“ANTONIO. LAVAREDA A DEMOCRACIA NAS URNAS. ~ O processo partidério-cleitoral brasileiro (1945-1964) 2 edigio revista lures ats ‘Uxwvensape Canpipo Manpss-UCAM. Editora RevanDito isso, devo também dizer algo sobre minha quinta afirmagio — a continua necessidade de buscarmos “uma configuracio institucional mais ade- ada & estabilidaide democrética”. A inadequagio a que me referia era a pe- combina¢io brasileira de hiperpresidencialismo com elevada ftagmen- tacio partidéria. Ha quem acredite que o hiperpresidencialismo ficaré defin- tivamente atenuado, a partit do govemo Femando Henrique, e também hi quem considere errénea essa impressio, fruto muito mais da personalidade afavel do presidente que de fatores institucionais duradotiros. Minha avalia- «0 € que a democracia brasileira ven realizando avangos informais significa tivos, mas padece ainda de males institucionafs profundos. Basta lembrar, a ‘esse respeito, que as chamadas medidas provisoriascolocarn o Legislativo vir- tualmente na condigio de refém do Executivo, no tocante & legislagéo ordiné-_- ria,e,reciprocamente, que o Executivo serd virtualmente refém do Legislativo no tocante a alteragbes constitucionais, enquanto perdurarem os desacertos da Constituigéo de 1988. Devemos, portanto, perseverar na biusca de uma “contfi= guragio mais adequada” & governabilidade democratica. Sio Paulo, maio de 1999 Bolfvar Lamounier itil ao Cartruto I PRINCIPAIS TESES SOBRE O SISTEMA PARTIDARIO-ELEITORAL DE 1945-1964 .£ 4s QUESTOES NAO RESPONDIDAS Do ponto de vista estritamente te6rico, 6 processo de transiqao 8 democra- cia no Brasil, que se arrastava desde meados da década de 70, esgotou-se com a ‘consecugio dos dois episiidios mais relevantes de sua etapa final: a promulga- 20, ett 1988, da nova Constituiggo ea posse, ein mazgo de 1990, do presidente da Repiiblica escolhido em eleigio direta Paradoxalmente, o pafs recém-democratizado, que atravessou a maior. parte da fase autoritéria assistindo a.um esboco-de arfegimentacio p através de organizagbes partidérias que se haviam enraizado extensame nna sociedade, encontra-se"as voltas com uma grave crise de representacio, ‘manifestada no divércio entre a maioria-da populagdo ¢ as instituigées de- mocraticas basicas — partidos e casas parlamentares — em sett conjunto, responsive pela traneformacio da arena eleitoral em tm pal privilegiado de aventuras personalistas (Lavareda, 1989:350).. _” Agenda da reflexao sobre o futuro da democracia brasileira inclui, obri- ” ‘gatoriamente, a anélise dos elementos que favorecem ou obstruem a consoli- “dacéo de um quadro partidério-eleitoral capaz de influenciat positivamente a qualidade do regime. Afinal,o reconhecimento de uma clara associagio entre a estabilidade dos sistemas politicos e as caracteristicas da competicao parti- ie rieles tém lugar é um dos poucos itens praticamente consénsuais no ‘extenso rol de debates da Sociologia e da Ciéncia Politica, divergindo apenas ‘a8 avaliacdes quanto a exata latittide dessa relagdo, com alguns autores absolutizando esse fator na classificagio das sociedades politicas (Neumann, 1956; Duverger, 1950), enquanto outros ponderam suajmportancia, ajuntando a consideragio de outras varidveis (Lijphart, 1989; Linz, 1978). Este trabalho busca contribuir na diregdo apontada ag convergir seu foco para experiéncia que se desenvolveu no Brasil apés a Segunda Guerra Mundial,a dimensio, manteve durante duas décadas urn sistema partic aio que,embora nio chegasse a ver sua completa institicionalizacio, detinha sistemas que o antecede- rain — cotno o bipartidarismo do Segundo Império,o sistema de partidos tini- mente autorizadoe posteriormente naturalmente, do recente e cadtico Osestudos sobzea evolugio de sistemas partirios,cuj acdimulo ¢refina- :iento téin proporcionado as elaboracoes tedricas mais relevantes nesse terreno, ‘em sua esmagaciora maioria sto dirigidos a contextos em que os partidos politicos ‘¢ disputa que entre eles ocorre pelas preferéncias do eleitorado possuem uma razoSvel experiencia de institucionalizacio. De maneira get ‘mar que taisinvestigagGes incidiram qutase sempre sobre os ‘marcadas pela intermiténcia no funcionamento d politica, Tipicoresultado dessas dificuldades @a insist joc nesses casos. O exame da literatura cempreende aqui, evidenc Ressaltese, antes de prosseguir, anatureza do objeto examninado. Cxé.se ser ppossivel enecessério distinguira competicao propriamenteeletoral,avaliada por meio da votagio dos competidores (sistema partidério-cleitoral), daquelas rela- bes que se estabelecem entre os partidos no espaco perlament 7). Este trabalho seadstringe a primei- se da dstribuigio de cadeias pa ‘gem se preocupar com a mecénica io admitidas & anélise obras que, em! ppara a.compreensio do periodo, tém seu eixo analitico assentado na dimenséio congressual, a exemplo de Santos (1979) e Hippélito (1985), que desenvolvem es- ‘timulantes discussies do modelo sartoriano de pluralismo polarizado, ¢, ainda, de Carvalho (1977), Niunes (1978) e Fleischer (1981). © mestno ocorre em relaga0 °, ;pontado, foram selecionados textos que, ainda quar ‘do manejando dados concernentes a um tinico Estado da Federagao, enunciam teses originais centradas na evolucéo dagul sistema partidério-tleitoral com de Lamounier e Meneguc a utilizacio apenas t6pica foque adotado impos, ainda, lise da competigio partidério- 22eleitoral do periods abordado, peto fato de estarem as suas conclusdes ofienta- das para objetivo marcadamente diveteo daguele aqui fixado, Trate-se do traba= Iho deSantos (1987), ocapado em provata autenticidade, a representatividadeea justiga federativa do msdelo de représentacio proporcional vigente no periodo, 1 Principais teses dos conceitos de que lancaram mao na operacionais mais precisas, o que ensejou, entre outras coisas, que algunas discusses se desviassem até aspectos simplesmente nominalistas. Esse talvez, seja 0 principal motivo pelo qual nao encontramos na literatura em questio rnenhuma pintura adequada do estado do conhecimento nesse terreno — um. registro dos pontos consensuais, das questdes em disputa e das lacunas exis- \ionada, do diélogo com a teoria criada a pat Procedidas em outros contextos. Nas poucas vezes em, foi tentado, os resultados, conforme se veré adiante, foram precitios. Com oobjetivode facilitar a exposigao das interpretagées consideradas mais relevantes na bibliografa referente ao tema, estio destacados no Qui elementos centrais respectivos. O seu contetido nao intenta resum artigos de autores citados. Resulta da pingagem dos principais argumentos utill- zados na avaliagdo dos rumos daquele sistema partidério-leitoral contidos nes- ses trabalhos, deixando-sea margem eventuais discussbes eratificagbes presentes nesses eer outros textos de autores ja citados. No que diz respeito is unidades de andlise referidas, essas, naturalmen- ‘Go-somente organizar o leque das pesquisas realizadas com as conclusdes atin- gidas, identificando-se, dessa forma, as ambigiiidades, lacunas e questées que ainda aguardam respostas. Nesse sentido, so de trés tipos as observagbes que ‘acabam assumindo maior relevo. 20 (QUADRO 14 —PRINCIPAIS TESES ACERCA DAS TENDENCIASDA COMPETICAONO SISTEMA PARTIDARIO-ELETTORAL BRASILEIRO ia Paces bankQuapRo 13 "AIS TESES ACERCA DAS TENDENCIAS DA QUADRO 1,1 —PRINCIPAIS TESES ACERCA DAS-‘TENDENCIAS DA COMPETICAO NO SISTEMA PARTIDARIO-ELEITORAL BRASILEIRO COMPETICAO NO SISTEMA PARTIDARIO-BLEITORAL BRASILEIRO. 1945-1964 1945-1964 ‘Avror ‘UNIDADES PROPOSIOOES —_CAUSASOU a : KOPOSIQOES _-CAUSASOU PRINCIPAIS. HITORAISDE CENTRAS prunctrats oe HLUTORAIsoE — CENTRAS. FAINCIPAIS—_-EVIDENCIAS pet Pavers ay TNA Ea 7 otia0os KSSotiADOS CaMPeLLO Seg - Stara ; ore i) RO Ded r ead Inger ca a Petter : ee foe VEGA-PALACIN Eleigées 3 Camara © sistem’ A modernizag3o da Identificagio de um. Won AN Seat marine Odi een pai eh SCHWARTZMAN Yl em trace « ‘A cesepnae da Cenc (arses, 90) spa sonalde one 4 salons | aoe i aes sontes | tas | { Se Seee Tats 7 241.1 Oenfoque parcelar ero de estudos mais aprofundados de pleitos foram submetid Ainda 6 relativamente pequeno acerea do objeto. uma abordagem das unidades iéncia eleitoral do periodo. De fato, aise estaduais tiveram seus resultados tra~ que teriam corroborado as diferentes hi- a exemplo das cadeiras orbita da representagéo naci hada as eleigies majoritrias, ‘afora a Sbvia importancia que d centrada no nivel executivo no Brasil, cumprem, adicionalmente, o especial pa- pel de serem os principais momentos de nacionalizacéo da politica, fomecendo singular oportunidade para 0 exame dos atores partidérios em momentos de presumfvel maxima coesio; com plataformas divulgadas simultaneamente em todo o conjunto do pais. Sendo verdade também no que concerne 3s outras na- mente, época, um candidato entre os inscrtos na disputa pelos seguintes car- ito, prefeito, deputado federal, deputado estadual, vice- /emnador, senador, vice-presidente e presidente da Republica. ue residiam nos teritérios e no Distrito Fe- Senado renovava seus quadtros tal como com intervalo de quatro anos (dois tergos e um ter¢0). Jado, deve ser considerada, também, a forte influéncia exercida sobre 08 pes- estarem voltados para contextos de governos de gabinete, naturalmente se detém quase que exclusivamente sobre as eleigdes parlamentares, 1.2 Trés vertentes de andlise As proposigies que concemetr aos rumos pela dispuita partidério-eleitoral do periodo, embora diversificadas pelo uso de diferentes unidades ancaliticas {que resultou em um rol de evidénciasndo de todo comparévets, podem, grosso ‘modo, ser enquadradas em trés amplas categorias: 2) proposigBes que enfatizaram a suposta dlesestruturagdo do sistema partidario-eleitoral; = ') proposigoes que caracterizaram 0 formato da competicio, como de bipolerizaczo ou de! partidas dominantes;e altaram uma tendéncia, do perfodo, de redefinigéo ou ©) proposigées que ident supostaments em marcha 'No primeiro grupo, estdo reunidas teses cujo ponto bésico comum assévera ‘que o sistema partidério-leitoral daquela fase caracterizave- por atravessar um processo de desinstitucionalizacdo progressi > chamoua atencio para a multiplicaggo de legendas no exereicio da representacso Politica ex nivel municipal, que Ihe pareceu estar associada ao increntento da Lurbanizaggo Peterson (1962), embora, como seré visto adiante, também sublinhasse alinversio de forgas entre PTB ¢ conjunto do PSD e UDN, reputou de primeira ), 4 desestruturagao se fazia ranéo observados nas eleigies para a Camara dos 27Deputacios,além de se expressar,igualmente, na concentracio de votos em candi- datos especificos em pleitos proporcionais, icitamente, © argumento da tos que seriam assumidos temente influenciado pela ido, concebeu a existén- periodicamente substituidos foi aquela produzida ainda assinalar 0 desap gradual da politica tava como conseqiié década de 60 entre duas posturas presentada pelo PTB, seria predomina estégio de “decolagem desenvolviment ria a Regio Sul ¢ a zona sob influéncia do Estado de Sao Paulo. Embora entendesse Jaguaribe que, em decorréncia da descoordenacio dos inferior dos partidos, os resultados eeito- te, de modo imediato, um “sentido ideol6gico reditava que de todo modo 0s pleitos e, por conse- bavam por compor um quadra de forcas que se tendéncias da opiniio piblica, Dado que o predo- _mnio das tendéncias eleitorais encontrar-se-ia, consoante sua interpretacio, a850- Giadoao grace desenvolvimento dares so olevouaconciirqueadiep na conjuntura em que era produzida a andlise,a competigao Stel se bipolarizava;em seguida, o pendu- lotenderia& esquerda em todo o decorrer da década de 6, visto quea maioria do cleitorado habitaria, entio, éreas de decolagem desenvolvimentista; posterior ‘mente, na década seguinte, o gradual amadurecimento capitalista da maior parte do pais deveria transferira hegemonia a direita consorvadora-liberal. O terceiro esiltimo bloco retine trabalhos cujas formulagGes, em alguns casos bastante nuangadas, de maneira geral procuram retrucar explictamente as teses 28 que argiiiam uma suposta degenerescéncia daquele sistema, substituindo-as pela afirmacao da racionalidade do comportamento partidério-eleitoral do perfodo, e sugerindo que a caracteristica basilar da evolucio do objeto em tel dos, ro fim do periodo) das camadas médias altas da sociedade, cuja “conscién- cia histrica” teria percebido ainevitabilidade do declinio dos partidos a que esta- ‘vam vinculadas,fato que’seria acelerado ein médio prazo pelo crescimento do. rnimero de votantes, extraidos principalmente dos estratosbaixos da sociedad, e, portanto,diziaele, potencais eletores dos partidos "progressistas”.Posteriormente, mento” as bases socioeeitorais dos partidos, alterava-se, em conseqiiéncia, a distribuiggo dos'suftdgios em beneficio do PTB dos demais. ‘partidos “reformistas” em detrimento dos partidas conservadores (UDN e PSD}. ‘Por sua vez, Lima Jinior (1981, 1982, 1983), pesquisando pioneiramente a diversi- dade de subsistemas eleitorais no nivel dos Estados brasileiros,viria acrescentar outros reparas substanciais a tendéncia apontada por Soares, Demonstrou 0 at (or respaldado emmeticulesa anslise dos dados, quenas Assembléias Legislativas 0s partidos conservadores puderam reter durante todo o period (1945-1964) mais, cadeiras, proporcionalmente, quena Camara dos Deputados, e uma vez conter- pladas em conjunto, de um lado os partidos “conservadores” (como classificou 0 PSD, aUDN e também o PR) ede out (os partidos “popilistas-reformistas”.. (PTB e PSB, segundo 0 autor citado), verificar-se-ia que.a peida de expressio re- presentativa afetava ambos ds conjuntos, sendo reais beneficidrios da mudanca apenas os “pequenios” partidos. 1.3 Os fatores que afetavam a competicao, Por fim, do ponto de vista da identificacdo procedidalpelas obras citadas ‘quanto &s causas ou principais fatores que estariam associados as respectivas icdes centrais, desarticulam-se todos os blocos montadas no itemn anté- lendo lugar a diferentes combinacbesdos autores. = & 29encontrado nas andlises, nfo excluindo a possibilidade de alguns trabalho listados em uma categoria reconhecerem a importincia acess6ria de fatores que assumem centralidade na abordagem oposta pelos partidos, ‘condicionadas pela férmula eleitoral proporcional e pela possibilidade do recurso as coalizbes, 2 A trajet6ria da andlise: reexame das propostas e elaboracio de uma hipdtese alternativa te 1s apenas para ilus- srgumentos utilizados- Ao se privilegiar o exame de pequena parcela de categoria eletorais, 0 queexciuia possibilidade de que as diversas tess resultantes sejam apenas dis- cursos sobre faces diferentes de um mesmo poliedro? Admitindo-se reuntt as wérias ealegorias graus diferentes de importncia na configuragéo do sistema Toeceecah eoseas yon colodae A rouethdoy edie fess p nepeciniel caso contrério, persist a incerteza quanto aos rumos assumidos pelo sistema ramente, informagoes que concemiam a praticamente torais,ficando de fora apenas os pleitos de vice-govern -prefeitos. [Nessa primeira etapa, foram examinados os dados referentes scaracteristi- ‘Camara dos Deputados; 792 legendas as Assembléias estaduais; 6.678 eae prefeitos;¢, inalmente, as eleigbes de 45.887 vereadores. ‘Obviamente, a quantidade de dados manuseados exigiu o recurso a al- ‘Buns indices «fim de se viabilizaraanilise. Na selecio do’ dades, bem comona escolha dos procedimentos estatisticos indispensiveis, bscou-se sempre, como poderé ser verificado no decorter da leitura, utilizar aqueles de mais simples pitulo II) e de Realinkamento (Capitulo ‘com base nas evidéncias émpiricas examinac fil satisfat6rio da distribuigdo da forca rel regides do pais, a investigacio se orien Tal objetivo foi perseguido.em duas etapas, langando-se moem cada uma delas de diferentes angulos analiticos e percorrendo dados de natureza diferencada. esse modo, o Capitulo V envereda pela configuiagio do relacioriamiontotancialmente a face do pati nas duas décadas apés a guerra eas caractriticas ‘soumnidas pela compet que oe desenvol¥vn em cada categoria clitoral nas esd Fens a cone fat eon ae puns ascocagéo que se verificava entre as diversas categorias de disputas. ‘Produziu-se, dessa forma, um quadto original, do qual emergem:com tragos de grande que ainda nao eram conhecidos, que se provam essen de um diagndstico abrangente re- lative ao sistema partidario-eleitoral| de 1945 a 1964. Baseado nele, 0 Capitulo V apresenta a hipétese de Consolidagaodesse sistema, argidindo que ue nas diferentes catogorias vari diferenciadas; , em segundo lugar, pelo dese ‘planos eleitorais, uma vez. que nas competigdes no plano majoritério osistema avangava em marcha acelerada para a consolidagio, enquanto no plano das eleigbes proporcionais, onde graus elevados de congruéncia jé haviam sido obtidos hi muito tempo, comecava a se vislumbrar uma fissura importante, separando a composicio das bancadas do formato eleitoral da competisio, Consolidagdo, com base em cados inéditos de pesquisas de opinido realiza- das entre 1948 e 1964 pelo Ibope em diversos municipios brasileiros. Forarn analisadas informages provenientes de sessenta pesquisas, envolvendo ques toes que vo da preferéncia partidri - ‘nos e opinises entre alternativas de politicas puiblices. Neste capitulo, a hip ccontextos bésicos para o desenvol tores: a duragio do sistema; estrut a dramitica dificuldade atual de consolidagio de um sistema pattidario-eleitoral-no Brasil. 32 Captruto 1 4 UM SISTEMA EM DESESTRUTURACAO? Areferéncia na literatura espécializada a situagbes classificadas como de desestruturagio, ou de desalinhamento, ou ainda de desintegragdo de um sis- tenta partidario-eleitoral qualquer designa como tal um processo de debilitamento agudo no suporte eleitoral de todos os atores ou, pelo menos, tes do sistema em questo, Processas dessa ordem | de longo e curto prazos e, em alguns momentos, tar prevenida, afim de evi- tar incluir ertoneamente nessa categoria séries de pleitos pendulares, isto 6, ‘que apresentam sucessivas altendncias do partido majoritétio. ‘Assim, 0 contexto de deséstruturacao & caracterizado em termos de resul- tados eletorais agregadas por marcada instabilidade, que afeta ao longo do tempo ‘a forca do canjunto dos contendores. No cemme desse processo, situa-se afiuidez, - do comportamento eleitoral, que acarreta constantes mudangas dos partidos ‘encarregados da administragio nos virios niveis e enseja continuas alteragSes das coalizies nos sistemas multipartidarios ¢ a conseqiiente decomposigdo das, ‘maiorias parlamentares. Conjugados, esses elementos podem provocar, como, ressaltou Burnham (1975), draméticas alterages no manejo de quest6es impor- tantes,terminando por afetar a continuidade na formulacio de politics, ao mes ‘mo tempo etn que contribuem para interromper sua execugio. Difere a desestruturanio, em sintese, do realinhamento, por ni significat a transferéncia da ideranga da cena politica de um partido, ou grupo de partis, a ‘outro, o qual passariaa ocupar a posigio dominant poralgum tempo. Aocontxitio, trata-sede um processo de dissolucdo do sistema, sem aafirmagao de maioria mini- mamente estivel, e que comporta elevados indices de desestabilizagio do padrio devoto. Na verdade,1o caso extremo stua-se,exatamente, a ausencia de qualquer ‘traco que possa ser catalogado como tim padiraode opgbes do eletorado. * Os reulinhemeiio so annals no Capt V