuava não contavam com a participação de todos os Estados ripários e a discrepância socioeconômica entre Tailândia em processo de desenvolvimento- e Laos e Vietnã, eram um empecilho para o empreendimento de projetos maiores. De acordo com MRC (2013b), o motivo principal era a tensão entre o desenvolvimento regional e nacional e o papel do planejamento. O relatório feito pelo UNDP em 1984 enfatizou a necessidade de serem feitos planos de desenvolvimento

44

e planejamento integrado. Este fato resultou na reestruturação do Secretariado e no

estabelecimento de um programa de coordenação único para gerenciar os múltiplos temas da agenda de desenvolvimento da região da bacia do Rio Mekong. O CIM continuou realizando estudos na região nas diversas áreas para atualizar os que já tinham sido feitos e para produzir novos. Na década de 1980, dezesseis novos projetos foram executados. Segundo MRC

(2013b):

O “Plano Indicativo da Bacia: 1970” foi completamente revisado em 1987, baseado na atualização da análise da demanda alimentar e energética e incluiu um plano de investimentos de longo prazo de 1988-2000. Todo este trabalho foi realizado durante tempos difíceis, com apenas três países na mesa. (MRC, 2013b, p. 23, versão livre) 29

No início da década de 1990, com o fim da guerra civil, o Camboja pediu para retornar para o Comitê, mas queria que o CIM voltasse para os moldes do CM, que possuía poder de veto. O Camboja enfrentou a resistência tailandesa, contudo, segundo Tatemoto (2006), o PNUD, temendo o fim da cooperação, interveio no impasse entre Tailândia e Camboja propondo uma série de conferências. Então, depois de negociações, a Tailândia concordou com o retorno do Camboja desde que não houvesse o “poder de veto” no CIM, e em 1991 o Estado entrou para o Comitê Interino do Mekong após assinar o Acordo de Paz em Paris.

A partir da constituição do CIM com os quatro Estados ripários da região do Baixo Mekong, esta estrutura institucional passou a ser um organismo intergovenamental, não mais sob os auspícios da ONU. A MRC (2013b) reitera que houve pressão para remover as regras introduzidas na Declaração Conjunta de 1975. Com o apoio do PNUD, em 1994 começaram

as negociações para a criação de um novo acordo, que culminaria em 1995 no “Acordo de

Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio Mekong” e na Comissão do Rio Mekong. O resumo do histórico de cooperação da bacia do Rio Mekong está apresentado

no quadro 2.

29 The 1970 Indicative Basin Plan was completely revised in 1987, based on updated analysis of food and energy demand and including a 1988-2000 investment plan and a long-term perspective. All this work was undertaken during difficult times, with only three countries at the table.

45

Quadro 2 Resumo do histórico de cooperação da bacia do Rio Mekong

Ano

Evento

1952

UNECAF publica relatório destacando o potencial para desenvolvimento integrado na bacia do Baixo Mekong.

1957

Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia adotam o Estatuto do Comitê para Coordenação de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong, levando ao estabelecimento do Comitê do Mekong, a fim de promover, coordenar, supervisionar e controlar a pesquisa e planejamento dos projetos para recursos hídricos. Logo após, o Secretariado do Mekong é formado para facilitar o trabalho técnico e administrativo do Comitê.

1957-1970

Inúmeros estudos são feitos para agregar informações acerca da hidrologia do rio, geografia, regime de chuvas, entre outros, com vistas à implementação de projetos de hidroeletricidade de grande porte.

1975

Declaração Conjunta dos Princípios para a Utilização das Águas da Bacia do Baixo Mekong é ratificada. O Comitê do Mekong recebe mandato mais amplo para criar agências encarregadas da implementação de projetos no curso principal do rio. Projetos de grande escala necessitam de aprovação de todos os membros- cada Estado-membro tem direito a veto. Preparação para a realização do Plano Indicativo da Bacia de 1970, delineando um sistema de sete reservatórios no curso principal. Cooperação continua apesar da guerra no Vietnã.

1975-1991

Guerra civil no Camboja; Guerra no Vietnã (até 1976); Vietnã invade o Camboja (1979) para apoiar o governo cambojano contra o movimento Khmer Vermelho. A agenda do Comitê é restrita e poucos projetos são implementados.

1978

Com a ausência de um representante do Camboja, a cooperação do Mekong torna-se o Comitê Interino do Mekong, formado pelos outros três Estados.

1991

Após o fim da guerra civil, o Camboja pede readmissão e reativação do Comitê no formato original. A Tailândia reluta em aceitar a reativação do Comitê do Mekong e a cooperação segue dentro do Comitê Interino, mas com a presença do Camboja. Tailândia, em decorrência do grande número de projetos de grande porte, recusa-se a voltar a um acordo no qual existia poder de veto.

1995

Após três anos de preparação e mediação por parte do PNUD, o Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio Mekong é assinado por Lados, Tailândia, Camboja e Vietnã, e a Comissão do Rio Mekong substitui os acordos anteriores.

Fonte: Lauridsen (2004)

46

3.2 O Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio

Mekong

O

Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio

Mekong 30 foi assinado em 1995 por Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia e é vigente até os dias de hoje. Este acordo reafirmou a vontade destes quatro Estados ripários em cooperar nas áreas de desenvolvimento sustentável, utilização, gestão e conservação das águas e recursos da Bacia do Mekong. (MRC, 1995, p. 3, versão livre) 31 . No texto do acordo, os Estados reconhecem as grandes mudanças sociais, políticas e econômicas que os países da região enfrentaram no período que antecedeu sua criação, bem como os esforços empreendidos para reavaliar, redefinir e estabelecer a cooperação entre eles. Assim, pode-se perceber através da contribuição de Keohane (1984) e Keohane e Ostrom (1995), que os Estados do Baixo Mekong ajustaram seu comportamento quanto às preferências e fizeram compromissos críveis através da criação deste Acordo e da Comissão do Rio Mekong, instituição responsável pela gestão da bacia.

O grande objetivo deste acordo é dar suporte e desenvolver projetos e planos que

promovam desenvolvimento de maneira sustentável, de forma que os Estados ripários obtenham múltiplos ganhos. De acordo com Tatemoto (2008), no texto do Acordo, o princípio

mais fortemente reforçado é o do uso equitativo e razoável dos recursos hídricos da bacia entre os Estados membros, que seria buscado através de notificações e consultas prévias entre os Estados sobre o uso das águas.

O artigo 11 estabeleceu a criação da Comissão do Rio Mekong, instituição esta que

substituiria o Comitê para Coordenação de Pesquisas da Bacia do Baixo Mekong (Comitê do Mekong, Comitê Interino do Mekong) e o Secretariado. A Comissão formada seria composta por três órgãos permanentes: o Conselho, o Secretariado e o Comitê Conjunto. No texto do Acordo, o Artigo 41 reconhece a importância da assistência dada pela ONU, dos financiamentos e recursos provenientes de doadores e expressa o desejo de estreitar laços e cooperar com outros atores internacionais. Diante deste fato, a perspectiva de Haftendorn (1999) novamente se confirma, já que as ações empreendidas pelo ator externo, neste caso, a ONU, estimularam a dinâmica cooperativa entre os Estados ripários do Baixo Mekong.

30 Mais informações em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin. Disponível em:

31 To cooperate in all fields of sustainable development, utilization, management and conservation of the water and related resources of the Mekong River Basin.

47

O artigo 26 é de extrema relevância, já que definiu como e quais os procedimentos e

regras que os Estados acordaram para a utilização da bacia. Segundo Hirsch et al (2006), a criação desse Acordo simbolizou uma “vitória” para a paz e a cooperação em um região assolada por conflitos geopolíticos ao longo das décadas anteriores. A cooperação firmada entre os Estados do Baixo Mekong tem sido qualificada pelo “Mekong spirit”- caracterizado pelo respeito mútuo e pela disposição ao diálogo para a gestão cooperativa da bacia hidrográfica.

3.2.1 A Comissão do Rio Mekong e sua estrutura organizacional

Antes de ter sido formada a Comissão do Rio Mekong, em um primeiro momento foi criado o Comitê do Mekong (1957-1978) com a adesão de Camboja, Laos, Tailândia e Vietnã. Posteriormente, o Comitê Interino do Mekong (1978-1992) foi constituído com a participação

de Laos, Tailândia e Vietnã. E enfim, este Comitê acabou sendo substituído pela Comissão do Rio Mekong 32 em 1995.

A Comissão foi estabelecida pelo “Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento

Sustentável da Bacia do Rio Mekong”, e conta com a participação direta dos quatro Estados ripários da região do Baixo Mekong: Camboja, Laos, Tailândia e Vietnã. A criação desta instituição representou um novo patamar de cooperação na elaboração de projetos diferenciados e de grande escala. Ela atua no desenvolvimento de projetos e programas nas áreas da pesca, navegação, irrigação, monitoramento ambiental, inundações e desenvolvimento hidrelétrico. Esta estrutura institucional é constituída por três departamentos permanentes: o Secretariado, o Comitê Conjunto e o Conselho. Na figura 2 é possível ver a estrutura organizacional da Comissão do Rio Mekong.

32 Todas as informações foram obtidas em: MRC. MEKONG RIVER COMMISSION. Organisational Structure. Disponível em: <http://www.mrcmekong.org/about-the-mrc/organisational-structure/>.

48

Figura 2 - Estrutura organizacional da Comissão do Rio Mekong

2 - Estrutura organizacional da Comissão do Rio Mekong Fonte: MRC, 2014b. O Conselho é composto

Fonte: MRC, 2014b.

O Conselho é composto por Ministros do Meio Ambiente e da Água do Camboja, Laos, Tailândia e Vietnã. Eles se reúnem para discutir questões que emergem sobre a bacia do Baixo Mekong e para analisar e tomar decisões conjuntas sobre a gestão dos recursos hídricos e desenvolvimento sustentável da região. O mandato é de um ano e os representantes são escolhidos de acordo com a ordem alfabética da lista de participantes dos Estados. As decisões devem ser aprovadas por unanimidade. O Comitê Conjunto é composto por Chefes de Departamento dos quatro Estados e apoiado por Agências nacionais e Ministros das Relações Exteriores. A função deste órgão é formular o plano de desenvolvimento da bacia, projetos e programas, implementar as políticas e decisões do Conselho, bem como cumprir as tarefas designadas por ele e promover

49

treinamento para o pessoal dos Estados-membros que desenvolve atividades na bacia. O mandato da Presidência do Comitê é de um ano e a rotatividade do cargo é feita por ordem alfabética inversa. Atrelado a este Comitê, existe o Grupo Consultivo, responsável por dar suporte técnico e financeiro necessário. Sob a direção do Escritório Chefe Executivo, o Secretariado atua na facilitação de encontros regionais entre os Estados ripários e fornece assessoria técnica para planejamento, coordenação e cooperação. Ademais, formula o programa de trabalho anual e prepara todos os outros planos, projetos e programas, documentos, estudos e avaliações que possam ser requeridos. Além de trabalhar junto aos Estados, também atua próximo aos Comitês Nacionais do Mekong e outras agências estatais. Os Comitês Nacionais foram instaurados no Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia para coordenar os programas e projetos desenvolvidos pela Comissão do Rio Mekong em cada Estado-membro através dos Departamentos e Ministérios Nacionais. A estrutura dos Comitês Nacionais varia em cada Estado, e a estrutura organizacional é composta de um órgão interministerial responsável pela tomada de decisão, um grupo de gestão dos Departamentos-chave dos governos envolvidos com as questões ambientais e um Secretariado de apoio. Estes Comitês desempenham um importante papel na estrutura de gestão da bacia, pois também estabelecem ligações entre as burocracias de cada Estado com o Secretariado da Comissão do Rio Mekong. Como se pode observar, os Estados ripários do Alto Mekong, China e Myanmar, não são membros da Comissão 33 , mas em 1996, se tornaram parceiros de diálogo. Em 2002, a China assinou um acordo de provisão de informação hidrológica do Rio Lancang (Mekong). Através deste acordo, a China fornece dados sobre o nível da água do rio. Desta forma, a participação chinesa só é notável na formação de grupos de trabalhos e por meio de consultas realizadas. Conforme exposto no capítulo anterior, o impacto negativo dos empreendimentos de China e Myanmar nas águas à jusante configuram uma relação conflitiva com os outros Estados ripários da bacia. A ausência dos dois Estados na Comissão do Rio Mekong dificulta a cooperação para a gestão das águas de maneira sustentável e a resolução dos conflitos decorrentes dos problemas ambientais provocados por eles nos outros Estados. Assim, a partir das análises de Ostrom (1990), Bernauer (1997) e Buck (1998), quando se trata de bacias hidrográficas transfronteriças, apesar de a localização geográfica (fronteiras bem definidas) ser determinante para designar os atores envolvidos no compartilhamento, a escolha dos

33 De acordo com Osborne (2004), a China não aceitou o Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio Mekong por não querer discutir seus projetos de uso do rio, principalmente no que concerne à construção de barragens e Myanmar não assentiu devido à baixa propensão para cooperar e pela pouca importância que a bacia do Mekong tem em seu território.

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membros de um acordo de cooperação é feita pelos próprios atores. Ademais, por serem ao mesmo tempo um common pool resource e um bem público, as bacias hidrográficas se caracterizam pela alta subtratividade e a difícil exclusão de usuários. Desta forma, o aspecto da não-participação de China e Myanamar na Comissão não implica na exclusão dos usuários desses Estados da apropriação das águas da Rio Mekong. A Comissão do Rio Mekong é financiada por Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia, e por colaborações técnicas e financeiras de organizações e instituições bilaterais e multilaterais. Trabalha de maneira estreita com os Ministros dos quatro Estados-membros tanto no Secretariado quanto nos Comitês Nacionais do Mekong. Quanto à atuação de outros atores, os principais parceiros de financiamento e desenvolvimento de projetos para a bacia do Rio Mekong são a Austrália, França, Suécia, Bélgica, Alemanha, Suíça, Dinamarca, Japão, Holanda, União Europeia, Luxemburgo, Finlândia, Nova Zelândia, Banco Mundial, Banco de Desenvolvimento Asiático (ADB), Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), União Internacional para a Conservação da Natureza, Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas, Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para Ásia e Pacífico e a WWF.

3.2.2 Diretrizes e procedimentos acordados entre os Estados ripários do Baixo Mekong

No decorrer dos anos, diretrizes e procedimentos foram estabelecidos entre os Estados ripários 34 do Baixo Mekong. Em 2001, foi aprovado o documento com os Procedimentos de Compartilhamento e Troca de Informação. De acordo com informações da MRC (2001), o objetivo desse documento era operacionalizar a troca de informações e dados entre os quatro Estados-membros, deixar disponível as informações sobre os recursos hídricos, topografia, recursos naturais, agricultura, navegação e transporte, gestão de inundações e mitigação, infraestrutura, urbanização/industrialização, meio ambiente e ecologia, limites administrativos, dados socioeconômicos e sobre o turismo na bacia para o público, mostrando a transparência e proporcionando simetria de informações. Ficou decidido que seria de responsabilidade do Secretariado obter, atualizar e disponibilizar essas informações para a Comissão e para o público. Considerando o impacto que o uso da água tem no fluxo e na qualidade dos recursos hídricos da bacia, em 2003 foram acordados os Procedimentos para o Monitoramento do Uso

34

Texto

elaborado

a

partir

dos

documentos

com

os

procedimentos

e

diretrizes

disponíveis

em:

51

da Água na Bacia e nos Afluentes. O sistema de monitoramento consiste em três componentes: equipamentos físicos localizados em cada Estado, procedimentos tecnológicos e monitoramento feito por usuários, instituições e organizações. Segundo informações da MRC (2003b), todo o sistema envolve a atuação do Comitê Conjunto, através da elaboração de regras e procedimentos, do Secretariado, responsável pela elaboração de relatórios, e dos Comitês Nacionais do Mekong, atuando junto ao Comitê Conjunto para manter, fortalecer e estabelecer o sistema de monitoramento. Os Procedimentos para o Monitoramento da Qualidade da Água de 2011 preveem quadro cooperativo para a manutenção da boa qualidade da água para os Estados ripários e ressalta a importância da participação pública neste processo. Conforme MRC (2011), o monitoramento se dá a partir da articulação do Conselho, Comitê Conjunto, do Secretariado e dos Comitês Nacionais. O papel do Conselho é conceber os procedimentos e o do Comitê Conjunto é estabelecer estações de monitoramento, preparar e revisar diretrizes técnicas para a implementação de procedimentos para o monitoramento, atuando de forma conjunta com os Comitês Nacionais. O Secretariado atuaria no provimento de corpo técnico para desenvolver gestão da qualidade da água. Os Comitês Nacionais operariam informando as Agências, autoridades locais e stakeholders dos procedimentos, além de elaborarem relatórios e manterem as estações de monitoramento implantadas. Esses procedimentos configuram alguns dos dos oitos princípios propostos por Ostrom (1990), quanto aos oito princípios que orientariam a construção de instituições. De acordo com a MRC (2003a), os Procedimentos para Notificação, Consulta Prévia e Acordo de 2003 inferem sobre a realização de qualquer projeto pelos Estados que afete o fluxo do rio principal e seus afluentes. Neste caso, projetos realizados durante a estação chuvosa devem apenas serem informados à Comissão. Quando levam a água do rio principal para outras bacias durante o período de seca, o projeto deve passar por uma consulta prévia. Para tal, o Estado ripário tem que fazer um relatório com um resumo dos impactos causados juntamente com uma avaliação técnica. Essa documentação tem que ser encaminhada para o Comitê Conjunto por meio do Secretariado.

3.3 Os planos e programas desenvolvidos na bacia pela MRC

Requerido no Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio Mekong, o Plano de Desenvolvimento da Bacia (PDB) consiste na análise de cenários para formulação de estratégias e processos em diversas áreas, para assim, categorizar e

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priorizar projetos e programas a serem implementados na bacia. Nos primeiros anos de atuação da Comissão do Rio Mekong, antes da elaboração do PDB, as primeiras atividades realizadas consistiam no planejamento de workshops e preparação de relatórios dos Estados- membros da MRC. O relatório preparado por consultores em 1999 propôs um plano de desenvolvimento em duas fases: a primeira consistia na análise de cenários e contava com a participação de stakeholders do nível subnacional, e a segunda abarcava o desenvolvimento de estratégias, projetos e programas para cada nível subnacional. De acordo com a MRC (2005), a participação pública é de grande importância para a elaboração do PDB, pois através das discussões e da troca de informações, o componente participativo fornece capacidade para dissolver ou atenuar os problemas ou impactos indesejáveis dos projetos que afetem os recursos da bacia. Os atores são envolvidos no processo de planejamento do PDB em diversos estágios, porém o impulso principal é através da participação da população ribeirinha em diversos fóruns públicos 35 em que ela apresenta e discute a situação atual, os principais problemas observados ao longo da bacia e suas necessidades. Desta forma, o fornecimento das informações e a identificação dos problemas que afligem a população local, contribuem para a formulação do plano de desenvolvimento da bacia por sub-área 36 , no nível nacional e também para o planejamento e implementação de ações no nível regional. Após muitas negociações, a primeira fase do PDB, implementada de 2001 a 2006, gerou bases para um planejamento cooperativo entre as instituições e os atores interessados. Este planejamento tinha cinco estágios: análises/estudos de sub-áreas e nível regional, análise de cenários, formulação de estratégias, estabelecimento de um banco de dados de desenvolvimento de projetos, priorização de projetos e iniciativas. (MRC, 2013b, p.36). O grande desafio desta fase foi lidar com os diferentes estágios de gestão e planejamento de cada Estado ripário. Segundo Brühl e Waters (2009), durante este período, o Secretariado levou o processo participativo para o PDB através do envolvimento de stakeholders coordenados pelos Comitês Nacionais do Mekong em cada Estado. A segunda fase do PDB, realizada entre 2007 e 2011, compreendeu a consolidação da primeira, a expansão da base de conhecimento e a construção de um planejamento no nível nacional e na Comissão do Rio Mekong. Para tal, foi construído um Projeto de Bases de Dados composto por todos os planos nacionais de desenvolvimento relacionados com os

35 Organizados pela articulação dos Comitês Nacionais e a Comissão do Rio Mekong.

36 A sub-área é uma unidade de ordenamento do território na Bacia do Baixo Mekong refletindo as principais bacias hidrográficas ou afluentes do Rio Mekong.

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recursos hídricos. Esta iniciativa reforça o esforço do compartilhamento de informações e da transparência entre os Estados ripários. A partir da destes dados, os cenários desejados e os projetos são construídos de maneira conjunta. Na figura 3 está ilustrado o ciclo de planejamento do desenvolvimento da bacia.

Figura 3 - Ciclo de Planejamento do Desenvolvimento da bacia

Figura 3 - Ciclo de Planejamento do Desenvolvimento da bacia Fonte: MRC (2013) Em 2011, o

Fonte: MRC (2013)

Em 2011, o Conselho Ministerial aprovou a Estratégia de Desenvolvimento da Bacia. Implementada através do Plano Estratégico para o período de 2011 a 2015, esta estratégia, chamada de Plano de Ação da Bacia, consiste na elaboração de programas de ação que alinham planejamento e planos de trabalho nacionais dos Estados ripários com a execução de projetos regionais para promover desenvolvimento e melhorar a gestão das águas da região. De acordo com a MRC (2013a), esta estratégia aborda principalmente as oportunidades e problemas relacionados ao desenvolvimento e à gestão da bacia, e o Plano Estratégico estabelece a forma como a Comissão do Rio Mekong responderá a essas demandas e oferece a estrutura dentro da qual os programas vão operar. Como parte integrante do Plano de Ação, os planos nacionais foram elaborados pelos Comitês Nacionais do Mekong de cada Estado-membro da Comissão seguindo as diretrizes do Plano de Desenvolvimento da Bacia e se atentando para as necessidades e problemas

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apontados pela população local. A tabela 3 contém informações sobre o número de projetos em cada Estado.

Tabela 3 Projetos dos Planos Nacionais dos Estados-membros

3 – Projetos dos Planos Nacionais dos Estados-membros Fonte: MRC (2013a) Como visto, são mais de

Fonte: MRC (2013a)

Como visto, são mais de 100 projetos em que cada Estado reflete seus interesses e necessidades locais com um custo total de mais de 900 milhões de dólares. Com o objetivo de implementar as ações necessárias para executar programas regionais, a Comissão do Rio Mekong ainda elaborou o Plano de Ação Regional. Cada programa elaborado tenta unir sua proposta com as atividades implementadas pelos Planos Nacionais, fortalecendo assim os vínculos do planejamento estratégico nos níveis local e regional. A Comissão do Rio Mekong tem incentivado e encorajado o diálogo e o processo de consulta com os stakeholders nos programas que possui em diversas áreas, como agricultura, desenvolvimento da bacia, mudanças climáticas, meio ambiente, pesca, controle de cheias, gestão do conhecimento e da informação, sustentabilidade hidrelétrica, capacitação integrada, navegação e gestão de recursos hídricos. Porém, segundo Tatemoto (2008), apesar do incentivo à participação, pela própria configuração política da região, em que a participação de atores sub-nacionais é tradicionalmente baixa, esta se limita a presença deles em seminários, palestras e consultas.

3.4 Iniciativas e programas desenvolvidos por outros atores

Para além da atuação da Comissão do Rio Mekong, outras organizações e instituições também promovem iniciativas e contribuem para a promoção do desenvolvimento econômico

55

e sustentável da região da bacia. Segundo Mehtonen, Keskinem e Varis (2008), além da

Comissão do Rio Mekong, as instituição mais importantes são o Programa da Grande Sub- região do Mekong (GMS Programme) 37 , a Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) e as instituições financeiras, notadamente o Banco Mundial e o Banco de Desenvolvimento Asiático (ADB). O Programa GMS foi criado em 1992 pelo Banco de Desenvolvimento Asiático e pela Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para Ásia e Pacífico. Ele foi estabelecido com o objetivo de facilitar o crescimento econômico sustentável e melhorar as condições de vida da população que vive na região do Mekong. Este Programa abarca diversos setores, mas

o foco principal é transporte e geração de energia. Os seis Estados ripários participam deste

programa, sendo que a China é representada pela Província de Yunnan. A ASEAN, estabelecida em 1967, conta com todos os Estados da bacia do Rio Mekong, com exceção da China. A iniciativa denominada de “Cooperação para o Desenvolvimento da Bacia do Mekongfoi criada em 1996 com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e sustentável da bacia encorajando o diálogo e o fortalecimento da relação entre os Estados ripários. O Grupo de Trabalho para a Gestão de Recursos Hídricos da ASEAN, criado em 2002, opera na troca de informações, expertise, tecnologia e know-how nas questões da temática hídrica. Os grandes investimentos têm sido feitos na área de geração de energia. De acordo com Gajaseni, Heal e Jones (2006), o Banco Mundial aprovou financiamento de mais de US$11 milhões para a Comissão do Rio Mekong desde o ano 2000. As organizações não-governamentais (ONGs), como World Vision, Care International, Mennoite Central Community, Assembleia da Pobreza (Tailândia), Fundação de Desenvolvimento do Norte (Tailândia), Fórum para do Direito da Mulher e Desenvolvimento da ASEAN e do Pacífico, Wetland International, atuam nos níveis subnacional, regional e internacional e também têm papel importante na promoção de iniciativas na bacia. Elas oferecem conhecimento, informação, habilidades e promovem atividades que ensinam a

conservação dos recursos para as populações ribeirinhas, complementando assim, o que já é oferecido pelas Agências Oficiais.

37 Mais informações em: <http://www.adb.org/countries/gms/main>.

56

CONCLUSÕES

A partir deste estudo buscou-se analisar quais seriam os fatores de sucesso da cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos, bem como, examinar o desenho institucional da bacia do Rio Mekong. Não obstante, a análise objetivada neste trabalho foi possível e viabilizada pelas abordagens que discutem a cooperação internacional para a gestão de recursos hídricos compartilhados, em especial, a perspectiva de Elinor Ostrom (1990) quanto aos oito princípios que poderiam orientar a construção de estruturas institucionais para a gestão de recursos naturais. A inserção da temática hídrica na agenda ambiental internacional, principalmente a partir da década de 1970, bem como, a intensificação dos debates sobre o tema, são de extrema importância para a própria conscientização dos problemas que estavam sendo enfrentados e os desafios futuros. Por ser um recurso essencial à vida, limitado, esgotável e distribuído de maneira desigual no planeta, é necessário que a água seja utilizada e que a gestão seja feita de maneira adequada. A existência de um consenso sobre as diretrizes gerais para a gestão dos recursos hídricos é de grande relevância para se pensar em mecanismos mais eficientes para coordenar ações e políticas a fim de preservar o recurso e utilizá-lo de maneira sustentável. Quando se trata de águas compartilhadas, a temática hídrica se torna mais sensível, já que o uso da água em um território fronteiriço ou transfronteiriço pode afetar a quantidade e a qualidade do recurso em outrem. Eventualmente, há a necessidade que os Estados ripários cooperem para que a gestão seja feita da forma mais adequada e sustentável. A cooperação internacional para gestão de recursos hídricos transfronteiriços ocorre por razões centrais:

evitar conflitos ou atenuar os já existentes entre os Estados ripários em decorrência do uso insustentável do recurso, da escassez ou dos danos ambientais causados. Diante disso, a criação de acordos, tratados e estruturas institucionais se faz necessária para que os Estados ripários possam empreender ações coordenadas e para que atuem de maneira mais eficaz e cooperativa, para assim, enfrentar as dificuldades e desafios postos face aos danos ambientais e socioeconômicos decorrente do uso e poluição das águas.

Os esforços cooperativos existentes para a gestão de bacias hidrográficas transfronteiriças apresentam desempenho e impacto diversificados. Isto se deve ao fato de que nas diversas bacias internacionais, os tratados, acordos e instituições apresentam finalidades

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distintas, e aspectos geográficos, a utilização da água na bacia, os Estados envolvidos e suas características socioeconômicas e culturais, influenciam na criação dos arranjos cooperativos.

O caso em estudo neste trabalho, a bacia do Rio Mekong, conta com algumas singularidades. Primeiramente, vale destacar que os primeiros esforços para o desenvolvimento da região da bacia foram impulsionados por atores externos, ora a Organização das Nações Unidas, desde os primeiros estudos até a criação da Comissão do Rio Mekong, ora os Estados Unidos, com atuação importante e notória, devido o interesse estratégico que possuía na região. Outro ponto a se destacar é que até a assinatura do Acordo de 1995 pelos Estados do Baixo Mekong, a cooperação foi prejudicada também falta de recursos financeiros e pela instabilidade política, marcada pela consolidação dos regimes autoritários e pelos conflitos que aconteceram na região dos Estados ripários até o começo da década de 1990. A estabilidade política é fundamental para o empreendimento das ações cooperativas e para a gestão de recursos hídricos.

Não obstante, em todo o período que antecedeu a criação da Comissão do Rio Mekong, China e Myanmar não participaram ou não tiveram interesse nos empreendimentos realizados à época. Uma peculiaridade é que mesmo com o estabelecimento do acordo e da estrutura institucional, os dois Estados ripários do Alto Mekong ainda não participam da instituição como Estados-membros, atuando somente como parceiros de diálogo. A grande fragilidade institucional é a ausência destes dois Estados. As ações empreendidas por eles no Alto Mekong, especialmente a construção de barragens chinesas, têm gerado danos ambientais e socioeconômicos para os usuários do Baixo Mekong. A população de Camboja, Laos, Vietnã e Tailândia depende muito das águas da bacia para o desenvolvimento de suas atividades econômicas e de subsistência. Diante do comportamento destes dois Estados, e mesmo considerando a abertura de participar como parceiro de diálogo, as expectativas são pessimistas quanto à entrada de China e Myanmar na Comissão. Este fato se deve pelos seguintes motivos: 1) desde os primeiros esforços cooperativos, Myanmar não demonstrou interesse e considera o percentual de seu território na bacia com pouca importância; 2) a China não aceitou o Acordo e não quer discutir seus projetos na bacia, já que a alteração de suas preferências impactaria diretamente seu planejamento nacional, pois a Província por onde passa o Rio Mekong tem papel estratégico na expansão hidrelétrica chinesa.

O fato de China e Myanmar não fazerem parte da estrutura institucional e de não terem assinado o Acordo, não os coloca em constrangimento frente os projetos não sustentáveis que têm sido realizados na bacia e prejudicado outros Estados ripários. Com isso,

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as externalidades negativas provocadas por estes dois Estados continuam degradando o rio à jusante e afetando a qualidade e a quantidade de água disponível para os Estados do Baixo Mekong. Ademais, de todas as iniciativas promovidas por organizações e instituições internacionais para o desenvolvimento e preservação dos recursos da bacia, a China só participa do Programa da Grande Sub-região do Mekong, com foco em transporte e geração de energia, principal motivo de sua utilização das águas do rio.

Analisando a Comissão do Rio Mekong quanto à sua atuação e seu aspecto organizacional, percebe-se que ela apresenta alguns dos oito princípios orientadores de Ostrom (1990). Os usuários e o território da bacia estão bem delimitados, o monitoramento das águas é feito por usuários, ONGs, instituições locais e por equipamentos instalados nas áreas da bacia no Baixo Mekong, ações coordenadas pelos Departamentos que compõem a Comissão. Em seus projetos, a MRC tem apresentando avanços na elaboração de programas e ações estratégicas para promover o desenvolvimento sustentável da bacia, visto que tem buscado coordenar os planos feitos no âmbito local com as estratégias implementadas regionalmente. A criação de sistemas de monitoramento do uso e qualidade da água, o compartilhamento de dados entre os Estados e a elaboração de um sistema de informação acessível aos Estados e a quaisquer interessados, demonstram progresso rumo a uma gestão cada vez mais eficaz.

No quesito participação, mesmo com os esforços da Comissão em incorporar os stakeholders nas discussões, palestras e seminários propostos pelos Comitês e planos nacionais, a adesão ainda é baixa, devido à própria característica do componente participativo nas sociedades dos Estados ripários. Contudo, considera-se que a participação de stakeholders é essencial para a resolução dos eventuais conflitos existentes na bacia. Neste caso, vale evidenciar que a participação de China e Myanmar na MRC seria primordial para coordenar melhor as ações, realizar empreendimentos e executar programas e projetos com resultados mais eficazes quanto à preservação dos recursos da bacia e à melhoria das condições socioeconômicas dos Estados ripários.

Por fim, cabe ressaltar que este trabalho trabalhou com a perspectiva de apenas um estudo de caso, generalizações não cabem a todos os outros. Apesar dos fatores compreendidos por este trabalho como sendo os que levam ao sucesso da gestão de recursos hídricos transfronteiriços conjugarem com a perspectiva de Ostrom (1990), a presença dos princípios orientadores bem como a eficácia e/ou fragilidade das instituições são peculiares a

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cada bacia hidrográfica transfronteiriça. Cada caso possui empreendimentos cooperativos que são iniciados, influenciados e financiados por atores e motivos distintos.

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