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  • A Evolucao Dos Modelos de Gestao de Residuos Solidos e Seus

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    A EVOLUCAO DOS MODELOS DE GESTAO DE RESIDUOS SOLIDOS E SEUS

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    A evolucio dos modelos de gestio de residuos sdlidos ¢ seus instrumentos SINOPSE Este artigo tem dois objeivusprinipas Primtiro, mostrar a evolugio das prioridades da politica de gestio de residuos solids, 905 Si ‘0s 26 anos, tendo came base 3s mudlangas ob Servadas nos paises da Organizayio para Coope egund, yd ¢ Desenvolvimento Esondimico nals algumasslternativas de agio do poxlet pblico, nos pases industealizados, mediante a Traplementasio dos instrumenios econdmicos ‘Acexpergneta inteenasional indica que esta pri thea tem fivorecdo o desenvolvimento de nowas Jacques Demajorovi ABSTRACT This paper has ewo main objectives Fast, to show the development of the main prioites, in the last 25 years, on the waste fransgement systems in the OCDE countries Second, to analyze the role of the economic instruments sa alternative public sector poi ‘The international espenence has been indicating thatthe use ofthe economic instruments Fars the development of new options for waste management poly and, therefore more efficient goveramental policy ‘opjdes para 0 gerenciamento ds resduos 6h dos, possibilitando 3 mator efiiéneia das polit cae publics INTRODUGAO Ov esi cesso produtivo foram classificados duran: aos sblidos gerados no pro- te varios séculos como meros subprodutos do sistema econdmico. Desta perspectiva, 4 prioridade era remover os residuos para locais distantes das Sreas habitadas. Com a expansio das cidades e, conseqiientemen te, do volume de residuos, intensificaram- se os problemas ambientais decorrentes da gestdo inadequada, Além disso, agravaram: Se 0s impactos negativos sobre as condi gies de saitde e a qualidade de vida da po. pulagio, sobretudo os problemas entien: tados pelos habitantes de bairros periféri os em paises em desenvolvimento, para onde a maior parte dos residuos continua a mo subproduto do ser encaminhada processo, simples materiais a serem descar tados, 0s residuos no carregavam qualquer valor econémico. ‘Atualmente as residuos sto considera ender tap | dos como importante insumo no processo produtivo e, evidentemente, com valor eco- némico agregado, Parte desse valor vem sendo recuperado pelo proceso de coleta seletiva e eciclagem promovido por diver- 0s governos locais, por representantes do setor privado © por umg populagao de catadores, que se vem multiplicando. nos patses em desenvolvimento e que é respon: sivel pela operacionalizagio de um siste sma informal de coleta A incorporagio de valor aos residuos, nessas condigdes, nlo significa todavia que apenas o livre jogo de mercado possa ga tantir © desenvolvimento de uma politica eficaz de gestio de residues sélidos. As cexternalidades observadas no sistema pro: dutivo (custos transteridos a sociedade, mio incorporados pelas empresas) impdem no: vos desatios para que se possa reverter 0 quadro de acelerada degradagao ambiental, No quie concerne a atuagio do setor pili £0, 0 aprimoramento de instrumentos que ma modificar © comportamento dos ais € fundamental. Bas diversos atores so camente, duas modlalidades de agio gover rnamental vém sendo mais comumente uti lizadas: a politica de comando e controle © 6s instrumentos economics, ‘A primeira caracteriza-Se por impor nor- mas e padedes de acesso € de utilzagio dos recursos naturas, Os instrumentos econdmi- ‘ox, por sus ver, empregam sings de menca- do (pregos, axas e subsicios) com 0 objetivo deanih evondmicos, de modo a garantir 0 uso mais racional dos recursos naturas. Essa segunda alteanativa, que se vem desenvolvende mais accleradamente a partir da déeada dos 80, ‘aciar 0 comportamento dos agentes napliasignificativamente o leque de opgdes part a agio governamental na gestio dos re siduos s6lidos, possibilitando maior eficitn politicas pablicas Este artigo tem dois objetivos principais. Primeiro, mostrar como a nova qualificay dos residuos s6lidos tem influenciado 0 tabelecimento de novas prioridades para 0 seu gerenciamento, Segundo, analisar alga ‘mas experiéneias coneretas de inter pelo setor pliblico, nos paises desenvolvidos, tendo como base a implementagio de ins: trumentos econdmicos. CENARIO A gestio adequada dos residuos silidos ‘ocupa hoje posigio de destaque dentre as prioridades debatidas no imbito da polit ca ambiental, em diversos paises, Em de- coreéncia desse tito, & possivel observar ‘muclangas importantes no comportamen: to dos diversos atores soviais. Na esfera publica, observa-se, nas duas Ailtimas décadas, a multiplicayao de Ieis so brea gestio de residuos solids, assim como ‘um maior controle sobre as atividades dos setores produtivo e de consumo, em rela: ‘slo 3 geragio, ao tratamentoe i destinaglo final dos residuos s6lidos. Paralelo a0 apri moramento da legislagio verifiea-se, prin cipalmente nos paises desenvolvidos, 0 eres cimento da infra-esteutura dos servigos de gerenciamento de residuos, representado mero de fancioniios ¢ equt além da mode izago das instalayoes para disposigio de resicluos, visando a atender as exigéncias de protegio ambiental Para 0 setor produtivo, os residuos ge rados passam a constituir um componente ceada vez maisimportante do custo total das presas. Independente da solugio esco: Ihida para a disposigio final dos residuos sélidos ~ scjam aterros sanitirios ou incineradores ~, estes determinaram signi ficativo aumento dos custos para 0 setor privado, durante a déeada dos 80 e, princi palmente, na década seguinte Estudo publicado pelo Instituto de Fi nnangas Pablicas da Universidade de Cold: hia mostra quee 0s pregos para dispor res duos. ios ¢ incineradores, faa ex-Alemanha Ocidental, foram elevados, tem média, 57% © 135%, de 1990 a 1992, eespectivamente (White © Wittmann, 1993), Por outro lado, dados do Greenpeace (1991) indicam que © custo mi aterros sa da disposigao de residuos, no Norte da Europa, pode variar de USS 120.a USS 200 por tonelada, dependendo do pais ¢ da toxicidade do produto. © aumento desses custos tem levado _muitas empresas a desenvolver novas'estraté- gis direcionadas, principalmente, para um melhor reaproveitamento da matéria-prima « dos residuos do processo de produsio. Em 1991, pesquisa do Instituto de Contabilida: de da Universidade de Ausburg consultou 1167 empresas sobre © tema “politica em- presarial ¢ protesdo do meio ambiente”. Os dados mostraram que, no universo da pes: quisa, o custo da disposicio dos residuos re prescntava em média 3% do custo total de producio. Além disso, a pesquisa revela que, para as empresas cujo custo de disposigao re: presentava cerca de 0,5% do custo total, 0s investimentos em reciclagem aleangavam 7,3%do investimento totalsem contrapartida, para as empresas cujo custo de disposigio era de 10% do custo total, o investimento em reciclagem alcancava 21,43% do investimen to total (White e Wittmann, 1993), Para osetor de consumo, a mudanga mais importante foi a maior conscientizagio de parcela significava da populagio mundial sobre © aumento dos impactos, no meioam- biente, decorrentes da maior produgio de residuos solids, Pesquisa conduzida pelo Ins tituto Internacional Gallup em 24 paises (in- cluindo paises desenvolvidos € em desenvol- vimento representando 40% da populagio mundial) mostrou que, para 54% dos entre vistados, 0 padrio atual de consumo & res- ponsivel pelo aumento da quantidade dere siduos a serem dispostos ¢ favorece um ma- jor consumo de recursos naturais do que se ria efetivamente necessirio (Beede ¢ Bloom, 1995), Como alternativa, para minimizar 0 efeito desses problemas, programas de reciclagem de residuos solidos vém sendo implementados em diversas cidades, com apoio crescente da populagio. Em muitas dlessas experiéncias, principalmente nos pat ses desenvolvidos, observa-se que a ativida: de de separayio ¢ entrega voluntiria de res luos lids domésticos, nos diversos postos de coleta, ji esti sendo incorporada como atividade rotineira da populagdo. Apesar dos aspectos positivos que se constatam, hi ainda um longo caminho a percorrer até a disseminagdo de uma pol tica adequada de gerenciamento de re: duos sélidos, © principal obsticulo con rua a ser o crescimento do volume global de reslduos. Segundo estimativas feitas em estudo patrocinado pelo Banco Mundial, © total de residuos sélidos domésticos ge zados durante 0 ano de 1990 foi de cerea de 1,3 bilhio de toneladas, equivalente & produgio per capita de 0,66 kg/dia. Esse total devers dobrar até 0 ano de 2019 em fungao de uma taxa de erescimento de 2,4% ao ano (Beede ¢ Bloom, 1995). E impor- tante notar que a contribuigi0 dos paises industrializados ¢ em desenvolvimento para esse aumento da quantidade de residuos é bastante desigual, como se vé na Tabela 1. (Os dados indicam que os paises de ren- dda mais alta concentram 15% da populagI0 mundial, $5% do produto gerado e sio res ponsaveis por pouco mais de um quarto do total dos residuos produzidos. Em contrapartida, 0s paises mais pobres con- centram quase 60% da populagio mundial, apenas 18% da renda mundial e to respon siveis por menos da metade dos residuos gerados. ‘Além disso observa-se que hi uma re- lagio positiva entre a variagio per enpita de renda ea geragao per capita de resi duos sélidos. Essa constatagio ¢ corrobo- rada por uma pesquisa feita em 1993 pelo World Resources Institut, segundo a qual a produgio per capita de residuos varia entre 0,5 kg (em Mogambique, onde 0 Produto Nacional Bruto per capita foi de USS 620 em 1990) € 1,9 kg (na Austes- lia, onde 0 Produto Nacional Brato per enpita foi de US$ 17.000 em 1990) (Beede ¢ Bloom, 1995). ‘Apesar das disparidades constatadas, é importante frisar que a expansio da pro- dusio de residuos impde desafios a0 gerenciamento adequado, seja nos paises industrializados seja nos paises em desen- volvimento, embora os problemas sejam adernos nda | Estimativa da Geragéo de Residuos Sélides, por Nivel de Renda, Pepulacéo © PNB - 1990 Total de residuos Populagio Porcentagem Geragto Nivel de gerados do PNB per capita renda ‘mundial dle residuos nacional Mithoes Porcentagem Milles Poreentagem total ky/dia de dorotal de da populagdo ton,/ano mundial _habitantes mundial Baixa 598 463 3.091 585 187 0.83 Média Basa 148, 12 629 ng 99 063 Média Alta 193 149 748 142 165 on Alta 357 276 816 154 549) 120 Todas as Eeonomias 1.293 —-100,0 5.284 (100.0 10,0 067 Fre Rees Ry, 198 bastante diferentes. No primeiro caso, como ji esti garantida a destinagd0 para atertos sanititios ¢ incineradores, espera se que Se ampliem as eampanbas a favor da recielagem e da recuperagi0 de materiais [Nos paises em deseavolvimento, como par cela significativa dos residuos conti ser sposta ou queimada a céu aberto, ter dem a agravar-seos problemas de poluigio do ar, do solo ¢ da Sgua. Segundo dados dda agenda 21, documento elaborado dur rante a Segunda Conferéncia Mundial para Meio Ambiente e Desenvolvimento, até 0 final deste século havers dois bilhoes de pessoas sem acesso a atendimento sanits Fo, € cerea de cinco milhoes de pessoas, entre as quais quatro milhdes de eriangas, morrerio em conseqiéncia de doengas provocadas pelo contato com o lixo (Demajorovie, 1994). Nesse quadro, ¢ essencial reformular as prioridades clos modelos atuais de gestto de resiluos sdlidos. Essas mudangas devem re- fletir 0 interesse de minimizar os impactos sobre o meio ambiente decorrentes das op de atuar te sobre o setor produtiv, redu zindo © volume toral de residuos gerados mais de des 130, ale fo sistema exondmico, ‘eadernos findap A EVOLUGAO DOS MODELOS DE GESTAO DE RESIDUOS SOLIDOS. A politica de gestio de residuos s6lidos inelui a coleta, o traramento ea disposigio adequada cle todos os subprodutos © pro- dutos finais do sistema econdmico, seja 0 lixo convencional seja 0 lixo t6xivo. Além disso, hi consenso de que esta politica des também atuar de modo a garantir que a quantidade de residuos seja red fontes geradonss Os novos objetivos da politica ambiental «,conseqiiemtemente, 0 estabelecimento de rnovas prioridades para a gestio de resiuos solidos em nivel internacional implicam ama nuidanga radical nos processos de coleta © disposisio de residues. Em contraposigio aos antigos sistemas de_tratamentoy centrado ina disposigi0 dos residuos si dos, 0s sistemas adotados atualmente visa 4 montar um fluxo cireular no qual a quan tidade de sma produtivo seja cada vex maior, ea quan- ‘ctuos reaproveitados no sis ridade de recursos a serem dispostos, cada vez menor (Perspektiven... 1989), ‘O rumo tomado pela politica de gestio de residuos sélidos nos Gtimos 25 anos, nos paises desenvolvidos, permite identifi car trés fases, marcadas por objetivos dis tintos. A primeira fase, que prevaleceu até © inicio da década dos 70, caracterizou-se por priorizar apenas a disposicio dos resi duos. Esta ago, concentrada s10 final da cadeia produtiva, nfo considerava qualquer iniciativa que levasse 4 reducto dos resi- duos em outras etapas do proceso produ: tivo, Observou-se assim, naquele periodo, 6 crescimento acelerado do volume final de residuos a serem dispostos, proporcio: nal expansio da produgio e do consumo. ‘A conseqiiéncia mais postiva dessa poli- tica foi a eliminagio, durante a década dos 60 ¢ inicio da década seguinte, na maioria dos paises da OCDE, dos tilts liades céu aberto; a maior parte dos resicuos pas- sou a ser encaminhada para aterrossanirios ¢ incineradores ‘A partir de meados da década dos 70, contudo, a criticas 0 uso dessas tecnologias de destinagio tornaram-se mais contunden tes, como resultado, em grande parte, da mobilizacio mais intensa dos grupos ambientalistas Por um lado, os atertos sanitérios, que constituem até hoje, em todo 0 mundo, 0 meio mais utilizado para a disposicdo de re- siduos com algum tratamento, apresentavam problemas. A redugto do espago disponivel para a construgio de novos aterros 10s pai- ses desenvolvidos ~ problema que se vem acentuando nos Giltimos anos também nos igrandes conglomerados urbanos dos paises tem desenvolvimento ~ ¢ 0 niimero cada vez. maior de registros de danos atribuiveis & po- uigzo do meio ambiente (poluigdo dos len- bis de agua subterrineos) evidenciam os li- mites desta alternativa, Por outro lado, as vantagens do processo de incinerasio, relacionadas & redugdo do peso do volume dos residuos em 75% ¢ em 90% respectivamente (a quantidade crescente de pa- pele plistico nos residuos leva a maior geragio de calore tora 0 processo mais efcaz), impli- ‘cam, em contrapartida, maiores emissoes. de cido eloridrico, mondxido de carbone, dxido de nitrogénio, metais pesados e dioxinas na at- ‘mosfera (Kahrbanda ¢ Stallworthy, 1990). importante considerar qite,além dos argumentos referidos, as criticas a incine- racio dos residuos destacam o fato de que cesses em nada contribuem para efetivamen- te reduzir a quantidade dos residwos sol dos, antes da disposisio final. Os mérodos tradicionais para disposigio de residos ~ externos em relacio a0 proceso produtivo — nio tém peso considerivel na estratura de custos das empresas e, portanto, nio hi estimulo para que procurem diminuic a quantidade de residuos gerados a0 longo de todo o processo produtivo. agravamento dos problemas de meio ambiente relacionados a disposigdo de re- siduos ¢ a mobilizagdo crescente de diver- sos atores envolvidos na questao ambiental resultaram em mudangas importantes que, por sua vez, levaram ao estabelecimento de ‘outras prioridaces para o tratamento dere. sSiduos,¢ que caracterizaram a segunda fase. Em 1975, os paises da OCDE publica- ram, pela primeira vez, as novas prioridades cestabelecidas para a gestio de residuos s6li- dos, assim ordenadas (EG-Umweltpolitik.. 1993): = redugio da quantidade de residuos, ~ reciclagem do material; ~ incinerasio e reaproveitamento da ener- gia resultante; = disposigio dos resfduos em aterros sani- tirios controlados. Na pritica, 08 efeitos dessas novas pro- postas sobre a gestio de residucs s6lidos s6 comegaram a ser observados mais clara- ‘mente a partir da década dos 80, ¢ ainda assim apenas de modo parcial. Se, por um lado, a redugio da quantidade de resicuos continuava a ser recurso de retorica, por outro a recuperagio ¢ reciclagem dos ma teriais passavam a ser consideradas metas prioritirias na segunda fase da politica de pestio de residuos, A partir da proliferagdo de leis regula- doras, da claboras3o de alguns instramen: tos econémicos para estimular 0 uso de produtos reciclados ¢ do apoio cada vez ‘maior que essas iniviativasrecebiam da po- putlagio, desenvolveu-se, a partir da déca- ‘adernonfundap st da dos 80, um mercado rentivel para os produtos reciclados. Estabeleceram-se, durante essa fase, no vas relagdes entre consumidores finais¢ pro- dutores, ¢ entre distribuidores ¢ consumi- lores, para garantir 0 reaproveitamento, pelo menos, de parte dos resfduos Areciclagem, feita em etapas diferentes do processo produtivo, leva a6 crescimen- to mais lento do consumo de recursos na~ turais ¢ do volume de resicuos a serem dis- postos, devido ao reaproveitamento de uma parte dos resfduos que, durante a fase an- terior, estaria destinada aos aterros sanits- trios e aos incineradores. No final da déceda dos 80, comesaram a surgir as primeias eticas desfavorsveis& op ‘io de estimular exclusivamente a reciclagem dos residuos. Segundo essas critcas, as vanta- gens atribudas a0 reaproveitamento dos ma- terials menor consumo de energia e redugio da quantidade de residuos ~ deveriam ser relativizadas, uma vez que 0 processo de reciclagem demanda quantidades considers veis de matérias primase energia,além de tam bém proctuzir residuos. Percebia-se, além disso, que o incenti- vo a reciclagem, apesar de ainda hoje ser considerado importante instrumento da politica de gestio de residuos sélides, na- guele momento e pelo modo como estava sendo implementado, acabava possibilitan- do a externalizag30 dos custos de reaproveitamento dos residuos, Nesse pro- cesso nao existe vinculagio entre residuos gerados e fonte geradora, Os resicuos sto coletados ~ quase sempre por terceiros ~ € revendidos. Assim, mantendo externo ao processo produtivo 0 custo com o reaproveitamento e reciclagem dos produ- 10s, a redusio da quantidade de residuos deixava, em primeito lugar, de ser tratada como prioridade, Deixava também, além disso, de haver estimulo eletivo para que as empresas buscassem reduzir a quantida~ de de residuios jf desde 0 inicio do proves- s0 produtivo, Por fim, aumentaram as erticas 3 falta de uma politica especifica para tratamento ‘eadernos hndap de resfcuos toxicos e & expansio das expor- tagdes desses resfduos para disposig40 final em paises em desenvolvimento. final da década dos 80 marca o esta- belecimento de novas prioridades em rela 640 8 gestio de residuos sélidos, especial- mente nos pafses desenvolvidos. [Na terceira fase antes de diminuira pro- dugio de determinados bens, passa a ser poritirio impedir que sejam geracos. Em vex de buscar a reciclagem, propoe-se « reutilizaclo. Antes de depositar os produtos em aterros sanitirios, deve-se reaproveitar a cnergia presente nos residuos, por meio de incineradores (Perspektiven..., 1989) Assim, a atengio passa a concentrar-se tna redugio do volume de residuos desde 0 inicio do processo produtivo e em todas as etapas da cadeia produtiva. Produtos de dificil reciclagem devem ser devolvidos a0s fabricantes, que se tornam responsiveis por seu tratamento ¢ disposigio. Para que esse modelo opere de modo efetivo & necessirio que haja normas que controlem a produgio desde a fase de pro jeto do produto. No caso de novos produ tos deve-se utilizar, em primeiro lugar, material reaproveitivel ou, quando istonio for possivel, material reciclado. Além dis- 50, passa-se a exigir que 0s produtos sejam projetados para ter vida itil longa e de modo tal que, na eventualidade de que se- jam necessirios, os reparos possam ser fa cilmente executados (Vogel, 1993). Uma segunda mudanga refere-se is alte- ragdes no processo de produgao, tendo em. vista 0 objetivo de utilizar a menor quantida de necessiria de energia © matérias primas, & de gerara menor quantidade possivel de rest duos. Para tanto, deve-se buscar politicas que estimulem oemprego de “tecnologias impas, tecnologias de baixo desperdicio e tecnologia sem-desperdicio'(Vogel, 1993), Quanto 20 sistema de distribuigio, € necessirio que as embalagens de transporte € dos produtos sejam feitas, preferencial- mente, com material reutilizivel ow reciclivel. Em outras palavras, contéineres, paletes ¢ outros tipos de embalagens nio: reaproveitiveis* devem ser substituidos por ‘embalagens retorniveis. O setor de consumo também rem parte importante nese processo. Modificasdes 1nos habitos de consumo, como dar priori~ dade 3 compra de produtos que menos exi- jam embalagens ou produtos que possam ser reciclados, constituem exemplos da con- rribuigdo deste setor. Espera-se que a adogio dessas medidas ¢.a montagem desse sistema complexo le- vem 2 diminuir o consumo de recursos na- turais, de material e de energia; a reduzir 0 impacto negativo sobre o meio ambiente da poluigd0 decorrente do processo de pro- ducdos ¢ a fazer com que se gere apenas a quantidade minima de resfdtuos para a dis- posigio tradicional. ‘Assim, so as seguintes as diretrizes prioritirias da atual politica de gestdo de residuos: ~evitar ou, nos casos em que ndo for pos: sivel, diminuir a produgdo de residuos; ~reutilizar ou, quando nio for possivel,re-

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