Direitos Humanos - Moradia

DIREITO MORADIA ADEQUADA
Por uma cultura de direitos humanos
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Braslia 2013
2013 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil
Michel Temer
Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Patrcia Barcelos
Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Gabriel dos Santos Rocha
Secretrio Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos
Redao: Alessandra Pereira Rezende Teixeira

Reviso tcnica: Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Reviso gramatical e editorial: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Projeto grfico: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Ilustrao: Joo Mendes (Joni)
Brasil. Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Direito moradia adequada. Braslia: Coordenao Geral de Educao
em SDH/PR, Direitos Humanos, Secretaria Nacional de Promoo e Defesa dos
Direitos Humanos, 2013.
76 p., il. (Por uma cultura de direitos humanos).
Incl. Bibl.
ISBN: 978-85-60877-36-2
1. Direitos humanos 2. Direito moradia 3. Moradia 4. Brasil I. Ttulo II. Srie
Esta publicao tem a cooperao da UNESCO no mbito do Projeto 914BRA3034 Educao em Direitos Humanos, o qual tem o objetivo de contribuir para
a construo de uma cultura de direitos humanos no pas e na implementao e avaliao de aes previstas no Plano Nacional de Educao em Direitos
Humanos (PNEDH). O autor responsvel pela escolha e pela apresentao dos fatos contidos nesta publicao, bem como pelas opinies nela expressas,
que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro
no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de
suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites. As ideias e opinies expressas nesta publicao so as dos autores e no refletem
obrigatoriamente as da UNESCO nem comprometem a Organizao.
Esclarecimento: a SDH/DR e a UNESCO mantm, no cerne de suas prioridades, a promoo da igualdade de gnero, em todas as suas atividades e aes. Devido
especificidade da lngua portuguesa, adotam-se, nesta publicao, os termos no gnero masculino, para facilitar a leitura, considerando as inmeras menes
ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se igualmente ao gnero feminino.
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
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desta obra, desde que citada a fonte.
Tiragem: 1.250 exemplares
Impresso no Brasil
L I S TA D E S I G L A S
DUDH
FIFA
FNHIS
IBGE
ONU
OIT
PNAD
PIDCP
PIDESC
SNHIS
ONU-Habitat
Declarao Universal dos Direitos Humanos

Federao Internacional das Associaes de Futebol
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Organizao das Naes Unidas
Organizao Internacional do Trabalho
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos
Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos
S um rio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Parte 1: Conceito e histrico

1. O conceito.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2. Entendimentos equivocados sobre o direito moradia adequada.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Direito moradia adequada e discriminao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4. O direito moradia adequada e sua aplicao a grupos vulnerveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5. A internacionalizao do direito moradia adequada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
5.1. Legislao internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
5.2. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
5.3. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais . . . . . . . . . . . . . . . 34
5.4. Comentrio Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais . . . . . . 34
6. Marcos legais e orientadores no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.1. A Constituio Federal de 1988.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.2. Lei n 10.257, de 2001 Estatuto da Cidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
6.3. Lei n 11.124, de 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
6.4. Lei n 11.481, de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Parte 2: O cenrio brasileiro

7. Adensamento domiciliar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
8. Servios de saneamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
9. Condies habitacionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Parte 3: A afirmao do direito moradia adequada

10. Direito garantido na Constituio Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
11. O que voc precisa saber para garantir o direito moradia adequada . . . . . . . . . . . . . . . 64
12. Consideraes finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Bibliografia .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
A presenta o
A consolidao do Estado Democrtico de Direito, com o fim da ditadura militar, no se esgotou
com a normalizao da poltica partidria e da conquista de eleies livres e diretas para todos os
nveis. Tendo como motor principal a adoo das pautas reivindicadas pelos diversos movimentos
sociais, a continuidade das mudanas tem direcionado tanto as polticas pblicas quanto a necessria
reorganizao das estruturas do Estado brasileiro.
O Brasil, nos ltimos anos, criou uma srie de normativas e legislaes em consonncia com os tratados
e convenes internacionais para garantir os direitos humanos e consolid-los como poltica pblica. No
curso da histria republicana, os direitos humanos se consolidam como obrigaes do Estado brasileiro,
a ser garantidas como qualquer outra poltica. Esta mudana de status significa um redesenho do
funcionamento das estruturas estatais, visando a que elas possam dar respostas efetivas na garantia dos
direitos humanos, conforme os compromissos assumidos em mbito internacional pelo pas.
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) cabe garantir institucionalmente
estas conquistas e fazer repercutir as discusses, estudos e pesquisas que atualizam as temticas de direitos
humanos nas suas diversas faces, privilegiando a leitura feita a partir da perspectiva daqueles e daquelas
que ao longo da histria de alguma forma tiveram esses direitos universais restringidos ou negados.
A srie de cadernos Por uma Cultura de Direitos Humanos apresenta informaes e reflexes sobre os
direitos humanos ao mais alto patamar de sade, alimentao adequada, educao, moradia
adequada, participao em assuntos pblicos, opinio e expresso, liberdade e segurana,
a um julgamento justo, a uma vida livre de violncia, e a no ser submetido a castigos cruis,
desumanos e degradantes. Esses doze direitos so reconhecidos e previstos no International Human
Rights Instruments das Naes Unidas.
Atravs da publicao da srie, a SDH/PR d continuidade no cumprimento do objetivo de estimular
o acesso a um conhecimento importantssimo sobre direitos humanos s geraes que no tiveram
contato direto com as lutas polticas que viabilizaram a sua conquista. Alm disso, d continuidade
do amplo e rico debate democrtico acerca das conquistas sociais que seguiram Segunda Guerra
Mundial na busca permanente da construo da paz.
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
I N T R O D U O
O que padro de vida adequado? Qual o padro mnimo para que um ser humano viva com
dignidade? Existem muitas necessidades a serem preenchidas para que se tenha uma vida digna. No
entanto, h pelo menos condies bsicas que precisam ser atendidas para que as pessoas possam
sobreviver. So elas: alimentao adequada, sade e moradia.
Os seres humanos so criaturas frgeis e, por questes fsicas e fisiolgicas, seus corpos precisam de
abrigo. Os seres humanos necessitam de lugares onde possam se proteger de condies climticas
desfavorveis: do frio e do calor excessivo, das chuvas, dos ventos e da neve. Precisam de locais onde
possam estar resguardados dos perigos da natureza e tambm dos perigos das ruas.
No entanto, o ser humano no s corpo fsico. Alis, o que o diferencia dos outros seres exatamente
a sua mente, a sua intelectualidade, a sua conscincia, que tambm necessita de abrigo, necessita
de lugar. Precisa de um local onde possa pensar sem interrupes, interagir com outros seres com
privacidade e amar sem que seja observada, conservar suas memrias, expressar sua individualidade,
viver sem mscaras, repousar depois de um longo dia.
Por estas e outras razes, a moradia adequada um dos direitos humanos garantidos a todos
pela legislao internacional e tambm pela Constituio brasileira. Esse direito fundamental foi
reconhecido em 1948 pela Declarao Universal dos Direitos Humanos (NAES UNIDAS, 1948) como
integrante do direito a um padro de vida adequada, e tambm em 1966 pelo Pacto Internacional
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (NAES UNIDAS, 1992), tornando-se um direito humano
universal, aceito e aplicvel em todas as partes do mundo como um dos direitos fundamentais para
a vida das pessoas.1
Desde ento, vrios outros tratados internacionais de direitos humanos reconheceram ou se referiram
ao direito moradia adequada, ou pelo menos a alguns dos seus elementos, tais como a proteo
Disponvel em: <http://direitoamoradia.org/?page_id=46&lang=pt>. Acesso em: 10 mar. 2013.
Direito moradia adequada
do lar e da privacidade. Hoje, j so mais de 12 textos diferentes da ONU que reconhecem o direito
moradia. Na Constituio brasileira, o direito moradia est reconhecido como direito fundamental
no artigo 6o.
Apesar do lugar de destaque que esse direito fundamental ocupa no sistema jurdico global, mais
de um bilho de pessoas, no Brasil e ao redor do mundo, se encontram alojadas inadequadamente.
Em diversos pases, milhes vivem em condies de risco para a sade, em favelas superlotadas e
assentamentos informais, ou em outras condies de desrespeito aos direitos e dignidade humana.
Outros milhes de pessoas, a cada ano, so despejadas de suas casas, ou ameaadas de serem
foradamente removidas (OHCHR; ONU-Habitat, 2009).
Por esta razo, maior ateno internacional tem sido dada ao direito de moradia adequada, inclusive
por organismos da ONU, como o Conselho de Direitos Humanos, que criou o mandato de Relator
Especial sobre moradia adequada como componente do direito a um padro de vida adequado,
no ano 2000. Essas iniciativas tm ajudado a esclarecer o alcance e o contedo do direito moradia
adequada (NAES UNIDAS, 2005).
Tambm no Brasil, desde os ltimos dez anos, tem havido mais ateno e maior enfoque das polticas
pblicas na direo de implementar o direito moradia adequada, bem como grandes esforos na
garantia dos direitos humanos das populaes de rua.

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PA R T E 1
CONCEITO E HISTRICO
1. O conceito
Refletindo sobre o que o direito moradia adequada, podemos afirmar que uma srie de condies
devem ser atendidas antes que formas particulares de abrigo possam ser consideradas como moradia
adequada. Para que o direito moradia adequada seja satisfeito, h alguns critrios que devem
ser atendidos. Tais critrios so to importantes quanto a prpria disponibilidade de habitao. O
Comentrio n 4 do Comit sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais define o que considera
uma moradia adequada:
Segurana da posse: a moradia no adequada se os seus ocupantes no tm um
grau de segurana de posse que garanta a proteo legal contra despejos forados,
perseguio e outras ameaas.
Disponibilidade de servios, materiais, instalaes e infraestrutura: a moradia no
adequada, se os seus ocupantes no tm gua potvel, saneamento bsico, energia
para cozinhar, aquecimento, iluminao, armazenamento de alimentos ou coleta de lixo.
Economicidade: a moradia no adequada, se o seu custo ameaa ou compromete o
exerccio de outros direitos humanos dos ocupantes.
Habitabilidade: a moradia no adequada se no garantir a segurana fsica e estrutural
proporcionando um espao adequado, bem como proteo contra o frio, umidade,
calor, chuva, vento, outras ameaas sade.
Acessibilidade: a moradia no adequada se as necessidades especficas dos grupos
desfavorecidos e marginalizados no so levados em conta.
Localizao: a moradia no adequada se for isolada de oportunidades de emprego,
servios de sade, escolas, creches e outras instalaes sociais ou, se localizados em
reas poludas ou perigosas.
Adequao cultural: a moradia no adequada se no respeitar e levar em conta a
expresso da identidade cultural (UNITED NATIONS, 1991).
As caractersticas do direito moradia adequada so esclarecidas em comentrios gerais do Comit

das Naes Unidas sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. O Comit reforou que o direito
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moradia adequada no deve ser interpretado de forma restritiva. Pelo contrrio, deve ser visto como
o direito de viver em algum lugar em segurana, paz e dignidade.
A melhor forma de entender o direito moradia adequada entender que ele composto por trs
elementos: liberdades, garantias e protees.
O direito moradia adequada inclui, mas no se limita, s seguintes liberdades:
Proteo contra a remoo forada, a destruio arbitrria e a demolio da prpria casa;
O direito de ser livre de interferncias na sua casa, privacidade e famlia;
O direito de escolher a prpria residncia, de determinar onde viver e de ter liberdade de movimento.
O direito moradia adequada inclui, mas no se limita, s seguintes garantias:
Segurana da posse;
Restituio da moradia, da terra e da propriedade;
Acesso igualitrio e no discriminatrio moradia adequada;
Participao, em nveis internacional e comunitrio, na tomada de decises referentes moradia.
Por fim, o direito moradia adequada tambm inclui protees:
Proteo contra remoo forada um elemento-chave do direito habitao adequada e est
intimamente ligada segurana da posse.
Remoes foradas so definidas como
a remoo permanente ou temporria contra a vontade dos indivduos, famlias e/ou
comunidades das casas e/ou terras que ocupam, sem a proviso e o acesso a, formas
adequadas de proteo jurdica ou outra (UNITED NATIONS, 1997).
De acordo com o Programa de Assentamentos Humanos das Naes Unidas (ONU-Habitat), pelo
menos dois milhes de pessoas no mundo so despejadas a cada ano, enquanto milhes de pessoas
esto ameaadas de remoes foradas (ONU-HABITAT, 2007).
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As remoes foradas so realizadas em uma variedade de circunstncias e por uma variedade

de razes como, por exemplo, para dar lugar a projetos de desenvolvimento e infraestrutura,
desenvolvimento urbano ou embelezamento da cidade, ou prestigiados eventos internacionais,
como a Copa do Mundo de Futebol da FIFA ou os Jogos Olmpicos. Podem tambm se dar por
resultado de conflitos agrrios, conflitos armados ou padres sociais de discriminao. As remoes
foradas tendem a ser violentas e afetam desproporcionalmente os mais pobres, que muitas vezes
ainda sofrem outras violaes de direitos humanos como resultado. Em muitos casos, as remoes
foradas agravam o problema que elas buscavam resolver.
Independentemente de sua causa, as remoes foradas podem ser consideradas uma grave violao
dos direitos humanos e uma violao direta ao direito moradia adequada. Despejos em grande
escala podem, em geral, ser justificados apenas em circunstncias muito excepcionais e somente se
sua realizao estiver em conformidade com os princpios relevantes do direito internacional e de
acordo com a legislao brasileira.
Se um despejo pode ser justificvel porque o inquilino no paga o aluguel ou causa danos
propriedade sem motivo razovel, o Estado deve garantir que a remoo seja realizada de forma
legal, razovel e proporcional. Recursos legais eficazes e remdios jurdicos devem estar disponveis
para aqueles que esto sendo removidos, incluindo uma compensao adequada por qualquer
propriedade real ou pessoal afetada pela remoo. As remoes no devem resultar em pessoas
desabrigadas ou tornando-se vulnerveis a outras violaes de direitos humanos.
Em geral, a legislao internacional dos direitos humanos exige que governos explorem todas as
alternativas possveis antes de realizar qualquer remoo, de modo a evitar, ou pelo menos minimizar,
a necessidade de usar a fora. Mesmo quando as remoes so realizadas como ltimo recurso, aos
afetados devem ser oferecidas garantias processuais eficazes, com efeito de impedir os desalojamentos
planejados. Estas protees incluem:
Uma consulta real dos interessados;
Notificao adequada e em prazo razovel;
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Disponibilidade, em tempo razovel, de informaes sobre a remoo proposta;

Presena de funcionrios do governo ou seus representantes durante uma remoo;
Identificao adequada das pessoas encarregadas da remoo;
Proibio de realizao de remoes em mau tempo ou noite;
Disponibilidade de recursos legais;
Disponibilidade de assistncia jurdica para que aqueles que necessitem sejam capazes de buscar
reparao judicial.
2. Entendimentos equivocados sobre o direito moradia adequada

a) O direito moradia adequada no exige que o
Estado construa habitao para toda a populao
Um dos equvocos mais comuns associados ao direito moradia adequada a obrigatoriedade do
Estado de construir habitao para toda a populao, e que as pessoas sem habitao podem exigir
automaticamente uma casa do governo. Apesar de os governos implantarem programas habitacionais, o
direito moradia adequada no obriga que o governo construa todo parque habitacional de uma nao.
O direito moradia adequada abrange medidas que so necessrias para evitar a falta de moradia,
proibir as remoes foradas e a discriminao, focar nos grupos mais vulnerveis e marginalizados,
garantir a segurana da posse a todos, e garantir que a habitao de todos seja adequada.
Essas medidas exigem a interveno governamental em vrios nveis: legislativo, administrativo, de
polticas e/ou prioridades de gastos. Porm, o direito moradia adequada pode ser implementado
atravs de uma abordagem em que o governo viabilize a habitao, ao invs de prov-la. O governo
torna-se o facilitador das aes de todos os participantes na produo e na melhoria das habitaes.
Polticas, estratgias e programas baseados na abordagem da viabilizao tm sido promovidos pela
ONU desde 1988.
No entanto, em casos especficos, o Estado pode ter que prestar assistncia direta, que pode ser
a habitao em si ou subsdios para habitao, nos casos, por exemplo, de pessoas afetadas por
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desastres (naturais ou artificiais) e para os grupos mais vulnerveis da sociedade. Por outro lado, vrias
medidas necessrias para garantir o direito moradia adequada obrigam o governo apenas a se
abster de certas prticas e aes.
b) O direito moradia adequada no apenas um

objetivo programtico a ser alcanado no longo prazo
Outro mal-entendido que o direito moradia adequada no impe obrigaes imediatas ao Estado.
Pelo contrrio, os Estados devem fazer todo o esforo possvel, dentro dos recursos disponveis, para
realizar o direito moradia adequada e tomar medidas nesse sentido, sem demora. No obstante as
limitaes de recursos, algumas obrigaes tm efeito imediato, como o compromisso de garantir o
direito moradia adequada, de forma igualitria e no discriminatria, para desenvolver legislao e
planos de ao especficos, impedir remoes ilegais e garantir a todos um grau mnimo de segurana
da posse.
c) O direito moradia adequada NO probe projetos

de desenvolvimento que possam remover pessoas
Muitos acreditam, equivocadamente, que a proteo contra as remoes foradas probe o
desenvolvimento ou a modernizao de projetos que envolvem deslocamento. H necessidades
inevitveis para a reurbanizao de algumas reas em cidades em crescimento e tambm de os rgos
governamentais adquirirem reas para infraestrutura e utilizao pblica. O direito moradia adequada
no impede que esse desenvolvimento ocorra, mas impe condies e limites processuais sobre ele.
a forma como tais projetos so concebidos, desenvolvidos e implementados que importante.
Muitas vezes, so realizados com pouca ou nenhuma consulta s pessoas afetadas, considerao
limitada de suas necessidades e poucas tentativas de desenvolver solues que minimizam a escala
do despejo e os transtornos causados.
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d) O direito moradia adequada no o mesmo que o direito de propriedade

Algumas vezes acredita-se que o direito moradia adequada o mesmo que ter direito a uma
propriedade. Alguns tambm argumentam que o direito moradia adequada ameaa o direito de
propriedade. O direito propriedade est consagrado na Declarao Universal dos Direitos Humanos
e em outros tratados de direitos humanos, como a Conveno Internacional sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao Racial (BRASIL, 1969, artigo 5 (d) (v)) e a Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (BRASIL, 2002, artigo 16 (h)).
O direito moradia adequada mais amplo do que o direito propriedade, j que aborda direitos
no relacionados propriedade, visando a garantir que todos tenham um lugar seguro para viver
em paz e dignidade, incluindo os no proprietrios do imvel. Segurana da posse, um dos pilares
do direito moradia adequada, pode tomar uma variedade de formas, incluindo alojamento de
aluguel, cooperativa de habitao, arrendamento, ocupao pelo dono, habitao de emergncia ou
assentamentos informais. Como tal, no se limita atribuio de ttulos formais.
Dada a ampla proteo proporcionada pelo direito moradia adequada, o foco nico em direitos
de propriedade pode, inclusive, levar a violaes do direito moradia adequada, por exemplo,
removendo foradamente moradores de favelas que residem na propriedade privada. Por outro lado,
a proteo do direito de propriedade pode ser crucial para garantir que certos grupos sejam capazes
de desfrutar de seu direito moradia adequada. O reconhecimento da igualdade de direitos dos
cnjuges propriedade familiar, por exemplo, muitas vezes um fator importante para garantir que
as mulheres tenham acesso igual e no discriminatrio moradia adequada.
e) O direito moradia adequada no o mesmo que o direito terra

Equivocadamente, argumenta-se que o direito moradia adequada equivale ao direito terra.
verdadeiro o entendimento de que o acesso terra pode constituir um elemento fundamental da
realizao do direito moradia adequada, especialmente em reas rurais e para os povos indgenas.
18
Habitao inadequada ou a prtica de remoes foradas muitas vezes so consequncias da negao

do acesso terra e dos recursos de propriedade comum. Como tal, o gozo do direito moradia
adequada pode exigir, em certos casos, o acesso e controle sobre a terra. A legislao internacional
dos direitos humanos no reconhece, atualmente, um direito autnomo terra (KOTHARI, 2005, par.
26 e 31).
A terra muitas vezes identificada como a base da riqueza, status social e poder. Ele a fonte primria
para atividades de abrigo, comida e econmicas. Direito moradia no pode ser cumprido se no
houver acesso terra. Consequentemente, a igualdade de direitos de acesso terra de fundamental
importncia para o potencial de construo de relaes de gnero equilibradas em sociedades psconflito e integrao das mulheres sua nova realidade.
A nvel internacional, os direitos da terra esto presentes em inmeros tratados e declaraes. De um
modo geral, esses instrumentos de direitos humanos no se articulam diretamente com o direito
sobre a terra e outros relacionados, mas trazem o princpio da no discriminao e da igualdade de
todos os direitos para todas as pessoas, independentemente do sexo. Instrumentos e documentos
da ONU interagem e se combinam para constituir uma base jurdica e poltica para a proteo e a
observncia dos direitos das mulheres terra, que deve ser considerada holstica.
f) O direito moradia adequada inclui a garantia de acesso a servios adequados

J tocamos nesse ponto anteriormente, mas devido sua importncia, vamos repetir. O direito
moradia adequada no significa apenas que a estrutura da habitao deve ser adequada. Tambm
deve haver um acesso sustentvel e no discriminatrio s infraestruturas essenciais para a sade,
segurana, conforto e nutrio. Por exemplo, deve haver acesso a gua potvel, energia para cozinhar,
aquecimento, iluminao, saneamento e instalaes para lavagem, meios para o armazenamento de
alimentos, eliminao de resduos, drenagem e servios de emergncia.
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3. Direito moradia adequada e discriminao

Discriminao significa qualquer distino, excluso ou restrio feita com base nas caractersticas
especficas de um indivduo, tais como raa, religio, idade ou sexo, que tenha o efeito ou propsito
de dificultar, impedir ou anular o reconhecimento, gozo ou exerccio de direitos humanos e liberdades
fundamentais. A discriminao est ligada marginalizao de grupos populacionais especficos e
geralmente a raiz das desigualdades estruturais dentro das sociedades.
Em se tratando de moradia, a discriminao pode assumir a forma de leis, polticas ou
medidas discriminatrias; desenvolvimento de polticas excludentes; excluso de benefcios
habitacionais; insegurana da posse; a falta de acesso ao crdito; participao limitada na
tomada de decises, ou falta de proteo contra prticas discriminatrias realizadas por
agentes privados.
Igualdade e no discriminao so princpios fundamentais de todos os direitos humanos e so,
portanto, componentes crticos do direito moradia adequada. O Pacto Internacional sobre os
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (NAES UNIDAS, 1992), em seu Artigo 2, identifica, como
clusulas no exaustivas, os seguintes fundamentos de discriminao: raa, cor, sexo, lngua, religio,
opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social, fortuna, nascimento ou qualquer
outra condio. De acordo com o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, outra condio
pode incluir deficincia, estado de sade (por exemplo, portadores de HIV/Aids) ou orientao
sexual. A relatora especial sobre moradia adequada tambm enfatizou que a discriminao e a
segregao na habitao podem resultar da pobreza e da marginalizao econmica (OHCHR;
ONU-Habitat, 2009, p. 10).
O impacto da discriminao agravado quando um indivduo sofre dupla ou mltipla discriminao,
por exemplo, em funo do sexo e da raa, origem nacional combinada com deficincia. A Comisso
sublinhou a importncia de abordar este tipo de discriminao no seu Comentrio Geral n 18, datado
de 2005, sobre a igualdade de direitos dos homens e das mulheres a usufruir de todos os direitos
econmicos, sociais e culturais (UNITED NATIONS, 2005, art. 13).
20
importante repetir e reforar que os Estados tm a obrigao de proibir e eliminar a discriminao

por qualquer motivo e garantir de fato e de direito a igualdade no acesso habitao e proteo
contra despejos forados adequados.
4. O direito moradia adequada e sua aplicao a grupos vulnerveis

Alguns grupos ou indivduos tm dificuldades particulares para exercer o seu direito moradia
adequada. Como consequncia de quem eles so, por questes de discriminao ou estigma, ou uma
combinao desses fatores, alguns seres humanos enfrentam desafios desproporcionais na realizao
de seus direitos. Dessa forma, para proteger o direito moradia de forma eficaz, necessrio prestar
ateno situao especfica de indivduos e grupos, em particular aqueles que vivem em situaes
vulnerveis. Os Estados devem adotar medidas positivas e aes afirmativas para garantir que eles
no sejam discriminados no propsito ou no efeito das leis. Por exemplo, os Estados devem adaptar
suas leis e polticas de habitao aos mais necessitados, e no visando apenas grupos majoritrios.
Os grupos especficos descritos a seguir ilustram o que as normas relativas ao direito moradia
adequada significam na prtica.
a) Mulheres
Embora os dados sejam escassos e os valores sejam difceis de estimar, sabido que as mulheres
representam uma proporo importante dos que esto inadequadamente alojados. As mulheres
enfrentam discriminao em muitos aspectos da habitao por serem mulheres, ou por causa de
outros fatores como a pobreza, idade, classe, orientao sexual ou etnia. Em muitas partes do mundo,
e especialmente nas reas rurais, o gozo das mulheres do direito moradia adequada muitas vezes
depende de seu acesso e controle sobre a terra e propriedade.
A discriminao contra as mulheres na esfera da habitao pode ser causada, por exemplo, por: leis
estatutrias discriminatrias; leis e polticas de gnero neutro, ou seja, aquelas que no tomam em
21
considerao circunstncias especiais das mulheres (tais como a sua vulnerabilidade violncia
sexual e violncia baseada no gnero), predominncia de leis, prticas, costumes e tradies que
discriminam as mulheres; vis machista no judicirio e da administrao pblica; falta de acesso a
recursos, informaes ou processos de tomada de deciso; e falta de conscincia dos direitos. Esta
discriminao sustentada por fatores estruturais e histricos.
As mulheres enfrentam graves discriminaes em relao segurana da posse. Independentemente
da sua forma, a posse muitas vezes entendida, gravada ou registrada em nome dos homens,
deixando as mulheres dependentes de seus parentes masculinos para a segurana da posse. Alm
disso, enquanto as formas coletivas de posse podem incluir as mulheres, os processos de tomada de
deciso so muitas vezes dominados pelos homens.
Sem controle sobre moradia, terra ou a propriedade, as mulheres tm pouca autonomia pessoal
ou econmica, e so mais vulnerveis a abusos no seio da famlia, comunidade e sociedade em
geral. Quando o acesso das mulheres moradia, terra ou a propriedade depende de uma pessoa,
seu marido, irmos, pais ou outros parentes do sexo masculino, elas se tornam vulnerveis falta de
moradia, pobreza e misria, se esse relacionamento chega ao fim.
b) Mulheres e o direito herana

Felizmente, no Brasil, a Constituio de 1988 reconhece a igualdade de direitos e deveres entre
homens e mulheres, inclusive com relao aos direitos de propriedade e herana (BRASIL, 1988).
Porm, em muitas partes do mundo, as mulheres e meninas enfrentam discriminao enraizada na
herana, que pode afetar seriamente o seu direito moradia adequada. Essa discriminao muitas
vezes consagrada nas leis escritas, mas tambm nas leis e prticas costumeiras que no reconhecem
a igualdade de direitos de herana das mulheres e dos homens. Como resultado, as mulheres tm
direito a uma parte menor do que parentes do sexo masculino, ou simplesmente so excludas de
qualquer herana de seus falecidos maridos ou pais.
22
A violncia comum no contexto da herana. Uma mulher, muitas vezes, pode ser forada a transferir
seus bens a seus parentes, o que geralmente envolve a violncia fsica e psicolgica, e causa traumas
de longa durao. Parentes muitas vezes abusam de vivas impunimente, j que essas questes so
vistas como um assunto privado.
Se uma mulher decide lutar por sua herana, ela tambm pode enfrentar a violncia de seus sogros ou at
mesmo da comunidade em geral. As reivindicaes das mulheres por herana podem acabar resultando
na excluso social, no s da famlia, mas tambm da comunidade (KOTHARI, 2005, par. 59-61).
c) Crianas
A sade das crianas, o avano educacional e seu bem-estar geral so profundamente influenciados
pela qualidade da habitao em que vivem. A falta de moradia adequada e as remoes foradas
tendem a ter um impacto profundo sobre as crianas devido s suas necessidades especficas. Tais
condies afetam o crescimento, desenvolvimento e gozo de toda uma gama de direitos humanos,
incluindo o direito educao, sade e segurana pessoal.
Embora a existncia de crianas de rua frequentemente seja o sinal mais visvel da deficincia na
habitao de/para crianas, outras situaes tambm tm implicaes especficas para a sua fruio
do direito moradia adequada. Habitaes apertadas, lotadas, barulhentas ou precrias prejudicam
gravemente o desenvolvimento e a sade das crianas, bem como a sua capacidade de aprender
e brincar. Estudos tm destacado que a moradia inadequada aumenta as taxas de mortalidade de
crianas menores de cinco anos. A forma mais significativa de poluentes qumicos que afetam a sade
das crianas em pases de renda mdia a poluio interna resultante de foges de baixa qualidade
e ventilao inadequada (UNICEF, 2002, p. 10).
O acesso aos servios bsicos ligados casa, como gua potvel e saneamento adequado,
fundamental para garantir a sade das crianas. Doenas diarreicas tiram a vida de cerca de dois
milhes de crianas a cada ano, sendo que 80 a 90 por cento dos casos so o resultado de gua
23
contaminada e saneamento inadequado (OHCHR; ONU-Habitat, p. 20). Especialmente para as

meninas, a falta de gua potvel, dentro ou perto de casa, pode significar longas viagens para coletar
gua em pontos de gua remotos, muitas vezes em detrimento da sua educao, juntamente com o
risco de serem vtimas de abuso sexual e outras ameaas ao longo do caminho.
A localizao da moradia tambm fundamental para garantir o acesso das crianas a creches, escolas,
servios de sade, entre outros. Se os assentamentos habitacionais ficam distantes de escolas, ou se o
transporte inexistente ou muito caro, muito difcil que as crianas tenham acesso a educao ou sade.
A falta de moradia tem efeitos particulares sobre as crianas, comprometendo seu crescimento,
desenvolvimento e segurana. Crianas de rua podem ser vulnerveis a uma srie de problemas
emocionais, como ansiedade, insnia e agressividade. Seu acesso aos servios bsicos, como sade
e educao, tambm pode ser seriamente prejudicado se elas no tm endereo fixo. Crianas que
vivem e trabalham na rua so particularmente vulnerveis s ameaas, assdio e violncia por parte
de particulares e at mesmo da polcia.
As remoes foradas tendem a afetar toda a famlia, mas tm um impacto ainda mais devastador
sobre as crianas. Aps as remoes foradas, a estabilidade da famlia e seus meios de subsistncia
so frequentemente ameaados, sendo que o impacto dos despejos no desenvolvimento da criana
considerado semelhante ao dos conflitos armados (RAHMATULLAH, 1997).
d) Habitantes das favelas

A ONU-Habitat observa que os residentes urbanos que mais sofrem com a falta de segurana de
propriedade so os aproximadamente 1 bilho de pessoas pobres que vivem em favelas ao redor
do mundo. Mais de 930 milhes de pessoas vivem em favelas nos pases em desenvolvimento,
onde constituem 42% da populao urbana. Essa proporo particularmente elevada na frica
Subsaariana, onde moradores de favelas compem 72% da populao urbana, e no sul da sia, onde
representam 59% (OHCHR; ONU-Habitat, p. 21).
24
Favelas geralmente so corrodas pela falta de habitao durvel, espao insuficiente, a falta de gua
potvel, saneamento inadequado etc. Devido natureza informal de seus assentamentos, moradores
de favelas muitas vezes no tm segurana da posse, o que os torna vulnerveis a remoes foradas,
ameaas e outras formas de assdio. Relatrios da ONU-Habitat apontam que cerca de 2 milhes
de pessoas, a maioria delas moradores de favelas, so despejadas fora a cada ano2. Os efeitos de
despejos forados em moradores de favelas so muitas vezes desastrosos, deixando-os sem-teto e
forando-os cada vez mais baixo nos limites da pobreza.
Em muitos lugares do mundo, autoridades nacionais ou locais relutam em estender os servios
bsicos para as favelas, precisamente porque so informais. Como resultado, os moradores de favelas
raramente tm acesso a gua potvel, saneamento bsico ou eletricidade, e a coleta de lixo limitada
ou inexistente. Como, em muitos casos, as favelas no esto ligadas aos sistemas de gua canalizada,
seus moradores, muitas vezes, acabam pagando 5 a 10 vezes mais pela gua do que os residentes de
reas urbanizadas.
A urbanizao das favelas reconhecida como um meio eficaz de melhorar as condies de habitao
dos seus moradores. Urbanizao de favelas, em definio pela Aliana de Cidades aliana global de
cidades lanadas pelo Banco Mundial e pela ONU-Habitat em 1999 um conjunto de melhorias
fsicas, sociais, econmicas, organizacionais e ambientais desenvolvidas de forma cooperativa e
localmente entre os cidados, grupos comunitrios, empresas e autoridades locais (WORLD BANK;
UNCHS (Habitat), 1999, p. 2).
Os programas de urbanizao de favelas podem contribuir para a realizao do direito moradia e, desde
os ltimos anos, tem sido usado pelo governo brasileiro, que se tornou uma referncia neste tpico.
Disponvel em: <http://www.unhabitat.org/categories.asp?catid=2>. Acesso em: 25 jul. 2013.
25
e) Populaes em situao de rua

No existe uma definio internacionalmente acordada para populao de rua. As definies vo
desde a simples equiparao da falta de moradia, ou seja, a ausncia de um teto, s mais complexas,
que levam em conta a adequao da habitao, o risco de se tornar sem-teto, o tempo em que a
pessoa est sem abrigo e as possibilidades pessoais para remediar a situao da falta de habitao.
Para fins estatsticos, a ONU definiu as famlias em situao de rua como famlias sem abrigo que se
inserem no mbito dos alojamentos. Elas carregam suas poucas posses com elas, dormindo nas ruas, nas
portas ou no cais, ou em qualquer outro espao, de uma forma mais ou menos aleatria (UNSTATS, 2008).
A ONU-Habitat enfatiza que ser uma pessoa em situao de rua tem mais relao com no pertencer a
lugar nenhum, do que simplesmente no ter onde dormir. Dada a ausncia de uma definio global de
falta de moradia, os dados disponveis sobre a dimenso desse fenmeno so limitados, o que impede
o desenvolvimento de estratgias e polticas coerentes para prevenir e corrigi-lo.
Alm da violao do seu direito moradia adequada, as pessoas em situao de rua podem ser
privadas de uma srie de outros direitos humanos. Leis que criminalizam pobreza, vagabundagem
ou dormir ao relento, juntamente a operaes de limpeza para remover pessoas em situao de rua
tm um impacto direto sobre a sua integridade fsica e psicolgica e, consequentemente, o grave
desrespeito dos direitos fundamentais segurana e liberdade individual das pessoas em situao de
rua. Simplesmente por no ter um lugar seguro para viver, nem qualquer privacidade, pessoas sem
abrigo so muito mais vulnerveis a violncia, ameaas e explorao sexual.
Obrigaes dos Estados-membros no sentido da plena realizao do direito moradia adequada
incluem tomar medidas para prevenir a falta de moradia. Entre as medidas a serem tomadas de
imediato, o Comit menciona determinar a extenso da pobreza, bem como a adoo de uma
estratgia nacional de habitao que deve refletir uma consulta genuna e ampla aos desabrigados.
Tambm enfatiza que as remoes foradas no devem ter como consequncia que antigos
moradores se tornem pessoas em situao de rua (UNITED NATIONS, 1997, par. 17).
26
f) Pessoas com deficincia

Existem mais de 650 milhes de pessoas com deficincia no mundo, das quais cerca de 80% vivem em
pases em desenvolvimento. As pessoas com deficincia geralmente vivenciam vrias barreiras para
a fruio do seu direito moradia adequada, incluindo a falta de acessibilidade fsica, discriminao e
estigmatizao, obstculos institucionais, a falta de acesso ao mercado de trabalho, baixa renda e falta
de habitao social ou o apoio da comunidade.
Acessibilidade uma questo fundamental. Habitao, instalaes e bairros so tradicionalmente
concebidos para pessoas sem deficincia. A frequente excluso e marginalizao das pessoas com
deficincia muitas vezes significa que elas no so ouvidas quando novas estruturas habitacionais
ou bairros so desenvolvidos ou quando as favelas so urbanizadas. Elas tambm so vulnerveis
a violaes de direitos associados ao direito moradia adequada. A falta de instalaes sanitrias
adequadas em assentamentos informais, por exemplo, pode representar srios desafios.
Segurana da posse outro desafio para pessoas com deficincia, em particular aquelas com deficincia
intelectual ou psicossocial. A frequente falta de reconhecimento da sua capacidade legal, muitas vezes
juntamente com os requisitos para que os exeram pessoalmente, significa que as pessoas com tais
deficincias raramente so capazes de entrar em qualquer tipo de contrato formal de habitao (de
locao, propriedade etc.) e, portanto, tm que confiar em meios menos formais para garantir habitao.
Esses arranjos, por sua vez, podem torn-los mais vulnerveis a remoes foradas.
Em geral, quando no se d conta do problema da estigmatizao, e servios comunitrios e sociais
no esto disponveis incluindo programas de habitao social pessoas com deficincia enfrentam
discriminao quando procuram moradia, ou desafios mais gerais, para garantir os recursos necessrios
para a obteno de moradia adequada. Tais desafios, inevitavelmente, os tornam mais vulnerveis a
despejos forados, falta de moradia e condies de moradia inadequadas.
O Comentrio Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabelece que s pessoas
com deficincia deve ser concedido o acesso pleno e sustentvel de recursos adequados de moradia,
e que a lei de habitao e as polticas devem levar em conta as suas necessidades. No seu Comentrio
27
Geral n 5, o Comit reafirmou que o direito moradia adequada inclui a acessibilidade para pessoas com
deficincia (UNITED NATIONS, 1994). A relatora especial sobre moradia adequada tambm sublinhou no
s que a habitao deve ser fsica e economicamente acessvel para pessoas com deficincia, mas que elas
devem ser capazes de participar efetivamente da vida da comunidade onde vivem.
g) Deslocados e imigrantes
Pessoas em movimento, sejam refugiados, pessoas em busca de asilo, refugiados internos ou
imigrantes, so particularmente vulnerveis a uma srie de violaes de direitos humanos, incluindo
violaes do direito moradia adequada. Pessoas deslocadas so tambm particularmente vulnerveis
discriminao, racismo e xenofobia, que pode ainda interferir com a sua capacidade de garantir
condies de vida sustentveis e adequadas. As pessoas que foram removidas fora muitas vezes
sofreram trauma durante a fuga, e perderam familiares e estratgias e mecanismos de apoio.
Campos de refugiados e deslocados internos em todo o mundo, particularmente quando a relocao
demora a acontecer, muitas vezes so dilapidados e superlotados, fornecendo abrigo e servios
inadequados. s vezes, seus habitantes no recebem nenhum servio bsico, como alimentao ou
possibilidades de higienizao pessoal. Mulheres e meninas deslocadas que vivem em acampamentos
podem estar sujeitas violncia sexual e de gnero, por exemplo, por no ser dada bastante ateno
s suas necessidades e vulnerabilidades especficas na construo do acampamento.
Frequentemente os migrantes tambm acabam vivendo em condies precrias e inseguras em
cidades e reas urbanas. Isso acontece porque, muitas vezes, eles so incapazes de alugar uma casa
adequada, devido a seu status legal ou por problemas de discriminao. Assim, muitos so obrigados
a viver em condies inseguras e de superlotao.
Tambm no so raros os casos de empregadores que obrigam os trabalhadores domsticos
migrantes ou operrios a morarem no seu local de trabalho. Muitos acabam vivendo em dormitrios
superlotados, dormindo em turnos e sem acesso a saneamento adequado. Trabalhadores domsticos
28
so obrigados a dormir em quartos mal ventilados, armazns ou reas de estar comum com nenhum
respeito pela sua dignidade, privacidade ou segurana pessoal.
Imigrantes irregulares ou no documentados3, incluindo pessoas que tiveram seu pedido de asilo recusado,
so particularmente vulnerveis a abusos de direitos humanos, incluindo a violao do seu direito moradia
adequada. Sua falta de personalidade jurdica impossibilita que essas pessoas sejam parte em processos legais
ou contratos, o que, juntamente com a criminalizao da imigrao irregular em muitos pases, significa que a
maioria ser incapaz de desafiar as prticas discriminatrias de aluguel. As estratgias nacionais de habitao
raramente incluem os imigrantes, e praticamente nunca incluem imigrantes irregulares.
No contexto de solues duradouras, uma nova norma sobre moradia e restituio de bens surge para
garantir os direitos dos refugiados e deslocados internos que decidiram regressar voluntariamente s
suas casas originais. Repatriamento voluntrio e retorno tm, nos ltimos anos, evoludo para significar,
para os refugiados, mais do que o mero retorno ao seu pas, e para os deslocados internos, mais do que
a volta a uma cidade ou uma regio. cada vez mais entendido como o retorno retomada do controle
sobre a prpria a casa, terra ou propriedade de origem. Refugiados e deslocados internos que optam por
no voltar para suas casas devem ser protegidos contra o regresso forado em todas as circunstncias,
e devem ser habilitados para reassentar em condies de respeito ao seu direito moradia adequada.
Essa mudana tem sido cada vez mais refletida nas leis internacionais, regionais e nacionais e outros
instrumentos que reconhecem explicitamente habitao e restituio da propriedade como um
direito humano. Em agosto de 2005, a Sub-Comisso das Naes para a Proteo e Promoo dos
Direitos Humanos aprovou os princpios de habitao e restituio de bens de refugiados e pessoas
deslocadas, tambm conhecidos como Princpios Pinheiro. Esses princpios fornecem orientao
prtica especfica para garantir o direito moradia e restituio de bens, e para a aplicao de
leis, programas e polticas de restituio baseados em normas internacionais de direitos humanos,
humanitrios e direitos dos refugiados j existentes (PINHEIRO, 2005).4
Imigrantes no documentados so aqueles que esto no pas sem o visto adequado para a sua permanncia ou cuja permanncia
excede o prazo autorizado pelo visto.
Veja tambm FAO, 2007.
29
h) Povos indgenas
Os povos indgenas so mais propensos do que outros grupos a viver em condies inadequadas
de moradia e, muitas vezes, sofrer discriminao sistmica no mercado habitacional. Particularmente
preocupante a situao habitacional de pobreza em que eles geralmente vivem, (especialmente em
comparao com as populaes majoritrias), incluindo servios bsicos inadequados. Como grupo,
igualmente preocupante sua vulnerabilidade a situaes de deslocamento, insegurana da posse
que tm sobre suas terras tradicionais, e s propostas alternativas de habitao culturalmente muito
inadequadas, feitas muitas vezes pelas autoridades. Os povos indgenas sofrem discriminao em
quase todos os aspectos da habitao: leis e polticas discriminatrias contra eles, falhando em no
levar em conta as suas circunstncias especficas; h discriminao na atribuio de recursos para
habitao, incluindo crditos e emprstimos; os proprietrios privados os discriminam no mercado
particular de habitao.
Enquanto a maioria dos povos indgenas ao redor do mundo ainda vive em reas rurais, so crescentes
os nmeros dos que se deslocam, voluntria ou involuntariamente, para as reas urbanas, deixando
para trs suas terras, territrios e recursos, e muitas vezes enfrentando uma realidade de pobreza
ainda maior. Como resultado, as condies de moradia de muitos povos e indivduos indgenas em
reas urbanas so inadequadas. As mulheres indgenas muitas vezes carregam o peso de condies
precrias de moradia. Considerando-se que, em alguns pases, mais de metade da populao indgena
vive em cidades, o seu direito moradia adequada representa um novo desafio para os governos.
O Artigo 11 do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estabelece que o
direito moradia adequada se estende a todos. Alm disso, o Artigo 2 prev que todos os direitos
previstos no Pacto devem ser exercidos sem discriminao. Isso quer dizer que os povos indgenas
tambm tm o direito de desfrutar do direito moradia adequada, sem discriminao e em p de
igualdade com o restante da populao (NAES UNIDAS, 1992).
30
5. A internacionalizao do direito moradia adequada

Quando a ONU foi criada, em 1945, dois teros da populao mundial viviam na zonal rural. Assim, a
urbanizao e seus aspectos recebiam pouca ateno da Organizao. Em 1978, aps uma reunio
em Vancouver conhecida como Habitat I, foi criada a Habitat, agncia da ONU para assentamentos
humanos, que tem por finalidade a promoo de cidades social e ambientalmente sustentveis e
com o objetivo de prover abrigo adequado para todos. Foi o incio da era de luta pelos direitos de
fraternidade, aqueles que pertencem a todos, mas ao mesmo tempo no se pode identificar um
grupo de indivduos que possa reclam-los. So direitos de toda a humanidade, ao mesmo tempo.
De 1978 a 1997, a Habitat lutou praticamente sozinha entre as organizaes multilaterais para
prevenir e amenizar os problemas decorrentes do enorme crescimento urbano, especialmente entre
as cidades dos pases em desenvolvimento. Entre os anos de 1997 a 2002, quando mais de cinquenta
por cento da populao mundial passou a habitar as cidades, a ONU-HABITAT guiada pela Agenda
Habitat e pela Declarao do Milnio passou por uma grande revitalizao, usando sua experincia
para identificar as prioridades emergentes para o desenvolvimento urbano sustentvel e tomar as
necessrias correes de percurso.
Em 1996, as Naes Unidas realizaram uma segunda conferncia sobre cidades, a Habitat II, em Istambul,
na Turquia, para avaliar duas dcadas de progresso desde a Habitat I em Vancouver e definir novas metas
para o novo milnio. Adotado por 171 pases, o documento poltico gerado a partir desta conferncia
conhecido como Agenda Habitat, e contm mais de 100 compromissos e 600 recomendaes.5
No dia 1 de janeiro de 2002, o mandato da agncia foi reforado, e seu status elevado para o de um
programa de pleno direito do Sistema da ONU.6 A revitalizao colocou a ONU-HABITAT diretamente
no centro da agenda de desenvolvimento das Naes Unidas para a reduo da pobreza.
por meio dessa agenda que a ONU-HABITAT contribui para o objetivo global do Sistema das Naes
Unidas de reduzir a pobreza e promover o desenvolvimento sustentvel, exercendo uma grande
Disponvel em: <www.un-habitat.org/content.asp?typeid=19&catid=10&cid=927>. Acesso em: 30 ago. 2013..
Resoluo A/56/206 Assembleia Geral da ONU.
31
influncia e um grande impacto sobre os temas relacionados ao direito moradia adequada. Os

seus parceiros vo de governos e autoridades locais a uma seo transversal de organizaes no
governamentais e grupos da sociedade civil ampla internacional.
Depois destas modificaes de foco, apesar de ainda haver muito a ser feito, alcanou-se um
entendimento mais avanado sobre o direito moradia adequada como um dos elementos do direito
a um padro de vida adequado e tambm sobre os demais direitos que intimamente se relacionam
a ele. O entendimento profundo que se tem sobre esse direito hoje auxilia nas polticas pblicas para
garantir acesso e proteo ao direito moradia adequada.
5.1. Legislao internacional

O direito moradia adequada um direito humano reconhecido na legislao internacional dos
direitos humanos, como componente do direito a um padro de vida adequado.
Uma de suas primeiras referncias est no Artigo 25 (1) da Declarao Universal dos Direitos Humanos
(DUDH), que diz, textualmente:
Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e
bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais
indispensveis, e direito segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice
ou outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de seu controle (NAES UNIDAS, 1948).
O Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), amplamente

considerado como o instrumento central para a proteo do direito moradia adequada, nos
mesmos moldes da DUDH, refere-se ao direito de todos a um padro de vida adequado para si e sua
famlia, incluindo alimentao, vesturio e habitao, e com a melhoria contnua das condies de
vida (NAES UNIDAS, 1992, art. 11).
O Comit para os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais adotou vrios comentrios gerais sobre o
direito moradia adequada. Os Comentrios Gerais n 4, 7 e 16, em especial, trazem luz s questes
32
relacionadas com a habitao e fornecem uma orientao confivel sobre as disposies do PIDESC
(UNITED NATIONS, 1991, 1997,1988).
Outros tratados internacionais de direitos humanos tm abordado o direito moradia adequada de
diferentes maneiras. Alguns so de aplicao geral, enquanto outros cobrem os direitos humanos de
grupos especficos, como mulheres, crianas, povos indgenas, trabalhadores imigrantes e membros
das suas famlias, ou pessoas com deficincia.
Vrias orientaes e princpios internacionais tambm estabelecem disposies especficas
relativas ao direito moradia adequada. Apesar de no serem juridicamente vinculativos, ou
seja, no terem fora legal, eles fornecem orientaes teis sobre a implementao do direito
moradia adequada, especialmente para grupos especficos, como trabalhadores, refugiados
e pessoas internamente deslocadas, idosos e povos indgenas. De particular relevncia so os
princpios bsicos e as diretrizes sobre despejos e deslocamentos por consequncia de programas
de desenvolvimento. Esses princpios e diretrizes foram desenvolvidos pela Relatoria Especial
sobre Moradia Adequada e descrevem as obrigaes dos Estados de proteger seus cidados
contra as remoes foradas, e lana outras obrigaes especficas que devem ser observadas
antes, durante e aps os despejos.
Vrias conferncias, declaraes e planos de ao, como a Declarao de Vancouver sobre
Assentamentos Humanos (1976), a Agenda 21 (1992), a Declarao de Istambul sobre Assentamentos
Humanos (1996), a Agenda Habitat (1996) e a Declarao do Milnio e de Desenvolvimento do Milnio
(2000) tambm ajudaram a esclarecer vrios aspectos do direito moradia adequada e reafirmaram
os compromissos dos Estados-membros da ONU para a sua realizao.
O direito humanitrio internacional, o direito da guerra, tambm estabelece proteo especfica do
direito moradia adequada tanto durante os conflitos armados internos, quanto durante os conflitos
armados internacionais. Em seu Artigo 8, O Estatuto do Tribunal Penal Internacional reconhece como
crime de guerra a extensa destruio e apropriao de bens que no seja justificada por necessidade
militar e que seja executada de forma ilegal e arbitrria.
33
5.2. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos

Artigo 17 1. Ningum poder ser objeto de ingerncias arbitrrias ou ilegais em sua vida
privada, em sua famlia, em seu domiclio ou em sua correspondncia, nem de ofensas
ilegais sua honra e reputao. 2. Toda pessoa ter direito proteo da lei contra essas
ingerncias ou ofensas (NAES UNIDAS, 2009).
5.3. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

Artigo 11 1. Os Estados-parte no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa
a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive alimentao,
vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas condies
de vida. Os Estados-parte tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse
direito, reconhecendo, nesse sentido, a importncia essencial da cooperao internacional
fundada no livre consentimento (BRASIL, 1992).
5.4. Comentrio Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

Destacam-se os seguintes pontos de interpretao do Artigo 11 do PIDESC:
6. O direito habitao adequada aplica-se a todas as pessoas. Enquanto a referncia a si
prprio e sua famlia reflete a crena a respeito dos papis desempenhados pelo gnero
de atividade econmica comumente aceitos em 1966, quando a Conveno foi adotada,
a expresso no pode ser lida hoje implicando quaisquer limitaes sobre a aplicabilidade
do direito aos indivduos ou a domiclios chefiados por mulheres ou outros grupos. Assim,
a concepo de famlia deve ser entendida em sentido amplo. Alm disso, os indivduos,
assim como as famlias, tm o reconhecimento de seu direito habitao adequada
independentemente de idade, condio econmica, grupo ou outra pertinncia a um
grupo ou quaisquer outros fatores como tais. Em particular, o gozo deste direito no deve,
de acordo com o artigo 2(2) da Conveno, ser sujeito a qualquer forma de discriminao.
7. Segundo o ponto de vista do Comit, o direito habitao no deveria ser interpretado
em um sentido estreito ou restrito que o equipara com, por exemplo, o abrigo provido
meramente de um teto sobre a cabea dos indivduos, ou julga o abrigo exclusivamente
como uma mercadoria. Diferentemente, isso deveria ser visto mais propriamente como um
direito a viver, onde quer que seja, com segurana, paz e dignidade. Isto apropriado por,
34
pelo menos, duas razes. Em primeiro lugar, o direito habitao integralmente vinculado a
outros direitos humanos e a princpios fundamentais sobre os quais a Conveno baseada.
Esta inerente dignidade da pessoa humana, de que os direitos na Conveno so ditos
derivar, exige que o termo habitao seja interpretado de forma que leve em conta uma
variedade de outras consideraes, fundamentalmente que o direito habitao deveria
ser assegurado a todas as pessoas independentemente da renda ou acesso a recursos
econmicos. Segundamente, a referncia no artigo 11(1) deve ser lida referindo-se no
apenas habitao, mas habitao adequada. Como a Comisso sobre Assentamentos
Humanos e a Estratgia Global para Habitao para o ano 2000 afirmaram, habitao
adequada significa privacidade adequada, espao adequado, segurana, iluminao e
ventilao adequadas, infraestrutura bsica adequada e localizao adequada em relao
ao trabalho e facilidades bsicas, tudo a um custo razovel.
8. Assim, a concepo de adequao particularmente significante em relao ao direito
habitao, desde que serve para realar um nmero de fatores que devem ser levados
em considerao para constituir habitao adequada, pelos propsitos da Conveno.
Enquanto a adequao determinada em parte por fatores sociais, econmicos, culturais,
climticos, ecolgicos e outros fatores, o Comit acredita, contudo, que possvel identificar
certos aspectos do direito que devem ser levados em considerao para este propsito em
qualquer contexto particular. Eles incluem os seguintes:
a. Segurana legal de posse. A posse toma uma variedade de formas, incluindo locao
(pblica e privada), acomodao, habitao cooperativa, arrendamento, uso pelo prprio
proprietrio, habitao de emergncia e assentamentos informais, incluindo ocupao de
terreno ou propriedade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam
possuir um grau de sua segurana, o qual garanta proteo legal contra despejos forados,
presses incmodas e outras ameaas. Estados-partes deveriam, consequentemente, tomar
medidas imediatas com o objetivo de conferir segurana jurdica de posse sobre pessoas e
domiclios em que falta proteo, em consulta real com pessoas e grupos afetados.
b. Disponibilidade de servios, materiais, facilidades e infraestrutura. Uma casa adequada
deve conter certas facilidades essenciais para sade, segurana, conforto e nutrio. Todos
os beneficirios do direito habitao adequada deveriam ter acesso sustentvel a recursos
naturais e comuns, gua apropriada para beber, energia para cozinhar, aquecimento e
iluminao, facilidades sanitrias, meios de armazenagem de comida, depsito dos resduos
e de lixo,drenagem do ambiente e servios de emergncia.
c. Custo acessvel. Os custos financeiros de um domiclio associados habitao deveriam
ser a um nvel tal que a obteno e satisfao de outras necessidades bsicas no sejam
ameaadas ou comprometidas. Passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes
35
para assegurar que a porcentagem dos custos relacionados habitao seja, em geral,
mensurada de acordo com os nveis de renda. Estados-partes deveriam estabelecer
subsdios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos da habitao,
tais como formas e nveis de financiamento habitacional que adequadamente refletem
necessidades de habitao. De acordo com o princpio dos custos acessveis, os possuidores
deveriam ser protegidos por meios apropriados contra nveis de aluguel ou aumentos de
aluguel no razoveis. Em sociedades em que materiais naturais constituem as principais
fontes de materiais para construo, passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes
para assegurar a disponibilidade desses materiais.
d. Habitabilidade. A habitao adequada deve ser habitvel, em termos de prover os
habitantes com espao adequado e proteg-los do frio, umidade, calor, chuva, vento
ou outras ameaas sade, riscos estruturais e riscos de doena. A segurana fsica dos
ocupantes deve ser garantida. O Comit estimula os Estados-partes a, de modo abrangente,
aplicar os Princpios de Sade na Habitao, preparados pela OMS, que veem a habitao
como o fator ambiental mais frequentemente associado a condies para doenas em
anlises epidemiolgicas, isto , condies de habitao e de vida inadequadas e deficientes
so invariavelmente associadas com as mais altas taxas de mortalidade e morbidade.
e. Acessibilidade. Habitaes adequadas devem ser acessveis queles com titularidade a
elas. A grupos desfavorecidos deve ser concedido acesso total e sustentvel a recursos de
habitao adequada. Assim, a grupos desfavorecidos como idosos, crianas, deficientes
fsicos, os doentes terminais, os portadores de HIV, pessoas com problemas crnicos
de sade, os doentes mentais, vtimas de desastres naturais, pessoas vivendo em reas
propensas a desastres, e outros deveriam ser assegurados um patamar de considerao
prioritria na esfera habitacional. Leis e polticas habitacionais deveriam levar em conta as
necessidades especiais de habitao desses grupos. Internamente, muitos Estados-partes,
aumentando o acesso a terra queles que no a possuem ou a segmentos empobrecidos da
sociedade, deveriam constituir uma meta central de polticas. Obrigaes governamentais
precisam ser desenvolvidas, objetivando substanciar o direito de todos a um lugar seguro
para viver com paz e dignidade, incluindo o acesso ao terreno como um direito reconhecido.
f. Localizao. A habitao adequada deve estar em uma localizao que permita acesso
a opes de trabalho, servios de sade, escolas, creches e outras facilidades sociais. Isso
vlido para grandes cidades, como tambm para as reas rurais, em que os custos para
chegar ao local de trabalho podem gerar gastos excessivos sobre o oramento dos lares
pobres. Similarmente, habitaes no deveriam ser construdas em locais poludos nem nas
proximidades de fontes de poluio que ameacem o direito sade dos habitantes.
g. Adequao cultural. A maneira como a habitao construda, os materiais de
36
construo usados e as polticas em que se baseiam devem possibilitar apropriadamente

a expresso da identidade e diversidade cultural da habitao. Atividades tomadas a fim
do desenvolvimento ou modernizao na esfera habitacional deveriam assegurar que as
dimenses culturais da habitao no fossem sacrificadas, e que, entre outras, facilidades
tecnolgicas modernas sejam tambm asseguradas.
9. Como se notou acima, o direito habitao adequada no pode ser visto isoladamente
de outros direitos humanos contidos nos dois Pactos Internacionais e outros instrumentos
internacionais aplicveis. Aluso j foi feita nesta considerao para a concepo da
dignidade humana e do princpio da no discriminao. Alm disso, o pleno gozo dos outros
direitos tanto o direito de liberdade de expresso, o direito de liberdade de associao (tal
como associaes de locatrios e outras associaes comunitrias), o direito de liberdade
de residncia e o direito de participar na tomada das decises pblicas indispensvel
se o direito habitao adequada para ser realizado e mantido por todos os grupos
da sociedade. Do mesmo modo, o direito de no ser sujeito interferncia arbitrria ou
ilegal em sua privacidade, famlia, lar ou correspondncia constitui uma dimenso muito
importante na definio do direito a uma habitao adequada.
10. Independentemente do estado de desenvolvimento de qualquer pas, h alguns
passos que devem ser tomados imediatamente. Como reconhecido na Estratgia Global
para Habitao e em outras anlises internacionais, muitas das medidas requeridas para
promover o direito habitao exigiriam apenas a absteno pelo governo de certas
prticas e o comprometimento a facilitar a autoajuda pelos grupos afetados. Para que tais
passos sejam considerados alm do mximo de recursos disponveis para um Estado-parte,
apropriado que uma solicitao seja feita assim que possvel de cooperao internacional
de acordo com os Artigos 11(1), 22 e 23 do Pacto, e que o Comit seja informado disto.
11. Estados-partes devem dar prioridade devida queles grupos sociais que vivem em
condies desfavorveis, dando-lhes particular considerao. Polticas e legislao no
deveriam ser criadas para beneficiar grupos sociais j favorecidos, em detrimento de outros. O
Comit ciente de que fatores externos podem afetar o direito a uma melhoria contnua das
condies de vida, e que em muitos Estados-partes as condies de vida em geral declinaram
durante a dcada de 80. Entretanto, como foi percebido pelo Comit no Comentrio Geral 2
(1990) (E/1990/23, anexo III), apesar de problemas causados externamente, as obrigaes do
Pacto continuam a aplicar-se e so talvez at mais pertinentes durante tempos de contrao
econmica. Assim, pareceria para o Comit que o declnio geral nas condies de vida e
habitao, diretamente atribuveis a decises polticas e legislativas pelos Estados-partes e
falta de medidas compensatrias que se faam acompanhar, seria inconsistente com as
obrigaes assumidas no Pacto (NAES UNIDAS, 1992).
37
6. Marcos legais e orientadores no Brasil

O Estado tem trs tipos de obrigaes com relao ao direito moradia adequada: a obrigao de se
abster de atos que ofendam tal direito, de proteger a moradia contra a interveno de terceiros e de
atuar para sua realizao. A moradia integra o direito a um mnimo existencial.
H vasta legislao voltada proteo da moradia e da posse sobre bens imveis, amparada
na Constituio Federal de 1988, que assegura como princpios fundamentais a cidadania e
a dignidade da pessoa humana (art. 1, incisos II e III). Est previsto no Ttulo II Dos Direitos e
Garantias Fundamentais, o direito propriedade, a subordinao desta ao cumprimento de
sua funo social, e a possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica,
ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro (art. 5, incisos XXII,
XXIII e XXIV). H proteo constitucional especificamente voltada para indgenas (art. 231) e
quilombolas. O captulo sobre poltica urbana da Constituio Federal dispe sobre a funo
social da propriedade urbana (art. 182 e 183) (ROLNIK, s.d.).
A Constituio inclui ainda a moradia entre as necessidades vitais bsicas a serem atendidas pelo
salrio-mnimo; fixa as competncias das entidades federativas no mbito da poltica habitacional e
da poltica urbana; cria o fundo para combate e erradicao da pobreza; declara os direitos dos ndios
e dos remanescentes dos quilombos.
Em nvel infraconstitucional, so importantes instrumentos de atuao do Estado na
moradia: o Estatuto da Cidade, com o estabelecimento de diretrizes gerais da poltica do
desenvolvimento urbano a serem seguidas por todas as entidades federativas, o Sistema
Financeiro de Habitao, os programas habitacionais do Ministrio da Cidade e o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (GOMES, 2005).
6.1. A Constituio Federal de 1988

Tratando-se especificamente sobre a questo do direito moradia, consta na Constituio Federal
que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza [...] nos termos seguintes:
39
[...] XI a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem
consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar
socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial; [...]
XXII garantido o direito de propriedade;
XXIII a propriedade atender a sua funo social;
XXIV a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituio;
XXV no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar de
propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano;
XXVI a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela famlia,
no ser objeto de penhora para pagamento de dbitos decorrentes de sua atividade
produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento; [...] (BRASIL,
1988, art. 5).
No artigo 6, a Constituio afirma que so direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o

trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados E no artigo 182 consta que a poltica de desenvolvimento urbano tem
por objetivo ordernar [...] as funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, e a
propriedade urbana cumpre esta funo quando atende s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no plano diretor (BRASIL, 1998, art 182, par. 2).
A Constituio Federal tambm trata do direito de propriedade imobiliria:
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua
moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de
outro imvel urbano ou rural.
1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou
a ambos, independentemente do estado civil.
2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
40
3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio [...]

Art. 191. Aquele que, no sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu,
por cinco anos ininterruptos, sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a
cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela sua
moradia, adquirir-lhe- a propriedade.
Pargrafo nico. Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio. (BRASIL, 1988).
Quanto habitao rural, no artigo 184, consta na Constituio as questes sobre desapropriao de
imveis rurais:
Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o
imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa
indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real,
resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e
cuja utilizao ser definida em lei [...] (BRASIL, 1988).
A habitao rural cumpre uma de suas funes sociais quando sua explorao favorecer o bem-estar
dos proprietrios e dos trabalhadores (BRASIL, 1988, art. 186, par. 4).
6.2. Lei n 10.257, de 2001 Estatuto da Cidade

A Lei denominada Estatuto da Cidade estabelece normas que regulam o uso da propriedade urbana
em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental e refora, nos artigos 9o e 10, o contedo do artigo 183 da Constituio Federal sobre a
questo do direito de propriedade imobiliria:
Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinquenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para
sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio
de outro imvel urbano ou rural. 1o O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2o O direito de que trata este
artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3o Para os efeitos deste
41
artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que
j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.
Art. 10 As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas
por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so
suscetveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam
proprietrios de outro imvel urbano ou rural (BRASIL, 2001).
6.3. Lei n 11.124, de 2005

Esta Lei dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS para garantir
o direito habitao para a populao de baixa renda:
Art. 2o Fica institudo o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS, com o objetivo de:
I viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e habitao
digna e sustentvel;
II implementar polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e
viabilizando o acesso habitao voltada populao de menor renda; e
III articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que
desempenham funes no setor da habitao (BRASIL, 2005).
No artigo 5o dessa Lei constam os rgos e entidades que integram o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social (SNHIS):
I Ministrio das Cidades, rgo central do SNHIS;
II Conselho Gestor do FNHIS;
III Caixa Econmica Federal CEF, agente operador do FNHIS;
IV Conselho das Cidades;
V conselhos no mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios, com atribuies
especficas relativas s questes urbanas e habitacionais;
42
VI rgos e as instituies integrantes da administrao pblica, direta ou indireta,

das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e instituies regionais ou
metropolitanas que desempenhem funes complementares ou afins com a habitao;
VII fundaes, sociedades, sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas habitacionais
e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na rea habitacional,
afins ou complementares, todos na condio de agentes promotores das aes no mbito
do SNHIS; e
VIII agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional a atuar no Sistema
Financeiro da Habitao SFH.
O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) foi criado com o objetivo de centralizar e
gerenciar recursos oramentrios para os programas estruturados no mbito do SNHIS, destinados a
implementar polticas habitacionais direcionadas populao de menor renda (BRASIL, 2005, art. 7).
O FNHIS gerido por um Conselho Gestor, um rgo de carter deliberativo e composto de forma
paritria por rgos e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil, e compete
ao Ministrio das Cidades proporcionar ao Conselho Gestor os meios necessrios ao exerccio de suas
competncias (BRASIL, 2005, art. 9-10).
Alm disso, conforme o artigo 14 da Lei, compete ao Ministrio das Cidades:
I coordenar as aes do SNHIS;
II estabelecer, ouvido o Conselho das Cidades, as diretrizes, prioridades, estratgias e
instrumentos para a implementao da Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social e
os Programas de Habitao de Interesse Social;
III elaborar e definir, ouvido o Conselho das Cidades, o Plano Nacional de Habitao de
Interesse Social, em conformidade com as diretrizes de desenvolvimento urbano e em
articulao com os planos estaduais, regionais e municipais de habitao; [...]
V monitorar a implementao da Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social,
observadas as diretrizes de atuao do SNHIS. (BRASIL, 2005). [...]
Art. 17. Os Estados que aderirem ao SNHIS devero atuar como articuladores das aes
do setor habitacional no mbito do seu territrio, promovendo a integrao dos planos
habitacionais dos Municpios aos planos de desenvolvimento regional, coordenando
43
atuaes integradas que exijam intervenes intermunicipais, em especial nas reas

complementares habitao, e dando apoio aos Municpios para a implantao dos seus
programas habitacionais e das suas polticas de subsdios. [...]
Art. 22. O acesso moradia deve ser assegurado aos beneficirios do SNHIS, de forma
articulada entre as 3 (trs) esferas de Governo, garantindo o atendimento prioritrio s
famlias de menor renda e adotando polticas de subsdios implementadas com recursos
do FNHIS.
Quanto aos interesses do cidado comum em relao moradia, o artigo 23 da Lei trata dos benefcios
concedidos no mbito do SNHIS, que podero ser representados por:
I subsdios financeiros, suportados pelo FNHIS, destinados a complementar a capacidade
de pagamento das famlias beneficirias, respeitados os limites financeiros e oramentrios
federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais; [...]
IV outros benefcios no caracterizados como subsdios financeiros, destinados a reduzir
ou cobrir o custo de construo ou aquisio de moradias, decorrentes ou no de convnios
firmados entre o poder pblico local e a iniciativa privada.
1oPara concesso dos benefcios de que trata este artigo sero observadas as seguintes
diretrizes: [...]
IV concepo do subsdio como benefcio pessoal e intransfervel, concedido com a
finalidade de complementar a capacidade de pagamento do beneficirio para o acesso
moradia, ajustando-a ao valor de venda do imvel ou ao custo do servio de moradia,
compreendido como retribuio de uso, aluguel, arrendamento ou outra forma de
pagamento pelo direito de acesso habitao;
V impedimento de concesso de benefcios de que trata este artigo a proprietrios,
promitentes compradores, arrendatrios ou cessionrios de imvel residencial. (BRASIL, 2005).
6.4. Lei n 11.481, de 2007

Esta Lei prev medidas voltadas regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio. A
Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo do
Poder Executivo que est autorizado a executar aes de identificao, demarcao, cadastramento,
registro e fiscalizao dos bens imveis da Unio, bem como a regularizao das ocupaes nesses
44
imveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, podendo, para tanto, firmar convnios
com os estados, Distrito Federal e municpios (BRASIL, 2007).
Especificamente sobre assentamentos de populao de baixa renda em imveis da Unio, a Lei
determina que:
1o Nas reas urbanas, em imveis possudos por populao carente ou de baixa renda para
sua moradia, onde no for possvel individualizar as posses, poder ser feita a demarcao
da rea a ser regularizada, cadastrando-se o assentamento, para posterior outorga de ttulo
de forma individual ou coletiva [...].
Art. 6-A No caso de cadastramento de ocupaes para fins de moradia cujo ocupante
seja considerado carente ou de baixa renda, na forma do 2o do art. 1o do Decreto-Lei no
1.876, de 15 de julho de 1981, a Unio poder proceder regularizao fundiria da rea,
utilizando, entre outros, os instrumentos previstos no art. 18, no inciso VI do art. 19 e nos arts.
22-A e 31 desta Lei. [...]
Art. 22-A A concesso de uso especial para fins de moradia aplica-se s reas de propriedade
da Unio, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, e ser conferida aos possuidores
ou ocupantes que preencham os requisitos legais estabelecidos na Medida Provisria no
2.220, de 4 de setembro de 2001.
1o O direito de que trata o caput deste artigo no se aplica a imveis funcionais.
2o Os imveis sob administrao do Ministrio da Defesa ou dos Comandos da Marinha,
do Exrcito e da Aeronutica so considerados de interesse da defesa nacional para efeito
do disposto no inciso III do caput do art. 5o da Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro
de 2001, sem prejuzo do estabelecido no 1o deste artigo.
Art. 13 A concesso de uso especial para fins de moradia, a concesso de direito real de uso
e o direito de superfcie podem ser objeto de garantia real, assegurada sua aceitao pelos
agentes financeiros no mbito do Sistema Financeiro da Habitao SFH (BRASIL, 2007).
45
PA R T E 2
O CENRIO BRASILEIRO
7. Adensamento domiciliar
Dados do IBGE apontam uma mdia de 1,7 morador por dormitrio em 2009 (IBGE, 2010, p. 80). O
acmulo de pessoas em um domiclio avaliado pelo nmero de cmodos servindo de dormitrio,
conforme preconizam as recomendaes internacionais.
No grfico abaixo apresentado o nmero mdio de pessoas por dormitrio segundo as regies do pas:
Grfico 1
Nmero mdio de pessoas por cmodo servindo

de dormitrio, segundo as grandes regies do Brasil
2,5
1999*
2009
Sul
Centro-Oeste
2
1,5
1
0,5
0
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1999/2009.

* Exclusive a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
8. Servios de saneamento
Os servios de saneamento constituem a representao bsica de uma moradia digna. Domiclios
com condies de abastecimento de gua por rede geral, esgotamento sanitrio e lixo coletado
47
diretamente apresentam uma aproximao bastante razovel dessa realidade. Em 2010, somente
62,6% dos domiclios urbanos brasileiros encontravam-se nessa condio especfica. Na regio Norte,
apenas 13,7% do total dos domiclios tinha acesso aos servios simultneos de saneamento. Na regio
Sudeste, verificou-se as melhores condies do pas, com 85,1% dos domiclios nessas condies
(IBGE, 2010, p. 82).
Grfico 2
Proporo de domiclios particulares permanentes urbanos com servios

de saneamento, segundo as grandes regies Brasil, 1999/2009
Centro-Oeste
40
Sul
62
Sudeste
85,1
Nordeste
37
Norte
1999*
13,7
2009
62,6
Brasil
0
20
40
60
80
100
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 1999/2009.

Nota: Domiclios com condies simultneas de abastecimento de gua por rede geral, esgotamento sanitrio por rede geral e lixo coletado
diretamente. * Exclusive a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
9. Condies habitacionais
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) acompanha os indicadores sobre as condies
de moradia da populao, em termos de saneamento bsico e outras caractersticas habitacionais. Os
dados apontam que, no perodo entre 2009 e 2011, houve um aumento no percentual dos domiclios
prprios no total de domiclios particulares permanentes. Outro dado que se destaca o aumento
dos domiclios atendidos por rede geral de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio adequado,
48
coleta de lixo e iluminao eltrica. Nesse perodo, o crescimento do percentual de domiclios com
telefone deveu-se expanso da rede de telefonia celular. O nico bem durvel que diminuiu nos
domiclios foi o rdio, os demais tiveram crescimento.
Tabela 1
Domiclios particulares permanentes, por grandes regies,

segundo algumas caractersticas 2009/2011
Caractersticas
Brasil
Domiclios particulares permanentes

Regio
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
2009
Nmeros relativos (%)
Total
Condio de ocupao
Prprio
J quitado
Em aquisio
Alugado
Cedido
Outra
Abastecimento de gua
Rede geral
Outra forma
Esgotamento sanitrio
Rede coletora
Fossa sptica ligada rede coletora
Fossa sptica no ligada rede coletora
Fossa rudimentar
Outro
No tinham
Destino do lixo
Coletado
Outro
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
73,6
69,4
4,3
17,0
8,9
0,5
78,7
77,2
1,5
12,2
8,6
0,5
76,2
74,1
2,0
14,3
9,0
0,5
71,8
66,6
5,2
19,1
8,6
0,5
76,1
69,6
6,6
15,4
7,9
0,5
65,4
61,3
4,2
21,4
12,2
1,0
84,2
15,8
56,7
43,3
77,9
22,1
92,3
7,7
85,2
14,8
83,0
17,0
52,5
6,6
13,1
20,7
3,6
3,6
7,9
5,0
40,2
34,4
4,7
7,7
30,5
2,9
18,7
33,8
4,2
9,8
81,7
3,9
2,8
7,0
4,0
0,6
33,9
23,3
23,6
16,1
2,2
1,0
36,9
2,3
7,1
52,3
0,6
0,8
88,4
11,6
79,0
21,0
76,0
24,0
95,9
4,1
91,4
8,6
89,9
10,1
(continua)
49
(continuao)
Caractersticas
Existncia de:
Iluminao eltrica
Telefone
Somente mvel celular
Fogo
Filtro de gua
Geladeira
Freezer
Mquina de lavar roupa
Rdio
Televiso
DVD
Microcomputador
Com acesso internet
Carro
Motocicleta
Nmero de moradores
1 morador
2 moradores
3 moradores
4 moradores
5 moradores
6 moradores
7 moradores
8 moradores ou mais

Regio
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
2009
Centro-Oeste
98,9
84,1
41,1
98,4
51,3
93,3
15,3
44,3
87,8
95,6
71,9
34,6
27,3
37,4
16,2
95,2
72,5
51,2
96,8
30,5
84,3
16,6
27,6
75,3
89,6
66,8
19,5
12,7
17,6
20,9
97,6
70,5
48,3
96,5
48,6
84,5
6,3
16,8
81,7
92,5
68,3
18,4
14,3
17,8
17,4
99,8
90,4
32,4
99,4
65,2
97,8
14,4
57,5
92,1
97,9
74,9
43,7
35,4
45,6
12,8
99,7
91,6
44,1
99,3
21,9
98,1
31,0
64,3
93,4
96,9
71,8
42,6
32,8
54,6
18,5
99,6
90,4
51,7
98,9
59,7
96,2
18,2
37,3
84,3
95,7
71,1
35,7
28,2
41,1
22,7
12,0
22,6
25,1
22,0
10,5
4,3
1,9
1,6
9,3
16,9
23,2
21,1
14,4
7,3
3,7
4,2
10,5
19,2
24,1
22,5
12,4
5,6
2,9
2,7
13,1
24,2
25,4
22,0
9,3
3,6
1,4
1,0
12,3
25,8
27,0
21,2
8,8
3,0
1,2
0,7
11,8
23,5
24,8
22,6
11,3
3,7
1,3
1,1
(continua)
50
(continuao)
Algumas caractersticas
Brasil

Regio
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
2011
Total
Condio de ocupao
Prprio
J quitado
Em aquisio
Alugado
Cedido
Outra
Abastecimento de gua
Rede geral
Outra forma
Esgotamento sanitrio
Rede coletora
Fossa sptica ligada rede coletora
Fossa sptica no ligada rede coletora
Fossa rudimentar
Outro
No tinham
Destino do lixo
Coletado
Outro
Existncia de:
Iluminao eltrica
Telefone
Somente mvel celular
Fogo
Filtro de gua
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
74,8
70,1
4,7
17,3
7,5
0,5
78,5
76,9
1,6
13,1
8,1
0,4
77,2
75,3
1,9
15,3
7,0
0,5
73,4
67,7
5,7
18,7
7,5
0,4
77,5
69,8
7,7
15,5
6,4
0,6
65,6
60,4
5,2
23,6
10,1
0,7
84,6
15,4
55,9
44,1
79,9
20,1
91,1
8,9
86,8
13,2
86,0
14,0
54,9
7,7
14,6
16,6
3,3
3,0
13,0
7,2
36,9
30,3
4,9
7,6
35,1
5,0
21,0
27,0
3,9
8,0
82,4
4,6
3,9
4,9
3,9
0,4
35,7
23,9
23,9
14,7
1,2
0,6
43,1
2,3
14,3
39,2
0,4
0,7
88,8
11,2
75,8
24,2
77,3
22,7
95,9
4,1
92,5
7,5
91,8
8,2
99,3
89,9
49,7
98,6
53,2
96,2
81,6
63,6
96,7
29,3
98,8
81,8
61,6
97,2
52,1
99,9
94,0
38,5
99,4
66,3
99,8
93,8
51,3
99,4
24,0
99,7
93,6
57,4
99,2
62,4
(continua)
51
(continuao)
Algumas caractersticas
Geladeira
Freezer
Mquina de lavar roupa
Rdio
Televiso
DVD
Microcomputador
Com acesso internet
Carro
Motocicleta
Nmero de moradores
1 morador
2 moradores
3 moradores
4 moradores
5 moradores
6 moradores
7 moradores
8 moradores ou mais

Regio
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
2011
Centro-Oeste
95,8
16,4
51,0
83,4
96,9
75,5
42,9
36,5
40,9
19,1
86,8
18,0
32,8
65,0
91,7
70,2
26,7
20,2
20,3
25,2
91,0
7,7
22,4
78,1
95,4
73,4
25,5
21,3
20,4
23,2
98,6
15,8
64,7
87,7
98,3
78,1
52,8
46,1
49,0
14,7
98,8
31,9
70,3
90,7
97,8
74,6
50,8
42,0
59,3
19,0
98,2
17,9
48,5
80,1
96,9
75,2
45,8
38,6
47,8
24,3
12,7
23,9
25,7
21,0
9,7
3,9
1,7
1,4
9,7
18,2
22,5
21,7
13,5
6,8
3,6
4,0
11,2
21,2
24,9
21,6
11,4
5,1
2,5
2,1
13,7
25,5
26,1
20,6
8,6
3,2
1,3
0,9
13,2
26,5
27,7
20,3
8,1
2,6
1,1
0,6
13,8
24,5
25,1
21,8
9,4
3,6
1,0
0,8
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2009/2011.
Quanto aos dados referentes aos servios bsicos, podemos conferir na Tabela 2 o crescimento
percentual de 2009 para 2011:
52
Tabela 2
Domiclios particulares permanentes atendidos por servio,

segundo as Unidades da Federao 2009/2011
Unidades da
Federao
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal

Servios
Total
58 566
461
192
875
127
2 013
163
407
1 741
879
2 374
922
1 067
2 575
855
604
4 111
6 095
1 107
5 474
13 152
3 364
2 011
3 592
768
955
1 890
794
Rede geral de
abastecimento
de gua
Rede
Fossa
coletora
sptica ligada
de esgoto
rede coletora
2009
Nmeros absolutos (1000 domiclios)
49 325
184
103
607
99
981
105
324
1 175
651
1 941
815
845
1 991
573
525
3 260
5 350
929
4 822
12 743
2 963
1 599
3 079
649
707
1 548
757
30 720
21
42
154
15
49
2
53
200
36
727
138
419
1 019
69
262
1 743
4 767
667
3 979
11 693
1 894
498
651
141
106
687
691
3 847
7
20
15
2
160
1
9
22
16
73
54
13
20
56
59
133
22
79
652
251
161
642
1 282
7
42
37
15
Coleta
de lixo
51 784
348
146
733
98
1 565
150
308
1 150
500
1 839
795
859
2 083
642
518
3 117
5 401
967
5 400
13 001
3 051
1 855
3 293
692
769
1 717
785
Iluminao
Telefone
eltrica
57 893
446
180
854
124
1 888
161
380
1 642
813
2 350
918
1 060
2 562
847
600
3 966
6 054
1 105
5 472
13 142
3 349
2 009
3 579
766
948
1 884
794
49 266
365
151
611
85
1 417
124
321
1 005
512
1 822
737
791
1 966
535
491
2 800
5 206
964
4 941
12 225
3 020
1 824
3 367
713
804
1 696
773
(continua)
53
(continuao)
Unidades da
Federao
Total
Rede geral de
abastecimento
de gua

Servios
Fossa
Rede coletora
Coleta
sptica ligada
de esgoto
de lixo
rede coletora
2009
Iluminao
eltrica
Telefone

Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
100,0
84,2
52,5
6,6
88,4
98,9
84,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
39,9
53,7
69,4
77,6
48,7
64,4
79,7
67,5
74,0
81,8
88,4
79,2
77,3
67,1
87,0
79,3
87,8
83,9
88,1
96,9
88,1
79,5
85,7
84,4
74,0
81,9
95,4
4,5
21,8
17,6
11,4
2,4
0,9
12,9
11,5
4,1
30,6
15,0
39,3
39,6
8,0
43,4
42,4
78,2
60,3
72,7
88,9
56,3
24,8
18,1
18,4
11,1
36,3
87,0
1,4
10,5
1,7
1,5
8,0
0,3
2,2
1,3
1,8
3,1
5,9
1,2
0,8
6,5
9,7
3,2
0,4
7,1
11,9
1,9
4,8
31,9
35,7
0,9
4,3
2,0
1,9
75,5
76,1
83,7
77,3
77,8
92,0
75,8
66,1
56,8
77,5
86,3
80,5
80,9
75,1
85,9
75,8
88,6
87,4
98,6
98,9
90,7
92,3
91,7
90,1
80,5
90,8
98,8
96,7
94,0
97,7
97,2
93,8
99,1
93,3
94,3
92,5
99,0
99,6
99,3
99,5
99,1
99,4
96,5
99,3
99,9
100,0
99,9
99,6
99,9
99,6
99,7
99,3
99,7
100,0
79,2
78,8
69,8
67,1
70,4
76,3
78,9
57,7
58,2
76,7
79,9
74,1
76,4
62,6
81,4
68,1
85,4
87,1
90,3
93,0
89,8
90,7
93,8
92,8
84,2
89,7
97,3
(continua)
54
(continuao)
Unidades da
Federao
Total
Rede geral de
abastecimento
de gua

Servios
Fossa
Rede coletora
Coleta
sptica ligada
de esgoto
de lixo
rede coletora
Iluminao
eltrica
Telefone
2011
Nmeros absolutos (1000 domiclios)
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
61 292
51 844
33 661
4 693
54 422
60 879
55 085
499
206
894
134
2 097
179
428
1 808
887
2 561
975
1 184
2 704
894
655
4 310
6 369
1 140
5 641
13 713
3 481
2 121
3 703
818
990
2 036
867
206
105
614
115
1 005
95
341
1 217
730
1 997
853
964
2 230
665
576
3 538
5 453
988
4 878
13 149
3 118
1 780
3 175
712
795
1 716
830
15
43
257
18
167
8
68
300
36
744
154
593
1 370
186
237
1 995
4 888
842
3 947
12 446
1 873
485
961
245
201
828
755
9
14
54
24
203
4
12
59
14
188
39
44
148
85
89
139
105
32
832
267
159
716
1 346
6
31
69
5
373
166
727
112
1 498
156
333
1 016
557
1 932
845
1 004
2 324
699
559
3 420
5 678
1 034
5 506
13 555
3 222
1 961
3 422
735
843
1 895
854
492
196
853
129
2 002
175
419
1 782
831
2 552
972
1 181
2 702
892
654
4 222
6 354
1 139
5 641
13 700
3 476
2 117
3 697
814
988
2 029
867
429
174
721
118
1 651
155
372
1 278
683
2 085
868
1 005
2 296
734
568
3 552
5 779
1 063
5 228
13 186
3 204
2 007
3 514
762
912
1 884
854
(continua)
55
(continuao)
Unidades da
Federao
Servios
Total
Rede geral de
abastecimento
de gua
Rede coletora
de esgoto
Fossa
sptica ligada
rede coletora
Coleta
de lixo
Iluminao
eltrica
Telefone
2011
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
100,0
84,6
54,9
7,7
88,8
99,3
89,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
41,4
50,6
68,7
85,8
47,9
53,0
79,7
67,3
82,3
78,0
87,5
81,5
82,4
74,4
87,9
82,1
85,6
86,7
86,5
95,9
89,6
83,9
85,7
87,1
80,3
84,3
95,7
2,9
21,0
28,8
13,6
7,9
4,7
15,8
16,6
4,0
29,0
15,8
50,1
50,7
20,8
36,1
46,3
76,8
73,8
70,0
90,8
53,8
22,9
26,0
30,0
20,3
40,7
87,1
1,9
6,7
6,0
18,2
9,7
2,1
2,9
3,3
1,6
7,4
4,0
3,7
5,5
9,5
13,6
3,2
1,6
2,8
14,7
1,9
4,6
33,7
36,3
0,7
3,1
3,4
0,5
74,7
80,6
81,3
83,6
71,4
87,1
77,7
56,2
62,8
75,4
86,7
84,8
85,9
78,1
85,3
79,3
89,2
90,7
97,6
98,9
92,6
92,5
92,4
89,9
85,1
93,1
98,4
98,6
95,2
95,4
96,9
95,5
97,9
97,9
98,6
93,8
99,7
99,8
99,7
99,9
99,8
99,8
98,0
99,8
100,0
100,0
99,9
99,9
99,8
99,8
99,6
99,8
99,7
100,0
86,1
84,5
80,6
88,6
78,8
86,7
86,8
70,7
77,0
81,4
89,1
84,9
84,9
82,1
86,8
82,4
90,7
93,3
92,7
96,2
92,0
94,6
94,9
93,2
92,1
92,5
98,4
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2009/2011.
56
Com o intuito de fazer um balano sobre a demanda habitacional no Brasil, a Caixa Econmica Federal
lanou um relatrio em 2012 com dados pertinentes sobre habitao no pas. Com base no Censo de
2010, verifica-se que, a partir do aumento da populao, famlia e domiclios (Grfico 3) e aumento da
populao urbana (Grfico 4) a quantidade de financiamentos e repasses feitos pela Caixa (Grfico 5)
tambm tem um aumento significativo (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2012).
Grfico 3
Crescimento percentual acumulado da populao,

dos domiclios particulares e das famlias 1970 a 2010
500
Populao
Domiclios Particulares
Famlias
400
Percentual %
300
200
100
0
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Ano
Fonte: IBGE (Censos 1970, 1980, 1991, 2000, 2010)
57
Grfico 4
Populao urbana e rural 1950 a 2000

100
Urbana
80
Percentual %
60
63,84
40
54,92
55,94
45,08
44,06
36,16
20
75,59
78,36
81,25
67,59
Rural
32,41
24,41
21,64
18,75
1991
1996
2000
0
1950
1960
1970
1980
Ano
Populao urbana
Populao rural
Fonte: Censos Demogrficos IBGE
Grfico 5
Quantidades de unidades habitacionais por financiamentos e repasses 2001 a 2009
Unidades habitacionais
1.200.000
1.047.037
1.000.000
800.000
595.664
600.000
400.000
648.963
596.087
433.175
267.712
290.118
301.888
2001
2002
2003
335.720
200.000
0
2004
2005
Ano
2006
2007
2008
2009
Fonte: CAIXA/VIGOV/SUDES/GEIPA
Nota: Quantidade de unidades habitacionais referentes a financiamentos e repasses, considerando Material de Construo e Consrcios.
58
O Censo 2010 constatou que o Brasil tem um total de 56.541 mil domiclios para uma populao de
190.732 mil habitantes, o que corresponde a uma mdia de 3,37 habitantes por domiclio. Em 2009, a
PNAD demonstrou que a quantidade mdia de habitantes por domiclio no uniforme nas diversas
regies do Brasil: a regio Sul apresenta a menor mdia do pas, e a regio Norte a maior. O nmero
de domiclios aumentou 24,79% entre 2001 e 2009, com maior crescimento na regio Sudeste e o
menor no Centro-Oeste.
Grfico 6
Nmero de domiclios x nmero de moradores por domiclio 2001 a 2009

70.000
3,62
3,53
46.929
48.045
49.673
3,50
51.616
52.868
54.214
55.770
57.557
58.646
3,40
3,46
40.000
3,50
3,42
3,30
3,35
30.000
3,29
3,27
20.000
3,20
3,10
10.000
3,00
0
2001
2002
2003
2004
2005
Ano
2006
2007
2008
Moradores
Domiclios (Mil Unidades)
60.000
50.000
3,60
3,59
2009
N de moradores por domiclio
Fonte: IBGE, SIDRA, PNAD.
59
Grfico 7
Quantidade mdia de habitantes por domiclio regies do Brasil

4,50
Mdia de moradores por domiclio
4,00
3,50
3,77
3,52
3,27
3,13
3,00
3,06
3,21
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
Brasil
Fonte: IBGE - PNAD 2009
60
Norte
Nordeste
Sudeste
Regies
Sul
Centro-Oeste
PA R T E 3
a A F I R M A O D O D I R E I T O
MORADIA ADEQUADA
10. Direito garantido na Constituio Federal
Conforme j visto anteriormente, o artigo 6 da Constituio Federal define o direito moradia como
um dos direitos sociais (BRASIL, 1988, art. 6).
Quadro 1
Regularizao Fundiria de Interesse Social em

Imveis da Unio
1976
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
Conselho Gestor do FNHIS
1966
Estatuto da Cidade
1966
Agenda
21
ONUHabitat
Comit
DESC/
ONU
CF
Lei n
10.257
Lei n
11.124
Lei n
11.481
1991
1992
1996
1997
1988
2001
2005
2007
Normas e legislao internacionais
Artigos 5, 6, 182, 183,184, 186 e 191
1948
Comit
DESC/
ONU
Comentrio n 7
PIDESC
Agenda Habitat HABITAT II
PIDCP
Captulo 7
HABTAT I
DUDH
ONUHabitat
Comentrio n 4
Artigo 11
Artigo 17, pargrafo 1
Artigo 25
Resumo das normas e legislao
Normas e legislao brasileiras
63
11. O que voc precisa saber para

garantir o direito moradia adequada
a) Disque Direitos Humanos (Disque 100)
O Disque Direitos Humanos um servio da Ouvidoria da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica que atende a populao de todo o territrio nacional pelo nmero de
telefone 100.7 O Disque 100 uma excelente forma de conseguir primeiras orientaes quando se
vtima de desrespeito ao direito de liberdade e segurana da pessoa ou qualquer outro direito
humano. Alm de receber denncias e reclamaes, o Disque 100 informa as pessoas sobre os seus
direitos, e sobre aes do poder pblico voltadas para melhorarias na implementao dos mesmos.
Ao ligar para o Disque 100, as pessoas tambm podem ser informadas sobre quais entidades contatar
e como proceder em caso de violao.
Embora o servio tenha comeado atendendo somente as denncias de abuso e explorao sexual
contra crianas e adolescentes, foi expandido para atender toda a populao, e especializado em
casos que lidem com violaes relacionadas a cidadania; direitos da populao LGBT; direitos da
criana e do adolescente; direitos das pessoas com deficincia; direitos dos idosos; e de outros grupos
sociais mais vulnerveis.
Segundo a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, entre maio de 2003 e agosto
de 2011 o Disque 100 realizou 2.937.394 atendimentos e recebeu e encaminhou 195.932 denncias
de todo o pas. Alm disso, 4.995 municpios foram atendidos, o que representa 95% do nmero total
de municpios brasileiros (SDH, 2011).
O Disque 100 funciona 24 horas, inclusive nos finais de semana e feriados. As denncias podem
ser annimas e o sigilo garantido. As ligaes so gratuitas e podem ser originadas de
telefone fixo ou celular de todo o Brasil por meio de discagem direta e gratuita para o nmero
100. As denncias tambm podem ser feitas pelo site www.disque100.gov.br. No exterior, as
denncias de violao de direitos de crianas e adolescentes podem ser feitas pelo nmero
Disponvel em: <http://portal.sdh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ouvidoria>. Acesso em: 10 mai. 2013..
64
telefnico pago +55 (61) 3212-8400 ou pelo endereo eletrnico: disquedenuncia@sdh.gov.br

(SDH, 2011).
b) Mecanismos internacionais de proteo

Nos casos em que os recursos internos de um pas para a proteo dos direitos humanos foram
esgotados, mas no foram capazes de prover alvio ou reparao para as vtimas de violao aos direitos
humanos, pode-se tambm lanar mo dos mecanismos internacionais de proteo garantidos por
tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio.
c) Mecanismo de petio individual do Comit de Direitos Humanos da ONU

O Primeiro Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos de 1966 apenas
foi assinado pelo Brasil em 25 de setembro de 2009. O Protocolo criou o mecanismo de petio
individual do Comit de Direitos Humanos da ONU. Por meio desse comit, as pessoas que tiveram
seus direitos civis e polticos lesados podem representar pessoalmente contra um Estado.
No necessrio ter um advogado para preparar o caso, e a assistncia judiciria no coberta
pelos procedimentos. Existe tambm a possibilidade de fazer uma reclamao em nome de outra
pessoa, com a condio de que haja consentimento por escrito. Em certos casos, o consentimento
dispensado. Por exemplo, quando os pais peticionam em nome das crianas, ou responsveis em
nome de pessoas incapazes de dar um consentimento formal, ou quando uma pessoa est na priso,
sem acesso ao mundo exterior.8
Tambm no h nenhuma forma particular, e qualquer correspondncia que fornea os elementos
necessrios suficiente. O pedido deve ser feito por escrito em uma das lnguas oficiais da ONU
(ingls, espanhol, francs, russo, rabe ou chins) e assinado. Ele deve fornecer informaes pessoais
OHCHR. Procedure for complaints by individuals under the human rights treaties. Disponvel em: <www2.ohchr.org/english/bodies/
petitions/individual.htm>. Acesso em: 10 mai. 2013.
65
bsicas nome, nacionalidade e data de nascimento e especificar o Estado-parte contra o qual

a queixa dirigida. Se a reivindicao feita em nome de outra pessoa, deve ser fornecida a prova
de seu consentimento, como mencionado acima, ou a explicao clara das razes por que esse
consentimento no pode ser fornecido.
Devem ser relatados, em ordem cronolgica, todos os fatos em que se baseiam a denncia e todas
as informaes relevantes para o caso. Como um dos requisitos para que o comit analise o caso
o esgotamento dos recursos domsticos, tambm importante detalhar os passos tomados para
esgotar os recursos disponveis no Estado-parte. til, embora no seja estritamente necessrio,
identificar os artigos do PIDCP que se alegue tenham sido violados. Tambm til o fornecimento de
cpias de leis nacionais relevantes.
O comunicado de violao deve ser encaminhado para o seguinte endereo:
Petitions Team
Office of the High Commissioner for Human Rights
United Nations Office at Geneva
1211 Geneva 10, Switzerland
E-mail: petitions@ohchr.orh
d) Corte Interamericana de Direitos Humanos
A Corte Interamericana de Direitos Humanos uma instituio judicial autnoma com sede na cidade
de San Jos, na Costa Rica. Juntamente com a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, a corte
forma o sistema de proteo e fiscalizao da implementao dos direitos contidos na Conveno
Americana de Direitos Humanos e nos demais tratados de direitos humanos pactuados pelos
membros da OEA. Alm de ratificar a Conveno, um Estado-parte deve se submeter voluntariamente
jurisdio da Corte, para que ela seja competente para julgar um caso envolvendo esse Estado. O
Brasil est sob a jurisdio da Corte.
66
A Corte Interamericana foi estabelecida em 1979, e tem dois objetivos distintos: interpretar e fazer
cumprir as disposies da Conveno Americana. Suas duas principais funes so, portanto,
contenciosa e consultiva. A funo contenciosa significa que a corte julga casos especficos de
violaes de direitos humanos que so levados at ela. A funo consultiva significa que a corte
emite pareceres sobre questes mais gerais, de interpretao jurdica, levadas ao seu conhecimento
por rgos da OEA ou Estados-membros.
Em contraste com o sistema europeu, em que os indivduos podem peticionar diretamente, nos
termos da Conveno, os casos apenas podem ser encaminhados Corte Interamericana de Direitos
Humanos quer pela Comisso Interamericana ou por um dos Estados-partes.
Em outras palavras, os cidados que sofreram violao de seus direitos, depois de esgotarem os
recursos internos do Estado agressor, devem primeiro apresentar uma queixa junto Comisso, que
definir se a reclamao admissvel ou no.
A Comisso pode examinar uma petio em que os recursos internos no foram esgotados quando:
as leis nacionais no oferecem o devido processo para proteger os direitos alegadamente violados;
suposta vtima no for permitido o acesso aos recursos internos ou a possibilidade de esgot-los; h
atraso, sem motivo vlido, na emisso de uma deciso final sobre o caso (IACHR, 2013).
A petio deve ser apresentada Comisso Interamericana dentro de seis meses a contar da data
da notificao da deciso judicial final que esgotou os recursos internos. Quando uma exceo
exigncia ao esgotamento dos recursos internos verificada, no se aplica o prazo de seis meses. Em
tais casos, a petio deve ser apresentada dentro de um prazo razovel (IACHR, 2013).
A reclamao pode ser feita em qualquer uma das lnguas oficiais da OEA (portugus, ingls,
francs e espanhol) e deve conter as informaes pessoais da(s) suposta(s) vtima(s) e de seu/
sua parente mais prximo; as informaes pessoais sobre o(s) requerente(s), tais como nome
completo, nmero de telefone, endereo, e-mail; uma descrio completa, clara e detalhada dos
fatos alegados, que inclui como, quando e onde ocorreram, bem como o Estado considerado
responsvel; uma indicao das autoridades do Estado consideradas responsveis; os direitos
considerados violados, se possvel; os rgos judiciais ou autoridades do Estado a que se recorreu
67
para remediar as alegadas violaes; a resposta das autoridades do Estado, especialmente dos
tribunais de justia (IACHR, 2013).
Qualquer pessoa, grupo de pessoas ou organizao, por conta prpria ou em representao de
outrem, pode apresentar uma petio alegando a violao dos direitos humanos contra um ou
mais Estados-membros da OEA. Uma pessoa pode ser, ao mesmo tempo, o requerente e a suposta
vtima em um petio. No necessrio o intermdio de advogado e no so cobradas taxas para o
procedimento. A petio pode ser encaminhada pelos seguintes meios:
E-mail: cidhdenuncias@oas.org
Formulrio Eletrnico: www.cidh.org.
Fax: +1(202) 458-3992 or 6215
Endereo: Inter-American Commission on Human Rights 1889 F Street,
N.W. Washington, D.C. 20006 United States
Caso a reclamao seja admitida, e o Estado considerado culpado, a Comisso geralmente entregaria
ao Estado uma lista de recomendaes para reparar a violao. Apenas nos casos em que o Estado
no cumpra tais recomendaes, ou se a Comisso concluir que o caso de particular importncia
ou interesse jurdico, o caso vai ser encaminhado para a Corte.
A apresentao de um caso perante a Corte pode, portanto, ser considerada uma medida de
ltimo recurso, tomada apenas depois de a Comisso no ter conseguido resolver a questo
de uma forma amistosa. Ao contrrio das decises da Comisso de Direitos Humanos da ONU,
os julgados da Corte Interamericana de Direitos Humanos tm, sim, efeito legal e vinculam
juridicamente um Estado.
68
12. Consideraes finais

Os direitos humanos so interdependentes, indivisveis e inter-relacionados. Em outras palavras, a violao
do direito moradia adequada pode afetar o gozo de uma ampla gama de outros direitos humanos.
O acesso moradia adequada pode ser uma pr-condio para a realizao de vrios outros direitos humanos,
incluindo o direito a trabalho, sade, segurana social, voto, privacidade ou educao. A possibilidade de
ganhar a vida pode ser seriamente prejudicada quando uma pessoa for transferida, depois de uma remoo
forada, a um lugar isolado, onde no haja oportunidades de emprego. Sem comprovante de residncia, as
pessoas sem-teto podem no ser capazes de votar, desfrutar de servios sociais ou de receber cuidados de
sade. Moradia inadequada pode ter repercusses diretas sobre o direito sade, por exemplo, se as casas e
assentamentos tiverem pouca ou nenhuma gua potvel e saneamento, ou se estiverem em locais expostos
a resduos txicos, em razo dos quais os moradores podem cair gravemente doentes.
As remoes foradas, enquanto violao do direito moradia, tambm podem impedir o acesso a
vrios direitos humanos, incluindo o direito educao e o direito segurana pessoal. As expulses
foradas muitas vezes resultam em interrupo ou abandono da escolarizao das crianas. O trauma
experimentado na sequncia de um despejo tambm pode prejudicar a capacidade de uma criana
para assistir s aulas, entre outras situaes.
Ao mesmo tempo, o direito moradia adequada pode ser afetado na medida em que outros
direitos humanos so garantidos. O acesso habitao limitado para aqueles que tiveram negado
o direito educao, ao trabalho ou segurana social. Melhoria das condies de habitao e
proteo contra remoes foradas dependem muitas vezes de reivindicaes feitas por aqueles
afetados. Em lugares onde os direitos liberdade de expresso, de reunio ou de associao no so
respeitados, a possibilidade de indivduos e comunidades defenderem melhores condies de vida
significativamente reduzida. No entanto, defensores dos direitos humanos ainda tm sido submetidos
violncia e priso arbitrria e prolongada (OHCHR; ONU-Habitat, 2009, p. 9).
Ampliar a participao e a informao sobre os direitos torna-se uma forma de garantir o direito dos
indivduos e comunidades moradia adequada.
69
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15 de maio de 1998, 8.666, de 21 de junho de 1993, 11.124, de 16 de junho de 2005, 10.406, de 10
de janeiro de 2002 - Cdigo Civil, 9.514, de 20 de novembro de 1997, e 6.015, de 31 de dezembro
de 1973, e dos Decretos-Leis nos9.760, de 5 de setembro de 1946, 271, de 28 de fevereiro de 1967,
1.876, de 15 de julho de 1981, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987; prev medidas voltadas
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70
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DIREITO MORADIA ADEQUADA

Por uma cultura de direitos humanos

DIREITO MORADIA ADEQUADA

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

2013 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil

Maria do Rosrio Nunes

Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Gabriel dos Santos Rocha

Secretrio Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos

Redao: Alessandra Pereira Rezende Teixeira

Declarao Universal dos Direitos Humanos

2. Entendimentos equivocados sobre o direito moradia adequada.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Direito moradia adequada e discriminao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

4. O direito moradia adequada e sua aplicao a grupos vulnerveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

5. A internacionalizao do direito moradia adequada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

5.1. Legislao internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

5.2. Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

5.3. Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais . . . . . . . . . . . . . . . 34

5.4. Comentrio Geral n 4 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais . . . . . . 34

6. Marcos legais e orientadores no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.1. A Constituio Federal de 1988.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

6.2. Lei n 10.257, de 2001 Estatuto da Cidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.3. Lei n 11.124, de 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

6.4. Lei n 11.481, de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Parte 2: O cenrio brasileiro

Parte 3: A afirmao do direito moradia adequada

10. Direito garantido na Constituio Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

12. Consideraes finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Por uma cultura de direitos humanos

Por uma cultura de direitos humanos

Direito moradia adequada

Por uma cultura de direitos humanos

As caractersticas do direito moradia adequada so esclarecidas em comentrios gerais do Comit

Direito moradia adequada

Por uma cultura de direitos humanos

As remoes foradas so realizadas em uma variedade de circunstncias e por uma variedade

Direito moradia adequada

Disponibilidade, em tempo razovel, de informaes sobre a remoo proposta;

2. Entendimentos equivocados sobre o direito moradia adequada

Por uma cultura de direitos humanos

b) O direito moradia adequada no apenas um

c) O direito moradia adequada NO probe projetos

Direito moradia adequada

d) O direito moradia adequada no o mesmo que o direito de propriedade

e) O direito moradia adequada no o mesmo que o direito terra

Por uma cultura de direitos humanos

Habitao inadequada ou a prtica de remoes foradas muitas vezes so consequncias da negao

f) O direito moradia adequada inclui a garantia de acesso a servios adequados

Direito moradia adequada

3. Direito moradia adequada e discriminao

Por uma cultura de direitos humanos

importante repetir e reforar que os Estados tm a obrigao de proibir e eliminar a discriminao

4. O direito moradia adequada e sua aplicao a grupos vulnerveis

Direito moradia adequada

b) Mulheres e o direito herana

Por uma cultura de direitos humanos

Direito moradia adequada

contaminada e saneamento inadequado (OHCHR; ONU-Habitat, p. 20). Especialmente para as

d) Habitantes das favelas

Por uma cultura de direitos humanos

Disponvel em: <http://www.unhabitat.org/categories.asp?catid=2>. Acesso em: 25 jul. 2013.