RESENHAS

161

Sociedade civil e espaos

pblicos no Brasil: um balano necessrio
Evelina DAGNINO (org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo, Paz e Terra/Unicamp, 2002. 364 pginas.
Cibele Saliba Rizek
Como pensar os anos de 1990 no Brasil?
Quais so seus temas centrais, seus desafios e
suas dificuldades? Que embates conceituais se colocam a partir dessas reflexes? Quais categorias
e quais objetos de investigao permitem a percepo das novidades e dificuldades? Essas so algumas das questes que o livro organizado por
Evelina Dagnino coloca em discusso no mbito
das cincias sociais. H, em sua organizao, uma
seleo e uma composio temtica que permitem ao leitor percorrer o caminho proposto, repleto de questionamentos que se articulam por
uma pergunta mais geral: quais so a natureza e
os dilemas da democratizao brasileira? Em outros termos, qual o resultado das novas relaes
entre sociedade civil e Estado no Brasil? A autora
discute, assim, como os avanos no processo de
democratizao se articulam s velhas questes
que marcaram historicamente as relaes entre
sociedade e poltica na cena brasileira.
O que primeiro chama a ateno a diversidade temtica que percorre os relatos e as anlises de cada captulo: oramentos participativos e
suas peculiaridades locais; conselhos gestores de
polticas pblicas; atuao das organizaes nogovernamentais; fruns temticos em especial o
Frum de Reforma Urbana; MST em suas relaes
com o Estado nos programas de alfabetizao do
Paran; Conselho Cearense de Direitos da Mulher;
e, finalmente, semelhanas e especificidades entre
os pases do Cone Sul e o Mxico, em seus desdobramentos recentes. A diversidade temtica
parte constitutiva da reflexo, o que distancia o livro das montagens, cujo nico mrito o de abrigar objetos de pesquisa de articulao duvidosa.
Em Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil,

eles aparecem em constelao, o que permite que

um conjunto de questes ganhe corpo em toda a
sua complexidade.
interessante notar que algumas das experincias que compem os relatos e as anlises so
locais, enquanto outras como o Frum Nacional
de Reforma Urbana, dizem respeito ao espectro nacional. Um mesmo artigo, por exemplo, constri-se
a partir de uma diversidade tipolgica de experincias que problematiza a forma e a natureza das relaes entre ONGs e Estado. Esse desenho bem-sucedido resulta da maneira cuidadosa com que as
questes, que articulam essa multiplicidade de fenmenos, so tratadas, e isso tambm conseqncia de um trabalho comum realizado durante a pesquisa Civil Society and Governance, financiada pela
Fundao Ford, e ancorada, no caso brasileiro, em
temas voltados para a qualidade e a natureza dos
espaos pblicos criados na dcada de 1990. Assim,
a multiplicidade de escalas e questes faz parte do
objeto mesmo de reflexo, tal como a organizadora comenta na Introduo e em um artigo que, ao
fazer um balano dos temas analisados, legitima a
articulao do que discutido, permitindo que linhas nem sempre uniformes constituam a reflexo
maior da obra.
Para alm das contribuies que resultam
dos diversos objetos empricos, os problemas e as
questes mais instigantes ganham forma e densidade entre e a partir dos artigos. Essa constelao
adquire centralidade porque se inscreve, ao mes1
mo tempo, em uma reflexo clssica e em seus
desdobramentos contemporneos, ou seja, a obra,
como um todo, procura repensar as difceis relaes entre o Estado e a sociedade civil no Brasil.
Apesar da dimenso crtica e dos dilemas
apontados em cada mbito de investigao, os
anos de 1990 so, inicialmente, caracterizados
como a revitalizao da sociedade civil, o que,
nas palavras de Dagnino, pode ser identificado
com o aumento do associativismo, a emergncia
de movimentos sociais organizados, a reorganizao partidria etc. e a prpria democratizao
do Estado. As novas relaes decorrentes desses
processos, posteriores s prticas de resistncia
ditadura militar, so apresentadas como uma
postura de negociao assentada na possibili-

162

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51

dade de uma atuao conjunta, expressa paradigmaticamente na bandeira da participao da sociedade civil [...]. A grande novidade da dcada
de 1990 residiria na possibilidade de uma atuao conjunta, de encontros entre o Estado e a sociedade civil. A avaliao dos resultados conseqncia do panorama traado pela pesquisa e
pela pluralidade das contribuies temticas. A
diversidade e a complexidade de embates, confluncias e disputas em torno do que se entende
por democratizao esto no centro das preocupaes que percorrem todo o livro. Vislumbramse, assim, a possibilidade, a forma e o sentido da
democratizao brasileira.
H no livro uma espcie de aposta nas possibilidades positivas da sociedade brasileira, presente, sobretudo, na Apresentao e em alguns
exemplos mais virtuosos, como os oramentos
participativos, mas isso no obscurece a dimenso crtica e a discusso acerca das problemticas
que, nos textos, ganham corpo quando se analisa
as dificuldades e a diversidade de cada momento.
Pela observao dos casos, por sua novidade, na
medida do desafio que representam para as formas mais cristalizadas de se pensar a dinmica
poltica brasileira, o panorama de questes que
surge em cada texto aponta para um conjunto de
dimenses conceituais, ao contrrio de generalizaes ou modelos tericos fechados e unvocos
que conferem apenas uma possibilidade de anlise aos elementos detectados nas cenas, nas relaes de fora, entre os atores do processo cada
vez mais intenso de associativismo civil.
Marcado por uma mudana de tom, o texto
que procura fazer um balano das questes discutidas oferece ao leitor um quadro dos limites e
das possibilidades da construo democrtica brasileira. Trata-se de um processo no linear, contraditrio e fragmentado que, segundo a autora,
elimina qualquer possibilidade de conceber a sociedade civil como o demiurgo do aprofundamento democrtico (p. 279) Tampouco o Estado
pode ser visto dessa maneira, j que sua estrutura permanece atada ao desenho autoritrio largamente intocado e resistente aos impulsos participativos. Assim tambm, os partidos polticos so
caracterizados por relaes circunscritas na estru-

tura do favor, do clientelismo e do personalismo,

como marcas da precariedade de sua funo mediadora. O autoritarismo brasileiro, que envolve o
campo das relaes sociais e das representaes
culturais e simblicas, constitutivas das vises excludentes da sociedade e da poltica, um obstculo crucial e, ao mesmo tempo, o grande objeto
de confronto. Os campos de conflitos que o questionam e o desnaturalizam talvez sejam um dos
principais resultados da democratizao dos espaos pblicos, que passaram a constituir novas arenas de encontro e de embates.
As descobertas de pesquisa sintetizadas por
Dagnino oferecem ao leitor uma idia dos processos que ganham forma a partir das possibilidades
e das dificuldades da atuao conjunta entre uma
sociedade hierrquica e excludente e um Estado,
cujas prticas autoritrias resistem aos impulsos
participativos. Os espaos pblicos criados pela
tenso e pelo conflito caracterizam momentos e
prticas que se diferenciam em sua eficcia democratizante conforme a maior ou menor proximidade entre os projetos polticos que permeiam as relaes entre Estado e sociedade civil. Para alm
de toda naturalizao e/ou reduo do carter
dessa relao, a autora afirma a natureza histrica
e, por conseqncia, poltica que lhe constitutiva. Assim, desprendendo-se do uso restritivo das
categorias clssicas, a mediao dos projetos polticos ganha peso explicativo, porque a clivagem estrutural entre Estado e sociedade civil no
suficiente para entender as suas relaes e deve
ser combinada com outras clivagens que no necessariamente coincidem com ela, mas a atravessam (p. 281). Esse fato reafirmado quando se
tem em vista a expanso para a esfera do Estado
de alguns projetos democratizantes que nasceram
na sociedade civil. Dando prosseguimento sua
analise, Dagnino afirma que avaliar
[...] o impacto da sociedade civil sobre o desempenho do Estado (governance) uma tarefa que
no pode se apoiar num entendimento abstrato
dessas categorias como compartimentos separados, mas precisa contemplar aquilo que as articula e as separa, inclusive aquilo que une e ope as
diferentes foras que as integram, os conjuntos de
interesses expressos em escolhas polticas: aquilo

RESENHAS
que est sendo aqui designado como projetos polticos (p. 282).

Ela esclarece, ainda, que usa o termo projeto

poltico num sentido prximo da viso gramiscinana, para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do
que deve ser a vida em sociedade, que orientam a
ao poltica dos diferentes sujeitos (p. 282, n. 3).
A avaliao desses processos, a eficcia e os
significados desses espaos de encontro so ainda
discutidos a partir das formas, das concepes e da
natureza da participao da sociedade civil e de
seus conflitos com o Estado, isto , pela possibilidade de uma partilha efetiva do poder. As diversas
concepes, articuladas a projetos polticos, esto
no centro dos conflitos pela formulao e controle social das polticas pblicas por parte da sociedade civil e das vrias formas de resistncia que o
Estado oferece a essas iniciativas. Desse modo,
quando a partilha efetiva do poder est comprometida, o que no parece ser ocasional, restam
aos atores, oriundos da sociedade civil funes
consultivas, executoras e/ou legitimadoras das decises tomadas no interior da estrutura estatal. Ou
seja, a partilha do poder pode, de fato, estar limitada e restrita, sem que haja possibilidade de esses atores deliberarem sobre as polticas pblicas
de mbito mais geral. Como conseqncia, observa-se tambm uma insularizao dos espaos de
encontro, que acabam por se configurar como
institucionalidades paralelas estrutura estatal.
Assim, a participao da sociedade civil enfrenta limitaes que se originam nas estruturas
estatais pouco comprometidas com os processos
de democratizao, na burocratizao, na penria
de recursos, na ineficcia, na instabilidade dos
projetos que pressupem a parceria com o Estado
e, ainda, na exigncia de qualificao tcnica e
poltica que deveria estar vinculada manuteno
da autonomia e da capacidade de representao
efetiva. Ademais, vale lembrar que, no interior da
prpria sociedade civil, h confronto entre diferentes projetos polticos, concepes e interesses.
As dificuldades de reconhecimento da pluralidade
e da busca de interesses comuns para alm das
diferenas, isto , a constituio mesma da idia

163
de interesse pblico, so, de acordo com Dagnino, o ncleo de um aprendizado difcil: o da
construo hegemnica.
Os projetos ligados atuao conjunta entre
Estado e sociedade civil foram agrupados em trs
grupos: projetos compartilhados, complementaridades e parcerias. Os elementos que definem o
primeiro grupo sem dvida aquele cuja autora,
na Introduo, aposta nas possibilidades construtivas dessa relao, dando ao texto um tom mais
otimista, como j foi dito apontam ora para confluncias positivas entre a sociedade civil e o
Estado, ora para conflitos marcados pela explicitao dos interesses envolvidos nos projetos polticos. O segundo grupo analisado e avaliado nas
suas dimenses instrumentais e a partir do que
Dagnino caracteriza como confluncia perversa
[...] entre um projeto participatrio, construdo, a
partir dos anos 80, ao redor da extenso da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o
projeto de um Estado mnimo que se isenta progressivamente do papel de garantidor dos direitos. A perversidade est colocada no fato de que,
apontando para direes opostas e at antagnicas, ambos os projetos requerem uma sociedade
civil ativa e propositiva. Essa confluncia perversa faz com que a participao da sociedade civil
se d hoje em terreno minado, onde o que est
em jogo o avano ou o recuo de cada um destes projetos. Esse um dilema que est presente
na grande maioria dos estudos de caso e centraliza o debate que tenta avaliar as experincias de
atuao conjunta com o Estado [...] (p. 289).

Os processos que nascem dessas perversidades acabam por confluir para uma situao
dramtica que envolve, especialmente, parte das
relaes entre ONGs e Estado, sobretudo quando as ONGs, consideradas qualificadas e confiveis, recusam o papel e o lugar que lhes so
atribudos pelo Estado. Isso se agrava diante da
possibilidade concreta de aes que, embora
muitas vezes fragmentrias e provisrias, poderiam de fato diminuir a desigualdade, melhorando as condies de vida de populaes que so
alvo de programas sociais conjuntos.
Quanto ao terceiro grupo, alguns elementos
que caracterizam as relaes de complementari-

164

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51

dade se fazem presentes, em especial quando as

ONGs so detentoras de competncias especficas que faltam ao Estado. Aqui, entretanto, as
ONGs que construram suas competncias a partir da incorporao das demandas de movimentos
organizados vem nessas prticas um instrumento que pode afetar a ao estatal na direo da
expanso da cidadania. Tais parcerias transformam-se, ento, em reais possibilidades de alterar
as pautas da ao estatal. Curiosamente, mas no
por acaso, o exemplo mais claro disso pode ser
observado nos projetos de alfabetizao e educao no interior do MST, movimento que, ao longo dos anos de 1990, manteve padres importantes de mobilizao e visibilidade pblicas.
Em relao questo da representatividade,
mais uma vez combinam-se elementos rigorosamente clssicos especialmente quando referidos
aos casos dos oramentos participativos de Porto
Alegre e Belo Horizonte e do MST com o que
se pode identificar como um deslocamento que
faz das ONGs a voz de interesses difusos, em
nome dos seus vnculos (reais ou presumidos)
com setores sociais, como jovens, portadores de
HIV, negros, mulheres, entre outros. Porque detm um conhecimento especfico, porque acumulam um conjunto de competncias, tornam-se representantes, contudo, trata-se mais de uma
coincidncia de interesses do que um resultado de
uma relao orgnica entre representantes e representados. Vozes e porta-vozes articulam-se em torno de uma noo de representatividade que ganha
outros sentidos, mesmo que em alguns dos casos
analisados, como o do Conselho Cearense dos Direitos da Mulher CCDM, sejam partidos que assumem e mantm sob seu controle a representao
da sociedade civil. Aqui tambm possvel identificar conflitos entre significados que se abrigam em
um mesmo referente, uma vez que esse
[...] deslocamento da noo de representatividade
no obviamente inocente nem em suas intenes nem em suas conseqncias polticas. Seu
exemplo mais extremo o Conselho da Comunidade Solidria, vinculado ao governo federal, onde
a representao da sociedade civil se d atravs de
convites a indivduos com alta visibilidade na sociedade [...]. Esse entendimento particular da no-

o de representatividade a reduz visibilidade

social, entendida, por sua vez, como o espao
ocupado nos vrios tipos de mdia (p. 291).

Quando esse deslocamento diz respeito s

formas de representao da sociedade civil pelas
ONGs, que se investem e so investidas desse carter pelo Estado e pelas agncias internacionais
que buscam parceiros confiveis, isso pode significar a despolitizao, na medida em que sociedade civil e Terceiro Setor acabam por se confundir.
Essa onguizao parece se afirmar como tendncia mundial, de srias implicaes, quer porque se
vincula ao modelo neoliberal, respondendo aos
ajustes estruturais propostos, quer porque esse
processo implica tanto o abandono dos vnculos
dessas organizaes com os movimentos sociais
quanto a fratura de sua autonomia. Isso faz com
que as organizaes, que, a princpio, deveriam
representar a sociedade civil, passem, cada vez
mais, a responder para o Estado e as agncias financiadoras, o que reduz sobremaneira o espectro
pblico de sua atuao. Para alm desses elementos, por si s problemticos e instigantes, apontase ainda a necessidade de articulao entre as
organizaes da sociedade civil, mediante a proliferao das redes e dos fruns, para que sua eficcia em relao ao Estado possa se constituir de
fato, tanto nos processos concretos de negociao como na incluso de questes especficas na
constituio da agenda estatal (p. 292).
Entre o Estado e os movimentos sociais, entre institucionalizao e mobilizao, quais as perdas e os ganhos envolvidos nas estratgias e prticas resultantes dessas relaes? Quais delas se
comprometem com a construo democrtica? Essas questes perpassam os diversos casos relatados, embora a anlise do MST e dos oramentos
participativos demonstre que a polarizao das
relaes no inevitvel, pois dimenso institucional so vinculados os processos de politizao,
organizao e mobilizao social. No caso das
ONGs, a avaliao parece ser diferente. H, evidentemente, vantagens na atuao conjunta com
o Estado, ao lado dos riscos de cooptao, subordinao, perda de autonomia e tecnificao, especialmente para as ONGs cujos projetos polticos
vo alm de sua prpria sobrevivncia.

RESENHAS
A problemtica apresentada abrange ainda o
formato institucional dos espaos e dos fruns de
interlocuo, o que tambm se configura como
objeto de disputa entre projetos mais ou menos
comprometidos com a democratizao, seus embates e correlaes de fora. Como aponta Dagnino, os mesmos mecanismos e formatos que permitem avanos podem ser burlados na dinmica
concreta de funcionamento desses espaos.
Uma ltima dimenso, talvez a mais problemtica e tensa, diz respeito ao mapeamento das
discusses relativas avaliao tanto da participao da sociedade civil como de seus encontros e
desencontros com o Estado. Ao mapear as crticas
que partem das expectativas de maximizao dessas esferas, a autora afirma que elas so uma das
mltiplas arenas
[...] em que se trava a disputa hegemnica, numa
guerra de posies onde aes pontuais, de menor
escopo e significado mais imediato, podem vir a se
acumular molecularmente na direo de minar a
ordem social desigual e significar a expanso de
um projeto hegemnico alternativo, se [...] o projeto for capaz de manter um vnculo orgnico em relao a essas aes pontuais, conferindo-lhes uma
articulao e direo prprias (p. 300).

Dagnino apresenta, por fim, uma ltima

questo que problematiza as implicaes advindas do que se entende por participao da sociedade civil no processo de construo democrtica. Ela discute se a participao, os fruns e os
atores envolvidos se articulam na perspectiva da
politizao dos espaos de encontro, entendida
como processo que embaralha os lugares demarcados para que de novo possam se instituir. Ou
se essa participao se transforma em ingrediente central de uma gesto bem-sucedida de necessidades, que afirma, para alm do aprendizado
cultural da democracia, as prticas seculares da
dominao, agora encobertas pelos signos de
uma nova forma de legitimao. Entre a gesto e
a poltica, ganha corpo a coragem do empreendimento e a operao bem-sucedida que fazem
deste quebra-cabea um lugar de disputas intensas e sem trgua em torno da questo democrtica no Brasil.

165
NOTA
1

A caracterizao dessa questo como clssica no

pensamento brasileiro deve-se ao fato de esse tema
ter sido objeto de anlise de autores como Srgio
Buarque de Holanda, Raimundo Faoro, Florestan
Fernandes, entre outros, assim como de estar no
centro dos embates relativos aos sentidos da democracia no Brasil.

CIBELE SALIBA RIZEK pesquisadora do

Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania
e docente do Depto. de Arquiterura da
EESC/USP.