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Ensaios FEEy Porto Alegre,

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O Brasil e o Mundo: a poltica

externa e suas fases
Paulo G. Fagundes Vizentini*

formao social e nacional brasileira teve sua origem na expanso euro

pia dos sculos XV e XVI, atravs da "descoberta" e da colonizao
portuguesas. Durante quase quatro sculos, a insero internacional da
regio processou-se por intermdio das potncias europias, inicialmente por
meio do mercantilismo portugus e, posteriormente, via liberalismo ingls. Na
passagem do sculo XIX para o XX, contudo, o eixo da diplomacia poltica e
econmica do Brasil voltou-se para os Estados Unidos, limitando-se, predominantemente, ao mbito do hemisfrio. Desde o incio dos anos 60, na esteira do
desenvolvimento industrial, a poltica exterior brasileira voltou-se para a busca
de novos espaos, atravs da mundializao e da multilateralizao. Sob os
efeitos da "globalizao", no final do sculo XX o Pas passou a valorizar o espao regional latino-americano, atravs do Mercosul, ainda que sem renunciar
completamente cooperao com alguns dos espaos planetrios anteriormente atingidos. Esta poder afirmar-se, nos prximos anos, como uma nova
fase das relaes do Brasil com o Mundo.
A poltica exterior envolve aspectos mais determinados dentro do conjunto das relaes internacionais. Ela enfoca a orientao governamental de
determinado Estado a propsito de determinados governos e/ou estados ou,
[ ainda, regies, situaes e estruturas, em conjunturas especficas. A interao,
conflitiva ou cooperativa, das polticas externas deve ser considerada como parte de um sistema mundial, constituindo, ento, em seu conjunto, a poltica
internacional.
Na anlise da poltica externa, emergem duas questes de fundamental
importncia: em primeiro lugar, quem a formula e, em segundo, de que forma
que ela se articula poltica interna. Quanto ao primeiro aspecto, qualquer estudo emprico mais aprofundado demonstra que os rumos e as decises da poltica externa no so definidos pelo conjunto do bloco social de poder que d

* Professor Titular do IFCH da UFRGS, Doutor em Histria Econmica pela USP, Ps-Doutorado
em Relaes Internacionais pela London School of Economics, Diretor do Instituto Latino-Americano de Estudos Avanados da UFRGS.

suporte a um governo, mas por alguns setores hegemnicos desse bloco.

preciso considerar que, graas porosidade do estado moderno, lobbies e grupos de interesse conseguem influir em determinadas reas da poltica externa.
Durante a fase colonial, o Brasil encontrava-se integrado ao mercantilismo
portugus. Com o advento do processo de emancipao, nossa dependncia
assimtrica transferiu-se para a rbita do livre comrcio hegemonizado pela
Inglaterra. Paralelamente, acentuou-se outra dimenso das relaes internacionais do Brasil: a dos problemas regionais vinculados construo do espao
geopoltico e nacional brasileiro, tambm enfocada como "questo de fronteiras". Nesse contexto, a rivalidade com a Argentina fazia parte de uma relao
simtrica, herdada dos antagonismos coloniais, a qual se caracterizou como
um campo de relativa autonomia para o exerccio de nossa diplomacia.
A dupla problemtica da subordinao unilateral ao capitalismo
mediterrnico e norte-atlntico e da construo do espao nacional constituiu a
primeira fase das nossas relaes exteriores, estendendo-se por quatro sculos. Durante o sculo XIX, esse processo configurou-se como uma unilateralidade
sob hegemonia inglesa, segundo conceito de Wernecl< da Silva. J ao longo das
ltimas dcadas desse sculo, afirmava-se, gradativamente, a influncia norte-americana, prenunciando o advento de uma nova fase.
A unilateralidade durante a hegemonia norte-americana representar um
novo perodo das relaes internacionais do Brasil. Nela, ser concludo o traado das fronteiras, o Pas voltar-se- para um processo de insero hemisfrica e
ter incio uma vinculao mais estreita da poltica externa com o desenvolvimento econmico. A gesto Rio Branco (1902-12) representou um momento
paradigmtico dessa fase, pois concluiu a demarcao das fronteiras contestadas e estruturou a chamada aliana no-escrita (segundo a clssica expresso de Bradford Burns) com os Estados Unidos da Amrica (EUA). Coube a
Vargas e aos governos populistas dos anos 50, por sua vez, a vinculao estratgica da poltica exterior s necessidades do processo de desenvolvimento
econmico, fenmeno que Amado Cervo denominou de poltica externa para
o desenvolvimento.
Durante todo esse perodo, que se estendeu at o fim da dcada de 50, as
relaes exteriores do Brasil voltaram-se, prioritariamente, para os EUA, em
busca do status de aliado privilegiado. Na medida, entretanto, em que essa
relao se mostrava insuficiente como apoio ao desenvolvimento industrial,
incrementado desde os anos 30, a poltica externa brasileira viu-se na contingncia de alterar o seu perfil. A autonomia na dependncia (conceito formu-'
lado por Gerson Moura), que Vargas explorou s vsperas da Segunda Guerra
Mundial, e o nacionalismo dos governos populistas dos anos 50 representaram

uma estratgia de bargantia frente a Washington. Essa barganha visava redefinir

os laos de dependncia face aos EUA, de forma a obter apoio ao desenvolvimento industrial brasileiro.
A falta de uma resposta positiva por parte dos Estados Unidos convenceu
lideranas brasileiras da poca da necessidade de ampliar os vnculos internacionais do Brasil. Fazia-se necessrio atuar num plano mundial, escapando dependncia hemisfrica frente aos EUA, no obstante isso permitisse ampliar
a prpria barganha com esse pas. Embora esse processo comeasse a emergir desde o segundo Governo Vargas, foi com a Poltica Externa Independente
de Jnio Quadros e Joo Goulart, entre 1961 e 1964, que ela se configurou de
forma explcita em nossa agenda diplomtica.
Inicia-se, ento, o terceiro grande perodo das relaes exteriores brasileiras, o da multilateralidade na fase da crise de hegemonia no sistema
mundial, que se estende at a atualidade. Aprofundou-se a vinculao da poltica exterior com a estratgia de desenvolvimento econmico, ao mesmo tempo
em que se diversificavam os nossos parceiros internacionais. Apesar da manuteno de um eixo vertical norte-sul, em particular as relaes com os
EUA, a diplomacia brasileira passou a atuar tambm num eixo horizontal sul-sul e num eixo diagonal sul-leste (relaes com o Terceiro Mundo e com os
pases socialistas respectivamente). Isso tornou-se possvel tanto pelas necessidades do desenvolvimento brasileiro quanto pelo advento de um sistema mundial de hegemonias em crescente desgaste.
Embora os trs anos iniciais do regime militar tenham sido caracterizados
por um retrocesso ao alinhamento automtico com os Estados Unidos e o refluxo a uma diplomacia de mbito hemisfrico e a dcada de 1964-74 fosse marcada
pelas "fronteiras ideolgicas", a multilateralidade das relaes exteriores e a
busca do "interesse nacional do desenvolvimento" continuaram a aprofundar-se.
Os novos interesses internos ento configurados, bem como as alteraes do
cenrio internacional aps o primeiro choque petrolfero, permitiram ao Governo
Geisel ampliar esse processo atravs do "Pragmatismo Responsvel e
Ecumnico". Nem mesmo o fim do regime militar em 1985 interrompeu essa
estratgia diplomtica, que prosseguiu at 1990.
O Brasil praticava, ento, uma poltica exterior com o perfil de uma potncia mdia e de abrangncia planetria. As vigorosas alteraes do cenrio mundial na passagem dos anos 80 aos 90 e a implantao de um modelo inspirado
no neoliberalismo com o Governo Collor, entretanto, configuram uma crise no
processo de multilateralizao, a qual ainda no foi superada. Nesse contexto,
emerge a discusso acadmica e poltica da insero do Brasil na Nova Ordem
Mundial ps-Guerra Fria. Trata-se de um novo desafio para a poltica externa
brasileira.

1 - A unilateralidade durante a colonizao

portuguesa e a hegemonia inglesa
No tocante diplomacia brasileira, necessrio balizar um marco fundamental da poltica externa: seu carter estrutural e organicamente dependente,
ainda que logrando relativa autonomia conjuntural e regional. Segundo Jos Luiz
Werneck da Silva,
"(..-) a nossa prpria histria geral , por hiptese, um captulo da
totalidade da histria do capitalismo ocidental, norte-atlntico-mediterrneo, em gradativa construo e reconstruo, na qual totalidade
a formao brasileira se colocou, historicamente, numa posio
subordinada que cumpre sempre reavaliar e superar. Isto se reflete,
evidentemente, nas Relaes internacionais." (SILVA, 1990, p.25).
A primeira fase da poltica externa brasileira abarca desde o Tratado de
Tordesilhas at o incio da gesto do Chanceler Baro de Rio Branco, no incio
do sculo XX. Como se pode ver, a existncia legal do Brasil (1494) antecede a
sua existncia real (1500). Esse longo perodo caracteriza-se pela problemtica
dominante da definio do espao territorial um verdadeiro imperialismo geogrfico luso-brasileiro (espcie de "destino manifesto") e pela dependncia primeiramente em relao ao mercantilismo portugus e, posteriormente, ao capitalismo industrial ingls em expanso, de vis liberal-concorrencial. Alm dos vnculos com a Europa, a Amrica portuguesa tambm manteve relaes expressivas com a frica, onde eram apresados os escravos que constituam a mo-de-obra das plantations. Assim, a Histria Econmica elaborou o conceito de tringulo comercial atlntico. De outra parte, durante a fase colonial os conflitos
europeus repercutiam diretamente no Brasil, especialmente no tocante s guerras platinas.
O ciclo do ouro estabeleceu, no Brasil do sculo XVIII, os fundamentos de
uma diviso da produo entre as diversas regies, articulando-as entre si e
acentuando o conflito de interesses com a metrpole. A crise do Antigo Sistema
Colonial, por seu turno, enfraquecia o mercantilismo portugus, subordinando-se, cada vez mais, ao capitalismo ingls. Esse fenmeno intensificou-se na
passagem do sculo XVIII ao XIX, com a Revoluo Francesa.
As guerras napolenicas representaram o apogeu do confronto entre dois
modelos (e dois estgios) de capitalismo, o ingls e o francs, na disputa pela
hegemonia mundial. Enquanto a Frana afirmava-se na Europa, atravs do Bloqueio Continental, a Inglaterra consolidava o seu domnio sobre os mares e
sobre o mundo colonial, isto , sobre o mercado global. Nesse quadro, ocorre-

ram a invaso de Portugal por Napoleo e a vinda da Corte e da administrao

lusitana para o Rio de Janeiro, sob a proteo da armada britnica em 1808. A
metrpole internalizava-se no Brasil, enquanto os portos eram abertos ao livre
comrcio ingls.
Com o fim da guerra na Europa e a restaurao conservadora do Congresso de Viena, a situao alterou-se. A constelao de estados conservadores, da
qual Portugal fazia parte, apostava num movimento recolonizador. Mas a dinastia dos Bragana encontrava-se no Brasil, na Amrica, em processo de emancipao, e a Inglaterra e os Estados Unidos opunham-se a qualquer forma de
reao colonialista, alm de apoiarem o movimento de independncia das possesses ibricas. O dilema bragantino logo teve de ser resolvido. A Revoluo
Constitucionalista do Porto, de 1820, obrigou D. Joo VI a retornar a Portugal.
A conjuntura contraditria entre o reacionarismo na Europa, por um lado, e
a Revoluo e livre comrcio na Amrica Latina, por outro, levaram os Bragana
a uma soluo ousada: dividir os domnios da famlia em dois, o Brasil de um
lado do Atlntico e o Imprio Portugus de outro (1822). O acordo entre os dois
ramos da dinastia foram avalizados pela Inglaterra (atravs do Tratado Luso
Brasileiro de 1825) em troca de um acordo de livre comrcio (renovao do de
1810) e o compromisso brasileiro de extinguir o trfico negreiro. Assim, o I Reinado manteve a diplomacia bragantina e uma acentuada continuidade com a
etapa anterior.
importante destacar que o Brasil, por sua estrutura monrquica e
escravista, procurava capitalizar um papel de Europa nos T r p i c o s ,
antagonizando-se com as repblicas formadas na Hispano-Amrica. O Prata,
onde prosseguiam as rivalidades entre o Brasil e a Argentina, bem como as
intromisses da Inglaterra e da Frana, representou a principal rea de atrito
entre o Imprio e os demais pases do Continente. nesse espao que o Brasil
defender seus interesses com relativa autonomia.
Com a renncia de D. Pedro I e a instalao da Regncia em 1831, iniciam-se lutas em torno da hegemonia poltica e econmica entre as diversas regies
do Pas. Isso implicou um refluxo da poltica externa, enquanto as questes
internas adquiriam primazia. No Prata, o Brasil adotava uma atitude de neutralidade paciente. Apesar da momentnea aparente perda de importncia da
diplomacia, justamente nessa etapa que se configura uma poltica externa
propriamente brasileira, ainda que marcada por uma herana bragantina. O Conselho de Estado constituiu, ento, o primeiro ncleo formulador da diplomacia
nacional.
A dcada de 1840 foi marcada pela implantao do II Reinado e pela consolidao poltica, econmica e diplomtica do novo Estado. A partir da, abre-

-se uma fase de reaes contra as presses inglesas pela renovao do acordo
de livre comrcio. Em 1844, so implantadas as Tarifas Alves Branco, de carter
protecionista, provocando a reao de Londres atravs do Bill Aberdeen, o qual
visava impedir o trfico de escravos. Dessa forma, a extino do sistema dos
tratados permitiu a criao de condies para a articulao de um projeto de
poltica externa, apesar da persistncia de uma relao de dependncia
assimtrica com a Inglaterra.
Com a dcada de 50, iniciou-se o apogeu da formao social representada
pela monarquia, o que se refletiu na poltica externa. Os desacordos com a
Inglaterra atingiram o paroxismo com a questo Christie e a ruptura das relaes diplomticas entre o Rio de Janeiro e Londres, de 1863 a 1865. Obviamente, isso no significou a ruptura das relaes comerciais e financeiras, as quais
permaneceram intensas.
Outra dimenso fortalecida nessa poca foi a poltica de fora em relao
ao Prata. Os interesses diplomticos, econmicos e polticos levaram o Brasil a
desencadear uma srie de intervenes na regio: Uruguai, 1851; Argentina,
1852; Uruguai, 1855-56; e, finalmente, Uruguai, 1864, que j se vincula ao
desencadeamento da Guerra da Trplice Aliana (Brasil, Argentina e Uruguai)
contra o Paraguai 1865-70. O objetivo do Sistema do Imprio no Prata consistia na defesa dos interesses econmicos, livre navegao, apoio aos colorados
no Uruguai, mas, sobretudo, visava obstaculizar a construo de uma Argentina
forte, capaz de rivalizar com o Brasil. Este ltimo princpio tambm foi aplicado
ao Paraguai de Solano Lopez.
Aps a Guerra do Paraguai, de onde o Brasil se retira em 1876, altera-se
profundamente a situao nacional, regional e mundial. Com a transio do
escravismo ao trabalho assalariado, dentre outros fatores, a monarquia entra em
contnuo declnio, o que traz conseqncias negativas para a poltica externa. No
plano regional, a Argentina emerge fortalecida: em plena expanso econmica,
logo ultrapassando o Brasil em dinamismo. Por outro lado, com a expanso das
ferrovias brasileiras ao curso mdio dos rios Uruguai, Paraguai e Paran, a Bacia
do Prata perde o interesse estratgico para a diplomacia do Pas.
A arrancada argentina, por sua vez, vincula-se tambm rearticulao da
economia mundial, com o desencadeamento da Segunda Revoluo Industrial.
Graas a ela, processava-se uma reorientao profunda nas relaes entre o
centro e a periferia do sistema mundial. A Argentina levava vantagens nesse
processo, recebendo capitais, imigrantes e novas tecnologias, para adequar
estrutura produtiva do pais s novas necessidades da Europa industrial.
Nesse contexto, apesar de evoluir mais lentamente, o Brasil via valorizarem-se outros produtos e regies, bem como se configurarem novos parceiros

externos. A economia primrio-exportadora, orientada ao crescimento para fora,

precisava modernizar-se e atender s novas demandas. A cafeicultura, progressivamente processada por trabalhadores assalariados, bem como a borracha explorada na Amaznia destinavam-se cada vez mais aos mercados dos emergentes
Estados Unidos da Amrica. Reflexo dessa aproximao foi, inicialmente, o convite do Presidente Grant para que D. Pedro II abrisse a Centennial Exposition em
1876, na Filadlfia, e, posteriormente, a insistncia norte-americana para que o
Brasil apoiasse a criao de um Zolverein nas Amricas (Unio Aduaneira Americana, 1886). Outra questo que marcou a poltica exterior brasileira na fase de
transio da Monarquia Repblica, apesar do relativo retraimento diplomtico, foi
o esforo por continuar defendendo as fronteiras contestadas, processo que s
culminara com a gesto Rio Branco, j no incio do sculo XX.
Aps 1876, envolvido com seus problemas internos, o Brasil conheceu um
refluxo em sua poltica externa. Igualmente, a Proclamao da Repblica, em
1889, fez com que a nfase da ao governamental se voltasse para os aspectos internos. Apesar disso, em funo tambm da ascenso da Argentina nesse
perodo, a diplomacia brasileira comeou a voltar-se para os Estados Unidos da
Amrica, que, por seu turno, est projetando sua economia para fora, especialmente em direo Amrica Latina.
Apesar das transformaes que se operaram ao longo do sculo XIX, afirmavam-se alguns elementos estruturais da poltica externa brasileira. O primeiro consistiu na condio dependente de "pas novo e atrasado", graas subordinao de uma economia primrio-exportadora aos centros internacionais (na
poca, a Inglaterra hegemnica). Nesse plano, configurava-se uma relao poltico-econmica assimtrica, pois o Brasil se encontrava em posio de flagrante inferioridade. Entretanto, num segundo plano, o Pas conseguia desenvolver uma diplomacia relativamente autnoma, na forma de uma relao simtrica de poder, representado, ento, pela poltica no Prata.
preciso considerar, tambm, que, em certas conjunturas, o Brasil desafiava, ainda que de forma parcial, certos aspectos da hegemonia inglesa. A defesa de determinados interesses scio-econmicos da elite brasileira fazia a diplomacia nacional buscar certa margem de manobra, perfilando-se igualmente
aqui uma relativa autonomia. Mas tambm necessrio observar que essa
mesma elite sofria de uma espcie de "sndrome do escravismo". Para a manuteno da hierarquia social no Pas, esse grupo no hesitava em subordinar-se
a interesses estrangeiros, assumindo conscientemente a posio de scio
menor. Nesse sentido, o potencial diplomtico do Pas resultar, ento, bastante inferior ao volume de sua populao, recursos econmicos, naturais e
territoriais. Sempre haver um "perigo interno" a ser priorizado. Esse elemento
persistir, mesmo aps a abolio.

EnsaiosFEE, PortoAlegre, v20, n.1, p 134-154,1999

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Finalmente, importante salientar outro elemento duradouro da poltica

internacional do Brasil. Trata-se da tendncia em posicionar-se como rival dos
Estados hispano-americanos. A poltica hegemonista em relao aos vizinhos,
a ambio posio de liderana regional, o temor a determinadas configuraes sociais reformistas do Republicanismo e do jacobinismo hispano-americanos e a oposio s tendncias integradoras do panamericanismo de orientao bolivarista fizeram, muitas vezes, o Brasil associar-se s grandes potncias
contra os pases latino-americanos. Assim, o Brasil ser considerado, e considerar a si prprio, como um "pas diferente" do restante da Amrica Latina.

2 - A unilateralidade sob a hegemonia

norte-americana
A segunda fase da poltica exterior brasileira abrange desde a gesto Rio
Branco (1902-12) at o fim do Governo Juscelino Kubitschek (1956-61) e tem
como temtica principal as relaes hemisfricas. A insero brasileira no sistema interamericano nessa fase caracteriza-se por uma "aliana no-escrita"
com os EUA, pas em relao ao qual nossa economia passou a depender
prioritariamente. Durante esse perodo, variaram as formas dessa "aliana": "de
acordo, sempre que possvel", "nobre emulao"; "parceiros prediletos" ou "satlites privilegiados". Entretanto no se duvidava que todas essas nuances se
inseriram numa mesma perspectiva, a de que a "aliana" com Washington cor?stitua a espinha dorsal da poltica exterior brasileira.
Durante a primeira metade do sculo XX, como foi ressaltado, a diplomacia
brasileira teve como tendncia predominante a insero no contexto hemisfrico,
onde o eixo principal era a relao com os Estados Unidos. No se tratava
apenas da dependncia face aos EUA, mas do fato de o Brasil centrar sua
poltica externa no estreitamento das relaes com Washington, dentro da perspectiva da "aliana no-escrita", concebida durante a gesto Rio Branco. A dependncia, enquanto tal, prosseguiu depois dessa fase, mas a tnica no era
mais essencialmente a busca de uma aproximao privilegiada com os Estados Unidos. Ao longo dessa fase, houve momentos de busca de uma relativa
"autonomia na dependncia", ou de barganha para a defesa de certos interesses
brasileiros, como durante a gesto Rio Branco e o primeiro Governo Vargas.
A gesto Rio Branco (1902-1912) foi marcante, uma vez que nela foram
demarcadas, vantajosamente, as fronteiras amaznicas. Durante o auge do ciclo da borracha, o conflito do Acre evidenciou a determinao e a continuidade

da poltica exterior brasileira. Alm disso, Rio Branco desenvolveu uma poltica
de defesa dos interesses nacionais, numa poca de dificuldades devidas ao
reordenamento mundial. A aliana com os EUA, a par da subordinao evidente,
assinalava a busca de uma estratgia de barganha, com vistas ao fortalecimento da posio internacional do Brasil.
O restante da Repblica Velha (1912-1930) e o mandato do Presidente Dutra
caracterizam-se, em oposio, por uma dependncia relativamente passiva frente
aos EUA. Aps a morte de Rio Branco e, sobretudo, com a Primeira Guerra Mundial, os interesses norte-americanos afirmaram-se de forma assimtrica. Nos anos
20, o desgaste da Repblica cafeeira fez, inclusive, com que a diplomacia brasileira reflusse. A crise de 1929, finalmente, desarticulou ainda mais a capacidade do
Pas em formular uma poltica externa mais positiva.
Todavia, devido ascenso do projeto varguista de desenvolvimento, o perodo 1930-45 pautou-se por uma tentativa consciente de tirar proveito da conjuntura internacional e da redefinio da economia brasileira, atravs da utilizao da poltica externa como instrumento estratgico para lograr a industrializao do Pas. necessrio ressaltar, entretanto, que o estgio embrionrio do
desenvolvimento brasileiro e as escassas possibilidades oferecidas pelo contexto internacional, a longo e mdio prazos, limitaram o alcance dessa inovao
introduzida por Vargas. A diplomacia pendular do Brasil entre Washington e
Berlim, durante a preparao da Segunda Guerra Mundial, buscava, em essncia, reativar a velha "aliana privilegiada" com os EUA, inovando-a com outras
formas de cooperao econmica. Em suma, Vargas ensaiava uma nova poltica externa em uma situao ainda dominada por velhas estruturas, de alcance
regional.
A derrubada do ditador estadonovista e o carter da poltica externa do
Governo Dutra evidenciaram esses elementos limitativos. Alm do mais, a tendncia a formas mais ou menos passivas de uma acomodao submissa aos
EUA ainda se fariam sentir entre 1945 e 1964, especialmente durante o Governo
Dutra. Porm a volta de Vargas ao poder vai significar uma importante mudana.
inegvel que ainda iria persistir, em larga medida, a iluso de que o Brasil
poderia, atravs de uma barganha nacionalista, voltar a lograr estabelecer vnculos privilegiados com os EUA. A iluso persistiu at o final do Governo Kubitschek.
Mas a situao, nos anos 50, era diferente. O desenvolvimento econmico e a
progressiva afirmao de um novo perfil scio-poltico da sociedade brasileira
impunham novas demandas poltica exterior.
A dcada de 50 abria-se com o incremento da urbanizao e da industrializao e a afirmao de uma burguesia industrial, de segmentos mdios urbanos, de uma jovem classe operria e de outros trabalhadores urbanos e rurais.

O sistema poltico tinha de responder crescente participao popular, enquanto as contradies da sociedade brasileira constituam um terreno frtil para os
conflitos sociais. Assim, Vargas viu-se na contingncia de retomar o projeto de
desenvolvimento industrial por substituio de importaes, incrementando a
indstria de base. O setor externo da economia jogava, nesse quadro, um papel
fundamental. A obteno de capitais e tecnologias s poderia ser lograda
incrementando-se a cooperao econmica com a potncia ento hegemnica
do mundo capitalista, os Estados Unidos. No quadro da Guerra Fria, entretanto,
o espao de manobra era muito limitado para atrair a ateno americana, visando a suplantar o "descaso" de Washington com a Amrica Latina e, em particular, com o Brasil.
nesse quadro que Vargas procura implementar uma barganha nacionalista, a qual consistia em apoiar os Estados Unidos no plano poltico-estratgico
da Guerra Fria, em troca da ajuda ao desenvolvimento econmico brasileiro.
Essa poltica, ao mesmo tempo, fortaleceria a posio interna do governo,
grangeando-lhe apoio de diferentes foras polticas domsticas. As contradies internas cada vez mais pronunciadas e os magros resultados obtidos no
plano externo atingiram um ponto grave a partir de 1953, com a eleio do
Republicano Eisenhower. Nesse momento, Vargas viu-se na contingncia de
aprofundar sua barganha diplomtica, visando a reverter um quadro
crescentemente adverso. O problema, contudo, era que o cenrio internacional
no oferecia suficientes alternativas, pois os pases socialistas ainda eram considerados "inimigos", a Europa ocidental e o Japo mal concluam a reconstruo econmica, enquanto o Terceiro Mundo recm despertava como realidade
poltica devido ao embrionrio estgio da descolonizao. A Amrica Latina, por
seu turno, encontrava-se sob forte presso dos EUA, alm de politicamente
bastante dividida.
De qualquer forma, Vargas procurou tirar proveito dos limitados espaos,
alm de tentar criar outros. Todavia mesmo esse esboo de multilateralizao,
o qual visava mais a barganha com os EUA do que uma nova forma de insero
no plano mundial, viu-se obstaculizado pelos acirrados conflitos internos, onde
a oposio articulava-se diretamente com Washington, isolando o governo e
levando o Presidente ao suicdio em 1954.
A derrubada do Governo Vargas e a reao conservadora que se seguiu,
tanto no plano interno como, sobretudo, no externo, evidenciaram que a barganha nacionalista havia se tornado uma poltica incmoda para o status quo internacional hegemonizado pelos Estados Unidos. Atentativa precoce de promover
uma diplomacia no linearmente subordinada de Washington apoiava-se em
fatores objetivos em desenvolvimento e no apenas na vontade poltica de um

lder populista. Por isso, significou o esboo de uma nova poltica externa brasileira, que conhecer seu amadurecimento com a Poltica Externa Independente.
Entre 1954 e 1958, essa linha poltica conheceu um srio retrocesso, e
houve um autntico hiato com relao s tendncias marcantes do perodo. A
Gesto Caf Filho caracterizou-se pela abertura econmica absoluta ao capitalismo internacional e pelo retorno do alinhamento automtico em relao diplomacia americana, tal como no Governo Dutra. O projeto de desenvolvimento
foi, momentaneamente, abandonado em nome de um liberalismo econmico
extremado, enquanto a barganha nacionalista desaparecia das palavras e atitudes do governo. Tratava-se da afirmao da diplomacia da Escola Superior de
Guerra e sua concepo de segurana e desenvolvimento.
Com a ascenso de Kubitschek ao poder, em 1956, a situao altera-se
em certo sentido. O Brasil continua apoiando sua poltica externa no alinhamento automtico com relao aos EUA, a qual se concentra na diplomacia
hemisfrica. Tambm prossegue a abertura ampla da economia ao capital internacional. Contudo JK retomou o projeto de industrializao, s que agora calcado no setor de bens de consumo durveis para as classes de mdia e elevada
rendas. Assim, Kubitschek conseguia, conjunturalmente, um espao em que
se harmonizavam os interesses da potncia hegemnica e de um projeto de
industrializao alterado. necessrio salientar, todavia, que tal poltica foi possvel, dentre outros fatores, pelo retorno pleno da Europa ocidental s relaes
econmicas internacionais, fornecendo alternativas comerciais e financeiras ao
Brasil, sem confrontao com Wash ington.
Esse hiato, com suas duas fases distintas, no entanto, encerra-se em
1958, com a retomada da barganha nacionalista por JK, em termos muito semelhantes de Vargas. A crise dos milagrosos "50 anos em 5" e determinadas
alteraes internacionais como a criao da Comunidade Econmica Europia, a reeleio de Eisenhower num quadro de crise e descontentamento latino-americano, bem como as presses do FMI levaram o Governo a retomar
uma ativa barganha nacionalista atravs da Operao Pan-Americana (OPA).
Esta objetivava atrair a ateno dos EUA para a Amrica Latina e obter maiores
crditos nos marcos do sistema interamericano, comprometendo a Casa Branca num programa multilateral de desenvolvimento econmico de largo alcance.
A OPA pretendia no s incrementar os investimentos nas regies economicamente atrasadas do Continente, compensando a escassez de capitais internos, mas tambm promover a assistncia tcnica para melhorar a produtividade e garantir os investimentos realizados, proteger os preos dos produtos
primrios exportados pela Amrica Latina, bem como ampliar os recursos e
liberalizar os estatutos das organizaes financeiras internacionais. Ao contra-

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rio da Aliana para o Progresso, que priorizava os capitais privados e as relaes bilaterais, a OPA enfatizava a utilizao de capitais pblicos e a
multilateralizao das relaes interamericanas. Paralelamente, JK buscou expandir a barganha para a rea socialista e terceiro-mundista, porm de forma
extremamente acanhada. A economia brasileira internacionalizava-se progressivamente, e os conflitos sociais exacerbavam-se, enquanto as repercusses
da Revoluo Cubana criavam problemas adicionais. No podendo agir alm do
que lhe permitiam suas bases de sustentao poltica, a diplomacia de JK permanecer no meio do caminho, empurrando para seus sucessores decises
que no podia ou no estava disposta a tomar.

3 - A multilateralidade durante
a crise de liegemonia no sistema mundial
A terceira fase da poltica externa brasileira abarca o perodo que se inicia
com a Poltica Externa Independente vindo at nossos dias. As caratersticas bsicas do perodo so a multilateralizao das relaes exteriores e os componentes ideolgicos nacionalistas, onde o alinhamento automtico em relao aos
Estados Unidos passa a ser questionado. Ainda que a dependncia face ao Norte
industrializado persista, o aprofundamento do carter multinacional do capitalismo
permite a introduo de elementos novos. Conforme Werneck da Silva,
"(...) at este terceiro 'momento', o eixo Norte-Sul dominava as
diretrizes que formulavam a nossa poltica externa, configurando-se
uma dependncia to forte e exclusiva ao mundo Norte-Atlntico nas
relaes internacionais, que elas ficaram marcadas pelo trao da
unilateralidade. Neste terceiro 'momento', extremamente polmico
e diversificado nas nuanas conjunturais, comeamos a praticar, no
possvel, a multilateralidade. Vislumbra-se a primeira oportunidade
de horizontalizar (eixo Sul-Sul) ou de diagonalizar (eixo Sul-Leste)
nossa poltica externa, mas isto sem negar totalmente a verticalizao (eixo Norte-Sul). Com a liorizontalizao, passaramos
a valorizar mais as nossas relaes com a Amrica Latina e a frica.
(...) Ora, para que ocorra este reposicionamento nos sistemas
interamericano e mundial, preciso discutir liderana dos EUA"
(SILVA, 1990, p.31).
Em 1961, Jnio Quadros e seu Chanceler Afonso Arinos lanaram a Poltica Externa Independente (PEI), que tinha como princpios a expanso das ex-

portaes brasileiras para qualquer pais, inclusive para os socialistas, a defesa

do direito internacional, da autodeterminao e a no-interveno nos assuntos
internos de outras naes, uma poltica de paz, desarmamento e coexistncia
pacfica, apoio descolonizao completa de todos os territrios ainda dependentes e a formulao autnoma de planos nacionais de desenvolvimento e de
encaminhamento da ajuda externa. A raiz de tal diplomacia encontrava-se nas
necessidades do desenvolvimento brasileiro, que sinalizavam para a
mundializao da poltica externa, autonomizando-a dos EUA, que no contribuam para a economia nacional como desejavam as elites em troca de seu
anterior alinhamento com Washington.
Tentando agradar o capital internacional pelo programa de austeridade, os
setores populares pela reforma e a pequena burguesia atravs da onda moralizadora com que enfrentava os escndalos de corrupo, Jnio Quadros ia na
verdade ampliando o descontentamento e a oposio a seu Governo. A direita e
os EUA reprovavam sua poltica externa, enquanto a esquerda e os segmentos
populares criticavam duramente o programa econmico-financeiro. Enquanto o
Presidente, com seu estilo personalista, se isolava das diversas foras polticas, os atritos multiplicavam-se. As iniciativas para estabelecer relaes diplomtico-comerciais com os pases socialistas (URSS e Leste Europeu), o apoio
luta pela independncia das colnias africanas de Portugal, a defesa da no-ingerncia em relao Revoluo Cubana, a aproximao e cooperao com
a Argentina (Tratado de Uruguaiana) e a retrica nacionalista e terceiro-mundista
descontentaram Washington e as foras armadas.
Marcado pela suspeio ideolgica, o Governo Goulart ser caracterizado
pela instabilidade e imobilismo. No plano diplomtico, o novo Chanceler, San
Tiago Dantas, aprofundou a PEI como "defesa do interesse nacional", voltada ao
desenvolvimento, soberania e, explicitamente, reforma social. Apesar de no
conseguir implementar-se plenamente, a Poltica Externa Independente gerou
atritos crescentes com os EUA, devido recusa brasileira quanto expulso de
Cuba da OEA (Punta dei Este, 1962), poltica de encampao de empresas
estrangeiras por Brizola e outros governadores e aproximao em relao aos
pases socialistas (reestabelecimento de relaes com a URSS em 1962) e aos
pases nacionalistas da Amrica Latina. Alm dos caminhos e descaminhos da
pol tica do regime populista preocuparem a Casa Branca, a PEI, especialmente,
encontrava-se sob a mira do governo norte-americano.
Com o golpe de 1964, tm incio o regime militar e uma nova fase da
poltica externa brasileira, a qual, todavia, ser marcada por traos de continuidade. O Governo Castelo Branco representou um verdadeiro recuo, abandonando o terceiro-mundismo, o multilateralismo e a dimenso mundial da Poltica

Externa Independente, regredindo para uma aliana automtica com os EUA e

para uma diplomacia de mbito hemisfrico e bilateral. O que embasava tal
poltica era a geopoltica tpica da Guerra Fria, teorizada pela Escola Superior de
Guerra, com seu discurso centrado nas fronteiras ideolgicas e no perigo comunista. Em troca da subordinao a Washington e do abandono da diplomacia
desenvolvimentista, o Brasil esperava receber apoio econmico. O Chanceler
Juracy Magalhes chegou a afirmar que"(...) o que bom para os EUA bom
para o Brasil". Como prova de lealdade ao "grande irmo do Norte", o Brasil
rompeu relaes com Cuba em maio de 1964 e enviou tropas Repblica
Dominicana em junho de 1965 sob bandeira da OEA, onde tambm apoiava os
EUA na tentativa de constituir uma Fora Interamericana de Defesa.
No Governo Costa e Silva, as relaes internacionais representaram uma
ruptura em relao ao Governo anterior, contrariando frontalmente Washington.
A Diplomacia da Prosperidade do Chanceler Magalhes Pinto, enquanto poltica externa voltada autonomia e ao desenvolvimento, assemelhava-se muito
PEI, embora sem fazer referncia reforma social. Ressaltava que a dtente
entre os EUA e a URSS fazia emergir o antagonismo Norte-Sul, e, em funo
disso, definia-se como nao do Terceiro Mundo e propugnava uma aliana com
este, visando alterar as regras injustas do sistema internacional. Tal foi atnica
na II UNCTAD, onde o discurso do representante brasileiro valeu-lhe sua indicao para o recm-criado Grupo dos 77, bem como na recusa em assinar o
Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP).
Na anlise da poltica externa do regime militar, possvel identificar fases
bem definidas, com caractersticas prprias, apesar da existncia de diversidades internas e de determinados traos comuns entre elas.
A primeira fase, o Governo Castelo Branco (1964-1967), constituiu um perodo atpico, com alinhamento automtico face aos Estados Unidos, formalmente dentro da concepo de fronteiras ideolgicas da Doutrina de Segurana
Nacional anti-esquerdista. Houve um ntido refluxo diplomtico para o mbito
hemisfrico, recuando das iniciativas esboadas pela Poltica Externa Independente, com a primazia da ordem interna e saneamento econmico nos moldes
do FMI. Durante essa fase, foi dominante a concepo "liberal-imperialista",
calcada no princpio de uma diplomacia interdependente (ou dependente). Contudo preciso reconhecer que o alinhamento brasileiro foi menos profundo do
que se pode pensar, pois muito da subservincia externa foi resultante de problemas internos. Durante a "correo de rumos" de Castelo Branco, igualmente
estavam sendo lanadas as bases de urn novo ciclo de desenvolvimento. Portanto, muito das caractersticas de sua poltica externa pode ser considerado
um efeito conjuntural.

A segunda fase foi constituda pelos Governos Costa e Silva, Junta Militar
e Mediei (1967-74), caracterizando-se pelo retorno a uma diplomacia voltada ao
"interesse nacional" do desenvolvimento, embora ainda marcada por um discurso aparentemente voltado s fronteiras ideolgicas. Este ltimo aspecto deveu-se, sobretudo, a elementos de poltica interna, como os confrontos abertos
com os setores de oposio e, inclusive, luta armada. Consistia, pois, uma
forma de legitimao poltica interna. Iniciando com uma srie de confrontos
com a Casa Branca (Governo Costa e Silva), houve, posteriormente, uma relativa margem de iniciativa autnoma nas relaes com os EUA, mas ainda situadas no mbito regional. A conjuntura interna, marcada pela luta contra os grupos de esquerda, fez do Brasil um "problema" e permitiu certa convergncia com
Washington, ao mesmo tempo em que o "milagre econmico" era impulsionado.
Essa aliana com autonomia foi tambm possvel devido ao redimensionamento
da estratgia americana pela administrao Nixon-Kissinger, que se apoiava em
aliados regionais, os quais desempenhavam o papel de "potncia mdia".
A terceira fase abrangeu os Governos Geisel e Figueiredo (1974-1985). O
Pragmatismo Responsvel retomou as linhas gerais da Poltica Externa Independente e, embora adotasse uma postura menos politizada e mais conservadora (ausncia de referncia a reformas sociais internas), avanou muito mais
em termos prticos. Tratava-se do apogeu da multilateralizao e da
mundializao da poltica externa brasileira. A redemocratizao pouco viria a
alterar a linha diplomtica implantada por Geisel, embora a segunda metade
dos anos 80 tenha presenciado a afirmao de uma conjuntura internacional
adversa, que desembocar na crise do multilateralismo a partir de 1990. Nessa terceira fase, bem como na segunda, prevaleceu a concepo "nacional-autoritria", de vis autonomista e desenvolvimentista.
A poltica externa do perodo, salvo o hiato do Governo Castelo Branco,
apresenta-se como um instrumento de apoio ao desenvolvimento econmico-industrial e da construo do status de potncia mdia, representando o
ponto alto de uma estratgia iniciada com Vargas, mas cujas origens mais
remotas se encontram na ideologia tenentista. Tal poltica, ao longo do regime
militar, conduziu busca de uma maior autonomia na cena internacional, produzindo-se uma crescente multilateralizao e mundializao, de dimenso tanto
econmica como poltica. Nesse processo, o Pas necessitava exportar produtos primrios de colocao cada vez mais difcil no mercado mundial, e, para
tanto, as relaes com as Europas capitalista e socialista, com a China Popular
e com o Japo foram particularmente importantes.
Mas a recente industrializao tornava necessrio buscar mercados tambm para os produtos manufaturados e servios, e, para tanto, as relaes com

a Amrica Latina, frica, Oriente Mdio e sia foram decisivas. Contudo o Pas
precisava tambm importar capital, tecnologia e mquinas, necessitando manter boas relaes com o Norte capitalista, especialmente com os plos emergentes europeu e japons, mas tambm com o Campo Sovitico. Com o primeiro choque petrolfero, tambm a importao de petrleo se tornou uma questo
estratgica, implicando um estreitamento de relaes com os pases produtores, especialmente do Oriente Mdio.
A utilizao da poltica externa como instrumento de desenvolvimento, aliada s conseqncias do desgaste das hegemonias no sistema mundial, configura a necessidade de redefinir as relaes com os EUA, imprimindo maior autonomia diplomacia brasileira frente ao "aliado privilegiado". Para escapar acentuada dependncia frente aos Estados Unidos e para barganhar termos mais
favorveis para essa relao, o Brasil ampliou sua diplomacia para outros plos
capitalistas (Europa Ocidental e Japo), aprofundou sua atuao nas Organizaes Internacionais e buscou estreitar ou estabelecer vnculos com o Terceiro
Mundo e com o mundo socialista. Assim, a verticalidade Norte-Sul passou a
coexistir com a horizontalidade Sul-Sul e a diagonal Sul-Leste. Tratava-se
do apogeu do processo de multilateralizao.
Ultrapassando a dimenso de mero campo de barganha, a multilateralidade
conduziu efetivamente mundializao da diplomacia brasileira, introduzindo
mudanas qualitativas. Os vnculos com alguns pases socialistas, com a China
Popular e com pases-chave do Oriente Prximo, constituram relaes
autnomas e eqitativas entre potncias de porte mdio, contrariando alguns
pressupostos de um sistema internacional sob hegemonia do Norte capitalista
e industrial.
Apesar do inegvel avano que essa poltica representou, ela ficou aqum
de suas possibilidades, considerando-se as brechas existentes no sistema internacional de ento e as potencialidades poltico-diplomticas do Pas. Acreditamos que tal "timidez" se deveu principalmente s decorrncias de uma estrutura social profundamente excludente, o que limitou e entorpeceu a ao internacional do Pas. Alis, o adjetivo "responsvel" agregado ao pragmatismo tambm pode ser interpretado como um elemento de poltica interna conservadora
(modernizao econmica, sem reforma social), ao contrrio da Poltica Externa Independente, que teria sido "irresponsvel" por associar a diplomacia
autnoma a mudanas sociais domsticas. Mais ainda, muito da mobilizao
externa de recursos deveu-se tentativa de manter uma "pax conservadora"
internamente. Dialeticamente, era preciso ser ousado externamente para conservar internamente.
Por outro lado, o elevado grau de internacionalizao da economia brasileira fez com que muitos setores empresariais, governamentais e polticos prefe-

rissem apostar em vnculos dependentes, inclusive como condio para manter

intocadas as estruturas sociais internas. Alm disso, quando as dificuldades
externas cresceram na passagem dos anos 70 aos 80, muitos tentaram negociar uma acomodao com o "hegmona", em lugar de prosseguir numa estratgia autonomista cada vez mais onerosa.
Contudo foroso reconhecer que o paradigma das relaes exteriores
voltadas a dar suporte ao desenvolvimento econmico-industrial logrou alcanar
grande parte de seus objetivos. O Brasil, ainda que marcado pelas deficincias
scio-polticas bem conhecidas, converteu-se no nico pas ao sul do Equador a
possuir um parque industrial completo e moderno, posicionando-se entre as 10
maiores economias do mundo. Esse sucesso do nacional-desenvolvimentismo
foi, todavia, obscurecido pelas transformaes do cenrio mundial nos anos 80,
bem como por suas repercusses internas. IVIesmo assim, o modelo resistiu
durante o primeiro governo ps-regime militar.
Com o encerramento do regime militar em 1985, a poltica externa da Nova
Repblica apresentou uma evoluo singular. O Ministro Olavo Setbal mostrou-se determinado a romper com a linha diplomtica do Pragmatismo Responsvel e do Universalismo. Argumentava que o Brasil era um pas Ocidental, que
deveria maximizar suas oportunidades individuais, em cooperao com os EUA,
para chegar ao Primeiro Mundo. Obviamente, sua nfase foi de afastamento do
Terceiro Mundo e de suas reivindicaes. Sua poltica baseava-se, em larga
medida, na situao internacional, caracterizada pela relativamente bem-sucedida tentativa norte-americana de reafirmar sua liderana, pela crise e reforma
do socialismo (a ascenso de Gorbachov foi praticamente simultnea ao incio
da Nova Repblica) e pelas crescentes dificuldades do Terceiro Mundo, pois em
1985, na Reunio de Cpula do G7 em Cancun, o dilogo Norte-Sul foi abandonado. Contudo o Itamaraty resistiu a essa nova orientao, que se assemelhava
diplomacia de Castelo Branco. Assim, no incio de 1986, o Chanceler era
substitudo por Abreu Sodr. Uma de suas primeiras medidas foi o reatamento
de relaes diplomticas com Cuba, que fora, at ento, obstaculizada por Setbal
e pelo Conselho de Segurana Nacional.
A cooperao com a URSS cresceu, especialmente com as esperanas
despertadas pela Perestroika, mas logo a crise sovitica e a convergncia entre
Moscou e Washington frustraram-na. Em relao China, intensificou-se o comrcio e desenvolveram-se projetos tecnolgicos, especialmente na rea espacial. No que diz respeito ao Terceiro Mundo e aos organismos internacionais,
Sarney conservou a mesma linha que iniciara com Geisel, mantendo atitudes
que valeram-lhe at o respeito da esquerda. Com relao frica, ao Oriente
Mdio, Europa Ocidental e ao Japo, a poltica foi exatamente igual do

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Governo Figueiredo, s que marcada por dificuldades ainda maiores. Tambm

permaneceu inalterada a diplomacia centro-americans do Brasil, com apoio ativo
ao Grupo de Contadora e crtica atuao dos EUA.
Quanto mais se estreitavam as possibilidades de atuao do Brasil no
plano global, mais a Amrica do Sul foi valorizada c -mo alternativa estratgica,
tendo seu eixo centrado na cooperao e integrao com a Argentina, que vivia
problemas semelhantes aos do Brasil. O retorno da democracia, com os Presidentes Raul Alfonsin e Jos Sarney, deu-se numa conjuntura adversa do ponto
de vista econmico e diplomtico. A crise da dvida fez com que os pases latino-americanos ficassem extremamente vulnerveis s presses do FMI e do Banco Mundial, num quadro de graves dificuldades econmicas, enquanto o conflito
centro-americano permitia ao Governo Reagan trazer a Guerra Fria para o mbito hemisfrico, o que lhe possibilitava tambm utilizar instrumentos diplomticos e militares para exercer uma presso suplementar sobre a Amrica Latina.
Nesse contexto, os dois pases haviam aderido ao Grupo de Apoio Contadora
e desencadeado um acercamento sistemtico e institucionalizado.
Em 1985, atravs da Declarao de Iguau, foi estabelecida uma comisso para estudar a integrao entre os dois pases, e, em 1986, foi assinada a
Ata para Integrao e Cooperao Econmica, que previa a intensificao e a
diversificao das trocas comerciais. Fruto desse esforo, em 1988 foi firmado o
Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina, que previa
o estabelecimento de um Mercado Comum entre os dois pases num prazo de
10 anos. O que estava por trs dessa cooperao, a par dos fatores j apontados, era a marginalizao crescente da Amrica Latina no sistema mundial, a
tentativa de formular respostas diplomticas comuns aos desafios internacionais, a busca de complementaridade comercial, a criao de fluxos de desvio
de comrcio e um esforo conjunto no campo tecnolgico (particularmente nuclear) e de projetos especficos. Pra o Brasil, especificamente, a integrao
permitia aumentar a base regional para a insero internacional do Pas, num
caminho que conduziria, em 1991, criao do Mercosul.

4 - A globalizao e a crise do modelo

Nos anos 90, o multilateralismo e o desenvolvimentismo entram em crise,
com o advento das polticas neoliberais, as quais tentam alinhar o Brasil a uma
"ordem mundial" estruturalmente instvel. Nesse contexto, o Mercosul no constitua um fim em si mesmo, nem o aspecto comercial representava o objetivo
essencial, mas fazia parte de um projeto mais abrangente de redimensionamento

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da insero internacional dos pases da regio. Quando os EUA anunciaram as

articulaes para a criao do NAFTA (como reao ao estabelecimento do
Mercosui e da Unio Europia), o Brasil respondeu lanando, em 1993, a iniciativa da rea de Livre Comrcio Sul-Americana(ALCSA) e estabelecendo, com os
pases sul-americanos e africanos, a Zona de Paz e a Cooperao do Atlntico
Sul (ZoPaCAS), numa estratgia de crculos concntricos a partir do Mercosui.
A primeira estimulava as demais naes sul-americanas a associarem-se
ao Mercosui atravs da negociao de acordos de livre comrcio (Venezuela,
Bolvia e Chile j negociaram formas de associao ao Mercosui). A criao de
uma l-ea de integrao sul-americana, tendo o Mercosui como ncleo duro,
ampliava a margem de manobra e a capacidade de resistncia frente ao poder
de atrao que o NAFTA exerce sobre os pases latino-americanos individualmente, como no caso do Chile. Alm disso, a possibiiidade de uma integrao
regional ampliada criou alternativas para que os pases do subcontinente no
ficassem to expostos s presses externas para adotar planos liberais ortodoxos de ajuste, que seriam necessrios para manter relaes privilegiadas com
os pases desenvolvidos ou estar em condies de participar do prprio NAFTA,
o que se converteu em autntico "canto da sereia" para certas naes latino-americanas.
No segundo caso, a idia era criar outro crculo concntrico em volta do
Atlntico Sul, atravs da cooperao do Mercosui com a frica do Sul "ps-Apartheid" e com os pases recentemente pacificados da frica Austral. Esse
novo espao constituiria uma rea de crescimento econmico, tirando proveito
das complementaridades existentes e potenciais. Alm disso, essa iniciativa
amplia o quadro de cooperao Sul-Sul, alm de abrir uma rota permanente
para os Oceanos ndico e Pacfico, propiciando ainda condies para o arranjo
de alianas estratgicas com potncias mdias e/ou mercados emergentes do
Terceiro Mundo. Este ltimo aspecto parece ser particularmente importante para
a diplomacia brasileira.
O que se deseja destacar com isso que o Brasil passou a ocupar um
espao de liderana regional, que, mesmo sem desejar, gerou uma frente de
atrito e competio com os EUA. Alm disso, o Mercosui tornou-se um fator de
atrao na cena internacional, face s disputas entre os blocos do hemisfrio
Norte. Ademais, a implantao do NAFTA foi acompanhada de problemas imprevistos. No dia em que entrou em vigor, eclodiu o levante Zapatista no sul do
Mxico e no final de 1994, em meio crise poltica desse pas (assassinato do
candidato oficial presidncia da Repblica), desencadeou-se a crise cambial e
financeira, com o "efeito tequila", repercutindo em toda a Amrica Latina, reforando, ainda, os setores polticos norte-americanos opostos ao NAFTA. Em

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novembro de 1994, para completar o quadro, os republicanos vencem as eleies legislativas nps Estados Unidos, tornando ainda mais difcil a aprovao
do fast track, pea-chave para manter os pases latino-americanos voltados
integrao com o noile. Nesse quadro relativamente adverso para a Casa Branca, foi lanada, na Cpula das Amricas, realizada em Miaml, em dezembro de
1994, a iniciativa da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).
Na tica dos Estados Unidos, era preciso retomar a iniciativa poltica,
dando uma resposta aos avanos do Brasil-Mercosul e crise de confiana que
a crise mexicana despertava no Continente em relao estratgia de Washington. Como reao a isso, o Mercosul assinou um acordo-marco de cooperao com a Unio Europia em dezembro de 1995. Contudo a estratgia de
insero internacional centrada no Plano Real, na atrao de capitais estrangeiros e nas privatizaes sofreu considervel desgaste com o advento da crise
financeira internacional, ironicamente no preciso momento em que Fernando
Henrique Cardoso lograva sua reeleio. Assim, nos prximos anos, o Brasil
dever redefinir sua poltica externa, baseando-a na retomada de um projeto
nacional, do qual o atual Governo carece amplamente. Para tanto, o estabelecimento de formas de cooperao estratgica com pases como a China e outras
potncias emergentes precisa ser articulado, bem como a adoo de uma postura diplomtica mais autnoma face ordem internacional que est emergindo
no ps-Guerra Fria.

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Abstract
Brazilian foreign policy during five centuries was characterized by
tree main periods: from 1494 (before discovery) until the beginning ofthe
XXth century, it was turned to the consolidation of its territorial space and,
progressively, of the National State, from 1902 to 1961, it was characterized
by the "unwritten alliance" with the US and the hemisfrio insertion, from
1961 onwards, it faces the needs of economie devellopment on global and
multilateral standards.