Cooperacao Sul Sul

o brasil e a cooperao sul-sul em trs momentos de poltica externa: os governos jnio quadros/joo goulart, ernesto geisel e luiz incio
lula da silva
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
patrcia soares leite
O Brasil e a Cooperao Sul-Sul em trs momentos de poltica externa:
os governos Jnio Quadros/Joo Goulart, Ernesto Geisel e Luiz Incio Lula da Silva
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Andr Yuji Pinheiro Uema Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Leite, Patrcia Soares. O Brasil e a operao Sul-Sul em trs momentos: os governos Jnio Quadros/Joo Goulart, Ernesto Geizel e Luiz Incio Lula da Silva / Patrcia Soares Leite. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 228 p. ISBN 978-85-7631-312-0 1. Poltica Externa. 2. Cooperao Sul-Sul. 3. Cooperao Internacional. 4. Relaes Internacionais CDU: 327.3 Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva - CRB /1810
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Resumo (Abstract), 9 Introduo, 13 1. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Terica De Relaes Internacionais, 17 1.1 A cooperao internacional na tica da teoria neorrealista, 18 1.2 A cooperao internacional na tica da teoria institucionalista liberal, 21 1.3 A cooperao Sul-Sul, 31 1.4 O Conceito de Potncia Mdia, 39 1.5 O Enfoque Interativo, 50 2. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Histrica de Relaes Internacionais, 55 3. Trs Momentos de Poltica Externa, 79 3.1. A Poltica Externa Independente (PEI 1961-1964), 79 3.1.1. Plano hemisfrico, 87 3.1.1.1. Amrica Latina, 87 3.1.1.1.1. Cuba, 93 3.1.2. Plano mundial, 98
3.1.2.1. frica, 98 3.1.2.2. sia, 105 3.1.2.3. Movimento No Alinhado, 107 3.1.3. Plano multilateral, 108 3.1.3.1. Antirracismo e frica do Sul , 108 3.1.3.2. Descolonizao e frica portuguesa, 109 3.1.3.3. Desarmamento e desenvolvimento, 113 3.1.3.4. Comrcio e desenvolvimento, 114 Concluso, 118 3.2. O Pragmatismo Responsvel (1974-1979), 122 3.2.1. Plano hemisfrico, 130 3.2.1.1. Amrica Latina, 130 3.2.1.1.1. Regio platina, 131 3.2.1.1.2. Regio amaznica e Chile, 135 3.2.1.1.3. Mxico, Amrica Central e Caribe, 139 3.2.1.1.4. Foros multilaterais latino-americanos, 140 3.2.2. Plano mundial, 142 3.2.2.1. frica, 142 3.2.2.1.1. frica subsaariana independente, 142 3.2.2.1.2. Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP), 147 3.2.2.1.3. frica austral, 151 3.2.2.2. Oriente Mdio, 151 3.2.2.3. sia, 154 3.2.3. Plano multilateral, 155 Concluso, 158 3.3 A Poltica Externa do Primeiro Governo Lula (2003-2006), 162 3.3.1. Plano hemisfrico, 169 3.3.1.1 Amrica do Sul, 169 3.3.1.2 Amrica Central, Caribe e Mxico, 178 3.3.2. Plano mundial, 179 3.3.2.1 frica, 179 3.3.2.2 Oriente Mdio, 186 3.3.2.3 sia, 189 3.3.3 Plano multilateral, 192 Concluso, 199
Concluso, 203 Bibliografia, 207 Artigos de revistas, 215 Artigos de jornais, 220 Documentos eletrnicos, 222 Anexos, 223
Resumo
Abstract
Nos ltimos anos, tem sido frequente a comparao entre a poltica externa do primeiro governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006) e aquelas dos governos dos Presidentes Jnio Quadros/ Joo Goulart (1961-1964) e Ernesto Geisel (1974-1979) no tocante aproximao com os pases do Sul. Os trs momentos so identificados pela literatura especializada e imprensa como pocas em que ocorreu expressivo estreitamento nas relaes do Brasil com os demais Estados em desenvolvimento. A presente dissertao pretendeu examinar a cooperao entre o Brasil e demais pases do Sul nesses trs perodos. A nfase do trabalho recaiu na identificao das razes que fundamentaram o Brasil a intensificar seus laos com pases em desenvolvimento, na definio das bases econmicas, polticas e de cooperao tcnica que lastrearam o estreitamento e na exposio das oportunidades e limites impostos pelo quadro internacional e interno a essa poltica. Para tanto, recorreu-se ao estudo terico e histrico do conceito de cooperao internacional, em geral, e da cooperao Sul-Sul, em particular. Para distinguir o comportamento internacional do Brasil dos demais pases em desenvolvimento, empregou-se o conceito de potncia mdia. Foi utilizado o modelo interativo, de modo a incorporar a varivel domstica no estudo da poltica externa. Finalmente, foram passados em revista os antecedentes de cada poltica exterior, indicados os respectivos
9
panoramas interno e externo, a insero e o conceito internacional do pas, e examinadas as relaes do Brasil com os pases do Sul por intermdio do estudo da bibliografia especializada de Relaes Internacionais e do discurso oficial plasmado em declaraes, artigos ministeriais e presidenciais e comunicados conjuntos. Concluiu-se que os trs perodos se assemelharam na busca pela renegociao da dependncia do Brasil em relao ao Norte, com base numa leitura prpria do perfil internacional do pas. A cooperao do Brasil com o Sul decorreu do esforo de universalizao que, por sua vez, significou uma maneira de reduzir a concentrao da ao externa do pas em um ou poucos pases desenvolvidos. Por meio da multiplicao de contatos bilaterais, regionais e multilaterais, buscou-se o desenvolvimento econmico do pas e projeo poltica condizente com suas potencialidades, sem prejuzo das relaes com o Norte. Sups-se, todavia, que o quadro sistmico internacional e os condicionantes internos foram mais permissivos cooperao com o Sul no primeiro Governo Lula do que nos Governos de Quadros/Goulart e Geisel e contriburam quele maior engajamento numa meta de poder voltada a uma ordem internacional mais equnime e representativa dos interesses dos pases em desenvolvimento. *** In the past few years, comparisons between Brazils foreign policy during Lulas first administration (2003-2006) and those carried out in the government of Jnio Quadros/Joo Goulart (1961-1964) and that of Ernesto Geisel (1974-1979) in terms of cooperation with the South has been constant. The three moments have been identified by scholars and press alike as times when relations between Brazil and other developing countries gathered momentum. This paper intended to examine cooperation between Brazil and other South nations in those three moments. The emphasis of the work lies on the identification of the reasons that led Brazil into strengthening bonds with developing countries; on the definition of the commercial, political and technical cooperations basis that grounded this policy and on the disclosure of the opportunities and limits set by the domestic and international scenarios to this cooperation in each moment reviewed. In order to attain those objectives, the concept of international cooperation, in general, and
10
resumo
South-South cooperation, in particular, was studied in terms of theory and history. Moreover, to distinguish Brazils foreign profile from that of the other developing countries, the concept of middle power was used. In addition to it, the interactive model was employed, as to incorporate the domestic variable in the study of Brazils foreign policy. The antecedents of each foreign policy and the country`s profile were examined, as well as the domestic and internacional frameworks in which they were developed. Through the study of the bibliograghy of International Relations, joint communiqus, official speeches, presidential and ministerial articles, the political, diplomatic, economic and technical cooperation ties were sifted. It was concluded that the three moments share the aim to renegotiate Brazils dependency towards the North, given a new interpretation of the countrys international profile. Brazils cooperation with the South was encouraged by the national effort to diversify its relations, reducing the countrys concentration in one or few developed countries. This coordenation was implemented through the multiplication of bilateral, regional and multilateral contacts, having in mind the countrys economic development and the political projection in line with its potential and with no harm to relations with the North. It was conjectured that the international framework and domestic constraints were more conducent to Brazils cooperation with the South in Lulas first administration than in those of Quadros/Goulart and Geisel, which provided the country with the opportunity to a proactive stance on the creation of an international order that is fair and representative of the interests of developing countries.
11
Introduo
Nos ltimos anos, tem sido frequente a comparao entre a poltica externa do primeiro Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva Lula (2003-2006) e aquelas dos Governos dos Presidentes Jnio Quadros/ Joo Goulart (1961-1964) e Ernesto Geisel (1974-1979) no tocante aproximao com os pases do Sul. Os trs momentos so identificados pela literatura especializada e imprensa local como pocas em que ocorreu expressivo estreitamento nas relaes do Brasil com os outros Estados em desenvolvimento. A presente dissertao pretende examinar a cooperao entre o Brasil e demais pases do Sul nesses trs perodos. O objetivo responder s seguintes questes: quais foram as bases de cooperao entre o Brasil e os demais pases em desenvolvimento nos perodos analisados? E quais foram as possibilidades e os limites dessa cooperao tendo em vista o quadro sistmico internacional e os condicionantes internos em cada poca? Em relao primeira questo, o trabalho busca explorar o que motivou o Brasil a coordenar-se com os pases do Sul nos mbitos bilateral, regional e multilateral. Procura apontar como se promoveu esse estreitamento em termos econmicos, polticos e de cooperao tcnica no quadro das relaes bilaterais e regionais e, no plano multilateral, identificar os temas da cooperao Sul-Sul em que houve
13
maior engajamento do Brasil ,as razes que explicam essa preferncia e a importncia atribuda formao de uma frente unida entre os povos em desenvolvimento. No tocante segunda questo, busca-se compreender em que medida os contextos externos e internos influenciaram essa aproximao, seja encorajando-a, seja limitando-a. So utilizadas, como variveis, as disputas Leste x Oeste e Norte x Sul; e, no perodo do governo do Presidente Lula, a distribuio global de poder no sistema internacional no ps Guerra Fria, tendo em vista a posio dos EUA e o papel de potncias emergentes. Em relao aos condicionantes internos, tem-se o foco na natureza do regime poltico e sua estabilidade. Para o entendimento do conceito terico da cooperao Sul-Sul, foram estudadas as obras de Kenneth Waltz, Robert Keohane, Stephen Krasner e Arthur Stein e escolhidas as teorias de Keohane e de Krasner, pois resultaram mais pertinentes ao entendimento do conceito de cooperao e das condies necessrias para a sua promoo, com destaque para os conceitos de tipos de efeito-custo da interdependncia complexa, cooperao como coordenao de polticas e resultado de clculos autointeressados, e a importncia das instituies para a correo de falhas de coordenao entre os pases, no caso de Keohane; e, no caso de Krasner, para os conceitos de vulnerabilidade estrutural dos pases em desenvolvimento, defesa de um novo regime internacional baseado em modos de alocao autoritria e, sobretudo, o de meta de poder, para a compreenso de aspectos que distinguem a cooperao internacional levada a cabo entre pases do Sul daquela entre pases desenvolvidos. Uma diferenciao pareceu, no entanto, necessria para situar a insero particular do Brasil em relao ao conjunto dos demais pases em desenvolvimento na cooperao Sul-Sul. Para tanto, optou-se por estudar o conceito de potncia mdia nas obras de Ricardo Sennes, Carsten Holbraad, Maria Regina Soares de Lima, Gelson Fonseca Jnior, Celso Lafer e Robert Keohane. Foram escolhidas as contribuies de Holbraad para a definio de potncia mdia e os estudos de Sennes e Keohane para o exame do comportamento externo de potncias mdias, com nfase nas noes de dupla insero e system-affecting states. Finalmente, ainda no plano terico, analisou-se a obra de Robert Putnam. O enfoque interativo presente na teoria dos jogos de dois nveis deste autor pareceu til para a incorporao da varivel domstica na
14
introduo
anlise do comportamento da poltica externa brasileira no tocante cooperao Sul-Sul nos perodos examinados. Pde, assim, orientar no estudo dos condicionantes internos poltica do Brasil de aproximao com demais pases em desenvolvimento. Aps o exame terico, prosseguiu-se anlise da cooperao Sul-Sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais. Tal iniciativa fez-se necessria a fim de cobrir no s as origens histricas e o significado do conceito, mas tambm a forma por que a agenda dos pases em desenvolvimento se desenvolveu ao longo das dcadas e a posio do Brasil na agenda.. Para tanto, recorreu-se a documentos oficiais da Conferncia de Bandung, das Conferncias do Movimento No Alinhado, e do sistema ONU e a obras de estudiosos, como Nassau Adams, Mahbub ul Haq e Mohammed Bedjoui. Por fim, foram examinados o Brasil e a cooperao Sul-Sul por intermdio do estudo da bibliografia especializada de Relaes Internacionais e do discurso oficial plasmado em artigos ministeriais e presidenciais e comunicados conjuntos e de palestras proferidas por diplomatas graduados, como Carlos A. Leite Barbosa, Geraldo Holanda Cavalcanti, Everton Vargas, que, respectivamente, exerceram cargos de destaque nos trs perodos analisados. Em termos estruturais, a dissertao constitui-se da presente Introduo, trs partes centrais e uma Concluso. A Introduo define o escopo do trabalho, descreve as principais questes metodolgicas da dissertao e sua organizao. O primeiro captulo examina a cooperao Sul-Sul numa perspectiva terica de relaes internacionais; o conceito de potncia mdia e o enfoque interativo. O segundo captulo versa sobre a cooperao Sul-Sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais. O terceiro captulo constitui-se de trs grandes sees, dedicadas ao exame da poltica externa brasileira na PEI, no Pragmatismo Responsvel e na diplomacia do primeiro Governo Lula. Busca passar em revista os antecedentes de cada poltica exterior, delimitar os panoramas interno e externo em que foram desenvolvidas, bem como a insero e o conceito internacional do pas. Em cada poca, so indicadas as bases polticas, econmicas e de cooperao tcnica entre o Brasil e demais Estados do Sul, tanto no discurso quanto na implementao, procedendo, em seguida ao exame dos principais constrangimentos internos e externos.
15
Finalmente a Concluso traa um balano das questes apresentadas. Tambm assinala as principais semelhanas e diferenas entre as polticas externas daqueles trs governos no tocante cooperao Sul-Sul.
16
1. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Terica de Relaes Internacionais
A cooperao entre os Estados tem sido objeto de constante estudo no campo das Relaes Internacionais. Desde a criao da disciplina, aps a Primeira Guerra Mundial, tericos das mais diversas matrizes debruam-se sobre o tema, chegando, no raro, a concluses bastante dspares. Um dos debates mais profcuos ainda em curso polariza, de um lado, a teoria neorrealista e, de outro, a teoria institucionalista liberal em suas anlises sobre as possibilidades e limites da cooperao internacional, gerando uma literatura extensa e profunda sobre o tpico. Esta primeira parte pretende, de incio, expor a discusso das duas correntes, indicando como a cooperao internacional vista na teoria neorrealista e na teoria institucionalista liberal. Busca, em seguida, examinar a cooperao entre pases em desenvolvimento na obra de Stephen Krasner. Tenciona, por fim, conciliar as duas partes, mostrando como o arcabouo analtico da corrente institucionalista liberal, em princpio voltado para as relaes entre pases do Norte, contribui para a compreenso das bases de cooperao Sul-Sul. A escolha das duas correntes tericas justifica-se por dois motivos. Em primeiro lugar, o neorrealismo e o institucionalismo liberal ou neoliberal parecem ser as escolas de pensamento que, com maior profundidade e refinamento terico, tm-se dedicado a estudar
17
o tema da cooperao internacional; em segundo lugar, no obstante divergirem quanto s possibilidades de ocorrncia da cooperao, ambas aproximam-se no tocante s premissas epistemolgicas e recorrem a metodologias semelhantes, particularmente quanto ao enfoque sistmico e ao emprego de instrumentos analticos do campo da Economia, como a teoria dos jogos, o que facilita a comparao entre elas. 1.1 A cooperao internacional na tica da teoria neorrealista Na dcada de 70, Kenneth Waltz props-se a desenvolver uma teoria mais rigorosa de poltica internacional. Para o autor, os realistas no tinham sido capazes de conceber uma teoria que distinguisse o domnio das Relaes Internacionais do domnio dos demais campos das cincias sociais, concentrando-se em isolar e analisar certas variveis sem formular uma ideia geral. No seu entendimento, Morgenthau limitou-se ao estudo da poltica externa dos Estados e Aron exps uma srie de obstculos para a anlise das Relaes Internacionais e sucumbiu a eles. Ambos teriam malogrado na tentativa de apresentar uma teoria geral de poltica internacional que servisse para examinar e interpretar fatos especficos daquela rea1. Na tica de Waltz, o que distingue a poltica internacional o fato de constituir-se num sistema composto por unidades que interagem os Estados e por uma estrutura anrquica. Sua teoria busca, assim, analisar
1
Ver WALTZ, Kenneth, Realist thought and neorealist theory In LINKLATER, Andrew (ed.) International Relations: Critical Concepts in Political Science ( vol. IV). New York: Routledge, pp 1521-1527. A leitura de Waltz da obra de Aron parece ser excessivamente simplista e, mesmo, deturpada. Afinal, para Aron, ao contrrio do que afirma Waltz, , sim, possvel conceber uma teoria cientfica de poltica internacional ainda que ela no disponha de tanta preciso quanto a teoria cientfica das cincias exatas. Com base num mtodo histrico-sociolgico, i. e., no estudo dos fatos singulares e na reflexo sobre eles em busca de regularidades que fornecessem subsdios para a identificao de um objeto das Relaes Internacionais, Aron assevera que o que prprio das Relaes Internacionais o fato da disciplina constituir o nico campo das cincias sociais que admite o recurso fora armada por parte dos atores como legal e legtimo. Procurei aquilo que constitua a especificidade das relaes internacionais ou entre os Estados, e penso t-lo encontrado na legitimidade e legalidade do recurso fora armada por parte dos atores. Nas civilizaes superiores essas relaes parecem ser as nicas, dentre todas as relaes sociais, que admitem o carter normal da violncia. ARON, Raymond, Que uma teoria das Relaes Internacionais, In ARON, Raymond. Estudos polticos: Pensamento Poltico. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1980.
18
a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais
no s como os Estados se comportam, mas tambm como eles esto organizados. Ao conceber um sistema poltico internacional formado por uma estrutura, a teoria neorrealista introduz uma mudana metodolgica fundamental no estudo das Relaes Internacionais (R.I.). At ento, dois nveis de anlise concorriam para explicar as R.I. O primeiro relacionava a interao dos Estados natureza e ao comportamento humano e atribua os conflitos internacionais s paixes e aos impulsos agressivos do homem. Empregava, assim, o nvel de anlise pautado no indivduo. O segundo associava a interao dos Estados sua estrutura interna e creditava os conflitos internacionais a Estados pouco representativos, autoritrios, em que a fora da opinio pblica se revelava dbil. Recorriam, pois, ao nvel de anlise sustentado no Estado. Waltz, em sua teoria, oferece um terceiro nvel de anlise ou, como o autor denomina, uma terceira imagem ao vincular o comportamento dos Estados estrutura das Relaes Internacionais e mostra como a estrutura anrquica das R.I. afeta o comportamento dos Estados, constrangendo-os. De acordo com Waltz, a estrutura anrquica do sistema poltico internacional caracteriza-se pela descentralizao e pela ausncia de especificao de funes. No h um governo superior que regule os interesses dos Estados e que distribua as tarefas entre eles. Cada unidade deve perseguir seus prprios objetivos, sendo a segurana o mais essencial deles. Em meio a esse sistema de autoajuda, a tenso entre o interesse imediato do Estado e o interesse geral das demais unidades resolvida pela ao unilateral daquele2. A forma em que as unidades esto arranjadas condiciona a ao dos Estados e limita a cooperao internacional por dois motivos.
Waltz ilustra essa situao com uma estria contada por Rousseau. Cinco homens que adquiriram habilidade rudimentar para se comunicar esto juntos num dado momento e com fome. A fome de cada um ser satisfeita se dividirem entre si um veado. Ento eles concordam em cooperar num projeto para caar o animal. Quando passa uma lebre, um deles a pega, satisfaz a sua fome e deixa o veado escapar. Seu interesse imediato prevaleceu sobre consideraes em relao aos seus pares. Moral da estria: numa ao cooperativa, mesmo quando todos concordam em atingir um objetivo e partilham um interesse no projeto, um no pode confiar nos demais. A causa para a cooperao frustrada, todavia, no reside na natureza irracional ou agressiva do homem, mas na situao com que o homem se depara, tendo que lutar sozinho por sua preservao. Cf. WALTZ, Kenneth, Man, the State and War: a theoretical analysis. New York: Columbia University Press, 1959, cap. 6.
19
O primeiro diz respeito possibilidade de ganhos relativos. Num sistema de autoajuda, cada Estado o juiz final de sua causa. Como inexiste diviso do trabalho regulada por uma instncia superior, cada Estado deve prover sua prpria segurana e prosperidade econmica, entre outras metas. Ao contrrio do que ocorre na poltica interna, em que os indivduos ocupam uma posio social-econmica que os torna dependentes uns dos outros, na poltica internacional o grau de dependncia entre as unidades muito menor. Baseia-se menos nas diferenas do que nas semelhanas entre elas. A solidariedade social reduz-se a interaes mais isoladas e esparsas sustentadas no imediato mutualismo de interesses3. A integrao do plano nacional cede terreno interdependncia no plano internacional, em que as unidades esto conectadas de forma mais solta. No s o Estado deve assegurar seu prprio bem, mas tambm deve evitar que outro se fortalea em relao a ele. Quando confrontado com a possibilidade de cooperao para um ganho mtuo, um Estado teme que o outro ganhe proporcionalmente mais do que ele na distribuio dos ganhos auferidos e, assim, aumente sua capacidade. O bice cooperao no consiste, assim, no carter ou na inteno da unidade, mas na condio de insegurana, na incerteza de cada um sobre as intenes e aes do outro. A preocupao com a sobrevivncia gerada pelo sistema de autoajuda leva os Estados a priorizarem, em seus clculos, a fora relativa em detrimento da vantagem absoluta, inibindo a cooperao internacional. O segundo motivo o medo da dependncia. Os Estados resistem a especializar-se e a depender dos demais para a proviso de bens e servios por temerem a vulnerabilidade comum que o maior intercmbio enseja. Quanto mais um Estado importa ou exporta, mais ele depende dos outros para alcanar seus objetivos econmicos. Como no consegue exercer controle pleno sobre os demais, arrisca-se a ter o seu bem-estar comprometido por vicissitudes externas. A fim de evitar essa situao, a unidade busca assegurar aquilo de que necessita e reduzir o seu grau
Waltz emprega as duas sociedades concebidas por Durkheim: a sociedade de solidariedade orgnica e a sociedade de solidariedade mecnica, que correspondem, respectivamente, ordem que prevalece na poltica interna e ordem que prevalece na poltica internacional. Ver Kenneth Waltz Reflections on the Theory of International Politics: A response to my critics In Robert O. Keohane (ed) Neorealism and its critics. New York: Columbia University Press, 1986.
20
de dependncia. Ao temerem a exposio a vulnerabilidades, os Estados limitam os fluxos, restringindo a cooperao internacional. K. Waltz reconhece que, no plano internacional, muitos lamentam os recursos que os Estados despendem com a prpria defesa e as oportunidades que desperdiam ao no fortalecerem a cooperao entre eles. Ante o imperativo de autoajuda, consideraes de segurana subordinam o ganho econmico ao interesse poltico4. Na ausncia de uma autoridade superior, os Estados, entendidos como atores racionais, agem de forma independente, perseguindo os prprios interesses. Nesse contexto, a tenso e o conflito so recorrentes. A autoajuda a regra e a cooperao, a exceo. Mesmo quando esta ocorre, tende a ser efmera. As instituies internacionais resultam pouco relevantes, visto que os Estados resistem a lhes ceder qualquer parcela de soberania sob pena de perderem ganhos relativos e de tornarem-se mais vulnerveis. 1.2 A cooperao internacional na tica da teoria institucionalista liberal Ao longo da dcada de 70, o intercmbio entre os pases elevou-se vigorosamente. As economias nacionais estavam mais integradas pelo comrcio, no bojo das rodadas de desgravao tarifria no mbito do GATT; pelas transaes financeiras, aps a criao do mercado de eurodlares na dcada anterior seguida da circulao de petrodlares; pelos investimentos, sobretudo americanos e europeus a partir dos anos 50; e pelo avano nas comunicaes por satlites e nos transportes. Cada vez mais, as decises e os fatos ocorridos em um pas surtiam efeitos visveis sobre os demais. Os Estados passavam, ento, a defrontar-se com problemas de toda sorte, exteriores sua jurisdio domstica, e sobre os quais no exerciam controle efetivo. A natureza do sistema internacional, particularmente no campo da economia poltica, havia mudado. Para compreender essa transio, as premissas realistas e neorrealistas mostravam-se insuficientes. As noes de equilbrio de poder, segurana nacional e sistema de autoajuda no forneciam instrumentos analticos adequados, capazes de conferir
The domestic imperative is specialize!...The international imperative is take care of yourself! WALTZ, Kenneth. Theory of international politics. New York: Addison Wesley, 1979, p. 107.
4
21
ordem e sentido quela massa de fenmenos. A fim de suprir essa lacuna, Robert Keohane e Joseph Nye escreveram Poder e interdependncia: a poltica mundial em transio e introduziram o conceito analtico de interdependncia5. Para Keohane e Nye, a interdependncia, como conceito analtico, refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre pases ou entre atores em diferentes pases6. Pela definio, depreende-se que a interdependncia no sinonmia de interconexo, pois implica efeitos de custo recproco gerados pela elevao do intercmbio mundial. Embora admitam a possibilidade de benefcio mtuo, reconhecem que impossvel determinar a priori se os benefcios de uma relao excedero os custos. Keohane e Nye afastam-se da matriz liberal de Kant, segundo a qual o maior contato entre os pases geraria um meio harmonioso de cooperao, conducente, em ltima instncia, paz. Para os autores, a interdependncia no elimina os conflitos, ao contrrio, pode mesmo ser fonte constante de diferenas. A interdependncia no supe situaes de dependncia mtua equilibrada. Os pases encontram-se assimetricamente situados na dependncia dos fatores, o que proporciona a alguns ascendncia maior sobre os demais. Aqueles menos dependentes dispem da possibilidade de converter as relaes interdependentes assimtricas em fontes de poder na negociao sobre um ou mais temas, permitindo-lhes um controle maior sobre os resultados. A interdependncia produz dois tipos de efeito-custo. O primeiro refere-se sensibilidade, que mede os efeitos de custo em um Estado impostos por acontecimentos externos. O segundo tipo de efeito-custo diz respeito vulnerabilidade, que mensura o custo dos ajustes ao impacto externo. Afere os efeitos de custo das medidas que o Estado deve tomar para fazer frente s mudanas externas. pela via da vulnerabilidade que a interdependncia se revela como recurso de poder. Os Estados menos vulnerveis, i. e. aqueles que
A expresso interdependncia no era, a rigor, nova. J figurava nos discursos de estadistas, substituindo, em larga medida, a retrica da segurana nacional cada em desuso face dtente. Era, todavia, empregada menos como recurso de anlise da realidade contempornea do que como retrica de cooperao. KEOHANE, Robert e Joseph S. Nye. Poder e interdependencia. La poltica mundial en transicin. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988, p. 19-22. 6 Idem, p. 22.
5
22
dispem de maior capacidade para adaptar sua poltica a mudanas sem incorrer em custos sociopolticos e econmicos agudos, manipulam o efeito da vulnerabilidade imposto pela interdependncia assimtrica como instrumento de poder. A menor vulnerabilidade garante-lhes vantagens iniciais na negociao e lhes aumenta o potencial para interferir nos resultados em seu benefcio7. Calcados no conceito analtico de interdependncia, Keohane e Nye propem um novo modelo explicativo: a interdependncia complexa, que apresenta trs caractersticas principais. A primeira consiste em canais mltiplos de contato entre as sociedades, contemplando relaes interestatais, transgovernamentais e transnacionais. Leva em conta aes tomadas tanto por burocracias estatais quanto por bancos comerciais, companhias multinacionais e outros atores no governamentais. Pressupe que as medidas adotadas por esses atores em diferentes pases interferem cada vez mais entre si, transcendendo as fronteiras nacionais. As coalizes polticas que surgem desses diversos canais de contato tornam ainda mais fluida a distino entre poltica interna e poltica internacional. Nesse sentido, o papel potencial das instituies internacionais nas negociaes polticas adquire relevncia. Elas passam a contribuir para estabelecer a agenda internacional, atuam como catalisadoras da mobilizao e configurao de foras e emergem como cenrio ideal para iniciativas polticas e vinculao dos Estados mais fracos. A segunda caracterstica da interdependncia complexa refere-se ausncia de hierarquia nos temas da agenda internacional. A gama de assuntos internacionais torna-se mais ampla e diversa, incluindo temas como o bem estar social e a proteo do meio ambiente. Em lugar de um interesse nacional coeso, irrompem, nas sociedades democrticas, grupos de interesse que pleiteiam suas plataformas no processo de negociao muitas vezes conflitivas entre si e disputam a prioridade no seu atendimento. A terceira caracterstica diz respeito ao fato de o emprego da fora no ser sempre o meio mais eficaz para manejar o poder e torna-se gradativamente custoso e incerto.
H limites, no entanto, para a manipulao da interdependncia como instrumento de poder, pois no se permite antever com preciso os resultados da negociao. Robert O. Keohane y Joseph S. Nye. Poder e interdependncia: la poltica mundial em transicin. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988, pp. 33-34.
23
No modelo explicativo proposto por Keohane e Nye, a interdependncia implica necessariamente custos e converte-se, no raro, em recurso de poder. Encerra, assim, elevado potencial de gerar conflitos. Os Estados dispem, no entanto, de mecanismos para administrar os problemas gerados pelo maior intercmbio. Podem formular regras, normas e procedimentos, a fim de regular os comportamentos e controlar seus efeitos em um tema especfico, sob a forma de regimes internacionais8. Keohane e Nye mostram que, desde a Segunda Guerra Mundial, em reas como a poltica monetria internacional e o comrcio internacional, os pases desenvolveram regimes internacionais, que tm em comum a exigncia de maior coordenao e cooperao internacional. Conforme sintetizam, regimes internacionais so fatores intermedirios entre a estrutura de poder de um sistema internacional e a negociao poltica que se produz dentro do mesmo9. A elevao da coordenao poltica propiciada pelos acordos no s intensifica contatos interestatais, transgovernamentais e transnacionais, mas tambm pode contribuir para a resoluo de problemas de forma conjunta e eficaz. Conclui-se que Waltz e Keohane/Nye convergem no nvel de anlise. Os autores assinalam como caractersticas do sistema internacional seja a estrutura anrquica seja a interdependncia assimtrica afetam o comportamento dos Estados, impondo constrangimentos s suas aes. Chegam, no entanto, a concluses diversas. Para Waltz, a estrutura limita a cooperao internacional. Para Keohane e Nye, os Estados ainda dispem de margem de manobra para mudar atributos do sistema. Afirmam que ainda existe uma necessidade de opo sob a interdependncia complexa. Os pases podem escolher e alterar alguns dos constrangimentos ao desenvolverem instituies e prticas. Sem renunciarem persecuo do autointeresse, a cooperao no s possvel, mas tambm desejvel a fim de minorar os custos derivados da interdependncia. Sete anos mais tarde, Keohane retoma e aprofunda a anlise, ao debruar-se sobre as condies sob as quais os interesses mtuos dos pases podem facilitar a cooperao na economia poltica mundial10.
Nos referimos a los conjuntos de acuerdos gubernamentales que afectan las relaciones de interdependncia conocidos como regmenes internacionales. Idem, p. 35. 9 Ibidem, p. 37. 10 Ver KEOHANE, Robert O. After hegemony: cooperation and discord in the world political
8
24
Para Keohane, a cooperao no significa harmonia automtica de interesses. Enquanto esta apoltica, i.e., prescinde de comunicao e de influncia, aquela notadamente poltica, porquanto exige alterao de padres de comportamento. O autor afasta-se dos pressupostos liberais, segundo os quais a busca do interesse individual eventualmente geraria o bem coletivo. Rejeita o entendimento de que a cooperao alcanada por atores autointeressados mesmo involuntariamente. Para Keohane, a cooperao no automtica, no deriva da mera existncia de interesses mtuos; ela exige ajustes de comportamento s preferncias reais ou esperadas de outros atores. A cooperao requer que as aes de indivduos separados ou organizaes que no esto numa harmonia preexistente sejam trazidas em conformidade por meio de um processo de negociao frequentemente referido como coordenao de polticas. Implica, no, ausncia de conflito, mas uma forma de superao do conflito efetivo ou potencial, constituindo uma coordenao impulsionada pela barganha11. Keohane no rechaa as premissas realistas como um todo. Se, por um lado, reconhece a possibilidade de cooperao na poltica mundial, coincidindo, ainda que em parte, com as ideias liberais, por outro, reafirma o egosmo racional dos atores, aproximando-se dos realistas. Parte do pressuposto de que os Estados perseguem seus prprios objetivos, visando a maximizar poder e riqueza, e norteiam-se por consideraes autointeressadas, em que calculam custos e benefcios nas suas aes. Nesse sentido, a cooperao julgada um meio de se atingir maior bem-estar econmico e poder poltico12. Combinando realismo e liberalismo, o autor analisa os modelos que amide so empregados por tericos, como Waltz, para ilustrar a dificuldade de cooperao no cenrio internacional. Ao examinar o dilema
economy. Princeton: Princeton University Press, 1984, pp. 6-7. 11 To summarize more formally, intergovernamental cooperation takes place when the policies actually followed by one government are regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives, as the result of a process of policy coordination. Idem, p. 51-52. 12 Defining international political economy in terms of the pursuit of wealth and power leads us to analyse cooperation in the world political economy less as an effort to implement high ideals than as a means of attaining self-interested economic and political goals. Idem, pp 24-25. Para uma anlise das convergncias e divergncias entre realistas e institucionalistas liberais ver JERVIS, Robert. Realism, Neoliberalism and Cooperation: Understanding the Debate. In: International Security, vol. 24, no. 1, 1999, pp. 42-63.
25
do prisioneiro e as teorias de ao coletiva e de falha de mercado13, sublinha que os bices cooperao resultam menos da natureza anrquica da estrutura do sistema internacional do que dos padres de interao dos atores. Dificuldades de acesso informao e falta de comunicao na poltica mundial podem impedir a cooperao mesmo quando existem interesses comuns. A fim de corrigir essas imperfeies, os Estados so encorajados a criar instituies. A expectativa de que os benefcios ganhos com a criao das instituies excedam os custos de organiz-las,, seguindo a lgica realista de atores autointeressados. Definidas em sentido amplo como conjuntos de prticas e expectativas, as instituies assumem diversas funes14: Facilitam a criao e o cumprimento de acordos mutuamente benficos entre os governos. Dada a crescente densidade da rede de temas, a violao de um compromisso em dada rea tende a afetar as
Os trs modelos analisados expem situaes em que atividades descoordenadas de atores racionais conduzem a resultados ineficientes para eles. Dilema do prisioneiro: baseado na fbula de dois parceiros culpados em um crime que esto sendo interrogados separadamente. Eles sabem que, se nenhum deles confessar, s sero condenados a 30 dias de priso cada um por ausncia de provas; se ambos confessarem, sero condenados a 1 ano; se um confessar e o outro recusar-se, este ser condenado a 5 anos. Assim sendo, seria mais vantajoso a ambos se eles cooperassem entre si e no confessassem. No entanto, ambos tendem a confessar. Na lgica da ao coletiva, a cooperao necessria para obter um bem que ser usufrudo por todos os membros, independente do fato de ter contribudo para tanto. Quando a contribuio de cada membro para o custo do bem pequena em relao ao custo total, os indivduos preferem no contribuir porque a contribuio custosa. O bem coletivo, assim, no ser produzido apesar do fato de que seu valor para o grupo maior do que o custo. J que os benefcios de qualquer ao que um indivduo empreenda para gerar um bem coletivo e os que nada contribuem para a proviso de bem recebem o mesmo benefcio que aqueles que o fazem, o indivduo buscar dar a menor contribuio possvel ou nenhuma ao custo total da produo do bem na esperana de beneficiar-se das contribuies dos demais. Como todos os membros do grupo fazem o mesmo tipo de clculo, a oferta do bem ser subtima ou simplesmente no ocorrer. Na falha de mercado, o exemplo empregado o do mercado de carros usados. Os donos de carros usados ruins tm maior incentivo para vender do que aqueles de carros usados bons. Uma vez que os potenciais compradores no conseguem determinar se o carro usado bom ou ruim, eles vo insistir em pagar menos do que pagariam por um carro usado de boa qualidade a fim de cobrir o risco da aquisio. Como resultado, donos de carros usados bons no conseguiram vender os seus veculos a um valor real e tendero a no vender a esse preo reduzido. Um negcio que seria, pois, mutuamente lucrativo no firmado, gerando um resultado subtimo. Ver Idem, cap. 5. 14 Keohane identifica-se com a definio de institucionalistas como Oran Young que veem institutions not simply as formal organizations with headquarters buildings and specialized staffs, but more broadly as recognized patterns of practice around which expectations converge. Idem, p. 8.
13
26
aes do Estado em outras. Por medo de retaliao, os Estados optam por honrar os compromissos assumidos. Acresce a preocupao de que, se no cumprirem o acordado, criam precedentes para outros pases, o que pode prejudic-los em outros campos. Incluem-se, ainda, clculos quanto reputao. Estados notrios por violarem acordos podem perder a confiana dos demais e enfrentar dificuldades em firmar pactos no futuro que lhes seriam potencialmente vantajosos. As instituies concorrem tambm para a reduo dos custos das transaes. Como demonstrado no dilema do prisioneiro, um dos obstculos cooperao incerteza quanto s aes do outro. As instituies reduzem o grau de incerteza provocado pelos conflitos de interesse no meio internacional particularmente em matrias poltica e econmica ao gerarem expectativas mtuas estveis acerca dos padres de comportamento dos demais e ao permitirem que as partes adaptem suas prticas s novas situaes. Os Estados dispem de meios de monitorar constantemente o comportamento dos demais e de acompanhar os quadros de negociao. Diminuem, assim, os riscos de trapaa. Ao organizarem foros peridicos, reduzem os custos burocrticos associados produo de acordos internacionais, facilitando a continuidade das negociaes. Uma vez que mobilizam conjuntos de pases, as instituies propiciam, ainda, a perspectiva de ganhos de escala aos acordos, no sentido de que benefcios alcanados em uma rea se estendam a outras similares. As instituies elevam a quantidade e a qualidade do fluxo de informao entre os pases. Como se evidencia no modelo da falha de mercado, em que o intercmbio resulta ineficiente porquanto os compradores temem ser ludibriados, o obstculo cooperao no diz respeito s escassez de informao, mas tambm incerteza quanto qualidade dos dados recebidos. As instituies atuam como provedores de informao imparcial que estendida a todos de forma relativamente equnime. Tal material contempla amplo espectro de campos, abrangendo dados sobre recursos e posies negociadoras dos pases, conhecimento acerca das avaliaes internas da situao de cada um deles, intenes, intensidade das preferncias e vontade do Estado de aderir a um acordo mesmo em circunstncias adversas que venha a enfrentar futuramente. Keohane assinala que os governos que admitem a hiptese de cooperao internacional precisam conhecer seus parceiros,
27
no apenas saber sobre eles15. Nesse sentido, os pases devem transcender o plano dos tradicionais laos intergovernamentais e estabelecer mltiplas redes de contato, travando conexes tanto formais quanto informais. Ao gerarem uma quantidade razovel de informao de alta qualidade e a tornarem disponvel para todos os membros, as instituies fornecem aos policy makers conhecimento mais apurado sobre o que os seus congneres tendem a fazer e reduzem as assimetrias no seu acesso. Como resultado, encorajam a maior cooperao entre os agentes e a concluso de acordos mutuamente benficos. Keohane busca demonstrar, assim, que as premissas realistas sobre poltica mundial so compatveis com a cooperao. Mesmo na ausncia de uma autoridade superior que regule os interesses dos Estados, a coordenao de polticas por meio de um processo de barganhas possvel e tende a crescer medida que os pases intensificam as relaes entre eles e as estruturaram em bases mais estveis e mutuamente benficas. Voluntariamente escolhem mudar caractersticas do sistema, criando instituies que sejam capazes de remover bices concluso de acordos vantajosos. Passam a demandar instituies como meio de maximizar seus interesses, gerando resultados mais eficientes. A anlise de Keohane reveste-se, assim, de importncia fundamental. O autor no s sistematiza as condies sob as quais a cooperao possvel, mas tambm explica a relevncia de instituies internacionais, que atuam como instncias de coordenao de estratgias para alcanar interesses comuns e atores na formao dos interesses e preferncias dos Estados. Essas tarefas desempenhadas pelas instituies internacionais explicam por que atores em desvantagem aderem a elas mesmo quando recebem menos benefcios do que outros membros. Ao longo das dcadas de 80 e de 90, Arthur Stein tambm se destacou no exame das possibilidades de cooperao internacional. O autor partilha, em geral, das ideias de Keohane, e traz inovaes. Para Stein, cooperao e conflito constituem interaes estratgicas dos Estados na poltica mundial. Aquela no intrnseca s relaes dos Estados, como defendem os liberais, nem este inerente a elas, como advogam os realistas. Cooperao e conflito so opes de comportamento adotadas
15
Robert O. Keohane, The demand for international regimes. In Stephen D. Krasner (ed.) International regimes. London: Cornell University Press, 1983, p. 163.
28
pelos pases que derivam de um conjunto de circunstncias e clculos. Entendidos como atores racionais e autointeressados16, os Estados calculam custos e benefcios e optam pela estratgia que parecer mais adequada aos seus interesses em cada situao17. Para o autor, o que diferencia a cooperao do conflito o fato de aquela pressupor um processo de tomada de deciso conjunto. Enquanto o conflito implica uma tomada unilateral de deciso, a cooperao pressupe uma interao dos atores que antecede e molda a deciso de cada um deles. No h que se falar em cooperao se cada Estado obtm seu resultado timo por meio de decises independentes ou se alguns obtm resultado Pareto-eficiente e outros se sentem injustiados. Em determinadas situaes, os Estados preferem tomar decises de forma conjunta, cooperando entre si. Stein as divide em duas: o dilema de interesses comuns e o dilema de averses comuns. O primeiro dilema ocorre naquelas situaes, j analisadas por Keohane, em que atividades independentes de atores racionais conduzem a resultados subtimos. O segundo dilema, inovao de Stein, apresenta-se quando os Estados querem evitar um resultado especfico18. Em ambos, os Estados agem em interesse prprio, renunciando tomada de aes independentes. A base da cooperao, no entanto, distinta. No dilema de interesses comuns, os Estados pautam-se pela colaborao, que requer grau de formalizao. Em primeiro lugar, exige regras claras que especifiquem os padres estritos de comportamento, definindo o que constitui a cooperao e o que constitui a trapaa. Em segundo lugar, deve prever
Stein caracteriza a poltica internacional como relations between sovereign entities dedicated to their own self-preservation, ultimately able to depend only on themselves, and prepared to resort to force. STEIN, Arthur A. Coordination and collaboration: regimes in an anarchic world, In KRASNER, Stephen. Opus cit. p. 116. 17 The same forces of autonomously calculated self-interest that lie at the root of the anarchic international system also lay the foundation for international regimes as a form of international order... there are times when rational self-interested calculation leads actors to abandon independent decision making in favor of joint decision making. Idem, p. 132. 18 Stein ilustra essa situao, em que o comportamento autnomo dos Estados conduziria a resultados desastrosos, recorrendo ao exemplo do jogo da galinha. Dois adolescentes partem das duas extremidades de uma estrada longa e reta dividida ao meio por uma linha branca, em carros capazes de desenvolver altas velocidades. Cada carro deve manter uma das rodas sobre a linha branca. medida que se aproximam, a destruio mtua torna-se iminente. O primeiro que se desviar da linha branca considerado covarde, galinha, na traduo literal do ingls. O outro sair vitorioso. Ibidem, p. 125-127.
16
29
sistemas de monitoramento, a fim de garantir que ningum trapaceie sob pena de aplicao de sanes. No dilema de averses comuns, os Estados pautam-se pela coordenao. O grau de formalizao baixo. Uma vez que o objetivo de vis negativo, i.e., o regime busca evitar determinados resultados, o espectro de aes possveis dos Estados mltiplo. No necessrio, pois, um nico padro especfico nem mecanismos de monitoramento. Os Estados abandonam a tomada de decises independentes, seja colaborando uns com os outros seja coordenando suas aes, visando a maximizar seu prprio interesse. Para Stein, esse interesse no nico nem esttico. O autor defende que os Estados so informados por uma constelao de preferncias. Uma delas diz respeito distribuio de poder, vale dizer, o grau de poder de um Estado no sistema internacional contribui para formar as suas preferncias; a outra refere-se natureza da tecnologia, i. e., a existncia de determinados meios influencia as estratgias adotadas pelos Estados, alm da natureza do conhecimento, que pode transformar tambm os interesses do Estado; Entre esses interesses, destaca-se a informao. A percepo que os atores tm acerca dos outros pode ser um fator determinante para o comportamento do Estado. O conhecimento sobre as capacidades, intenes, preferncias e interesses dos demais Estados prov base para escolha particular de um Estado entre cooperar ou no. Stein, todavia, no segue a linha dos liberais. Para ele, o conflito no resulta de uma comunicao falha ou equivocada que, uma vez corrigida, ceder terreno invariavelmente cooperao. A cooperao pode derivar de falhas da comunicao assim como o conflito pode derivar de uma comunicao eficiente19. Alm de mltiplos, os interesses dos Estados podem ser avaliados de diversas formas. O autointeresse pode ser medido em base individualista, relativa ou conjunta. Se as duas primeiras j eram tradicionais, traduzidas, respectivamente, em termos de ganhos absolutos e ganhos relativos, a terceira nova. Refere-se ao peso que os Estados atribuem aliana com determinados
19
Although misunderstanding and misperception can cause otherwise avoidable conflict, full information does not guarantee cooperation and harmony. In fact, a certain amount of interpersonal ignorance may provide a lubricant of social interaction. Think what would happen if people could read each others thoughts. William James, the psychologist and philosopher, believed the first effect would be to dissolve all friendships. Or as columnist Jack Smith put it, by nightfall human society would be in chaos. STEIN Arthur A., Why nations cooperate: circumstances and choices in International Relations. Ithaca: Cornell University Press, 1990, p. 86.
30
Estados. Nessa base, abandonam seus egosmos e conciliam autointeresse e critrios de deciso conjunta. Adotam cursos de ao no para atender a seus interesses imediatos, mas para atender s necessidades do aliado. Nessas alianas, os pases atribuem certo peso s necessidades e preocupaes dos seus aliados e escolhem maximizar os interesses conjuntos da aliana mais do que seu prprio autointeresse. Tal situao evidencia-se nos dilemas de aliana ou dilemas de entrelaamento, quando na ocorrncia de conflito entre interesses individualistas e interesses conjuntos, os Estados optam por estes. Dado que estimam as alianas verdadeiramente significativas, preferem maximizar o interesse coletivo a maximizar o interesse individual e voluntariamente arcam com os custos de sustentar a relao. Conclui-se que, para Stein, a cooperao e o conflito internacional resultam de escolha dos Estados. A opo por tomar decises de forma conjunta ou no depende de uma avaliao dos pases, que consideram a expectativa de retornos quer sob a forma de interesses comuns quer sob a forma de averses comuns , as preferncias domsticas sobretudo, de ordem poltica e econmica e a base de clculo dos interesses nacionais-individualista, relativa ou conjunta. Essas trs variveis concorrem para a adoo da estratgia dos Estados. Stein oferece importantes contribuies para o estudo da cooperao internacional. Se, de um lado, reitera a anlise de Keohane quanto ao perfil autointeressado dos atores, quanto s escolhas dos Estados e quanto varivel de efeitos esperados, de outro, inova, ao expor o dilema das averses comuns, ao mostrar que os obstculos cooperao no decorrem unicamente de imperfeies de mercado, mas tambm de problemas polticos e econmicos domsticos, de bases de clculo dos interesses nacionais distintas e mesmo de maior informao. Acresce a importncia atribuda s interaes dos Estados no processo de tomada de deciso de cada um deles. Stein mostra que a interao afeta a formao de preferncias dos atores. Em vez de tomar os interesses dos atores como dados anteriores aos processos, considera como eles so definidos no interior dos ambientes das instituies ou com base na relao entre esse ambiente e o espao domstico. 1.3 A cooperao Sul-Sul Ainda na dcada de 80, outro terico de Relaes Internacionais destaca-se na anlise da cooperao internacional Stephen Krasner no s por sua definio, ainda hoje, padro de regimes
31
internacionais, mas tambm por seu estudo especfico sobre a cooperao Sul-Sul. Alinhando-se a Keohane e a Stein, Krasner adota perspectiva realista modificada ou estrutural de Relaes Internacionais. Ao explicar a atuao dos pases do Terceiro Mundo, aponta que eles se orientam menos por consideraes eminentemente econmicas do que estruturais. Identifica que, malgrado a existncia de inmeras diferenas entre os pases do Sul, suas aes so constrangidas pela vulnerabilidade e fraqueza polticas interna externa. No plano domstico, a pouca mobilidade, flexibilidade e diversidade relativa dos recursos limitaria a capacidade dos pases do Sul de protegerem-se de choques externos e reduziria as oportunidades para os pases em desenvolvimento no meio internacional20. A fraqueza poltica dos pases do Terceiro Mundo no se explica apenas por fatores de ordem domstica. A estrutura do sistema internacional, mais especificamente, a distribuio de poder, concorre tambm para a vulnerabilidade daqueles pases, interferindo no seu comportamento. Visto que os recursos econmicos e militares que possuem afetam pouco a conduta dos atores do Norte ou a natureza dos regimes internacionais, a capacidade de poder da maioria dos Estados do Terceiro Mundo resulta limitada. Em decorrncia de assimetrias de riqueza e de poder poltico, os Estados do Sul esto, ainda, sujeitos a presses externas que eles no podem influenciar por meio de aes unilaterais. Assim, por um lado, os pases do Terceiro Mundo exercem pouco controle em relao aos fluxos internacionais e, por outro, dispem de limitada capacidade de absorverem e de ajustarem-se s mudanas, incorrendo, no raro, em custos relativos elevados. Para corrigir as assimetrias no intercmbio, os pases do Terceiro Mundo esposam novo tipo de regime internacional com base em modos de alocao autoritria. Advogam um conjunto de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno dos quais as expectativas dos atores convergem21, diverso daquele lastreado em
Essa viso tambm explicitada na obra de Samuel Pinheiro Guimares. GUIMARES, Samuel P. Quinhentos anos de periferia: contribuio ao estudo da poltica internacional. Porto Alegre: UFRGS, 2002. 21 International regimes are defined as principles, norms, rules and decision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area. KRASNER, Stephen, Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In KRASNER, Stephen D. (Ed.) International Regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983, p.1.
20
32
modos de alocao de mercado que prevaleceu desde fins da Segunda Guerra Mundial. Se este, atendendo aos interesses dos Estados Unidos, pauta-se pelas preferncias dos atores individuais na distribuio dos recursos e no direito de alienarem a propriedade, aquele se exprime por instituies polticas que orientam a distribuio seja diretamente, por meio de taxao e despesas pblicas, seja indiretamente, por meio da restrio do direito dos atores econmicos de alienarem a propriedade. Nesse regime, o Estado intervm de forma incisiva, criando regulaes nacionais e firmando acordos internacionais. O objetivo consiste menos em eliminar os mercados do que em limitar o alcance dos resultados que podem ser determinados pelas preferncias dos atores privados. Com base na definio de Krasner, o regime internacional de modo de locao autoritria proposto pelo Terceiro Mundo traduz-se por princpios pautados pela teoria da dependncia, por normas que legitimam tanto a interveno direta quanto indireta do Estado, por regras econmicas que prevem tratamento diferenciado e procedimentos de tomada de deciso que se fundamentam na igualdade jurdica dos Estados. Esse programa metapoltico contempla amplo espectro de temas: acordos internacionais de commodities sobre produtos agrcolas e Sistema Geral de Preferncias sobre bens industriais; soberania interna sobre a poltica demogrfica e explorao de recursos naturais e atividades econmicas, cdigos de conduta que disciplinem a atuao das companhias multinacionais; transferncia automtica dos fluxos de ajuda internacional ao desenvolvimento, para citar alguns. O xito do Terceiro Mundo em ter atendidas suas preferncias de regime variou ao longo do tempo e consoante o assunto tratado. Krasner indica que trs variveis explicam o desempenho: o poder americano, as instituies existentes e a coerncia ideolgica do grupo. Para o autor, o declnio relativo do poder estadunidense em determinados perodos facilitou o avano do programa do Sul. Ao longo da dcada de 70, os EUA vivenciavam crises nos mbitos militar, econmico e poltico. A tomada de Saigon pelos vietnamitas do Norte demonstrava o malogro da estratgia militar americana naquela regio. O rompimento unilateral da conversibilidade e da paridade ouro-dlar no governo Nixon denunciava os graves desequilbrios no Balano de Pagamentos e a incapacidade do pas de manter o acordo de Bretton Woods. A instabilidade e a elevao dos gastos pblicos internos em funo da quadruplicao dos
33
preos do petrleo pela OPEP expunham a vulnerabilidade americana energtica. Em 1979, a tomada de poder por guerrilhas socialistas na Nicargua confirmava a perda de ascendncia dos EUA numa tradicional rea de influncia. Contrapunham-se s perdas dos EUA os ganhos do Terceiro Mundo. Ao longo da dcada, aqueles pases lograram aprovar, na Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), tanto a Declarao e o Programa de Ao para o estabelecimento de uma Nova Ordem Internacional quanto a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, em que sintetizam suas reivindicaes, alm de resolues favorveis na Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em ingls) e a realizao da 1a Conferncia Norte-Sul. O grau de acesso propiciado pelas Organizaes Internacionais tambm interfere no andamento dos temas. A representao equitativa nas instituies permite aos Estados do Terceiro Mundo exercerem influncia na discusso das questes. O fato de seu voto possuir o mesmo peso daquele dos pases do Norte oferece aos pases do Sul a possibilidade de encaminharem tpicos, deliberarem e forjarem acordos favorveis. A igualdade soberana assegura-lhes maior capacidade de alcanarem resultados satisfatrios. No fortuito o fato de que, em foros, como a UNCTAD e a Assembleia Geral da ONU, em que a cada pas corresponde um voto, o Terceiro Mundo tenha aprovado documentos que refletissem melhor seus interesses, ao passo que, em instituies como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), em que prevalece o voto ponderado, o xito do grupo em levar a cabo seu programa tenha sido mais modesto. Um terceiro fator diz respeito posio intelectual coerente dos pases do Terceiro Mundo, ou seja, a habilidade em apresentar uma anlise geral e eficiente sobre o funcionamento do sistema econmico internacional ps-Segunda Guerra Mundial. Krasner assinala que a identidade comum facilitou a formulao de propostas de polticas e fortaleceu a unidade dos pases em desenvolvimento e permitiu a explorao de brechas no discurso liberal do Norte. Esse entendimento intersubjetivo repousou, em larga medida, em ideias compartilhadas em torno da teoria da dependncia. Para Krasner, a teoria da dependncia um dos principais fatores explicativos para entender-se a fora poltica do
34
Terceiro Mundo. Dado o peso que atribui quela teoria, parece oportuna breve exposio dessa linha de pensamento. Caracterizada por enfoque multidisciplinar, a teoria da dependncia foi desenvolvida inicialmente para compreender fenmenos da Amrica Latina de meados da dcada de 60. Pases como o Brasil, o Mxico, a Argentina e o Chile, que haviam, ao cabo de trinta anos, urbanizado-se e logrado montar estrutura produtiva mais diversificada permaneciam em dificuldades. O fosso que os separava dos pases ricos aprofundava-se e presses inflacionrias, pobreza e marginalizao cresciam a largos passos. Diante dessa realidade, cientistas sociais, ligados Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), concluem que a recente modernizao econmica no havia superado o subdesenvolvimento e envidam esforo analtico para compreender o fenmeno. A reflexo sobre desenvolvimento no era, a rigor, nova. Desde fins da dcada de 40, quando criada a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe), economistas, como Ral Prebisch e Celso Furtado, debruaram-se sobre fatores que explicavam o subdesenvolvimento dos pases latino-americanos. Defendiam que a insero histrica daqueles pases na diviso internacional do trabalho como exportadores de bens primrios inibia o desenvolvimento. At ento, predominava a tese da teoria das vantagens comparativas de D. Ricardo. Tal linha defendia que, na ocorrncia de diferenas na funo de trabalho, os pases deveriam especializar-se na produo daqueles gneros em que incorressem em custos de trabalho comparativamente menores. Assim, pases com dotao de matria-prima, terra e mo de obra barata, deveriam dedicar-se produo e exportao de bens agrcolas. A escola cepalina julga essa linha excessivamente esttica, ao no levar em considerao a dinmica do comrcio internacional. Prebisch demonstrava que, ao longo do tempo, pases exportadores de matrias-primas sofriam crescentes restries na sua capacidade de importar. Isso se devia ao mecanismo de perda progressiva nos termos de intercmbio. Bens primrios gozavam de baixa elasticidade renda-demanda em relao aos bens industriais; medida que a renda dos pases centrais aumentava, a sua demanda por aqueles produtos no se alterava significativamente, ao passo que a demanda de pases perifricos por bens industriais aumentava exponencialmente. Cada vez mais exportadores de matrias-primas eram obrigados a aumentar seu quantum de exportao para comprar a mesma quantidade
35
de bens industriais. A soluo advogada por aqueles economistas era a industrializao. Pases como o Brasil e a Argentina deveriam investir na montagem de um parque industrial voltado para o mercado interno. Assim, romperiam a estrutura assimtrica do comrcio mundial, dando incio a efetivo processo de desenvolvimento econmico e social. Quando, na dcada de 60, evidenciou-se que a industrializao latino-americana no conseguira superar o subdesenvolvimento, estudiosos, como Osvaldo Sunkel, Theotnio dos Santos e Fernando Henrique Cardoso, procuraram demonstrar que a modernizao da regio estava profundamente influenciada pelo sistema econmico mundial do ps-Segunda Guerra Mundial. Os pases centrais continuavam a comandar o crescimento econmico, no mais via produo de bens industriais, mas via a atuao de suas companhias multinacionais. Essas corporaes passaram a controlar os fluxos de investimento direto estrangeiro, de comrcio, ditando o crescimento da economia mundial. Permaneciam, todavia, profundamente integradas ao seu pas de origem em matria de insumos, tecnologia, pessoal e inovao, e irradiavam poucos efeitos multiplicadores de renda nas economias locais. Como resultado, novo tipo de relao inaugurava-se: a dependncia, das naes perifricas em relao ao capital, tecnologia e s decises tomadas pelas companhias multinacionais em suas sedes nos pases centrais. Os tericos da dependncia contestavam a viso em voga nos anos 60 de que o subdesenvolvimento seria uma etapa que precede o desenvolvimento. Contrapunham-se premissa de que o desenvolvimento econmico era desafio eminentemente domstico e que se o pas do Terceiro Mundo adotasse conjunto de medidas econmicas, polticas e sociais adequadas, reuniria condies suficientes para a sua decolagem. Afirmavam que, na realidade, o subdesenvolvimento e o desenvolvimento constituam faces de um mesmo processo universal. Como estruturas que compem um sistema, ambos os fenmenos resultavam historicamente simultneos, estando funcionalmente vinculados, em constante interao. Enquanto um se pautava pelo carter endgeno, o outro se distinguia pelo carter induzido de seu crescimento. A teoria da dependncia logo transcendeu o contexto hemisfrico, espraiando-se por outros continentes. Na frica, ganhou adeptos, como Samir Amin, Tamas Sentze e, na sia,
36
foi retomada por A. K. Baghshi e M. P. Todaro22. A difuso da teoria da dependncia explica-se, em grande parte, pela semelhana de situaes vivenciadas pelos pases do Terceiro Mundo. Mostrava que Estados latino-americanos, cujas experincias diretas com o colonialismo haviam-se extinguido no sculo anterior, encontravam-se submetidos mesma condio estrutural que pases africanos e asiticos recentemente emancipados. Krasner oferece contribuio ao estudo da cooperao Sul-Sul. Ao enfatizar a anlise estrutural, permite entender por que nas dcadas em que o Terceiro Mundo apresentou crescimento mais expressivo foram justamente os momentos em que aqueles pases mobilizaram mais esforos na implementao de seu programa. Explica, ainda, a atuao dos pases em determinadas situaes, como o apoio quadruplicao dos preos do petrleo mesmo cientes dos elevados custos econmicos daquela medida e a insistncia da OPEP em incluir itens, como a agricultura, nas suas discusses com os pases do Norte. A compreenso desses fatos escaparia numa interpretao eminentemente economicista. Nesse sentido, a identificao de Krasner de um regime internacional proposto pelo Terceiro Mundo, calcado em modo de alocao autoritrio, pode ser compreendido como meio de reduzir as vulnerabilidades daquele conjunto de pases. O programa metapoltico endossado pelo grupo visaria a minorar os constrangimentos impostos pela distribuio de poder vigente, assegurando-lhes maior possibilidade de controlar e absorver os efeitos de custo gerados pela interdependncia. Para o autor, a unidade do Terceiro Mundo resultado de situao objetiva e de um autoentendimento subjetivo. As condies objetivas consistem na vulnerabilidade daquele grupo e as condies subjetivas so dadas pela coincidncia de vises sobre caractersticas desiguais do sistema econmico. A perspectiva institucionalista liberal ser adotada ao longo do trabalho por oferecer subsdios para o entendimento da cooperao internacional, em geral, e da cooperao Sul-Sul, em particular. Em primeiro lugar, prope uma definio do conceito de cooperao internacional como coordenao de polticas e esmia as condies
22
Para a anlise da difuso da teoria da dependncia, ver Theotnio dos Santos, A teoria da dependncia: balano e perspectivas. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000.
37
em que essa situao pode ocorrer23. Alm disso, ainda que o foco de Keohane, Nye e Stein recaia notadamente sobre as relaes entre pases do Norte, seus estudos trazem indicaes para a compreenso das relaes entre pases do Sul. A ideia de que atributos do sistema internacional afetam a atuao dos pases, presente nas anlises de Keohane e de Nye, parece particularmente clara na situao dos pases em desenvolvimento. A vulnerabilidade gerada pela interdependncia constrange significativamente as aes daqueles Estados. Alm de exercerem escasso controle sobre os fluxos e de disporem de pouca capacidade para ajustarem-se a choques externos, os pases do Sul situam-se frequentemente em situaes de desvantagem na negociao de temas, vendo-se obrigados a transigir em seus interesses. A necessidade de cooperao para obter resultados Pareto-eficientes que, isoladamente, no seriam alcanados, examinada tanto por Keohane quanto por Stein, resulta fundamental para os pases do Sul. A coordenao de polticas constitui meio estratgico de minorar os efeitos de custos derivados da interdependncia. A tomada de deciso conjunta traduz-se na defesa comum de um regime internacional capaz de corrigir a distribuio desigual de poder e de garantir aos pases em desenvolvimento maior bem-estar econmico e controle poltico. Como mostra Krasner, essa cooperao visa a uma meta de poder e defesa de um regime internacional lastreado em novos modelos. Acresce o papel das instituies para os pases do Sul. Como renem recursos de poder limitados para controlar resultados em seu benefcio, esses Estados necessitam de arranjos que lhes permitam maior estabilidade, previsibilidade e entendimento. Ao preverem mecanismos de monitoramento, as instituies facilitam a criao e o cumprimento de acordos, tornando a cooperao Sul-Sul mais efetiva24.
Helen Milner salienta que esses dois aspectos constituem as grandes virtudes, as grandes foras da literatura de cooperao internacional. Ver MILNER, Helen. International theories of cooperation: strengths and weaknesses. In: World Politics, vol. 44, no 3, 1992. 24 O relatrio do Comit de Alto Nvel sobre a cooperao Sul-Sul de maio-junho 2005 mostra que um dos maiores entraves cooperao Sul-Sul consiste na dificuldade de implementao de acordos. The implementation of commitments made by developing countries had also been problematic. Targets and initiatives had to be feasible and manageable if they were to be productive. There was a need to consolidate the South agenda and create mechanisms to coordinate and keep South-South activities under review at all levels-bilateral, sub-regional, regional and global. United Nations, Report of the High-Level Committee on South-South cooperation: 14th session (31 May-3 June 2005) res. A/60/30, p. 10.
23
38
Ao sediarem foros peridicos de discusso, reduzem custos burocrticos, permitindo aos pases do Sul o estabelecimento de mltiplos canais de contato, a articulao de posies e a coordenao de polticas. Ao fornecerem informaes razoavelmente fartas e confiveis, as instituies possibilitam aos pases em desenvolvimento, sobretudo aos mais pobres, que carecem de recursos humanos e materiais tcnicos adequados para as negociaes, a identificao de pontos de convergncia nas mais distintas reas e o compartilhamento de experincias, superando um dos grandes obstculos cooperao Sul-Sul: o desconhecimento mtuo25. Cabe mencionar, ainda, a influncia das interaes na formao de preferncias e o entendimento intersubjetivo de que a pliade de interesses dos Estados no algo dado, mas constantemente renovado pela interao, que pode reforar pontos de coincidncia e contribuir para a ao comum. 1.4 O Conceito de Potncia Mdia No parece razovel, no entanto, tratar os pases do Sul da mesma forma. Embora padeam de desequilbrios internos e externos, determinados pases apresentam insero internacional diferenciada. Distinguem-se no s dos demais Estados em desenvolvimento, mas tambm das grandes potncias, situando-se em posio intermediria na hierarquia externa, o que lhes permite conduta internacional especfica. Como o objeto posterior do trabalho constitui as relaes do Brasil com os demais pases do Sul, e sendo esse pas considerado consensualmente na literatura acadmica uma potncia mdia, parece til discusso sucinta sobre o conceito de potncias mdias e o comportamento internacional desse conjunto de pases. O renascimento do interesse acadmico no estudo do papel internacional de potncias mdias data da dcada de 50 e atinge seu pice nas dcadas de 60 e 70. Fatores como a descolonizao e a consequente
25
O relatrio aponta que os pases do Sul precisam superar a desinformao. Communication systems and lack of connectivity within and among developing countries posed a major problem... Much wider information-sharing and awareness of realities in other developing countries were needed. Idem, p. 10. Essa preocupao reiterada no estudo do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Ver UNDP, Forging a global South-South cooperation. December 19th, 2004. Disponvel em: www.undp.org, acesso em 20/01/2007.
39
emergncia de dezenas de Estados, que alteraram a proporo numrica entre grandes e pequenas potncias; a distenso Leste x Oeste, que ofereceram novas oportunidades diplomticas a muitos Estados pequenos; e a criao de departamentos de Relaes Internacionais nos Estados menores, contriburam para a circulao de livros e artigos dedicados ao tema. Ricardo Sennes26 observa que, ao longo da segunda metade do sculo XX, a literatura acerca das potncias mdias perseguia um duplo objetivo, o de definir o conceito de potncias mdias e o de indicar as caractersticas especficas do comportamento internacional desse grupo de pases. Aquele que realizou o exame mais detalhado, orientado por aquele duplo propsito, de tal forma que Gelson Fonseca Jnior o qualificasse como leitura obrigatria aos interessados no assunto27, parece ter sido Carsten Holbraad. Em As potncias mdias na poltica internacional, Carsten Holbraad examina a natureza e o papel das potncias mdias em situaes tpicas de vrias formas do sistema de Estados. Conjugando os mtodos indutivo e dedutivo, Holbraad analisa certas tendncias da conduta internacional desses Estados em uma diversidade de contextos sistmicos desde o sistema europeu do Congresso de Viena em 1815 at o sistema global da Guerra Fria nas dcadas de 60 e 70. O autor busca mostrar a conexo entre a dinmica do sistema internacional e a conduta das potncias mdias28. Sustenta que o nmero de grandes potncias no sistema e as relaes polticas existentes entre eles condicionam o meio internacional dos Estados menores e influenciam seu comportamento. Diante das dificuldades e oportunidades apresentadas pela estrutura do sistema e pela interao de seus atores principais, as potncias mdias so provocadas a assumir papis caractersticos e a
26 SENNES, Ricardo. As mudanas da poltica externa brasileira na dcada de 1980: uma potncia mdia recm-industrializada. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2003, p. 16-34. 27 FONSECA JUNIOR, Gelson. Brasil como potncia mdia: possibilidades de ao internacional In Brasil e a Poltica Internacional. Santiago: FLACSO, 1998, p.17. 28 Holbraad influenciado pelos estudos de seu mestre Martin Wight. Em A Poltica Internacional, Wight j acentuava que o exame dos conceitos de potncias exigia a avaliao exata de potncia, em lugar de mero reconhecimento convencional, e de um entendimento em termos da relao com o sistema de Estados como um todo, e no em termos absolutos da quantidade de poder de determinado pas isoladamente. WIGHT, Martin. A poltica do poder. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 33.
40
adotar diferentes modelos de conduta. Tal comportamento surte efeitos sobre os processos polticos do sistema. No seu juzo, a natureza e a magnitude desses efeitos que determinam o papel das potncias mdias na poltica internacional. De incio, Holbraad revisa os estudos acadmicos sobre o conceito de potncia mdia. Demonstra que j na Idade Mdia, Toms de Aquino e Bartolus de Sassoferrato reconheciam em suas obras a existncia de Estados de diferentes tipos e afirmavam que, em funo dessa heterogeneidade, as potncias desempenhavam papis distintos na sociedade internacional. No Renascimento, Giovanni Botero teria avanado no tratamento do tema ao esboar os primeiros traos que definiriam a natureza e o comportamento das potncias mdias. Classificou os Estados em pequenos, intermedirios e grandes. Os Estados pequenos seriam aqueles incapazes de manter-se por si ss, necessitando de auxlio de outro. Os Estados grandes seriam aqueles com notvel vantagem sobre seus vizinhos. Os intermedirios, por seu turno, seriam aqueles que contariam com autoridade suficiente para manterem-se por si ss sem necessidade de apoio dos demais. Perdurariam por mais tempo, por no estarem expostos violncia, em virtude de sua debilidade, nem cobia, por seu tamanho e teriam comportamento moderado. Para Botero, as potncias intermedirias incorporariam as virtudes morais do meio-termo aristotlico em suas paixes e ambies29. A linha de pensamento iniciada por Botero s seria retomada duzentos anos mais tarde por Abade de Mably, que em Principes des ngociations, pour servir dintroduction au droit publique de lEurope, fond sur ls traits, no s distinguiu as potncias entre as de primeira, segunda e terceira ordens, mas tambm prescreveu o modo em que cada categoria deveria conduzir sua poltica externa. Asseverou que a conduta e o papel das potncias de segunda ordem dependiam muito do tipo de relao existente entre as potncias dominantes de forma que o arrefecimento da influncia das potncias de primeira ordem lhes gerava oportunidades especiais. O tema das potncias mdias cairia novamente em desuso no curso do sculo XVIII, e seria reestudado a partir do sculo XIX. Agora no
29
Celso Lafer tambm faz aluso definio de potncia mdia desenvolvida por Botero em A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001, captulo 4.
41
mais reduzido a crculos acadmicos. O assunto emergia nas grandes negociaes internacionais que sucediam aos perodos de guerras. Quando as grandes potncias se reuniam para restabelecer a ordem e a paz entre os Estados, pases que no se identificavam nem com aquelas nem com as menores reivindicavam papel mais ativo na organizao e regulao do sistema internacional. Alegando razes como sua participao relevante no esforo de guerra, sua posio estratgica, seu peso demogrfico e econmico, tais Estados passavam a pleitear posio renovada na hierarquia externa. Essa tendncia pode ser observada no Congresso de Viena em 1815, em que Espanha, Portugal e Sucia desejavam se unir poliarquia composta por Gr-Bretanha, ustria, Rssia, Prssia e Frana; nas Conferncias de Paris de 1919 e de So Francisco de 1945, em que Brasil e a Espanha postulavam participao no Conselho da Sociedade das Naes e no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas. Holbraad conclui que tanto o esforo acadmico de definir o conceito de potncias mdias quanto o esforo diplomtico para o reconhecimento desses Estados apresentam limitaes. O autor denuncia a inexistncia de conexo lgica e contnua entre os trabalhos dedicados ao tema, o que impediu a formao de um consenso mnimo quanto natureza daqueles Estados e os papis que poderiam exercer. Acresce que, na sua viso, a ausncia de solidariedade entre os pases que postulavam posio intermediria no sistema internacional e a resistncia tanto de grandes potncias, que se sentiam ameaadas pela ascenso de outros Estados, quanto de potncias menores, que julgavam que o reconhecimento de Estados intermedirios as relegaria a posio ainda inferior, frustraram as iniciativas externas das potncias mdias. O autor prope, ento, uma definio contempornea do conceito de potncias mdias. Partindo do pressuposto de que o poder pode ser entendido como a capacidade de exercer influncia sobre os demais e de que essa capacidade depende da reunio de determinados atributos, Holbraad identifica o Produto Interno Bruto PNB (Produto Nacional Bruto) e a populao como os recursos de poder responsveis pela classificao de potncias mdias. Ao observar o peso em termos econmicos e demogrficos que determinados pases exerciam no seu entorno regional, o autor contabiliza 18
42
potncias mdias 30. Reconhece a heterogeneidade do grupo, que rene pases to diversos como Ir, Brasil e Nigria, mas defende que tal caracterstica no invalida a tentativa de generalizar a conduta internacional de potncias mdias. Holbraad argumenta que o seu objetivo consiste em atestar as semelhanas entre aqueles Estados, derivadas menos das caractersticas intrnsecas do que das presses externas e dos incentivos a que esto expostos. Sua anlise baseia-se no modo como reagem, nos papis que assumem frente s dinmicas do nmero de grandes potncias e do relacionamento entre elas no sistema internacional. O autor distingue, assim, quatro situaes tpicas do sistema internacional: unifocal, dualista, triangular e mltipla. No sistema unifocal, composto por uma grande potncia e diversos Estados menores, o meio internacional determinado pelo modo como aquela exerce sua influncia. Essa conduta, em geral, tende a assumir trs formas: domnio, hegemonia e supremacia. No sistema dualista, composto pela preponderncia de duas potncias sobre os demais Estados, o meio internacional determinado pela qualidade da relao entre as potncias principais. Na situao em que a tenso entre as duas grandes potncias elevada, as potncias mdias podem adotar dois tipos gerais de conduta: alinhar-se a um dos polos ou optar por manter-se distante do conflito. Aquelas que optam por alinhar-se, motivadas por razes como a localizao geogrfica, identificao ideolgica, clculos de recompensa, podem unir-se ao polo mais dbil, contrabalanando o polo mais forte (balancing), ou podiam unir-se ao polo mais forte, apoiando seus interesses (bandwagoning). Em todo caso, o importa notar que seus papis tornaram-se muito limitados e sua participao maior no sistema internacional resulta condicionada importncia que a grande potncia atribui a essa aliana. Aquelas que optam por no se alinhar tm a possibilidade de adquirem papis mais ativos, na diversificao da pauta internacional e na mediao em situaes de conflito. Assim, asseguram certo grau de relaxamento do sistema e sinalizam dimenses alternativas do conflito internacional.
30
Japo, Alemanha Ocidental, China, Frana, Reino Unido, Canad, Itlia, Brasil, Espanha, Polnia, ndia, Austrlia, Mxico, Ir, Argentina, frica do Sul, Indonsia e Nigria.
43
No caso em que prevalece certo grau de coordenao de polticas exteriores entre as grandes potncias, os papis das potncias mdias so, em geral, reduzidos, equiparados queles desempenhados pelas potncias menores. Cabe a elas, no mximo, a funo de colaboradoras do condomnio. Na situao de mescla de conflito e de harmonia no sistema dualista, tanto as potncias mdias alinhadas quanto as no alinhadas exercem papis mais independentes. Por um lado, os Estados alinhados gozaro de maior autonomia em suas relaes com o lder da aliana. Iro dispor de maior liberdade para desafiar a grande potncia, sobretudo em assuntos que no sejam de importncia decisiva para as relaes com o bloco oposto e podem tomar iniciativas prprias nos contatos com a outra grande potncia e seus aliados, atuando como construtores de pontes. Por outro lado, os Estados no alinhados encontrar-se-o em melhor posio para agir como balana entre as grandes potncias e seus aliados. Tero maior liberdade de inclinar-se a um ou outro bloco, com o fito de aproveitar uma posio favorvel para negociar. Podero avanar interesses prprios, e propor o tratamento de temas na agenda internacional. Essa situao de rivalidade restringida, portanto, tende a oferecer s potncias mdias maior alcance diplomtico no sistema internacional, permitindo-lhes desempenhar papis mais autnomos. Por no estarem expostas s presses que relacionam sua conduta internacional com a rivalidade central, nem estarem sujeitas ao grau de controle administrativo inerente ao concerto diplomtico, as potncias mdias nesse sistema so mais livres para perseguir seus interesses no s no plano global, mas tambm no plano regional. Podem atuar como protagonistas em arranjos regionais, exercendo influncia decisiva nessas reas. No sistema mltiplo, composto por mais de trs potncias, o meio internacional determinado pela relao entre essas potncias, discriminada em trs situaes tpicas: o concerto diplomtico, a rivalidade intensa e a rivalidade moderada. Para o autor, se o concerto diplomtico consiste num fenmeno dos perodos do ps-guerra e a rivalidade intensa consiste num fenmeno tpico dos perodos pr-guerra, a rivalidade moderada pode ser considerada a situao normal no sistema mltiplo. Esse tipo de situao, em geral, oferece as maiores condies para as potncias mdias no sistema. J que no esto expostas s potncias opressoras de um concerto das grandes potncias
44
nem s influncias de diviso de uma forte rivalidade gozam de espao considervel de manobra. Podem tanto participar dos alinhamentos oscilantes do equilbrio de poder como concentrar-se em assuntos regionais e locais. Holbraad conclui que as potncias mdias no so necessariamente mais prudentes nem mais virtuosas que as demais. Pelo fato de se encontrarem em posio distinta na hierarquia de poder, por um lado, no possuem fora superior nem as amplas responsabilidades das grandes potncias; por outro, contam com mais recursos e tm mais peso internacional que as potncias menores. Podem contribuir na construo da ordem, da justia e do direito internacional31 ao buscarem a resoluo de conflitos, a mudana do status quo em direo maior equidade e o respeito s normas e convenes internacionais tanto no plano global quanto no regional. A viabilidade da execuo dessas tarefas depender do arranjo internacional, do nmero de grandes potncias e da relao entre elas. Situaes em que prevalecem formas mistas de cooperao e rivalidade, seja em sistemas dualistas seja, principalmente, em sistemas mltiplos, oferecem maiores possibilidades de desempenho daqueles papis ao permitirem menores constrangimentos e maior independncia para que as potncias mdias conduzam sua diplomacia de forma autnoma. O que importa reter para o trabalho a definio de potncias mdias, como a sua conduta condicionada pelo meio internacional que pode oferecer tanto constrangimentos quanto oportunidades para o seu desempenho diplomtico e a ateno para a insero regional e global dessas potncias32.
Carsten Holbraad membro da Escola inglesa de Hedley Bull e Martin Wight, que defende a existncia de uma sociedade internacional, que obedece a instituies, em virtude do reconhecimento de objetivos comuns num meio anrquico. 32 Wight j atentava para essa dupla insero. Afirmava que as potncias intermedirias, que possuam fora e autoridade suficientes para manter-se por si ss sem precisar da ajuda dos demais, tendiam a exercer influncia decisiva no seu entorno regional. Haver, em subsistemas, como o mundo rabe e a Amrica do Sul e frica negra, alguns Estados com interesses gerais em relao regio limitada e capacidade de agirem por si ss, o que lhes confere a aparncia de grandes potncias locais, como Egito, Iraque, Arbia Saudita, Argentina, Brasil e frica do Sul. Essas grandes potncias regionais provavelmente sero candidatas a serem inseridas na categoria de potncias mdias no sistema de Estados considerado como um todo, WIGHT, M. Idem, p. 35.
31
45
Como observa Ricardo Sennes, a literatura acadmica sobre o conceito e o comportamento internacional das potncias mdias coincide no enfoque s dimenses regional e global. na combinao dessas duas vertentes que as potncias mdias se destacam como atores relevantes, atuantes e estruturadores do sistema internacional33. No plano global, Gelson Fonseca Jnior identifica dois tipos de conduta das potncias mdias: comportamento virtuoso e comportamento carona34. No primeiro modelo, as potncias mdias comportam-se como pontes ou construtores de pontes entre os polos Leste x Oeste e Norte x Sul. Adotam atitude de dilogo entre os dois lados do confronto, ora exortando moderao na rivalidade estratgica, ora propondo mecanismos de negociao entre pases ricos e pobres. Exercem, assim, papel nobre, reconciliador, o que justifica o epteto virtuoso. No segundo modelo, caracterstico das negociaes em matrias ambiental, comercial e nuclear no perodo da Guerra Fria, as potncias mdias comportam-se como caronas. Como no dispem dos meios de determinar as regras do jogo internacional, percorrem caminho paralelo. Buscam extrair benefcios das regras estabelecidas pelas grandes potncias, passando, no entanto, ao largo delas. Exerceriam, assim, papel predatrio, de free-rider, o que justifica o epteto carona. Para o autor, as possibilidades de um comportamento carona estreitaram-se muito em funo do fortalecimento dos regimes internacionais. Esses arranjos tornaram cada vez mais ilegtima, alm de ilegal, tal prtica. Em contrapartida, a atuao de construtores de pontes, por meio da articulao de consensos e formao de coalizes, tm ganhado cada vez mais fora e legitimidade internacional sob o signo do multilateralismo e da democratizao das relaes internacionais, aps o fim da Guerra Fria. Em LilliputiansDilemmas: small states in international politics, Robert Keohane incorpora uma dimenso psicolgica para analisar as distintas facetas do comportamento de potncias menores nas organizaes internacionais e nos sistemas de balana de poder. Em sua tica, o comportamento internacional dos Estados reflete a percepo dos estadistas sobre o papel que seus pases desempenham no sistema internacional. O autor distingue quatro tipos de Estados, que corresponderiam ao uso tradicional de potncias grandes,
33 34
SENNES, Ricardo, op. cit. JNIOR, Gelson Fonseca, op. cit.
46
secundrias, intermedirias e pequenas: system-determining states, system-influencing states, system-affecting states e system-ineffectual states. Os primeiros so aqueles capazes de desempenhar papel preponderante na modelagem do sistema, tais como os EUA e a URSS aps a 2 Guerra Mundial; os segundos so os que individualmente no esperam dominar o sistema, mas podem influenciar sua natureza, por meio de aes unilaterais e multilaterais, como Inglaterra e Frana; os ltimos seriam aqueles Estados que pouco podem fazer para influenciar as foras sistmicas que os afetam. Os system-affecting states, que corresponderiam s potncias mdias, como o Canad e o Brasil, so aqueles Estados que no esperam afetar o sistema internacional agindo isoladamente, mas podem exercer impacto significativo no sistema ao forjar pequenos grupos ou alianas em organizaes regionais e universais. Keohane sustenta que os lderes desses pases, conscientemente ou no, fazem o mesmo tipo de considerao com suas prprias naes antes de traarem as estratgias internacionais. O lugar, pois, que o pas ocupa na hierarquia do sistema internacional se torna determinante de seus comportamentos e estratgias. A percepo de ser um pas de perfil system-affecting, por exemplo, tenderia a levar os lderes de potncias mdias a buscarem garantir seus interesses em foros multilaterais por meio de grandes coalizes internacionais. Maria Regina Soares de Lima inclui, ainda, a categoria de pases em desenvolvimento recm-industrializados. Sustenta que, no bojo de crescente integrao economia mundial, somada a estgio mais avanado de industrializao, Estados como o Brasil, a ndia e o Mxico passaram a se diferenciar dos demais pases do Sul. Sendo denominados pases recentemente industrializados, potncias mdias, potncias emergentes, pases semiperifricos, esses Estados semi-industrializados puderam reformular suas estratgias de ao internacional, o que os levou a estabelecer um tipo de insero internacional particular. Embora enfrentem ainda constrangimentos em termos de vulnerabilidades domstica e internacional, passam a gozar de uma parcela de autonomia na formulao de polticas internacionais, integrando-se mais economia mundial e vendo recrudescer sua capacidade de negociao, ou seu poder relativo, na esfera internacional. A autora distingue cinco modalidades de estratgias externas dessas
47
potncias: a ao unilateral, em que se desconsideram os efeitos da conduta sobre terceiros pases; o comportamento de carona, j explicitado; a estratgia de hegemonia, quando o pas manipula em benefcio prprio incentivos positivos e negativos com relao a terceiros pases; a ao de liderana, em que se investe na organizao da ao coletiva, em vista da existncia de benefcios que podem ser apropriados individualmente; e o comportamento reativo coao de terceiros, em que, por fora de instrumentos coercitivos manipulados por outros Estados, o pas adere s regras do jogo em uma determinada rea temtica35. Para Soares de Lima, a escolha por determinado modelo de ao externa resulta da estrutura de incentivos em reas temticas, dos recursos de poder nesses campos e dos constrangimentos domsticos. Devido condio de pases intermedirios e recm-industrializados, os pases mdios encerram caractersticas, ora de grandes potncias, ora de potncias menores, ora de autnomos, ora de dependentes, apresentando amplo e diversificado escopo de interesses no sistema internacional. O papel de destaque e influncia em algumas arenas, dada o acmulo de recursos de poder especficos, contrape-se baixa influncia e grandes vulnerabilidades em outras de escassos recursos de poder, levando-os a adotar formas compostas de ao internacional. Fora-os, pois, a uma conduta heterognea, em que passam a atuar e interagir de distintas formas nos fruns consoante o tema tratado. A adoo, por parte dos pases recm-industrializados, de mais de uma dessas estratgias externas, no mesmo campo de ao ou em distintos campos, no derivada da ausncia de coerncia da poltica externa, mas do interesse emergente em diversas arenas internacionais contrastado ao desequilbrio estrutural na capacidade de barganha que apresentam na arena internacional. O trao, portanto, mais caracterstico das aes externas dos pases mdios recm-industrializados consiste no seu comportamento multifacetado36.
LIMA, Maria Regina Soares de. A economia poltica da poltica externa brasileira: uma proposta de anlise. In Contexto Internacional, p. 17-18. 36 Celso Lafer defende que a atuao multifacetada que o Brasil, como potncia mdia, passa a assumir nas dcadas de 60 e de 70 no s compreensvel, mas tambm conveniente. A desagregao da estratgia de negociao em mltiplas instncias justificava-se em virtude da fragmentao de poder, do policentrismo econmico e dos distintos interesses do Sul. O pas passava a gozar de diferentes opes de comportamento, que variavam conforme avaliaes sobre o modo mais adequado de se atingirem objetivos e de manterem-se margens de manobra. LAFER, Celso. O papel das potncias intermedirias na tessitura de uma nova ordem. In LAFER, Celso.
35
48
Em A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira, Celso Lafer afirma que o Brasil uma potncia mdia de escala continental. Embora reconhea a dificuldade em se conceituar a expresso e em agir como tal37, defende que a conduta do Brasil como potncia mdia se revela na sua atuao como tertius inter-partes. O fato de no ser um monster country assustador nem um pas dbil na ordem internacional, o credencia a mediar posies entre pequenos e grandes no plano multilateral. Adota, pois, o comportamento virtuoso identificado por Gelson Fonseca Jnior. Na viso do autor, o xito nesse papel de mediador depende no s da conjuntura externa, das oportunidades e restries geradas pelo meio internacional, mas tambm do talento da diplomacia em explorar as possibilidades de ao. Lafer acentua que o papel de mediador um componente da identidade nacional que vem sendo construdo ao longo do sculo XX, no curso das oportunidades geradas pelo fortalecimento do multilateralismo na agenda internacional. Encontra-se presente desde, pelo menos, 1907, quando na Conferncia da Haia, Ruy Barbosa asseverou que:
Entre os que imperavam na majestade da sua grandeza e os que se encolhiam no receio de sua pequenez, cabia inegavelmente, grande repblica da Amrica do Sul um lugar intermedirio, to distante da soberania de uns como da humildade de outros. Era essa posio de meio-termo que nos cabia manter, com discrio, com delicadeza e com dignidade.
Para o autor, o papel de tertius inter-partes encerra profundo sentido teleolgico. Motiva-se pelos propsitos de equilbrio do sistema internacional e de mediao nas controvrsias internacionais, contribuindo para a preservao da segurana e da paz. Anima-se, ainda, pelos objetivos de justia internacional, promovendo a cooperao internacional e servindo de ponte entre o plo rico e o pobre Nesse sentido, a funo mediadora orienta-se pelo fim de reformulao da ordem
Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica exterior do Brasil num sistema internacional em transformao. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. 37 No fcil, como se sabe, conceituar o que uma potncia mdia, nem simples operar diplomaticamente como potncia mdia. LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001, p. 74.
49
internacional, pelo encaminhamento das reivindicaes igualitrias e democrticas dos pases mais pobres e pela adoo de novas normas programticas. Lafer adverte, no entanto, que essa funo reformuladora no consiste num dado, mas numa proposta de construo, que apenas se verifica medida que os pases intermedirios possam e desejem advogar, em conjunto com os demais pases em desenvolvimento, a transformao da ordem mundial38. O objetivo desta seo foi apresentar breve debate acerca do conceito de potncias mdias e do comportamento internacional desse grupo de pases. No decorrer do trabalho, ser adotado o conceito de potncia mdia para classificar o Brasil como pas que detm um peso regional, em termos populacionais e econmicos, que o distingue dos demais pases do Sul, tal como exposto por Holbraad. Ser apontado como a ideia de dupla insero, i.e. regional e global, aplica-se ao internacional do Brasil no que concerne especificamente cooperao Sul-Sul, com nfase nos conceitos de ao multifacetada, apresentado por Soares de Lima, system-affecting state, apresentado por Keohane, tertius inter-partes, apresentado por Fonseca Jnior e Lafer, comportamento carona, apresentado por Fonseca Jnior, alm do impacto dos condicionantes externos para a execuo desses papis, em linha com Holbraad. 1.5 O Enfoque Interativo O meio domstico tambm tende a influenciar a possibilidade de cooperao internacional e o comportamento das potncias mdias. Entre os autores proponentes de um modelo interativo, figura Robert Putnam, que apresenta uma abordagem terica para responder a duas questes: quando e como a poltica domstica determina as relaes internacionais e vice-versa. Busca, pois, uma teoria que integre as duas esferas e examine as reas de entrelaamento. O autor emprega a metfora dos jogos de dois nveis para explicar as interaes dos campos interno e externo. No mbito nacional, grupos domsticos perseguem seus interesses, pressionando o governo a adotar
38
LAFER, Celso. O papel das potncias intermedirias na tessitura de uma nova ordem In Idem, p 134-148.
50
polticas favorveis, e polticos buscam o poder, forjando coalizes entre esses grupos. No mbito internacional, os governos nacionais buscam maximizar a prpria habilidade de satisfazer presses domsticas, enquanto minimizam as consequncias adversas de desenvolvimentos externos. Os chefes de governo, expostos s duas esferas, devem levar em conta ambos os jogos. Devem jogar nos dois tabuleiros, tendo como interlocutores, no nvel nacional, parlamentares e representantes de grupos-chave e, no nvel internacional, seus congneres externos. O desafio, portanto, consiste em buscar a melhor integrao possvel entre os dois nveis. O jogo de dois nveis revela-se complexo. Qualquer jogador-chave no tabuleiro internacional que se encontre insatisfeito com o resultado pode comprometer o andamento e, em contrapartida, qualquer lder que deixe de satisfazer suas bases no nvel nacional pode ser removido. Os jogadores mais habilidosos buscaro uma jogada em um tabuleiro que enseje realinhamentos em outro tabuleiro e, assim, permita atingir resultados satisfatrios. O processo compe-se de duas fases: uma de negociao e outra de ratificao. Na fase de negociao nvel I , o lder busca barganhar com os negociadores para chegar a um acordo. Na fase de ratificao nvel II , os grupos de eleitores discutem entre si acerca da convenincia de ratificar o acordo39. A possibilidade de que uma ratificao venha a ser frustrada sugere que as anlises da teoria dos jogos devem distinguir uma defeco voluntria de uma defeco involuntria. Aquela refere-se a motivos egostas, racionais, expressas em esquemas, como o dilema do prisioneiro e a ao coletiva; esta reflete, por sua vez, o comportamento de um agente que se encontrar incapacitado de atingir um objetivo por ausncia de ratificao interna. A defeco involuntria pode ser to fatal perspectiva de cooperao quanto a defeco voluntria. Sendo assim, a fase de ratificao consiste no ponto nevrlgico onde o emaranhamento entre os dois nveis se d. O estadista atua como agente de poltica externa, mas constrangido e depende do xito da fase interna de ratificao.
O termo ratificao empregado por Putnam em sentido geral, significando um endosso formal ou informal por parte de parlamentares, grupos de interesse, classes sociais ou mesmo a opinio pblica.
39
51
O risco de uma defeco involuntria encontra-se diretamente relacionado ao conjunto de acordos ratificveis pelo eleitorado domstico (win-set). O win-set pode ser definido, para dado eleitorado do nvel II, como um rol de todos os possveis acordos no nvel I que possam se tornar vencedores e alcanar a necessria maioria entre o eleitorado, quando votam simplesmente pela aprovao ou no do acordo. Conforme o tamanho do win-set (conjunto de propostas aceitveis no nvel I e ratificveis no nvel II), pode-se observar a margem de manobra, em termos de credibilidade, que estar disponvel a um estadista, para que estas proposies sejam respeitadas no processo de negociao internacional. Quanto maiores os win-sets, maiores as chances de ratificao e menores os riscos de defeco involuntria40. Entre os fatores determinantes de um win-set, destaca-se a distribuio de poder, preferncias e possveis coalizes entre componentes do nvel II, levando em conta que os determinantes domsticos so partidos polticos, classes sociais, grupos de interesses e opinio pblica. Outro aspecto concerne s instituies polticas no nvel II e os procedimentos de ratificao. Quanto maior a autonomia dos tomadores de deciso em relao a seus eleitorados, maior o seu win-set e, assim, maior a probabilidade de obteno de um acordo internacional. O insulamento das presses polticas domsticas aumenta o win-set e, portanto, as chances de acordo. Anlises de dois nveis implicam tambm que, quanto mais forte um Estado em termos de autonomia de presses domsticas, mais fraca ser a sua posio de barganha internacional, ao ter menos fundamento para argumentar com credibilidade que presses domsticas o inibe. O terceiro diz respeito s estratgias dos negociadores do nvel I. O negociador pode explorar tanto side-payments convencionais quanto a boa vontade generalizada para obter a ratificao. Nesse sentido, a participao do chefe de governo traz benefcios transao. Como negociadores de elevado status tendem a dispor de maiores side-payments e boa vontade, estrangeiros preferem negociar com a autoridade mxima a faz-lo com um representante oficial de menor escalo.
40
Se, por um lado, quantidades maiores de win-sets elevam a probabilidade de xito no acordo no nvel I, por outro, elevam as presses para o acordo de outros negociadores no nvel I. Acresce que pequenos win-sets podem converter-se em vantagem no processo de negociao ao evidenciarem a pouca aceitao interna de uma medida que tampouco agrada o chefe de governo externamente.
52
O enfoque interativo traz duas contribuies analticas para os propsitos do presente trabalho. Atenta para as interaes do plano domstico e do plano internacional, que se tornam cada vez mais presentes nos perodos analisados dcadas de 60, 70 e incios do sculo XXI em virtude da crescente interdependncia econmica e da democratizao dos pases. O objetivo consiste menos em compreender a formao das preferncias nacionais do que em examinar como interagem com o meio externo, afetando os resultados da barganha internacional. Alm disso, a teoria dos jogos de dois nveis inova ao desenvolver o conceito de defeco involuntria. Sem pressupor o modelo de ator unitrio, aponta que a menor convergncia de interesses entre o Poder Executivo e os grupos de interesse domsticos mina a credibilidade dos negociadores, comprometendo o poder de barganha do pas nas negociaes internacionais. As estratgias dos chefes de governo devem refletir o clculo simultneo das restries e oportunidades das mesas domstica e internacional. O desafio das autoridades consiste, portanto, em apresentar plataformas, como a intensificao na cooperao Sul-Sul, que sejam consistentes com os incentivos que proveem do contexto externo e que, simultaneamente, gozem de respaldo poltico interno. No trabalho, busca-se assinalar como esse desafio enfrentado nos Governos de Jnio Quadros, Joo Goulart, Ernesto Geisel e Luiz Incio Lula da Silva.
53
2. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Histrica de Relaes Internacionais
Nesta seo, ser indicado como o conceito de cooperao Sul-Sul foi gestado e desenvolvido. Busca-se traar um panorama histrico, com nfase nas dcadas de 60, 70 e incio do sculo XXI, uma vez que coincidem com os perodos dos governos brasileiros selecionadas no trabalho, que servir para a compreenso posterior da posio do Brasil nos temas da agenda do Sul. O nascimento do conceito de cooperao Sul-Sul data de meados da dcada de 50. Esboa-se na maior aproximao dos pases recm-independentes do entorno asitico, ilustrada pela mediao chinesa e sua articulao com a ndia na Conferncia de Genebra, ao fim das guerras da Coreia e da Indochina entre abril e julho de 1954. Some-se a isso a visita do Primeiro-ministro da China Chou En Lai ndia, com a consequente assinatura do acordo enunciando os cinco princpios de Coexistncia Pacfica que deveriam orientar a resoluo do contencioso sino-indiano no Tibete em abril daquele mesmo ano41. Inclui, ainda, a Conferncia de Colombo, que reuniu os cinco Primeiros-Ministros do Ceilo, Burma, ndia, Paquisto e Indonsia entre abril e maio de 1954 e a Conferncia Bogor, que congregou os representantes daqueles mesmos pases
41
Os cinco princpios de Coexistncia Pacfica (Pan Shila) eram o respeito mtuo integridade territorial e soberania de cada pas; a no agresso mtua; a no interferncia mtua nos assuntos internos de cada um; benefcios iguais e mtuos da relao e a coexistncia pacfica.
55
patricia soares leite
em dezembro de 1954. Tais eventos traduziam o reconhecimento de interesses e problemas comuns a esses pases e a necessidade de concertao poltica entre eles para a sua resoluo, num processo que culmina na Conferncia de Bandung, em abril de 1955. Reunindo 29 pases africanos e asiticos42, que abrigavam cerca de dois teros da populao mundial, a Conferncia de Bandung considerada marco no despertar das populaes dominadas para a plena conscincia de sua fora e possibilidades. Pela primeira vez, um grande encontro de cpula unia os Estados do Terceiro Mundo, sem a participao dos Estados europeus, dos EUA e da URSS. Aqueles passavam a agir menos como objeto do que como ator coletivo da poltica internacional ao defenderem agenda prpria, diversa daquela imposta pelo condomnio bipolar, e expressa nos dez princpios de Bandung, acordados no comunicado final: 1 - Respeito aos direitos humanos fundamentais e aos propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas; 2 - Respeito soberania e integridade territorial de todas as naes; 3 - Reconhecimento da igualdade de todas as raas e de todas as naes, grandes ou pequenas; 4 - Absteno da interveno ou interferncia nos assuntos internos de outro pas; 5 - Respeito ao direito de cada nao de defender-se individual ou coletivamente, em conformidade com a Carta das Naes Unidas; 6 - (a) Absteno do uso de arranjos de defesa coletiva destinados a servir a interesses particulares de quaisquer das grandes potncias, (b) Absteno por parte de qualquer pas de exercer presses sobre demais pases; 7- Absteno de atos ou ameaas de agresso ou uso da fora contra a integridade territorial ou independncia poltica de qualquer pas; 8 - Resoluo de todas as disputas internacionais por meios pacficos, como a negociao, conciliao, arbitramento ou deciso judicial assim como outros meios pacficos escolhidos pelas partes, em conformidade com a Carta das Naes Unidas; 9 - Promoo de interesses mtuos e da cooperao (grifo nosso); 10 - Respeito justia e s obrigaes internacionais. Bandung reveste-se de extrema importncia poltica. Sinaliza o associativismo de jovem grupo de pases em prol de insero internacional
42 Afeganisto, Arbia Saudita, Mianmar, Camboja, Ceilo (futuro Sri Lanka), China, Costa do Ouro (futura Gana), Egito, Etipia, Filipinas, ndia, Indonsia, Iraque, Ir, Japo, Jordnia, Laos, Lbano, Libria, Lbia, Nepal, Paquisto, Sria, Sudo, Tailndia, Turquia, Vietn do Norte, Vietn do Sul e Imen.
56
a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais
independente e autnoma, com base na identificao de interesses mtuos. Em que pesem diferenas em termos polticos, econmicos, sociais e culturais, unia-os o passado da dominao colonial e o interesse em preservar a paz mundial. Atraa-os o repdio ao colonialismo e ao neocolonialismo, entendido como nova forma de controle econmico e intelectual. Pregavam, em lugar da dominao e explorao estrangeira, a independncia e a liberdade de povos subjugados na sia e na frica, defendendo o seu direito autodeterminao. Advogavam, ainda, a igualdade de todas as raas, condenando a segregao racial e a discriminao. Acresce a preocupao com a defesa e o fortalecimento da paz e segurana internacionais. Os 29 pases afro-asiticos entendiam que a lgica bipolar, longe de manter a estabilidade, gerava a insegurana, particularmente aps o equilbrio do terror alcanado pela posse das armas nucleares de ambos os plos, e incutia o medo de uma iminente guerra atmica que aniquilaria todas as naes. Esposavam, assim, o cumprimento daqueles dez princpios acompanhado do desarmamento total sob os auspcios da ONU. A dimenso econmica no foi negligenciada em Bandung. Malgrado o tom predominantemente poltico da Conferncia, o tema da cooperao econmica em prol do desenvolvimento da regio afro-asitica foi contemplado em doze pontos do comunicado final, em que se propunham: a cooperao tcnica entre os pases; a criao de instituies de fomento regionais e mundiais; a ao coletiva para a estabilizao do preo das commodities agrcolas; a elevao do comrcio entre eles; o intercmbio de informaes em matrias de interesse mtuo e consultas prvias s reunies multilaterais para o fortalecimento de posies, entre outros. Em resumo, a Conferncia de Bandung foi responsvel pela formao de uma primeira identidade prpria dos povos do Terceiro Mundo43, que
43
Cunhada pelo economista Alfred Sauvy na revista LObservateur em agosto de 1952, a expresso Terceiro Mundo consistia numa transposio da expresso Terceiro Estado de Ababe Sieyes. semelhana do Terceiro Estado da Frana de fins do sculo XVIII, o Terceiro Mundo de meados do sculo XX compunha-se de um grupo heterogneo de integrantes, que no tinha acesso aos principais canais polticos, sofria de limitaes econmicas, e reivindicava pleitos polticos e econmicos. A expresso Terceiro Mundo recebeu diversas acepes a partir de ento. Para Bedjaoui, por exemplo, trata-se de um conceito geopoltico, baseado simultaneamente no pertencimento a uma rea geogrfica (o hemisfrio Sul), a um perodo histrico (a colonizao) e a uma situao econmica (o subdesenvolvimento). BEDJAOUI, Mohammed. Por uma nova ordem econmica internacional. Lisboa: Editora Perspectiva, 1980. Para Marcel Merle,
57
no se confundia com a plataforma ideolgica quer do bloco capitalista quer do bloco socialista. Inaugurou correlao de foras no sistema internacional, que buscava interferir na agenda externa e flexibilizar a rigidez do poder do condomnio bipolar. Marcou a iniciativa de conjunto de pases de se unirem e coordenarem suas aes em temas de interesse comum44. Fundou, enfim, a solidariedade dos povos do Sul, nos termos de Samir Amin45. O esprito de Bandung iria transcender o contexto afro-asitico e as questes eminentemente polticas. O ator coletivo, forjado no conceito de cooperao Sul-Sul em abril de 1955, sofreria mudanas quantitativas e qualitativas no curso dos anos posteriores, ao incorporar maior nmero de pases, no s afro-asiticos, mas tambm latino-americanos, e ao adotar agenda econmica cada vez mais pronunciada e complexa. medida que a onda da independncia poltica se alastrava, contemplando a quase totalidade da sia e da frica, reivindicaes, como o fim do colonialismo, passavam a ser satisfeitas. Os jovens pases percebiam, todavia, que o fim do jugo colonial no rompia os laos da dependncia. Persistia a subordinao econmica efetiva, expressa na condio de subdesenvolvimento, quadro compartilhado pelos pases da Amrica Latina46. Os pases do Sul dessas trs regies passaram, assim, a articular-se
a expresso est, de incio, associada a um conceito poltico, de no participao nos blocos e, posteriormente adquiriu conotao econmica, sendo sinnimo de pases subdesenvolvidos. MERLE, Marcel. Sociologia das Relaes Internacionais. Braslia: UnB, 1981. Para Mahbub ul Haq, designa todos os pases em desenvolvimento da sia, frica e Amrica Latina. HAQ, Mahbub ul. A cortina da pobreza: opes para o Terceiro Mundo. So Paulo: Nacional, 1978. 44 Roger Hansen aponta que o Norte e o Sul devem ser entendidos como unidades diplomticas. O autor sustenta que a diviso dos pases em Norte e Sul reflete o processo emprico da poltica internacional e, no, o tratamento analtico baseado em graus de desenvolvimento econmico. porque aqueles pases tm-se fundido como uma unidade diplomtica a partir de abril de 1955, que ns o examinamos como um ator na poltica global. Da mesma forma, em direta resposta atividade diplomtica desse grupo que os pases desenvolvidos do Norte tm institucionalizado normas de comportamento de barganha vis--vis os pases em desenvolvimento, solidificando, assim, a segunda unidade diplomtica. Para o autor, o termo Norte aplica-se aos pases industrializados, sendo a maioria membros da OCDE, ao passo que o termo Sul aplica-se aos pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento. HANSEN, Roger. Beyond the North-South stalemate. New York: McGraw Hill Book, 1979. 45 AMIM, Samir. Refundar a solidariedade dos povos do Sul In SANTOS, Theotnio dos (coord.) Os impasses da globalizao hegemonia e contra-hegemonia. Rio de Janeiro: Editora PUC-Rio, 2003, vol.1. 46 Yves Lacoste define o subdesenvolvimento como conjunto de fenmenos complexos e recprocos, que se traduz em desigualdades flagrantes de riqueza e de pobreza, na estagnao,
58
e aglutinar-se em torno do tema de desenvolvimento econmico, julgado premente. Tal tendncia no significou o esvaziamento do contedo poltico do conceito de cooperao Sul-Sul. Esse conservou-se relevante, pautado nas noes de autonomia e independncia em relao disputa bipolar, direito de autodeterminao dos povos, respeito soberania e integridade territorial dos Estados, no ingerncia nos assuntos internos de outros pases, condenao do colonialismo, resoluo pacfica de controvrsias, busca da paz e da segurana internacionais, coexistncia pacfica entre os pases, desarmamento total e absoluto, respeito aos direitos humanos e ao direito internacional pblico, em geral, conforme ilustra a pauta da Primeira Conferncia de Chefes de Estado ou de Governo de Pases No Alinhados em Belgrado, em 1961, que criou o Movimento de Pases No Alinhados, agrupando 23 pases afro-asiticos, um latino-americano Cuba e um europeu, a Iugoslvia47. Implicou, apenas, que o assunto do desenvolvimento econmico adquiriu importncia e complexidade crescentes e passou, em larga medida, a mobilizar as aes coordenadas dos povos do Sul de distintas regies a partir de fins da dcada de 50. A concertao dos pases do Sul revelou-se fundamental para infundir substrato agenda do desenvolvimento. Serviu orientar a cooperao para o progresso econmico e bem-estar dos povos, que havia sido enunciada, pela primeira vez, em 1945, na Carta das Naes Unidas. Em seu prembulo, a Carta da ONU estipula que:
Ns, os povos das Naes Unidas, resolvidos a promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de uma liberdade mais
no atraso em relao a demais pases e numa dependncia econmica, cultural, poltica e ideolgica. LACOSTE, Yves. Geografia do Subdesenvolvimento. So Paulo: Difel, 1975. 47 Intitulavam-se no alinhados pela reunio de cinco critrios: (i) busca de uma poltica independente fundada na coexistncia pacfica e no no alinhamento, ou adoo de uma atitude favorvel a essa poltica (ii) apoio aos movimentos de libertao nacional; (iii) absteno de qualquer aliana militar coletiva nos quadros dos conflitos entre as grandes potncias, (iv) rechao de qualquer aliana bilateral com uma grande potncia e (v) a rejeio ao estabelecimento voluntrio sobre seu territrio de bases militares estrangeiras, esses pases. Ver JOUVE, Edmond. Tiers Monde et vie internationale. Paris: Les cours de Droit, 1973, p. 166 e SUAREZ, Luis. Los pases no alineados. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 26 e p. 33-34.
59
ampla... E para tais fins, empregar um mecanismo internacional para promover o progresso econmico e social de todos os povos;
No art. 1 do captulo I ( 3) do documento, explicitou-se como um dos propsitos do novo organismo: conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio.... O Captulo IX da Carta, em dois de seus artigos (55 e 56), refora o conceito ao enunciar que os Membros da Organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente, a fim de favorecer: a) nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condies de progresso e desenvolvimento econmico e social; b) a soluo dos problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e conexos; a cooperao internacional, de carter cultural e educacional; e c) o respeito universal e efetivo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio. Essas naes, que haviam desempenhado papel nulo ou nfimo no estabelecimento da arquitetura econmica internacional de Bretton-Woods comearam a exercer influncia crescente no debate internacional relativo quele tpico. Beneficiando-se doravante de imensa vantagem numrica na contagem dos votos na Assembleia Geral, os Estados do Sul lograram contribuir para agregar o tema do desenvolvimento na agenda do sistema ONU, conforme salienta Nassau Adams. Ainda na dcada de 50, propuseram o estabelecimento do Fundo Especial das Naes Unidas para o Desenvolvimento (UNFED, sigla em ingls), destinado a administrar recursos pblicos de pases ricos para projetos de infraestrutura nos pases pobres. Defenderam acordos intergovernamentais de commodities, com o fito de estabilizar e mesmo aumentar os preos das commodities primrias exportadas pelos pases em desenvolvimento, num esforo pela obteno de relao justa e equitativa entre os preos desses produtos e aqueles de bens de capital e demais artigos manufaturados. Se, nos anos 50, as conquistas no plano do desenvolvimento econmico foram modestas para o Sul, nos anos 60, o mesmo no se pode afirmar. A conjuntura externa favorvel somada institucionalizao da cooperao Sul-Sul lograram fortalecer as demandas do bloco
60
e concretizar srie de medidas em seu favor. Movimentos como a recuperao econmica e poltica da Europa Ocidental, a flexibilizao intra-imperial, a desintegrao do bloco comunista, a descolonizao afro-asitica e a articulao dos pases latino-americanos em torno de projetos polticos e econmicos voltados autonomia e industrializao causaram profundo impacto nas relaes internacionais, conduzindo a uma bipolaridade imperfeita. A disputa ideolgica persistia, mas os pases sob as esferas de influncia do condomnio bipolar passavam a agir conforme interesses especficos, que no se orientavam necessariamente pelos clculos estratgicos e militares do condomnio bipolar. Tal coexistncia pacfica permitiu maior margem de manobra aos Estados, gerando ambiente particularmente propcio s aes dos pases do Sul48. Em 1960 e 1962, lanava-se o programa da Primeira Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Mediante as resolues 1710 e 1715, a Assembleia Geral da ONU reconhecia que o hiato econmico entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento se havia dilatado. Pela primeira vez, a comunidade internacional definiu meta de crescimento para os pases do Sul, que deveria ser de 5% at 1970. A resoluo n 1514, relativa declarao sobre outorga de independncia aos povos coloniais, de dezembro de 1960, destacou a necessidade de pr fim rpido e incondicional ao colonialismo sob todas suas formas e manifestaes. A resoluo n 1803 Soberania Permanente sobre Recursos Naturais, de dezembro de 1962 e reafirmada em sucessivos documentos do sistema ONU, determinava o direito soberano de todos os pases de disporem livremente de suas riquezas e de seus recursos naturais, conforme interesses em prol do desenvolvimento nacional, e recomendava a superviso governamental sobre a atividade do capital estrangeiro. Prevaleceu o tema do comrcio. Em resolues nas 16, 17 e 18 sesses da Assembleia Geral, entre 1961 e 1963, os pases do Sul identificavam o comrcio internacional como principal instrumento para o desenvolvimento econmico. Denunciavam que os pases em desenvolvimento e os subdesenvolvidos eram prejudicados por termos de intercmbio desfavorveis em relao aos pases industrializados
Ver SOMBRA SARAIVA, Jos F. Relaes internacionais: dois sculos de Histria: entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias) Braslia:IBRI, 2001, p 37-61.
48
61
e que essa tendncia resultava numa participao declinante daqueles pases nos ganhos do comrcio internacional e num crnico hiato entre as receitas de exportao e as necessidades de importao para o desenvolvimento. No seu entendimento, o comrcio internacional poderia ser veculo conducente ao desenvolvimento por meio do aumento no apenas do volume mas tambm da qualidade de exportao, por meio da diversificao da pauta exportadora, com vista a nova diviso do trabalho internacional. Buscavam convencer os pases centrais sobre a oportunidade da mudana, mostrando que favoreceria tambm o Norte ao aumentar o poder de compra dos pases do Sul. Para o tratamento do tema, destacavam a necessidade da realizao de uma conferncia internacional. A mobilizao dos pases em desenvolvimento contribuiu para que em Genebra, entre maro e junho de 1964, tivesse lugar a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em ingls), reunindo delegaes de 119 pases. No relatrio Por uma nova poltica comercial em prol do desenvolvimento, Ral Prebisch, nomeado Secretrio-Geral da UNCTAD, expunha ideias desenvolvidas nos dezesseis anos em que esteve frente da CEPAL, que serviram de base para as discusses. No informe, o autor concentrou-se em trs grandes reas: as exportaes de produtos primrios, o sistema de preferncias e o aporte de recursos internacionais aos pases em desenvolvimento. Em relao ao primeiro tpico, Prebisch advogava a interveno internacional, a fim de evitar ou, ao menos, mitigar as consequncias da deteriorao dos termos de intercmbio, o que qualificava como uma redistribuio regressiva da renda no plano internacional. Defendia a criao de acordos internacionais de commodities primrias para a estabilizao e, mesmo, elevao dos preos desses bens, que supunham o compromisso dos pases industrializados de manter cotas mnimas de importao e a previso de mecanismo de financiamento de estoques reguladores. Na rea de produtos industrializados, esposava a instaurao de um sistema de preferncias, com prazo mximo de dez anos, pelo qual os pases desenvolvidos reduziriam tarifas para os produtos manufaturados e semimanufaturados dos pases em desenvolvimento sem a expectativa de reciprocidade, de modo a resguardar a indstria incipiente do Sul. Reconhecia que o incremento da quantidade e qualidade do comrcio no era suficiente e devia ser complementado pela elevao na ajuda
62
oficial ao desenvolvimento, com base no princpio de transferncia automtica de recursos pblicos. O mecanismo tradicional de concesso de financiamento a longo prazo operava-se por meio de decises voluntrias dos pases ricos seja pela via bilateral ou multilateral. Para os pases do Sul, esse esquema, alm de estar sujeito s consideraes oramentrias anuais nos pases do Norte, gerando incerteza quanto ao montante da ajuda para o desenvolvimento, assemelhava-se a uma caridade, que poderia se converter em preo poltico pelo benefcio concedido. No plano multilateral, era ainda condicionado s avaliaes dos pases ricos, que, pelo sistema de voto ponderado por cotas, controlavam a concesso de emprstimos pelo BIRD. Em seu lugar, os pases do Sul defendiam um mecanismo, que poderia ser um organismo ou sistema de tributao internacional que incidisse sobre o comrcio de produtos especficos, que assegurasse acesso automtico e mais previsvel a esses recursos, em funo das necessidades dos pases do Terceiro Mundo, e um controle mais amplo sobre o montante e a distribuio desses recursos, o que facilitaria o delineamento de polticas pblicas a curto e mdio prazo. A Conferncia revelou-se marco na cooperao Sul-Sul. Se verdade que no logrou firmar acordos internacionais de commodities nem instaurar um Fundo Comum, apenas criando o Sistema Geral de Preferncias na dcada de 7049, e tampouco estabeleceu organismo internacional prprio ou sistema de tributao; por outro lado, provocou impacto na institucionalizao da solidariedade dos povos do Sul, ao instaurar organismo que, pela primeira vez, vinculava o desenvolvimento econmico ao comrcio. Um organismo cuja natureza, ao contrrio do GATT, no se circunscrevia desgravao tarifria de bens manufaturados, mas pressupunha a existncia de um centro e
49
Antnio A. Canado Trindade aponta que um dos motivos que permitiram a aprovao do SGP foi a adoo de resolues, em lugar de recomendaes, na II UNCTAD, realizada em Nova Dlhi, em 1968. Tal mudana infundiu maior eficcia ao criar normas relativas instaurao de um esquema generalizado de preferncias, cuja implementao seria supervisionada por um rgo da UNCTAD, o Comit Especial sobre Preferncias. CANADO TRINDADE, Antnio A. As Naes Unidas e a Nova Ordem Econmica Internacional (com ateno especial aos Estados latino-americanos In Revista Informativa Legislativa. Braslia a. 21, no 81, jan/maro 1984, p. 215. Alm da adoo do SGP, outra contribuio diz respeito adio da Parte IV ao Acordo Geral do GATT. Intitulado Comrcio e Desenvolvimento enuncia srie de objetivos e princpios, reconhecendo, pela primeira vez, a necessidade de um tratamento especial e mais favorvel aos pases menos desenvolvidos. O Fundo Comum s seria criado uma dcada mais tarde, em maio de 1976, por ocasio da UNCTAD VI.
63
uma periferia, incorporava o tema da agricultura e propunha medidas de poltica internacional para promoo do comrcio, com vista ao desenvolvimento econmico dos pases e consequente alterao da DIT. A partir de ento, a UNCTAD, por meio de documentos de trabalho, tem auxiliado os pases do Sul na formulao de polticas pblicas e pemitido intercmbio de experincias e opinies em suas sesses plenrias trianuais. Alm da instaurao da UNCTAD, a Conferncia de Genebra deu origem a outro organismo: o G-77. Ao final da sesso, 77 pases em desenvolvimento firmaram Declarao Conjunta, na qual defendiam um novo quadro do comrcio internacional compatvel com as necessidades de industrializao acelerada. Comprometiam-se a manter e fortalecer a unidade e solidariedade do grupo, intensificando as consultas entre si, a fim de explorar objetivos comuns e acordar programas de ao conjunta. Ainda que de estrutura simples, dispondo de uma presidncia rotativa anual sob o critrio de distribuio geogrfica, encarregada da coordenao das aes do grupo, o G-77 contribuiu para o avano institucional da cooperao Sul-Sul. Outra instituio que passou a aglutinar os povos do Sul foi o Movimento dos Pases No Alinhados. Contando inicialmente com 25 pases membros e trs pases latino-americanos observadores (Bolvia, Brasil e Equador) na Primeira Conferncia de Belgrado de setembro de 1961, trs anos mais tarde, j abarcava 47 pases membros e onze pases observadores (maioria latino-americanos) na sua Segunda Conferncia no Cairo. s demandas polticas, como a condenao do colonialismo e a remoo de bases militares estrangeiras, esboam-se os primeiros pleitos econmicos50. Ainda no plano institucional, destaca-se a criao da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO, sigla em ingls), aprovado na 21 sesso da Assembleia Geral em 1966, com o propsito de auxiliar na promoo da industrializao dos pases em desenvolvimento. Tratou-se de conquista para o Sul em sua meta de nova insero na DIT, em que pese o fato de que a organizao no previa financiamento aos projetos de industrializao.
50
O ponto X do Programa Final versava sobre o desenvolvimento econmico e cooperao. SUAREZ, Luis. Idem, p. 51.
64
A dcada de 60 encerrar-se-ia com a divulgao do relatrio Parceiros no Desenvolvimento. Elaborado por uma comisso independente, presidida por Lester Pearson51, a convite do ento presidente do BIRD, Robert McNamara, o informe avaliou o impacto da assistncia ao desenvolvimento. Concluiu que a ajuda internacional diminura e propunha o cumprimento de metas, como a elevao da ajuda oficial como um todo a 0,7% do PNB dos pases do Norte at 1975. Tal objetivo tornou-se o guia para o lanamento da Segunda Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento. A dcada de 70 marcou o auge da cooperao Sul-Sul. A agenda de desenvolvimento econmico, antes concentrada em comrcio e ajuda oficial, tornou-se mais ambiciosa. Tratava-se, doravante, de demolir a velha ordem internacional, vista como prejudicial aos povos do Sul, e instaurar uma Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI)52. Os pases do Sul acreditavam em que as instituies polticas e econmicas existentes eram no s anacrnicas, mas tambm prejudiciais, ao refletirem uma correlao de foras incompatvel com um sistema internacional alterado pela descolonizao afro-asitica e pelo desejo de autonomia e desenvolvimento dos pases latino-americanos. Para eles, melhorias especficas no seriam suficientes. Tornava-se necessrio substituir as estruturas por novo arcabouo institucional, que garantisse a igualdade de oportunidades53.O colapso do sistema Bretton Woods,
Ex-Primeiro-Ministro do Canad e vencedor do Nobel da Paz por sua atuao contemporizadora na crise de Suez. 52 Conforme sintetiza Celso Lafer, no se trata apenas de obter uma insero mais positiva dos pases subdesenvolvidos na diviso internacional do trabalho, em negociaes que tm como horizonte a realidade de uma ordem econmica mundial, regida pelo poder e pelos interesses das grandes potncias. H algo indito: a possibilidade entreaberta pelas transformaes ora em curso no sistema internacional de os pases subdesenvolvidos terem a oportunidade de uma participao efetiva na elaborao do novo parmetro da ordem mundial. LAFER, Celso. Reflexes sobre o tema da nova ordem internacional num sistema internacional em transformao In LAMOUNIER, Bolvar (coord.) A cincia poltica nos anos 80. Braslia: UNB, 1982. 53 Mahbub ul Haq assinala que o objetivo bsico do sindicato dos pases pobres, que vem surgindo no cenrio internacional, consiste em estabelecer um New Deal com os pases ricos, atravs do instrumental das negociaes coletivas. Esse New Deal consiste, em essncia, numa maior igualdade de oportunidades e no reconhecimento do direito de sentarmos mesa em igualdade de condies. No se pede a redistribuio macia das rendas e da riqueza preexistente... o que se pede... uma redistribuio das oportunidades de crescimento. HAQ, Mahbub U. A cortina da pobreza: opes para o Terceiro Mundo.
51
65
a crise do petrleo, a elevao dos preos das commodities primrias; a dtente; a unidade terica em torno das teorias de dependncia, a Terceira e Quarta Conferncias do MPNA e a concluso do processo de descolonizao afro-asitica fundamentariam a maior ousadia dos pases do Sul na defesa de suas demandas: Representantes dos pases do Sul alegavam que a deciso dos EUA de romper a livre-conversibilidade ouro-dlar e a paridade ouro-dlar, acordada em1944, tinha sido provocada por falhas do sistema Bretton Woods, excessivamente centrado no poderio estadunidense e pouco representativo e atento s necessidades das naes em desenvolvimento. No caso da elevao do preo do petrleo, apesar do nus que implicava para o Sul ao agravar os dficits nos balanos de pagamentos, a maioria dos pases no condenou as aes da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Ao contrrio, exaltou as aes da organizao por reverter anos de injustia econmica. Na Terceira Conferncia de Cpula dos Pases No Alinhados, realizada em Lusaka, em setembro de 1970, os pases membros adotaram o conceito de autoconfiana individual e coletiva ou autossuficincia individual e coletiva (individual and collective self-reliance), que implicava o reconhecimento de que o Sul no poderia mais aguardar a benevolncia e sensibilidade dos pases ricos, a fim de que a NOEI surgisse. Em vez disso, o Sul deveria ele mesmo forjar quadro geral por intermdio dos prprios esforos, capazes de promover nova insero desses pases na DIT em bases mais equnimes, contribuindo para o estabelecimento da NOEI. A autoconfiana/autossuficincia individual e coletiva exigia medidas internas a serem tomadas pelos pases do Sul maior controle dos seus recursos naturais, busca de desenvolvimento cientfico e tecnolgico prprio e melhorias em seus sistemas educacionais , bem como externas, manifestadas numa maior cooperao econmica entre esses pases, por meio da coordenao de mecanismos de financiamento, rotas martimas, estabelecimentos de associaes e incremento comercial na esteira de processo de redues tarifrias. Na Quarta Conferncia de Cpula dos Pases No Alinhados, realizada em Argel em setembro de 1973, a voz poltica e a voz econmica do Sul fundiam-se de forma definitiva. Se, at ento, o enfoque poltico ainda predominava no movimento, a partir daquela data, os dois corpos organizacionais da unidade do Sul, o MPNA e o G-77, passaram a convergir na defesa de
66
um conjunto nico de reformas econmicas internacionais, alternativo quele firmado em Bretton Woods. Concordaram numa resoluo econmica composta por quatorze pontos, em que definiam objetivos, seguida de um programa de ao nos mbitos comercial e monetrio, em que delineavam estratgias e buscavam fortalecer sua capacidade de negociao nos foros multilaterais do sistema ONU, onde gozavam de maioria dos votos. Esses acontecimentos do ano de 1973 fortaleceram a unidade poltica dos pases em desenvolvimento e puseram em evidncia a convenincia do poder de barganha nas negociaes coletivas para a consecuo de objetivos de desenvolvimento. No passou despercebido o fato de que a Comunidade Europeia passou a oferecer pacote de benefcios OPEP, incluindo melhorias do comrcio bilateral, da assistncia tcnica e da ajuda ao desenvolvimento, em troca da maior oferta de petrleo, e que os EUA estreitaram laos bilaterais com esses pases, sobretudo com a Arbia Saudita, o maior produtor. Os pases do Sul reconheceram a existncia de um commodity power que poderia converter-se em maior influncia na mesa de negociaes com os pases desenvolvidos. O xito da OPEP estimulou nos pases do Sul a ideia de que o exemplo poderia ser emulado e motivou a criao, nesses anos, de associaes de produtores de matrias-primas julgadas estratgicas. Os pases do Norte, que j se encontravam alarmados com o impacto do choque do petrleo, dado que a matriz energtica barata havia sido um dos pilares dos anos dourados do ps-Segunda Guerra Mundial,comearam a recear a escassez generalizada de matrias-primas, e eventual baixo crescimento econmico e estagnao, previso corroborada por trabalhos cientficos, como o relatrio The Limits to Growth, elaborado pelo Clube de Roma. No ano seguinte, os pases do Sul lograriam aprovar trs documentos que constituiro os alicerces de suas demandas. Por iniciativa da Arglia, que ento presidia o Movimento dos Pases No Alinhados, foi convocada uma sesso especial da Assembleia Geral da ONU em maio de 1974. Nessa Sexta Sesso Extraordinria da AG/ONU, os pases firmaram a Declarao sobre o Estabelecimento de Nova Ordem Econmica Internacional e o Programa de Ao sobre o Estabelecimento de Nova Ordem Econmica Internacional. Tais documentos no inovaram na forma da exposio. Organizaram e sistematizaram os pleitos em reas como soberania permanente sobre
67
os recursos naturais, comrcio, financiamento ao desenvolvimento, atuao das companhias multinacionais, transferncia de tecnologia, que encontravam-se dispersos em dezenas de declaraes, recomendaes e resolues anteriores. Alm disso, assumiam a forma explcita de apelo por nova ordem econmica internacional. Sustentavam que o arcabouo econmico vigente fora estabelecido na ausncia da maioria dos pases em desenvolvimento e operava em detrimento deles, ao perpetuava a desigualdade54. Defendiam nova ordem baseada na equidade, na igualdade soberana, na interdependncia, no interesse comum e na cooperao entre os Estados; um arcabouo que visasse correo das assimetrias econmicas entre os pases e garantisse o desenvolvimento econmico e social acelerado acompanhado da paz e justia para as geraes presentes e futuras. Ambos foram aprovados por unanimidade. A Declarao destacava a descolonizao como a maior e mais significativa conquista das ltimas dcadas. Apontava que os recentes eventos internacionais teriam explicitado a interdependncia entre todos os membros da comunidade internacional. Sustentava que os interesses dos pases desenvolvidos e dos pases em desenvolvimento encontravam-se integrados, de modo que a prosperidade da comunidade internacional dependia da prosperidade de ambos. Para tanto, exortava a necessidade da participao ativa, integral e equnime dos pases em desenvolvimento na formulao e aplicao das decises externas. Enumerava, em seguida, vinte princpios, entre os quais o tratamento preferencial aos pases em desenvolvimento; a relao justa e equitativa entre os preos de matrias-primas, commodities primrias e bens manufaturados; incentivo criao de associaes de produtores, extenso da ajuda ao desenvolvimento e fortalecimento da cooperao mtua entre pases do Sul nos campos comercial, financeiro e tcnico.
54
Mohammed Bedjaoui assinala que os proponentes da nova ordem econmica internacional se opem ordem econmica, poltica e jurdica vigente, que, para eles, exprime-se por uma desordem institucionalizada, em que a opulncia de uma minoria custeada pela misria de uma maioria. Tal quadro os leva denncia do bipolarismo e da partilha do mundo, destruidores da igualdade soberana dos Estados; contestao de um sistema oligrquico fundado na explorao da maioria dos povos; ao apelo unio e coordenao das naes exploradas; e proposta de uma nova ordem jurdica, econmica e poltica mundial, baseada num desenvolvimento integrado de todo o planeta e no direito de todos os povos ao progresso. BEDJAOUI, Mohammed. Por uma nova ordem econmica internacional, op. cit, p. 11.
68
O Programa de Ao previa medidas para assegurar a aplicao da Declarao, como a formulao de cdigo de conduta para a transferncia de tecnologia, a renegociao individual da dvida externa, a extenso da ajuda internacional e de investimentos pblicos voltados industrializao dos pases do Sul, particularmente orientados para a exportao, criao de direitos especiais de saque adicionais para os pases em desenvolvimento e cooperao entre pases em desenvolvimento nos mbitos regional, sub-regional e inter-regional, lastreada no conceito de autoconfiana coletiva para a instaurao da NOEI. Declarao e ao Programa de Ao somar-se-ia a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados 55. O documento 56, aprovado na 29 sesso da Assembleia Geral da ONU, em dezembro de 1974, afirmava que cada Estado tinha direito de regulamentar os investimentos estrangeiros nos limites de sua jurisdio nacional, inclusive de nacionalizar e expropriar, de agrupar-se em organizaes de produtores de bens de base com vistas a desenvolver sua economia nacional. Sustentava que os Estados deveriam cooperar para facilitar as relaes econmicas internacionais mais racionais e equitativas e para encorajar as transformaes estruturais no mbito de uma economia mundial em conformidade com as necessidades e os interesses de todos os pases, em particular dos pases em desenvolvimento. Acrescentava que todos os Estados eram juridicamente iguais e tinham o direito de participar plenamente da adoo de decises internacionais para resolver problemas econmicos, financeiros e monetrios, e tinham o direito de partilhar das vantagens do progresso e das inovaes da cincia e da tcnica para acelerar seu desenvolvimento econmico e social. J os pases desenvolvidos deveriam conceder, melhorar e ampliar o sistema de preferncias tarifrias generalizadas, sem reciprocidade nem discriminao, em favor dos pases em desenvolvimento.
Para N. Adams, os trs documentos guardam a seguinte relao: a Declarao continha uma lista de princpios gerais que deveriam guiar a nova ordem internacional; o Programa de Ao traduzia esses princpios em aes concretas e medidas; e a Carta provia um quadro legal para tornar a NOEI efetiva. Op. cit, p. 122. 56 Alemanha Ocidental, Blgica, Dinamarca, EUA, Luxemburgo e Reino Unido votaram contra e 10 pases abstiveram-se por julgarem que a Carta iria multiplicar tanto as probabilidades de expropriao do investimento direto estrangeiro quanto a formao de associaes de produtores e a consequente elevao dos preos de matrias-primas, agravando a crise mundial.
55
69
Dois anos depois do primeiro choque do petrleo, a OPEP iria retribuir a solidariedade manifestada pelos demais pases em desenvolvimento. Em 1975, a Frana props a convocao de uma conferncia sobre energia, reunindo os principais pases produtores e consumidores de petrleo. Os exportadores de petrleo rejeitaram o foco exclusivo no tema energtico e insistiram numa agenda que cobrisse questes como matria-prima e desenvolvimento. O pleito foi atendido de forma que a Conferncia sobre Cooperao Econmica Internacional, realizada em Paris entre dezembro de 1975 e junho de 1977, reunindo dezenove pases em desenvolvimento e nove desenvolvidos, versou sobre quatro tpicos: energia, matrias-primas, desenvolvimento e finanas. A Conferncia, saudada como momento de dilogo Norte-Sul, no obteve, todavia, nenhum resultado significativo57. Ao trmino da Conferncia de Paris, Willy Brandt58, a novo pedido de Robert McNamara, presidente do BIRD, formou uma Comisso Independente sobre Questes de Desenvolvimento Internacional, com o fito de desfazer o impasse entre os pases do Norte e os do Sul. Em seu informe final, divulgado em dezembro de 1979, o Relatrio Norte-Sul: um programa para sobrevivncia ou Relatrio Brandt, como ficou conhecido, previa: (i) programa de curto prazo para a transferncia em larga escala de recursos aos pases em desenvolvimento, estratgia internacional para a energia e programa global de alimentos e reformas do sistema econmico internacional; (ii) um programa de mdio prazo, destinado ao atendimento das necessidades dos pases mais pobres da sia e da frica, supresso geral da fome; ao fortalecimento das receitas de exportao de matrias-primas, ampliao do acesso dos mercados do Norte aos bens industrializados exportados pelo Sul; criao de cdigos de conduta aplicados s companhias multinacionais e transferncia de tecnologia, particularmente na explorao de minerais e de petrleo; reforma do sistema monetrio; a um novo tratamento para o financiamento ao desenvolvimento e repartio do poder mundial em bases mais equitativas.
Roger Hansen explica que o malogro se deveu ao impasse entre os pases ricos e a OPEP, dado que aqueles se recusaram a conceder em qualquer campo sem a garantia da aceitao de mecanismos de consulta para reduo dos preos do petrleo por parte da OPEP. HANSEN, Roger. Beyond the North-South stalemate, op. cit, p. 47-48. 58 Ex-chanceler da Alemanha Ocidental e vencedor do Nobel da Paz pela poltica de aproximao entre a Alemanha Ocidental e a Alemanha Oriental.
57
70
O Relatrio Brandt introduzia uma novidade em relao ao Informe Pearson. Ao tradicional apelo a imperativos ticos, incorporou o princpio da mutualidade. Assim, a correo das assimetrias econmicas entre os pases, alm de ser eticamente louvvel, seria economicamente conveniente, pois elevaria a demanda efetiva global, beneficiando a economia como um todo59. Quatro anos aps o apelo por NOEI, os pases em desenvolvimento reuniram-se na Conferncia da ONU sobre a Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, convencidos de que a cooperao Sul-Sul e sua autoconfiana/autossuficincia eram suplementos essenciais para a cooperao Norte-Sul. Adotaram o Plano de Ao de Buenos Aires (PABA), que gerou novo conceito, o de cooperao horizontal, e recomendava o compartilhamento de informaes e percia tcnica entre pases em desenvolvimento em reas como sade, educao e agricultura60. O final da dcada de 70 anunciaria cenrio desfavorvel aos esforos de cooperao Sul-Sul, pressagiando o fim das iluses igualitaristas, nos termos de Sombra Saraiva. Descortina-se um panorama eivado de dificuldades. Determinados a retomar a hegemonia, os Estados Unidos adotam poltica externa pautada na elevao das taxas de juros, no
59 Para Hlio Jaguaribe, o Relatrio contribuiu na fundamentao das razes pelas quais se deve proceder, urgente e imperativamente, a um esforo mundial de correo da assimetria Norte-Sul. Essas razes so de ordem pragmtica, decorrentes da existncia entre o Norte e o Sul de uma mutualidade de interesses de carter estrutural e sistmico... De outro lado, so de carter tico, envolvendo valores impostergveis do homem e da sociedade mundial. JAGUARIBE, Hlio. O novo cenrio internacional: conjunto de estudos. Rio de Janeiro: Guanabara, 1986, p. 90. Ronaldo Sardemberg e Roberto Abdenur no compartilham essa viso. Para os autores, o Relatrio Brandt caracteriza-se pela natureza conservadora, visto que no pretende mudar nada de essencial na estrutura do relacionamento Norte x Sul, mas promover alteraes especficas, sobretudo, no interior dos pases em desenvolvimento; pela vagueza, uma vez que, a fim de alcanar consensos, no incorpora importantes ganhos conceituais, limitando-se, no raro a exortaes. ABDENUR, Roberto e SANDENBERG, Ronaldo. Notas sobre as Relaes Norte-Sul e o Relatrio Brandt In Leituras de Poltica Internacional. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982. 60 O PNUD estabelecera anos antes a Unidade Especial para Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento para coordenar os trabalhos preparatrios da Conferncia de Buenos Aires. Desde ento, a Unidade Especial tem-se convertido num ponto focal da cooperao Sul-Sul no mbito do sistema ONU, ao promover, gerenciar e coordenar a cooperao Sul-Sul e estabelecer elo entre o PNUD e o G-77. Desde a dcada de oitenta, um Comit de Alto Nvel emite a cada dois anos um relatrio, avaliando os trabalhos produzidos pela Unidade Especial e o estado da arte da cooperao Sul-Sul.
71
protecionismo comercial e na reedio da Guerra Fria, com gastos vultosos em defesa. Essas aes desequilibrariam as contas externas dos pases em desenvolvimento que haviam financiado sua industrializao com base, em larga medida, no endividamento externo e gerariam crise de liquidez internacional, expondo a vulnerabilidade externa dos pases do Sul. Desmobilizariam o associativismo dos pases em desenvolvimento, ao obrig-los a voltar-se internamente na implementao de ajustes face aos constrangimentos externos. No s nas anlises do Norte, mas no prprio Sul, passou-se a questionar o conceito de Terceiro Mundo intelectualmente e sua utilidade como instrumento de anlise e ao, corroborado pela percepo da crescente heterogeneidade de situaes entre os PEDS. A dcada de 80 ainda reservou iniciativas alentadoras. Na reunio ministerial do G-77, realizada em Braslia em maio de 1986, os pases lanaram a primeira rodada de negociaes para a criao do Sistema Global de Preferncias Comerciais entre Pases em Desenvolvimento (SGPC), concluda em Belgrado um ano mais tarde. Assinado por mais de quarenta pases, o SGPC tem permitido ampliar o comrcio entre os pases em desenvolvimento por meio de desgravaes tarifrias. A dcada de 90 inicia-se com uma onda de otimismo. O fim da Guerra Fria parecia significar o triunfo do multilateralismo e da democratizao das relaes internacionais. Nesse marco, realizada srie de conferncias em que o tema do desenvolvimento tratado sob diferentes enfoques. A globalizao econmica, expressa no aumento dos fluxos de comrcio, investimento direto estrangeiro e capitais, veiculada por meios oficiais como grande panaceia para pases do Sul que adotassem polticas pblicas pautadas na responsabilidade fiscal, na privatizao, na reduo de gastos pblicos e na promoo de exportaes, entre outras. O perodo finda-se em clima de desapontamento. O fosso separando pases pobres e ricos alargava-se, configurando globalizao excludente. Pases do Sul continuavam alijados do processo de tomada das principais decises no plano multilateral, resultando num quadro de escassa representatividade e legitimidade poltica internacional. No incio do sculo XXI, o tema do desenvolvimento parece ressurgir sob novas bases. A agenda do desenvolvimento torna-se menos ambiciosa, visto que o pleito por NOEI proscrito no sistema ONU e substitudo por plataforma lastreada num denominador mnimo de exigncias sociais. O
72
confronto presente no eixo Norte-Sul cede gradualmente vez ideia de parceria, em que os pases do Norte comprometem-se a complementar os esforos do Sul, favorecendo os esforos internos dos pases em desenvolvimento, julgados os primeiros responsveis por seu prprio desenvolvimento econmico. A cooperao entre os pases do Sul em termos tcnicos, polticos e econmicos eleva-se em importncia menos por intermdio dos tradicionais organismos de associativismo do Sul do que de novas agremiaes. Em setembro de 2000, os ento 189 pases membros da ONU aprovaram a Declarao do Milnio das Naes Unidas. No documento, forjaram nova parceria global para a promoo do desenvolvimento por meio do cumprimento de oito metas at o ano de 2015. Com base nos valores de liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza e responsabilidade comum, os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) consistiam em: erradicao da extrema pobreza e da fome, obteno da universalizao do ensino fundamental, promoo da igualdade de gneros e do fortalecimento do poder s mulheres, reduo da mortalidade infantil, melhoria da sade materna, combate ao HIV/ AIDS, malria e outras doenas, garantia da sustentabilidade ambiental e construo de uma parceria global para o desenvolvimento. Em maro de 2002, na Conferncia Internacional sobre Financiamento ao Desenvolvimento, realizada em Monterrey, cerca de cinquenta presidentes e trezentos ministros de Relaes Exteriores, Comrcio e Desenvolvimento assumiram compromisso de conjugar esforos para a erradicao da pobreza, obteno de crescimento econmico e promoo do desenvolvimento sustentvel dos pases do Sul, reiterando os ODM. O chamado Consenso de Monterrey estabeleceu quadro de nova parceria entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, lastreado nos princpios de dilogo poltico, responsabilidade mtua e apropriao, que seriam reiterados em documentos posteriores como a Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento de 2005. De um lado, os pases em desenvolvimento comprometeram-se a: (i) adotar polticas macroeconmicas destinadas gerao de crescimento econmico e pleno emprego, mantendo equilbrio fiscal e a estabilidade de preos; (ii) estimular instituies democrticas e infraestrutura atenta s necessidades da populao; (iii) combater a corrupo; (iv) identificar
73
as causas da pobreza extrema e elaborar estratgias para sua reduo. De outro, a comunidade internacional, sob a forma de aes unilaterais e regionais, deveria complementar os esforos, oferecendo alvio da dvida externa, melhorias do comrcio, aumento do financiamento ao desenvolvimento e da cooperao tcnica. No caso de assistncia oficial ao desenvolvimento, os pases doadores comprometeram-se a traar as prprias estratgias decenais, a fim de alcanar a meta de 0,7% at 2015, assegurando que esse percentual chegue a 0,5% j em 2009. Ainda no tocante ao financiamento ao desenvolvimento, destacou-se a Ao Internacional de Combate Fome e Pobreza. Dado o reconhecimento da morosidade na implementao dos ODM e da necessidade de maior volume de recursos destinados ao cumprimento das metas, os mandatrios de Brasil, Frana e Chile, acompanhados pelo ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, reuniram-se em Genebra em janeiro de 2004 e, irmanados pelo conceito de parceria, instituram um Grupo Tcnico sobre Mecanismos Inovadores de Financiamento, com o objetivo de estudar propostas de fontes adicionais de financiamento ao desenvolvimento, como a taxao sobre passagens areas, comrcio de armas e transaes financeiras. Em setembro daquele ano, s vsperas da 59 a AGNU, cerca de 110 pases aprovaram a Declarao de Nova Iorque sobre a Ao contra a Fome e a Pobreza, manifestando o apoio implementao de mecanismos viveis de financiamento ao desenvolvimento. Sublinhavam a importncia no s da quantidade mas tambm da qualidade dos recursos. A maior estabilidade e previsibilidade do montante da ajuda beneficiariam a formulao de polticas mais precisas de combate fome e pobreza nos pases receptores no curto e mdio prazo. Em maio de 2003, 23 anos aps a adoo do Plano de Ao de Buenos Aires, o Comit de Alto Nvel substituiu o nome da Unidade Especial do PNUD para Cooperao Tcnica entre pases em desenvolvimento (CTPD) por Unidade Especial do PNUD para cooperao Sul-Sul (SU/SSC, sigla em ingls). Em dezembro daquele mesmo ano, a AGNU instituiu 19 de dezembro como dia das Naes Unidas para a Cooperao Sul-Sul61, a fim de dar maior visibilidade cooperao Sul-Sul, mobilizando recursos e
61
Data em que a AGNU endossou o Plano de Ao de Buenos Aires.
74
possibilidades de parceria. Um dos principais temas consiste no papel da cooperao Sul-Sul no cumprimento das metas do milnio. Em junho de 2003, os ministros das Relaes Exteriores da ndia, do Brasil e da frica do Sul criaram o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), reunindo trs potncias mdias, democrticas, com o objetivo de examinar temas da agenda internacional de interesse mtuo e concertar posies, com nfase no fortalecimento do multilateralismo, na promoo da paz e da segurana, no desenvolvimento sustentvel e no combate fome e pobreza. O Plano de Ao contempla as reas de transportes, turismo, comrcio e investimentos, infraestrutura, gerao de empregos e pequenas e mdias empresas, cincia e tecnologia, sociedade da informao, sade, energia, defesa, educao e combate fome e pobreza. Em maio do ano seguinte, o IBAS estabeleceu o Fundo IBAS de combate fome e pobreza, monitorado pela SU/SSC e com recursos provenientes dos trs pases, destinado a financiar projetos de cooperao em pases de menor desenvolvimento relativo. Em agosto de 2003, na etapa final de preparao para a V Reunio Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, realizada em Cancun no ms seguinte, vinte pases em desenvolvimento reuniram-se e formaram o G-20. A proposta dessa coalizo de pases do Sul, que abriga mais de 65% da populao agrcola do mundo, reclama a plena implementao do mandato de Doha62 em relao aos trs pilares que sustentam a negociao agrcola: ampliao significativa do acesso a mercados, reduo substancial dos subsdios domsticos e diminuio com vistas extino dos subsdios exportao. Em junho de 2004, foi realizada a UNCTAD XI em So Paulo, tendo como nfase a coerncia entre estratgias nacionais e processos econmicos globais, a fim de promover o crescimento econmico e o desenvolvimento dos pases do Sul. Buscou identificar tanto polticas no plano nacional quanto regras e prticas globais que fossem favorveis ao desenvolvimento dos pases, permitindo-lhes integrao estratgica na economia mundial. Um dos resultados mais importantes da Conferncia consistiu no lanamento da terceira rodada de negociaes do SGPC63.
Em novembro de 2001, na IV Conferncia Ministerial realizada em Doha, Catar, os pases membros da OMC concordaram em lanar nova rodada de negociaes comerciais, com atendimento especial s demandas dos pases em desenvolvimento. 63 A segunda rodada foi lanada em Teer, em 1991, e concluda em Genebra, em 1998, com escassos resultados.
62
75
Quarenta e trs pases ratificaram o acordo que implica a troca de preferncias comerciais entre PED com vista a promover o comrcio entre eles. Conclui-se que a cooperao Sul-Sul consiste num conceito, que data da dcada de 50 e permanece vlido e operante at hoje. Em larga medida, implica a noo de que pases em desenvolvimento identificam determinados interesses e problemas comuns e se articulam, a fim de resolv-los. Aplicando-se os conceitos examinados no captulo anterior, parece lcito afirmar que a cooperao Sul-Sul deriva de uma situao objetiva. Nasce da percepo da vulnerabilidade de um grupo de pases, cujas aes se encontram constrangidas por estruturas internas e externas. A fim de mitigar a distribuio assimtrica de poder e de garantir maior bem-estar econmico e controle poltico em bases autnomas, esse conjunto opta pela cooperao entre si. Tal cooperao significa coordenao de polticas, a partir do reconhecimento de que, agindo isoladamente, esses Estados obteriam resultados menos satisfatrios. Associando-se, possuem melhores chances de xito no atendimento de suas demandas autointeressadas. Empregando os termos de Krasner, pode-se comprovar que a cooperao Sul-Sul almejou meta de poder, ao esposar regime internacional lastreado em modo de alocao autoritria distinta da vigente. O programa metapoltico assumiu relevo a partir de meados da dcada de 50 numa progresso que atingiu o apogeu na dcada de 70, sintetizado nos trs documentos de 1974: a Declarao e o Programa de Ao sobre o Estabelecimento da Nova Ordem Internacional e a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados. Na dcada de 80, interrompeu-se o processo. O tema do desenvolvimento s seria retomado no incio do sculo XXI, mas sob novas bases. A agenda da cooperao Sul-Sul tornou-se menos ambiciosa. No se esposa mais uma Nova Ordem Internacional ou, nos palavras de Krasner, um regime internacional que manifesta princpios pautados pela teoria da dependncia e normas que legitimam tanto a interveno direta quanto indireta do Estado. O que se prope, agora, em virtude de novas distribuies do poder mundial, consiste num programa de exigncias sociais mnimas, expresso nos ODM. Acresce que expresses como Terceiro Mundo, confronto Norte x Sul, to presentes em anos anteriores, hoje cederam lugar ideia de parceria. Os pases
76
do Norte so entendidos como parceiros e no mais como bices ao desenvolvimento dos pases do Sul; cabe a eles complementar os esforos destes, considerados os principais responsveis pelo prprio desenvolvimento, por meio de melhorias no acesso a mercados, reduo, com vista ao fim de subsdios internos e externos produo agrcola, elevao da assistncia oficial ao desenvolvimento e alvio da dvida externa. Outro aspecto que merece ser mencionado diz respeito institucionalizao da cooperao Sul-Sul. Como visto, no decurso do tempo, a cooperao Sul-Sul foi se institucionalizando. Da reunio de grupo de 29 pases afro-asiticos nasceram dezenas de instituies na esteira do fortalecimento das reivindicaes e da unidade dos pases em desenvolvimento. Organismos, como a UNCTAD, a SU/SSC, tm desempenhado aqueles papis fundamentais analisados por Keohane e Nye: ao sediarem foros peridicos de discusso, reduziram custos burocrticos, permitindo aos pases do Sul criarem mltiplos canais de contato, articularem posies e coordenarem polticas. Ao fornecerem informaes fartas e confiveis, propiciaram, sobretudo aos mais pobres, a identificao de pontos de convergncia e o compartilhamento de experincias. As instituies, portanto, constituram e ainda constituem meios de superar as vulnerabilidades dos pases do Sul e de tornar a cooperao Sul-Sul mais efetiva.
77
3. Trs Momentos de Poltca Externa
3.1 A Poltica Externa Independente (PEI 1961-1964) Nesta seo, ser analisada a Poltica Externa Independente, dos Governos do Presidentes Jnio Quadros e Joo Goulart, nos anos de 1961 a 1964. Para a caracterizao do perodo, parece til breve digresso, remontando aos debates internos em torno da poltica externa iniciados a partir da Segunda Guerra Mundial, uma que vez que a Poltica Externa Independente deve ser entendida menos como exerccio inovador pessoal do Presidente Jnio Quadros do que reflexo de uma totalidade histrica. Nasceu de um contexto de redefinies no s da configurao do poder mundial, mas, sobretudo, das percepes internacionais do Brasil, em que se vislumbravam novas possibilidades de cursos de ao a serem adotados pelo pas. Essa consistncia, lastreada em anseios crescentes de distintos setores da sociedade em relao a uma renovada insero internacional do Estado, explicar, em larga medida, a unidade da PEI e a manuteno dos seus princpios basilares mesmo aps a renncia de Jnio Quadros e a sucesso de chanceleres (cinco em pouco mais de trs anos) na formulao e execuo da poltica externa brasileira64.
64 Presidentes: Jnio Quadros (janeiro a agosto de 1961); Joo Goulart: fase parlamentarista (agosto a dezembro 1962) e presidencialista (janeiro de 1963 a maro de 1964). Chanceleres: Afonso Arinos de Mello Franco (fevereiro a setembro de 1961); Francisco C. de San Tiago Dantas (setembro de 1961 a julho de 1962); Hermes Lima (julho de 1962 a junho de 1963); Evandro Lins e Silva (de junho a agosto de 1963) e Joo Augusto de Arajo Castro (agosto de 1963 a maro de 1964).
79
A PEI insere-se num ambiente domstico de polarizao de vises em relao linha de poltica externa a ser adotada pelo Brasil aps o fim da Segunda Guerra Mundial. Jos Honrio Rodrigues, Hlio Jaguaribe, Luiz Fernando Ligiro e Jos Sombra Saraiva65 assinalam que a sociedade brasileira se dividia entre os chamados americanistas e os nacional-desenvolvimentistas. De um lado, os americanistas defendiam a tradicional ideia pan-americana e as noes de relao especial e solidariedade continental. Introduzido na chancelaria do Baro do Rio Branco (1902-1912), o conceito pan-americano consistia num entendimento de relao especial entre o Brasil e os EUA. Baseado no pragmatismo, no reconhecimento do peso poltico e econmico da potncia estadunidense, consubstanciava-se, nos termos de B. Burns, numa aliana no escrita entre os governos brasileiro e americano66. poca do Baro, tal solidariedade traduziu-se em iniciativas como a aprovao brasileira do corolrio Roosevelt da Doutrina Monroe, a criao da Embaixada brasileira em Washington e a realizao da Conferncia Internacional Americana no Rio de Janeiro, em 1906. A partir da dcada de trinta, a relao especial com os EUA foi invocada particularmente como instrumento para a promoo do desenvolvimento econmico do pas rumo industrializao. No Primeiro Governo Vargas, de 1930 a 1945, em troca da solidariedade continental no esforo de guerra, o Brasil obter recursos para a instaurao da CSN e para o lend-lease no rearmamento militar. Mesmo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, os Governos de Gaspar Dutra, Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek ainda preservaram a ideia pan-americana e, por conseguinte, o plano hemisfrico como norteador da poltica exterior brasileira. Tendo como um de seus
RODRIGUES, Jos Honrio. Interesse nacional e poltica externa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1966; JAGUARIBE, Hlio. O Nacionalismo na Atualidade Brasileira. Rio de Janeiro: ISEB, 1958. LIGIRO, Luiz Fernando. Polticas semelhantes em momentos diferentes: exame e comparao entre a Poltica Externa Independente (1961-1964) e o Pragmatismo Responsvel (1977-1979). Tese de Doutorado: Universidade de Braslia, 2000. SARAIVA, Flvio Sombra. O lugar da frica: a dimenso atlntica da poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia: Editora UnB, 1996. 66 BURNS, E. Bradford. A aliana no escrita: O Baro do Rio Branco e as relaes Brasil Estados Unidos. Rio de Janeiro: EMC Edies, 2003.
65
80
trs momentos de poltica externa
think-tanks a Escola Superior de Guerra (ESG) 67, a aproximao preferencial com os EUA passou a ser advogada tanto por motivos econmicos e polticos os EUA eram vistos como principal parceiro comercial e fonte de financiamento e supunha-se que uma aliana com aquela potncia a levaria a reconhecer o papel estratgico do Brasil no hemisfrio como por motivos de segurana, em que a assistncia militar estadunidense era julgada essencial para que o pas se convertesse num dos basties de defesa contra o comunismo. De outro lado, os nacional-desenvolvimentistas defendiam o exerccio de uma poltica externa universalista, que transcendesse o continente americano. Argumentavam que o conceito pan-americano cerceava as possibilidades de ao externa do pas, ao tornar o Brasil dependente economicamente dos recursos e tecnologia dos EUA e pouco visvel no cenrio internacional quando comparado a pases de dimenses semelhantes, como o Egito e a ndia. Sustentavam que a aliana especial congelava relaes centro-periferia, aprofundando ainda mais a dependncia brasileira e obstrua cooperao maior com os povos do Sul, fragilizando a coordenao de polticas em prol do desenvolvimento.Em estudos no Instituto Superior de Estudos Estratgicos (ISEB)68, intelectuais nacional-desenvolvimentistas, como Hlio Jaguaribe, mostravam que esse modelo de aliado especial que os governos de Dutra, Vargas e Kubitschek (boa parte) cultivavam nas relaes externas alcanara parcos resultados. Os xitos na atrao de crditos para o desenvolvimento e industrializao do pas em nome da aliana especial teriam-se limitado a medidas como a Misso Abbink, a Comisso Mista Brasil-EUA para o Desenvolvimento Econmico e a Operao Pan-Americana (OPA), de carter eminentemente tcnico, muito aqum do aporte financeiro ambicionado. Pregavam, em seu lugar, que o Brasil, dada a sua dimenso populacional ento com 72 milhes de habitantes, situado entre os dez pases mais populosos do mundo; territorial um pas-continente, o quinto maior do mundo; e econmica com PIB muito superior aos dos pases da regio, deveria
Inspirada no National War College, a ESG foi criada em 1949, como centro de altos estudos voltados ao desenvolvimento do Brasil, tendo como foco o tema da segurana nacional e o capital associado. 68 Tributrio do Grupo de Itatiaia, que, em fins de 1952, transformou-se no Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica IBESP, o ISEB, em 1955.
67
81
exercer uma independncia com relao aos EUA, capaz de elevar a insero internacional do pas. O nacional-desenvolvimentismo contava com o apoio de setores empresariais novos, de classe mdia urbana e de associaes de trabalhadores que se identificavam, sob alguns aspectos, com o projeto de desenvolvimento nacional e mostravam-se interessados em ter maior participao nas decises do governo. Dentro desse contexto de ntima ligao entre as questes interna e externa em meio ciso poltica e desmoralizao progressiva da ideia pan-americana, nas palavras de R. Ricupero69, assomou a PEI, animada no mais pelas noes de relao especial e de solidariedade continental, mas de universalismo e autonomia. O que se buscava, doravante, era um novo perfil internacional do Brasil. Tratava-se de aumentar a participao brasileira nas questes internacionais e diversificar as relaes com outros Estados, a fim de alcanar desenvolvimento econmico e projeo poltica condizente com as potencialidades do pas. No perodo 1961-1964, o plano externo tambm passava por transformaes. Conforme exposto no captulo anterior, a dcada de sessenta foi marcada por movimentos como a recuperao econmica e poltica da Europa Ocidental, a flexibilizao intra-imperial, a consolidao econmica e diplomtica do bloco socialista, a descolonizao afro-asitica e a institucionalizao da cooperao Sul-Sul, que flexibilizaram a bipolaridade rgida e ensejaram ambiente de coexistncia pacfica. No quadro hemisfrico, a Revoluo Cubana e a estagnao econmica dos pases latino-americanos, que os levou a se articular em torno de novos projetos nacional-desenvolvimentistas, deflagravam a crise do sistema interamericano, aumentando o receio dos EUA de que a Amrica Latina escapasse de sua rea de influncia. Tal configurao mundial e continental permitia maior margem de manobra aos Estados, que passavam a agir consoante no apenas os clculos estratgicos e militares do condomnio bipolar, mas tambm seus interesses especficos. Inscrita num quadro de redefinies internas e externas, a PEI sistematizava conjunto de princpios que se manteve contnuo ao longo
69
RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero internacional do Brasil. Rio de Janeiro: Record, 1995.
82
do perodo de 1961-1964, no obstante diferenas de nfase. Vizentini, Bueno e Altemani70 assinalam que esses princpios eram a universalizao, a autonomia e a ao isenta de constrangimentos ideolgicos; a busca da ampliao das relaes internacionais do Brasil com objetivos comerciais; a persecuo da paz, por meio da coexistncia pacfica e do desarmamento geral e progressivo; a defesa da no interveno, da autodeterminao dos povos e do primado do Direito; e o apoio ao desenvolvimento. Nos discursos de posse dos chefes de Governo e chanceleres da PEI, possvel perceber as diretrizes de inspirao nacional-desenvolvimentista, expressas no entendimento de que o Brasil era uma nova fora e devia exercer papel mais relevante no cenrio internacional e de que, sem descurar de compromissos assumidos no plano ocidental, deveria adotar poltica externa mais afirmativa, independente e autnoma71. Uma das marcas do universalismo e da atuao isenta de ideologias foi a intensificao das relaes com o bloco socialista. O Brasil justificava essa ao em duas vertentes. Ao mitigar as tenses entre os blocos Leste x Oeste, o pas estaria contribuindo para a paz internacional.
VIZENTINI, Paulo Fagundes. Relaes Exteriores do Brasil (1945-1964): o nacionalismo e a poltica externa independente. Rio de Janeiro: Vozes, 2004. BUENO, Clodoaldo. A Poltica Externa Independente do apogeu do populismo In BUENO, Clodoaldo e CERVO, Amado. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora UnB, 2002. ALTEMANI, Henrique. Poltica externa brasileira. So Paulo: Editora Saraiva, 2005. 71 Mensagem do Presidente Jnio Quadros na abertura da sesso legislativa, em maro de 1961: Essa noo mais clara de nossas responsabilidades levou o Governo a assumir uma posio internacional mais afirmativa e independente, sem desconhecer compromissos assumidos. A posio ideolgica do Brasil ocidental e no variar. O reconhecimento dessa verdade, porm, no exaure o contedo de nossa poltica exterior. O Brasil s pode ver sua causa ideolgica condicionada por seu carter nacional e seus interesses legtimos.; Afonso Arinos: a moderna noo de soberania transps a fase de simples afirmao polmica de um Estado diante dos demais, para assumir uma conceituao dinmica e operativa cheia de conseqncias (...) exige uma grande autonomia nas atitudes da nossa diplomacia, inclusive no quadro das organizaes internacionais.; discurso do Chanceler San Tiago Dantas: No campo da poltica externa a atitude do novo Governo no pode deixar de exprimir a continuidade perfeita com aquilo que se vinha praticando por meio desta Secretaria de Estado. Temos cada vez mais conscincia do papel internacional reservado ao nosso pas. (...) [C]ada vez mais estamos conscientes da nossa responsabilidade como protagonistas da vida internacional.; e Arajo Castro: Temos pontes naturais para todos os povos e todos os continentes; o que no tnhamos, at h pouco era o gosto ou a inclinao de utiliz-las.. BONAVIDES, Paulo e AMARAL, Roberto. Textos Polticos da Histria do Brasil. Senado Federal: Braslia, 2002, vol. VII. Relatrios do MRE, 1961, 1962 e 1963. Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol. 14, 16 e 24.
70
83
Alm disso, o estreitamento de relaes com pases do Leste atenderia meta nacional de desenvolvimento econmico, ao franquear um mercado em expanso para as exportaes brasileiras72. O Brasil restabeleceu relaes diplomticas com a Hungria e a Romnia, rompidas desde a Segunda Guerra Mundial. Foram firmados acordos comerciais com Moscou e pases da Europa Oriental, que tratavam da troca de matrias-primas brasileiras por produtos industriais. Foram criadas representaes do Brasil em Varsvia, Sfia e Tirana. No Governo Goulart, restabeleceram-se relaes diplomticas com a Unio Sovitica, suspensas desde 1947. Um ano mais tarde, foi institudo, no MRE, rgo interministerial para tratar do intercmbio comercial com os pases socialistas, a Comisso de Coordenao do Comrcio com os Pases Socialistas da Europa Oriental (Coleste). Em 1963, o Brasil e a URSS concluram acordos de comrcio e pagamentos, prevendo a abertura recproca de escritrios comerciais. O bloco capitalista no foi negligenciado. Nos discursos, buscava-se demonstrar que o Brasil amadurecia institucionalmente a democracia representativa, aproximando-se das grandes potncias ocidentais. Procurava-se dar relevo ao comprometimento brasileiro com os princpios de no interveno e autodeterminao e reafirmar a fidelidade ao sistema interamericano e a suas obrigaes polticas especficas. No Governo Quadros, a defesa do regime democrtico e a adoo de poltica de estabilizao macroeconmica conquistaram apoio dos EUA e dos principais organismos financeiros internacionais, assegurando divisas necessrias industrializao do pas 73. O Brasil firmou acordo stand-by com o FMI no valor de US$ 200
Ver mensagem de Jnio Quadros ao Congresso Nacional e discurso de posse de San Tiago Dantas. Idem. E telex de Afonso Arinos em 9 de fevereiro. FILHO, Afonso Arinos. Diplomacia independente um legado de Afonso Arinos. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001, p. 163. 73 Ao assumir, o Presidente Jnio Quadros deparou-se com quadro econmico grave, expresso por elevada inflao, dficit fiscal e dvida externa. A depreciao dos preos dos bens primrios impunha restries capacidade de importar do pas, limitando o esforo de industrializao que se fazia via substituio de importaes. Para enfrentar a situao, o Governo adotou plano de estabilizao econmica, que incluiu cortes em gastos governamentais, como subsdios s importaes de trigo, petrleo e papel. Por meio da Instruo 204 da SUMOC, introduziu-se a verdade cambial, desvalorizando o cruzeiro em 100%, com o fito de incrementar as exportaes. FERREIRA, Jorge e DELGADO, Luclia de A. N. O Brasil Republicano vol.3 O tempo da experincia democrtica: da democratizao de 1945 ao golpe militar de 1964. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
72
84
milhes, renegociou a dvida com os EUA, obtendo crditos do Tesouro estadunidense e assinou com a Europa Ocidental acordos de consolidao de compromissos comerciais no mdio prazo; concesso de crdito stand-by de US$ 100 ao Banco do Brasil; e aprovao de novas linhas de financiamento para projetos de desenvolvimento. No Governo Goulart, malgrado a continuidade da defesa da democracia representativa como um compromisso brasileiro74, a proximidade com os EUA e as grandes potncias ocidentais no se manteve. Malograram-se novas linhas de financiamento com os pases europeus. Clodoaldo Bueno aponta que o perodo de setembro de 1961 a maro de 1964 representou o ponto mais baixo nas relaes Brasil-EUA. A desapropriao da filial da International Telephone and Telegraph (ITT) pelo Governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola75, as condicionalidades do FMI e do Governo estadunidense para a autorizao de novos financiamentos e a lei de remessa de lucros votada pelo Congresso Nacional foram azedando o entendimento bilateral. Soma-se a esses fatos o componente de risco ideolgico, expresso na suspeita estadunidense de que a administrao Goulart alimentasse projeto de instaurar uma repblica sindicalista no pas76. As relaes com os pases do Sul adquiriram importncia no discurso oficial. Na abertura da sesso legislativa, em maro de 1961, o Presidente Quadros declarou:
San Tiago Dantas chegou a declarar que a ideologia do Governo a ideologia da Constituio brasileira, e essa [a] da democracia representativa. DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, p. 467. 75 A nacionalizao da filial da ITT levou o Congresso estadunidense a votar a emenda Hickenlooper lei de Ajuda Externa, pela qual se exigia o pagamento de indenizao integral e imediata por expropriaes como condio para a continuidade da prestao de assistncia financeira dos EUA em outro pas. BUENO, Clodoaldo. As relaes bilaterais Brasil - Estados Unidos (1945-1964) In ALBUQUERQUE, Jos A. Guilhon (org.) Sessenta anos de poltica externa brasileira, 1930-1990. So Paulo: Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da USP, 2000, vol. 3. 76 O Programa econmico do Governo Goulart, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado por uma equipe liderada por Celso Furtado no final de 1962, tinha como objetivos o combate inflao e o crescimento econmico combinado com distribuio de renda. Previam-se reformas de base, como administrativa, educacional e agrria. Malogrado. A taxa inflacionria, que era de 33,2% em 1961, passou para 72,8% em 1963, e o crescimento econmico, que era de 8,6% em 1961, passou para 0,6% em 1963. BANDEIRA, Moniz. O governo Joo Goulart as lutas sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978. TOLEDO, Caio N. de. O Governo Goulart e o golpe de 1964. So Paulo: Brasiliense, 1991.
74
85
O grande interesse brasileiro nesta fase histrica o de vencer a pobreza, o de realizar efetivamente seu desenvolvimento [...] Acreditamos nada se possa fazer de mais eficaz, para a neutralizao do conflito ideolgico, do que a eliminao, progressiva e rpida, dessa diferenciao norte-sul: nenhum outro objetivo, pois, merece maior empenho do mundo ocidental [...] No menos importantes, hoje em dia, do que os laos tradicionais que nos ligam Europa, so os interesses, aspiraes e pontos de contato entre o Brasil e os povos da frica e da sia.
Em seu discurso de posse, em fevereiro do mesmo ano, o Chanceler Afonso Arinos asseverou que
A nossa contribuio ao mundo cristo-democrtico, ao qual indiscutivelmente pertencemos, s ser efetiva na medida em que [...] assumirmos a responsabilidade de exprimir as aspiraes e reivindicaes que estamos no dever e em condies de manifestar [...] O Brasil se encontra em situao especialmente favorvel para servir de elo ou trao de ligao entre o mundo afro-asitico e as grandes potncias ocidentais.
A mesma disposio pr-Sul pode ser encontrada na mensagem do Presidente Joo Goulart ao Congresso Nacional, em 1963: [] preciso que a identidade de interesses e aspiraes que une o Brasil ao Mundo Afro-Asitico deixe de ser retrica e se traduza em aes concretas, [visando] a coordenao de pontos de vista nos foros internacionais. E, no discurso de San Tiago Dantas, defende-se a adoo em todas as aes diplomticas [...] de uma atitude, uma linha de conduta coerente e uniforme em defesa da emancipao dos povos e da abolio dos resduos do colonialismo no mundo. Sombra Saraiva77 indica j nos discursos uma diferena na poltica em relao ao Sul. Enquanto Kubitschek assistira s independncias afro-asiticas sem manifestao significativa, a partir do Governo Quadros, o Brasil anunciava claramente, em suas intervenes, a disposio de aproximar-se dessas regies, tendo em vista interesses comuns.
77
SARAIVA, Jos Flvio Sombra. Op. cit, p. 63.
86
Para facilitar a compreenso das bases da cooperao e de como o discurso foi traduzido na prtica, o exame da atuao do Brasil em relao aos pases em desenvolvimento ser dividido em trs tpicos: o plano hemisfrico, o plano mundial e o plano multilateral. 3.1.1. Plano hemisfrico 3.1.1.1. Amrica Latina No Governo Quadros, as relaes com o Chile, o Peru e o Paraguai intensificaram-se. Em Braslia, em julho de 1961, o Chanceler Afonso Arinos e seu homlogo do Chile, Enrique O. Escobar, firmaram Declarao Conjunta, em que reiteraram adeso aos princpios de autodeterminao dos povos e no interveno; consideraram grave perigo para a paz e solidariedade do hemisfrio a infiltrao de ideologias extra-continentais subversivas e coincidiram na defesa do regime democrtico representativo78 e assinaram acordos que estipulavam a livre conversibilidade do cmbio e o aumento do acesso de frutas e nitratos naturais chilenos ao mercado brasileiro. No mesmo ms, em visita ao Brasil, o Presidente do Peru, Manoel Prado, firmou com o Presidente brasileiro Declarao Conjunta, que previa a construo da BR-029, ligando o Acre ao Peru, e o acesso a porto livre em Callao para o escoamento dos produtos brasileiros ao Pacfico. Com o Paraguai, acordou-se cooperao para o uso pacfico de energia atmica. Acrescem sucessivos memorandos que defendiam a abertura de escritrios de promoo comercial e de agncias do Banco do Brasil na regio e indicavam interesse em montar exposio flutuante de produtos de exportao em portos sul-americanos. No Governo Goulart, as relaes com o Uruguai, a Bolvia, o Mxico e o Chile foram estreitadas. Em dezembro de 1961, na visita do Presidente do Uruguai, Victor Haedo, destacou-se a necessidade de os Estados americanos agirem de forma coordenada nos organismos internacionais e a convenincia do aproveitamento hidreltrico de Salto Grande. Acordou-se no estabelecimento de regime de consultas,
78
Coleo de Atos Internacionais, Seo de Publicaes do MRE. Departamento de Imprensa Nacional, 1961, no 481 a 500, no 482.
87
regulamentado pelas chancelarias de ambos os pases, para avaliao das grandes questes continentais e mundiais e tomadas de posio concertadas. Dois anos mais tarde, o Presidente Goulart reciprocou a visita, tendo-se acordado a construo da ponte Quarai (Brasil) Artigas (Uruguai), no marco do convnio de 1947, e o melhoramento da Bacia da Lagoa Mirim. Com a Bolvia, deu-se continuidade aos acordos de Robor, firmados no Governo Kubitschek. Em Braslia, em abril de 1962, os chanceleres dos dois pases avanaram nas tratativas para o aprofundamento da integrao fsica, como o investimento na Estrada de Ferro Brasil-Bolvia, e da cooperao cultural e tcnica. Em seguida, em visita ao Mxico, o Presidente Goulart assinou Declarao Conjunta com o Presidente Lpez Mateos, na qual foi acentuada a unidade de vises em poltica externa. Um ano mais tarde, o Presidente Goulart visitou o Chile na gesto do Presidente Jorge Alessandri, a primeira visita oficial de um chefe de Estado brasileiro quele pas. Em praticamente todos os comunicados conjuntos do Governo Goulart, foram reiterados: (i) o respeito aos princpios de no interveno, autodeterminao dos povos e democracia representativa; (ii) o apoio intensificao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC)79, como futuro do americanismo, e (iii) a defesa do desarmamento progressivo e completo devidamente comprovado, via acordo destinado a proscrever os testes nucleares, para a preservao da paz80. O grande parceiro estratgico na regio foi a Argentina. Buscou-se aprofundar os termos da cooperao em curso desde pelo menos 1959 81. Manteve-se, em grande medida, a continuidade de apoio a iniciativas lanadas no perodo Kubitschek, como a ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio) e a OPA (Operao Pan-Americana) No encontro entre os Presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi, realizado na cidade de Uruguaiana, em abril de 1961, foram firmadas trs declaraes conjuntas. A
Criada pelo Tratado de Montevidu, em fevereiro de 1960, e em vigor desde junho de 1961, a ALALC tinha o objetivo final de formar um mercado comum regional a partir de uma zona de livre comrcio a ser implementada no prazo de doze anos. 80 Ver Relatrios MRE 1961 a 1963 e Coleo de Atos Internacionais no. 461 a no 480 e 481 a 500. 81 Ano em que foram assinados acordos de comrcio e consultas prvias de interesse comum entre Brasil e Argentina.
79
88
primeira complementou convnio cultural firmado dois anos antes em Buenos Aires. A segunda estabeleceu Comisso Mista, com o mandato de explorar mecanismos de expanso do comrcio recproco e diversificao da pauta exportadora. Na terceira declarao, de cunho eminentemente poltico, os governantes manifestaram deciso de orientar a sua poltica externa em funo da condio sul-americana, e de acordo com as responsabilidades continentais assumidas. Instruram a coordenao de suas diplomacias consoante interesses comuns e sinalizava rechao a qualquer interferncia exgena nos assuntos do hemisfrio. Reconheceram a defesa dos princpios da no interveno, autodeterminao e direito do desenvolvimento, e defenderam ao coordenada e conjunta para execuo dos postulados da OPA e da Aliana para o Progresso (Alpro). Declararam, por fim, a necessidade de aumentar os recursos nacionais, por intermdio da cooperao econmica, da defesa do valor internacional dos produtos bsicos, da luta pela eliminao das restries que cerceavam as exportaes latino-americanas e da intensificao do comrcio. Soma-se s trs declaraes o Convnio de Amizade e Consulta, aberto adeso dos demais pases do continente, que institucionalizou sistema regular de troca de informaes entre os dois governos, sendo designado um oficial do Exrcito brasileiro para permanecer em Buenos Aires, em contato semanal com a Casa Rosada. Na esteira do encontro em Uruguaiana, realizou-se reunio da Comisso Mista Brasil-Argentina, no Rio de Janeiro. Na ocasio, os pases decidiram adotar a livre conversibilidade no cmbio, como meio de elevar as trocas comerciais, sobretudo de bens industriais82. Em julho, o Chanceler Mujica, em visita ao Brasil, assinou convnio sobre concesso de privilgios e isenes aduaneiras a Agentes e Reparties consulares de carreira e um acordo administrativo sobre troca de correspondncia diplomtica. Em setembro, quando de passagem pelo Rio de Janeiro em direo aos EUA, o Presidente Frondizi assinou a Declarao do
82
As exportaes limitavam-se ento a bens primrios: caf, acar e frutas tropicais, pelo lado brasileiro; e carnes e gros, pelo lado argentino. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987.
89
Galeo, que confirmou os princpios de Uruguaiana. Em novembro de 1961, em reciprocidade visita de Mujica, San Tiago Dantas firmou com o chanceler argentino, Miguel Angel Crcano, em Buenos Aires, Declarao Conjunta, na qual reafirmaram os termos de Uruguaiana e manifestaram preocupao com o reincio das exploses nucleares, coincidindo na urgncia da concluso de acordo internacional que proibisse a continuao de tais experincias, antes da soluo integral do problema do desarmamento. Firmaram Tratado de Extradio e Conveno sobre Assistncia Gratuita e estabeleceram as bases para a criao de Comisso Mista Permanente de Consultas. O que parece ter distinguido a reunio de Uruguaiana, a ponto de Leite Barbosa consider-la [o] evento mais importante da agenda externa do Governo Quadros83, a sua conotao poltica. Brasil e Argentina reconheceram interesses convergentes, como a adoo de uma poltica externa atenta aos compromissos continentais e circunstncia sul-americana, mas conforme suas prprias convenincias. Coincidiram na necessidade de programas de assistncia ao desenvolvimento na Amrica Latina, de melhoria dos preos dos bens primrios e de ampliao do acesso de bens latino-americanos aos mercados dos pases desenvolvidos. Com base na identificao de temas de interesse comum, Brasil e Argentina buscaram coordenar suas polticas. Decidiram estabelecer exerccio de consultas bilaterais, prvio s reunies em foros hemisfricos e mundiais,. A cooperao Brasil-Argentina passou a ser considerada primeiro passo rumo a maior coordenao com os demais pases latino-americanos. O encontro de Uruguaiana deveria servir de exemplo para o continente, ao mostrar que o entendimento argentino-brasileiro poderia ser ampliado, incluindo outros pases, o que concorreria para conferir maior densidade poltica s reivindicaes do continente, fortalecendo a posio latino-americana face aos EUA e mesmo s demais naes mundiais84. No fortuito, pois, que o
LEITE BARBOSA, Carlos A. Desafio inacabado: a poltica externa de Jnio Quadros. So Paulo: Ateneu, 2007, p. 141. 84 Serve e poder servir de paradigma para a vida de convvio fraterno das naes continentais, visto que, desde ento, todas as posies de magna importncia que tenhamos assumido ou que devamos assumir, no concerto continental ou mundial, vm sendo debatidas, cuidadosa e francamente, entre os dois governos. FILHO, Afonso Arinos. Idem, p. 214. Em discurso na Academia Nacional de Direito de Buenos Aires, San Tiago Dantas compartilha essa linha ao afirmar que [...] no s para a Argentina e o Brasil, mas para todos os pases ainda
83
90
Convnio de Amizade e Consulta tenha sido aberto adeso dos outros pases do continente. Diversos fatores obstruram a continuidade do esprito de Uruguaiana. Uma das razes diz respeito prpria dinmica da poltica externa argentina. Amado Cervo assinala a oscilao como uma das caractersticas da poltica externa argentina ao longo do sculo XX, provocada pela ciso poltica interna entre projetos de peronistas e radicais85. Um ano aps o Encontro em Uruguaiana, o Presidente Frondizi foi deposto por golpe militar, e a poltica exterior argentina passou a distanciar-se da brasileira, pendendo a maior cooperao com os EUA. A precariedade dos eixos de transporte e de comunicao, somada carncia de base industrial consolidada, sobretudo na Argentina, dificultaram o projeto de elevao do intercmbio de bens industriais, e frustraram a meta de integrao das cadeias produtivas dos dois pases. A aproximao Brasil-Argentina inscrevia-se num quadro maior de busca de integrao com a Amrica Latina. Conforme evidenciado nos encontros bilaterais e nos memorandos que exigiam a abertura de escritrios comerciais na regio, a poltica continental do Brasil buscou reforar o compromisso assumido no Tratado de Montevidu de criao de uma rea de livre-comrcio na Amrica Latina para a criao de mercado comum, capaz de fomentar o desenvolvimento regional. O Governo brasileiro entendia que o pan-americanismo ultrapassara a fase jurdica e ingressara no estgio econmico, implicando que a integrao continental deveria converter-se em instrumento de promoo da prosperidade para os pases do hemisfrio. Os relatrios do Itamaraty confirmavam o fundamento dessa aproximao comercial86. O Governo brasileiro almejou fortalecer o sistema interamericano, reiterando
incompletamente desenvolvidos da Amrica, no existe uma alternativa para a unio. Unidos, constituiremos uma das principais foras do mundo em que vivemos [...] desunidos, corremos o risco de vermos tornar-se invivel o nosso projeto nacional [...]. Estudos, conferncias e discursos de Francisco Clementino de San Tiago Dantas In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Set./dez. 1964. 85 CERVO, Amado. A poltica exterior da Argentina 1945-2000 In GUIMARES, Samuel P. (org.). Argentina: vises brasileiras. Braslia: FUNAG, 2000. 86 San Tiago Dantas apresentara estudo que apontava crescimento econmico dos pases latino-americanos de 3,55%, oferecendo grandes perspectivas de aumento das importaes da regio, e confirmava a deciso acertada de prioridade absoluta Amrica Latina. VIZENTINI, Paulo F. Idem, p. 178-180.
91
fidelidade aos princpios de autodeterminao dos povos, no interveno e regime democrtico representativo, e fazendo apelo para a manuteno de iniciativas como a OPA e a recm-criada Aliana para o Progresso, que previam o financiamento a projetos de desenvolvimento nos pases latino-americanos como forma de inibir a intruso de ideias estranhas no continente. A partir da Presidncia de Joo Goulart, previa-se que a ALALC traria no s benefcios intrazonais, em termos de aumento de produtividade, escalas de produo e comrcio para os pases latino-americanos, mas tambm ensejaria ao conjunta, a fim de que a defesa de produtos como o caf, a carne, o trigo e a l se tornasse no uma demanda individual, mas, sim, preocupao de toda a Amrica Latina. A ALALC converter-se-ia num instrumento de coordenao comercial que transcenderia o plano regional, ao buscar tratamento equitativo para o acesso aos mercados dos pases desenvolvidos de produtos bsicos e manufaturados produzidos na regio87. A desnuclearizao da Amrica Latina constituiu tema de interesse comum. Nos encontros com o Uruguai, a Bolvia, o Mxico, o Chile e a Argentina, o Governo brasileiro buscou incluir a questo do desarmamento nuclear na agenda dos pases latino-americanos. A iniciativa respondia a receios do Brasil, aps a escalada de testes nucleares realizados pelos EUA, pela URSS e pela Frana no perodo 1961-1963, de que tais experincias pudessem ser reproduzidas na Amrica Latina, envolvendo a regio na corrida armamentista nuclear. Em abril de 1963, aps entendimentos entre o Brasil e o Mxico88, os Presidentes do Brasil,
Henrique Valle, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores de maio a julho de 1963, compartilhava essa linha: Mais do que um simples alvo de poltica econmica ou de ampliao de comrcio recproco, a integrao das economias da zona pode constituir um elemento de ao na esfera mundial e fortalecer, portanto, nossa posio frente a terceiros pases, tanto nos embates que vimos travando pela melhor considerao de nossos problemas econmicos, quanto at mesmo em atitudes polticas. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, vol. 21, maro de 1953, p. 14. Veremos os xitos do uso da ALALC como instrumento de coordenao de poltica comercial nas negociaes do Brasil no GATT e na criao da Organizao Internacional do Caf. 88 Em carta enviada a Joo Goulart, em maro de 1963, o Presidente do Mxico, Lpez Mateos, manifestou apoio iniciativa do Brasil de proposta de desnuclearizao na Amrica Latina na XVII AGNU, e sugeriu a criao de um acordo com pases da regio que estabelecesse os compromissos com a eliminao de armas nucleares. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Idem.
87
92
da Bolvia, do Chile, do Equador e do Mxico firmaram Declarao Conjunta pela qual se comprometiam a no fabricar, receber, armazenar ou ensaiar armas nucleares ou artefatos de lanamento nuclear e renunciavam coletiva e espontaneamente ao emprego de armas nucleares. Os entraves poltica continental, todavia, pulularam. Foras de esquerda e nacionalistas viam a Alpro com suspeita, temendo que o programa se convertesse numa intromisso estadunidense nos projetos internos nacional-desenvolvimentistas dos pases latino-americanos. Setores de direita tambm mostravam-se insatisfeitos com o auxlio financeiro e tcnico muito abaixo do volume desejado. A ALALC, por sua vez, revelava-se extremamente ambiciosa para o estgio das economias da regio. Orientada pelos princpios de multilateralizao e reciprocidade, a instituio caracterizava-se pelo unitarismo e pela inflexibilidade, ao prever uma liberalizao comercial multilateral, descartando a possibilidade de acordos sub-regionais. Ainda que admitisse estatuto especial para os pases de menor desenvolvimento relativo, a organizao no supunha sistema integral de apoio a esses Estados que efetivasse o tratamento diferenciado. A ALALC esbarrava, ainda, na situao dos mercados e produtos latino-americanos, em grande parte concorrentes entre si, o que impedia a complementaridade necessria para a criao de mercado comum no longo prazo. A maioria dos Governos latino-americanos, por fim, enfrentava instabilidade poltica e econmica interna, o que dificultava a continuidade de suas polticas exteriores, particularmente, do compromisso com a liberalizao comercial. 3.1.1.1.1. Cuba No perodo da PEI, Brasil e Cuba mantiveram boas relaes. A aproximao de Jnio Quadros a Fidel Castro ocorreu antes mesmo da posse do mandatrio brasileiro. Em maro de 1960, o ento candidato aceitara o convite do lder cubano para visitar a ilha caribenha. Naquele momento, o regime de Havana esforava-se em granjear apoio dos Governos latino-americanos sua poltica de autodeterminao89. Afonso Arinos, ento deputado da UDN com indcios fortes de que ocuparia
89
Fidel Castro tambm convidara o candidato da aliana PSD/PDT, Marechal Lott, que declinou o convite. LEITE BARBOSA, C. A. Idem, p. 59.
93
a chancelaria, recomendava a Quadros que demonstrasse propsito de reintegrar Cuba no convvio continental, reaproximando Havana e Washington e firme posio ao lado do Ocidente democrtico. Aps a visita, Quadros declarou:
Vejo em Cuba o justo e poderoso anelo de um povo buscando a sua emancipao econmica e social [...] Cuba no reclama presso nem justifica sano de qualquer espcie. Cuba exige compreenso. No se cuide de puni-la, mas de auxili-la: hostiliz-la no continente corresponder seguramente a compeli-la a procurar ajuda externa e segurana fora do hemisfrio90.
Em fevereiro, o Presidente Quadros rechaou proposta dos EUA, formalizada na Misso do ex-Embaixador no Brasil, Berle Jnior, de participao militar brasileira numa interveno armada em Cuba para afastar a influncia comunista na ilha. Entre fevereiro e maro, o Embaixador Vasco Leito da Cunha, Secretrio-Geral do Itamaraty e ex-Chefe da misso diplomtica em Havana, realizou duas visitas ilha caribenha. Entregou carta a Fidel, na qual Quadros elogiava o anti-imperialismo do lder cubano, mas exortava-o a abandonar a influncia sovitica. O Presidente brasileiro argumentava que o comunismo era estranho Amrica Latina, e sugeriu que Cuba fosse neutra em relao aos EUA e aberta URSS, sem criar com esta aliana formal, configurando um modus vivendi suscetvel de garantir a integridade territorial da ilha. Declarava que o Brasil estaria disposto a ajudar Cuba a harmonizar suas relaes com o continente e, em especial, com os EUA. Quando da invaso da Baa dos Porcos, em abril, o Presidente Quadros manifestou profunda apreenso e reiterou a deciso inabalvel de defesa dos princpios da autodeterminao dos povos e de absoluto respeito soberania das naes91. Em 19 de agosto, em seu retorno da Conferncia de Ministros das Finanas do Hemisfrio Ocidental, em Punta del Este, o Ministro da
90 FRANCO, Afonso Arinos de M. Memrias. Rio de Janeiro: J. Olympio, 1961-1976, vol. 2, p. 462. e LEITE BARBOSA, C. A. Ibidem p. 131-132. 91 BARRETO FILHO, Fernando de Mello. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1912-1964. So Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 246.
94
Indstria, Ernesto Che Guevara, foi condecorado em Braslia por Jnio Quadros com a Gr-Cruz da Ordem do Cruzeiro do Sul, a maior comenda do Governo brasileiro. Quadros justificou o gesto como agradecimento liberao de sacerdotes espanhis pelo governo de Cuba e como demonstrao do desejo de estreitar relaes econmicas e culturais. Acresce que os resultados da reunio de Punta del Este prenunciavam a excluso de Cuba da comunidade americana porquanto a Aliana para o Progresso adotada formalmente na reunio no inclua aquele pas no programa de assistncia ao desenvolvimento da Amrica Latina e a concesso da honraria a Guevara serviria para balizar uma posio antagnica do Brasil92. Em fins de 1961, o Governo de Fidel Castro declarara-se socialista e as relaes do Brasil com Cuba passariam a atrair ateno redobrada. Na VIII Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores Americanos, realizada em Punta del Este, em janeiro de 1962, o Brasil, juntamente com a Argentina, a Bolvia, o Chile, o Equador e o Mxico, absteve-se da proposta dos EUA que excluiu Cuba da OEA. O Brasil rechaou qualquer possibilidade de aplicao do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR)93 ao caso cubano. Em seu arrazoado, o Chanceler San Tiago Dantas demonstrou que o Tratado do Rio de Janeiro, que instituiu o TIAR, no considerava o estabelecimento de um regime poltico como caso de ataque armado ou agresso. Argumentou tambm que, dos pontos de vista poltico e jurdico, a expulso de Cuba da OEA resultava ineficaz, pois no implicaria a transformao interna do regime cubano e impediria o confronto com os benefcios da prtica das instituies livres. Ademais, transgrediria a norma jurdica, uma vez que a Carta dos Estados Americanos no continha artigo algum prevendo a expulso de um de seus membros. A posio do Brasil em relao a Cuba pode ser sintetizada na busca do equilbrio entre a defesa do regime democrtico e a luta pela preservao da integridade continental. De um lado, o Brasil manifestava a repulsa ao comunismo internacional, condenando a existncia de ideologias estranhas dentro do sistema continental; de outro, defendia a no interveno e a autodeterminao do povo cubano na busca
92 93
LEITE BARBOSA, C. A. op. cit, p. 305-317. Assinado em setembro de 1947, o TIAR destinava-se a promover a defesa hemisfrica contra agresses externas pelo princpio da segurana coletiva.
95
da independncia poltica e econmica de seu pas, argumentando que o melhor mtodo de combate ao comunismo era a luta contra o subdesenvolvimento94. Em todo o perodo da PEI, o Brasil procurou colaborar para a pacificao continental, buscando soluo conciliatria que aproximasse os EUA de Cuba. Inicialmente, o Governo brasileiro tentou impedir que a ilha caribenha se deslocasse para a esfera de influncia sovitica, o que tornaria a Amrica Latina um palco da Guerra Fria95. Aps Fidel Castro declarar-se socialista, em dezembro de 1961, o Governo brasileiro buscou, ento, evitar a imposio de sanes diplomticas, econmicas ou militares pelos EUA ao regime em Cuba, e assegurar condies que propiciassem o retorno da ilha rbita dos pases livres, com o fito de preservar a integridade territorial e a autodeterminao cubana, sem prejuzo da unidade americana e da democracia representativa. Cabe mencionar, ainda, a dimenso interna das relaes entre o Brasil e Cuba. No memorando preparado para o ento candidato Jnio Quadros, Afonso Arinos afirmava que [a] viagem do dr. Jnio Quadros a Cuba ser muito mais um acontecimento da poltica interna brasileira do que da poltica externa continental. Com efeito, o que se impe preparar a vitria do candidato, e a viagem pode contribuir para ela96. Se, por um lado, as relaes com Cuba aumentavam a popularidade de Jnio Quadros junto a setores de esquerda, como classes mdias e o Partido Comunista Brasileiro (PCB), por outro, indispunham o Presidente com setores de direita, como a Unio Democrtica Nacional (UDN),
[O] que nos leva a condenar formalmente [...] qualquer presso externa sobre o Governo cubano o respeito [...] a um princpio [...] o da no-interveno. Estados democrticos, como os Estados desse hemisfrio, jamais aceitaro que a ingerncia de uma potncia estrangeira possa ser meio idneo para modificar o regime poltico adotado por um povo [...] Qual o meio idneo do qual esperamos que Cuba possa retirar foras para integrar-se na prtica mais ortodoxa da democracia? Esse meio idneo a livre manifestao da vontade do povo cubano, do povo de qualquer pas [...] A tanto se resume a posio brasileira, em relao ao Governo de Fidel Castro. No h qualquer simpatia ideolgica. Estudos, conferncias e discursos de Clementino San Tiago Dantas In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Rio de Janeiro: IBRI, set./dez. 1964, p. 465-466. Indcio da postura brasileira contra o comunismo sovitico no hemisfrio foi a oposio do Brasil entrada de Cuba na ALALC, em agosto de 1962, em vista da incompatibilidade do sistema cubano de economia planificada com o mecanismo americano de zona de livre comrcio. 95 FILHO, Afonso Arinos. Idem, p. 129-130. 96 FILHO, Afonso Arinos. Ibidem, p. 128.
94
96
corroendo uma das bases de sustentao do mandatrio brasileiro. A condecorao a Che Guevara acirrou a crise poltica interna. Em editoriais na Tribuna da Imprensa, o Governador do Rio de Janeiro, Carlos Lacerda, acusou a poltica exterior de destruir a unidade do continente americano, aproximando o Brasil da rbita da Rssia. Vozes dissidentes tambm se levantaram em quase todos os partidos, como no Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), com os Senadores Caiado de Castro e Lima Teixeira; na UDN, com Herbert Levy e Henrique Turner; no Partido Socialista Brasileiro (PSD), com Abelardo Jurema; no Partido Socialista; e no Partido Social Progressista. O Presidente da Ao Democrtica Parlamentar, Deputado Joo Mendes, leu na Cmara manifesto no qual repudiava as aes do Governo que, a seu ver, reduziam o pas ao ridculo97. No Governo Goulart, a questo cubana assumiu ares ainda mais dramticos. Pouco antes da Conferncia em Punta del Este de 1962, quatro ex-chanceleres publicaram nota no jornal O Globo favorvel expulso de Cuba98. Aps o voto do Brasil, o Chanceler San Tiago Dantas teve urgncia em expor sua argumentao ao pblico, primeiro em cadeia nacional de rdio e televiso, e, depois, na Cmara dos Deputados, onde recebeu duras crticas. O apoio de segmentos como o Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) e a Unio Nacional dos Estudantes (UNE) poltica brasileira no era suficiente para contrabalanar oposio cada vez mais volumosa e articulada de meios polticos, alta cpula das Foras Armadas e agremiaes como o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD)99 e o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES)100, que criticavam a diplomacia brasileira por afastar o Brasil dos EUA, nosso principal parceiro econmico, poltico e militar, s custas de uma aliana com um pas que se desligara do bloco continental ao abraar a causa socialista.
LEITE BARBOSA, C.A. Idem, p. 328-331. Jos Carlos de Macedo Soares, Joo Neves da Fontoura, Vicente Ro e Horcio Lafer. 99 O instituto foi fundado em maio de 1959, por Ivan Hasslocher, juntamente com empresrios brasileiros e estrangeiros que, descontentes com o Governo JK, julgaram necessrio organizarse com o objetivo de combater o comunismo no Brasil e influir nos rumos do debate econmico, poltico e social do pas. 100 Organizao de empresrios do Rio de Janeiro e de So Paulo fundada oficialmente em fevereiro de 1962, para defender a liberdade pessoal e da empresa, ameaada pelo plano de socializao dormente no seio do governo Joo Goulart, por meio de um aperfeioamento de conscincia cvica e democrtica do povo.
97 98
97
3.1.2. Plano mundial 3.1.2.1. frica A poltica africana deve ser compreendida como desdobramento da corrente nacional-desenvolvimentista, que aspirava mundializao, com os objetivos de maior projeo poltica internacional e de ampliao de mercado. A intensificao das relaes do Brasil com a frica respondia aos anseios de diplomatas e intelectuais101, segundo os quais o Brasil, por sua matriz cultural, teria vocao natural para a frica, e por seus desequilbrios estruturais internos e externos, deveria unir-se s novas naes do continente africano, a fim de formar frente unida de pases perifricos em prol de uma plataforma internacional do desenvolvimento. As primeiras iniciativas da poltica africana so tomadas em 1961. Naquele ano, criou-se a Diviso da frica102 no Ministrio de Relaes Exteriores para tratar exclusivamente das relaes do Brasil com o continente africano. A partir de ento, foi includo, no Relatrio do MRE, captulo dedicado frica, que resumia a posio brasileira sobre aquele continente e as atividades desenvolvidas a cada ano. Recm-eleito, o Presidente Jnio Quadros enviou o jornalista Joo Dantas em misso Tunsia, com o objetivo de entregar mensagens ao Presidente Bourguiba e ao lder do movimento de libertao argelina, Ferhat Abbas, em que o mandatrio brasileiro expunha sua inteno de estreitar relaes com os novos pases da frica e fazia votos para que a Arglia se tornasse em breve uma repblica independente. Abbas qualificou Quadros de le soleil de lAmerique. Em abril, o Presidente expediu memorando em que solicitava a Afonso Arinos a manifestao de solidariedade, inclusive por rdio, ao Presidente General de Gaulle por
101 Muitos dos quais com participao no Itamaraty, como o diplomata Adolpho J. Bezerra de Menezes, os estudiosos e professores do Instituto Rio Branco Jos Honrio Rodrigues e Maria Yedda Linhares e o intelectual Cndido Mendes, coordenador-geral da assessoria tcnica da Presidncia da Repblica durante o Governo Quadros. BEZERRA DE MENEZES, A. J. O Brasil e o mundo sio-africano. Rio de Janeiro: GRD, 1960. ___. sia, frica e a poltica independente do Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1961. RODRIGUES, Jos H. Brasil e frica. Outro horizonte. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1961. MENDES, Cndido A. Nacionalismo e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Estudos Afro-Asiticos, 1963. 102 Em 1976, A Diviso da frica (DAF) sofrer uma ciso, dando lugar DAF-I e DAF-II.
98
ocasio do levante militar em Argel contra a nova poltica metropolitana, favorvel independncia do povo argelino103. Em maro de 1961, em resposta ao primeiro despacho do Presidente com o Chanceler Arinos, um Grupo de Trabalho para a frica foi constitudo no Itamaraty com o objetivo de avaliar a possibilidade de criao de representaes diplomticas brasileiras nos novos Estados do continente africano e explorar medidas concretas para o desenvolvimento das relaes polticas, comerciais e culturais entre o Brasil e a frica. Com base no relatrio do Grupo, foram abertos Embaixadas: Dacar (Senegal), Abidj (Costa do Marfim), Lagos (Nigria), Adis Abeba (Etipia) e Acra (Gana), e Consulados em Luanda (Angola), Loureno Marques (Moambique), Nairbi (Qunia), Salisbury (Rodsia do Sul) e Leopoldville (Congo). Em reciprocidade, Gana e Senegal instalaram embaixadas em Braslia, em 1962 as primeiras embaixadas africanas na Amrica Latina. Em abril, o Presidente criou por decreto o Instituto Brasileiro de Estudos Afro-asiticos (IBEAA), que previa concesso de bolsas de estudo para estudantes africanos do ensino mdio e superior, intercmbio de professores, programa de exposies e seminrios e visitas de conferencistas. O Brasil recebeu a visita do Ministro das Finanas do Gabo e de misses especiais de Camares e da Nigria. Em maro, o Ministro Afonso Arinos compareceu s cerimnias comemorativas do aniversrio da independncia da Repblica do Senegal e da posse do Presidente Lopold Senghor e assinou acordo cultural. Foi nomeado Embaixador em Acra, Gana, o jornalista e escritor Raimundo de Souza Dantas. Em
Quadros justificou o comunicado como decorrncia das diretrizes fundamentais da nossa poltica externa, sobretudo no que respeita os princpios de autodeterminao dos povos, em geral, e das populaes africanas, em particular. LEITE BARBOSA, C. A. Idem, p. 262265. Na abertura da sesso legislativa, Quadros havia explicitado o incentivo emancipao da nao africana. Nenhuma satisfao maior para o Governo, no cenrio mundial, do que ver aproximar-se o dia em que um povo de tanta significao do mundo islmico, como o argelino, atingir a sua independncia. No Governo Goulart, San Tiago Dantas tambm expressou claro apoio causa argelina em seu discurso de posse: Seu destino [Brasil] lhe impe, assim, uma conduta firmemente anticolonialista e anti-racista. Nossas relaes fraternais com Portugal, nossa amizade tradicional com a Frana, no nos impedem de tomar posio clara nas dolorosas divergncias que, a propsito do colonialismo africano, se tm apresentado entre as Naes Unidas e aqueles pases. Os dois Estados devem, no nosso entender, assegurar a autodeterminao a Arglia e de Angola. RBPI, dezembro 1961.
103
99
junho, o Brasil esteve representado pelo Deputado J. Coelho de Souza nas solenidades de independncia de Serra Leoa, que visitou, em carter oficial, Nigria, Gana, Costa do Marfim e a Repblica da Guin, atravessando os territrios das Repblicas do Togo e de Daom. Em maio, em misso, o Embaixador em Lisboa, Francisco Negro de Lima, visitou Angola, e produziu extenso relatrio sobre as colnias portuguesas naquele continente. Por ocasio dos festejos do primeiro aniversrio da independncia do Gabo, enviou-se Misso especial chefiada pelo Senador Vivaldo Lima Filho. Em dezembro, o Embaixador do Brasil no Cairo foi designado para comparecer s cerimnias de independncia de Tanganica. Em Memorando de 27 de julho, Quadros expediu srie de instrues ao Chanceler Afonso Arinos, incumbindo-o de: elaborar um informativo, a ser distribudo, quinzenal ou mensalmente, na frica; demonstrar inequvoco prestgio a determinados lderes africanos; criar um curso de lnguas exticas no Ministrio; enviar clubes ou esportistas s naes africanas, em coodernao com o Conselhor Nacional de Desportos; e promover viagens da ESG aos pases da frica, em coordenao com o Ministrio da Guerra. Foi determinado que o navio-escola Custdio de Mello, que tradicionalmente navegava o circuito europeu em sua primeira viagem de instruo com a turma de guardas-marinha, singrasse as costas ocidental e oriental africanas. O barco transportaria mensagens oficiais a todos os governantes dos pases visitados, acompanhadas de condecoraes e presentes. Seriam montados estandes no navio, exibindo produtos brasileiros, como eletrodomsticos, tecidos e veculos utilitrios104. No Governo Goulart, inauguraram-se linhas martimas especiais, ligando o Brasil ao continente africano para facilitar o intercmbio comercial. Em agosto de 1962, o Ministro do Planejamento do Congo (Brazzaville), em visita ao Brasil, discutiu a pauta comercial dos dois pases. Em fevereiro de 1963, o Ministro nigeriano do Desenvolvimento Econmico realizou viagem similar. Em janeiro de 1964, o Ministro da Agricultura do Qunia visitou o pas para tratar de uma poltica comum na rea de exportao de caf.
Devido a atrasos na preparao da mostra, a partida do Custdio de Mello s foi realizada em 16 de setembro, e o seu roteiro incluiu quinze portos nas duas costas africanas.
104
100
O adensamento das relaes com os pases africanos ampliava o perfil internacional do Brasil. O pas colocava-se como ponte entre a frica e o Ocidente, nos termos de Jnio Quadros105. De um lado, a prevalncia interna do regime democrtico aproximava-o das potncias ocidentais. De outro, aspiraes mtuas em prol da paz internacional e do desenvolvimento econmico acercavam o Brasil dos povos africanos. Nos discursos, a defesa dos princpios da igualdade das raas, da autodeterminao dos povos, do anticolonialismo e da no interveno figuravam como os principais elos polticos. A valorizao dos preos dos produtos de base, o estmulo industrializao e a promoo da justia social, por sua vez, cimentavam a unio econmica. O discurso oficial brasileiro acentuava a identidade cultural comum dos dois povos, que reforaria as credenciais de ponte do pas. Construa-se uma imagem da sociedade brasileira forjada na comunho da matriz ocidental com a herana histrica e cultural do continente africano, a ser projetada na frica. Leite Barbosa sublinha que esse recurso de identidade etnocultural se revelava mecanismo til para contrabalanar a exiguidade de meios financeiros e tecnolgicos internos para a ao brasileira naquela poro quando comparada com o poder das antigas metrpoles106. As iniciativas de nomeao do escritor negro Raymundo de Souza Dantas a Embaixador em Acra e a criao do IBEAA refletem esse discurso culturalista107. A intensificao das relaes do Brasil com a frica tambm encerrava interesse interno. A ideia de o pas possuir uma natural vocao africana era no s dirigida ao povo africano, mas tambm ao pblico brasileiro. Alm da abertura de diversas representaes permanentes e da designao pioneira de um indivduo negro para ocupar a chefia de uma delas, o Presidente Jnio Quadros tinha sido o primeiro mandatrio a conferir a um negro, o professor Milton Santos, a Casa Civil da Presidncia. Alm disso, havia escolhido como chanceler o poltico Afonso Arinos, cuja trajetria poltica marcara-se pela condenao e criminalizao do racismo. No entendimento do Governo, tais
105 Ou elo ou trao de ligao entre o mundo afro-asitico e as grandes potncias ocidentais, nos termos de Afonso Arinos, conforme discurso de posse. 106 LEITE BARBOSA, C. A. Idem, p. 273. 107 SARAIVA, J. F. Sombra. Idem, p. 89-96.
101
demonstraes de sensibilidade com a causa da miscigenao racial poderiam atrair o apoio de amplos segmentos da sociedade brasileira. Afonso Arinos sintetizou essas dimenses ao afirmar que
Minha poltica africana [...] era fundada em dois propsitos. De um lado, eu sentia a possibilidade e at mesmo a relativa facilidade de construir um slido prestgio brasileiro nos novos Estados negros. Demograficamente, o Brasil um dos maiores, se no o maior Estado negro do mundo, e uma poltica de aproveitamento deste fator inafastvel teria grandes resultados, tanto no prestgio do nosso pas na comunidade africana (com vantagens para a nossa ao nas Naes Unidas) como no despertamento do interesse e do apoio das grandes massas brasileiras de sangue mestio em relao poltica externa do governo108.
Comparando o Governo Quadros com o Governo Goulart, notam-se nuances na poltica africana. Embora, nos discursos, os dois Governos se assemelhem no interesse de aproximar o Brasil da frica, na prtica, o Governo Quadros avanou na adoo de medidas, como a criao de misses permanentes e especiais e institutos culturais, a fim de intensificar as relaes com pases africanos. No Governo Goulart, no parece existir ao destacada nesses termos, salvo a circunavegao do navio-escola Custdio de Mello que, a rigor, havia sido determinada pelo Governo Quadros. O foco do Governo Goulart residiu menos nas relaes bilaterais do que na arregimentao do apoio africano para a formao de uma frente unida em prol de questes centrais da cooperao Sul-Sul. Como apontam Jos H. Brito Cruz e Luiz F. Ligiro109, enquanto o perodo Quadros priorizou temas polticos e de segurana, o perodo Goulart corresponde a uma fase da PEI mais voltada aos temas econmicos e ao internacional para a defesa desses temas. Essa reorientao da poltica externa brasileira acompanhou a tendncia mundial de importncia crescente da questo do desenvolvimento. Como visto no captulo anterior, o maior entendimento entre os EUA e a URSS,
FRANCO, Afonso A. de Mello. Idem, p. 144. LIGIRO, Luiz Fernando. Idem. BRITO CRUZ, J. H. Aspectos da evoluo da Diplomacia Brasileira no Perodo da Poltica Externa Independente In DANESE, Sergio (org) Ensaios de Histria Diplomtica do Brasil (1930-1986) Braslia: Cadernos do IPRI, no 2, 1989.
108 109
102
particularmente aps a instalao do telefone vermelho ao final da crise dos msseis de Cuba de 1962, preparava ambiente favorvel incluso de temas que no os exclusivamente ligados segurana na agenda internacional. Paralelamente, medida que a onda de independncia poltica ia se alastrando pelos continentes asitico e africano, os jovens pases percebiam que o fim do jugo colonial no rompera os laos de dependncia. Persistia a subordinao econmica efetiva, expressa na condio de subdesenvolvimento, impondo a eles a necessidade de articulao para a superao do problema. Alm da nova configurao externa, a diplomacia brasileira no Governo Goulart passou a considerar que o incremento das relaes econmicas com a frica, prioridade no Governo Quadros, que entendia ser aquele um mercado potencial importante para as exportaes brasileiras de manufaturados110, no conviria, dado o baixo crescimento projetado para a regio. Para San Tiago Dantas, aps leitura de relatrio interno do MRE, o Brasil deveria direcionar suas vendas aos mercados da Amrica Latina, dos EUA e do bloco socialista, pois esses pases, ao contrrio dos Estados africanos, tendiam a exportar mais do que importar, dispondo das divisas necessrias para custear suas compras internacionais111. O Brasil deveria traduzir as aspiraes e os interesses comuns em aes concretas, particularmente no cenrio internacional. De 1950 a 1962, vinte e sete pases africanos haviam-se tornado independentes, contribuindo para exceder o nmero de Estados do Sul aos do Norte no sistema ONU. Na leitura oficial, o Brasil poderia tirar proveito da vantagem numrica dos pases em desenvolvimento para aumentar o poder de barganha nas negociaes internacionais, com nfase no tema
No artigo publicado na Foreign Affairs, o Presidente declarava: Atualmente, o crescimento industrial de meu pas garante aos africanos uma importantssima fonte de suprimentos, que poderia mesmo servir como base de acordos para unir os nossos respectivos sistemas de produo [...] preciso levar ao conhecimento do mundo o fato de que o Brasil est aumentando intensivamente sua produo, com vistas no apenas ao mercado domstico, mas especificamente procurando atrair outras naes. De um ponto de vista econmico, a divisa de meu Governo Produzir tudo, porque tudo que for produzido comercivel. Essa inteno ficou evidente na exposio flutuante do navio-escola Custdio de Mello. QUADROS, J. Brazil`s New Foreign Policy In Foreign Affairs, 40, outubro de 1961, p. 25-28. 111 Deixemos de lado certas reas onde as nossas possibilidades no parecem grandes. A frica, por exemplo. Seu ndice de crescimento ser de 3,44, inferior mdia global, e a frica tem tendncia para endividar-se (devido a seu dficit comercial). VIZENTINI, J. P. F. Idem, p. 178-180.
110
103
da estabilizao e a valorizao dos preos internacionais dos bens primrios. O Governo brasileiro buscou firmar com os africanos acordos internacionais centrados em produtos de base e apoiou a criao da Aliana dos Pases Produtores de Cacau, em Abidj, e a Organizao Internacional do Caf, com sede em Londres, ambas em 1962. A relao com o Senegal constituiu exemplo da prevalncia dos temas polticos e culturais sobre os temas econmicos no Governo Quadros. Conforme visto, em abril de 1961, a misso de Afonso Arinos ao Senegal revestia-se de especial importncia poltica: tratava-se da primeira viagem de um ministro brasileiro frica112, e tinha como tarefa a instalao da Embaixada brasileira, um ano aps a independncia do pas. O tema da conversa entre Afonso Arinos e Lopold Senghor, todavia, limitou-se a contatos literrios e acordos culturais. Em que pese a importncia do tema, particularmente dada a produo literria do Presidente Senghor e o seu comprometimento com a francofonia, nada de significativo foi tratado com relao posio do Senegal de apoio s negociaes para a assinatura do acordo Mercado Comum Europeu pases africanos associados, que afetava os interesses econmicos brasileiros113. Constrangimentos de toda sorte tolheram o maior xito na execuo da poltica africana. Um deles refere-se carncia de recursos humanos e materiais. Chefes de Misso indicados para as novas representaes na frica, ao assumirem suas funes, constataram que no havia infraestrutura necessria para o funcionamento dos postos114. Mesmo o discurso culturalista teve suas limitaes, como deixava antever o comentrio irnico de Nkrumah que a melhor prova da integrao racial brasileira seria a indicao de um embaixador negro para pases brancos115. Na administrao Goulart, as negociaes para o acordo de
E viria a ser nica viagem internacional oficial do Chanceler. Previsto no tratado constitutivo da CEE, e firmado em 1963, o acordo Lom concedia vantagens comerciais a ex-colnias africanas. Nas sesses do GATT, o Senegal, que viria a integrar o acordo em 1963, mostrava-se veementemente contra a proposta do Brasil, em conjunto com pases americanos e outros africanos, de extenso do tratamento preferencial do MCE a todos os pases do Sul. Veremos mais detidamente essa parte no item comrcio e desenvolvimento. J. Honrio Rodrigues creditou os parcos resultados da misso alienao de uma e de outra parte. RODRIGUES, Jos H. Brasil e frica. Outro horizonte. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p 304-305. 114 Sombra Saraiva cita as queixas de Raymundo Souza Dantas e Rubem Braga, em Marrocos. SARAIVA, J. F. Sombra. Idem, p. 72-73. 115 SARAIVA, J. F. Sombra. Idem, p. 90.
112 113
104
Lom dificultaram a formao de uma frente coesa contra as polticas discriminatrias do MCE (Mercado Comum Europeu). No aspecto domstico, a poltica externa atraa crticas da UDN, que acusava-a de acenar com regimes de tendncia socialista na frica e deixar-se levar por uma aventura negativa na frica subsaariana; e da ESG, para quem o pas deveria retomar a linha americanista, preferindo presena conjunta do Brasil e dos EUA na costa atlntica africana116. 3.1.2.2. sia O continente asitico foi mencionado em ambos os Governos Quadros e Goulart como rea com a qual o Brasil deveria buscar maior aproximao. O Presidente Quadros declarou que as possibilidades de relaes comerciais entre o Brasil e o Oriente so praticamente terra incgnita [...] A China, Coreia, Indonsia, ndia, Ceilo e todo o sudoeste da sia abrem espao para o desenvolvimento de nossa produo e empreendimentos comerciais [...]. Na Mensagem ao Congresso Nacional, em 1963, Joo Goulart exps que
o continente asitico, exceto o Japo, constitui campo ainda inexplorado pela diplomacia brasileira. Deve-se acelerar os estudos com vistas extenso da rede de representao brasileira na sia. Pretende-se ainda enviar uma misso de carter comercial, a fim de estabelecer um intercmbio regular entre o Brasil e os pases asiticos.
A Indonsia e a China foram os pases priorizados. Em maio, o Presidente da Indonsia, Achmad Sukarno foi o primeiro chefe de Estado a visitar Braslia como capital federal. Na Declarao Econmica Conjunta, os dois pases comprometeram-se a fomentar o comrcio bilateral e a coordenar uma poltica econmica comum no plano mundial, de defesa dos preos e mercados de produtos primrios117. Em setembro, foi inaugurada linha de transporte martimo entre o Rio de Janeiro e Jacarta.
116 Algumas vozes do PTB mostraram-se favorveis poltica brasileira. SARAIVA, J. F. Sombra. Idem, p. 68-70. 117 Coleo de Atos Internacionais, Seo de Publicaes do MRE, Departamento de Imprensa Nacional, 1963, no 461 a no 480, no 478.
105
Repblica Popular da China foi dedicada grande ateno. Em maio de 1961, o Brasil recebeu a visita de misso comercial chinesa, interessada na indstria de couros e no potencial de produo soja no Rio Grande do Sul. Em agosto de 1961, o Vice-Presidente J. Goulart chefiou misso comercial Repblica Popular da China, ocasio na qual manteve encontros com Mao Zedong e o Vice-Presidente Tung Bi-Wu, sendo o primeiro vice-presidente de um governo latino-americano a visitar o pas aps a vitria da Revoluo. Assinou-se ajuste entre o Banco do Brasil e o Banco Popular da China, para disciplina do intercmbio comercial entre os dois pases, estimado em US$ 28 milhes. Em dezembro de 1962, o Brasil concluiria acordo de comrcio com a China. Em 1963, foi autorizada a abertura de um escritrio comercial chins no pas. No plano multilateral, a posio brasileira com relao China consistia na defesa do exame da questo de incluso do pas na ONU. No se esposava a admisso direta do pas no seio da organizao, mas, sim, a anlise desse tema na agenda dos trabalhos das Naes Unidas. Em fevereiro de 1961, Afonso Arinos anunciou, em entrevista imprensa nacional, que o Brasil era favorvel discusso da entrada da China comunista na ONU. San Tiago Dantas fundamentou a posio brasileira na preocupao com a manuteno da paz mundial. Argumentou que a discusso do tema na AGNU obrigaria a China comunista a vincular-se aos propsitos e princpios da ONU 118. Tratava-se de mudana na orientao da poltica exterior brasileira, que, at ento, votara contra a proposta. O interesse comercial tambm parece ter informado a posio brasileira. Conforme visto, no perodo da PEI, inmeras iniciativas foram realizadas para incrementar o comrcio entre o Brasil e a China, composto por caf, cacau e derivados, madeira, bens industriais de consumo, pelo lado das exportaes brasileiras; e mquinas, ferramentas, perfuratrizes, carvo, chumbo, pelo lado das exportaes chinesas119.
118 Como poderia uma nao, cnscia de suas responsabilidades e sabendo o que significa uma comunidade das propores da China continental, armada e em condies de armar-se ainda mais, fora dos quadros das Naes Unidas, concordar indefinidamente em que esse assunto no fosse sequer examinado, interpelaes DANTAS, San Tiago. Idem, p. 464. No discurso de posse, o Chanceler manifestara apoio causa chinesa: [F]avorecemos a discusso da representao chinesa que, apesar de sua indiscutvel importncia, vem sendo evitada h muitas sesses. 119 Podemos, ver no artigo de Jnio Quadros, uma referncia implcita ao aspecto comercial
106
3.1.2.3. Movimento No Alinhado A posio brasileira nos dois Governos em relao ao Movimento No Alinhado pode ser compreendida nos quadros de uma poltica autnoma, que agia consoante os interesses brasileiros, sem prejuzo dos compromissos americanos e ocidentais. Se, de um lado, aproximava-se das reivindicaes do Movimento No Alinhado (MNA), como a busca de uma poltica independente fundada na coexistncia pacfica e no no alinhamento e o apoio aos movimentos de libertao nacional, por outro, o engajamento brasileiro encontrava seus limites no sistema interamericano e nas relaes com os EUA. Os critrios de absteno de qualquer aliana militar coletiva nos quadros dos conflitos entre as grandes potncias e de rechao de qualquer aliana bilateral com uma grande potncia, acordados na Conferncia de Belgrado em 1961 como qualificadores de pases no alinhados, no poderiam ser aplicados ao caso brasileiro, tendo em vista a adeso do pas ao TIAR e a manuteno de vnculos com o bloco ocidental, como a democracia representativa. Alm do impedimento de origem, parecia inconveniente a integrao ao bloco neutralista, porque, na viso dos formuladores e executores da poltica externa, o pas deveria praticar uma ao independente, que tivesse liberdade de movimento na poltica internacional e no fosse atrelada s determinaes de um bloco de pases cujo desenvolvimento histrico, poltico e cultural diferia substancialmente do nosso120. O
em relao questo da representao da China. Depois de expor a necessidade de ampliar mercados para as exportaes brasileiras, o Presidente afirma que o Brasil apoiaria a incluso do tema na ONU, argumentando que essa posio inicial ter, no seu devido tempo, suas conseqncias lgicas. 120 Em exposio ao Senado Federal em 6 de junho, Afonso Arinos esclarecia que: A nossa poltica independente mas no neutralista, principalmente porque, na minha opinio, o neutralismo uma forma de engajamento. [...] [O] neutralismo representa, sem dvida, com todas as vantagens, com toda a importncia desta ao, um determinado tipo de ao, que no omisso, mas , isto sim, influncia e interveno, dentro de um determinado quadro de estrutura interna, nacional, e de perspectivas externas, ou internacionais [...] Nossa posio, portanto, no de neutralidade, seno de independncia. FILHO, Afonso Arinos. Idem, p. 231-232. E, para San Tiago Dantas, a independncia mais que o neutralismo, porque no sequer uma posio comprometida com essa obrigao, muitas vezes egosta de guardar o meio-termo. A independncia , acima de tudo, aquela posio que no se curva aos interesses de um bloco nem de outro, que no deseja ver sua conduta internacional predestinada por uma aliana ou j decidida por afinidades polticas consideradas, de modo sistemtico, irreconciliveis. A poltica neutralista sistemtica e perde flexibilidade, ao passo que a poltica independente flexvel e construtiva.
107
Brasil deveria, assim, apoiar o MNA, devido ampla coincidncia de interesses, sem enquadrar-se na sua postura neutralista. Na reunio preparatria da I Conferncia do Movimento No Alinhado, no Cairo, em junho de 1961, o Brasil enviou como observador o Embaixador Arajo Castro121. Em setembro, Afonso Arinos representou o Brasil como observador. Em setembro de 1963, o Brasil recebeu a visita do Presidente da Repblica da Iugoslvia, Joseph Tito, 122 ocasio na qual foi criada Comisso Mista Permanente para o incremento do intercmbio comercial e a cooperao econmica. Em entrevista coletiva concedida imprensa, destacou-se a importncia da coexistncia pacfica e do Tratado de Moscou de proscrio parcial das experincias nucleares. 3.1.3. Plano multilateral 3.1.3.1. Antirracismo e frica do Sul O Brasil condenou o apartheid, mas mostrou-se contra a aplicao de sanes, sob a defesa do princpio da no interveno. Na XVI Assembleia Geral da ONU (AGNU), Afonso Arinos afirmara que [o] Brasil deplora as sobrevivncias de racismo em vrios pontos do mundo, principalmente na frica do Sul [...] Apoiaremos todas as iniciativas das Naes Unidas que visem a pr cobro discriminao racial em qualquer parte do planeta123. O Brasil aprovou projeto da ndia, do Ceilo e da Malsia na AGNU, em 1961, que condenava com veemncia a poltica de apartheid do Governo de Pretria e solicitava conduta em consonncia com os princpios da Carta. Na votao da resoluo 1761 da AGNU, de 1962, que propunha a adoo de medidas retaliatrias, como rompimento de relaes diplomticas,
Pelo memorando no 146 de 31 de maio, o Presidente Quadros determinou a Afonso Arinos que convidasse o Secretrio-Geral para observador no Cairo, pois queria que o pas fosse representado por funcionrio de alta hierarquia. Nesta data, entretanto, Vasco Leito era demitido do cargo devido a problema surgido com a misso Joo Dantas e, no mesmo dia, outro memorando solicitava designar como observador Joo de Arajo Castro, ministro-conselheiro da Embaixada em Tquio. LEITE BARBOSA, C. A. op. cit, p. 213. 122 Alm de Sukarno e Tito, no Governo Quadros, Nehru, Nasser e Nkrumah haviam sido convidados a visitar o Brasil. 123 Em seu discurso de posse, San Tiago Dantas pronunciara identicamente que o anticolonialismo leva ao antirracismo. O Brasil deplora, assim, as sobrevivncias do racismo em vrios pontos do mundo, principalmente na frica do Sul, onde a questo atinge dimenses trgicas [...].
121
108
fechamento dos portos aos navios da Unio Sul-Africana e boicote aos produtos sul-africanos, absteve-se. Em agosto de 1963, o Brasil votou a favor de resoluo do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) que condenava a poltica de apartheid e de discriminao da Unio Sul-Africana. Rejeitou, no entanto, a incluso de pargrafo em que era pedido o bloqueio econmico das mercadorias sul-africanas. O princpio da no interveno foi invocado como argumento de oposio s sanes. O Governo brasileiro entendia que a presso da opinio pblica internacional seria suficiente para sufocar o regime de discriminao racial na frica do Sul, no sendo conveniente a aplicao do captulo VII da Carta da ONU. Para Sombra Saraiva, o comrcio tambm inibiu a chancela brasileira adoo de sanes contra o regime de Pretria. Ao final da PEI, a frica do Sul consumia cerca de metade de todas as exportaes brasileiras ao continente africano. 3.1.3.2. Descolonizao e frica portuguesa A posio brasileira em relao frica portuguesa era informada, de um lado, pela postura anticolonialista e, de outro, pelos compromissos assumidos com Portugal. Essa dualidade parece explicar os recuos e avanos da poltica externa em relao independncia da frica lusitana. Nos pronunciamentos, o Governo brasileiro manifestava-se a favor da descolonizao. Na abertura da XVI AGNU, Afonso Arinos lanou firme defesa dos princpios da independncia e autodeterminao. Afirmou que o movimento de libertao dos povos coloniais no retrocederia e que o Brasil sempre auxiliaria os pases africanos nesse justo esforo. Na XVII AGNU, Afonso Arinos reiterou a poltica brasileira anticolonialista ao afirmar que o Brasil, pela sua formao tnica e histrica e tradio poltica e cultural, era uma nao profundamente anticolonialista. Nada pode nos desviar dessa linha de ao [...] e faremos [...] o que estiver ao nosso alcance para assegurar o fim dos ltimos vestgios do colonialismo. Na XVIII AGNU, em 1963, Arajo Castro afirmou que o Brasil repudiava toda forma de colonialismo poltico, econmico ou policial. Pelo Tratado de Amizade e Consulta, firmado no Rio de Janeiro, em novembro de 1953, Brasil e Portugal haviam concordado em que consultar-se-iam sempre sobre os problemas internacionais de manifesto
109
interesse comum. Como aponta Rodrigues, ao firmar o convnio de 1953, o pas imps-se dificuldades ao exerccio diplomtico, condicionando a tomada de qualquer deciso internacional acerca das dependncias coloniais lusitanas a um entendimento prvio com o Estado portugus124. Uma das primeiras manifestaes duais da poltica brasileira com relao frica portuguesa pode ser vista nas instrues s misses especiais no Governo Quadros, em que se acentuava a orientao anticolonialista do Governo, mas se condicionava a implementao dessa poltica na frica a um entendimento prvio com Portugal125. Exemplos do recuo da poltica brasileira foram a viagem de Afonso Arinos frica, que se encerrou com uma escala final em Lisboa, e a Misso de Negro de Lima a Angola, que findou com o Embaixador brasileiro tecendo elogios empresa colonial portuguesa. Em 1961, havia grande expectativa em relao ao voto do Brasil na XV AGNU. Na primeira parte, o pas havia apoiado a Declarao de Garantia de Independncia dos Pases Coloniais, reafirmando o princpio da autodeterminao dos povos, e votado a favor da incluso da questo de Angola na agenda da segunda parte da reunio. Esperava-se que o Brasil fosse apoiar a independncia das provncias ultramarinas126. A posio brasileira na reunio frustrou as expectativas. O Brasil absteve-se da votao sobre aprovao de projeto de vinte e trs pases afro-asiticos
124 RODRIGUES, J. H. Idem, p. 385. Sombra Saraiva explica que a atitude parece ter sido motivada menos por questes polticas e econmicas do que pelo aspecto cultural, imbudo da ideia da comunidade luso-brasileira. SARAIVA, J. F. Sombra, op. cit. 125 Despacho do Chanceler Afonso Arinos: A menos que Portugal manifeste o propsito srio e inequvoco de procurar soluo imediata e adequada para o problema, creio que o Brasil deve desligar-se de uma poltica que no se coaduna com a firme orientao anticolonialista do governo de Vossa excelncia. Mas, para isso peo licena para repetir torna-se indispensvel uma conversa prvia com Portugal. Resposta de Jnio: Inteiramente de acordo com o ofcio de Vossa Excelncia. O Brasil no se ligar poltica colonialista de Portugal na frica. [...] [C]onvm Vossa Excelncia chegar por aquela capital para conversaes que esclaream nossa posio nessa matria, cujo contedo poltico em nada diminui nosso apreo, nosso respeito e a nossa solidariedade ao povo desse pas. FILHO, Afonso Arinos. Op. cit, p. 200-201. 126 Conforme expunha em ofcio, em 23 de maro, o chefe da Misso do Brasil junto ONU, Embaixador Ciro de Freitas Vale, A teoria portuguesa, segundo a qual suas colnias constituem provncias ultramarinas, uma fico jurdica, pois, em verdade constituem [...] colnias tpicas. [...] [R]eceio que o Brasil, depois do voto e da declarao, na primeira parte da Assemblia Geral, a favor da resoluo sobre eliminao do colonialismo, e depois das declaraes de Sua Excelncia o Presidente Jnio Quadros sobre o colonialismo em geral, no possa abster-se ou votar contra uma resoluo baseada nos princpios da Carta. FILHO, Afonso A. Idem, p. 202-203.
110
para constituio de comit encarregado de avaliar a situao angolana e que solicitava ao governo de Portugal medidas imediatas para transferir todos os poderes aos povos destes territrios, sem nenhuma condio de reserva [...] a fim de lhes permitir uma independncia e liberdade completas. A delegao brasileira props que, em lugar de um comit, fosse solicitado a Portugal envio de subsdios sobre os acontecimentos em Angola127. Em setembro de 1961, o Brasil votou pela resoluo que criava uma Comisso de sete membros destinada a coligir informaes sobre a situao dos territrios sob administrao portuguesa. O voto brasileiro, previamente anunciado ao Governo portugus, foi formulado com reserva da palavra condena na expresso condena o contnuo no cumprimento por Portugal da obrigao de prestar informaes, havendo o Chefe da Delegao, Sen. Afonso Arinos, fundamentando-o na inaltervel vinculao de amizade entre os dois povos. No discurso de abertura da XVI AGNU, Afonso Arinos declarou, a respeito de Frana e Portugal, que os dois Estados devem, a nosso entender, assegurar a autodeterminao da Arglia e de Angola. Em janeiro de 1962, a delegao brasileira fez apelo ao Governo portugus para que aceitasse a marcha natural da histria e reconhecesse o direito do povo angolano autodeterminao. No curso da Assembleia, o Brasil votou a favor da resoluo 1742, que exortava a criao de instituies polticas livres em Angola e a transferncia de poder para o povo angolano. Em dezembro daquele ano, o Brasil absteve-se das votaes da resoluo 1807, que condenava Portugal por suas atitudes contrrias Carta das Naes Unidas, e da resoluo 1808, que criava um programa tcnico de auxlio s colnias portuguesas na frica. Em julho de 1963, o Brasil apoiou
127 Afonso Arinos instrura o Embaixador Ciro de Freitas, em 29 de maro: O Presidente da Repblica, aps haver examinado detidamente, comigo, o problema de Angola, entende que a orientao do Brasil decorre, de um lado, da firme posio anticolonialista do governo e, de outro, dos compromissos internacionais e dos vnculos de natureza especialssima que unem o Brasil a Portugal. Decidiu, portanto, que Vossa Excelncia dever abster-se na votao da proposta sobre a matria. Fundamentar o Brasil o seu voto no dever de ultimar as conversaes com Portugal, nos termos do Tratado de Amizade e Consulta. Idem, p. 203. Conforme exps na Cmara, em julho, A questo da absteno foi condicionada conjuntura poltica transacional, devido existncia de compromissos, de posies anteriores. Ibidem, p. 213. Ver tambm BARRETO FILHO, Fernando de Mello. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1912-1964. So Paulo: Paz e Terra, 2001, p. 245.
111
projeto de resoluo do CSNU que convidava Portugal a reconhecer imediatamente o direito autodeterminao e independncia dos seus territrios ultramarinos128. Em resumo, a posio brasileira era claramente a favor da descolonizao, mas preconizava a participao de Portugal no processo, e opunha-se simples condenao daquele pas na ONU, em respeito s vinculaes especiais com o Estado lusitano. Esses dois lados explicam as flutuaes, os movimentos ziguezagueantes, nos termos de Sombra Saraiva, da PEI em relao frica portuguesa. A oposio interna defesa da descolonizao da frica lusa provinha de organizaes portuguesas, sobretudo no Rio de Janeiro, da imprensa e de lobby no Congresso, da combatividade da diplomacia portuguesa e da persistncia da ideia de comunho espiritual, transmutada em lusotropicalismo, difundida por intelectuais influentes, como Gilberto Freyre129. Em suas memrias, Afonso Arinos sintetizou os constrangimentos a essa poltica.
Era uma fatalidade que tnhamos de enfrentar, fatalidade agravada pelos interesses de dinheiro, que mobilizavam contra ns grandes rgos da imprensa carioca, ligados ao poder econmico da colnia; pela rotina do sentimentalismo congratulatrio, que propicia a elementos de nossa elite festas, viagens e condecoraes; e, tambm, pela ao enrgica, multiforme, eficaz, da diplomacia portuguesa (muito superior nossa
128 Jos Calvet de Magalhes mostra que o Brasil ainda tentou buscar um entendimento com Portugal, chegando a sugerir a adoo, pelo Governo portugus, de um calendrio de libertao. MAGALHES, Jos C. Breve histria das relaes diplomticas entre Brasil e Portugal. So Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 105-106. 129 Na dcada de cinquenta, aps viagem s provncias ultramarinas a convite de Salazar, Freyre desenvolveria o conceito de lusotropicalismo, como elo ligando os territrios de colonizao portuguesa. FREYRE, Giberto. Aventura e rotina: sugestes de uma viagem procura das constantes portuguesas de carter e ao. RJ: Jos Olympio, 1980. Ainda que enfoquem o Governo Kubitschek, as observaes de Williams Gonalves parecem vlidas para a identificao dos principais constrangimentos poltica brasileira no perodo: o lusismo dos intelectuais de grande projeo nacional; a ao dos diplomatas ligados antiga poltica; o conservadorismo da imprensa, onde a diplomacia portuguesa se movimentava com desenvoltura; a indiferena geral quanto situao das colnias africanas, onde se acreditava que Portugal tinha um comportamento exemplar; a forte ao da comunidade de imigrantes portugueses junto s figuras influentes do governo. GONALVES, Williams da S. O realismo da fraternidade As relaes Brasil Portugal no Governo Kubitschek, Tese de doutoramento. Universidade de So Paulo, 1994, p. 284.
112
em vrios aspectos), diplomacia orientada inflexivelmente pelo velho ditador lusitano130.
3.1.3.3. Desarmamento e desenvolvimento A posio brasileira consistiu na defesa do desarmamento gradual e completo, inspeo e reconverso econmica. Conforme exps San Tiago Dantas na Conferncia do Comit das 18 Naes sobre o Desarmamento131, em maro de 1962, o Brasil exortava as potncias a reduzirem progressivamente o quantum de armamentos nucleares, e que esse processo fosse submetido a um monitoramento internacional eficaz. Propunha que os recursos destinados a propsitos belicistas fossem redirecionados a fins desenvolvimentistas. Para a diplomacia brasileira, a corrida armamentista comprometia no s a paz internacional, mas tambm os esforos por maior desenvolvimento econmico, ao drenar os recursos das grandes potncias. Urgia, pois, converter os recursos ento mobilizados para o tema da segurana a uma organizao internacional para a eliminao da misria e ao combate desigualdade econmica entre os Estados. O Brasil propunha tambm a suspenso das experincias com armas nucleares. Para o pas, a imediata proibio de testes nucleares, por meio de tratado, e a submisso a controle internacional seria o primeiro passo para a gerao de confiana entre os dois condomnios de poder. Na Conferncia do Desarmamento, em Genebra, em abril de 1962, o Delegado do Brasil na ONU, Afonso Arinos, apresentou a Declarao das Oito Potncias no alinhadas (alm do Brasil, Mianmar, Etipia, Nigria, ndia, Repblica rabe Unida e Sucia) contra as exploses atmicas. No documento, os pases faziam apelo pela consecuo de acordo prevendo o banimento dos testes nucleares e sugeriam o estabelecimento, por meio de convnio, de um sistema de observao permanente e de controle efetivo em bases cientficas e apolticas. Nas sesses de maro, julho e agosto de 1963, o Brasil props a criao de um Tratado Parcial sobre Proscrio de Experincias Nucleares na atmosfera,
FRANCO, Afonso A. de Mello. Idem. O Comit havia sido criado pela resoluo 1722, na XVI AGNU, baseado na proposta dos EUA e da URSS. O Brasil e o Mxico foram os nicos pases latino-americanos escolhidos pela AGNU para integrar o Comit.
130 131
113
sob a gua e no espao csmico, que seria firmado em Moscou em agosto de 1963. Outro ponto defendido pelo Brasil era o da desnuclearizao de determinadas zonas do mundo, a fim de mostrar que pases que no dispunham de armamentos nucleares repeliam o armamento atmico e no desejavam sofrer as suas consequncias. Na XVI AGNU, em 1961, o Brasil votou a favor da resoluo 1652, projeto de origem africana, que considerava a frica zona desnuclearizada. Na XVII AGNU, o Brasil apresentou projeto de resoluo, com a posterior assinatura da Bolvia, do Chile e do Equador, para tornar a Amrica Latina zona livre de armas nucleares por deciso dos prprios pases da regio132. Em visita ao Brasil, o Secretrio-Geral da ONU, U Thant, ressaltou o papel do Brasil na contribuio no campo econmico e social, e aps mencionar os esforos empreendidos pela delegao brasileira na Conferncia sobre o Desarmamento, chegou a afirmar que o pas figura como uma das vozes mais destacadas da Assembleia. 3.1.3.4. Comrcio e desenvolvimento Em todos os discursos na ONU, o Brasil fez aluso separao Norte x Sul, sobreposta ciso ideolgica Leste x Oeste, e defendia que o hiato econmico-social entre os pases s poderia ser superado por meio do auxlio eficaz dos Estados desenvolvidos. O Brasil apoiou o lanamento da Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento Econmico, proposta pelo secretrio-geral da ONU, U Thant. No discurso da XVII AGNU, em 1962, a delegao brasileira afirmou:
Notamos com satisfao que os meios e mtodos de ao propostos baseiam-se em conceitos e objetivos que tm sido persistentemente advogados pelos pases subdesenvolvidos e constituem como um todo um corpo de doutrinas que no apenas realista, mas inseparvel da observao justa dos princpios gerais da Carta.
132
Estudos, conferncias e discursos de Francisco Clementino de San Tiago Dantas In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Set./dez. 1964, p.488.
114
Entre o conjunto de conceitos e objetivos em prol do desenvolvimento, trs mereceram maior ateno da PEI: a industrializao, a assistncia tcnica e financeira aos pases do Sul e o comrcio internacional. O Brasil apoiou a criao de uma agncia de desenvolvimento industrial dentro do sistema ONU e atuou em prol de um sistema de patentes que permitisse transferir o conhecimento tecnolgico aos pases subdesenvolvidos133. A delegao brasileira defendeu maior mobilizao de capitais aos pases do Sul. Na XVIII AGNU, Arajo Castro props o estabelecimento de um Fundo de Capital das Naes Unidas para a concesso de emprstimos a juros baixos e doaes diretas, em que todos os pases membros tivessem igual poder decisrio, independentemente de sua contribuio financeira. Previa-se que parte dos recursos, ou mesmo a totalidade desse fundo, adviria dos capitais liberados com o desarmamento geral e completo e, enquanto isso no ocorresse, poderia advir de uma percentagem das despesas militares dos pases134. A delegao brasileira dedicava boa parte de seus discursos ao comrcio. A PEI julgava que o comrcio poderia converter-se em instrumento primordial para a promoo do desenvolvimento econmico dos pases do Sul, tanto por meio da expanso das tradicionais exportaes de produtos primrios, como pela diversificao da pauta exportadora, o que geraria condies para uma nova diviso internacional do trabalho. Para que o comrcio viesse a assumir essa funo, todavia, fazia-se necessrio reformular a estrutura vigente. O principal ponto do Brasil nas sesses do GATT foi a condenao da poltica comercial adotada pelos pases desenvolvidos, sobretudo os pases membros do Mercado Comum Europeu (MCE). Na viso brasileira, a poltica europeia contrariava os objetivos da Dcada do Desenvolvimento. O Brasil avaliou perdas em sua receita de exportao da ordem de US$ 100 milhes, em virtude de barreiras tarifrias e no tarifrias, como subsdios e quotas de importao impostas pelo MCE a produtos primrios. Na XIX Sesso, em novembro de 1961, o Brasil, que ocupava a presidncia das Partes
133 Em 1961, o Brasil apresentou projeto na XVI AGNU, aprovado por ampla maioria, que declarava que as patentes estrangeiras criavam mais dificuldades do que oportunidades para os pases subdesenvolvidos. Ver CERVO, Amado L. A poltica multilateral brasileira In CERVO, Amado L (org.) O Desafio Internacional. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994, p. 80. 134 Desde, pelo menos, 1960, o Brasil apoiava a criao de um Fundo Especial de Desenvolvimento Econmico. Ver Idem.
115
Contratantes, coordenou ao conjunta dos pases americanos membros do GATT no sentido de demonstrar no apenas a incompatibilidade do Tratado de Roma com os termos do GATT em especial a Tarifa Externa Comum (TEC) negociada pela CEE , mas tambm a discriminao que representava para os pases produtores no associados. Produtos como caf, cacau, manteiga de cacau e castanha-do-par, oriundos de pases fora dos acordos de Lom, eram taxados em 16%, 9%, 22% e 5%, respectivamente, ao passo que, se fossem originrios daquele conjunto, teriam acesso ao mercado europeu isento de tarifas. O Brasil apoiou, ento, proposta da Nigria para que os produtos tropicais tivessem entrada livre de direitos nos pases industrializados. A delegao brasileira propunha tratamento equitativo para os pases associados e no associados. Nas palavras do Embaixador Dias Carneiro, Secretrio-Geral Adjunto para Assuntos Econmicos: Ns no queremos a abolio da preferncia. Ns queremos que ela seja estendida ao Brasil e aos outros pases por ela prejudicados, restabelecendo-se assim o regime da nao mais favorecida, violado pelo Mercado Comum135. Alm da crtica poltica comercial discriminatria europeia, o Brasil articulou-se na criao de acordos internacionais de produtos de base, capazes de estabilizar os preos desses bens, sem diminuio de sua demanda. A diplomacia brasileira argumentava que as oscilaes dos preos dos produtos primrios causavam graves prejuzos aos pases do Sul, visto que a exportao daqueles era sua principal fonte de recursos. Defendia que a estabilizao dos mercados internacionais de bens de base era responsabilidade conjunta dos pases produtores e importadores e agia como mecanismo de financiamento compensatrio em benefcio dos pases do Sul. Aps negociaes do Brasil, maior produtor mundial do caf, com a Organizao Interafricana do Caf no Rio de Janeiro, em junho de 1961, foi assinada a Declarao do Rio de Janeiro, que instaurava sistema de consultas para cooperao sobre estabilizao dos preos bsicos do caf136. Em 1962, logrou-se concluir o Acordo Internacional do Caf que previa quotas bsicas de exportao, metas de produo e estoques, procurando equilbrio entre
RODRIGUES, J. H. Idem, p. 282. Em mensagem s delegaes, Quadros destacou o desafio econmico como ponto em comum entre a frica e o Brasil. BARRETO FILHO, Fernando de Mello. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1912-1964. So Paulo: Paz e Terra, 200, p. 248.
135 136
116
a oferta e a procura, alm da criao de uma Organizao Internacional do Caf (OIC). Na Conferncia das Naes Unidas sobre Cacau, entre setembro e outubro de 1963, o Brasil, como terceiro produtor mundial, sugeriu acordo de produtores e um preo subsidiado. O reconhecimento internacional do esforo brasileiro no tema deu-se por meio da eleio unnime do Embaixador Octavio Dias Carneiro como Presidente da Comisso Consultiva Permanente para o Comrcio de Produtos de Base no binio 1961/62. O Brasil entendia que o GATT no era instrumento suficiente para atender s demandas dos pases em desenvolvimento e urgia a criao de uma instituio que vinculasse o desenvolvimento econmico ao comrcio. Fazia-se necessrio um organismo que inclusse a agenda agrcola e propusesse medidas de poltica internacional para promoo do comrcio, com vista a uma nova diviso internacional do trabalho. Em dezembro de 1963, foi aprovado, na FAO, projeto brasileiro sobre a Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento. A resoluo brasileira chamava a ateno para a incluso dos aspectos agrcolas na agenda, bem como a identificao de fatores que dificultariam o intercmbio dos pases. O Brasil apoiou todas as resolues nas sesses XVI, XVII e XVIII da AGNU, entre 1961 e 1963, que identificavam o comrcio internacional como principal instrumento para o desenvolvimento econmico e que advogavam a realizao de uma conferncia internacional sobre o tema137. A partir da posse de Arajo Castro, esse conjunto de reivindicaes brasileiras passou a reunir-se em torno do conceito de segurana econmica coletiva. Na XVIII AGNU, Arajo Castro sugeriu a proclamao de uma Declarao para a Consecuo e Manuteno da Segurana Econmica Coletiva, que propusesse, em bases claras e objetivas, uma soma de princpios que, a
137 Na XVII AGNU, em 1962, o Brasil afirmou: [S]omos a favor de realizar, logo que possvel, uma conferncia de comrcio internacional na qual, longe das presses da Guerra Fria, os problemas dos pases exportadores de matrias-primas pudessem ser colocados nas suas perspectivas adequadas e solucionados definitivamente. Na XVIII AGNU, em 1963, Arajo Castro declarou que [a] Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e o Desenvolvimento, convocada pela Assemblia Geral, vai reunir-se precisamente porque a atual estrutura do comrcio internacional no favorece os pases subdesenvolvidos e est baseada num conjunto de princpios e regras operacionais que, no raro, atendem preferentemente aos interesses e peculiaridades dos pases industrializados. FUNAG. A palavra do Brasil nas Naes Unidas (1946-1995). Braslia: MRE, FUNAG, 1995.
117
longo prazo, servissem de metas a serem atingidas pela ONU em prol da superao do subdesenvolvimento138. Concluso No perodo de janeiro de 1961 a maro de 1964, a cooperao do Brasil com os demais pases em desenvolvimento respondeu ao esforo de aumento do perfil internacional brasileiro, com fins polticos e econmicos. O pas diversificou suas relaes com a Amrica Latina, frica e sia; praticou uma poltica independente nos casos de Cuba e do MNA e participou ativamente do debate de questes como o desarmamento e o comrcio nos foros multilaterais, com o fito de promover projeo poltica condizente com as suas potencialidades e de fomentar o desenvolvimento econmico139. Conclui-se que a luta compartilhada pelo desenvolvimento consistiu no principal elo entre o Brasil e o Sul, expresso na defesa dos princpios de no interveno, autodeterminao, integrao econmica, e da associao entre descolonizao, desarmamento, comrcio e desenvolvimento140. A poltica externa encontrou-se fortemente imbricada com o ambiente nacional. A nova orientao da diplomacia brasileira inseria-se num quadro de profunda ciso interna. Em diversas ocasies, como na questo cubana e na poltica africana, a posio brasileira nutria interesse interno, de
138 Onze anos mais tarde, a Declarao sobre o Estabelecimento de Nova Ordem Econmica Internacional respondia ao pleito de Arajo Castro. Em relao reforma da Carta: Hoje sentimos todos a urgncia de atualizao e adaptao da Carta s condies do mundo presente, com medidas como o aumento do nmero de membros do CS, do ECOSOC, a criao de novos Conselhos, objetivos desejados pela maioria dos Estados membros, que esbarram, todavia, no diretrio das Grandes Potncias. FUNAG, Idem. 139 Reflexo dessa maior insero internacional do Brasil foi a reforma no Ministrio das Relaes Exteriores de julho de 1961. Resultado de um trabalho que, a rigor, iniciou-se uma dcada antes, mas que recebeu novo impulso desde, pelo menos, a posse do Chanceler Afonso Arinos (Outro aspecto que devemos cuidar, desde logo o da reforma dos servios do Itamaraty, em tramitao na Cmara atravs de mensagens do governo passado [...] Queremos que o aparelho administrativo seja bastante amplo, forte e flexvel para permitir a presena do Brasil nos moldes exigidos pelas nossas necessidades e propsitos), a reforma separou os rgos de formulao poltica dos rgos de execuo e de administrao. Substituiu o critrio de assuntos pelo critrio geogrfico na distribuio dos servios e criou divises geogrficas na Secretaria de Estado, entre as quais, a Diviso da frica. 140 Estudos, conferncias e discursos de Francisco Clementino de San Tiago Dantas In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Set./dez. 1964, p. 524-526.
118
conquista de apoio de novos setores industriais, de classe mdia urbana e de associao de trabalhadores que se uniam em torno do projeto de desenvolvimento nacional e exigiam participao nas decises do governo e implementao de reformas sociais141. A oposio de setores americanistas ou ocidentalizantes revelou-se mais volumosa e organizada e expunha a fragilidade do apoio poltico difuso, prprio do regime populista. No Governo Quadros, a persistente campanha contra a poltica externa, revigorada com o polmico episdio da condecorao de Guevara, a ausncia de maioria no Congresso e o descontentamento com a elevao do custo de vida e de restries ao crdito desgastaram a popularidade do ex-Governador de So Paulo, que havia chegado Presidncia legitimado por uma diferena superior a dois milhes de votos em relao ao seu oponente, num total de 5,6 milhes de votos a maior votao at ento obtida no pas, com grande apoio da UDN. Se, ainda no perodo Quadros, a poltica externa foi usada como asset, como instrumento de alargamento da sustentao da base poltica, granjeando apoio de setores de esquerda nacionalista, na administrao posterior, ela converteu-se rapidamente em liability, visto que o Governo Goulart j nascera sob o signo da suspeio ideolgica, e a crise interna radicalizara-se142. Em larga medida, os constrangimentos internos PEI devem ser compreendidos no quadro de polarizao ideolgica da Guerra Fria. Ainda que o perodo corresponda ao da coexistncia pacfica e ensaios de dtente, a distribuio global de poder Leste x Oeste permanecia presente, contaminando os debates internos.
141 Alinha-se com a tese de Vera Cntia lvares, no tocante compreenso da poltica externa do perodo como complementar poltica interna. Como aponta, a PEI deve ser compreendida por um lado, enquanto instrumento de poltica interna e contrapeso retrico submisso do pas poltica de austeridade preconizada pelo FMI, e, por outro lado, enquanto necessidade objetiva de desafogo da crise do fim do modelo juscelinista e imperativo permanente da implementao do desenvolvimento. LVARES, Vera C. Reflexes sobre o surgimento da PEI na gesto de Jnio Quadros, Braslia, Cadernos IPRI, n 2, 1989, p. 79-87. 142 De um lado, trabalhadores, camponeses das Ligas Camponesas, sargentos, marinheiros, setores mais progressistas da Igreja, apoiando as reformas do Governo. De outro, empresrios aglutinados no Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) e no Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES), grandes proprietrios de terras, setores oficiais castrenses, estratos do clero e da classe mdia mobilizados na Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade, temerosos da ameaa comunista, alm da UDN e do PSD, que acusavam Goulart de subversivo e de implementar as reformas de base ao arrepio do Congresso Nacional e da Constituio.
119
Aplicando-se os conceitos examinados no captulo anterior, parece lcito afirmar que o Brasil engajou-se ativamente na cooperao Sul-Sul entre os anos de 1961 e maro de 1964. Os Governos brasileiros acompanharam a tendncia de intensificao da coordenao de polticas entre os pases em desenvolvimento em torno de demandas no s em termos polticos, por meio da defesa dos princpios da no interveno, da autodeterminao dos povos e do desarmamento, mas tambm no mbito econmico, por intermdio do pleito por maior integrao econmica entre os pases, sobretudo os latino-americanos, da afirmao do comrcio como promotor do desenvolvimento, culminando na arregimentao de latino-americanos, asiticos e africanos para a formao de uma frente unida em prol do desenvolvimento. Em linha com os conceitos de Krasner, podemos perceber que os Governos de Jnio Quadros e Joo Goulart aproximaram-se do Sul, pois identificavam uma situao objetiva e estrutural, de vulnerabilidades internas e externas. A fim de aliviar a distribuio desigual de poder e de garantir maior bem-estar econmico e controle poltico em bases mais autnomas e independentes, o Brasil optou pela cooperao com os povos em desenvolvimento. Essa cooperao no significou harmonia automtica de interesses, mas, consoante os termos de Keohane, implicou coordenao de polticas tendo em vista consideraes autointeressadas. O pas motivava-se pelo uso da poltica externa como instrumento de maior projeo poltica e de desenvolvimento econmico. A cooperao com o Sul atendia a esses interesses, sendo vista como meio de se atingir maior bem-estar econmico e poltico. A defesa da ALALC, por exemplo, correspondia a essas premissas realistas. A instituio era julgada instncia de coordenao de estratgias, a fim de maximizar interesses comuns, gerando resultados mais eficientes, conforme pode ser examinado no esforo de negociaes comerciais do Brasil, como a defesa dos preos de produtos de base, como o caf. Empregando-se os conceitos de Stein, possvel avaliar a cooperao do Brasil com os demais Estados do Sul como interao estratgica do Estado na poltica mundial. Em relao ao Movimento No Alinhado, o pas optou por no coordenar polticas por julgar que obteria resultados timos se agisse com base em decises independentes. Nos discursos, o Brasil demonstrava assumir maior peso no cenrio internacional, em virtude de sua maturidade institucional e democrtica e do estgio de desenvolvimento econmico alcanado,
120
buscando um tipo de insero particular em sua relao com o Sul. O Brasil arrogava-se maiores responsabilidades, passando a gozar de maior parcela de autonomia na formulao de sua poltica e vendo recrudescer o seu poder relativo na esfera internacional. Passou, assim, a agir como potncia mdia, contribuindo na construo de uma ordem mundial mais equnime e de respeito ao direito internacional. A viabilidade da execuo dessa tarefa foi incluenciada pelo meio internacional. A descolonizao afro-asitica e a tendncia de projetos nacional-desenvolvimentistas nos Governos da Amrica Latina, entre outros movimentos da coexistncia pacfica, concorreram para criar oportunidades para o desempenho diplomtico brasileiro, nos termos de Holbraad. Em linha com os conceitos de Sennes, Fonseca Jnior, Keohane, Lafer e Lima, o Brasil atuou como uma potncia mdia, combinando as dimenses regionais e globais. No plano regional, assumia posio de liderana, investindo na integrao dos espaos econmicos e na organizao da ao coletiva. No mbito global, o pas assumiu as funes de construtor de pontes e de tertius inter-partes, agindo na mediao das controvrsias internacionais, como ficou claro no caso cubano; na moderao da rivalidade estratgica, evidente na aproximao com os pases socialistas e na luta pelo desarmamento; e na promoo da justia social, como ilustrada na intensificao dos laos com pases africanos e na defesa do comrcio como indutor do desenvolvimento. Nos escopos regional e mundial, o Brasil atuou como system-affecting state, tendo conscincia de que, articulado em grupo, poderia exercer impacto na promoo da emancipao poltica e econmica. A conduta do pas esteve fortemente ligada ao ambiente domstico. Adotando-se o modelo interativo de Putnam, pode-se notar que as estratgias de Quadros e de Goulart refletiam o clculo simultneo das restries e oportunidades do meio internacional e do meio interno. Ainda que, sobretudo no Governo Quadros, o cenrio externo fosse visto como meio de conquistar o apoio domstico, no perodo da PEI, prevaleceu menor convergncia de interesses entre o Executivo e os grupos de interesse domstico, minando no s o poder de barganha do Brasil nas negociaes internacionais, mas tambm a prpria estabilidade interna. Se, de um lado, a plataforma de cooperao Sul-Sul era consistente com os incentivos que provinham do contexto externo, de outro, no gozava
121
de amplo respaldo interno. Num ambiente de polarizao ideolgica, a cooperao com o Sul era entendida como aventura, trampolim para estreitamento dos laos com a URSS e obstculo a maior aproximao com os EUA; essa percepo domstica comprometia os resultados internacionais. 3.2. O Pragmatismo Responsvel (1974-1979) Se, na poltica externa independente, as razes da poltica externa brasileira fincavam-se na polarizao dos debates internos em torno do americanismo e do nacional-desenvolvimentismo, no pragmatismo responsvel, dadas as caractersticas especficas do regime militar, em que o processo decisrio se revelava centralizado, as origens devem ser buscadas menos na influncia da opinio pblica do que nas transformaes ocorridas no seio da prpria cpula castrense. Mais especificamente, os antecedentes da diplomacia gerida no governo do Presidente Ernesto Geisel (1974-1979) remontam s mudanas nas vises dos decisores de poltica externa acerca do binmio segurana e desenvolvimento, diretrizes basilares do novo regime, tendo em vista determinada leitura do perfil internacional do Brasil e da ordem mundial como um todo. No Governo Castelo Branco, o conceito de desenvolvimento esteve condicionado garantia de segurana. Acreditava-se que a poltica externa independente havia convulsionado a ordem interna, aproximando o pas do comunismo, alm de ter afastado o Brasil dos EUA, nosso principal parceiro econmico, poltico e militar. Acresce que, na dcada de sessenta, em meio distenso do condomnio bipolar, a luta Leste x Oeste comeava a extravasar os tradicionais palcos europeus e adentrar pelo Terceiro Mundo, com a crescente participao da URSS e dos EUA nas lutas de libertao asiticas e africanas. No quadro regional, o regime socialista de Fidel Castro ameaava irradiar-se pela Amrica Latina, fomentando movimentos sediciosos. Esse cenrio, presente nas anlises da ESG, levava os formuladores e executores de poltica externa a conclurem que a segurana do pas encontrava-se em risco. Urgia-se fortalec-la com uma estratgia de segurana nacional que reorientasse tanto a poltica interna como a poltica exterior do Brasil e legitimasse a instaurao do novo regime.
122
Nessa leitura, a fim de preservar a sua soberania, o Brasil deveria aceitar grau de interdependncia com os EUA e contribuindo na segurana coletiva do hemisfrio. A ao do pas estender-se-ia em crculos concntricos, que englobavam a Amrica Latina, o continente americano e o hemisfrio ocidental, na aplicao do conceito de fronteiras ideolgicas, supondo que a defesa da soberania nacional requeria participao atuante do Brasil alm das suas fronteiras no combate ao comunismo. Exemplos dessa cooperao foram a ruptura de relaes diplomticas com Cuba e o envio de foras armadas para a composio da Fora Interamericana de Paz, com o mandato de restabelecer a ordem na Repblica Dominicana e afastar o perigo comunista na ilha. O desenvolvimento articulava-se a essa estratgia na medida em que a busca de cooperao com os pases latino-americanos e com os EUA prioritariamente cimentava a solidariedade econmica exigida pela segurana coletiva. Nos Governos posteriores de Costa e Silva e Mdici, inverteram-se as posies dos termos do binmio, e o desenvolvimento nacional elevou-se centralidade das aes brasileiras, acompanhado pela afirmao de autonomia nas decises internacionais. A mudana de foco respondia ao projeto interno de desenvolvimento acelerado do Brasil na sua converso em potncia emergente, que passava a ser a fora legitimadora do regime. Aps o perodo de saneamento financeiro do Governo Castelo Branco, o pas passava a exibir taxas de crescimento do produto real entre 9 e 11,5% ao ano e balanos de pagamentos superavitrios, permitindo o acmulo de reservas superior a US$ 6 bilhes em 1973143. Sobretudo no Governo Mdici, registraram-se os maiores indicadores de prosperidade da histria moderna do pas, em que a expanso e diversificao do setor externo, com o gradual aumento da participao de bens manufaturados e semimanufaturados na pauta exportadora, elevou as vendas brasileiras cifra de US$ 12 bilhes e o Produto Interno Bruto ordem de US$ 66 bilhes, situando o pas entre as dez maiores economias ocidentais144. Diante desse novo perfil do Brasil, cada vez mais distinto do conjunto dos demais pases em desenvolvimento, mas ainda distante econmica e politicamente dos pases industrializados, as autoridades nacionais perceberam a necessidade de reformulao da poltica externa brasileira na busca de remoo dos entraves internacionais
GEISEL, Ernesto. Discurso por ocasio da primeira reunio ministerial, em maro de 1974. In Discursos. Braslia: Presidncia da Repblica, 1975-1979, vol. 1, p. 32-33. 144 Idem.
143
123
que limitavam o acrscimo de poder poltico e econmico do pas na sua admisso ao grupo dos Estados do Norte. Tendo como objetivo a nova insero internacional do Brasil, ambos os governos convergiram na afirmao de autonomia nas decises internacionais e procederam a uma mudana nas relaes com os EUA diante de um cenrio externo em transformao. Para o Brasil, a principal iniciativa do Governo estadunidense em relao Amrica Latina, a Aliana para o Progresso, nunca assumira caractersticas de programa e fornecera montante de financiamento em termos lquidos muito reduzidos, de significado nulo, ou mesmo negativo, se contraposto ao dficit sofrido pela regio com o excesso de remessas de lucros sobre os novos investimentos145. Alm disso, na dcada de setenta, observava-se declnio relativo dos EUA, evidente em episdios como o abandono unilateral do padro ouro-dlar, a desvalorizao da moeda americana e a derrota moral no Vietn; e a emergncia de maior multipolaridade poltica e econmica, com a ascenso do Japo e da Europa Ocidental, oferecendo maiores opes de manobra poltica e de financiamento econmico ao projeto de industrializao do pas. Ademais, o processo de dtente em curso com a assinatura de acordos de armamentos e de comrcio entre os dois polos do condomnio, somado poltica dos EUA de aproximao com a China comunista a partir do Governo Nixon, mostravam que as disputas ideolgicas arrefeciam nos clculos estratgicos das grandes potncias, dando lugar a uma configurao de pentagrama EUA, URSS, China, Japo e Europa Ocidental que congelava a ordem mundial146. Impunha-se a renovao da poltica externa brasileira tendente a maior nfase nas questes Norte x Sul, com destaque para os temas de tecnologia, sobretudo na rea nuclear, de comrcio internacional, nomeadamente acesso a mercados dos pases desenvolvidos e defesa dos preos dos produtos de base, e de soberania permanente sobre os recursos naturais, eleitos como
145 Ver GONALVES, Williams da S. e MIYAMOTO, Shiguenoli. Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984 In Estudos Histricos, Rio de Janeiro, vol 6, 1993, p. 220-221. MARTINS, Carlos E. A evoluo da poltica externa brasileira na dcada 64/74 In Estudos Cebrap, no 12, 1975, p. 73-74; 146 Ver clebre exposio, em 1971, do Chefe da Delegao Brasileira (1968-1971), Arajo Castro, aos estagirios do Curso Superior de Guerra. O Congelamento do Poder Mundial In AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 197-212.
124
prioritrios no esforo de crescimento econmico brasileiro rumo a uma condio industrializada147. Se ambos os Governos assemelharam-se no objetivo, distinguiram-se na aplicao dos mtodos. Costa e Silva parece ter priorizado maior articulao com os pases em desenvolvimento em foros internacionais em prol de uma Nova Ordem Econmica Internacional, ao passo que Mdici priorizou a multiplicao de parcerias bilaterais, na Amrica Latina, na frica e no Oriente Mdio. Carlos E. Martins assinala que, a partir de Mdici, o Brasil passou a apostar apenas em si mesmo e buscou via separada, abandonando iluses terceiro-mundistas. Em vez de mudar a ordem internacional como um todo, o enfoque tornou-se a mudana da insero do Brasil nessa ordem148. Em boa parte, o Governo Geisel manteve tais, completando a mudana de nfase da rea de segurana para a de desenvolvimento149. Em sua poltica externa, o Brasil buscar remover os entraves e explorar oportunidades conducentes a seu desenvolvimento, movido pela percepo do renovado perfil internacional do pas, que o diferenciava dos demais pases do Sul, e pelo exame do cenrio externo, que impunha desafios ao objetivo interno. A quadruplicao dos preos do petrleo em fins de 1973 atingira gravemente as contas externas do pas, que, de superavitrias, passaram a acumular desequilbrios em seu balano de pagamentos. No plano mundial, a elevao dos preos da principal matriz energtica mundial, juntamente com a instabilidade do sistema monetrio
Exemplos da atitude brasileira foram a recusa do pas assinatura do TNP, a defesa da ampliao do mar territorial para duzentas milhas e a denncia de prticas comerciais distorcivas por parte de EUA e CEE. Veremos tais temas no item Plano Multilateral. 148 MARTINS, Carlos E. Idem, p. 83. Ver tambm LIMA, Maria Regina S. de e MOURA, Gelson. A trajetria do pragmatismo uma anlise da poltica externa brasileira In Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 25, no. 3, 1982, p. 349-363. Sombra Saraiva acentua que O pragmatismo brasileiro no significou qualquer crtica ordem capitalista. O que queria o pas era alterar sua posio na hierarquia do sistema. A chamada renegociao dos termos da dependncia foi a chave para a compreenso dos esforos dos governos militares dos anos 1970. A ideologia do Brasil Grande veio embalar imaginariamente esses esforos. SARAIVA, Jos F. Sombra. O lugar da frica: a dimenso atlntica da poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia, Editora Universidade de Braslia, 1996, p. 133. 149 VIZENTINI, Paulo F. A poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora da UFRGS, 1998, p. 206. GONALVES, W. e Miyamoto, S. Idem, p. 221-222.
147
125
gerada pelo abandono do padro ouro-dlar do sistema Bretton Woods, fez cair o pano sobre trinta anos gloriosos de crescimento econmico dos pases ocidentais e iniciar perodo de recesso, desemprego, inflao e crise nas contas correntes. Nesse contexto adverso, o Governo Geisel decidiu manter o ritmo ascensional da economia brasileira, aprofundando o processo de industrializao por substituio de importaes, com vista a ingressar [o pas] no crculo restrito das sociedades afluentes150. Consubstanciado no II PND (1975-1979), o plano previa uma taxa de crescimento de 10% ao ano, por meio de um perfil industrial concentrado na produo de energia, bens industriais intermedirios como insumos bsicos, ao, produtos petroqumicos, metais no ferrosos, celulose e fertilizante, e bens de capital, para a nova participao do Brasil na diviso internacional do trabalho, como exportador de bens manufaturados151. Ciente de conjuntura cada vez mais entrelaada e interdependente, que condicionava a insero do Brasil, a ao diplomtica brasileira voltou-se ao cumprimento da meta de desenvolvimento econmico e social acelerado do pas rumo ao seu ingresso entre as naes industrializadas, entendido como base da segurana nacional. Procedeu-se a uma releitura do conceito de interdependncia. Se, no Governo Castelo Branco, tal conceito implicava o reconhecimento de uma diviso internacional de funes entre os pases membros da aliana ocidental, tendo como objetivo a causa comum da segurana coletiva, no Governo Geisel, a noo de interdependncia adquiriu conotao econmica, prpria da poca. Supunha que a integrao econmica elevada do Brasil tornava-o vulnervel. Para fazer face a esse quadro, o Brasil deveria reduzir sua dependncia em relao aos centros industrializados, ampliando mercado para as exportaes, garantindo a oferta apropriada de matrias-primas, sobretudo energticas, diversificando fontes de financiamento e gerando tecnologia moderna, como a nuclear, por meio da universalizao das parcerias externas. Tal necessidade fazia-se ainda mais premente em virtude, de um lado, da intransigncia dos EUA e de pases europeus em abrirem seus mercados s exportaes dos pases em desenvolvimento e em transferirem tecnologia
150 Discurso perante a Conveno Nacional da ARENA, em setembro de 1973 In Discursos. Braslia: Presidncia da Repblica, 1975-1979, vol. 1 151 Ver discursos de Geisel na primeira reunio ministerial em maro de 1974 e perante a Conveno Nacional da ARENA, em setembro de 1973. Idem.
126
a eles e, do outro, do acmulo de dficits nas balanas de comrcio e de servios das contas nacionais. Na primeira reunio ministerial, o Presidente Geisel anunciava as diretrizes da poltica externa de seu Governo:
Assim, no campo da poltica externa, obedecendo a um pragmatismo responsvel e conscientes dos deveres da Nao, bem mais adulta, no terreno da solidariedade e cooperao internacionais em prol do progresso da humanidade e da paz mundial, daremos relevo especial ao nosso relacionamento com as naes-irms da circunvizinhana de aqum e alm-mar. Impulsionaremos a ao diplomtica, alerta sempre para a deteco de novas oportunidades e a servio, em particular, dos interesses de nosso comrcio exterior, da garantia do suprimento adequado de matrias-primas e produtos essenciais e do acesso tecnologia mais atualizada de que no dispomos ainda, fazendo para tanto, com prudncia e tato mas com firmeza, as opes e os realinhamentos indispensveis152.
Em seu discurso em cadeia de rdio e televiso em maro de 1974, o Chanceler Antnio F. Azeredo da Silveira afirmava que o Brasil, [p]as gigantesco territorialmente, transformara-se numa potncia emergente, uma potncia ecumnica, que no deseja influenciar nem obter vantagens de outros pases.
Hoje a projeo do Brasil no exterior a busca do desenvolvimento econmico [...] Nossa poltica exterior uma busca para harmonizar os interesses nacionais. Em primeiro lugar com os pases que nos so vizinhos, e, em segundo, com os pases do continente americano, da nossa fronteira martima, dos pases africanos e que essa projeo se lance sobre todos os pases do mundo. [...] O Brasil no ter alinhamentos que no representem a defesa de seus interesses. No pretendemos satelitizar ningum mas consideramos que o nosso pas, pela sua grandeza, pela sua importncia, um pas essencialmente insatelitizvel153.
Idem. Ver Discurso de Azeredo da Silveira em cadeia de rdio e televiso In Resenha de junho de 1974 p. 23-24.
152 153
127
Anunciava-se, assim, o pragmatismo responsvel e ecumnico a ser implementado no Governo. Conforme apontou Azeredo da Silveira, a poltica externa era
[p]ragmtica, na medida em que buscamos a eficcia e estamos dispostos a procurar, onde quer que nos movam os interesses nacionais brasileiros, as reas de convergncia e as faixas de coincidncia com os interesses nacionais de outros povos, [...]porque procura considerar a realidade internacional tal como ela se apresenta, e responsvel, porque tica. O pragmatismo significa esforo para compreender tudo154.
O pragmatismo assinalava, pois, uma ao internacional orientada menos na aplicao de conceitos preestabelecidos, como a doutrina de segurana nacional, do que em atitude realista da diplomacia brasileira na busca de reas de convergncia em funo das necessidades internas e da conjuntura externa. Como aponta Souto Maior, o enfoque no adjetivo responsvel parecia direcionado ao pblico interno, sobretudo linha dura castrense, assumindo carter didtico para explicar a opo da poltica brasileira. O pragmatismo diplomtico tinha de ser responsvel, da mesma forma que a abertura democrtica tinha de ser lenta para ser segura155. No plano interno, o Governo punha em prtica linha moderada, a favor da democratizao, mas ditando o seu ritmo, coibindo extremos da linha dura, favorveis manuteno do regime militar de conteno, e da oposio, que advogavam rpida transio para o estado de direito156.
154 Entrevista do Chanceler ao rdio e televiso do Senegal, em novembro de 1974, In Idem, p. 39 e discurso na XXIX sesso da AGNU, p. 311. CORREA, Luiz Felipe de Seixas (org.). O Brasil nas Naes Unidas 1946-2006. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2007, p. 311. 155 SOUTO MAIOR, Luiz Augusto. O Pragmatismo Responsvel In Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990). Rio de Janeiro:Editora Lmen Juris, 2006, vol. 3, p. 440-441. 156 Por um lado, comprometia-se a suspender parcialmente a censura, a realizar reformas eleitorais e a revogar as medidas mais explcitas de coero, como o AI-5, bem como punir abusos do aparato repressor. Por outro, modulava a velocidade da distenso, por meio da lei Falco, que limitava o uso do rdio ou televiso a uma meno do nome do partido e ao nome, curriculum vitae e nmero de registro do candidato durante a campanha poltica, e do pacote de abril de reformas constitucionais, que estipulava a escolha de todos os governadores e um tero dos senadores por colgios eleitorais estaduais, resguardando a predominncia poltica do ARENA, a agremiao do Governo castrense. SILVA, Francisco C. Teixeira da. Crise da ditadura militar e o processo de abertura poltica do Brasil (1974-1985) In FERREIRA, Jorge
128
Assim, ao afirmar que o pragmatismo seria responsvel, o Governo tencionaria explicitar que a ao diplomtica brasileira seria moderada, tendente ao desenvolvimento econmico e social do pas, sem abandonar inteiramente a preocupao com a segurana, que permanecia um dos princpios basilares do regime157. O ecumenismo, que veio a ser incorporado meses mais tarde, implicava que o Brasil buscaria diversificar seus contatos externos, renunciando a qualquer ideia de aliado especial dos EUA e de constrangimentos ideolgicos. Diante da conjuntura externa de consolidao da dtente e decadncia relativa dos EUA e do quadro interno de projeto de grande potncia, as relaes do Brasil com os EUA foram redefinidas. Em srie de temas, como negociaes comerciais, acesso tecnologia nuclear, populao e meio ambiente, ampliao do mar para duzentas milhas, direitos humanos, o Governo brasileiro iria divergir da posio americana158. Em relao a demais pases industrializados, como os membros da CEE (Comunidade Econmica Europeia) e o Japo, ocorreu expressiva aproximao, tendo em vista os objetivos de atrao de
e DELGADO, Luclia de A. Neves. O Brasil Republicano, vol. 4. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. 157 Cumpre lembrar que, em seus escritos, o Chefe da Casa Civil de Geisel e um dos maiores artfices da doutrina de segurana nacional, Golbery do Couto e Silva, atentava para a necessidade de o Brasil intensificar relaes com a Amrica Latina e a frica Ocidental. Para Golbery, o pas, por seu extenso litoral, sua costa pouco recortada e com bons portos, e seu promontrio nordestino, dominando o estrangulamento Natal Dacar, devia assumir a responsabilidade sobre o Atlntico Sul, exercendo o quase monoplio de domnio na regio. Para Couto e Silva, essa segurana para a salvaguarda da inviolabilidade territorial fazia-se necessria, dada a ameaa direta do imperialismo comunista na frica, ou indireta, mediante a disseminao de ideias revolucionrias socialistas na Amrica do Sul, que vicejariam num ambiente de desigualdade econmica, atraso, fome e misria por sua aparncia igualitria. Assim, a poltica de cooperao com a Amrica da Sul e com a frica atlntica proposta pelo Governo coadunava-se com o objetivo nacional permanente da poltica de segurana nacional. COUTO E SILVA, Golbery do. Geopoltica e poder. Rio de Janeiro: Univercidade, 2003. 158 As controvrsias em foros multilaterais e o rompimento do acordo de assistncia militar de 1952 no atingiram, todavia, o cerne das relaes polticas e econmicas. Os EUA permaneceram sendo o principal mercado para os produtos brasileiros e, em 1976, os dois pases firmaram Memorando de Entendimento. Kissinger chegou a destacar o Brasil como pas-chave no mundo ocidental. No obstante, a participao dos EUA nas exportaes brasileiras caiu de 21,9% em 1974 para 19,3% em 1979. Ver GARCIA, Eugnio Vargas. Cronologia das Relaes Internacionais do Brasil. Rio de Janeiro: Contraponto, p. 213 e OLIVEIRA, Henrique Altemani de. Poltica Externa Brasileira. So Paulo: Editora Saraiva, 2005, p. 166.
129
investimentos para projetos de desenvolvimento, ampliao de mercados e acesso tecnologia nuclear159. 3.2.1. Plano hemisfrico 3.2.1.1. Amrica Latina Nos discursos, a Amrica Latina adquiriu importncia prioritria na ao diplomtica do Governo. Na primeira reunio ministerial, o Presidente Geisel acentuara o relevo especial ao nosso relacionamento com as naes-irms da circunvizinhana. No discurso de posse, Azeredo da Silveira sublinhara que
a primeira responsabilidade da diplomacia brasileira obviamente para com a Amrica Latina. A ser a nossa tarefa a de explicitar as coincidncias essenciais que existem entre os pases da Regio, acima e alm dos desacordos ocasionais e dos traumatismos episdicos [...] O Brasil pode e deve ser um dos catalisadores do dilogo que j est em curso, do qual dever resultar, cada vez mais ntida, uma genuna expresso da vontade latino-americana que se projete no Continente e no mundo160.
A fim de explicitar melhor as bases da cooperao com os pases latino-americanos, a atuao do Brasil ser dividida em quatro setores: regio platina; regio amaznica e Chile; Mxico, Amrica Central e Caribe; e foros multilaterais latino-americanos.
O Primeiro-Ministro do Japo realiza visita ao pas em 1974, em que forma consrcio para a produo de alumnio no Par; em 1975, o Brasil firma Acordo Nuclear com a Repblica Federal da Alemanha (RFA) sobre cooperao para uso pacfico daquela forma de energia, que prev a instalao de oito usinas nucleares; em 1976, o Presidente Geisel visita a Gr-Bretanha, a Frana e o Japo, sendo que, nos dois ltimos, tratava-se da primeira visita oficial de chefe de Estado brasileiro; em 1978, o mandatrio brasileiro visita a RFA, e o pas recebe a visita de Prncipe Charles, herdeiro do trono britnico e do Presidente da Frana. O Presidente Geisel nunca visitou os EUA, embora tivesse sido convidado. Idem. Ver tambm LESSA, Antnio C. Da apatia recproca ao entusiasmo de emergncia: as relaes Brasil-Europa Ocidental no Governo Geisel (1974-1979). In Anos 90: Revista do PPG-Histria. UFRGS. Porto Alegre, no 5, 1996, p. 89-106. 160 Idem e Discurso de posse de Azeredo da Silveira In Resenha de junho de 1974, p. 20-21.
159
130
3.2.1.1.1. Regio platina Na regio platina, intensificou-se a aproximao com o Uruguai e o Paraguai, expressa em inmeros encontros de cpula e acordos de cooperao econmica e tcnica. No obstante a ausncia de visitas bilaterais de alto nvel, a Argentina permaneceu na posio de principal parceiro comercial do pas no s na regio, mas tambm na Amrica Latina como um todo. Com o Paraguai, o Brasil manteve seis encontros presidenciais e recebeu duas vezes o chanceler daquele pas entre os anos 1974-1979. Em maio de 1974, os Presidentes Ernesto Geisel e Alfredo Stroessner compareceram posse dos representantes brasileiros e paraguaios no Conselho de Administrao e na Diretoria Executiva da empresa Itaipu binacional, em cerimnia realizada na fronteira entre os dois pases. Em setembro de 1974, na visita a Assuno do Chanceler Azeredo da Silveira, foi assinado Protocolo Adicional sobre Relaes de Trabalho e Previdncia Social relativo aos contratos de trabalho em Itaipu e exploradas formas de incremento do intercmbio cultural. Em dezembro de 1975, em nova visita do Chanceler capital paraguaia, firmou-se acordo-quadro do Tratado de Amizade e Cooperao, e reconhecida a soberania do Paraguai sobre a Ilha de Porto Murtinho, e a do Brasil sobre a Ilha do Chapu. A Eletrobras abriu uma linha de crdito em favor de Itaipu Binacional no valor de aproximadamente US$ 3,5 bilhes, o maior emprstimo jamais efetuado na histria a uma s empresa ou a um s projeto com recursos nacionais161. O Banco do Brasil (BB) concedera ao Paraguai, em agosto, emprstimos de US$ 50 milhes para agilizar a construo da hidreltrica. Previu-se a instalao de fbrica de cimentos e de usina siderrgica no Paraguai e o recapeamento da estrada Caaguazu-Puerto Presidente Stroessner. Em maio de 1976, visitou o Brasil o Chanceler do Paraguai, Alberto Nogus, ocasio na qual acordou-se financiamento de US$ 8,5 milhes, por meio do BB, destinado a custear as obras de recuperao e modernizao do trecho da rodovia VII, entre as cidades de Caaguazu e Presidente Stroessner. Com o Uruguai, totalizaram-se quatro encontros entre chefes de Estado daquele pas e do Brasil. Em maro de 1974, o Presidente Juan
161
Resenha de dezembro de 1975.
131
Maria Bordaberry compareceu posse do Presidente Ernesto Geisel. Durante o ano, a Comisso Mista da Lagoa Mirim realizou sesses plenrias em ambos os pases, de modo a acompanhar os trabalhos de aproveitamento da Bacia do Rio Jaguaro. O Projeto Jaguaro previa a construo de uma barragem, de uma central hidreltrica em Passo do Centurio, de uma represa, de linhas de transmisso de energia eltrica do Brasil ao Uruguai e sistemas de irrigao. Em junho de 1975, o Presidente Geisel visitou Rivera (Uruguai), quando assinou com seu homlogo uruguaio o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, que garantiu um arcabouo jurdico para a cooperao em amplos setores, e dez atos complementares, entre os quais convnios sobre transportes martimo, fluvial e lacustre, protocolo de expanso comercial, acordo bsico de cooperao cientfica e tcnica e convnio de crdito, pelo qual o Brasil ofereceu financiamento para a aquisio de bens de capital e equipamentos brasileiros, no valor de US$ 50 milhes. Em 1976, o Brasil firmou convnio com o Uruguai no montante de US$ 142 milhes, que constituiu o maior crdito j concedido pelo Banco do Brasil ao exterior e o maior j recebido pelo Uruguai162. A soma destinava-se compra de materiais de construo e servios brasileiros pelo Uruguai a serem utilizados nas obras da central hidreltrica de Palmar naquele pas, que viria a abastecer quase a metade dos Departamentos do Uruguai. Em julho de 1977, em visita do Presidente do Uruguai, Aparcio Mndez, ao Brasil, firmaram-se o Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim e o Protocolo para o aproveitamento do trecho limtrofe do Rio Jaguaro. Em janeiro de 1978, na visita do Presidente Geisel ao Uruguai, o Brasil, por meio de aditivo ao Convnio de Crdito de junho de 1975, oferecia financiamento adicional, no valor de US$ 50 milhes, para a compra de bens de capital brasileiros. Em junho, concedeu mais US$ 100 milhes ao vizinho platino. Nos comunicados conjuntos e nos discursos, o Brasil acentuava que os acordos de construo de hidreltricas em Itaipu, e nas Bacias do Rio Jaguaro, da Lagoa Mirim e do Rio Negro (Palmar), firmados com Paraguai e Uruguai, manifestavam os pontos de convergncia e sinalizavam o estabelecimento de uma interdependncia horizontal
162
Relatrio de 1976.
132
na regio. Ao contrrio da relao entre pases do Norte e pases do Sul, o relacionamento do Brasil com os Estados platinos dar-se-ia em bases justas e equitativas, forjadas no consenso. A diplomacia brasileira tencionava dissipar a ideia de qualquer veleidade expansionista na regio, afirmando que
[o] Brasil um pas de vocao pacfica, desafeito ao isolamento e avesso aos sonhos de hegemonia. Somos, por temperamento e por vocao, abertos cooperao solidria e ao ecumenismo. Voltamo-nos, entretanto, naturalmente, em primeiro lugar aos pases que nos so mais prximos163.
A assinatura de tratados de Amizade e Cooperao com o Uruguai e o Paraguai forneceu o amparo jurdico, servindo como guarda-chuva para os demais atos internacionais com esses pases. Entre os acordos subsequentes firmados, destacam-se os de cooperao econmica, em especial a concesso de linhas de crdito aos Governos platinos, que possibilitou o incremento das exportaes brasileiras de bens de consumo durveis, no durveis e bens de capital. Acresce a exportao de servios, sobretudo na rea de consultoria e construo civil, em atividades como a construo de estradas e represas, beneficiada pelo aporte financeiro do Brasil. Em consequncia, as vendas do pas para Uruguai e Paraguai mais do que quintuplicaram, elevando-se, respectivamente, de US$ 41 milhes e US$ 61 milhes, em 1973, para US$ 208 milhes e US$ 324 milhes, em
163 Discurso de Azeredo da Silveira por ocasio da visita a Assuno, em Resenha de setembro de 1974, p. 30. Com o Uruguai, por ocasio da assinatura do Acordo sobre o Plano de Operao do Projeto de Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim em maio de 1974, o discurso do Chanceler brasileiro foi semelhante: Alheios a qualquer ambio, condenvel e pequena, que se volte, quer para inteis devaneios de hegemonia ou preponderncia, quer para um impossvel isolamento, de per si anacrnico, em um mundo que exige, cada vez mais, a superao das divergncias, tendo em vista, inclusive, a prosperidade solidria de todos, preferimos devotar o melhor de nossa tenacidade e de nossa imaginao criadora para este projeto de integrao e cooperao. E, no encontro em Rivera, o Presidente Geisel afirmara que A interdependncia no um fato a ser buscado no futuro, nem a ser artificialmente criado, mas constitui caracterstica fundamental da economia internacional contempornea. No acreditamos, porm, numa interdependncia baseada na subordinao, que encontra suas razes numa obsoleta diviso internacional do trabalho. Cremos, isso sim, na riqueza da interdependncia, arrimada na cooperao e em oportunidades economias eqitativas. Idem.
133
1979, sendo que o Brasil passou a substituir a Argentina como principal origem das importaes paraguaias. O maior constrangimento cooperao com os pases platinos foram as relaes com a Argentina. A aproximao econmica com a Casa Rosada, porquanto esta constitua, de longe, o principal mercado das exportaes brasileiras, absorvendo, em 1979, US$ 718 milhes, no era acompanhada por proporcional contato poltico. O Presidente Geisel no visitou a Argentina, e nenhum dos seus homlogos argentinos veio ao Brasil. O principal entrave s relaes bilaterais consistia na questo do aproveitamento hidreltrico das guas do Rio Paran, mais especificamente, a compatibilizao entre os projetos das usinas hidreltricas binacionais de Corpus, entre Argentina e Paraguai, e Itaipu, entre Brasil e Paraguai. O Governo argentino alegava que a construo da represa de Itaipu ameaaria a navegao do Rio Paran e sabotaria a hidreltrica argentino-paraguaia. Alm disso, a delegao daquele pas arrogava-se o direito de examinar toda a informao tcnica e de introduzir modificaes, caso se julgasse prejudicada, nos projetos das obras. O Brasil, por seu turno, argumentava que as represas eram compatveis, desde que a Argentina no propusesse uma cota alta para a reserva de Corpus, superior altura de 105 metros, que inviabilizaria a rentabilidade econmica de Itaipu. A delegao brasileira rechaava o mecanismo de consultas prvias, por considerar que se tratava de exerccio de soberania exclusiva e permanente dos recursos naturais164. Para Snia de Camargo, a questo de fundo dos embates entre Brasil e Argentina residia na competio pela hegemonia regional, acima de tudo na rea do Prata. Desde, pelo menos, a Guerra do Paraguai, quando consolidou seu Estado nacional, a Argentina disputava com o Brasil o centro de poder no Cone Sul. O Governo argentino julgava que a aproximao do Brasil com os demais pases platinos, em particular com o Paraguai, constituiria passo significativo rumo instituio da hegemonia brasileira na Amrica do Sul165.
164 165
A controvrsia s seria dirimida no Governo de Joo B. Figueiredo, em meados de 1979. CAMARGO, Snia de. A prioridade das relaes Brasil Amrica Latina In CAMARGO, Snia e OCAMPO, Jos M. V. Autoritarismo e democracia na Argentina e Brasil (uma dcada da poltica exterior 1973-1984). So Paulo: Convvio, 1988, p. 70 - 78. Mello Barreto expe as tenses entre Brasil e Argentina: em maro de 1977, o Brasil manifestou preocupao quanto tentativa de invalidao, pelo Governo argentino, do Tratado de Paz, Amizade, Comrcio e Navegao, de 1856, sob o pretexto de que Buenos Aires no integrava a Confederao
134
3.2.1.1.2. Regio amaznica e Chile Na regio amaznica, mantiveram-se, em geral, os mesmos objetivos fixados em relao aos pases platinos. O Brasil intensificou os contatos externos de alto nvel, universalizando a poltica externa brasileira. O pas buscou expandir suas exportaes, como forma de contrabalanar os dficits na balana comercial gerados pelas importaes de petrleo. O Governo tencionou, ainda, garantir suprimento de energia sob a forma de acesso a petrleo, gs, e carvo. Inovava, no entanto, ao elevar as relaes com a regio amaznica a um novo patamar na agenda internacional brasileira. Com a Bolvia, mantiveram-se trs encontros presidenciais. Em maro de 1974, o Presidente Hugo Banzer compareceu posse de Ernesto Geisel. Dois meses depois, em Cochabamba, os mandatrios firmaram acordo de cooperao e complementao industrial que disps sobre a implantao de um polo industrial de desenvolvimento na regio Sudeste da Bolvia que inclua complexo siderrgico e fbrica de fertilizantes e de cimentos cujo estudo de viabilidade seria financiado pelo Brasil . A Bolvia comprometia-se a fornecer 240 milhes de ps cbicos dirios de gs natural ao Brasil por vinte anos. O pas ampliou de US$ 5 para US$ 17 milhes o crdito ao Governo boliviano para a compra de material rodovirio brasileiro166. Na Declarao Conjunta, o Brasil manifestou inteno de contribuir com US$ 50 milhes constituio do Fundo de Desenvolvimento Boliviano; e de elaborar, a suas expensas, estudos de engenharia final dos projetos de ligao ferroviria entre Santa Cruz de la Sierra e Cochabamba e de ligao rodoviria entre Puerto Surez e Puerto Banegas; bem como
Argentina no momento da assinatura do ato. A nota brasileira afirmou que as incertezas levantadas configuravam uma situao cuja gravidade [era] tanto maior quanto [se punha] em dvida o relacionamento jurdico do Brasil com a Argentina, ao comprometer o respeito a tratados vigentes, um dos princpios cardeais do direito internacional, p. 248. Em julho, as autoridades argentinas, alegando necessidade de executar obras, interditaram o tnel Cueva-Caravelas na Cordilheira dos Andes, impedindo, assim, o trnsito de caminhes pesados brasileiros para o Chile. O ato foi interpretado como forma de presso a respeito de Itaipu. Em retaliao, o Brasil anunciou, em 31 de julho, o fechamento de suas fronteiras com a Argentina, impedindo 80% do trfego de caminhes para aquele pas. BARRETO, Fernando de M. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil, vol.2: 1964-1985. So Paulo: Paz e Terra, p. 249. 166 Em agosto de 1976, o Brasil ofereceu nova linha de crditos, no valor de US$ 10 milhes, destinada a financiar as importaes bolivianas de bens de capital e produtos intermedirios de origem brasileira.
135
oferecer o livre trnsito por territrio brasileiro e o estabelecimento de zonas francas nos portos de Belm, Porto Velho, Corumb e Santos, na busca de solues para a mediterraneidade da Bolvia. Em agosto de 1977, em visita do Presidente Hugo Bnzer ao Brasil, firmam-se, entre outros atos, o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio, que consagrou o quadro jurdico de base para as iniciativas conjuntas. Em maro de 1974, o General Augusto Pinochet, Chefe da Junta de Governo do Chile, compareceu posse do Presidente Geisel. Os dois pases acordaram na necessidade de relanar a Comisso Especial de Coordenao Brasileiro-Chilena, principal foro bilateral, que desde 1968 no se reunira, e manifestaram interesse em aumentar as vendas de cobre chileno ao Brasil, principal produto exportado por aquele pas. Naquele ano, foi ainda firmado acordo de cooperao tcnica e cientfica. Em 1976, na XIV Feira Internacional de Santiago, o Brasil participou com 160 expositores. A estratgia de promoo comercial tambm recorreu ao fornecimento de crditos para o financiamento das vendas brasileiras de bens de capital e de consumo durvel. Em junho de 1976, em visita do Ministro das Relaes Exteriores da Colmbia, Indalcio L. Aguirre, firmaram-se quatro acordos, entre eles o de comrcio compensado para a prospeco de carvo coqueificvel na Colmbia, com a participao da Siderurgia Brasileira S/A SIDERBRAS e da Ingeominas colombiana. Em troca, previu-se a possibilidade de exportao de minrio de ferro brasileiro para a Colmbia. Em relao ao Peru, alm da troca de visitas entre os chanceleres do Brasil e daquele pas em 1975 e 1977, em novembro de 1976, os Presidentes Geisel e Morales Bermdez mantiveram encontro na fronteira dos dois pases. No perodo, foram assinados acordos que abriam linha de crdito de US$ 15 milhes para a aquisio de bens de capital brasileiros e ampliavam o mercado brasileiro na exportao de cobre e metais no ferrosos peruanos. Aps o intercmbio de visitas de chanceleres em 1975 e 1976, o Presidente da Venezuela, Carlos Andrs Prez esteve no Brasil, onde firmou Convnio de Amizade e Cooperao e quatro acordos. Tratou-se da primeira visita de um chefe de Estado venezuelano ao pas. Acresce a participao da Camargo Correa na construo da represa de Guri,
136
em contrato no valor de US$ 1,3 bilho, o maior j firmado no setor de construo pesada da Venezuela at ento. No tocante ao Equador, destacaram-se a visita do Ministro das Relaes Exteriores ao Brasil em julho de 1978 e a assinatura de acordo de comrcio compensado, prevendo a venda de petrleo equatoriano em troca de bens brasileiros. Discutiu-se a possibilidade de explorao conjunta de hidrocarbonetos entre a Braspetro e sua congnere equatoriana, a Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE). Em novembro de 1975, o Brasil inaugurou relaes diplomticas com o Suriname, aps a independncia do pas naquele mesmo ms. Em junho de 1976, o Primeiro-Ministro e Ministro para assuntos gerais e estrangeiros do Suriname, Henk A. Arron, em sua primeira viagem oficial ao exterior, visitou o Brasil e firmou Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio. Em julho de 1976, Azeredo da Silveira recebeu, em Braslia, o seu homlogo da Guiana, ocasio em que foi criada a Comisso Mista Brasil Guiana. Assim como ocorria com os pases platinos, o Governo brasileiro reiterava, nos comunicados conjuntos com os pases amaznicos e com o Chile, que os acordos firmados atendiam aos interesses de ambas as partes, sendo mutuamente vantajosos. Argumentava que a poltica de desenvolvimento, ainda que responsabilidade primria de cada Estado, reclamava a cooperao entre os povos da regio e o consenso. Reafirmava o rechao do Brasil a qualquer poltica de predomnio ou explorao. No obstante o empenho brasileiro, ocorreram, no perodo, protestos na Bolvia e na Colmbia contra o Brasil nas negociaes dos acordos de venda de gs e carvo, expondo a desconfiana de setores sociais desses pases em relao presena brasileira167. Da tica comercial, os dois principais mercados para as exportaes brasileiras foram a Venezuela e o Chile. Aps o ingresso venezuelano na OPEC, em 1973, o Governo brasileiro incrementou as exportaes para aquele pas, que se elevaram de US$ 63 milhes, em 1973, para US$ 198 milhes, em 1979. Quanto ao Chile, as vendas brasileiras decuplicaram no perodo, passando para US$ 363 em 1979168. Empresas
Brazil steps up trade with Latin America In Brazilian Business, vol. 55, 1975, p. 17-18. As exportaes para a Bolvia, a Colmbia e o Equador tambm aumentaram significativamente. Entre 1973 e 1979, passaram de US$ 37 milhes, US$ 19 milhes e US$ 13 milhes para US$ 127 milhes, US$ 165 milhes e US$ 25 milhes, respectivamente.
167 168
137
brasileiras ampliaram sua atuao na rea, com destaque para a consultora Hidroservice, no Equador e na Bolvia, responsvel por estudos de viabilidade para a construo de hidreltricas, aeroportos e sistemas de comunicaes; e para a construtora Mendes Jnior, a Braspetro (petrleo) e a Siderbras (ao), na Colmbia. Alm da aproximao bilateral, o Brasil lanou a ideia de um acordo-quadro, amplo e flexvel, destinado cooperao multilateral na regio amaznica. A negociao do tratado processou-se em tempo recorde, desde o lanamento do projeto, em maro de 1977, at sua materializao, em julho de 1978. Nos encontros com o chanceler do Peru, e os Presidentes da Bolvia e da Venezuela ao longo do ano de 1977, o Brasil buscou convencer os pases acerca da necessidade de sistematizarem a colaborao regional e de explorarem novas reas de ao conjunta. Os representantes brasileiros argumentavam que, dado o reconhecimento de problemas comuns, como a conservao ecolgica e a explorao racional dos recursos naturais, os pases amaznicos precisavam conjugar esforos, a fim de resolver os problemas da regio e conciliar a preservao do meio ambiente com o desenvolvimento econmico da Amaznia. A convite do Governo brasileiro, de 28 a 30 de novembro de 1977, delegaes dos sete pases da regio amaznica169 participaram, em Braslia, dos trabalhos da primeira reunio preparatria sobre cooperao multilateral na regio amaznica, o primeiro encontro em nvel regional com a presena de todos os pases amaznicos. A segunda reunio preparatria ocorreu em maro de 1978, em Braslia, tomando como base o documento de trabalho organizado pela Delegao brasileira. Em julho de 1978, foi celebrado, na capital brasileira, o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O TCA prev a livre navegao dos rios da regio amaznica; o direito de cada nao desenvolver os recursos de seu territrio amaznico, sujeito somente a restries caso causasse dano a outros pases; a promoo de pesquisa conjunta e troca de informaes sobre a flora e a fauna amaznica; a utilizao racional dos recursos aquferos da regio; o desenvolvimento de infraestrutura de comunicaes e transportes, entre outros. Nos pronunciamentos, o Governo brasileiro acentuava dois princpios centrais, que norteavam o acordo: o da responsabilidade
169
Bolvia, Peru, Equador, Venezuela, Colmbia, Guiana e Suriname.
138
exclusiva das naes amaznicas pelo desenvolvimento e pela conservao da regio e o da absoluta igualdade das partes, expressa na regra prtica da unanimidade das decises. A proposta brasileira do TCA parece ter sido motivada pelo interesse em aproximar o pas dos demais Estados amaznicos, relativamente negligenciados na poltica externa, e contribuir para a universalizao dos contatos externos do Brasil. Souto Maior explica que, at ento, o Brasil e os pases da rea amaznica voltavam-se para os respectivos oceanos o Atlntico e o Pacfico. Aos olhos de Braslia, iniciativas como a estrada Marginal da Serra, que objetivava unir os territrios amaznicos dos pases andinos com excluso do Brasil, caminhavam para uma verso contempornea da linha de Tordesilhas. Tal distanciamento comprometia o relacionamento do Brasil com as naes irms de aqum-mar. O TCA articulava-se tambm ao projeto interno de integrao da Amaznia ao restante do pas, ao afastar temores sobre eventual internacionalizao da Amaznia170. Mello Barreto acentua a existncia de disputas na regio. O Governo de Santiago tentava convencer o Equador a no fornecer petrleo ao Peru, parte de cuja fronteira contestava. A Venezuela reivindicava parte do territrio da Guiana (Essequibo), ao passo que Peru e Equador divergiam a respeito de limites em trecho da Cordilheira do Condor.. Alm disso, autoridades desses pases viam com suspeita maior aproximao com o regime militar brasileira, cuja imagem de Brasil potncia lhes parecia carregar sentido expansionista. 3.2.1.1.3. Mxico, Amrica Central e Caribe Em julho de 1974, na visita ao Brasil do Presidente do Mxico, Luis Echeverria Alvarrez, foram assinados cinco convnios nas reas de cooperao cientfica e tcnica; transporte martimo; cooperao turstica; intercmbio de jovens tcnicos; e cooperao financeira. Firmou-se acordo para o estudo da cooperao entre a Braspetro e a Petroleros Mexicanos (Pemex). Em janeiro de 1978, Geisel reciprocou a visita, dezesseis anos depois da ltima visita de chefe de Estado brasileiro, e
170
RICUPERO, Rubens. Tratado de Cooperao Amaznica In Relaes Internacionais, no 5, jun 1980. Braslia. SOUTO MAIOR, Luiz Augusto. Idem, p. 448-454.
139
assinou Convnio de Amizade e Cooperao e acordo de cooperao industrial. As exportaes brasileiras para o Mxico aumentaram quase seis vezes, passando de US$ 50 milhes, em 1973, para US$ 292 milhes, em 1979. A convite do Presidente Geisel, o mandatrio da Costa Rica, Jos Figueres, visitou o Brasil em abril de 1974. Tambm vieram ao Brasil o Vice-Presidente e o chanceler do Panam (abril de 1975) e da Guatemala (julho de 1975; agosto de 1977; junho de 1976) bem como o chanceler de Honduras (1976). As exportaes para o Mercado Comum Centro-Americano elevaram-se de US$ 18 milhes, em 1975, para US$ 55 milhes, em 1979. O contato com Cuba era distante, visto que o Brasil rompera relaes diplomticas no Governo Castelo Branco e considerava que o regime de Havana interferia nos assuntos de outros Estados americanos, contrariando o princpio basilar americano da no interveno171. Criou-se Embaixada na Jamaica, e foram estabelecidas relaes diplomticas com Granada, Bahamas e Barbados. 3.2.1.1.4. Foros multilaterais latino-americanos O Brasil participou dos trabalhos de fortalecimento da ALALC e da OEA. Na OEA, com base na Conferncia de Chanceleres da Amrica Latina para a Cooperao Continental de novembro de 1973, que aprovou o documento base de um novo dilogo entre a Amrica Latina e os EUA, o Brasil defendia a incorporao de convenes sobre segurana econmica coletiva na Carta da OEA como estratgia para o desenvolvimento. A delegao brasileira advogava a criao de mecanismo para o financiamento e a ampliao do mercado do Canad e dos EUA aos produtos de base e industrializados dos pases em desenvolvimento do hemisfrio. Quanto ALALC, a posio brasileira consistia no pleito pela flexibilizao da organizao, de modo a admitir a formao de arranjos sub-regionais e bilaterais nas negociaes coletivas. Diante da recesso internacional e da adoo de medidas protecionistas por parte das naes industrializadas, o Brasil afirmava que a cooperao
Exemplo da atitude brasileira foi a absteno quando da votao de proposta de remoo das sanes impostas a Cuba em 1964, na XV Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores da OEA, em novembro de 1974.
171
140
econmica entre os pases latino-americanos tornava-se cada vez mais necessria. Outro instrumento para a integrao continental foi o Sistema Econmico Latino-Americano (SELA). Em outubro de 1975, o Brasil apoiou a proposta mexicano-venezuelana de constituio do SELA como foro de cooperao, consulta e coordenao de 25 naes latino-americanas no campo econmico. Conclui-se que o Brasil esforou-se na ampliao de relaes no continente, a fim de: (i) projetar-se politicamente na regio, rompendo o isolamento em reas como a amaznica; (ii) garantir o suprimento de recursos energticos, reduzindo, assim, a sua vulnerabilidade no setor; (iii) expandir o comrcio de bens de capital e de consumo, sobretudo industrializados, na Amrica Latina, equilibrando a balana comercial, na busca de novos mercados , por meio da participao em feiras internacionais e da concesso de linhas de crdito. No fortuito, pois, o fato de que a Amrica Latina tenha se tornado, no perodo, o terceiro maior bloco comercial do Brasil, atrs apenas da CEE e dos EUA. Particularmente significativo foi o fato de que as economias latino-americanas compravam proporcionalmente mais bens industrializados, como mquinas, produtos txteis e automveis172, do que outros parceiros comerciais do pas. A busca de solidariedade na regio voltou-se a temas como o exerccio da soberania permanente sobre os recursos naturais, no s da Bacia Amaznica, como tambm dos mares adjacentes s suas costas, includos o solo e o subsolo marinho, de at duzentas milhas martimas, bem como sua plataforma continental; a defesa dos preos internacionais dos produtos de base, como o caf; e a reformulao das regras do comrcio internacional em bases justas e equitativas. No se insistiu sobremaneira na formao de frente nica, em razo, em parte do pragmatismo e da leitura do perfil internacional do Brasil feita pelos formuladores e executores de poltica externa. Visto como um pas que alcanara certo grau de desenvolvimento econmico que o diferenciava dos demais pases da regio, conclua-se que ao Brasil seria mais conveniente flexibilizar suas aes, ajustando-as caso a caso, em vez de cristalizar uma posio nica com os demais pases latino-americanos. O nus de uma solidariedade regional seria maior do que as vantagens econmicas ou tecnolgicas que o pas poderia extrair desse
No caso de automveis, 4/5 das exportaes brasileiras direcionavam-se Amrica Latina. Brazil steps up trade with Latin America In Brazilian Business, vol. 55, 1975, p. 17-18.
172
141
multilateralismo. No caso da ALALC, supunha-se que era mais realista tecer acordos bilaterais e realizar Comistas, que gradualmente instaurariam a liberalizao comercial na regio do que buscar a desgravao tarifria simultnea de um grupo de pases173. Acresce que, para a diplomacia brasileira, esquemas como o SELA, que excluam os EUA, tendiam a criar mais uma confrontao do que cooperao, dado o reduzido grau econmico e tecnolgico dos pases. Como assevera Mello Barreto, o Brasil apoiou a proposta, sem muita convico, sobretudo por se tratar de iniciativa de dois pases latino-americanos grandes produtores de petrleo174. 3.2.2. Plano mundial 3.2.2.1. frica Ao assumir a Presidncia, em maro, o Presidente definiu a nova poltica em relao frica, de prioridade comparvel quela concedida Amrica Latina. Daremos relevo especial ao nosso relacionamento com as naes irms da circunvizinhana de aqum e alm-mar. Essa importncia significava, em primeiro lugar, desenvolver e fortalecer as relaes do Brasil com os pases subsaarianos independentes, estabelecidas desde o incio da dcada de sessenta, particularmente os da parte ocidental do Continente. Em segundo lugar, implicava aproximar-se dos pases africanos de lngua oficial portuguesa, que lutavam por sua emancipao poltica. A poltica africana significava, tambm, apoiar as tradicionais reivindicaes de igualdade racial e condenao do apartheid. 3.2.2.1.1. frica subsaariana independente A aproximao do Brasil com a frica subsaariana independente no perodo Geisel tributria, em grande medida, da nova orientao adotada
Embora prestigiando sempre a ALALC, o Brasil bem avalia as limitaes impostas pela realidade regional ao multilateral, e tem procurado, por isso, explorar as possibilidades de cooperao por pares ou grupos de pases e por setores de atividades econmicas, no pressuposto de que a criao paulatina de uma rede de laos e interesses serve aos propsitos de integrao e desenvolvimento do continente. Relatrio de 1976, p. 62. 174 BARRETO, Fernando M. Idem, p. 257-258.
173
142
pelo Governo brasileiro em relao ao continente, desde, pelo menos, 1967, quando tm incio os anos dourados da poltica africana175. Similarmente poltica hemisfrica, a poltica africana do Brasil orientava-se pela estratgia de renegociao das dependncias. Tratava-se de diversificar os parceiros comerciais do Brasil, ampliando, sobretudo, mercados para a exportao de bens manufaturados e servios, diante do protecionismo de EUA e Europa Ocidental. Alm de incorporar mais compradores, o Governo brasileiro tencionava garantir o suprimento de matrias-primas fundamentais como petrleo, cido ortofosfrico e fosfato, a fim de reduzir a vulnerabilidade energtica do Estado. No plano poltico, a aproximao com a frica respondia ao interesse de maior projeo do Brasil no cenrio internacional, por maio da universalizao de relaes de forma autnoma e isenta de alianas especiais ou constrangimentos ideolgicos. Assegurava ao pas presena internacional prpria e tendia a facilitar a adeso africana aos temas de interesse do Brasil nos foros multilaterais. O adensamento das relaes do Brasil com a frica subsaariana independente manifestou-se, sobretudo, nos planos poltico, econmico e de cooperao tcnica. Entre 1974 e 1979, o Governo brasileiro e os Governos africanos emancipados mantiveram inmeras visitas ministeriais, incrementaram o intercmbio de bens e servios e intensificaram os acordos de transferncia de conhecimento em reas como educao, sade e agricultura. Em fevereiro de 1974, o chanceler da Nigria, Oiko Arikpo, visitou o Brasil. Em 1975, realizaram-se as visitas do Presidente Albert Bongo, do Gabo, dos Chanceleres Munyua Wayiaki, do Qunia; J. R. L., do Lesoto; e Ruiah B. Banda, da Zmbia. Vieram ao Brasil, tambm, outras misses de nvel ministerial, da Costa do Marfim e da Nigria. Em 1976, estiveram no Brasil o Ministro dos Transportes e da Indstria e Comrcio da Mauritnia; o Ministro de Minas e Energia da Zmbia; o Ministro do Desenvolvimento Industrial e do Meio Ambiente do Senegal;
175 SARAIVA, Jos F. S. Idem, p. 128-144. O autor esmia uma srie de iniciativas implementadas no final da dcada de sessenta e incio da dcada de setenta que lograram intensificar as relaes Brasil-frica, como: a misso comercial frica em 1965 e a criao da subsecretaria dedicada frica e ao Oriente Mdio na administrao de Costa e Silva; a visita do Chanceler Mrio Gibson Barboza a nove pases da frica Ocidental: Costa do Marfim, Togo, Benin, Zaire, Camares, Gabo, Nigria, Gana e Senegal, em 1972; e a misso comercial a vrios pases africanos, em 1973, no Governo Mdici.
143
o Ministro dos Transportes da Arglia. O Brasil recebeu, ainda, a visita do chanceler do Alto Volta (atual Burkina Fasso). Em 1977, visitaram o Brasil o Presidente do Senegal, Lopold Senghor, e os chanceleres da Nigria e do Togo. Em 1978, veio ao Brasil o Rei dos Ashantis, de Gana. Entre janeiro e fevereiro de 1979, vieram o Vice-Presidente da Nigria e o chanceler do Senegal. Foram abertas Embaixadas brasileiras na Costa do Marfim, no Gabo, na Repblica da Guin, em Serra Leoa, no Alto Volta, no Qunia, no Zaire (atual Repblica Democrtica do Congo) e no Lesoto. O chanceler brasileiro esteve na frica em duas ocasies: em visita ao Senegal e Costa do Marfim, em 1974 e 1975, respectivamente. semelhana da poltica adotada em relao aos pases latino-americanos, o Governo concedeu linhas de crdito aos Estados africanos para a aquisio de bens manufaturados e de capital brasileiros. Senegal, Costa do Marfim, Gabo, Nger, Mali e Togo receberam, respectivamente, cerca de US$ 13 milhes, US$ 12 milhes, US$ 10 milhes, US$ 1,8 milho, US$ 690 mil e US$ 690 mil. Instalaram-se escritrios de representao do Banco do Brasil na Nigria, na Costa do Marfim, no Senegal e no Gabo, e do Banco Real na Costa do Marfim, sendo este o primeiro banco privado a instalar-se no continente africano. O Banco do Brasil adquiriu 40% das aes do Banco Internacional da frica Ocidental (BIAO), com mais de cem agncias no continente. O Brasil incentivou a criao de trading companies. A Interbras, subsidiria da Petrobras, comercializou cerca de cem produtos industrializados brasileiros. A Cobec, tambm estatal, estabeleceu-se principalmente em Lagos (Nigria). A Cotia foi a mais importante companhia de comrcio privada que atuou na aproximao comercial do Brasil ao continente africano, e participou especialmente do sistema do countertrade com a Nigria. Beneficiando-se de taxas de subsdios de 15 a 25%, a Volkswagen do Brasil comeou a exportar carros para a Nigria e Angola, para depois estabelecer montadoras em ambos os pases; a Fiat e a Mercedes-Benz instalaram montadoras na Nigria176. Expositores brasileiros participaram, ainda, de vrias feiras comerciais, como a Feira Internacional de Dacar, de Kinshasa, de Nairbi e de Lagos177.
Em 1976, cerca de 110 empresas brasileiras possuam interesses diretos ou agiam por intermdio de firmas concessionrias no continente africano (Relatrio de 1976, p. 71). Em 1977, cerca de quarenta empresas brasileiras operavam na Nigria. 177 Sombra Saraiva assevera que o Itamaraty nunca tinha organizado tantas feiras, como as que se realizaram em Lagos, entre 1976 e 1977. Em relao aos transportes, cabe salientar a criao
176
144
Como consequncia dessas medidas, as exportaes brasileiras para a frica independente (excetuando-se os PALOP Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa) mais que quadruplicaram, elevando-se de cerca de US$ 190 milhes para US$ 600 milhes no perodo 1973-1979. Uma das principais caractersticas das exportaes brasileiras era a sua diversificao, porquanto o Brasil vendia, alm de carne, caf, acar e soja, quantidades crescentes de manufaturados, como automveis, tratores, produtos de ao, eletrodomsticos, txteis, calados e material de construo, de forma que, em 1977, os manufaturados passaram a ocupar 51% da pauta exportadora brasileira para a frica178. Os principais mercados foram Nigria, Arglia, Egito, Marrocos, frica do Sul, Libria, Tunsia e Zaire179. As importaes brasileiras da frica, por seu turno, concentravam-se em produtos primrios, como petrleo bruto (47,8% do total das importaes em 1979) e cido ortofosfrico e fosfato, que representavam 76,9 % do total comprado. As principais origens eram Nigria, Arglia, Lbia, Gabo, frica do Sul, Marrocos, Congo e Zaire. Alm da exportao de bens, o Brasil tambm intensificou a exportao de servios de empresas brasileiras, sobretudo na rea de construo civil. No Gabo, o Governo brasileiro concedeu linha de crdito no valor de US$ 119 milhes para o financiamento de hotel, hospital e estrada a cargo das empresas construtoras Adolpho Lindenberg e Odebrecht. Na Nigria, alm da participao da construtora Mendes Jnior em projetos de estradas, as empresas Protec e Sobratel realizaram obras de recuperao e ampliao da rede telefnica, sendo que os trabalhos de inspeo e fiscalizao de equipamento foram atribudos Hidroservice, no valor de US$ 13 milhes, e Promon Engenharia S.A., no valor de US$ 14 milhes. Na Arglia, a Universidade de Argel, projetada por Oscar Niemeyer, foi edificada pela construtora Rabelo,
de voos regulares entre Rio de Janeiro e Lagos, pela Varig, e da linha de navegao Nigerian South American Line, ligando diretamente Brasil e Nigria. Idem, p. 149-158. 178 Snia de Camargo, Idem, p. 55-56. 179 Para os consumidores do continente, o bem brasileiro era prefervel ao europeu ou americano, por ser mais adaptado realidade local. Veculos como tratores, nibus e carros adequavam-se a terrenos pouco pavimentados e acidentados. Eletrodomsticos eram menos sofisticados e mais simples de manuseio e de reparao. Em 1977, das exportaes do Brasil para a frica era de veculos automotores. KNIGHT, Patrick. New markets for Brazil in Africa and the Middle East, Brazilian Business, October 1978, p. 46. MACKENZIE, Eileen. Africa offers wide opportunities for Brazilian products. Brazilian Business, december 1976, p. 16-18.
145
bem como cerca de mil quilmetros de ferrovias pela Mendes Jnior. A construtora Andrade Gutierrez participou de joint ventures na construo e gerenciamento de minas de ouro no Zaire e estradas em Camares. A Braspetro manteve atividades de explorao petrolfera na Arglia e em Madagascar. Na Mauritnia, alm de um aeroporto, a Mendes Jnior construiu a estrada Transmauritnia, que alcanou razovel repercusso na frica. A Nigria era o principal parceiro comercial brasileiro. Na segunda metade da dcada de 1970, e no incio da de 1980, o Brasil tornou-se o maior fornecedor da Nigria de produtos como carros, roupas, produtos de construo, derivados de celulose, petrleo refinado, ares-condicionados, alimentos e outros itens considerados tropicalizados e adaptados s condies tecnolgicas e de consumo. O Brasil, por sua vez, figurava como o maior comprador de petrleo da Nigria, em todo o Sul. No obstante o incremento das exportaes brasileiras em termos absolutos, em termos relativos, a frica permanecia sendo o destino de apenas 5,2% do total das exportaes brasileiras. A estrutura desigual do comrcio constitua empecilho ampliao do intercmbio comercial. Com exceo dos pases africanos exportadores de petrleo, os demais Estados do continente apresentavam parcos produtos atraentes ao mercado nacional e escassos recursos para a compra de bens brasileiros, tendendo a endividar-se gravemente caso aceitassem as linhas de crdito do Brasil. No fortuito, portanto, que as vendas brasileiras tenham se concentrado em apenas dez pases do continente, e as compras, em oito pases180. Outro fator que obstrua o incremento das exportaes brasileiras dizia respeito concorrncia com mercados dos pases centrais, como os EUA e, sobretudo, a CEE, visto que esta mantinha acordos preferenciais com pases africanos pela Conveno de Lom e dispunha de fretes regulares181.
Arglia, Nigria, Moambique, Egito, Marrocos, frica do Sul, Angola, Libria, Tunsia e Zaire respondiam por 86,2% das exportaes brasileiras, sendo que a Nigria consumia cerca de 20% desse total. No tocante s importaes, Lbia, Gabo, Nigria, Arglia, Congo, Marrocos, frica do Sul e Zaire, sendo que, com exceo dos trs ltimos, os demais eram fornecedores de petrleo bruto. DADESKY, Jacques. Brasil-frica: convergncia para uma cooperao privilegiada In Revista Estudos Afro-Asiticos, Rio de Janeiro: Cadernos Cndido Mendes, no 4, 1980, p. 10. 181 A Conveno de Lom foi assinada em fevereiro de 1975 entre a CEE e os pases ACP (frica, Caribe e Pacfico). Somente oito pases da frica no se tornaram membros da Conveno:
180
146
3.2.2.1.2. Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP) Se, em relao ao restante da frica subsaariana, a poltica africana brasileira guardou forte componente de continuidade, no tocante ao relacionamento com os territrios africanos lusfonos, a posio brasileira inovou, rompendo em definitivo a ideia de comunho espiritual com Portugal ao apoiar e reconhecer os movimentos independentistas nas antigas provncias ultramarinas182. Alm da disposio de diversificar mercados e fontes de recursos energticos, somada a um interesse de maior autonomia e fortalecimento das posies brasileiras nos foros multilaterais, a poltica em relao aos territrios portugueses distinguiu-se por certos fatores. A nova orientao brasileira foi facilitada pela conjuntura interna de Portugal. Em abril de 1974, jovens oficiais portugueses destituram a administrao de Marcello Caetano, encerrando o regime fascista instaurado por Salazar, e anunciaram inteno do novo Governo de reconhecer os movimentos de independncia dos territrios de ultramar. A inflexo da administrao Geisel tambm foi afetada pelo risco de boicote de fornecimento de petrleo ao Brasil. O Governo brasileiro receava que os Estados rabes exportadores de petrleo pudessem embargar a venda desse bem ao pas, em virtude da dubiedade da posio brasileira em relao aos territrios portugueses. A ameaa tornou-se mais presente depois que, em 24 de novembro de 1973, dezessete pases da frica subsaariana, exportadores de petrleo, incluram o Brasil na lista dos seis pases que receberiam sanes econmicas, como o embargo de petrleo, por conta das suas posies nas questes da frica austral, especialmente no que se referia s posies recalcitrantes na questo da descolonizao de Angola e Moambique183. Acresce o receio de que os pases da frica subsaariana votassem contra o Brasil nas Naes Unidas, na questo de consultas
Arglia, Marrocos, Tunsia, Lbia, Egito, Angola, Sudo e Moambique. Ver OLIVEIRA, Henrique Altemani de. As relaes comerciais Brasil-frica nos governos Mdici e Geisel In Poltica e Estratgia, no 2, 1989. 182 Em novembro de 1972, no Governo Mdici, o Brasil havia votado contra os movimentos de libertao de Angola, Guin-Bissau e Moambique como representantes autnticos das populaes destes territrios e, um ano depois, votou igualmente contra o apoio ao acesso independncia da Guin-Bissau na AGNU. 183 68% das importaes brasileiras da frica subsaariana eram de petrleo cru em 1973. SARAIVA, Jos F. S. Idem, p. 159.
147
prvias em Itaipu, uma vez que alguns haviam votado originariamente com a Argentina na resoluo 3129 do Ecosoc, de novembro de 1973. O Brasil foi o primeiro pas do Ocidente a reconhecer a independncia da Guin-Bissau, em julho de 1974, mesmo antes do trmino das negociaes entre Portugal e os lderes do movimento de libertao, e sem consultar previamente Lisboa. O pas rompia, finalmente, o Tratado de 1953, inaugurando novo momento de aproximao brasileira com a frica lusfona. Meses depois, foi criada a Embaixada do Brasil na Guin-Bissau, em cumulatividade com Cabo Verde, sendo tambm reconhecido o Governo de So Tom e Prncipe. Na AGNU daquele ano, o Brasil saudaria o ingresso da Guin-Bissau na ONU e, um ano mais tarde, faria o mesmo em relao a Cabo Verde, So Tom e Prncipe e Moambique. Ademais, manifestaria apoio estabilizao poltica angolana. Em novembro de 1974, na visita ao Senegal, Azeredo da Silveira reuniu os chefes das misses diplomticas e consulares brasileiras na frica para uma Conferncia em que foram discutidas e analisadas as perspectivas da frica subsaariana, notadamente nos territrios em vias de emancipao, e estruturada uma presena mais atuante do Brasil no processo. Da delegao brasileira se destacaria misso diplomtica chefiada por talo Zappa, que viajou a Dar Es-Salaam, Kinshasa e Luanda, a fim de entrevistar-se com os lderes dos movimentos de libertao de Angola e Moambique. Essa misso, cujo principal objetivo era o de estabelecer relaes com os futuros dirigentes de ambos os pases, permitiu aos representantes brasileiros manifestar o interesse de manter estreita colaborao com base em laos histricos e aspiraes comuns. O Brasil mostrava-se empenhado em dispensar quelas naes toda a cooperao e assistncia, to logo adquirissem independncia. O relatrio da viagem foi divulgado em fevereiro de 1975, quando Zappa assumira a chefia do novo Departamento da frica, sia e Oceania. No documento, indicava-se a vitria do Movimento Popular para a Libertao de Angola (MPLA), em Angola. Em meados de janeiro de 1975, o Itamaraty enviou o ministro Ovdio de Andrade Melo, ento cnsul-geral em Londres, com vista a manter contatos com os trs lderes dos movimentos de libertao nacional de Angola e Moambique. Em maro de 1975, o Brasil foi o primeiro pas a estabelecer relaes diplomticas com Angola e o nico pas no mundo a ter um representante
148
diplomtico junto aos angolanos antes mesmo de sua independncia, porquanto uma representao especial foi acreditada junto ao governo de transio angolano, sob a chefia de Ovdio de Melo. O gesto brasileiro foi visto em Angola como o incio de uma relao privilegiada e o trmino de um longo perodo de ambiguidades da poltica brasileira para a frica de lngua lusfona. Em abril, o Brasil recebeu, a convite, representantes dos movimentos de libertao angolana. Em maio, o Governo brasileiro enviou gneros alimentcios, medicamentos e roupas. Em novembro de 1975, o Brasil foi o primeiro a reconhecer oficialmente o Movimento Popular para a Libertao de Angola (MPLA) como o legtimo representante dos interesses do povo angolano, no obstante crticas na imprensa, no Congresso e no Conselho de Segurana Nacional, sob a alegao de complacncia com setores comunistas, sobretudo em razo do apoio de Cuba ao MPLA. No mesmo ms, estabelecia relaes diplomticas com Moambique. Alm do liame poltico, cabe mencionar a importncia das relaes econmicas com os pases africanos lusfonos. Angola184 e Moambique gozavam de linhas de crdito para a compra de bens de capital e de consumo brasileiros nos valores de US$ 160 milhes e US$ 100 milhes. O Brasil participou da Feira Comercial Internacional de Maputo (FACIM), em 1978, com negcios firmados no valor de US$ 1,5 milho em produtos como mquinas agrcolas e veculos automotores. Em 1979, Angola e Moambique listavam-se entre os dez principais mercados para as exportaes brasileiras na frica. As exportaes haviam-se elevado, respectivamente, de US$ 5 milhes e US$ 6 milhes, em 1974, para US$ 89 milhes e US$ 17 milhes, em 1979. A cooperao tcnica comea a ser esboada como um dos eixos das relaes do Brasil com pases africanos lusfonos. Em linhas gerais, ela acompanha o prprio processo de institucionalizao da cooperao prestada pelo Brasil aos demais pases em desenvolvimento. Deriva, ademais, de demanda crescente dos PALOP por assistncia tcnica no perodo. Em 1977, O Brasil recebeu delegaes de Angola, Moambique, Cabo Verde e Guin-Bissau e procurou partilhar a sua experincia de desenvolvimento em setores como agricultura, telecomunicaes
No setor de construo, a Norberto Odebrecht esteve envolvida em projetos de construo de estradas, hidreltrica e hotis em Angola.
184
149
e formao profissional, com cursos de treinamento em territrio brasileiro. Pelos Programas de Estudante-Convnio de Graduao e de Ps-Graduao (PEC-G e PEC-PG), abriram-se vagas em universidades brasileiras para a graduao de nacionais dos PALOP. A importncia atribuda cooperao tcnica permitia ao pas presena marcante no territrio africano, sem a necessidade de aporte de recursos financeiros, o que era particularmente conveniente em pases como Guin-Bissau, So Tom e Prncipe e Cabo Verde, que ofereciam limitadas perspectivas econmicas para o Brasil. Acresce que projetava a imagem de uma relao calcada na interdependncia horizontal, defendida por Azeredo da Silveira, uma vez que se tratava de transferncia de conhecimento do Brasil, nao do Sul que havia alcanado um grau razovel de desenvolvimento tecnolgico, para outro pas em desenvolvimento. Nos termos do Chanceler, pas em desenvolvimento, o Brasil oferece s outras naes do mundo em desenvolvimento compartilhar experincia e seus conhecimentos tecnolgicos. No desejamos privilegiar mtodos ou modelos, sistemas ou formas de ao: colocamo-nos, sim, disposio desses pases amigos para juntos examinarmos e executarmos programas reciprocamente vantajosos. Conscientes com essa orientao, as atividades sob a gide do Programa de Cooperao Tcnica Brasil - frica, para 1977/78, representam, dentro de nossas possibilidades, o genuno desejo brasileiro de contribuir para o desenvolvimento das naes africanas185. Alm disso, tratava-se de tecnologia tropical, mais adaptada realidade local do pas, e cuja transmisso era facilitada pelo domnio comum do idioma. No obstante, os mecanismos institucionais brasileiros no consistiam em sistema eficaz de formulao e execuo da prestao de cooperao. O sistema interministerial de cooperao internacional apresentava limitaes, uma vez que a atividade era pulverizada entre diferentes instituies governamentais. Como consequncia, a sistematizao de informaes referentes s iniciativas realizadas era falha, bem como as aes no pareciam denotar planejamento prvio, em prol de um programa geral a ser cumprido. Faltavam ainda meios.
OLIVEIRA, Henrique Altemani de. As relaes comerciais Brasil-frica nos governos Mdici e Geisel In Poltica e Estratgia, no. 2, 1989, p. 197-198.
185
150
3.2.2.1.3. frica austral Na regio da frica Meridional, o Brasil assumiu posio de repdio aos remanescentes do colonialismo e persistncia da discriminao racial. Em 1977, o pas participou da Conferncia de Apoio aos Povos do Zimbbue e da Nambia, em Maputo, e, em Lagos, da Conferncia Mundial de Ao contra o apartheid186. Em maio de 1976, por ocasio da visita de delegao do Conselho da Nambia, o Brasil reconheceu a Organizao do Povo do Sudoeste Africano como representante legtimo e contribuiu financeiramente para o Fundo das Naes Unidas para a Nambia. Em 1977, o Brasil adotou medidas internas em consonncia com a Resoluo 418 do CSNU, que decretou o embargo mandatrio de armas contra a frica do Sul e fechou o consulado na Cidade do Cabo. O Brasil defendeu, nas Naes Unidas, a transferncia para a maioria negra do Governo do Zimbbue, que, em reconhecimento, convidou o pas para a festa de independncia. As relaes com a frica do Sul reduziram-se em importncia. No incio dos anos setenta, o regime de Pretria era praticamente o nico parceiro significativo do Brasil. Ao final da dcada, somente 5% do total exportado para a frica dirigia-se quele pas. Na frica austral, ganharam em importncia Angola e Moambique e, nas relaes africanas como um todo, o parceiro comercial principal passou a ser, como visto, a Nigria. 3.2.2.2. Oriente Mdio Em relao ao Oriente Mdio, a diplomacia brasileira aprofundou poltica de aproximao iniciada no Governo Mdici187, com vista a
Na AGNU, em 1977, Azeredo da Silveira declarou que, devido opresso racial e persistncia do colonialismo, a frica Meridional outra regio onde grassam srias tenses, que pem em risco a prpria manuteno da segurana e da paz internacionais. Seguidamente, tem o Brasil manifestado seu repdio ao racismo e ao colonialismo, bem como sua crescente apreenso com essa situao, que desafia a conscincia da humanidade [...] As questes de interesse dos povos da frica Meridional devem ser resolvidas sem maior perda de tempo. A comunidade internacional tem o indeclinvel dever moral e poltico de criar condies para acelerar a soluo dessas questes internacionais. CORREA, Luiz Felipe de S. Idem, p. 344-345. 187 O Brasil aproximara-se economicamente do Iraque, com a negociao da compra de petrleo em troca da venda de produtos brasileiros na visita do ministro de petrleo iraquiano em
186
151
ampliar mercados, garantir acesso ao petrleo e atrair investimentos em petrodlares para os projetos do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), tendo em conta o nus do petrleo na balana de pagamentos brasileira. O Brasil estabeleceu relaes diplomticas com Catar, Bahrein, Emirados rabes Unidos e Om, e criou misses diplomticas em Doha, Manamah, Abu Dhabi e Muscate. Foi instalada Embaixada em Trpoli, em abril, seguida da visita ao Brasil, em julho, do Ministro do Petrleo Lbio. Ainda em 1974, a Arbia Saudita instalou Embaixada, em reciprocidade atitude brasileira de novembro de 1973. Em visita do Chanceler Omar Al-Sakkaf, em setembro, foi criada Comisso Mista de Coordenao e firmado Acordo de Cooperao Econmica e Tcnica. Em 1975, visitaram o pas o chanceler do Kuwait, ocasio em que foi assinado Acordo de Cooperao Econmica, e misso econmica do Iraque. Em 1978, realizou-se a visita do Vice-Presidente do Iraque. O Brasil participou das Feiras Internacionais de Casablanca, Cairo, Trpoli, Argel, Bagd, Teer e Damasco e organizou a Primeira e a Segunda Exposio Industrial Brasileira, na Arbia Saudita e no Kuwait, respectivamente. O Banco do Brasil abriu escritrio em Teer e uma agncia em Bahrein. A Interbras instalou escritrio central para o Oriente Mdio no Kuwait. O Brasil firmou acordos econmicos que previam a compra de petrleo em troca da venda de manufaturas brasileiras. O Brasil exportava carros, caminhes, tratores, peas, eletrodomsticos e armamentos, alm de minrio de ferro, xido de alumnio, madeira, carnes congeladas (em especial frangos) e acar. A Braspetro atuava no Iraque, na Lbia, na Arglia, no Ir, no Kuwait, na Arbia Saudita e no Egito. O Brasil instalou refinaria de acar no Kuwait. Em outubro de 1978, o consrcio Mendes Jnior-Interbras assinou contrato para a construo de estrada de ferro no Iraque, constituindo o maior j firmado por empresa brasileira no exterior. Firmas nacionais participaram, ainda, na construo de hotis e estradas na Arbia Saudita
dezembro de 1970 e o envio de misso comercial brasileira em fevereiro de 1971; em 1973, o Chanceler Gibson Barboza visitou o Egito e Israel; em abril de 1973, o Brasil cria Embaixada na Lbia e, em maio, em visita ao pas, o Ministro do Exterior da Arbia Saudita acertou o estabelecimento de plenas relaes diplomticas entre os dois pases. No final daquele ano, o Brasil instalou Embaixada no Iraque e no Coveite (Kuwait). VER GARCIA, Eugnio. Idem.
152
e no Iraque. A Companhia Paulista de Comrcio Martimo inaugurou linha regular de navegao para o Oriente Mdio. As exportaes brasileiras para o Oriente Mdio registraram razovel expanso, passando de US$ 198 milhes para US$ 975 milhes, no perodo 1974-1979. O maior parceiro na regio era o Iraque. O pas constitua o principal fornecedor de petrleo ao Brasil e o primeiro destino das exportaes de bens e servios brasileiros188. Abaixo do Iraque, figuravam o Ir, que se tornou, em 1978, o terceiro supridor do leo ao Brasil e segundo importador de bens e servios; Arbia Saudita, segundo maior fornecedor de petrleo; e Lbia, terceiro maior importador. Apesar dos esforos brasileiros, o dficit comercial permaneceu elevado em funo das importaes de petrleo, cujos valores subiram de US$ 353 milhes, em 1974, para US$ 3,7 bilhes, em 1979. A aproximao transcendeu o plano econmico. Nos comunicados conjuntos e nos foros multilaterais, o Brasil condenou a ocupao de territrios de Israel pela fora, exortando a desocupao como parte integrante da soluo das controvrsias rabe-israelenses189. Soma-se a isso o apoio brasileiro ao direito do povo palestino autodeterminao e soberania, vistos como condies essenciais a uma paz justa e duradoura na regio. Buscava-se tambm afastar a ameaa de boicote ao suprimento de petrleo a pases que apoiassem a poltica expansionista israelense190. Alm de reconhecer a Organizao para a Libertao da Palestina (OLP) como representante do povo palestino e de apoiar resolues referentes desocupao e criao do Estado palestino, como o endosso s resolues condenatrias da poltica de implantao de colnias na Cisjordnia e da introduo de legislao israelense em territrios ocupados, em 1975, o Brasil favoreceu o projeto de resoluo que declarava o sionismo uma forma de discriminao racial. A polmica deciso, que surtiu reao negativa tanto dos EUA quanto
188 Em 1977, a Braspetro descobriu o campo de Majnoon, a maior reserva petrolfera do Iraque. SANTANA, Carlos. O aprofundamento das relaes do Brasil com os pases do Oriente Mdio durante os dois choques do petrleo da dcada de 1970: um exemplo de ao pragmtica In Revista Brasileira de Poltica Internacional, 49, 2, 2006, p. 163. 189 Na XXIX AGNU, em 1974, Azeredo da Silveira assinalou que acreditamos que a desocupao dos territrios ocupados , insofismavelmente, parte integrante da soluo do conflito. CORREA, Luiz Felipe de Seixas (org.) Idem, p. 314. 190 poca, o Brasil importava cerca de 80% do petrleo consumido internamente. Idem, p. 166.
153
de setores internos, foi fundamentada como oposio a doutrinas sociais ou exclusivistas e, no, como hostilidade ao judasmo. O Brasil reconhecia Israel como Estado independente, mas no admitia que esse reconhecimento dependesse da aceitao de teses sionistas191. 3.2.2.3. sia No marco da cooperao Sul-Sul, a principal ao da poltica externa brasileira foi a aproximao com a Repblica Popular da China (RPC). O aprofundamento da relao bilateral , lastreada por interesses econmicos e polticos, foi facilitada pela deteriorao do relacionamento sino-sovitico e pela melhoria das relaes entre a RPC e os EUA ao longo da dcada de setenta192. Brasil e China convergiam em boa parte dos temas internacionais. Como o Brasil, o pas asitico recusava-se a assinar o TNP (Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares), por consider-lo discriminatrio, ao impedir apenas o crescimento horizontal dos arsenais nucleares, sem considerar a dimenso vertical; ambos os Estados assemelhavam-se na identificao do subdesenvolvimento como problema ambiental humano; partilhavam, ainda, a necessidade de instituio de uma Nova Ordem Econmica Mundial, mais justa, equitativa e representativa dos pases em desenvolvimento. Aps troca de misses comerciais, em agosto de 1974, o Brasil reconheceu a Repblica Popular da China como a nica e legtima representante do povo chins e estabeleceu relaes diplomticas com Pequim193. Ao tomar nota de que Taiwan era parte inalienvel do territrio da RPC, o Brasil suspendeu as relaes diplomticas com aquela ilha e manteve apenas os vnculos comerciais. Naquele ms, foi criada a Embaixada do Brasil em Pequim.
BARRETO, Fernando M. Idem, p. 298-299. Em 1972, o Presidente Nixon visitou Pequim e, sete anos depois, as relaes bilaterais foram normalizadas. 193 Letcia Pinheiro mostra que a deciso de reatamento j havia sido tomada por Geisel em consulta com Silveira desde o incio do Governo e que, nos meses subsequentes, procedeu-se busca de convencimento. PINHEIRO, Letcia. Restabelecimento de relaes diplomticas com a Repblica Popular da China: uma anlise do processo de tomada de deciso In Estudos Histricos. Rio de Janeiro, vol. 6, no12, 1993, p. 247-270.
191 192
154
As relaes comerciais apresentaram grande incremento. Foi concludo acordo plurianual de venda ao mercado chins de at 200.000 toneladas de acar. O Brasil passou a exportar ferro, soja, acar, algodo e armas, em troca de metais no ferrosos, petrleo, carvo e produtos farmacuticos chineses. As exportaes brasileiras decuplicaram, passando de US$ 12 milhes, em 1974, para US$ 118 milhes, em 1979. Apesar de integrantes do Conselho de Segurana Nacional serem contrrios deciso, Pinheiro mostra que a oposio interna no representou propriamente um constrangimento ao do governo. Dado o estilo centralista e autocrtico do Presidente Geisel, acabou prevalecendo a adeso apesar da oposio, i.e., deu-se seguimento poltica de restabelecimento das relaes com Pequim preconizada por Geisel e Azeredo da Silveira, culminando na implementao da deciso em agosto de 1974, malgrado a ausncia de consenso em torno da questo194. 3.2.3. Plano multilateral Conforme visto, nos foros multilaterais, o Brasil apoiou a emancipao das colnias portuguesas na frica, saudando o ingresso dos novos pases na ONU; em relao frica austral, declarou repdio tanto ao colonialismo residual na Rodsia e na Nambia, como ao racismo na frica do Sul; apoiou resolues que condenavam a poltica expansionista de Israel pela fora e exortavam desocupao dos territrios; votou favoravelmente resoluo que considerava o sionismo como forma de discriminao racial, alm de aprovar o estatuto de observador da OLP. Alm desses temas, a delegao brasileira defendeu interesses de ordem geral ligados a comrcio, meio ambiente, populao, direito do mar, desarmamento e a instaurao de uma NOEI (Nova Ordem Econmica Internacional). Em relao aos temas econmicos, o Brasil pleiteou regras mais justas para o comrcio internacional. Nas negociaes da rodada de Tquio do GATT, o pas esposou princpios que implicassem tratamento favorvel aos pases em desenvolvimento em todas as reas de negociao (tarifria, no tarifria e normativa) e props a formao do Grupo de Reforma do GATT para rever as regras de comrcio internacional elaboradas desde
194
Idem.
155
a sua criao. Na VII Sesso Especial da Assembleia Geral, em 1975, o Brasil props a negociao de um acordo geral destinado a regular o intercmbio comercial entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, que buscaria corrigir as distores deixadas pelos acordos no mbito do GATT, excessivamente focados nos interesses dos pases centrais. Um dos eixos desse instrumento seria a ampliao do acesso, aos mercados dos pases do Norte, dos bens de base e manufaturados dos Estados do Sul. Nos preparativos e na IV Conferncia da UNCTAD, realizada em Nairbi, em 1976, o Brasil defendeu a transferncia de tecnologia sob a forma de capacitao tecnolgica e cdigo de conduta, que visasse a garantir a adequao da tecnologia transferida e sua remunerao justa. Alm disso, o pas defendeu o estabelecimento de uma estrutura internacional que facilitasse aos pases do Sul a produo autctone da tecnologia necessria ao seu desenvolvimento. Na Conferncia de Cooperao Econmica Internacional (CCEI) de Paris, a atuao do Brasil como membro da Comisso de Energia pautou-se pela negociao de acordos bilaterais que garantissem receitas estveis de exportao luz do Programa Integrado de Produtos de Base. Nas sesses do Conselho de Administrao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e na Conferncia Mundial da Populao, em 1974, a posio brasileira foi de defesa do direito soberano dos Estados de formularem e implementarem suas polticas ambientais e populacionais, de acordo com suas necessidades e condies especficas. O pas recusou qualquer imposio externa relativa a esses dois temas, que pudesse comprometer o ritmo de desenvolvimento nacional dos pases do Sul, como a fixao de metas de carter universal e indistinto. A diplomacia brasileira argumentava que o combate pobreza e ao subdesenvolvimento econmico deveriam ser includos no tratamento da questo ambiental e populacional. Quanto aos direitos humanos, o Brasil criticava a politizao e o tratamento sensacionalista dispensado matria, argumentando que a soluo das questes dos direitos do homem era de responsabilidade do governo de cada pas, posicionando-se contra a visita da Comisso Interamericana de Direitos Humanos da OEA e no ratificando a Conveno Interamericana sobre Direitos Humanos, em vigor em julho de 1978. Nas sesses da III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, o Brasil pautou-se pelo propsito de conseguir o maior endosso
156
possvel aos princpios que inspiraram o decreto-lei no 1.098, de 1970, que ampliara a extenso do mar territorial para duzentas milhas martimas. A posio brasileira foi a de procurar maximizar os direitos do Estado costeiro nas duzentas milhas nuticas adjacentes s suas costas, sobre o solo e no subsolo a ela correspondentes e sobre a plataforma continental mais alm, contra as tentativas das potncias martimas de caracterizar a zona econmica como parte do alto-mar. Buscou-se, ainda, favorecer frmulas que assegurassem o benefcio da explorao dos recursos dos fundos marinhos aos pases em desenvolvimento, posicionando-se contra o princpio da livre explorao, advogado pelos pases industrializados, e a favor de que os benefcios das atividades extrativas dos pases do Norte fossem revertidos tambm para os pases do Sul. A fim de permitir que estes participassem diretamente da extrao de recursos, o Brasil pleiteou a criao de um mecanismo eficaz de transferncia de tecnologia. Defendeu, por fim, que a pesquisa cientfica na zona econmica deveria conduzir-se sob consentimento prvio e condies do Estado costeiro. Na Conferncia do Comit de Desarmamento, o Governo brasileiro reafirmou posio no sentido do desarmamento geral e completo, sob efetivo controle internacional, e atuou na qualidade de observador da Conferncia de Reviso do TNP, recusando-se a ratificar este tratado, por sua natureza discriminatria e ineficaz na limitao da proliferao de armas nucleares das grandes potncias. Defendeu o direito dos pases em desenvolvimento de terem acesso tecnologia nuclear para fins pacficos e apoiou resoluo sobre o direito dos Estados, de acordo com o princpio da igualdade soberana, de levarem adiante o seu programa de uso pacfico da energia em prol do desenvolvimento econmico e social. Reiterou a proposta de converso dos recursos empregados com a corrida armamentista a projetos de combate ao subdesenvolvimento econmico e social. Nos foros multilaterais, a atuao do Brasil era moderada, tendo em vista a leitura de seu perfil externo. Considerando-se como potncia emergente no cenrio internacional, a diplomacia brasileira buscou convergir com afro-asiticos e latino-americanos, sem, no entanto, recorrer a uma solidariedade integral195. O pas ampliava a sua participao na
O Embaixador Geraldo Holanda Cavalcanti, cnsul-geral do Brasil em Hong Kong no Governo Geisel, em palestra em 10/12/2007, indicou que ao Brasil no interessava aderir ao sindicato dos pases pobres. O pas procurou convencer as demais naes em desenvolvimento
195
157
ONU196, mas se abstinha de comprometimentos automticos com blocos parlamentares na organizao. Conforme apontou o Relatrio de 1976,
[a] atuao do Brasil no GATT se reveste de caractersticas peculiares em decorrncia do estgio de desenvolvimento econmico atingido nas ltimas dcadas. Assim, tornou-se imperativo definir uma linha de ao flexvel e pragmtica que, sem pr em causa a solidariedade entre os pases em desenvolvimento, atendesse s necessidades do comrcio brasileiro com o mundo industrializado197.
Concluso No perodo de maro de 1974 a maro de 1979, a cooperao do Brasil com os demais pases em desenvolvimento respondeu necessidade de renegociao da dependncia brasileira em relao aos pases industrializados no contexto de um mundo em transformao. Diante da conjuntura externa de ascendente multipolaridade econmica, de consolidao da dtente, de crise de balana de pagamentos, somada a uma percepo interna de potncia emergente, o pas rompeu a aliana especial com os EUA e os limites ideolgicos na sua atuao externa, multiplicando suas relaes com Estados do Sul, a fim de conquistar
em temas que eram de seu interesse, mas sem preconizar a cristalizao de uma frente unida dos pases do Sul, por reconhecer que os pases no dispunham do mesmo peso nas votaes. 196 Em 1977, o Brasil era o primeiro contribuinte entre os pases em desenvolvimento. Relatrio de 1977, p. 114. 197 Relatrio de 1976, p. 145. Em relao s negociaes na CCEI, a argumentao assemelha-se: Na CCEI de Paris, a atuao do Brasil como membro da Comisso de Energia da Conferncia pautou-se ao mesmo tempo pela poltica de solidariedade com o grupo dos pases em desenvolvimento na preservao econmica de seus recursos naturais e pelo nosso interesse peculiar, como importador substancial de petrleo, em obter resultados equilibrados para todas as partes envolvidas na busca de solues para a crise mundial de energia. Relatrio de 1977, p. 114. E, em relao UNCTAD: Nos preparativos e na IV Conferncia da UNCTAD, realizada em maio de 1976, em Nairbi, os temas prioritrios dos 77 foram o chamado Programa Integrado para Produtos de Base, a questo da dvida externa, e os temas referentes transferncia de tecnologia. Para o Brasil, em virtude do seu estgio mais avanado de industrializao, interessavam primordialmente o tema da transferncia e o da expanso e liberalizao do comrcio. A Conferncia da UNCTAD, por conseguinte, encontro negociador entre grupos de pases, circunstncia que leva a uma relativo esmaecimento, em prol da unidade, de certas posies individuais. Relatrio de 1976, p. 168.
158
uma nova condio de economia industrializada, com projeo poltica internacional. A diplomacia brasileira intensificou relaes com a Amrica Latina e resgatou hipotecas diplomticas, aproximando-se de pases andinos, africanos e rabes e da China por meio da troca de visitas de alto nvel, aumento da representao diplomtica, incremento das exportaes de bens e servios e estmulo cooperao tcnica. Acrescem a proposta do TCA (Tratado de Cooperao Amaznica), o reconhecimento, em certos casos pioneiro, da independncia das colnias portuguesas, o repdio ao colonialismo e discriminao racial na frica Austral, a adoo de uma posio explcita com relao ao conflito rabe-israelense e o estabelecimento de relaes diplomticas com a RPC. Como consequncia desses esforos, a participao do Sul no comrcio exterior brasileiro passou de 20,9%, em 1973, para 30,5%, em 1979, na rea de exportaes, e 22,4% para 50,2%, no setor de importaes198. O engajamento nas relaes bilaterais conviveu com cauteloso ceticismo nos foros multilaterais199. Ainda que tenha participado ativamente do debate das principais questes em instncias internacionais o Brasil no levou as concepes terceiro-mundistas s ltimas consequncias. Se, na formulao de sua poltica externa, aproxima-se das teses defendidas pelo Terceiro Mundo, na execuo das suas diretrizes200, o pas, ciente de que seu peso especfico no mundo o permitia atuar com perfil prprio, busca via separada e moderada e, com pragmatismo, formar alianas em funo menos de ideais abstratos do que de interesses
OLIVEIRA, Henrique A. de. Poltica Externa Brasileira, p. 165. LAFER, Celso. Paradoxos e Possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica exterior do Brasil num sistema em transformao. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 161. 200 O Presidente Geisel assinalou que [o]s pases do Hemisfrio Sul, em termos de tecnologia, de financiamento, de equipamento, nada tinham que pudssemos aproveitar. Comparecamos s reunies e conferncias, ramos a favor das reivindicaes desses pases, at porque tambm ramos um pas subdesenvolvido, embora numa situao econmica, social e poltica em evoluo, mas no assumamos qualquer compromisso. Eles tinham a nossa simpatia, mas no nos engajvamos [...] [T]nhamos uma poltica de solidariedade para com o Terceiro Mundo e de preferncia econmica pelo Norte. [...]Mas mesmo nessa solidariedade com o Terceiro Mundo o Brasil nunca se empenhou a fundo. Para nos engajarmos a fundo, tnhamos que endossar as reivindicaes dos subdesenvolvidos e sair pelo mundo fazendo campanha. No convinha ao Brasil fazer isso. A solidariedade foi uma posio mais diplomtica. A diplomacia muito sutil., DÀRAUJO, Maria Celina e CASTRO, Celso (org.) Ernesto Geisel. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1998, p. 337-338.
198 199
159
concretos, no entendimento de que no convinha afastar-se dos pases industrializados, visto que esses constituam os principais financiadores do projeto nacional de desenvolvimento econmico acelerado, os maiores mercados para os produtos brasileiros e os grandes detentores de tecnologia moderna201. A nova orientao da diplomacia brasileira fundamentava-se na nfase no desenvolvimento econmico e social do pas, e na afirmao da autonomia nas decises internacionais, rumo converso do Brasil em uma economia industrializada. As caractersticas do regime militar, particularmente no perodo Geisel, identificado pela elevada centralizao poltica, permitiram a execuo da poltica externa sem grandes constrangimentos internos. Como mostram Pinheiro e Camargo202, mesmo questes que acarretaram crticas em setores castrenses, como o reconhecimento do Governo do MPLA, o estabelecimento de relaes diplomticas com a RPC e o voto favorvel ao entendimento do sionismo como forma de racismo, no constituram propriamente bices cooperao Sul-Sul, prevalecendo, nesses casos, a adeso apesar da oposio. Conclui-se que o constrangimento interno mais relevante ao adensamento das relaes com os pases do Sul referia-se prpria percepo da cpula militar acerca dos limites da cooperao com esses Estados, com base no entendimento de que no convinha ao Brasil a liderana num sindicato dos pases pobres, porquanto estes no possuam capitais nem mercados suficientes para atender s necessidades internas de desenvolvimento econmico, e careciam de real peso na diplomacia parlamentar. Em linha com os conceitos estudados no segundo captulo, pode-se afirmar que, no perodo Geisel, o Brasil acompanhou a tendncia de intensificao de demandas econmicas da cooperao Sul-Sul, ombreando com esses Estados na defesa da integrao latino-americana, do acordo geral de comrcio entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, do direito gerao de
201 Como Geisel afirma: So os pases que dominam o mundo, so as civilizaes mais adiantadas. Somos muito amigos dos pases da Amrica do Sul, com os quais cultivamos relaes harmoniosas, mas o problema do nosso desenvolvimento passa pelo Hemisfrio Norte. Procurei intensificar esse relacionamento, principalmente com a Inglaterra, a Frana, a Alemanha e o Japo. No pude fazer mais coisas com os EUA por causa de exigncias que foram surgindo e que me pareceram descabidas. Idem, p. 337. 202 PINHEIRO, Letcia. Idem e CAMARGO, Snia de e OCAMPO, Jos M. V. Idem.
160
tecnologia nuclear para fins pacficos, entre outros. Aplicando-se os conceitos de Krasner, possvel perceber que essa cooperao derivava do entendimento de uma situao objetiva de desequilbrios estruturais internos e externos, comuns aos pases do Sul, que tolhia insero no sistema internacional. A cooperao no implicava harmonia automtica de interesses, mas, conforme os termos de Keohane, significava coordenao de polticas propositadamente flexveis, levando-se em considerao clculos autointeressados de mudana da insero do Brasil em prol de maior projeo poltica e bem-estar econmico. Tratava-se, enfim, de uma interao estratgica do Estado na poltica mundial, tendo em vista a necessidade de reduzir a vulnerabilidade do pas, derivada da sua insero numa interdependncia assimtrica. Para os formuladores e executores de poltica externa, o Brasil era lido como pas que se distanciava do conjunto dos demais pases em desenvolvimento por ter atingido maior grau de desenvolvimento econmico, mas que ainda tinha um longo caminho a percorrer para alcabnar o estgio dos pases centrais. Conforme acentua Lafer, o pas detinha no apenas o passivo da vulnerabilidade, mas tambm o ativo de alguns recursos de poder no campo diplomtico203. A distribuio de poder, expressa no policentrismo econmico e na decadncia relativa dos EUA, ofereceu oportunidades atuao brasileira como potncia emergente, ao ensejar maior poder de barganha internacional, em conformidade com os conceitos de Holbraad. Consoante os termos de Sennes, Fonseca Jnior, Keohane, Lafer e Lima, o Brasil agiu como uma potncia mdia, combinando as dimenses regionais e globais. No plano regional, assumiu posio de liderana, investindo na integrao dos espaos econmicos, na cooperao amaznica e na organizao da ao coletiva. No mbito global, embora as funes de intermediao Leste x Oeste tenham perdido em importncia com a consolidao da dtente, o pas assumia a funo de construtor de pontes e de tertius inter-partes na defesa de uma ordem econmica mais justa e equnime. Atuou como system-affecting state, uma vez que entendia que articulado em grupo, poderia provocar impacto na promoo da segurana econmica coletiva. Se, de um lado, adotava o comportamento virtuoso de diminuio da lacuna entre ricos
203
LAFER, Celso. O Brasil e a crise mundial. So Paulo: Perspectiva, 1984, p. 127.
161
e pobres, servindo de ponte entre o Norte e o Sul, por outro, assumia o comportamento carona, nas palavras de Fonseca. Ao recusar-se tanto a ratificar a Conveno Interamericana de Direitos Humanos e o TNP, como a negociar o tema ambiental, o Brasil agia como carona, beneficiando-se das regras propostas pelas grandes potncias, sem subordinar-se a elas. Adotando-se o modelo interativo de Putnam, pode-se perceber que, tendo em vista a autonomia dos tomadores de deciso e o insulamento das presses polticas domsticas, a poltica externa gozava de amplo respaldo interno, favorecendo a barganha do pas nas negociaes internacionais. Por outro lado, a prevalncia de um regime militar de pouca transparncia minava a confiana dos seus interlocutores. Malgrado os esforos da diplomacia brasileira em desfazer a imagem de pas hegemnico, no caso dos vizinhos latino-americanos prevaleciam suspeitas em relao poltica do Brasil, vista como expansionista. Tal percepo era particularmente evidente na diplomacia argentina e provia base para a escolha do conflito nas relaes bilaterais, comprometendo o resultado das negociaes internacionais voltadas prioritariamente integrao na regio. Alm disso, como observaram Soares de Lima e Moura, a ocorrncia interna de baixa democratizao das instituies feria a credibilidade e autoridade da poltica externa brasileira na luta por uma ordem internacional efetivamente representativa e equnime204. 3.3 A Poltica Externa do Primeiro Governo Lula (2003-2006) O entendimento da poltica externa adotada no primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva requer a compreenso das mudanas ocorridas na diplomacia brasileira aps o fim da Guerra Fria. Boa parte das diretrizes traadas entre 2003 e 2006 parece inserir-se num quadro maior de inflexo do comportamento do Brasil no exterior a partir de 1990, que, por sua vez, acompanhou mudanas significativas na ordem internacional. No obstante, a diplomacia do primeiro Governo Lula inovou, ao buscar nova leitura tanto da ordem internacional como da participao do Brasil nessa ordem. Apesar da existncia de diferenas entre os Governos Fernando Collor (janeiro 1990 - setembro 1992), Itamar Franco (1992-1994) e
204
LIMA, Maria R. Soares de e MOURA, Gelson, op. cit, p. 362.
162
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), algumas continuidades podem ser destacadas205. Uma delas diz respeito ao multilateralismo. Com a dissoluo da Unio Sovitica, e o consequente desaparecimento de um dos polos de poder, a ordem internacional tornou-se mais complexa. Malgrado a ausncia de consenso quanto caracterizao desse novo momento nas relaes internacionais, particularmente de sua distribuio de poder, se unipolar, multipolar ou combinao de ambas as configuraes206, um de seus traos a maior importncia atribuda aos temas de direitos humanos, segurana, meio ambiente e livre comrcio na agenda internacional. Na vacncia do teor ideolgico, desde ento a legitimidade internacional repousa na maneira como cada pas lida com essas questes, o que levou mudana na atuao da poltica externa, particularmente, no significado da autonomia. At a dcada de 1990, o termo implicava uma distncia qualificada, em que o Brasil adotava posio defensiva em temas multilaterais como modo de resguardar-se de alinhamentos com qualquer um dos lderes dos blocos que pudessem comprometer a liberdade de ao brasileira. Ao abster-se na plena adeso a regimes, vistos como congeladores de poder, o pas estaria, ainda, preservando o modelo de desenvolvimento econmico acelerado. Com o fim da Guerra Fria, a autonomia do Brasil passou a significar a participao ativa na agenda
205 CERVO, Amado A ao internacional do Brasil em um mundo em transformao: conceitos, objetivos e resultados (1990-2005) In ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antnio C. Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas. So Paulo: Saraiva, 2006. CERVO, Amado A poltica exterior: de Cardoso a Lula In Revista Brasileira de Poltica Internacional, 46 (1), 2003 pp. 5-11. SANTANA, Carlos R. Poltica externa em perspectiva: um balano sobre a diplomacia dos presidentes Collor, Itamar, Cardoso e Lula In Carta Internacional, novembro de 2006. VIZENTINI, Paulo F. De FHC a Lula: uma dcada de poltica externa (19952005) In Civitas. Porto Alegre, vol. 5, no 2, jul-dez 2005, pp. 381-397. FONSECA JNIOR, Gelson. Anotaes sobre as condies do sistema internacional no limiar do sculo XXI: a Distribuio dos Plos de Poder e a Insero Internacional do Brasil Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo, 1998, disponvel no site www.iea.usp.br/artigos, acessado em 30/12/2007. 206 ALBUQUERQUE, J. A. Guilhon de. Os desafios de uma ordem internacional em transio In ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antnio C. Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas. So Paulo: Saraiva, 2006. FONSECA JNIOR, Gelson. Anotaes sobre as condies do sistema internacional no limiar do sculo XXI: a distribuio dos plos de poder e a insero internacional do Brasil In DUPAS, Gilberto e VIGEVANI, Tulio (org). O Brasil e as Novas Dimenses do Segurana Internacional. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1999. NYE, Joseph. The Paradox of American Power: why the worlds only superpower cant go it alone. Oxford Univesity Press, 2002.
163
multilateral. Como explica Fonseca Jnior207, nessa era contempornea de multiplicao de temas destitudos de vis ideolgico, o abandono do distanciamento fundamenta-se na necessidade de o pas encaminhar as negociaes e oferecer propostas, no sentido tanto de democratizar as instncias internacionais como de defender a observncia dos tpicos com o objetivo de desenvolvimento econmico. A ao do Brasil julgada essencial para que a consolidao dos regimes seja representativa dos interesses no s dos Estados do Norte, mas tambm dos Estados do Sul. Outro aspecto contnuo diz respeito ao regionalismo. No obstante ser um tpico da agenda brasileira desde a segunda metade do sculo XX, o regionalismo adotado a partir do final dos anos oitenta distingue-se tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo. Os acordos regionais multiplicaram-se, e passaram a compreender vrios estgios de integrao econmica, com nfase na abertura de mercados. Em contraste com o modelo anterior dos anos sessenta, de carter estatizante e protecionista do mercado interno, esse novo regionalismo associa-se ao processo de intensificao dos fluxos de bens, servios, capitais e de investimento direto estrangeiro, identificado como globalizao financeira. Surge da necessidade de adaptar-se aos desafios impostos pela globalizao, em que os pases perseguem ganhos de competitividade, a fim de atenuarem vulnerabilidades externas. Alm de questes econmicas, o regionalismo em curso na Amrica do Sul guarda implicaes polticas. A integrao dos pases vizinhos seria um modo de assegurar ambiente cooperativo, sobretudo entre Brasil e Argentina, e democrtico na regio, permitindo, ainda, ao mais coordenada no mbito internacional208. Outro dado caracterstico do atual regionalismo parece ser a nova esfera geogrfica. A partir da gesto de Cardoso na chancelaria em 1992209, o conceito de Amrica do Sul passou a prevalecer em relao ao de Amrica Latina, em boa parte, como reconhecimento da associao cada vez maior entre Mxico e pases da Amrica Central e do Caribe com a economia dos EUA.
207 FONSECA JNIOR, Gelson. Alguns aspectos da poltica externa brasileira contempornea In FONSECA JNIOR, Gelson. A legitimidade e outras questes internacionais. So Paulo: Paz e Terra, 1998. 208 Ver LIMA, Maria R. Soares de. E COUTINHO, Marcelo V. Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul Anlise de Conjuntura OPSA, no 6, maio de 2005. 209 ALMEIDA, Paulo R. O Brasil como ator regional e como emergente global. Estratgias de poltica externa e impacto na nova ordem internacional Cena Internacional, vol. 9, 2007, verso eletrnica, p. 17.
164
O regionalismo renovado da poltica brasileira passou a desenvolver-se em duas frentes complementares. Uma delas, prioritria, referia-se formao e consolidao do Mercado Comum do Sul (Mercosul)210. Outra dizia respeito integrao econmica da regio sul- americana ,com base nos eixos de energia, transportes e comunicao211. Um terceiro trao mantido diz respeito nfase na estabilizao econmica. luz das medidas preconizadas no Consenso de Washington212, como a privatizao, o combate inflao, a responsabilidade fiscal, a economia brasileira foi submetida a processo de ajuste estrutural, a fim de reabilit-la junto aos credores internacionais. Incentivou-se a abertura comercial como instrumento de preveno e conteno da elevao do nvel geral de preos internos. O pas passou a acumular dficits comerciais e a necessitar de crescentes aportes na conta capital, a fim de fechar o balano de pagamentos. Para tanto, priorizou, nas relaes bilaterais extrarregionais, os pases desenvolvidos, em particular, EUA, Comunidade Europeia e Japo, a fim de atrair capitais, investimentos e tecnologias. A partir do Governo Cardoso, as principais negociaes comerciais concerniam s tratativas em torno dos acordos de constituio da rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA) e do Mercosul-UE, que, junto com as da OMC, formavam os trs grandes tabuleiros da diplomacia comercial brasileira. A diplomacia presidencial constitui outro componente comum. Para divulgar os interesses nacionais e projetar a imagem da estabilidade
210 Criado por Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai em 1991, com a meta de constituio de um mercado comum no Cone Sul, o Mercosul desenvolveu-se rapidamente. A desgravao tarifria concorreu para incremento de 312% do comrcio intra-bloco em seis anos. Atualmente, uma unio aduaneira imperfeita, a organizao, dotada de instituies e de personalidade jurdica internacional, assenta-se no compromisso democrtico, consensuado em 1998. 211 Poucos meses depois de efetivado o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), o Governo Itamar Franco props o estabelecimento de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), em outubro de 1994. Seis anos mais tarde, no Governo Cardoso, o Brasil realiza a I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, reunindo pela primeira vez todos os mandatrios da regio. So tratados temas como coordenao poltica, intensificao do intercmbio comercial e integrao fsica por meio de eixos de integrao e desenvolvimento, sob a gide da Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). 212 Elaborado com base em paper redigido por John Williamson e distribudo entre representantes de agncias internacionais, o Consenso de Washington constituiu conjunto de medidas econmicas destinado a estabilizar os pases latino-americanos e reabilit-los ao acesso aos credores internacionais, que foi em maior ou menor grau implementado na regio ao longo da dcada de noventa.
165
interna, os mandatrios brasileiros, sobretudo, Cardoso, passaram a participar ativamente na conduo da poltica externa, com extensa agenda de viagens internacionais. Como aponta Danese213, o prestgio do Presidente Cardoso, renomado intelectual e ex-chanceler, era empregado como meio de expor o Plano Real e transmitir confiana em que os compromissos seriam honrados e as diretrizes perseguidas. Ao mesmo tempo, internamente atraa a ateno da imprensa e da opinio pblica em relao s aes internacionais do Governo, dando visibilidade a essas iniciativas. A diplomacia brasileira no perodo 1990-2002 priorizava, pois, restaurar a imagem externa do Brasil como pas economicamente estvel e democrtico. Buscava-se restituir a credibilidade internacional do pas por intermdio da sua participao nos regimes internacionais de que esteve afastado durante a Guerra Fria bem como do compromisso com a estabilidade macroeconmica e a manuteno da governabilidade. Os interlocutores preferenciais eram os pases industrializados, com os quais se tencionava atrair maiores benefcios econmicos e dialogar em alto nvel. Em boa medida, o primeiro Governo Lula manteve aquelas tendncias. Em sua poltica externa, o Brasil participou ativamente das discusses sobre os temas globais, conferiu prioridade mxima regio sul-americana e empregou constantemente a diplomacia presidencial. A atuao externa inovou, no entanto, no contedo e na nfase com base numa nova leitura do papel internacional do Brasil ps-Guerra Fria. J no seu discurso de posse, o Presidente ressaltou
Mudana: esta a palavra-chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira nas eleies de outubro (...) chegou a hora de transformar o Brasil naquela nao com a qual a gente sempre sonhou: uma nao soberana, digna, consciente da prpria importncia no cenrio internacional e, ao mesmo tempo, capaz de abrigar, acolher e tratar com justia todos os seus filhos. (...) No meu Governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do desenvolvimento nacional. Por
213
DANESE, Sergio. Diplomacia presidencial: histria e crtica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999.
166
meio do comrcio exterior, da capacitao de tecnologias avanadas, e da busca de investimentos produtivos, o relacionamento externo do Brasil dever contribuir para a melhoria das condies de vida da mulher e do homem brasileiros, elevando os nveis de renda e gerando empregos dignos.
E, na transmisso do cargo de Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim afirmou que
(o) povo brasileiro deu uma grande demonstrao de auto-estima ao manifestar sua crena na capacidade de mudar criativamente a realidade. Temos que levar esta postura de ativismo responsvel e confiante ao plano das relaes externas. No fugiremos de um protagonismo engajado, sempre que for necessrio para a defesa do interesse nacional e dos valores que nos inspiram. (...) O Brasil pode e deve contribuir para a construo de uma ordem mundial pacfica e solidria, fundada no Direito e nos princpios do multilateralismo, consciente do seu peso demogrfico, territorial, econmico e cultural, e de ser uma grande democracia em processo de transformao social214.
Nos discursos do Presidente e do chanceler, nota-se nova interpretao acerca da realidade externa e do perfil internacional a ser assumido pelo pas. No Governo Cardoso, prevalecia a aceitao tcita do princpio dos mais iguais215, em que as grandes potncias, em particular, os EUA, por seu predomnio militar, econmico e tecnolgico eram entendidas como os principais promotores da ordem internacional tanto na arena poltica quanto nos fluxos da globalizao. Nessa avaliao, caberia ao Brasil fortalecer seus laos com esses pases, a fim de extrair benefcios econmicos. No perodo da administrao Lula, a anlise distinta. O Governo leva em conta a multipolaridade econmica, expressa no fortalecimento da UE, aps a criao do euro, e no crescimento
Discursos transcritos em MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, n 92, 1 semestre de 2003, p. 13-25. 215 ALMEIDA, Paulo R. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 47, n1, 2004, p. 5 na verso eletrnica, disponvel no site www.pralmeida.org/05DocsPRA/1260PExtLula.pdf, acessado em 20/01/2008.
214
167
econmico da Rssia e de pases em desenvolvimento, como a China, a ndia e a frica do Sul, que ensejaria espao maior de manobra para a atuao do Brasil. Nessa leitura de um cenrio externo mais polarizado, ou, pelo menos com tendncia para tanto, o Brasil, por sua importncia econmica, demogrfica e territorial deveria agir de forma criativa na construo de uma nova correlao internacional de foras. O pas deveria organizar o espao sul-americano e aliar-se quelas naes emergentes na busca de maior equilbrio externo, com vistas tanto a incrementar as suas relaes econmicas como a contrabalanar o unilateralismo da potncia estadunidense216. A presena mais afirmativa do Brasil no seria, portanto
fruto apenas do voluntarismo a informar a poltica externa de um governo de centro-esquerda, mas reflete uma certa avaliao da conjuntura mundial, que assume a existncia de brechas para uma potncia mdia como o Brasil, que, por via de uma diplomacia ativa e consistente, podem ser at ampliadas217.
Em meio a conjuntura econmica internacional razoavelmente favorvel, mantm-se a preocupao com a estabilizao econmica, traduzida na continuidade das polticas de responsabilidade fiscal e controle da inflao, e se estimulam as exportaes de bens e servios e a internacionalizao de empresas brasileiras, como motores do crescimento do pas e geradores de renda a ser distribuda de forma mais equnime ao conjunto da populao. Assim, na sua gesto, os saldos comerciais acumularam-se de forma que ao final do primeiro mandato o Brasil apresentou o maior supervit comercial de sua histria, estimado em US$ 46 bilhes e as reservas internacionais, por seu turno, alcanaram a cifra de US$ 85,8 bilhes, o maior saldo em cinquenta anos218.
216 No discurso de posse, o Presidente Lula definiu: (v)isamos no s a explorar os benefcios potenciais de um maior intercmbio econmico e de uma presena maior do Brasil no mercado internacional, mas tambm a estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contempornea. 217 LIMA, Maria Regina Soares de. Na trilha de uma poltica externa afirmativa In Observatrio da Cidadania. Rio de Janeiro: IBASE, relatrio no 7, 2003. Ver tambm LIMA, Maria Regina Soares de. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul In Revista Brasileira de Poltica Internacional, janeiro-junho, vol.48, 2005. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, pp. 35-36. 218 CERVO, op. cit, p. 31. Ver tambm CERVO, Amado L. A poltica exterior: de Cardoso
168
As relaes com os pases desenvolvidos permaneceram relevantes, sobretudo, tendo em vista interesse na cooperao tecnolgica, na ampliao de mercado e atrao de investimentos. No discurso de posse, o Presidente Lula manifestou inteno de forjar com os EUA uma parceria madura, com base no interesse recproco e no respeito mtuo, e em fortalecer o entendimento e a cooperao com a UE e o Japo. No obstante a suspenso das negociaes da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas), Brasil e EUA mantiveram boas relaes. Os EUA permaneceram sendo o maior parceiro comercial do Brasil e, no plano poltico, alm de manter encontros presidenciais em 2002, 2003 e 2005, nos discursos, a diplomacia estadunidense elogiava o papel do Brasil como estabilizador na regio. Em vian, em junho de 2003, pela primeira vez o Brasil foi convidado, pelo Governo francs, a participar de dilogo ampliado margem da Cpula do G-8, junto com outros pases em desenvolvimento, gesto que seria reiterado em 2005 e 2006. Sem prejuzo das relaes com os pases do Norte, o Brasil intensificou a aproximao com pases do Sul, particularmente rabes e africanos e a China, universalizando a poltica exterior brasileira, com objetivos bilaterais e multilaterais, com vista formao de fora anti-hegemnica. Visou-se constituio de um mundo multipolar, em que o pas passou a arrogar-se maiores responsabilidades num esforo de democratizao das relaes internacionais. 3.3.1. Plano hemisfrico 3.3.1.1 Amrica do Sul No discurso de posse, o Presidente Lula afirmou:
(a) grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para
a Lula In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 46, no 1, 2003, pp. 5-11. __. Os objetivos da Poltica Exterior de Lula In Meridiano 47. Braslia: IBRI, n o 47, junho de 2004, p. 1-5. FREIRE, Gustavo. As reservas vo ao US$ 85,8 bi, maior valor em 50 anos Estado de So Paulo, em 03/01/2007, p. Economia. Balana tem resultado histrico Jornal do Brasil, em 03/01/2007, p. 1d/economia.
169
isso essencial uma ao decidida de revitalizao do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. O MERCOSUL, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto poltico.
E, nas palavras do Chanceler

(c)onsideramos essencial aprofundar a integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos planos. A formao de um espao econmico unificado, com base no livre comrcio e em projetos de infra-estrutura, ter repercusses positivas tanto internamente quanto no relacionamento da regio com o resto do mundo. (...) Uma Amrica do Sul politicamente estvel, socialmente justa e economicamente prspera um objetivo a ser perseguido no s por natural solidariedade, mas em funo do nosso prprio progresso e bem-estar.
Logo no primeiro ms de Governo, o Brasil ensejou a criao do Grupo de Amigos do Secretrio-Geral da OEA para a Venezuela para contribuir na resoluo da crise poltica naquele pas219. A iniciativa brasileira foi fundamentada num novo princpio que viria a adicionar-se ao da tradicional no interveno: o da no indiferena. Tal ideia se expressava na disposio do pas em auxiliar na superao de crises ameaadoras da estabilidade democrtica em Estados vizinhos, sempre que fosse solicitado e consoante suas possibilidades. Nas palavras do Presidente, no acreditamos na interferncia em assuntos internos de outros pases, mas tampouco nos refugiamos na omisso e na indiferena diante de problemas que afetam nossos vizinhos220. No final de 2003, diante da crise social, poltica e econmica na Bolvia, que levou renncia do Presidente Snchez de Lozada, o Governo brasileiro organizou misses quele pas, a primeira delas em conjunto com o Governo argentino, para apoiar a restaurao da normalidade institucional e do desenvolvimento.
Alm do Brasil, o Grupo de Amigos inclua Chile, Espanha, EUA, Mxico e Portugal. Discurso do Presidente Lula na LIX AGNU, em setembro de 2004. O mesmo princpio ser aplicado para fundamentar a participao do Brasil na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH), em 2004.
219 220
170
Promoveu-se o cancelamento de parte da dvida boliviana com o Brasil e definiram-se programas de cooperao com o Pas limtrofe. Entre janeiro e agosto de 2003, todos os presidentes sul-americanos visitaram o Brasil. Naquele ano, o Presidente Lula e o chanceler Amorim cumpriram extensa agenda de viagens na regio, que seria mantida nos trs anos posteriores, de modo que ao final do mandato, o mandatrio brasileiro havia visitado todos os pases da Amrica do Sul221. Os dois principais projetos consistiram no fortalecimento e ampliao do Mercosul e a integrao da Amrica do Sul com base naqueles trs eixos articuladores de energia, comunicaes e transportes, fixados em 2000. O fortalecimento do Mercosul fazia-se premente. A partir de 1999, o otimismo dos primeiros anos de criao da instituio cedera vez ao ceticismo. Aps a maxidesvalorizao da moeda brasileira gerada por choque financeiro, controvrsias comerciais sucediam-se, com os scios do bloco protestando contra a elevao das importaes do Brasil, beneficiadas pelo cmbio favorvel. O principal parceiro do pas na regio, a Argentina, vivenciou crise poltica e econmica aguda, com a alternncia de cinco presidentes em um ms aps a renncia de Fernando de La Ra em 2001 e o anncio de default na esteira da recesso econmica em 2002. Em 2003, a assuno de presidentes na Argentina e no Paraguai defensores do Mercosul e a recuperao econmica daquele pas nos primeiros momentos do Governo Kirchner, em 2003, anunciavam perspectivas mais alvissareiras para os planos brasileiros de integrao. Logo no primeiro ano de mandato, o Presidente Lula apresentou na XXIV Cpula do Mercosul, em Assuno, Programa de Trabalho para a consolidao da unio aduaneira, intitulada Objetivo
Em janeiro, o Presidente Lula visitou o Equador para assistir posse do Presidente Lucio Gutirrez. Em abril, o chanceler Celso Amorim visitou o Paraguai e o Uruguai. Nos dois pases, foi recebido por seus respectivos Presidentes. Em maio, Lula visitou a Argentina para assistir posse do seu homlogo Nstor Kirchner e, em junho, realizou visita bilateral Colmbia e participa do XIV Conselho Presidencial Andino. Tratou-se da primeira vez que um Presidente brasileiro foi convidado a uma Cpula da Comunidade Andina (CAN). Em julho, o Ministro Amorim visitou a Colmbia. Em agosto, o Presidente esteve em Lima e no Paraguai para a posse do Presidente Nicanor Duarte Frutos e a Venezuela enquanto o Ministro Amorim visitou Argentina, Uruguai e Peru. Em setembro, o Presidente Lula visitou a Colmbia e em outubro; a Argentina. No mesmo ms, Celso Amorim esteve na Bolvia para expressar apoio poltico ao novo Governo, sendo a primeira autoridade estrangeira a visitar o pas aps a queda do Presidente Snchez de Lozada. Em dezembro, o Ministro Amorim visitou o Chile. Ver MRE, Cronologia da Poltica Externa do Governo Lula (2003-2006) Braslia: FUNAG, 2007.
221
171
2006. No documento, o Brasil anunciava compromisso na construo de instrumentos para correo das assimetrias entre as estruturas produtivas dos pases e a sua integrao. Um ano depois, na Cpula de Ouro Preto, foi criado o Fundo de Convergncia Estrutural e Fortalecimento das Instituies do Mercosul (FOCEM), com recursos previstos em US$ 100 milhes para o financiamento de projetos de infraestrutura com foco nos pases menores222. Na Cpula de Montevidu, em 2005, o Brasil props a criao do Parlamento do Mercosul, constitudo em 2006, com o mandato de avanar na harmonizao das legislaes nacionais e fortalecer os laos polticos dos pases limtrofes. Em agosto de 2003, por ocasio de visita do Presidente Lula a Lima, assinado Acordo de Livre-Comrcio entre o Mercosul e o Peru, que se torna no mesmo ano membro-associado do bloco. Meses depois, na XXV Cpula do Mercosul, em Montevidu, firma-se acordo de complementao econmica entre o Mercosul e Colmbia, Equador e Venezuela. Em outubro de 2004, tais acordos so protocolizados, configurando, na prtica, acordo de livre comrcio Mercosul-Comunidade Andina, que previa processo de desgravao tarifria progressiva. Na cpula de Ouro Preto de dezembro de 2004, formalizada a adeso de Colmbia, Equador e Venezuela como Estados associados ao Mercosul. Em dezembro de 2005, na XXIX Cpula do Mercosul em Montevidu, os pases concordam em iniciar negociaes para a adeso da Venezuela como membro pleno. No que tange integrao sul-americana como um todo, a diplomacia brasileira apoiou a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), na III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, em Cusco. O bloco, composto por doze pases, foi concebido como projeto que visava a fortalecer a articulao poltica e a integrao econmica fsica do espao sul-americano, harmonizando os acordos de integrao existentes, como o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN). O momento era
222 O Brasil seria responsvel por 70% dos recursos do fundo; a Argentina, por 27%; o Uruguai, por 2%; e o Paraguai, pelo 1% restante. O Brasil representa cerca de 72% do PIB da Amrica do Sul e 80% da populao do bloco, ao passo que a Argentina responde por cerca de 24% e 17% de cada um desses agregados e Paraguai e Uruguai no somam juntos nem 10% da populao e do PIB total. Ver SOUTO MAIOR, Luiz A. Desafios de uma poltica externa assertiva, Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 46, no 1, 2003, p. 27 na verso eletrnica, disponvel em www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/edicoes/plenarium2.pdf.
172
julgado propcio, porquanto a regio vivenciava relativa estabilizao democrtica e crescimento econmico mdio de 5,6%223. A Argentina foi considerada scio estratgico privilegiado no aprofundamento da coeso regional224. A parceria com o pas platino como eixo motor da poltica brasileira para a Amrica do Sul foi logo anunciada durante visita do Presidente Lula capital argentina em outubro de 2003. Na declarao conjunta intitulada Consenso de Buenos Aires, os Presidentes Lula e Kirchner coincidiram em aprofundar a cooperao bilateral e avanar agenda de interesses comuns, como a consolidao da democracia poltica, o estmulo ao crescimento sustentvel e distribuio equitativa, o combate pobreza e o fortalecimento de uma ordem multilateral baseada na igualdade soberana de todos os Estados. Em maro de 2004, no Rio de Janeiro, o entendimento argentino-brasileiro foi reforado com a assinatura da Ata de Copacabana. Os mandatrios acordaram a coordenao para a reforma da arquitetura financeira internacional e instruram a adoo de medidas para aprimorar a colaborao bilateral nos interesses convergentes. Em fevereiro de 2006, Brasil e Argentina firmaram acordo instaurando o Mecanismo de Adaptao Competitiva (MAC), atendendo ao pleito de Buenos Aires por instrumento que corrigisse ou prevenisse a ameaa de dano indstria domstica provocada por surto de importaes, ao mesmo tempo, em que refletia o interesse brasileiro de prover certa disciplina sobre medidas de defesa comercial. Por intermdio de recursos do BNDES, o Brasil ampliou o financiamento exportao de bens e servios brasileiros, que atendia ao duplo objetivo de aumentar a conta corrente brasileira e lastrear a integrao fsica regional. Previu-se a liberao de US$ 3 bilhes em quatro anos (2004-2007) para o custeio na construo de rodovias, ferrovias, hidreltricas, linhas de transmisso, aeroportos, gasodutos e metrs225. Beneficiadas por esses desembolsos, alm da proximidade
223 Ver RAMOS, Murilo, AMARAL, Ricardo e NUNES, Walter. O pas que fala portunhol: como o Brasil est liderando o ambicioso plano de integrao da Amrica do Sul poca, 24/12/2007, link http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EDR80700-6009,00.html, acessado em 20/01/2008. 224 AMORIM, Celso. Conceitos e estratgias da diplomacia do Governo Lula In Diplomacia, Estratgia, Poltica. Braslia, ano I, no 1, out-dez. 2004, p. 42. 225 GES, Francisco. BNDES vai liberar este ano s 21% dos recursos para obras na Amrica do Sul Valor Econmico, 04/05/2005, p. economia.
173
geogrfica, firmas brasileiras ampliaram sua participao no entorno regional. Em 2006, os investimentos do Brasil em projetos de infraestrutura na regio totalizavam US$ 4,5 bilhes, reunindo inverses da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) no setor de minerao na Argentina e no Peru; da Petrobras na rea de petrleo e gs na Argentina, Venezuela e Bolvia; da Gerdau em siderurgia no Peru, Colmbia, Argentina, Chile e Venezuela; das construtoras: Odebrecht no Equador, Peru, Venezuela e Bolvia; Camargo Correa na Argentina, Peru, Chile, Venezuela, Colmbia e Bolvia; Votorantim no Peru, Colmbia e Bolvia e da Weg no setor eletromecnico da Argentina, Venezuela e Colmbia. A Argentina foi o principal destino dos investimentos das companhias brasileiras, absorvendo US$ 2,3 bilhes em 2006226. As exportaes do Brasil para o Mercosul mais do que quadruplicaram, passando de US$ 3,3 bilhes em 2002 para cerca de US$ 14 bilhes em 2006. Destaca-se o crescimento das vendas para a Argentina que passaram de US$ 2,3 bilhes para US$ 11,7 bilhes no quinqunio. Para a Amrica do Sul, em geral, as exportaes elevaram-se de US$ 10 bilhes em 2003 para US$ 26,6 bilhes em 2006. As exportaes para a Venezuela registraram notvel avano, elevando-se de US$ 796 milhes para mais de US$ 3,5 bilhes no perodo 2002-2006. Os produtos manufaturados ocuparam mais de 90% da pauta exportadora brasileira, especialmente automveis, tratores, telefones celulares e peas de veculos automotores227. Em maio de 2003, o Governo brasileiro lanou o Programa de Substituio Competitiva de Importaes (PSCI), com o objetivo de fomentar as importaes brasileiras da Amrica do Sul. Tal iniciativa respondia necessidade de equilibrar a balana de comrcio, tradicionalmente favorvel ao Brasil. Por meio da organizao de seminrios, feiras e misses importadoras, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), em articulao com outras instituies nacionais,
A decolagem das multinacionais brasileiras. Paper elaborado pela Fundao Dom Cabral e o Columbia Program on International Investment (CPII). Link: www.fdc.org.br/
226
227 Ver tabelas do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio/SECEX no site www. desenvolvimento.gov.br, acessado em janeiro de 2008. RAMOS, Murilo, AMARAL, Ricardo e NUNES, Walter. Idem. AMORIM, Celso. A poltica externa do governo Lula: dois anos In Plenarium. Braslia: Cmara dos Deputados, ano 2, no 2, novembro de 2005, p. 54.
parcerias/upload/outros/a_decolagem_das_multinacionais_brasileiras.pdf - acesso em 20/01/2008. E RAMOS, Murilo, AMARAL, Ricardo e NUNES, Walter, op. cit.
174
buscou atrair empresrios brasileiros para nichos de importao de bens sul-americanos. Procurou-se dar relevo s oportunidades comerciais, ao apontar que, no raro, por desconhecimento, deixava-se de comprar bens mais baratos e de igual qualidade na Amrica do Sul para importar-se de outros mercados, como o dos pases asiticos. Tratava-se de iniciativa de fundo tambm poltico, que tencionava desfazer ideia de interesse brasileiro puramente mercantilista na regio, e demonstrar disposio do Governo em incrementar os laos entre os pases em bases mais equnimes, ao promoverem-se os produtos e servios dos Estados sul-americanos no Brasil. O projeto de intensificao da coeso regional da Amrica do Sul no se esgotava no incremento das relaes polticas e econmicas intra-regionais como forma de reforo dos laos democrticos, de insero competitiva na era da globalizao e de elevao das rendas nacionais combinada com justia social. A integrao da Amrica do Sul era sobretudo um projeto poltico que repousava em alicerces econmico-comerciais228. Para a diplomacia brasileira, a integrao regional constitua opo estratgica para o aumento da capacidade de negociao dos pases sul-americanos na defesa de seus interesses nos foros internacionais. A coeso reforaria o poder de barganha dos Estados, ampliando sua margem de manobra nas negociaes extrarregionais. Ainda em junho de 2003, a criao da Subsecretaria-Geral da Amrica do Sul parece ter contemplado essa preocupao229. Na IV Cpula das Amricas, que teve lugar em Mar Del Plata, em novembro de 2005, o Mercosul, liderado pelo Brasil, esposou posio nica sobre a convenincia de suspenso das negociaes da ALCA, dado o impasse gerado pela insatisfatria oferta dos EUA em contraste com suas excessivas demandas. Tambm prevaleceu a unidade nas negociaes inter-regionais com a UE. No discurso
MRE, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, 1 semestre de 2003, p. 18. Na cerimnia de posse do Subsecretrio-Geral da Amrica do Sul, o Ministro Celso Amorim declarou que (a)o criar a Subsecretaria da Amrica do Sul, no s quisemos deixar clara a prioridade da Amrica do Sul no conjunto da poltica externa, mas tambm atribumos a essa Subsecretaria as grandes negociaes comerciais em que o Brasil est envolvidos(...) vamos fazer as negociaes na ALCA, as negociaes com a Unio Europeia, pela tica do MERCOSUL e da Amrica do Sul. MRE, Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Grfica do Ministrio das Relaes Exteriores, nmero 93, 2 semestre 2003, p. 40.
228 229
175
oficial, a coordenao poltica sul-americana organizada pelo Brasil, era considerada chave para o projeto brasileiro de incentivo a uma ordem multipolar, ao ensejar a gestao de um polo de foras dotado de agenda prpria dos interesses de pases em desenvolvimento230. O projeto de integrao sul-americana no se desenvolve sem desafios. Um deles diz respeito ao novo perfil poltico dos pases da regio, cujos mandatrios buscam cumprir seus compromissos eleitorais com a base popular ainda que revelia dos acordos regionais. Soares de Lima aponta que a chegada ao poder de governos de esquerda na Amrica do Sul no gerou necessariamente alinhamentos automticos. Na verdade, as dificuldades de cooperao regional foram ampliadas na medida em que esses governos, ao contrrio dos governos conservadores, tendem a ser mais sensveis ao atendimento das demandas de suas respectivas sociedades, independentemente do efeito que suas aes possam ter sobre a cooperao regional231. Exemplo desse bice foi a deciso da Bolvia, em maio de 2006, de nacionalizar os hidrocarbonetos e expropriar os ativos da Petrobras. A busca da diplomacia pelo dilogo gerou crticas na opinio pblica e imprensa, para quem a opo face ao unilateralismo boliviano e a declaraes controversas do Presidente da Venezuela, Hugo Chvez, parecia expor a tibieza da poltica externa brasileira em relao aos interesses nacionais e o malogro numa pretenso de liderana regional232. O tempo burocrtico para a implementao de mecanismos de reduo das assimetrias tambm deve ser considerado233.
A prpria expresso Consenso de Buenos Aires em contraste com o Consenso de Washington, uma das bases da parceria estratgica Brasil-Argentina, ilustrativa dessa ideia de ao coletiva em prol de mecanismos alternativos aos da ordem internacional em curso. 231 LIMA, Maria Regina Soares de. Decises e Indecises: Um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula In Carta Capital, 27/12/2006, p. 2, link: observatorio.
230
O Presidente Chvez chegou a apoiar a deciso do seu homlogo boliviano Evo Morales e dias antes, em encontro com lderes do Uruguai e do Paraguai, exps crticas ao projeto do Mercosul por sua negligncia em relao aos scios menores. Ver matrias do Estado de So Paulo, como o Editorial Reaprender as lies de Rio Branco, de 13/05/2006 e O depoimento do chanceler, de 11/05/2006, em Notas e Informaes. BARBOSA, Rubens. A desintegrao regional Estado de So Paulo, 09/05/2006, p. 1A. LAFER, Celso. Variaes sobre a poltica externa Estado de So Paulo, 18/06/2006, 1 opinio. 233 Ver LIMA, Maria R. S. de Decises e Indecises: Um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula, op. cit., p. 3.
232
iuperj.br/pdfs/78_artigos_Decisoes-e-indecisoes.pdf, acesso em 20/01/2008.
176
A ao coordenada encerra sensibilidades e exigiu esforo diplomtico para superar receios de desequilbrio regional e hegemonia brasileira na Amrica do Sul, como aponta a carncia de apoio s candidaturas brasileiras na direo da OMC e do BID234. A iniciativa estadunidense de firmar acordos de livre comrcio bilaterais com Colmbia, Chile e Peru tende a aproximar mais essas economias dos EUA. Acresce a existncia, no perodo, de controvrsias polticas e econmicas, como a disputa entre Argentina e Uruguai sobre a implantao de fbricas de celulose em Frei Bentos, que praticamente congelou as relaes bilaterais; o renascimento da histrica lide territorial entre Bolvia e Chile, e os desentendimentos entre Colmbia e Venezuela, que impunha desafios ao projeto de coordenao da regio235. 3.3.1.2 Amrica Central, Caribe e Mxico A regio recebeu certa ateno no primeiro mandato do Presidente Lula. Em 2003, foi realizada em Braslia a Conferncia Regional da Amrica Latina e Caribe sobre Energias Renovveis. Em 2004, o Brasil recebeu a visita da chanceler de Barbados, e, no mesmo ano, o chanceler Amorim reciprocou a visita, aps ter participado da XIV Cpula Ibero-Americana, em So Jos, alm de visitar a Guatemala. Em 2005, so criadas Embaixada em Nassau (Bahamas) e Belmopan (Belize). Naquele ano, o chanceler Amorim visitou Jamaica, Barbados e Repblica Dominicana e o Primeiro-Ministro de Belize visita o pas. Em 2006, o Vice-Presidente da Repblica, Jos Alencar, visitou Costa Rica, Guatemala e Haiti.
Ver artigos de Maria Regina S. de Lima mencionados e MAGNOLI, Demtrio, Ningum segue o lder Folha de So Paulo, 04/08/2005, p. A2. 235 Ver LIMA e COUTINHO, op. cit. E RAMOS, AMARAL e NUNES, op. cit. Conforme sintetiza Souto Maior as assimetrias entre os quatro so de tal ordem que as negociaes para estabelecer uma estrutura institucional que permita conciliar as compreensveis aspiraes de eqidade da parte dos menores, as suscetibilidades de Buenos Aires e o natural desejo do Brasil de preservar um grau de influncia compatvel com o seu peso econmico e demogrfico sero rduas e demoradas. P. 29. Ver LIMA, Maria Regina S. de Globalizao, regionalizao e Amrica do Sul, p. 9-10. As condies polticas para que tal ocorra dependem de que fique claro para os agentes envolvidos que no existem lideranas naturais, mas sua construo passa pela aceitao do nus desta tarefa. E da mesma autora Decises e Indecises: Um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula, op. cit.
234
177
O Governo brasileiro buscou reforar a parceria, em reas comerciais via Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA) e Comunidade do Caribe (Caricom), e de cooperao tcnica nas reas de sade e energia236. Em relao ao Mxico, alm da relevncia comercial, porquanto o intercmbio totalizou US$ 5,75 bilhes em 2006, o enfoque residia tambm na concertao poltica, tendo em vista a participao dos dois pases no dilogo ampliado do G-8 e no Grupo de Amigos do Secretrio-Geral da OEA para a Venezuela. Nos discursos, ressaltou-se o universalismo da poltica externa do Brasil e a necessidade de cooperao Sul-Sul como forma de provocar a multipolaridade das relaes internacionais237. 3.3.2. Plano mundial 3.3.2.1 frica Ao assumir a Presidncia, Lula definiu as relaes com o continente africano:
(r)eafirmamos os laos profundos que nos unem a todo o continente africano e a nossa disposio de contribuir ativamente para que ele desenvolva as suas enormes potencialidades. Visamos no s a explorar os benefcios potenciais de um maior intercmbio econmico e de uma presena maior do Brasil no mercado internacional, mas
236 Mais de vinte projetos encontravam-se em execuo em Belize, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicargua e Panam. No Caribe, alm de aes de transferncia de conhecimento em Barbados, Cuba, Haiti, Jamaica e Repblica Dominicana, a partir de 2005, o Brasil firmou Acordos Bsicos de Cooperao com diversos pases anglfonos da regio, como Santa Lcia, Comunidade das Bahamas, Granada e Antigua e Barbuda. MRE, Subsecretaria-Geral de Cooperao e de Promoo Comercial. Aes de cooperao Sul-Sul executadas pelo Brasil, julho de 2007, p. 35-53. 237 Ver Discurso do Presidente na Sesso de Abertura da XVI Conferncia de Chefes de Governo da CARICOM, em Paramaribo, em 16 de fevereiro de 2005 no site do www.mre.gov.br. No tocante a Cuba, o Presidente Raul Castro compareceu posse de Lula e, nas Naes Unidas, o Brasil absteve-se de votar em resolues condenatrias da observncia de direitos humanos na ilha caribenha. Em relao ao Mxico, cabe mencionar que o pas foi o destino da quarta visita presidencial de Lula, ainda em 2002, e depois em 2003. Em 2006, o Presidente eleito do Mxico, Felipe Caldern, esteve no Brasil.
178
tambm a estimular os incipientes elementos de multipolaridade da vida internacional contempornea.
E, nas palavras do chanceler,

(d)esenvolveremos, inclusive por meio de parcerias com outros pases e organizaes, maior cooperao com os pases africanos. Angola e Moambique, que passaram por prolongados conflitos internos, recebero ateno especial. Valorizaremos a cooperao no mbito da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) (...)238.
Se, no tocante aos pases sul-americanos, guardava-se uma continuidade nas aes do Brasil, no que tange aos Estados africanos, a diplomacia brasileira anunciava uma inovao. Como afirma Sombra Saraiva, a partir dos anos noventa, a frica foi negligenciada na formulao e execuo da poltica externa brasileira. Foram anos de silncio e afastamento, em que os Estados africanos estiveram ausentes da agenda internacional do pas239. No Governo Lula, retomou-se a poltica africana240. Tal reorientao levou em conta o novo momento positivo vivido pela frica, com a (i) estabilizao poltica de pases lusfonos, como Angola e Moambique, aps dcadas de guerra civil, (ii) o fim do apartheid na frica do Sul e o engajamento desse pas no renascimento africano, (iii) a intensificao da integrao do continente, por meio de iniciativas, como a criao da Unio Africana e da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC), e (iv) o crescimento econmico de dezenas de pases, como Nambia, Botsuana, Nigria e Arglia, sustentado pela elevao dos preos do petrleo e de minerais, as maiores fontes de renda de boa parte Estados.
Discursos de posse, op. cit. SARAIVA, Jos F. S. frica e Brasil: o Frum de Fortaleza e o relanamento da poltica africana do Brasil no governo Lula In COELHO, Pedro Motta P. e SARAIVA, Jos F. S. (org.). Frum Brasil-frica: Poltica, Cooperao e Comrcio Braslia: IBRI, 2004, p. 298. 240 Em discurso na I Sesso Plenria da II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora, o Presidente Lula asseverou que: tomei a deciso de que o Brasil precisaria fazer uma inflexo na sua poltica internacional. O Brasil precisaria ter um olho para a Amrica do Sul e a Amrica Latina e, ao mesmo tempo, ter outro olho para o continente africano. MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil. Braslia, nmero 99, 2 semestre de 2006, p. 37.
238 239
179
O Presidente realizou quatro priplos pelo continente africano. Em 2003, em sua primeira visita, esteve em So Tom e Prncipe, Angola, Moambique, Nambia, frica do Sul241. Em 2004, visitou So Tom e Prncipe, Gabo e Cabo Verde. Em 2005, visita Camares, Nigria, Gana, Guin-Bissau e Senegal. Em 2006, visita Arglia, Benin, Botsuana e frica do Sul. O Ministro Celso Amorim esteve em Arglia, Cabo Verde, Guin-Bissau, Senegal, Nambia, Nigria, Camares, Qunia, Etipia, Marrocos, Moambique, frica do Sul, Zimbbue, So Tom e Prncipe. A respeito, o chanceler comentou: No se trata de viagens para obter resultados a curto prazo, ainda que, sob a tica econmica, a frica represente um mercado importante. (...) Alm do componente econmico-comercial, est-se buscando fortalecer um vnculo poltico com uma regio do mundo qual nos unem afinidades culturais e laos histricos242. No quadrinio 2003-2006, o Brasil recebeu mais de vinte chefes de Estado de pases africanos243 e nmero semelhante de chanceleres244. Foram abertas Embaixadas em Adis Abeba (Etipia), Cartum (Sudo), Cotonou (Benin), Dar Es-Salaan (Tanznia), Iaund (Camares), Lom (Togo), Malabo (Guin Equatorial), So Tom (So Tom e Prncipe), Conacri (Guin), Gaborone (Botsuana), Lusaca (Zmbia) e um Consulado-Geral em Lagos (Nigria). Foram instaladas, em Braslia, Embaixadas do Sudo, da Nambia e do Zimbbue. Nos discursos, enfatizou-se o componente da africanidade brasileira. Tal vertente distanciava-se daquela culturalista empregada na dcada de sessenta, visto que no se tratava de afirmar a presena de uma democracia racial no Brasil, mas de quitar a dvida histrica da escravido com o povo africano. Buscava-se transmitir
O Presidente visitou, ainda, Egito e Lbia. AMORIM, Celso. A poltica externa do Governo Lula: os dois primeiros anos, In Anlise de Conjuntura do Observatrio Poltico Sul-Americano do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 4 de maro de 2005. MRE, Poltica Externa Brasileira, volume II: discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006), Braslia, 2007, p. 242. 243 Estiveram no pas os Presidentes de frica do Sul, Angola, Arglia, Botsuana, Burkina Fasso, Cabo Verde, Nambia, Nigria, Moambique, Marrocos, Repblica do Congo, Gana e So Tom e Prncipe, entre outros. 244 O Brasil recebeu os chanceleres de Angola, Burkina Fasso, Senegal, Tunsia, Zmbia, GuinBissau, Arglia, Moambique, Tanznia, Nigria, Botsuana, Qunia, So Tom e Prncipe, Guin Equatorial, entre outros.
241 242
180
a mensagem de que o pas se beneficiara do sacrifcio de grandes pores deste continente, sendo, doravante, o momento de reciprocar a contribuio. Assim, na Ilha de Gore, no Senegal, o Presidente Lula pediu perdo aos africanos pelo sofrimento causado pela escravido245. Alm disso, o mandatrio brasileiro aceitou a proposta daquele pas para sediar, no Brasil, a II Conferncia de Intelectuais da frica e da Dispora (II CIAD), que reuniu estudiosos e chefes de Estado africanos. Justificou-se a iniciativa com base na necessidade de saldar a dvida histrica com a frica e superar a herana da pobreza, discriminao e excluso social, por meio de estudos e polticas pblicas voltadas valorizao do papel da comunidade africana na formao da diversidade brasileira e ao estreitamento dos vnculos entre Brasil e o continente, dada a importncia dessa comunidade no renascimento africano246. Saraiva aponta que o carisma do Presidente Lula, somado sua histria privada de origem pobre, tendeu a gerar confiana em seus interlocutores africanos, ao projetar a imagem de um lder genuinamente brasileiro247. A poltica de africanidade assemelhou-se da PEI no tocante ao destino tambm domstico. Respondia ao desejo de setores da opinio pblica, como comunidades afrodescendentes, que reivindicavam o reconhecimento e a promoo da cultura africana. O pas mostrava que, assim como no plano domstico preocupava-se em ajudar a populao negra na realizao de maior
No Benin, o Presidente declarou que o Brasil deve muito ao povo africano. Homens e mulheres livres, neste continente, eram escravizados e vendidos para as Amricas. E l, com seu sofrimento e o seu trabalho, ajudaram a construir o meu pas. MRE, Resenha de Poltica Exterior, nmero 98, 1 semestre de 2006, p. 55. Em Angola, afirmou que O Brasil (...) precisa fazer gestos de solidariedade e de generosidade e, ao mesmo tempo, dar sinais para o resto do mundo de que (...) tem dvidas histricas com o continente africano, com Angola. O Brasil quer, com gestos e com polticas afirmativas, concretas, resgatar a nossa relao que, durante tanto tempo, ficou um pouco esquecida. Em Moambique, a forma mais correta de retribuirmos o sacrifcio dos africanos estabelecer a mais perfeita poltica de harmonia com a frica. Ver Discurso do Presidente Lula na abertura da reunio ministerial Brasil-Angola, em Luanda, em 3 de novembro de 2003 e Discurso do Presidente Lula no jantar oferecido pelo Presidente de Moambique, Joaquim Chissano, em Maputo, em 5 de novembro de 2003. MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, nmero 93, 2 semestre de 2003, pp. 191-192. 246 Ver Discursos do Presidente Lula na abertura e na I Sesso Plenria da II CIAD In MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, nmero 99, 2 semestre de 2006, pp. 37-44. 247 SARAIVA, J. F. op. cit, p. 303.
245
181
justia social248, no plano externo, tambm tencionava auxiliar os povos negros africanos na realizao de suas potencialidades, tendo em vista a presena de 76 milhes de afrodescendentes que convertia o Brasil na segunda maior nao negra do mundo249, atrs somente da Nigria. Nas palavras do chanceler Celso Amorim, (n)essa empreitada, temos presentes nossos laos histricos e culturais, nossa condio de pas com grande populao de afrodescendentes e, ainda, os esforos internos do governo para a promoo da igualdade racial250. O intercmbio comercial elevou-se de US$ 6 bilhes em 2004 para mais de US$ 12 bilhes em 2006. As exportaes para a frica triplicaram, elevando-se de US$ 2,363 bilhes em 2002 para US$ 7,455 bilhes em 2006. Os maiores mercados foram frica do Sul, Nigria, Egito, Angola e Arglia, em que as vendas passaram de US$ 478.191 milhes, US$ 507.648 milhes, US$ 386.054 milhes, US$ 199.562 milhes e US$ 86.853 milhes para, respectivamente, US$ 1.462.737 bilho, US$ 1.373.624 bilho, US$ 1.218.236 bilho, US$ 837.779 milhes e US$ 456.723 milhes no quinqunio. Os principais produtos exportados pelo Brasil foram gasolina, acar, carnes e minrio de ferro. No obstante o fato de que os produtos agropecurios, em especial o acar, ainda tenham ocupado as principais posies na pauta exportadora, a participao dos bens industrializados cresceu de forma significativa. Em 2002, as vendas de manufaturados para os PALOP totalizavam US$ 176.013 milhes; em 2006, foram estimadas em US$ 811.559 milhes, i.e., mais do
248 Em maro de 2003, foi criada a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), com o objetivo de promover a igualdade e os direitos de segmentos afetados pela discriminao, em especial, a populao negra. Em janeiro de 2005, estabeleceu-se o Programa Universidade para Todos (ProUni), de concesso de bolsas de estudo em instituies de ensino superior a alunos de baixa renda.. Nas palavras do Presidente, (d)esde o incio do meu governo, tenho buscado valorizar o papel da dispora no nascimento do Brasil moderno. Elaboramos polticas especficas de promoo da igualdade racial e de insero cidad de brasileiros h sculos vitimados pela opresso e preconceito. Ver Discurso do Presidente da Repblica por ocasio da visita do Presidente de Gana, em julho de 2006. MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, p. 36. 249 Discurso do Presidente Lula durante Sesso Especial da LXI Conferncia Internacional do Trabalho. Genebra, 2 de junho de 2003. In MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, 1 semestre 2003, p. 124. 250 AMORIM, Celso. Poltica Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos op. cit, p. 242.
182
que quadruplicaram. No caso de Moambique, as exportaes desses artigos elevaram-se de US$ 3.561 milhes em 2002 para US$ 20.891 milhes em 2006; para Cabo Verde, aumentaram de US$ 4.874 milhes para US$ 24.357 milhes nesse quinqunio. Em relao s importaes brasileiras, as principais origens foram Nigria, Arglia, Angola e frica do Sul, sendo os principais produtos petrleo, ferro, produtos qumicos, prolas e pedras preciosas. Apoiou-se a organizao de misses empresariais e a participao em Feiras Internacionais. No caso de Angola, as vendas brasileiras foram beneficiadas pela concesso de linhas de crdito. Em maio de 2005, o governo brasileiro firmou acordo com o governo angolano, no qual concedia a este novas linhas de modo a atingir a soma de US$ 580 milhes no trinio 2005/2007. Em agosto do ano seguinte, os governos do Brasil e de Angola firmaram um aditivo ao Memorando, no valor adicional de US$ 750 milhes. Criaram-se a Cmara de Comrcio Brasil-Angola em Luanda e a Associao de Empresrios e Executivos Brasileiros em Angola (AEBRAN) em 2003, reunindo empresas de pequeno e mdio porte251. Em relao a investimentos, os setores de destaque foram os de minerao, gs e construo civil. Em 2006, a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) investiu US$ 6,5 milhes na explorao de diamantes, cobre e nquel em Angola e US$ 1,5 milhes na explorao de carvo e cobre em Moambique. Em novembro de 2004, a empresa venceu na concorrncia internacional para explorao do complexo carbonfero de Moatize, na no norte do pas, considerada a maior provncia carbonfera no explorada do mundo, com depsito estimado em 2,4 bilhes de toneladas. Em 2006, a CVRD firmou Memorando de Entendimento com a Petrobras para a explorao de gs em Moambique. Alm de Moambique, a Petrobras manteve atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural em Angola, Guin Equatorial, Nigria, Lbia e Tanznia. A Odebrecht manteve mais de quinze projetos em Angola na rea de construo civil. Um dos pilares na integrao Brasil-frica foi o da cooperao tcnica. O endividamento dos pases africanos e, consequentemente, a
No caso de Cabo Verde, a instalao de linhas areas e martimas regulares, respectivamente, em 2001 e 2006, contribuiu para a elevao das exportaes.
251
183
imposio de restries sua capacidade de importao, somado a parcos recursos financeiros na maioria dos Estados, concorreu para a eleio da cooperao tcnica como alternativa mais vivel de presena brasileira na regio, em vez da concesso de crditos para a intensificao das trocas comerciais. Particularmente nos PALOP, o domnio compartilhado da lngua portuguesa facilitava o processo de transmisso do conhecimento. A criao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) em 1987, por fim, permitiu a centralizao dos projetos, assegurando monitoramento mais eficaz. Para os PALOP, a cooperao tcnica prestada pelo Brasil auxiliou na consolidao de suas instituies nos domnios da educao, agricultura, sade, entre outros. Graas cooperao brasileira, Cabo Verde criou sua primeira Universidade Pblica, a Uni-CV, em novembro de 2006; Angola disps do Centro de Formao Profissional de Cazenga, que prepara cerca de mil trabalhadores a cada ano. Com Moambique, o Brasil firmou Protocolo de Intenes sobre Cooperao Cientfica e Tecnolgica na rea de Sade, que prev a construo de laboratrio para a produo de medicamentos antirretrovirais genricos em Maputo, auxiliando no combate pandemia HIV/AIDS, cujo epicento a frica austral. No total, os PALOP receberam 77% das aes de cooperao brasileira na frica,252Pelo Programa de Estudante-Convnio (PEC-G e PEC-PG), de 2001 a 2006, mais de 2.800 estudantes de pases africanos lusfonos foram selecionados, sendo que Guin-Bissau e Cabo Verde foram os maiores beneficirios, com cerca de 2.000 graduados em universidades brasileiras253. Em 2006, o Brasil instalou, Escritrio Regional da Embrapa na frica, com sede em Gana, a fim de reforar a cooperao na rea de agricultura. Alm da vantagem de serem menos onerosas aos cofres pblicos, as aes de cooperao tcnica foram priorizadas, tendo em vista a projeo do ideal de cooperao horizontal. No se tratava de ajuda assistencialista, mas de transferncia de saber do Brasil aos pases africanos, permitindo a estes desenvolverem-se em bases estveis, autnomas e mais dignas, sem a imposio de condicionalidades. Ao reforar a comunho de interesses e desfazer noo puramente comercial nas aes do pas na frica, a
MRE, Subsecretaria-Geral de Cooperao e de Promoo Comercial. Aes de cooperao Sul-Sul executadas pelo Brasil, julho de 2007, pp. 56-75. 253 O prprio Primeiro-Ministro de Cabo Verde, Jos Maria Neves, estudou na FGV/SP.
252
184
cooperao passou a ser considerada instrumento fundamental para a poltica externa brasileira254. Outro componente diz respeito meta brasileira de promoo da multipolaridade. Ao estreitar as relaes com o continente africano, o pas tencionava reforar a coordenao conjunta dos pases em desenvolvimento, a fim de contribuir para frente unida na multilateralizao das relaes internacionais. Na I Cpula frica Amrica do Sul (AFRAS), realizada em Abuja (Nigria), em novembro de 2006, a diplomacia do Governo Lula buscou unir sul-americanos e africanos, na identificao de interesses e consequente formao de uma aliana nas negociaes internacionais de reforma da ONU e concluso da Rodada Doha, em prol da democratizao poltica e econmica da ordem mundial255. Conforme expe Sombra Saraiva, a poltica africana
() uma poltica externa de associao anti-hegemnica, articulada ao Sul, sem passionalidades ou ideologismos, mas com interesses e valores comuns que necessitam ser tratados no plano prtico, em especial na eficcia das negociaes em curso256.
A aproximao com os pases africanos recebeu agudas crticas. Desmereceu-se a visita do Presidente a Estados do continente como desnecessrio esforo de arregimentao do Sul, promovido em bases menos pragmticas do que ideolgicas. Argumentava-se que tais pases teriam pouco a oferecer em termos de mercado consumidor e atrao de investimentos quando comparados ao Norte, alm do que se superestimava a capacidade no s de atuao conjunta na mudana
AMORIM, Celso. A cooperao como instrumento da poltica externa brasileira In MRE, Via ABC, Braslia, 2006, p. 3. Ver tambm A cooperao tcnica Sul-Sul implementada pelo Brasil, discurso proferido pelo Embaixador Ruy N. P. Nogueira, por ocasio da sesso de abertura da Conferncia de Alto Nvel do G-77 sobre Cooperao Sul-Sul, em Marraqueche, em 09/12/2003, acessado no stio do MRE: www.mre.gov.br, em 20/01/2008. 255 Se queremos outra globalizao menos desigual, mais solidria precisamos construir parcerias estratgicas que unam os pases em desenvolvimento em torno dos mesmos objetivos e que atendam, sobretudo, os pases mais pobres. Uma nova geografia poltica e econmica s ser possvel se atores com afinidades escolherem o dilogo direto e a ao conjunta nos foros internacionais. Discurso do Presidente Lula na abertura da Cpula frica-Amrica do Sul (AFRAS), Abuja, 30 de novembro de 2006 In MRE, Resenha de poltica exterior do Brasil, nmero 99, 2 semestre de 2006, p. 184. 256 SARAIVA, Jos F. op. cit., p. 305.
254
185
da ordem internacional rumo ao cenrio multipolar, como de adeso ao pleito brasileiro por assento permanente no Conselho de Segurana257. 3.3.2.2 Oriente Mdio Na mesma linha de universalizao dos vnculos externos do pas, o Brasil intensificou relaes com o Oriente Mdio258. Em dezembro de 2003, o Presidente Lula esteve em Sria, Lbano, Emirados rabes Unidos, Egito e Lbia, na primeira visita oficial de um chefe de Estado brasileiro quela regio259. Naquele ano, o chanceler Amorim realizou visitas a Egito, Jordnia e Lbano e o Brasil tornou-se o primeiro observador latino-americano da Liga dos Estados rabes. Em fevereiro de 2005, o chanceler visitou Jordnia, Palestina, Sria, Arbia Saudita, Om, Catar, Kuwait, Tunsia e Arglia. O chanceler participou da XVII Cpula da Liga dos Estados rabes e, em Marrocos, copresidiu reunio preparatria para a Cpula Amrica do Sul - Pases rabes. Em agosto de 2006, visitou o Lbano. No quadrinio, o Brasil recebe a visita do Prncipe da Jordnia e do chanceler e do Presidente da Arglia. Alm da Embaixada em Doha, foi criado o Consulado em Beirute. O Brasil abriu escritrio comercial nos Emirados rabes Unidos. Foram enviadas misses empresariais Lbia e Arbia Saudita. As exportaes brasileiras passaram de US$ 2.330 bilhes para US$ 5.745 bilhes. Alm do incremento nas vendas para Egito e Arglia, j analisados na seo frica, cabe mencionar a elevao
Editoriais do Estado de So Paulo: As fantasias africanas de Lula, em 09/11/2003, 1 e Terceira viagem frica, em 30/07/2004, 1c. NETO, Joo M. frica, outra vez?! O Estado de So Paulo, em 30/07/2004.Agora, FHC critica Lula por buscar cadeira no Conselho de Segurana Folha de So Paulo, em 01/06/2005, especial. 258 Como sintetiza Nizar Messari, (a)s relaes do Brasil com o mundo rabe no ps-guerra fria passaram por trs fases distintas. A primeira consistiu em uma diminuio dos fluxos comerciais e da importncia poltica mtua entre o Brasil e o mundo rabe. A segunda, j no incio do segundo mandato do presidente Cardoso, caracterizou-se por um reaquecimento crescente das relaes comerciais entre o Brasil e o mundo rabe. No entanto, tal reaquecimento no foi acompanhado por uma reaproximao poltica. Por fim, no governo Lula, houve uma reaproximao comercial mais ntida, que acompanhou a reaproximao poltica entre o Brasil e o mundo rabe. MESSARI, Nizar. O Brasil e o mundo rabe In ALTEMANI, Henrique e LESSA, Antnio C. Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas, volume 1. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 261. 259 Em 1876, D. Pedro II esteve na regio, mas em carter particular.
257
186
das exportaes para a Arbia Saudita e Emirados rabes Unidos, de US$ 558.275 milhes e US$ 652.540 milhes, respectivamente, para US$ 1.485 bilho e US$ 1.044 bilho. Em relao Lbia, as vendas multiplicaram de US$ 29.677 milhes para US$ 203.346 milhes. Os principais produtos brasileiros vendidos foram acar, carnes bovinas e de frango e minrios de ferro. O Brasil passou a ter maior presena poltica na questo da paz no Oriente Mdio. O Governo brasileiro disps-se a contribuir para o processo de pacificao na regio, legitimado pela experincia domstica tanto de convivncia harmnica entre muulmanos, judeus e cristos como de existncia de mais de dez milhes de indivduos de ascendncia rabe no pas, indicando tratar-se da maior comunidade fora do mundo rabe260. Em maro de 2003, imediatamente aps a ocupao do Iraque pela coalizo liderada pelos EUA, o Governo brasileiro lamentou profundamente o incio da ao armada no Golfo, sem autorizao expressa do Conselho de Segurana das Naes Unidas261. Em dezembro de 2003, quando de sua visita ao Oriente Mdio, o Brasil foi convidado pelo Presidente da ANP, Yasser Arafat, a participar da fora-tarefa composta por EUA, Unio Europeia, Rssia e Secretrio-geral da ONU, destinada a intermediar a negociao de paz entre Israel e Palestina. Em abril de 2004, o Governo brasileiro designou o Embaixador Affonso Celso de Ouro-Preto como Embaixador Extraordinrio do Brasil para o Oriente Mdio e, em maio, foi criado Escritrio de Representao em Ramal (Cisjordnia) junto Autoridade Nacional Palestina (ANP). Em junho de 2005, na Conferncia Internacional sobre o Iraque, realizada em Bruxelas, o Brasil ofereceu-se a prestar assistncia eleitoral nos pleitos para a composio do novo Governo iraquiano. Nos discursos, alm da condenao do uso da fora revelia do direito internacional na questo
260 Discurso do chanceler Celso Amorim por ocasio da Reunio de Cpula da Liga rabe, em Argel, em 22 de maro de 2005 In MRE, Poltica Externa Brasileira, volume II: discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006). Braslia, 2007, p. 38. 261 No pronunciamento Nao sobre o conflito no Iraque, em 20 de maro de 2003, o Presidente afirma que (d)esde que assumi a Presidncia, tomei uma srie de iniciativas em busca de uma soluo pacfica para a crise, com o pleno cumprimento pelo Iraque das resolues do Conselho de Segurana. Nesse sentido, conversei, pessoalmente e por telefone, com vrios lderes e governantes do mundo. At o ltimo momento, estive empenhado em buscar uma soluo negociada. Ver MRE, Poltica Externa Brasileira, volume I: discursos, artigos e entrevistas do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006). Braslia, 2007, p. 33.
187
do Iraque, reiterou-se a posio brasileira de condenao dos territrios palestinos ocupados por Israel da poltica de assentamentos e de apoio ao direito do povo palestino de ter um Estado prprio, economicamente vivel, assim como o direito existncia e segurana de Israel dentro de fronteiras internacionalmente reconhecidas262. Em maio de 2005, seguindo proposta brasileira, o Brasil sediou a Cpula Amrica do Sul - Pases rabes (ASPA), o primeiro encontro internacional de alto nvel entre as duas regies. Buscou-se maior entendimento biregional, com vistas a elevar as trocas comerciais e explorar agenda positiva bi-regional. Com base no reconhecimento de valores e objetivos comuns na esfera externa, como a reforma do sistema financeiro internacional, o combate fome e pobreza, a reforma da ONU e a correo do sistema multilateral de comrcio, o Brasil atentou para a necessidade de cooperao e dilogo poltico entre Amrica do Sul e Pases rabes, a fim de atingir essas metas. Como observado em relao frica, tencionava-se maior aproximao com o Oriente Mdio com o intuito de coordenar posies e exercer participao maior nas decises dos foros mundiais263. A fim de alcanar o consenso, o termo democracia foi omitido na Declarao Final de Braslia264. A aproximao com os pases rabes atraiu severas crticas da opinio pblica e da imprensa brasileira. Questionou-se a eficcia da ao diplomtica nacional, que estaria voltada mais para gestos ruidosos do que aes concretas. Na viso dos autores, os benefcios econmicos da visita presidencial foram escassos, visto que nenhum acordo de
Ver AMORIM, Celso. Uma agenda de cooperao com o mundo rabe In Valor Econmico, 3 de dezembro de 2003. 263 Nossas vozes sero melhor ouvidas se falarmos juntos. Ver Discurso do chanceler Celso Amorim por ocasio da Reunio de Cpula da Liga rabe, em Argel, em 22 de maro de 2005 In MRE, Poltica Externa Brasileira, volume II: discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006). Braslia, 2007, p. 38. 264 Conforme explicou o Presidente Lula seria falta de democracia se tentssemos, em um documento plural como esse, definir o conceito de democracia que eu entendo, sem respeitar o conceito de democracia dos outros (...) Ento o que colocamos em um documento como esse aquilo que possvel pr. Quando voc participar de uma reunio entre os jornalistas do mundo inteiro, voc vai perceber que nem sempre aquilo que voc pensa ser colocado no documento, mas ser colocado o que for possvel colocar para estabelecer o consenso. Entrevista coletiva aps o encerramento da Cpula Amrica do Sul Pases rabes (ASPA), Braslia, 11 de maio de 2005, Poltica Externa Brasileira: volume I: discursos, artigos e entrevistas do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), Braslia, 2007, p. 306
262
188
investimento de grande monta foi celebrado, ao passo que os custos polticos resultaram elevados, como o incitamento da desconfiana nos EUA, ao prestigiar pases, como Sria e Lbia, suspeitos de patrocinarem o terrorismo265. Acresce que, para eles, o Brasil, pelo seu peso marginal nas relaes internacionais, pouco teria a contribuir no processo de paz no Oriente Mdio, desperdiando esforos nessa empreitada266. 3.3.2.3 sia Em seu discurso de posse, o Presidente Lula afirmou (a) profundaremos as relaes com grandes naes em desenvolvimento: a China, a ndia, a Rssia, a frica do Sul, entre outros. Na mesma linha, o chanceler Amorim exps: (f)orjaremos alianas com grandes pases em desenvolvimento. Reforaremos o dilogo com a China, a Rssia, a ndia e a frica do Sul, entre outros. A eleio da China e da ndia como parceiros estratgicos do Brasil no continente asitico justificava-se por questes econmicas e polticas. Tais Estados constituam pases com grande populao economicamente ativa, que desde a dcada de noventa apresentavam crescimento econmico elevado e atraam expressivo montante de recursos externos, a ponto de o banco de investimentos Goldman Sachs projet-los, juntamente com o Brasil e a Rssia, como as quatro economias emergentes que tornar-se-iam juntas maiores do que as economias do G-7 em 2050267. Eram, ainda, Estados que,
Para Guilhon Albuquerque, o Brasil estaria contrariando o desafio sistmico do terrorismo para responder a demandas internas:() igualmente evidente que a tendncia a legitimar o terrorismo anti-Israel reflete uma enraizada inclinao da esquerda brasileira a tomar partido contra Israel no conflito com os rabes. ALBUQUERQUE, Jos A. Guilhon. O Governo Lula em face dos desafios sistmicos de uma ordem internacional em transio Carta Internacional. So Paulo: NUPRI-USP, maro de 2006, p. 19. 266 Ver CHADE, Jamil Para FHC, h mais barulho do que estratgia O Estado de So Paulo, 11/12/2003, capa./nacional. CHADE, Jamil. Celso Lafer: Lula joga para a torcida na visita ao Oriente Mdio O Estado de So Paulo, 10/12/2003, capa 1. Editorial Uma viagem inoportuna O Estado de So Paulo, 05/12/2003. MOTOMURA, Marina e ABRANCHES, Virglio. Visita do presidente Lbia divide especialistas em poltica externa Folha de So Paulo, 11/12/2003, 1c. Visita de Lula traz riscos polticos Folha de So Paulo/Financial Times, 04/12/2003, 1e. 267 Entre 1995 e 2004, a China cresceu 8,6%, a ndia; 6%, a Rssia; 3% e o Brasil 2,4%. Ver JANK, Marcos Y. O poder dos reemergentes O Estado de S. Paulo, 20/09/06, p. A-2, 2006 e O FUTURO pertence ao BRIC In HSM Management, vol.8, n.3, p.20-27, maio/jun.
265
189
tradicionalmente mantinham participao atuante nas Naes Unidas em prol da democratizao das relaes internacionais, e que poderiam coordenar posies em favor de uma ordem mundial mais representativa dos interesses dos pases em desenvolvimento. Em junho de 2003, o Brasil recebeu a visita do Ministro das Relaes Exteriores da ndia, Yashwant Sinha, a primeira de um chanceler indiano ao pas. Em outubro daquele ano, o chanceler Amorim retribuiu o gesto. Em janeiro de 2004, o Presidente Lula visitou a ndia, como convidado especial do Governo indiano para o Dia da Repblica. Em setembro de 2006, visitou o pas o Primeiro-Ministro da ndia, Manmohan Singh. No perodo, foi criado o Consulado-Geral em Mumbai. Em maro de 2004, o Ministro Amorim visitou a Repblica Popular da China (RPC). Em maio daquele ano, o Presidente Lula realizou visita China, acompanhado por sete ministros, onze parlamentares e mais de 420 empresrios. Em novembro, o Presidente da RPC reciprocou a ao. Em maro de 2006, o Vice-Presidente Jos Alencar visitou a China. Alm da aproximao poltica, o Brasil intensificou a cooperao tecnolgica com os dois pases. Em relao ndia, avanaram-se as negociaes para o desenvolvimento de tecnologias baseadas no uso de fontes alternativas de energia, com a criao de um Comit Conjunto de Biocombustveis. No tocante China, o pilar da cooperao recaiu no aprofundamento do programa Sino-Brasileiro de Recursos da Terra (CBERS). Considerado o maior projeto de cooperao tcnico-cientfica entre dois pases em desenvolvimento268, o CBERS prev o lanamento de satlites e a venda de suas imagens para aplicaes em reas, como meio ambiente, agricultura, desastres naturais, entre outras. O Brasil disps-se a reconhecer o status de economia de mercado da China, que, por seu turno, anunciou investimentos de US$ 10 bilhes em projetos de desenvolvimento brasileiros. Foi assinado contrato para a aquisio de cem avies da Embraer pelo Governo chins. As exportaes brasileiras para a China expandiram-se de US$ 2.520 bilhes em 2002 para US$ 8.402 bilhes em 2006, convertendo este pas no maior parceiro
2004. Em setembro de 2006, foi realizado o primeiro encontro informal, em Nova York, entre os chanceleres do BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China). 268 Ver nota imprensa. Visita ao Brasil do Presidente da Repblica Popular da China, Senhor Hu Jintao. Braslia, 10 de novembro de 2004. Ver stio do MRE, www.mre.gov.br, visitado em 15/01/2008.
190
comercial do Brasil na sia e no terceiro maior importador dos produtos brasileiros em 2006. O Brasil passou a ser o maior parceiro comercial da China na Amrica Latina. Os principais bens exportados pelo Brasil foram minrio de ferro e soja. Em relao ndia, as vendas brasileiras aumentaram de US$ 653.598 milhes para US$ 936.585 milhes no perodo. Os principais bens exportados foram petrleo bruto, cobre, soja e avies. Foi tambm celebrado acordo bsico de preferncias comerciais entre o Mercosul e a ndia. Se, em relao China, a aproximao no constituiu a rigor uma inovao de poltica externa, sendo antes uma intensificao das aes269, o mesmo no pode ser dito no tocante ndia. O relacionamento do Brasil com este pas foi posto em novas bases com a criao do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), em Braslia, em junho de 2003. Proposto pelo Presidente sul-africano Thabo Mbeki, o IBAS significou iniciativa indita de busca de concertao poltico-diplomtica de trs grandes democracias do Sul, distribudas na sia, frica e Amrica Latina, em temas de interesse mtuo. Tencionou-se promover a coordenao e cooperao entre trs Estados do Sul, que passaram a integrar o discurso ampliado da Cpula do G-8, e que desejavam fortalecer a voz dos pases em desenvolvimento nos grandes debates internacionais, como a Rodada Doha da OMC, a reforma do Conselho de Segurana da ONU e o combate fome e pobreza270. Entre 2004 e 2006, foram realizadas trs Reunies da Comisso Mista Trilateral do Frum IBAS, em Nova Dlhi, em 2004, na Cidade do Cabo, em 2005 e no Rio
O projeto CBERS e o incremento do comrcio desenvolviam-se desde o Governo Fernando Henrique Cardoso. 270 Na Declarao de Braslia, de junho de 2003, afirmou-se que Este constitui um encontro pioneiro de trs pases com democracias vibrantes, de trs regies do mundo em desenvolvimento e atuantes em escala global, com o objetivo de examinar temas da agenda internacional e de interesse mtuo. Ver MRE, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, nmero 92, jan.-jun. 2003, p. 228. Na Declarao Conjunta da I Reunio de Cpula, em setembro de 2006, asseverou-se que o Frum de Dilogo IBAS desempenha papel cada vez mais importante nas polticas exteriores da ndia, Brasil e frica do Sul. Tornou-se um instrumento til para a promoo de coordenao cada vez mais estreita sobre temas globais entre trs grandes democracias multiculturais e multirraciais da sia, Amrica do Sul e frica, e contribuiu para dar relevo cooperao trilateral ndia-Brasil-frica do Sul em reas setoriais. (...) proporciona uma estrutura que conferir mpeto adicional a novos contatos entre pases em desenvolvimento (...), contribuindo assim para o fortalecimento da cooperao Sul-Sul. Ver MRE, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no 99, 2 semestre de 2006, p. 292.
269
191
de Janeiro, em 2006, incluindo encontro dos chanceleres dos trs pases. A I Cpula foi organizada em 2006. Em 2004, criou-se o Fundo IBAS de Combate Fome e Pobreza, iniciativa indita de financiamento por pases do Sul de projetos de desenvolvimento em pases mais pobres271. As maiores crticas aproximao com os pases asiticos referiam-se inteno do Brasil de reconhecer a China como economia de mercado. A Confederao Nacional da Indstria (CNI), em conjunto com a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp) e a Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB), deploraram a atitude do pas, argumentando que a diplomacia brasileira fazia concesses econmicas excessivas em prol de clculos polticos frustrados, uma vez que a China no manifestou apoio explcito ao pleito do Brasil por assento no Conselho de Segurana. Os empresrios nacionais temiam que, com o reconhecimento brasileiro, os processos de investigao contra a China em itens, como txteis, brinquedos, calados e eletroeletrnicos, fossem comprometidos pela determinao do preo normal de mercado, favorecendo um surto de importaes de bens chineses272. 3.3.3 Plano multilateral Em seu discurso de posse, o Presidente Lula afirmou que a democratizao das relaes internacionais to importante para o futuro da humanidade quanto a consolidao e o desenvolvimento da democracia no interior de cada Estado. Em linha com esse discurso, as principais aes do Governo brasileiro no plano multilateral relacionaram-se s negociaes comerciais da Rodada Doha e da UNCTAD, reforma do Conselho de Segurana e ao combate fome e pobreza. Nos trs temas, o Brasil agiu de forma propositiva, tendo em vista o apelo pelo fortalecimento do multilateralismo, julgado meio mais adequado para a promoo da paz e do desenvolvimento internacionais. A fim de obter regras mais justas e adequadas nossa condio de Pas em desenvolvimento273, em agosto de 2003, na fase final de
271 O primeiro projeto selecionado consistiu no Desenvolvimento de Hortalias na Guin-Bissau. 272 GOMES, Wagner. Fiesp teme concorrncia desleal da China em txteis, brinquedos e calados O Globo, em 19/11/2004, p. 1c/Economia. PARAJARA, Fabiana. Eletros diz que preo na China est longe de ser de mercado O Globo, em 19/11/2004, p. 1d/Economia. Concesso intempestiva para o Governo chins Valor Econmico, 17/11/2004, Opinio, p. 1r. 273 Discurso de posse do Presidente Lula.
192
preparao para a V Conferncia Ministerial da OMC, realizada em Cancn, o Brasil liderou a criao do G-20. Tratou-se de grupo de pases em desenvolvimento, que tinha como objetivo defender o mandato agrcola acordado em Doha e, consequentemente, os interesses dos pases do Sul274. Para tanto, tais Estados passaram a adotar posio comum quanto liberalizao do comrcio em agricultura, convertendo o Grupo num interlocutor reconhecido pelas grandes potncias nas reunies ministeriais subsequentes275. No item acesso a mercado, o G-20 pleiteou a melhoria substantiva do acesso a mercado, sobretudo da UE, e a prevalncia do princpio de tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento. Esse ltimo item respondeu a demandas, sobretudo, da China e da ndia, de que o acesso a seus mercados fosse condicionado observncia das necessidades internas de segurana alimentar e desenvolvimento rural. Em relao aos subsdios domsticos e externos, o G-20 denunciou que tais prticas realizadas pelos pases desenvolvidos, em particular pelos EUA, geravam distores no comrcio mundial de produtos de base, ao deprimirem artificialmente os preos internacionais desses bens, reduzindo os ganhos de exportao dos pases em desenvolvimento e gerando a insegurana alimentar em suas populaes. O Brasil, na qualidade de lder do Grupo, manteve contatos frequentes com representantes do Departamento Comercial estadunidense (USTR), com o Comissrio de Comrcio Europeu e Ministros do G-20, afirmando que a plena implementao desses trs pilares constituiria
274 Em novembro de 2001, na IV Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio realizada em Doha, os Estados membros da instituio acordaram o lanamento de uma nova rodada de negociaes multilaterais, cujo principal tema seria a promoo do desenvolvimento. Uma vez que a maior parte dos pases do Sul dependia da venda de bens primrios, e que essa matria fora ignorada nas rodadas anteriores, a agricultura foi elevada tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha, estruturada em trs pilares: melhora substancial em acesso a mercados, reduo dos subsdios exportao com vistas sua eliminao e reduo significativa das medidas de apoio interno distorcivas do comrcio internacional. Ver AMORIM, Celso. A lio de Cancn In Revista de Poltica Externa, vol. 12, no, 3, 2003. 275 Alm do Brasil, compem o Grupo outros vinte pases, representando quase 60% da populao mundial, 70% da populao rural em todo o mundo e 26% das exportaes agrcolas mundiais: cinco da frica (frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia e Zimbbue), seis da sia (China, Filipinas, ndia, Indonsia, Paquisto e Tailndia) e oito da Amrica Latina (Argentina, Bolvia, Chile, Cuba, Guatemala, Mxico, Paraguai, Uruguai e Venezuela).
193
condio indispensvel para a reduo da pobreza e a promoo do desenvolvimento276. Em junho de 2004, o Brasil sediou a XI Conferncia Geral da UNCTAD. A reunio foi marcada pela retrospectiva dos quarenta anos da instituio e busca de renovao da mobilizao dos pases do Sul em prol da transformao do comrcio em instrumento efetivo de fomento ao bem-estar das populaes. Com base em estudos elaborados pela UNCTAD e pela OMC, o evento norteou-se pela declarao de uma nova geografia das relaes econmicas internacionais. Levou-se em conta o fato de que os pases do Sul estavam ocupando lugar central no intercmbio internacional de mercadorias, ilustrados na importncia crescente na produo, transao e consumo globais; no incremento das exportaes de manufaturados e no novo dinamismo do comrcio Sul-Sul277. Tal rearranjo refletia, de um lado, as dificuldades no acesso aos mercados do Norte, e, de outro, a recuperao econmica da frica e da Amrica Latina acompanhada por vigoroso crescimento do Leste Asitico e da difuso de acordos regionais e bilaterais de comrcio. Nos documentos Consenso de So Paulo e Esprito de So Paulo, os pases relanaram o Sistema Global de Preferncias Comerciais entre Pases em Desenvolvimento, a fim de intensificar as trocas entre os pases do Sul, reforando a formao de uma nova geografia comercial do mundo278.
Ver Comunicado Ministerial Cancun, Mxico, 9 de setembro de 2003. In MRE, O G-20 e a OMC: Textos, Comunicados e Documentos. Braslia: FUNAG, 2007, p. 35-37. 277 A participao dos pases em desenvolvimento nas exportaes para pases desenvolvidos cresceu de 8% em 1965 para 50% em 2003. O Sul passou a ser o destino de 40% das exportaes dos EUA, mais da metade das vendas do Japo e um tero das exportaes da UE. A contribuio no comrcio mundial de manufaturados elevou-se de 45% em 1965 para cerca de 58% em 2003. O terceiro aspecto relaciona-se ao fato de que mais de 40% dos bens exportados por pases em desenvolvimento, incluindo commodities bsicas e manufaturados esto destinados a pases em desenvolvimento, num crescimento a taxas anuais de 11% (quase duas vezes mais do que o ndice de crescimento do total das exportaes mundiais). Ver World Trade Report 2003 e relatrios da UNCTAD: UNCTAD XI. New Geography of International Trade South-South Cooperation in an increasingly interdependent world. E Follow-up to UCTAD XI: New developments in international economic relations the new geography of international economic relations nos stios http://www.unctad.org/en/docs/td404_en.pdf e http://www.unctad.org/en/docs/tdb51d6_ en.pdf. Consultados em 18/01/2008. Ver tambm JANK, op. cit. 278 Em 2006, as exportaes do Brasil para pases em desenvolvimento superaram as vendas para os pases desenvolvidos, sendo 54,7% contra 45,3%, elevando-se de US$ 26 bilhes a US$ 75,3 bilhes entre 2002 e 2006. Comrcio exterior brasileiro maior com pases emergentes Agncia Brasil, 29/08/2007. Stio: www.ipcdigital.com/noticia.asp?descrIdiom a=br&codNoticia=9608, acessado em 20/01/2008.
276
194
O Brasil arvorou maiores responsabilidades na contribuio manuteno da paz e segurana internacionais. Diante dos debates em torno da necessidade de reforma das Naes Unidas279, o Brasil uniu-se a Alemanha, ndia e Japo para a formao do G-4 em setembro de 2004. O Grupo assinalou que o Conselho de Segurana deveria passar por uma reforma estrutural, a fim de adquirir maior legitimidade e eficcia sua atuao. O rgo deveria refletir as realidades da comunidade internacional do sculo XXI (...) e portanto, ser expandido em ambas as categorias de membros permanentes e no permanentes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como desenvolvidos entre os novos membros permanentes280. Para o G-4, o Conselho deveria incluir mais seis membros permanentes, entre eles, um Estado da Amrica Latina, e o Brasil reunia credenciais para ocupar esse assento281. Em fevereiro de 2004, o Governo brasileiro manifestou disposio de contribuir, na medida de suas possibilidades, para os esforos em prol da estabilidade e reconstruo democrtica no Haiti aps a sada do Presidente haitiano Jean-Bertrand Aristide. Em maio de 2004, a convite do Secretrio-Geral da ONU, o Brasil assumiu o comando militar na Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (MINUSTAH). Fundamentando a sua ao no princpio da no indiferena a um pas americano dotado da terceira maior populao negra nas Amricas, o Governo brasileiro participou ativamente da operao, pela tica da segurana, com o envio de contingente militar superior a mil homens, e da justia social. O Brasil patrocinou mais de dez acordos de cooperao nas reas de sade, agricultura e formao profissional e engajou-se em campanha internacional para a obteno de fundos para projetos de desenvolvimento
Aps a ocupao do Iraque por coalizo liderada pelos EUA revelia do Conselho de Segurana, o ento Secretrio-Geral da ONU Kofi Annan convocou, em setembro de 2003, um Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafio e Mudana. Composto por dezesseis eminentes personalidades internacionais, o Painel teve a funo de propor recomendaes para o fortalecimento das Naes Unidas, a fim que a organizao restaurasse a confiana internacional na sua funo de garantir segurana coletiva a todos. 280 Comunicado conjunto de imprensa do G-4, em 21 de setembro de 2004 In MRE, O G-4 e as Naes Unidas: Textos, Comunicados e Documentos. Braslia: FUNAG, 2007, p. 21-22. 281 Entre as credenciais incluem-se: o peso demogrfico, econmico e territorial do pas; a longa tradio de resoluo de conflitos lindeiros pela via pacfica e de ao conciliatria na Amrica do Sul; o universalismo da poltica externa brasileira; o fato de ser membro originrio da ONU e de constituir importante contribuinte para o oramento da instituio e a tradicional participao do pas em operaes de paz da organizao.
279
195
na ilha282. O pas foi eleito para a Comisso de Construo da Paz da ONU, criada em 2006, para auxiliar pases egressos de conflitos civis. O Presidente Lula adotou iniciativas em relao ao combate fome e pobreza283. Em 2003, em discurso na LVIII AGNU, o mandatrio brasileiro afirmou que (e)rradicar a fome no mundo um imperativo moral e poltico. E todos sabemos que factvel. Se houver de fato vontade poltica de realiz-lo284. O Presidente props a criao de um Comit Mundial de Combate Fome, composto por chefes de Estado e de Governo mundiais, para harmonizar as propostas e torn-las operativas. Na ocasio, doou prmio de US$ 55 mil que recebera do Prncipe das Astrias e angariou US$ 1.600 milho junto a empresrios brasileiros e a outras instituies como contribuio inicial para o projeto. Em setembro de 2004, convocou Reunio de Lderes Mundiais para promover a Ao contra a Fome e a Pobreza, que contou com a presena de 59 chefes de Estado e teve o copatrocnio da Frana, da Espanha, do Chile e do ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan. Levando-se em considerao as contribuies declinantes dos pases desenvolvidos na assistncia oficial ao desenvolvimento (OAD, sigla em ingls), o Governo brasileiro incentivou a instaurao de um grupo tcnico com o objetivo de estudar propostas de mecanismos inovadores para o financiamento ao desenvolvimento e combate misria, que incluam medidas, como taxao sobre transaes financeiras internacionais, comrcio internacional de armas e passagens areas. Alm de lanar o Fundo IBAS para Alvio da Pobreza, o pas patrocinou, juntamente com Chile, Frana, Noruega e Reino Unido, o
Conforme definiu o chanceler Amorim o sucesso da Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti se baseia em trs pilares interdependentes e igualmente importantes: a manuteno da ordem e da segurana; o incentivo ao dilogo poltico com vistas reconciliao nacional; e a promoo do desenvolvimento econmico e social. Discurso na Reunio Especial do Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre o Haiti, em Nova York, 12 de janeiro de 2005, MRE, Poltica Externa Brasileira, vol. II: Discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006). Braslia, 2007, p. 35. 283 No mbito domstico, o Presidente Lula conclamou no discurso de posse, Vamos acabar com a fome em nosso pas. Transformemos o fim da fome em uma grande causa nacional. O Governo brasileiro lanou o programa de segurana alimentar Fome Zero, a primeira iniciativa da sua administrao, que previa mecanismos de acesso alimentao e transferncia de renda, de fortalecimento da agricultura familiar e gerao de renda. Ver stio www.fomezero. gov.br, acessado em 20/01/2008. 284 SILVA, Luiz Incio L. LVIII Sesso Ordinria da Assemblia Geral das Naes Unidas 2003 In CORREA, Luiz Felipe de S. (org.). O Brasil nas Naes Unidas 1956-2006. Braslia: FUNAG, 2007, p. 707.
282
196
lanamento da Central Internacional de Compra de Medicamentos para combate AIDS, malria e tuberculose (UNITAID), em setembro de 2006. Custeada por fontes inovadoras de financiamento, a Central atua por meio de compras em larga escala e negociao de preos reduzidos junto a fabricantes de medicamentos, e posterior distribuio desses itens a pases de menor desenvolvimento relativo ou pases de renda mdia com elevada incidncia das trs doenas285. A ao multilateral do Brasil encontrou alguns constrangimentos. Os pleitos pela execuo do mandato agrcola da Rodada Doha e por um assento permanente no Conselho de Segurana no prosperaram, em que pese o reconhecimento de que tais temas dificilmente seriam resolvidos no curto prazo. A resistncia dos pases desenvolvidos em negociar tanto a abertura de seus mercados quanto a reduo significativa dos seus subsdios frustrou os anseios do G-20286. Setores da agropecuria brasileira, por sua vez, manifestaram desagrado com o Itamaraty em relao incorporao da agenda da China e da ndia na poltica agrcola brasileira. Em particular, criticaram o apoio do Brasil a atributos, como o Mecanismo de Salvaguardas Especiais (SSM) e Produtos Especiais (SP), que feriam os interesses domsticos, ao oferecer a pases importadores de commodities agrcolas brasileiras a possibilidade de aumentar seu grau de proteo e reduzir o quantum exportado pelo pas287. Malgrado o apoio explcito de Frana, Rssia e Reino Unido, o Brasil no obteve a mesma reao dos demais membros permanentes proposta do G-4288. Acresce que Argentina e Mxico manifestaram-se contrariamente ambio brasileira289. Na viso de estudiosos brasileiros, a busca do pas por
Lanamento da Central Internacional para a Compra de Medicamentos contra AIDS, malria e tuberculose (UNITAID), em 19 de setembro de 2006 In Resenha de poltica exterior do Brasil, no. 99, 1 semestre de 2006, p. 317. 286 CHADE, Jamil. Fracasso na OMC derrota poltica externa de Lula O Estado de So Paulo, em 25/07/2006, p. 1l/Economia. 287 Ver ROCHA, Dlcio Agronegcio faz advertncia ao governo, em 25 de junho de 2006 e ABREU, Marcelo P. Riscos da nova estratgia brasileira na OMC O Estado de So Paulo, 01/09/2003, p. 1p/Economia/Opinio. 288 O nico pas que recebeu chancela explcita dos EUA foi o Japo. TACHINARDI, Maria Helena. A volta da velha senhora Desafios do desenvolvimento, edio 10, 01/05/2005. 289 As demais candidaturas do G-4 tambm careceram de apoio regional. Itlia ops-se pretenso alem; Paquisto rejeitou o pleito indiano e a China; a ambio japonesa. Mxico, Argentina, Espanha, Coreia do Sul, Itlia e Paquisto formaram grupo prprio, o Unidos
285
197
assento permanente no Conselho de Segurana poderia ensejar riscos sua atuao regional e internacional. Soares de Lima ressalta que a postulao brasileira oferecia uma controvrsia potencial com os pases sul-americanos e, particularmente, tendia a dificultar a cooperao com a Argentina, que rejeita o papel de liderana do Brasil na regio e, consequentemente, sua representao no rgo da ONU. Ademais, para eles, o pas, se aceito no Conselho, incorreria em riscos, que abrangeriam desde a possibilidade de cooptao pelos pases mais poderosos inoperncia de suas vises prprias, dada a sua inferioridade de poder em comparao aos demais membros permanentes290. Em relao ao comrcio com os pases do Sul, o principal bice ao incremento parece ser a excessiva concentrao desse intercmbio no Leste Asitico. Conforme apontam estudos da OMC e da UNCTAD, os pases asiticos respondem por quase 2/3 do total do comrcio Sul-Sul, sendo responsveis por mais de 70% do total do intercmbio de manufaturados entre os pases em desenvolvimento291.
pelo Consenso, cuja proposta de reforma do Conselho previa a ampliao dos membros no permanentes e a possibilidade de reeleio. O grupo argumentou que a elevao do nmero de membros permanentes s alargaria,e no, corrigiria uma anomalia histrica. Nas palavras do vice-chanceler argentino, Jorge Taiana, a categoria de membro permanente incorporou em 1945 uma discriminao que todos tivemos de aceitar em nome da paz. Naquele momento, foi produto de um acordo geral. No acreditamos que incorporar novos membros corrigir a discriminao ou melhorar a legitimidade do Conselho. FIGUEIREDO, Janana. Argentina se ope a planos do Brasil na ONU O Globo, em 13/04/2005, p. 1/ O Pas. Ver tambm BARELLA, Jos E. O recuo do Brasil Revista Veja, em 15 de junho de 2005, edio on-line http://veja.abril.com.br/150605/p_080.html, acessado em 20/01/2008. 290 Ver LIMA, Maria Regina S. de Autonomia, no-indiferena e pragmatismo: vetores conceituais da poltica exterior e Na trilha de uma poltica externa afirmativa A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul. Idem. Guilhon Albuquerque apresenta opinio semelhante, enfatizando a fragilidade dos recursos do Brasil para tal meta: Por que diabos um pas com capacidade residual de ao sistmica, com capacidade limitada de ao regional, com escassa capacidade de mobilizao de recursos para projeo externa de poder, sem nenhuma tradio recente (...) assumiria um objetivo que implica alta capacidade de afetar unilateralmente sua prpria regio e o sistema global (...) seno porque desconsidera (...) os obstculos sistmicos do contexto externo (...). ALBUQUERQUE, Jos A. Guilhon. O governo Lula em face dos desafios sistmicos de uma ordem internacional em transio, p. 19. 291 Em 2003, das dez maiores economias no comrcio Sul-Sul apenas Brasil (tanto como exportador e importador) e Mxico (como importador) figuravam como as nicas economias no asiticas.
198
Concluso Conclui-se que, no perodo 2003-2006, a diplomacia brasileira agiu no sentido de promover a evoluo do sistema unilateral centrado nos EUA para um sistema multipolar e situou o Brasil como contribuinte para essa nova distribuio de poder. Diante de uma ordem internacional ainda indefinida aps o fim da Guerra Fria, o pas pretendeu auxiliar na construo de um cenrio externo multilateral, por meio do aproveitamento das oportunidades oferecidas. Agindo de forma assertiva e engajada, a poltica externa brasileira buscou consolidar o Mercosul e integrar a regio sul-americana no plano regional. Universalizou suas relaes, priorizando a retomada de relaes com povos rabes e africanos. Formou alianas estratgicas com pases do Sul, com projeo poltica e econmica internacional, que, tambm por sua posio intermediria, de no serem nem totalmente fracos a ponto de s preocupar-se com tpicos mais ligados sua sobrevivncia, nem fortes o suficiente para elaborar as regras internacionais, nutriam interesse na democratizao das relaes internacionais. A diplomacia brasileira insistiu no reforo do multilateralismo, liderando iniciativas para a promoo da paz e do desenvolvimento internacionais. Para a administrao Lula, o multilateralismo no era julgado um fim em si mesmo. Consistia, antes, em meio para a transformao da ordem internacional em cenrio mais estvel e equilibrado politicamente, menos sujeito a arroubos unilaterais292, e mais equnime e justo, com regras que favoreceriam tanto os pases desenvolvidos quanto os pases em desenvolvimento293. Em linha com os conceitos de Keohane, a cooperao com o Sul foi promovida, tendo em vista a coordenao de polticas. O Governo brasileiro aceitou acomodar-se s preferncias e interesses dos seus
Alm da recusa assinatura do Protocolo de Kioto, a adoo de nova lei agrcola que reforou os subsdios produo, a recusa ao reconhecimento do Tribunal Pena Internacional e as aes (...) no Iraque evidenciaram, de forma inconteste, o unilateralismo norte-americano ao mesmo tempo em que expuseram as fragilidades e limites do multilateralismo. VAZ, Alcides C. O Governo Lula: uma nova poltica exterior?, Nueva Sociedad, Anurio Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe. Caracas: Flacso/Unesco, n 6, 2003, p. 1-16, link: www.unb.br/ irel/ibsa/docs/acv_nuevasociedad.pdf, acesso em 11/01/2008, p. 5. 293 SOUTO MAIOR, Luiz A. Desafios de uma poltica externa assertiva Revista Brasileira de Poltica Internacional, no 46, 2003, p. 12-34.
292
199
interlocutores, conforme verificado na criao do FOCEM, em que assumiu maior cota de contribuio financeira; e do G-20, em que aceitou polticas defensivas de tratamento especial e diferenciado em acesso a mercados; na omisso do termo democracia na Declarao de Braslia da Cpula ASPA; na interveno do Haiti, em que enviou mais de mil militares. O pas aceitou arcar com os custos da organizao do espao regional, da coordenao com pases do Sul e de maior participao na construo da paz e segurana internacionais por entender que os benefcios derivados dessas aes superariam o nus. Na relao com a Argentina, o Brasil optou por adotar cursos de ao que contemplassem os interesses do aliado, ainda que ferissem os seus imediatos, como foi o caso do acordo MAC, pela importncia que atribua aliana, nos termos de Stein. A formao de alianas estratgicas com pases, como ndia, China e frica do Sul e a iniciativa do G-20 partiram, em boa parte, da necessidade de cooperao a fim de obter resultados timos que no poderiam ser alcanados isoladamente. Com base na leitura de uma situao comum aos pases em desenvolvimento, como o escasso controle sobre as decises de poltica internacional, e a incidncia de poltica agrcola restritiva por parte dos pases desenvolvidos, o Brasil incentivou a tomada de deciso conjunta traduzida na defesa de um sistema internacional capaz de corrigir a distribuio desigual de poder e garantir aos pases do Sul maior bem-estar econmico e social. A atuao do pas foi facilitada pelo esboo de uma multipolaridade no cenrio externo, com a ascenso de economias do Sul, que ampliaram as possibilidades de alianas e fortaleceram a capacidade negociadora brasileira. O comportamento de potncia mdia adotado pelo Brasil evidenciou-se na nfase dada organizao do espao regional, com vistas no s obteno de ganhos de competitividade e de melhor insero econmica externa, mas tambm de incremento da ao coletiva em negociaes extrarregionais. No plano internacional, o pas assumiu papel de construtor de pontes. Logo no primeiro ms de Governo, o Presidente Lula compareceu ao Foro Social Mundial, em Porto Alegre, e ao Foro Econmico Mundial, em Davos, simbolizando a capacidade de articular agendas dos pases ricos e pobres. Foi convidado pelo Presidente da Autoridade Nacional Palestina a participar nos esforos de paz para o conflito rabe-israelense. Alm de figurar como mentor e lder da coalizo
200
do G-20 nas negociaes entre pases em desenvolvimento e pases do Norte, o Brasil pde avanar interesses prprios e do Sul, como a luta contra a fome e a pobreza, angariando apoio de Estados centrais, como a Frana. Aplicando-se os conceitos de Putnam, um ponto essencial da poltica externa do Governo Lula refere-se ratificao interna. Ao apresentar e implementar uma plataforma de justia social logo no incio do mandato, sinalizando coerncia na poltica de resoluo da distribuio social interna, o Governo aumentava sua credibilidade em pleitear uma agenda de desenvolvimento no plano externo. A luta pela democratizao da ordem internacional era consistente com a poltica domstica, em que prevalecia elevada representatividade democrtica, atribuda pelo seu mandato popular e por polticas distributivas, como a criao do SEPPIR294. A diplomacia presidencial auxiliou nessa tarefa externa, uma vez que o Presidente procurou aproveitar o interesse suscitado na sua eleio e trajetria privada, para promover a agenda social, contribuindo ainda mais para legitimar o pleito do pas pelo combate fome e pobreza. De outro lado, a ausncia de consenso entre atores privados e pblicos quanto atuao externa do pas, sobretudo, no que concerne aos custos da coordenao da ao coletiva com os Estados do Sul em contraste com os poucos resultados econmicos imediatos imps dificuldades ao win-set do Governo. A menor convergncia entre os interesses do executivo e os grupos de interesse domstico na aceitao do dilogo e de assuno de maiores responsabilidades do pas no contexto regional e na coordenao com os pases do Sul, por meio da flexibilizao de interesses particulares em prol de interesses coletivos reduziu a densidade da iniciativa diplomtica nacional, com impacto negativo na credibilidade
294 Conforme aponta Fonseca Jnior, do ngulo interno, os nossos objetivos de desenvolvimentojustia social tm uma dimenso internacional (que vai da obteno de investimentos capacidade de influenciar a agenda econmica internacional) que ser mais facilmente realizada se soubermos tomar medidas internas que signifiquem crescimento, melhor distribuio de renda, bom recorde em matria de direitos humanos etc. isto que nos dar fora de atrao para o aumento de influncia em reas que nos interessam. Uma situao social precria ser sempre, alm de injusta, um fator de limitao nossa capacidade de projeo no plano internacional. FONSECA JNIOR, Gelson. Anotaes sobre as condies do sistema internacional no limiar do sculo XXI: a Distribuio dos Plos de Poder e a Insero Internacional do Brasil Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo, 1998, p. 23.
201
dos negociadores295. No quadro do modelo interativo, o maior desafio do Governo Lula passou a ser a internalizao da poltica internacional, demonstrando a importncia poltica das aes, a fim de granjear o apoio interno necessrio ratificao dos acordos internacionais296.
LIMA, Maria R. S. de. Decises e indecises: um balano da poltica externa do primeiro governo do Presidente Lula, op. cit., p. 5. Paulo Roberto de Almeida acrescenta: os temas diplomticos nunca estiveram to presentes nos debates internos, e no apenas nos meios polticos (...) A diplomacia brasileira parece, paradoxalmente, ter deixado de gozar o antigo consenso favorvel de que desfrutava em pocas anteriores, mesmo no perodo militar, passando agora a contar com adeses indiscutidas, entre os aliados naturais, [meios acadmicos e nos setores j adquiridos a uma viso poltica de esquerda], e oposies tambm declaradas por parte dos setores j apontados [dos meios empresariais e grandes veculos de comunicao], que a acusam de ser uma diplomacia partidria. ALMEIDA, Paulo R. Diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato: um balano e algumas perspectivas, em 28/05/2007, p. 7-8, link: http://www.cenariointernacional.com.br/ri/default3.asp?s=artigos2.asp&id=32, acessado em 20/01/2008. Ver tambm VEIGA, Pedro da M. As negociaes comerciais intra e extra Mercosul, Anlise de Conjuntura OPSA, no 3, fevereiro de 2005, disponvel em http:// observatorio.iuperj.br. 296 VAZ, op. cit, p. 14.
295
202
Concluso
A presente dissertao teve como objetivo examinar trs momentos em que a poltica externa brasileira aproximou-se de forma significativa dos pases do Sul. A nfase do trabalho recaiu na identificao dos motivos que conduziram o Brasil a intensificar seus laos com pases em desenvolvimento, na sinalizao das bases econmicas, polticas e de cooperao tcnica que lastrearam esse estreitamento e na exposio das oportunidades e limites impostos pelo quadro internacional e interno a essa poltica. Os trs perodos assemelharam-se por procederem a uma renegociao da dependncia do Brasil em relao ao Norte, com base numa nova leitura do perfil internacional do pas. Motivados pelo interesse de tornar a participao brasileira mais condizente com seu peso demogrfico, territorial, poltico e econmico, buscaram redefinir o relacionamento com os EUA, abandonando a noo de aliado especial. Diversificaram as relaes brasileiras, incorporando o Sul, em termos polticos, econmicos e de cooperao tcnica, tanto no discurso quanto na prtica, e as destituram de vis ideolgico. A aproximao com o Sul era julgada complementar e, no, excludente no tocante ao relacionamento com o Norte. Aproveitaram-se espaos diplomticos que se encontravam ausentes ou ainda incipientes nas diretrizes da poltica exterior brasileira e que poderiam servir s metas de desenvolvimento econmico e de
203
maior projeo poltica internacional. A cooperao do Brasil com o Sul decorria, pois, do esforo de universalizao que, por sua vez, significava maneira de buscar maior independncia, reduzindo a concentrao da ao externa do pas em um ou poucos pases desenvolvidos. Outro meio de obteno de maior margem de manobra nas relaes internacionais do Brasil comum aos Governos de Jnio Quadros/Joo Goulart, Ernesto Geisel e Luiz Incio Lula da Silva foi a poltica regional. Nos trs perodos, o pas comportou-se como potncia mdia, ao atribuir importncia prioritria aproximao com vizinhos latino-americanos. A diplomacia brasileira visou integrao e organizao do entorno geogrfico tanto pela importncia econmica, como pela relevncia poltica, na formao de posio coesa dos pases nas negociaes internacionais. A multiplicao de contatos externos com os polos em desenvolvimento efetivou-se no s nos planos bilateral e regional, mas tambm em foros multilaterais. Supondo a identificao de interesses semelhantes com pases do Sul, e a necessidade de articulao entre si, a fim de super-los, o Brasil engajou-se em temas caros ao Sul, como a transformao do comrcio em promotor do desenvolvimento, o fim da descolonizao e o desarmamento. Adotou comportamento de construtor de pontes e de system-affecting state, porquanto buscou aproximar os polos Norte x Sul, Leste x Oeste e aliar-se ao conjunto do Sul. . Parafraseando Gelson Fonseca Jnior, se os argumentos eram afins, os mundos eram, por seu turno, diversos. O ambiente da Guerra Fria e a elevada contaminao do conflito ideolgico Leste x Oeste na poltica brasileira durante o perodo 1961-1964 limitaram a execuo das diretrizes da poltica externa dos Governos Jnio Quadros e Joo Goulart. O pas vivenciou aguda crise interna e, nos momentos finais, a poltica externa concorreu para agravar a instabilidade poltica nacional. Acresce que o Brasil e o mundo em desenvolvimento ainda no reuniam condies concretas para dar sustentao ao projeto de coordenao horizontal. Alm da carncia de apoio poltico, o pas no dispunha de uma economia suficientemente diversificada para firmar uma cooperao em termos de comrcio, servios e investimentos com os pases em desenvolvimento. Estes, por sua vez, tampouco ofereciam oportunidades elevadas, porquanto, em sua grande maioria, haviam recentemente se libertado politicamente e ainda organizavam suas economias.
204
concluso
No perodo do Pragmatismo Responsvel, por sua vez, a decadncia relativa dos EUA, a emergncia de uma multipolaridade econmica e a distenso entre as superpotncias facilitaram a ampliao da margem de manobra brasileira. Auxiliado pelas transformaes ocorridas em Portugal, o Brasil abandonou definitivamente a comunho espiritual com este pas, e tomou a dianteira no reconhecimento das independncias das ex-colnias lusitanas. A nfase no acesso a mercados e a matrias-primas essenciais da poltica externa do Governo Geisel, todavia, circunscreveu a ao brasileira a grupo selecionado de Estados em desenvolvimento, uma vez que boa parte destes apresentava mercado consumidor limitado e vivenciava situao econmica adversa originada pelos choques do petrleo e pela dvida externa. Acresce que a diplomacia brasileira guardou ceticismo em relao formao de um sindicato dos pases pobres, por entender que os custos advindos da cooperao excederiam os benefcios. Um maior comprometimento com pases do Sul no convinha, visto que poderia cristalizar as posies brasileiras e no ensejaria o acesso a tecnologias, capitais e mercados proporcionado pelos pases do Norte. O projeto de Brasil Potncia formulado no regime militar despertou desconfianas na regio latino-americana, impondo dificuldades integrao, sobretudo, com o maior parceiro comercial no entorno, a Argentina. Malgrado o incio do processo de abertura democrtica, observava-se, ainda, uma inconsistncia entre a luta por uma ordem internacional democrtica e a morosidade na execuo de efetiva representatividade democrtica e de polticas de distribuio social do crescimento econmico. No perodo do primeiro Governo Lula, a diplomacia logrou aproveitar brechas de uma ordem internacional complexa e indefinida. A emergncia de potncias, como China, ndia e frica do Sul, e a estabilizao poltica e crescimento econmico de pases latino-americanos e africanos propiciaram quadro externo favorvel cooperao do Brasil com demais povos do Sul. Alm de econmico, o interesse do pas de aproximar-se dos pases em desenvolvimento revestia-se de significado poltico. Tratava-se de forjar alianas estratgicas, a fim de promover a evoluo do sistema unilateral centrado nos EUA para um multipolar, julgado mais adequado para a estabilidade poltica e para o desenvolvimento econmico equnime das naes. O Brasil assumiu maior protagonismo nos foros
205
multilaterais, liderando iniciativas de liberalizao do comrcio agrcola, combate fome e pobreza e ampliao do Conselho de Segurana. A mesa domstica ofereceu oportunidades e desafios mesa internacional. A execuo de um projeto interno de justia social projetado por um lder de origem pobre transmitiu credibilidade externa, granjeando apoio internacional s iniciativas brasileiras de maior representatividade no cenrio externo. A democratizao da sociedade brasileira, por outro lado, imps constrangimentos, uma vez que se tornou mais difcil a formao de um consenso quanto conduo da poltica externa do pas, reduzindo o apoio domstico necessrio ratificao dos acordos internacionais. Comparando-se os trs momentos da poltica externa brasileira, lcito supor que o quadro sistmico internacional e os condicionantes internos foram mais permissivos cooperao entre o Brasil e o Sul na administrao do primeiro Governo Lula do que nas administraes de Quadros/Goulart e Geisel. O fim da ciso ideolgica diminuiu os riscos de instabilidade gerados pela contaminao interna da polarizao externa. O fortalecimento poltico e econmico dos pases em desenvolvimento ofereceu substrato para a consolidao e ampliao de iniciativas de cooperao com o Sul. A democratizao interna, se por um lado, desfez o consenso entre a poltica interna e a externa observado no perodo Geisel, por outro, permitiu maior credibilidade s aes externas do pas. Por fim, se, nas dcadas de sessenta e setenta, objetivou-se a alterao da insero brasileira na ordem internacional, no primeiro Governo Lula, a meta foi mais ambiciosa. O Brasil arrogou-se maiores responsabilidades na cooperao Sul-Sul, no entendimento de que os benefcios auferidos pela coordenao de polticas com os pases em desenvolvimento superavam eventuais nus. O fim ltimo constituiu no s a mudana do pas nessa ordem, mas a mudana da prpria ordem, de unilateral para multipolar, com a contribuio brasileira nesse processo. Conciliou-se, na ao internacional do pas, a utopia e a realidade, nos termos de Carr, ao buscar-se modificar a realidade, com base na observao e anlise das oportunidades oferecidas por esta, a fim de que o cenrio externo refletisse os anseios no s dos pases desenvolvidos, mas tambm dos pases em desenvolvimento.
206
Bibliografia
ABDENUR, Roberto e SARDENBERG, Ronaldo. Notas sobre as relaes Norte-Sul e o Relatrio Brandt. In Leituras de poltica internacional. Braslia:UnB, 1982. ADAMS, Nassau A. Worlds apart: The North-South Divide and the International System. London: Zed Books Ltd, 1997. AMADO, Rodrigo (org.) Arajo Castro. Braslia: Editora da UnB, 1982. AMIN, Samir. Refundar a solidariedade dos povos do Sul In SANTOS, Theotnio dos(coord.) Os impasses da globalizao-hegemonia e contra-hegemonia (vol.1). Rio de Janeiro: Editora PUC-Rio, 2003. BANDEIRA, L. A. Moniz. O governo Joo Goulart as lutas sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978. __________. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integrao da Amrica Latina. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1987. BARRETO FILHO, Fernando de Mello. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1912-1964. So Paulo: Paz e Terra, 2001. ______________. Os sucessores do Baro: relaes exteriores do Brasil: 1964-1985. So Paulo: Paz e Terra, 2004.
207
BEDJAOUI, Mohammed. Por uma nova ordem econmica internacional. Lisboa: Editora Perspectiva, 1980. BRANDT, Willy. North-South: a programme for survival: report of the Independent Commission on International Development Issues under the Chairmanship of Willy Brandt. London: Pan Books, 1980. BRITO CRUZ, J. H., Aspectos da evoluo da Diplomacia Brasileira no Perodo da Poltica Externa Independente, in Ensaios de Histria Diplomtica do Brasil (1930 -1986), Srgio Danese (org.), CADERNOS DO IPRI, no 2, Braslia, 1989. BUARQUE, Sergio (org.). Dilogo ou confronto? A Amrica Latina e a Nova Ordem Econmica Internacional (debate de Canela sobre o Relatrio Brandt). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980. CMARA DOS DEPUTADOS. PAINEL DE ASSUNTOS INTERNACIONAIS. A nova ordem mundial: Painel de Assuntos Internacionais promovido pela Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados, de 8 a 17 de outubro de 1975. Braslia: Cmara dos Deputados / Coordenao de Publicaes 1975. CAMARGO, Snia e OCAMPO, Jos M. V. Autoritarismo e democracia na Argentina e Brasil (uma dcada da poltica exterior 1973-1984). So Paulo: Convvio, 1988. CARDOSO, Fernando H.; FALETTO, Enzo. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina : ensaio de interpretao sociolgica. Rio de Janeiro: Zahar, 1979. CARDOSO, Miriam L. Ideologia do desenvolvimento Brasil: JK-JQ. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978. CARLSSON, Jerker. South-South relations in a changing world order. Uppsala: Scandinavian Institute of African Studies, 1982. CENTRE, South. Non-alignement in the 1990s: contributions to an economic agenda. Geneva: South Centre, 1992. _______. For a Strong and Democratic United Nations: A South Perspective on UN Reform. London: Zed Books Ltd, 1997.
208
bibliografia
CERVO, Amado L. (org.) O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: Editora da UnB, 1994. CERVO, Amado L. e BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. Braslia: Editora da UnB, 2002. COELHO, Pedro Motta P. e SARAIVA, Jos F. S. (org.). Frum Brasilfrica: Poltica, Cooperao e Comrcio Braslia: IBRI, 2004. COMMISSION, South. The challenge to the South: the report of the South Commission. New York: Oxford University Press, 1990. CORREA, Luiz Felipe de Seixas (org.). A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, 1956-2006. Braslia: FUNAG, 2007. DANESE, Sergio. Diplomacia presidencial: histria e crtica. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999. _________. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962. DÀRAUJO, Maria Celina e CASTRO, Celso (org.). Ernesto Geisel. Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1998. FERREIRA, Jorge e DELGADO, Luclia de Almeida Neves. O Brasil Republicano. Vol .3. O tempo da experincia democrtica: da democratizao de 1945 ao golpe militar de 1964. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. _____________. O Brasil Republicano. Vol. 4 O tempo da ditadura: regime militar e movimentos sociais em fins do sculo XX. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. FISHLOW, Albert. A New International Economic Order: What kind? In FISHLOW, Albert et al. Rich and Poor Nations in the World Economy. New York: McGraw-Hill, 1978. FONSECA JNIOR. Mundos diversos, argumentos afins: notas sobre aspectos doutrinrios da poltica externa independente e do pragmatismo responsvel In Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990).
209
So Paulo: USP, Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, Vol. 3, pp 299-366. 2000. _________. A legitimidade e outras questes internacionais: poder e tica entre as naes. So Paulo: Paz e Terra, 1998. FRANCO, Afonso Arinos de Mello. A escalada: memrias. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1965. ________. Planalto memrias. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1968. FURTADO, Celso. Razes do subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. ________. Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968. GARCIA, Eugnio V. Cronologia das Relaes Internacionais do Brasil. Rio de Janeiro: Contraponto, 2005. GEISEL, Ernesto. Discursos. Braslia: Presidncia da Repblica, 19751979, 6v. GONALVES, Williams; SILVA, Guilherme A. Dicionrio de Relaes Internacionais. So Paulo: Manole, 2005. HANSEN, Roger D. Beyond the North-South stalemate. New York: McGraw Hill Book, 1979. HAQ, Khadija (ed.). Dialogue for a new order. New York: Pergamon Press, 1980. HAQ, Mahbub ul. A cortina da pobreza: opes para o Terceiro Mundo. So Paulo: Nacional, 1978. HASENCLEVER, Andreas et al. Theories of international regimes. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. JHA, Lakshmi Kant. North-South debate. Delhi : Chanakya, 1982. JAGUARIBE, Helio (org.). Leituras de poltica internacional: a nova ordem internacional. Braslia: Universidade de Braslia, 1982.
210
bibliografia
________. O novo cenrio internacional: conjunto de estudos. Rio de Janeiro: Guanabara, 1986. JOUVE, Edmond. Le Tiers Monde dans la vie internationale. Paris:Berger-Levrault, 1986. ______(dir.). Pour un nouvel ordre mondial. Paris:Berger-Levrault, 1985. KEOHANE, Robert O. After hegemony. Cooperation and discord in the world political economy. Princeton University Press, 1984. _______. Lilliputians Dilemmas: small states in International Politics. In: International Organization, vol. 23, no 2, spring, 1969. _______(ed.). Neorealism and its critics. New York: Columbia University Press, 1990. KEOHANE, Robert O.;NYE, Joseph S. Poder e interdependencia. La poltica mundial en transicin. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. KHOR, Martin. Globalization and the South: some critical issues. Geneva: UNCTAD, 2000. KRASNER, Stephen D. (Ed.) International Regimes. Ithaca:Cornell University Press, 1983. ________. Strucutural conflict. The Third World against global liberalism.Berkeley: University of California Press, 1985. LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001. ________. O Brasil e a crise mundial: paz, poder e poltica externa. So Paulo: Editora Perspectiva, 1984. ________. Paradoxos e possibilidades: estudos sobre a ordem mundial e sobre a poltica exterior do Brasil num sistema internacional em transformao. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. _______. Reflexes sobre o Tema da Nova Ordem Mundial num Sistema Internacional em Transformao In LAMOUNIER, Bolvar (org.). A
211
cincia poltica nos anos 80. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1982. LEITE BARBOSA, Carlos A. Desafio inacabado: a poltica externa de Jnio Quadros. So Paulo: Ateneu, 2007. LIMA, Maria Regina Soares de. The politica economy of Brazilian foreign policy: nuclear energy, trade and Itaipu. Tese de doutoramento. Nashville: Vanderbilt University, 1986. LINKLATER, Andrew(org). Theories of International Relations. New York: St. Martins Press, 1996. LOPES, Carlos. Cooperao e desenvolvimento humano: a agenda emergente para o Novo Milnio. So Paulo: Editora UNESP, 2005. MRE. Coleo de Atos Internacionais. Braslia, no 461 a 480 e 481 a 500. __________. Cronologia da poltica externa do Governo Lula (20032006). Braslia: FUNAG, 2007. __________. Poltica Externa Brasileira, vol. I: Discursos, artigos e entrevistas do Presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006). Braslia, 2007. __________. Poltica Externa Brasileira, vol. II: Discursos, artigos e entrevistas do Ministro Celso Amorim (2003-2006). Braslia, 2007. __________. O G-4 e as Naes Unidas: Textos, Comunicados e Documentos. Braslia: FUNAG, 2007. __________. O G-20 e a OMC: Textos, Comunicados e Documentos. Braslia: FUNAG, 2007. __________. Relatrio. Braslia: anos 1961 a 1963 e 1974-1977. __________. Repertrio de poltica externa: Posies do Brasil. Braslia: FUNAG, 2007. __________. Resenha de poltica exterior. Braslia: anos 1961-1964; 1974-1978; 2003-2006.
212
bibliografia
MOOG, Vianna. A ONU e os grandes problemas sociais do nosso tempo. Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira S.A., 1965. NOGUEIRA, Joo P., MEZARI, Nizar. Teoria das relaes internacionais: correntes e debates. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. OLIVEIRA, Henrique A. de. Poltica Externa Brasileira. So Paulo: Editora Saraiva, 2005. OLIVEIRA, Henrique Altemani e LESSA, Antnio C. Relaes Internacionais do Brasil: temas e agendas. So Paulo: Saraiva, vol. 1. 2006. PREBISCH, Ral. Por uma nova poltica comercial em prol do desenvolvimento. In Bielschowsky, Ricardo (org.) Cinqenta anos de pensamento na CEPAL. Rio de Janeiro: Record, 2000. PUTNAM, Robert D. et alli. Double-edged diplomacy: international bargaining and domestic politics. Berkeley : University of California Press, 1993. QUADROS, Jnio. Mensagem ao Congresso Nacional. Rio de Janeiro: Imprensa Oficial, 1961. RODRIGUES, Jos Honrio. Brasil e frica: outro horizonte. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1964. ROTHSTEIN, Robert S. The weak in the world of the strong: the developing countries in the International System. New York: Columbia University Press, 1977. SANTOS, Theotnio dos. A teoria da dependncia: balano e perspectivas. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000. SARDENBERG, Ronaldo. A poltica externa do Brasil nas duas ltimas dcadas In Curso de Introduo s Relaes Internacionais. Braslia: Editora UnB, 1983, unidade IV. SEN, Amartya Kumar. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.
213
SENNES, Ricardo U. Brasil e a poltica internacional. Santiago: FLACSO, 1998. ________. As mudanas da poltica externa brasileira na dcada de 1980: uma potncia mdia recm-industrializada. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2003, captulo I: Potncia Mdia recm-industralizada: parmetros para analisar o Brasil, pp 16-34. SKIDMORE, David.; HUDSON, Valerie M( ed.). The limits of state autonomy: societal groups and foreign policy formulation. Boulder: Westview Press, 1993. SMOUTS, Marie-Claude. A cooperao internacional: da coexistncia governana mundial In SMOUTS, Marie-Claude. As novas relaes internacionais-prticas e teorias. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2004. SOMBRA SARAIVA, Jose F. (org.) Relaes internacionais contemporneas: da construo do mundo liberal globalizao: de 1815 a nossos dias. Braslia: Paradelo 15, 1997. _________. O lugar da frica: a dimenso atlntica da poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia: Editora da UnB, 1996. SOUTO MAIOR, Luiz Augusto. O Pragmatismo Responsvel In Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990). So Paulo: USP, Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, 2000, vol. 3, pp. 337-360. STALEY, Eugene. The future of underdeveloped countries: political implications of economic development. New York: Council on Foreign Relations, 1961. STEIN, Arthur A. Why nations cooperate: circumstances and choice in International Relations. Ithaca: Cornell University Press, 1990. TINBERGEN, Jan. Reshaping the International Order: a report to the Club of Rome. New York: E. P. Dutton & Co., Inc., 1976. VASSE, Maurice. Les relations internationales depuis 1945. Paris: Armand Colin, 2002.
214
bibliografia
VIZENTINI, Paulo F. Relaes Exteriores do Brasil (1945-1964): o nacionalismo e a poltica externa independente. Rio de Janeiro: Vozes, 2004. _________. A poltica externa do regime militar brasileiro. Multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia (1964-1985). Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2001. WALTZ, Kenneth N. Man, the State and War: a theoretical analysis. New York: Columbia University Press, 1959. ________. Realist thought and neorealist theory In LINKLATER, Andrew(ed.) International Relations: Critical Concepts in Political Science( vol. IV). New York: Routledge, 2000. ________. Theory of international politics. New York:Addison Wesley, 1979. WARD, Barbara. Naes Ricas e a libertao dos subdesenvolvidos. Rio de Janeiro: Forense, 1966. WEISS, Thomas George et al. The United Nations and changing world politics. Colorado: Westview Press, 2004. WOLKMER, Antonio C. O Terceiro Mundo e a nova ordem internacional. So Paulo: tica, 1989. Artigos de revistas ALMEIDA, Paulo R. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 47, n1, 2004. __________. O Brasil como ator regional e como emergente global. Estratgias de poltica externa e impacto na nova ordem internacional Cena Internacional, vol. 9, 2007. __________. Diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato: um balano e algumas perspectivas Carta Internacional So Paulo: Nupri-USP, vol. 2, no1, jan-mar 2007, p. 3-10.
215
AMORIM, Celso. A lio de Cancn In Revista de Poltica Externa, vol. 12, no, 3, 2003. ___________. Conceitos e estratgias da diplomacia do Governo Lula In Diplomacia, Estratgia, Poltica. Braslia, ano I, no 1, out-dez. 2004. ___________. A poltica externa do governo Lula: dois anos In Plenarium. Braslia: Cmara dos Deputados, ano 2, no 2, novembro de 2005. BACELAR, Enio. Brazilian companies go multinational In Brazilian Business, August 1975, p. 37-38. BRAZILIAN BUSINESS, Brazil steps up trade with Latin America, March 1975, p. 17-18. CERVO, Amado A poltica exterior: de Cardoso a Lula In Revista Brasileira de Poltica Internacional, 46 (1), 2003 pp. 5-11. __________. A poltica exterior: de Cardoso a Lula In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 46, no 1, 2003, pp. 5-11. _________. Os objetivos da Poltica Exterior de Lula In Meridiano 47. Braslia: IBRI, no 47, junho de 2004, p. 1-5. DÀDESKY, Jacques. Brasil-frica: convergncia para uma cooperao privilegiada In Estudos Afro-Asiticos, Rio de Janeiro: Cadernos Cndido Mendes, no 4, 1980. ___________. Intercmbio comercial Brasil-frica (1958-1977): problemas e perspectivas In Estudos Afro-Asiticos, n 3, 1980. DANTAS, San Tiago. Discurso de posse. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano IV, n. 16, dez./1961. Rio de Janeiro: Ibri, pp 121-126. DA SILVA, Alex G. A ONU e o desenvolvimento In Poltica Externa. So Paulo: Paz e Terra, vol. 12, no 2 setembro/outubro/novembro de 2003, pp. 53 a 62.
216
bibliografia
________. Anotaes sobre as condies do sistema internacional no limiar do sculo XXI: a distribuio dos plos de poder e a insero internacional do Brasil In Poltica Externa. Vol. 7 no 4 maro, 1999. FONSECA JNIOR, Gelson e DA SILVA, Alex G. A cooperao internacional nas Naes Unidas In Revista de Poltica Externa, maro/ abril/maio 2004, vol. 12, no 4, pp 123-133. FRAGOSO, Joo Lus R. As reformulaes na poltica externa brasileira nos anos 70 In Estudos Afro-Asiticos, n 5, 1981, p. 41-54. FUNDAO CENTRO DE ESTUDOS DO COMRCIO EXTERIOR. A poltica comercial do governo Lula In Revista Brasileira de Comrcio Exterior, no 83, abril-junho de 2005. GONALVES, Williams da S. e MIYAMOTO. Os militares na poltica externa brasileira: 1964-1984 In Estudos Histricos, n Globalizao julho-dezembro de 1993. GUILHON de Albuquerque, Jos Augusto. O governo Lula face aos desafios sistmicos de uma ordem internacional em transio In Carta Internacional. So Paulo: NUPRI-USP, vol. 1, n 1, maro de 2006. ________. Economia poltica e poltica externa no governo Lula: as trs agendas de um ativismo inconseqente In Plenarium. Braslia: Cmara dos Deputados, ano 2, n 2, novembro de 2005, p. 84-93. LIMA, Maria Regina Soares de. Autonomia, no-indiferena e pragmatismo: vetores conceituais da poltica exterior FLACSO, srie Brief n 21, abril de 2005. _________. Decises e indecises: um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula Carta Capital, 27/12/2006. _________.Ejes analticos y conflicto de paradigmas en la poltica exterior brasilea In Amrica Latina/Internacional, vol. 1, no 2, otoo/ invierno 1994. _________. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, vol. 48, n 1, 2005, pp. 24-59.
217
_________. Na trilha de uma poltica externa afirmativa. Observatrio da Cidadania. Rio de Janeiro: IBASE, relatrio n 7, 2003. LIMA, Maria Regina Soares de e MOURA, Gelson. A trajetria do pragmatismo - uma anlise da poltica externa brasileira In Dados, vol.25, no 3, 1982(a). LIMA, Maria R. Soares de. E COUTINHO, Marcelo V. Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul Anlise de Conjuntura OPSA, no 6, maio de 2005. MACKENZIE, Eileen Africa offers wide opportunities for Brazilian products. Brazilian Business, December 1976, p. 16-18. ___________. Engineering firms bid for new markets abroad. Brazilian Business, August 1976, p. 22-26. MILNER, Helen. International theories of cooperation: strengths and weaknesses. In: World Politics, vol. 44, no 3, 1992. MAURO, O. Getting a larger share of the Brazilian market Brazilian Business, September 1975, p. 27-28. OLIVEIRA, Marcelo F. de. Alianas e coalizes internacionais do governo Lula: o Ibas e o G-20. In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, vol. 48, no 2, 2005. OLIVEIRA, Henrique Altemani de. As relaes comerciais Brasilfrica nos governos Mdici e Geisel In Poltica e Estratgia, no 2, 1989. PINHEIRO, Letcia. Restabelecimento de relaes diplomticas com a Repblica Popular da China: uma anlise do processo de tomada de deciso In Estudos Histricos. Rio de Janeiro, vol. 6, n o 12, 1993, p. 247-270. PUTNAM, Robert. Diplomacy and Domestic Politics: The logic of Two-level Games. International Organization, no 3, 1988.
218
bibliografia
QUADROS, Jnio. Nova poltica externa do Brasil In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano IV, n. 16, dez/1961. Rio de Janeiro: Ibri, p. 150- 156. SANTANA, Carlos R. Poltica externa em perspectiva: um balano sobre a diplomacia dos presidentes Collor, Itamar, Cardoso e Lula In Carta Internacional, novembro de 2006. __________. O aprofundamento das relaes do Brasil com os pases do Oriente Mdio durante os dois choques do petrleo da dcada de 1970: um exemplo de ao pragmtica In Revista Brasileira de Poltica Internacional, 49, 2, 2006. SOUTO MAIOR, Luiz A. Desafios de uma poltica externa assertiva In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, ano 46, n 1, 2003, pp. 12-34. SPEKTOR, Matias. Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979) In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, vol. 47, no 2, 2004. TACHINARDI, Maria Helena. A volta da velha senhora Desafios do desenvolvimento, edio 10, 01/05/2005. RBPI. Estudos, conferncias e discursos de Francisco Clementino de San Tiago Dantas In Revista Brasileira de Poltica Internacional. Set./ dez. 1964. VAZ, Alcides Costa. O Governo Lula: uma nova poltica exterior? In Nueva Sociedad, Anuario Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe. Caracas: Flacso/Unesco, n 6, 2003, pp. 1-16. VIZENTINI, Paulo F. De FHC a Lula: uma dcada de poltica externa (1995-2005) In Civitas. Porto Alegre, vol. 5, no 2, jul-dez 2005, pp. 381-397.
219
Artigos de jornais ABREU, Marcelo P. Riscos da nova estratgia brasileira na OMC O Estado de So Paulo, 01/09/2003, p. 1p/Economia/Opinio. AMORIM, Celso. Uma agenda de cooperao com o mundo rabe In Valor Econmico, 3 de dezembro de 2003. CHADE, Jamil Para FHC, h mais barulho do que estratgia O Estado de So Paulo, 11/12/2003, capa/nacional. _________. Celso Lafer: Lula joga para a torcida na visita ao Oriente Mdio O Estado de So Paulo, 10/12/2003, capa 1. _________. Fracasso na OMC derrota poltica externa de Lula O Estado de So Paulo, em 25/07/2006, p. 1l/Economia. ESTADO DE SO PAULO. Editorial: Uma viagem inoportuna O Estado de So Paulo, 05/12/2003. _________. As fantasias africanas de Lula, em 09/11/2003, 1a __________. Terceira viagem frica, em 30/07/2004, 1c. FIGUEIREDO, Janana. Argentina se ope a planos do Brasil na ONU O Globo, em 13/04/2005, p. 1/ O Pas. FOLHA DE SO PAULO. Agora, FHC critica Lula por buscar cadeira no Conselho de Segurana Folha de So Paulo, em 01/06/2005, especial. FREIRE, Gustavo. As reservas vo ao US$ 85,8 bi, maior valor em 50 anos Estado de So Paulo, em 03/01/2007, p. economia. GALHARDO, Ricardo. Brasil participa de esforo pela paz na Palestina O Globo, 09/12/2003, economia 1e. GIELOW, Igor. Diplomacia de resultados atropela direitos humanos Folha de So Paulo, 04/12/2003, Brasil 1c.
220
bibliografia
GES, Francisco. BNDES vai liberar este ano s 21% dos recursos para obras na Amrica do Sul Valor Econmico, 04/05/2005, p. economia. GOMES, Wagner. Fiesp teme concorrncia desleal da China em txteis, brinquedos e calados O Globo, em 19/11/2004, p. 1c/economia. JANK, Marcos Y. O poder dos reemergentes O Estado de S. Paulo, 20/09/06, p. A-2, 2006. JORNAL DO BRASIL. Balana tem resultado histrico Jornal do Brasil, em 03/01/2007, p. 1d/economia. LIMA, Maria Regina S. de A poltica externa brasileira na Amrica do Sul Jornal do Brasil, 13 de fevereiro de 2005, Internacional, a14. MARIN, Denise C. Arafat quer o Brasil na fora-tarefa da paz O Estado de So Paulo, 09/12/2003, capa 1a. MELLO, Patrcia C. CNI tambm ataca poltica comercial O Estado de So Paulo, 25/11/2004, economia 1i. MOTOMURA, Marina e ABRANCHES, Virglio. Visita do presidente Lbia divide especialistas em poltica externa Folha de So Paulo, 11/12/2003, 1c. NETO, Joo M. frica, outra vez?! O Estado de So Paulo, em 30/07/2004. PARAJARA, Fabiana. Eletros diz que preo na China est longe de ser de mercado O Globo, em 19/11/2004, p. 1d/Economia. ROSSI, Clvis. Empresrios aumentam crtica a Itamaraty Folha de So Paulo, 28/11/2004, Dinheiro, p. 1m. VALOR ECONMICO. Concesso intempestiva para o Governo chins Valor Econmico, 17/11/2004, Opinio, p. 1r.
221
Documentos eletrnicos ALMEIDA, Paulo R. Diplomacia do governo Lula em seu primeiro mandato: um balano e algumas perspectivas em 28/05/2007, p. 7-8. Disponvel em http://www.cenariointernacional.com.br/ri/default3. asp?s=artigos2.asp&id=32. Acesso em 20/01/2008. BARELLA, Jos E. O recuo do Brasil Revista Veja, em 15 de junho de 2005, edio on-line. Disponvel em http://veja.abril.com. br/150605/p_080.html. Acesso em 15/01/2008. Fundao Dom Cabral e Columbia Program on International Investment (CPII). A decolagem das multinacionais brasileiras. Disponvel em: www. fdc.org.br/parcerias/upload/outros/a_decolagem_das_multinacionais_ brasileiras.pdf . Acesso em 20/01/2008. RAMOS, Murilo, AMARAL, Ricardo e NUNES, Walter. O pas que fala portunhol: como o Brasil est liderando o ambicioso plano de integrao da Amrica do Sul poca, 24/12/2007. Disponvel em http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EDR80700-6009,00. html. Acesso em 20/01/2008. ROCHA, Dlcio. Agronegcio faz advertncia ao governo 25 de junho de 2006. Disponvel em www.ambienteemfoco.com.br/?p=339. Acesso em 15/01/2008. VEIGA, Pedro da M. As negociaes comerciais intra e extra Mercosul, Anlise de Conjuntura OPSA, n 3, fevereiro de 2005. Disponvel em http://observatorio.iuperj.br. Acesso em 20/01/2008. UNCTAD XI. New Geography of International Trade South-South Cooperation in an increasingly interdependent world. E Follow-up to UCTAD XI: New developments in international economic relations the new geography of international economic relations nos stios. Disponvel em http://www.unctad.org/en/docs/td404_en.pdf e http:// www.unctad.org/en/docs/tdb51d6_en.pdf. Acesso em 01/01/2008.
222
Anexos
223
224
anexos
225
Fonte: Direction of trade annual 1971-1977, IMF, 1978, pp, 85-86. Direction of trade annual 1982 yearbook, IMF, 1982, pp, 95-97.
226
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

Cooperacao Sul Sul

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Cooperacao Sul Sul

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

o brasil e a cooperao sul-sul em trs momentos de poltica externa: os governos jnio quadros/joo goulart, ernesto geisel e luiz incio

ministrio das relaes exteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

patrcia soares leite

O Brasil e a Cooperao Sul-Sul em trs momentos de poltica externa:

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

patrcia soares leite

patrcia soares leite

patrcia soares leite

1. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Terica de Relaes Internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

SENNES, Ricardo, op. cit. JNIOR, Gelson Fonseca, op. cit.

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

patrcia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva terica de relaes internacionais

2. A Cooperao Sul-Sul numa Perspectiva Histrica de Relaes Internacionais

patricia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais

patricia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais

patricia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais

patricia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais

patricia soares leite

a cooperao sul-sul numa perspectiva histrica de relaes internacionais