A Governabilidade Democrtica na Nova Ordem Econmica

Jos Lus Fiori

Texto disponvel em www.iea.usp.br/artigos

As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo necessariamente as posies do IEA/USP.

A Governabilidade Democrtica na Nova Ordem Econmica

Jos Lus Fiori
"Clearly, if governments and multilateral organizations aren't cutting anymore, some new force must be taking their place. And indeed it is: nowhere to be seen at last week's summit (Halifax, Canada) was a representative of the new power at the world's center stage the multinational corporations and the increasingly rootless technological and financial elites who run them." Newsweek, June 26, 1995 POR QUE E QUAL GOVERNABILIDADE?

Foi nos anos 60 que o tema da governabilidade passou a ocupar o primeiro plano nos debates acadmicos e polticos. E surgiu naquele momento como conceito-chave na inflexo conservadora das teorias da modernizao ou do desenvolvimento poltico. Ele sintetiza, de certa forma, o momento em que perde terreno o otimismo desenvolvimentista dos anos 50, que sempre acreditou na associao necessria e irreversvel entre o desenvolvimento econmico e a construo democrtica da periferia capitalista. Ainda uma vez foi Samuel Huntington quem, a partir de 1965, capitaneou esta reviravolta ao deslocar o eixo temtico do debate acadmico e poltico para o que diagnosticou, um pouco mais tarde, como uma profunda crise democrtica dos pases industrializados e para a natureza instvel e reversvel dos desenvolvimentos democrticos nas periferias capitalistas. Como conseqncia terica, a idia de desenvolvimento poltico deixa de ter um signo necessariamente positivo e o foco central das preocupaes prticas passou do problema da "construo democrtica" para o da estabilidade poltica ou, mais precisamente, da preservao da ordem ou da governabilidade. Esta virada terica, como sabido, teve verses de desdobramentos diferentes nos pases centrais e perifricos. Nos primeiros pode-se dizer que foi o seu diagnstico da crise democrtica, atribuda a uma presumvel sobrecarga de demandas que racionalizou a virada conservadora dos anos 80, responsvel, por sua vez, pela sistemtica desmobilizao legal e organizacional das demandas excessivas que ameaavam, segundo Huntington, a governabilidade dos pases industrializados. Nos pases perifricos, por outro lado, a preocupao de Huntington com

a sua debilidade institucional e conseqente ingovernabilidade foram, no mnimo, contemporneas da instalao dos regimes autoritrios que se generalizaram nos continentes africano e latino-americano nos anos 60 e 70 como forma de preservao da ordem. Na sua primeira hora, portanto, o conceito de governabilidade teve como denominador comum, em suas diferentes utilizaes prticas, o que Richard Higgott resumiu como "a capacidade governamental de atender certas demandas, ou ento de suprimi-las de vez". A definio terica e prtica de governabilidade foi sendo redefinida, entretanto, ao longo dessas trs dcadas. Sua principal alterao de rota foi obra da new political economie, que nasce do longnquo casamento entre o neoliberalismo econmico de Hayek e seus seguidores e a corrente de pensamento poltico que estria com a teoria dos jogos, passa pela teoria da ao racional e culmina na escola da escolha pblica, onde convivem, h alguns anos, economistas e cientistas polticos. Se as idias de Huntington foram scias da reao antidemocrtica do pensamento neoconservador, pode-se dizer, sem medo de errar, que foi a nova economia poltica quem ofereceu o alicerce terico grande revoluo neoliberal deste fim de sculo. Sua crtica aos conceitos em que se sustentou a teoria poltica clssica teve um efeito devastador sobre as convices democrticas apoiadas nas idias de virtude e de interesse pblico. Em apertada sntese, o economic approach to politics, ao aprofundar e sistematizar a metfora de Schumpeter sobre a poltica enquanto mercado e o clculo do interesse individual como fundamento ltimo do comportamento dos eleitores, das burocracias e da classe poltica, acaba por reduzir o Estado, os governos e os sistemas polticos a uma soma de indivduos que, basicamente, se orientam pela busca de vantagens individuais atravs do acesso seletivo e do manejo arbitrrio dos recursos e das polticas pblicas. Com a grande diferena de que, ao contrrio dos mercados econmicos, nesses mercados polticos a mo invisvel atuaria de forma inversa ou perversa, permitindo que seus produtos (as decises e polticas pblicas) fossem invariavelmente irracionais do ponto de vista econmico. Como derivao analtica implcita, ficava demonstrado que o funcionamento das democracias de massa do psSegunda Guerra Mundial tinha sido o grande responsvel pela ingovernabilidade decorrente do processo irracional, circular e expansivo que conduziu ao crescimento e crise fiscal dos Estados, assim como instabilidade e crise das economias centrais nos anos 70. Em 1980, foi Buchanan quem melhor sintetizou a nova agenda da governabilidade: "limitar vigorosamente o nmero de atividades ainda submetidas ao

poder regulador dos Estados". O estado mnimo de Nozik seria, nesse sentido, apenas a verso limite desta mesma estratgica. Um pouco mais frente, na segunda metade dos anos 80, o mesmo Anthony Downs, que havia inaugurado em 1957 a nova escola, com sua Economic Theory of Democracy props uma autocrtica corretiva de sua viso inicial sobre a racionalidade da ao poltica, sintetizando as bases do que alguns chamam de neo-institucionalismo: "na realidade, os valores sociais classificados pelos economistas como preferenciais ou gostos dados so extremamente importantes em cada sociedade. Sua natureza e transformaes afetam significativamente os comportamentos e instituies polticas e econmicas" (1991). Do ponto de vista normativo, contudo, o neo-institucionalismo apenas enriqueceu o que seria a estratgia neoliberal de Buchanan, acrescentando-lhe a seguinte idia-sntese, alis do prprio Downs, a saber, que "o bem-estar da sociedade e dos indivduos envolvidos poderia ser enormemente melhorado se eles pudessem ser induzidos a comportar-se de acordo com valores pessoais e sociais diferentes dos que possuem atualmente". exatamente essa verso ecltica da governabilidade, que reaparecer nos anos 90 na agenda do Banco Mundial e de outras instituies multilaterais, j agora na forma de uma preocupao mais limitada com o que chamaram de governance ou good governance. Qual a sua novidade conceitual? Pequena. Esta nova definio aumenta apenas o rigor no detalhamento institucional do que seria um governo pequeno, bom e, sobretudo, confivel do ponto de vista da comunidade internacional. O ponto de que parte sua preocupao, nesse sentido, bem elucidativo:

Para muitos credores do sistema financeiro, a efetividade de suas operaes de ajuste e investimento impedida por fatores que contribuem para uma gesto ineficiente. Esses fatores incluem instituies pouco slidas, a falta de uma adequada estrutura legal, a fragilidade dos sistemas e polticas incertas e variveis (World Bank, 1992, p. 4).

Como organismos operativos, as instituies multilaterais definem a governabilidade de forma instrumental, e do-lhe ao conceito, portanto, um contedo eminentemente normativo ou programtico. Talvez por isto, e pela prpria importncia dos seus

formuladores, as suas preocupaes e recomendaes tiveram um papel decisivo na construo do senso-comum contemporneo que acabou fazendo da governabilidade sinnimo de "capacidade dos governos de conjugar simultnea e eficientemente as market friendly reforms com a criao de condies institucionais capazes de estabilizar as expectativas dos decisores econmicos". Esta literatura voltada, sobretudo, para a ao do Bird nos pases apoiados por seus programas de ajustamento e reformas estruturais, tem um vis claramente policy oriented. Mas seu enfoque no difere basicamente do que orientou um amplo estudo comparativo, sobre as condies polticas dos ajustamentos econmicos, desenvolvido na segunda metade dos anos 70 por um grupo de cientistas polticos norte-americanos liderados por Joan Nelson, Stephan Haggard e Robert Kaufman. Uma das avaliaes mais extensas e completas das dificuldades e condies polticas de implementao do programa de polticas econmicas que John Williamson apelidou, em 1990, de Washington Consensus: um programa de convergncia ou homogeneizao das polticas econmicas dos pases latino-americanos, desenhado pelas burocracias internacionais e nacionais de Washington, combinando austeridade fiscal e monetria, com desregulao dos mercados e liberalizao financeira, abertura comercial, privatizaes e eliminao de todo tipo de barreiras ou discriminaes contra os capitais forneos. Esta pesquisa acabou definindo, a partir do que considerou como "experincias exitosas", uma espcie de programa poltico informal, normativo e estratgico, no to explcito nem consensual quanto o Washington Consensus, mas que tambm rene um conjunto de sugestes de como levar a cabo com sucesso o programa econmico resumido por John Williamson. Governabilidade ou good governance, neste caso, passou a ser sinnimo ou resultado da capacidade dos reformistas de acumularem inicialmente "an unusual concentration of power" (Nelson, 1989, p. 16) mediante a formao de uma coalizo ampla, slida e permanente de poder que obtivesse a "allegiance of the bourgeoisie" (Whithead, 1989, p. 80) uma vez que "in practice it may take very little in material rewards to purchase the allegiance of the lower class" (idem, p. 81). Para isto os autores sugerem igualmente a insularizao burocrtica de um ncleo de technopols (Williamson, 1992) que possa comandar a economia distante das presses corporativas. Alm do que, como:

The adjustment process is one of administered hardship, and the distribution of the loss should be not transparent and to minimize

opposition, governments may need to downplay or obfuscate losses and benefits that result from reforms but do not serve as important economia signas (Waterbury, 1989, p. 27).

Na mesma direo, visando estabilizar as expectativas dos agentes econmicos, so sugeridas reformas poltico-eleitorais capazes de aumentar o ndice de governabilidade da economia assegurando a continuidade no poder da maioria obtida pela coalizo construda em apoio das polticas e reformas liberais. De tal maneira que no incio dos anos 90, na academia como nas agncias multilaterais, governabilidade e reformas estruturais passaram a ser definidas, cada vez mais, de forma circular: a governabilidade era condio das reformas como estas eram o caminho mais seguro para consolidar a prpria governabilidade. Que lies podemos extrair deste debate inconcluso sobre o significado do conceito de governabilidade? Em primeiro lugar, que o significado analtico e normativo da idia de governabilidade variou de acordo com o tempo e o espao. E em segundo lugar, que atravs do tempo as definies ora apontaram para "condies sistmicas de exerccio eficiente do poder", to gerais quanto infinitas, ora desceram discusso da "boa maneira de gerir os recursos pblicos", to detalhada que fica praticamente impossvel de assegurar sua validez universal. Como conseqncia, o conceito de governabilidade na sua acepo mais ampla ou mais especfica, ficou indeterminado do ponto de vista terico, tratando-se, na verdade, de uma categoria estratgica. Assim, num primeiro momento, nos anos 60, apontou normativamente para a necessidade de restringir as "demandas democrticas excessivas", num segundo momento, nos anos 80 recomendou que se reduzisse o papel do Estado e se desregulasse os mercados; enquanto, finalmente, nos anos 90 est associado a um programa destinado a assegurar a homogeneizao internacional das polticas econmicas de corte liberal-conservador. No caso brasileiro, foi na segunda metade dos anos 80 que se colocou a questo da governabilidade como tema acadmico e preocupao poltica. Uma profunda crise econmica de natureza estrutural somada ao desafio da construo de uma nova institucionalidade democrtica e velocssima transformao da ordem poltica e econmica internacional, multiplicaram conflitos e indeterminaes que afetaram profundamente a capacidade decisria do Estado e a eficcia de suas polticas pblicas. Mas tambm aqui o enfoque variou durante esta dcada, desde uma verso inicial

preocupada com a "exploso das demandas sociais reprimidas" pelo regime autoritrio e inadministrveis por uma democracia ainda pouco consolidada at uma verso que nos anos 90 convergiu com as preocupaes dos acadmicos e policy makers que j vinham estudando o melhor governo para levar at o fim o ajustamento econmico da periferia capitalista nova ordem mundial globalizada. Nesta direo alinham-se as preocupaes estratgicas associadas normalmente ao tema da governabilidade, no debate acadmico e poltico-partidrio brasileiro: reforma poltico-eleitoral; fortalecimento da disciplina partidria; eliminao dos corporativismos; recomposio e insularizao das burocracias econmicas; constituio de coalizes estveis e majoritrias no Congresso Nacional; reforma do Estado e de seus sistemas previdencirios; descentralizaes federativas, etc. etc. A proposta e o argumento central deste paper apontam numa direo um pouco diferente de toda esta literatura. Em primeiro lugar, porque no tem nenhum objetivo normativo ou programtico. Em segundo lugar porque no est preocupada com as condies de viabilizao da agenda neoliberal. Em terceiro lugar porque j assume como um dado de realidade que nesta metade da dcada de noventa, quase todos os pases latino-americanos, e o Brasil em ltimo lugar, j se alinharam com o Washington Consensus. Em quarto lugar, porque considera que a partir da sua liberalizao financeira e abertura econmica, feitas sem nenhum tipo de poltica de reestruturao produtiva de longo prazo, estes pases adotaram uma estratgia de ajustamento passivo ao processo da globalizao que se acelerou vertiginosamente a partir da segunda metade dos anos 80. E em quinto e ltimo lugar, porque explora a hiptese de que a agenda de problemas ligados, hoje, ao tema da governabilidade est associada estreitamente evoluo deste tipo particular de estratgia econmica. Por isso a pergunta central deste paper j no sobre qual seja o melhor governo para chegar a uma economia de mercado, mas sobre qual seja o impacto do funcionamento de um mercado desregulado e internacionalizado na consolidao do governo democrtico de uma sociedade to desigual como a brasileira.

A NOVA ORDEM MUNDIAL EMERGENTE

O conceito da globalizao ainda permanece impreciso apesar do uso extensssimo que dele tem sido feito na literatura contempornea sobre as mudanas das relaes internacionais, econmicas e polticas, que o mundo vem assistindo nestes ltimos vinte

anos. Assim mesmo e apesar desta impreciso, ningum tem dvidas de que o conceito procura dar conta de uma nova formatao capitalista gerada nas ltimas dcadas pelo incessante processo acumulao e internacionalizao dos capitais. Como tampouco pairam mais dvidas de que esta nova formatao econmica, envolve aspectos e dimenses tecnolgicas, organizacionais, polticas, comerciais e financeiras que se relacionam de maneira dinmica gerando uma reorganizao espacial da atividade econmica e uma clarssima re-hierarquizao de seus centros decisrios. Isto aparece, de maneira clara, na forma codividida em que Estados Unidos, Alemanha e Japo comandam a economia mundial, como tambm na maneira em que Estados Unidos, Frana e Inglaterra ainda mantm em suas mos a batuta das grandes decises geopolticas e militares, depois do desaparecimento da Unio Sovitica. Mas tudo isto reaparece da mesma forma, ainda que com outras cores, quando olhamos para as novas relaes hierrquicas que se estabelecem entres os espaos nacionais a partir da realocao global dos capitais que vai seguindo a trilha aberta pela desregulao dos mercados, sobretudo os de natureza financeira. E na medida em que os novos impasses ou crises do capitalismo vo adquirindo natureza cada vez mais global e interdependente no h como desconhecer o parentesco entre os novos problemas tericos e a velha temtica da dependncia. Mas, aqui neste ponto, so os conhecimentos j disponveis sobre este processo inconcluso de globalizao que nos podem ajudar a responder algumas questes decisivas para saber at que ponto a chamada globalizao inova ou altera radicalmente a ordem econmica e poltica internacionais, criando, de fato, uma nova ambientai para o exerccio soberano dos governos nacionais. Nesta direo, as perguntas decisivas, do nosso ponto de vista, so basicamente trs: 1) As transformaes econmicas e polticas mundiais ocorridas a partir da crise de 1973/75 deram ou no lugar a uma etapa qualitativamente distinta no processo secular de internacionalizao do capitalismo? E caso a resposta seja sim, qual a sua marca distintiva? 2) O fenmeno da interdependncia, essencial ao conceito de globalizao, altera ou no a forma econmica e politicamente hierarquizada da organizao capitalista a nvel mundial, e, portanto, a existncia ou no dentro dela de posies centrais e perifricas? 3) A nova organizao desterritorializada da estrutura concentrada da oferta mundial e do funcionamento desregulado dos mercados financeiros permite ou no falar

ainda de economias ou sociedades dependentes, quando muitos consideram sucateados os prprios Estados nacionais? A reposta a estas perguntas envolve a considerao de certos fatos e tendncias que j vo se delineando no avano da globalizao, mesmo quando no se tenha claridade sobre o ponto terminal para o qual estaro apontando. Em primeiro lugar h que ter presente, como dimenso terica e metodolgica essenciais compreenso desta nova realidade, que ela vem sendo gerada por uma interao dinmica de decises econmicas mas tambm polticas, tomadas ao nvel das empresas e dos governos, em geral na forma de reao defensiva frente aos grandes choques que se condensaram no incio dos anos 70, 80 e 90, na forma de crises com mudanas radicais das regras econmicas e polticas vigentes na ocasio. O que desde ento tem se chamado indiferenciadamente de ajustes estruturais das economias nacionais tm sido as distintas respostas que os vrios pases vm dando a estes desafios. E ao processo e realidades que vo se desenvolvendo e nascendo s costas dos produtores e dos governos, sobretudo dos Estados centrais e da Trade em particular, que se tem chamado de globalizao. Um processo que aumenta grandemente as interdependncias entre os atores de todo tipo, mas que no de jeito algum sinnimo de convergncia ou muito menos de solidariedade crescentes (Touraine, 1995). Em segundo lugar, se a internacionalizao foi e condio essencial do processo de valorizao do capital e, portanto, uma constante na expanso capitalista desde sua origem, a verdade que ela gerou formas distintas de organizao espacial dos capitais produtivos e de inter-relacionamento destes com a fora de trabalho e com os capitais mercantis e financeiros. Assim, se a internacionalizao foi uma constante, tambm foram distintas as formas em que os capitalismos originrios relacionaram-se, em seu movimento expansivo, com as suas periferias coloniais ou independentes. Sendo perfeitamente

distinguveis, por exemplo, a etapa em que as periferias integraram-se economia internacional trocando seus produtos primrios, explorados, em geral, pelos capitais forneos, por produtos manufaturados provenientes dos pases centrais, de quando esta mesma produo manufatureira se transferiu, na forma de filiais, para os pases perifricos. E hoje parece j bastante provvel que este mesmo movimento expansivo e internacionalizante tenha entrado em uma nova fase, anunciada pela crise mundial de 1973/75, mas cujo perfil s adquiriu maior nitidez nos anos 80. E, como em outros grandes momentos de inflexo deste mesmo processo, algo qualitativamente novo vem se

desenhando na forma em que se expandem, organizam e se inter-relacionam, entre si e com a fora de trabalho, os capitais produtivos, comerciais e financeiros. Em terceiro lugar, esta inflexo que individualiza o momento da globalizao ocorreu como efeito combinado de um certo tipo de progresso tecnolgico, sobretudo no campo eletrnico-informacional, com um conjunto de decises polticas desregulacionistas que se universalizaram, nos anos 80, a partir do eixo anglo-saxo, sob a gide da hegemonia liberal-conservadora. A partir da, foram sobretudo as mudanas no funcionamento dos mercados financeiros que permitiram e estimularam a operao das grandes firmas multinacionais dentro de estruturas de oferta extremamente concentradas, mas com processos produtivos que se segmentaram, graas s novas condies tecnolgicas e existncia de mercados cada vez mais desregulados, obedecendo a uma lgica completamente diferente da dos anos 50. Ali, as filiais reproduziam as matrizes e estavam movidas pelo interesse de conquista de mercados nacionais protegidos. Agora, pelo contrrio, os vrios segmentos produtivos das grandes empresas transnacionais se desintegram espacialmente gerando estruturas globais de produo e oferta. graas a isto que o comrcio intrafirma cresceu de uns 20% do comrcio mundial em 1980 para cerca de 33% em 1994. De maneira que, em quarto lugar, se for necessrio escolher um fator que tenha cumprido individualmente o papel mais decisivo neste processo, e sobretudo na sua acelerao nos anos 80, ele ter sido a deciso poltica de desregulao dos mercados. Mas sobretudo a desregulao dos sistemas bancrios e dos mercados de capitais que, somada permanncia de um sistema de cmbio flexvel e universalizao das polticas monetrias deflacionistas, gerou o processo conseqente de globalizao financeira. Processo responsvel pela multiplicao ciclpica da massa de valor que gira diariamente nos mercados de capitais e na especulao cambial e monetria: de cerca de 100 milhes de dlares nos anos 70 ela passa para algo em torno de um trilho dirio nos anos 90, valor superior soma total das reservas de todos os Bancos Centrais do mundo. Em quinto lugar, no espao aberto por esta desregulao que se inicia, em ltima instncia, com a deciso norte-americana de suspender, em 1973, a convertibilidade ouro/dlar em que se sustentou o sistema monetrio pactuado em Bretton Woods, que avanaram as transformaes responsveis pela realocao internacional da atividade produtiva e dos fluxos de comrcio que concentram-se em velocidade geomtrica no que passou a chamar-se de Trade, com um deslocamento notvel do seu peso total em direo

ao Pacfico. Fenmeno que, somado ao fim do bloco socialista e da guerra fria, estimulou a consolidao de trs blocos econmicos que articulam suas periferias a partir de sua relao cada vez mais tensa e competitiva, em particular entre os Estados Unidos, o Japo e a Alemanha. Neste espao so tomadas as decises e desenvolvem-se as novas formas tecnolgicas e organizacionais de competio global que acaba alcanando, de uma forma ou outra, os respectivos espaos perifricos. Estas decises concentram-se hoje no que alguns chamam de oligoplio mundial (Chesnais, 1994), um conjunto de 3 a 5 governos somados a um nmero no superior a 200 grandes empresas, aquilo que a literatura ideolgica chama de mercados responsveis pela correta alocao dos recursos mundiais. Sendo cada vez menos visvel a possibilidade de que venha a ocorrer uma coordenao ou hegemonia clara dentro deste oligoplio, o que provoca o aparecimento e permanncia de uma imensa margem de incerteza sistmica que afeta a todos e atinge as periferias de maneira muito particular. Por fim, e em sexto lugar, no h quem no reconhea hoje que este processo de globalizao, alm de concentrar-se nos pases da Trade, vem provocando um processo de polarizao crescente entre regies, pases e grupos sociais. Processo que s tem se expandido nos ltimos anos, como se quisesse dar razo a uma das profecias mais criticadas de Marx: a de que seria cada vez maior o fosso que separaria ricos e pobres dentro das sociedades capitalistas. Com a globalizao este processo parece repetir-se numa relao que se polariza cada vez mais tanto entre os pases como dentro de cada nao. A maioria dos analistas internacionais reconhece, hoje, que os desdobramentos deste processo de globalizao dependem em muito da forma em que venham a relacionarse entre si as trs grandes potncias econmicas mundiais: Estados Unidos, Alemanha e Japo. E neste campo no h quem no identifique no horizonte a possibilidade de pelo menos dois cenrios rigorosamente excludentes: o primeiro apontando para uma nova hegemonia sustentadora das estruturas e instituies supranacionais; e, o segundo, apontando para um mundo sem hegemonia, apontando para o recrudescimento dos conflitos neomercantilistas (Cox, 1986).

10

O IMPACTO DA GLOBALIZAO NA PERIFERIA CAPITALISTA

A primeira coisa que se pode concluir desta viso sinttica do processo de globalizao que ele mantm e aprofunda os relacionamentos entre centros e periferias. E no h dvida de que as relaes mudaram de forma conforme os tempos da "internacionalizao dos mercados internos da periferia". Tudo parece indicar que o ncleo duro do que foram, numa outra poca, as preocupaes dos dependentistas. Mais do que isto, alis: os novos termos dos relacionamentos econmicos e polticos internacionais autorizam, perfeitamente, a hiptese da existncia de uma novssima dependncia na forma em que a Amrica Latina vem se inserindo na nova ordem econmica globalizada. Afinal, muito mais do que antes, hoje o progresso tecnolgico e seus efeitos benficos se encontram concentrados no espao econmico da Trade, chegando periferia de maneira extremamente restrita e segmentada, e como resultado de decises que so tomadas dentro do "oligoplio mundial" e acabam hierarquizando os espaos polticos nacionais, segundo a importncia deles ou de algumas de suas sub-regies, para os governos ou firmas decisrias. Sendo que como resultado da globalizao estreitou-se ainda mais o acesso da periferia ao conhecimento e s tecnologias de ponta, pois sua utilizao flexvel e segmentada corresponde a um controle concentrado. E, como conseqncia, sua transferncia para os espaos perifricos sempre parcial, contribuindo ainda menos que no passado para a criao de uma capacidade endgena de progresso tcnico. Com a internacionalizao dos mercados internos, a periferia que alcanou industrializar-se logrou, ainda que de forma tardia, internalizar a sua segunda revoluo industrial, suas tcnicas e mtodos de produo. Nos tempos da globalizao, s cabe aos pases mais bem-sucedidos consumir de maneira parcial o progresso da terceira revoluo tecnolgica. Como, por outro lado, as decises de investimento so escassas e os territrios disponveis so ilimitados, desencadeia-se nas periferias uma competio de vida ou morte entre pases e governos subnacionais em torno de investimentos que requerem como condies favorveis sobretudo vantagens de infra-estrutura e de tipo fiscal, acompanhadas de mercados desregulados e polticas macroeconmicas sadias, dando-se por suposto a ausncia de incertezas no horizonte poltico. Sendo o controle das novas tecnologias cada vez mais concentrado, as periferias vo sendo coagidas pela competio global a uma gesto macroeconmica cada vez mais homognea e imutvel. O que no significa

11

necessariamente que ela seja mais estvel, uma vez que estes pases apresentam uma hipersensibilidade sem igual s mudanas no cmbio e nos juros que podem ser provocadas por decises dos governos centrais ou simplesmente por decises de investimento dos grandes especuladores globais. Esta gesto orientada pelo desideratu nico e exclusivo dos equilbrios macroeconmicos considerada insubstituvel mas tampouco representa garantia alguma de sucesso na atrao dos investimentos internacionais. Ainda mais quando se tem presente, sobretudo no caso da periferia latino-americana, a ao simultnea das polticas de estabilizao, em geral acompanhadas de sobrevalorizao das moedas locais e da manuteno de diferenciais de juros atrativos internacionalmente, fatores responsveis pela transformao destes pases em mercados emergentes extremamente vantajosos do ponto de vista especulativo. Neste ponto que se inscrevem as reformas dos Estados e sobretudo os processos de privatizao, o caminho que se imps s periferias que procuram atrair investimentos produtivos ainda quando o argumento utilizado seja de natureza fiscal. E isto porque, enredados em dvidas impagveis e crescentes, os Estados perifricos, nesta novssima forma de dependncia, perdem qualquer espao para polticas ativas de investimento. Como conseqncia, o velho comandante do trip desenvolvimentista perde a capacidade de abrir novos horizontes de expanso para o capital privado e de atuar como articulador de interesses entre os investidores externos e os capitais nacionais. Mas de certa forma mantm viva a face perversa do desenvolvimentismo: o Estado sai de cena, propondo-se uma vez mais fortalecer a pata nacional do desenvolvimento associado. S que agora, atravs de seu prprio haraquiri, numa espcie de ltima e desesperada tentativa de criar o que alguns chamaram, um dia, de burguesia nacional. O problema est em que, junto com a venda do seu patrimnio produtivo, os Estados perifricos endividados e orientados agora pela bssola dos equilbrios macroeconmicos perdem tambm a capacidade de financiar polticas sociais de natureza universal, num momento em que o crescimento econmico no assegura por si mesmo o pleno emprego. Questes que somadas a um passado de desigualdades sociais gritantes recolocam no conceito desta novssima dependncia o tema da velha marginalidade tal como ele foi discutido nos anos 70. Como resultado do processo de globalizao, aquilo que foi a marginalidade vai assumindo a forma da excluso pura e simples de uma parcela crescente das populaes que no tm como ser globalizadas. Como resultado, as

12

geografias econmicas nacionais so redesenhadas dando forma a um novo mapa onde algumas reas isoladas e dinamizadas por sua integrao global, as region states de que nos fala Kenichi Ohmae (1993), aparecem cercadas por enormes zonas caracterizadas por sua estagnao econmica e desintegrao social. Nestas region states onde se daria a coincidncia efetiva dos interesses internos e externos, mas, numa direo contrria, seriam cada vez menores as coincidncias de interesse e as identidades simblicas existentes entre estas regies e as zonas desconectadas desta nova onda de internacionalizao e fragmentao. Com relao ao plano mais diretamente poltico, o que j se pode perceber que, como conseqncia direta desta nova forma de insero econmica, social e poltica da periferia latino-americana, os governos locais perdem capacidade ou ficam diretamente dispensados de governar suas economias. Fenmeno que dever provocar, a mdio prazo, uma nova e aguda crise de legitimidade dos governos diante de suas populaes, completamente ofuscada, hoje, pela preocupao inversa, com o chamado problema da governabilidade, como ela vista e exigida pelo mercado ou pelos investidores internacionais. Ainda uma incgnita a forma em que esta crise afetar a consolidao democrtica numa periferia em que a antiga dependncia esteve sempre associada ao autoritarismo. Mas este um problema que envolve outras dimenses e efeitos do prprio processo de globalizao e das transformaes polticas e ideolgicas que vm ocorrendo paralelamente nestes ltimos anos. Neste sentido, para pensar a viabilidade democrtica no contexto desta nova forma de dependncia no se pode esquecer, em primeiro lugar, a desconstruo ideolgica do projeto socialista que deixou completamente desorientadas as foras polticas de esquerda em todo o mundo. A isto se deve somar o fato de que neste momento de absoluta hegemonia das idias liberal-conservadoras o movimento sindical sofreu o seu mais duro revs neste sculo, fragilizado pelo ataque simultneo dos governos conservadores, da flexibilizao dos mercados de trabalho e do aumento exponencial do desemprego. Fatores que, em conjunto com o processo global de polarizao econmica e social e de esvaziamento ideolgico dos partidos secularmente associados ao mundo do trabalho, tm provocado uma diviso insanvel entre os includos e os excludos dos mercados de trabalho e entre os prprios trabalhadores, agora divididos entre os que esto nos circuitos globalizados e os que permanecem ligados indstria manufatureira tradicional ou ao setor de servios pessoais. Tudo isto, que est igualmente presente nos

13

pases centrais, se reproduz de forma ampliada na periferia, porque, neste caso, estes fenmenos somam-se aos constrangimentos macroeconmicos impostos pelas polticas de estabilizao e pelas novas regras da competio global, para consolidar a idia de que s existe um caminho e uma poltica possvel: aquela que conte com o apoio das foras conservadoras capazes de dar a necessria segurana aos investidores, porque no mundo da globalizao e o da derrota socialista ao capital que cabe tranqilizar e seduzir. E esta nova convico acaba convencendo os prprios partidos de esquerda fragilizados ideologicamente e desorientados frente crise simultnea das polticas keynesianas e dos welfare states europeus. este novo quadro poltico-ideolgico que tem empurrado as oposies em direo a propostas que sejam cada vez mais confiveis do ponto de vista dos investidores. Posies que os partidos de esquerda s vezes consideram que poderia ser a chave do seu futuro sucesso eleitoral, mas que paradoxalmente os faz dispensveis do ponto de vista dos eleitores, uma vez que para assegurar polticas conservadoras nada melhor do que os prprios conservadores. Concluso perfeitamente consistente do ponto de vista lgico, mas que na prtica tem significado um esvaziamento acelerado dos processos eleitorais e das prprias instituies representativas clssicas, cada vez mais distantes dos centros decisrios que contam efetivamente do ponto de vista da viabilizao econmica dos capitalismos perifricos. Estas ltimas consideraes nos remetem diretamente indagao central deste trabalho: a questo da governabilidade dos Estados perifricos em condies de uma globalizao indiscriminada.

AS RAZES DA NOVA INGOVERNABILIDADE

Quase todas as leituras sobre a nova ordem econmica emergente convergem num ponto: a globalizao econmica somada re-hierarquizao poltica do mundo vem consolidando uma nova geopoltica monetria que impe, em cada um dos seus trs espaos fundamentais, uma convergncia crescente e obrigada das polticas

macroeconmicas de todos os pases a compreendidos. Algo equivalente ao padro-ouro do sculo XIX, mas onde todos os governos menos trs perderiam a sua capacidade de fazer poltica macroeconmica ativa submetendo-se a uma estratgia deflacionista que s poderia ser alterada em caso de uma deciso conjunta, coordenada ou imposta, das trs grandes potncias monetrias.

14

Mas este novo contexto internacional ficaria incorretamente retratado se, alm disto, no se tomar em conta o que diz Robert Gilpin, que

os instrumentos de poltica econmica na era contempornea consistem primeiramente no controle sobre o capital de investimento, tecnologia produtiva e acesso aos mercados. Os pases mais avanados tm quase que um monoplio sobre essas fontes de poder.

E, por isso, prossegue Gilpin,

nesta nova ordem mundial em que prevalecem os fatores econmicos, as economias em desenvolvimento contam com pouca ou nenhuma fonte de poder para participar da luta pelo produto mundial (1993, p. 159).

Devendo-se ter bem claro de que a imposio da disciplina macroeconmica passa por relaes entre governos ou entre organismos multilaterais e governos perifricos. Enquanto o monoplio de que fala Gilpin est sob o controle de grupos privados cada vez mais desterritorializados. Pois bem, devido a estes antecedentes no difcil prever que o problema da governabilidade de pases perifricos como o Brasil, se far neste final de sculo to mais agudo quanto mais tensas e descoordenadas forem as relaes entre as trs grandes potncias. Por isso, assume propores assustadoras a afirmao de nossa epgrafe publicada pela revista norte-americana Newsweek retratando o que foi a Reunio do G-7 em Halifax, no Canad, realizada em junho de 1995:

It is axiomatic that power vacuums never last for very long. Clearly, if governments and multilateral organization aren't cutting anymore, some new force must taking their place. And indeed it is: nowhere to be seen at last week's summit was a representative of the new power at the world's center stage the multinational corporations and the increasingly rootless technological and

15

financial elites who run them... the swaggering investment bankers and fund managers who command the fawning attention of Third World finance ministers are all part this phenomenon" (June 26, 1995).

Nesta mesma reunio de Halifax, contudo, este G-7, impotente com relao a si mesmo e seus problemas internos, decidiu transformar o FMI numa espcie de fiscal da disciplina econmica dos seus 179 pases-membros, criando mecanismos para a pblica e regular identificao dos pases que no cumprem os critrios da boa poltica, excludos, como bvio, os prprios governos que tomaram esta deciso como j pode ver-se no caso do desrespeito norte-americano e japons das regras recm-aprovadas na criao da nova Organizao Mundial do Comrcio. A manter-se este quadro, o mais provvel como cenrio relevante para pensar as perspectivas dos governos perifricos que perdure, at o final do sculo, uma situao de instabilidade sistmica crnica produzida pelas tenses semicontroladas entre os trs grandes, acompanhada inevitavelmente de um baixo crescimento mdio da economia mundial e um rigor crescente na imposio da disciplina macroeconmica dentro dos trs blocos, em particular no caso europeu e latino-americano. Se tudo isto for verdadeiro e confirmar-se nos prximos anos, e alm disto tiver razo Laurence Whitehead (1993) quando afirma que os processos de consolidao democrtica e estabilizao econmica so tarefas que podem tomar uma gerao, possvel ento identificar os obstculos absolutamente novos e aparentemente incontrolveis que se colocaro no caminho futuro da nossa governabilidade democrtica. Resumamos o argumento assumindo como dados de realidade a irreversibilidade da globalizao e a opo feita pelos pases latino-americanos por um estilo de ajustamento passivo ou liberal nova ordem econmica. No caso destes pases: 1) em primeiro lugar, e sobretudo se tivermos em conta seu passado de alta inflao, o logro dos equilbrios macroeconmicos transformou-se no principal critrio de distino entre bons e maus governos; 2) e, por isso, em segundo lugar, ali governabilidade passou a ser igual capacidade de preservao de um enabling economic environment (Boeninger, 1992), definido na forma em que o entendem os que controlam "os capitais de investimento, a tecnologia e o acesso aos mercados" internacionais., isto , como sinnimo de reduo das

16

incertezas pela via da eliminao da possibilidade de mudanas nas regras e instituies econmicas. O que, evidentemente, s ser possvel caso eliminemos completamente a iniciativa poltico-econmica dos governos e/ou a possibilidade de mudana da prpria autoridade poltica. Mas, por quanto tempo ser isto possvel sem infringir as condies mais elementares de funcionamento de um regime democrtico? Qual o tempo necessrio para reverter e estabilizar as expectativas dos agentes econmicos? Toda uma gerao, como sugere Laurence Whitehead? A grande dificuldade aqui est em que o tempo da estabilizao das regras e expectativas, no um tempo gregoriano ou cronolgico, definvel ex antes. Como afirmam os economistas argentinos Fanelli & Frenkel (1994, p. 16), numa economia de alta incerteza macroeconmica os atores apresentam resistncia a mudar as decises e a abandonar sua preferncia extrema pela liquidez. E, portanto, as dimenses deste tempo podem ser infinitamente elsticas, pois trata-se de um tempo expectacional que s se completa na medida em que os atores econmicos estratgicos estejam convencidos ou assegurados da continuidade das regras e da credibilidade das autoridades. Aqui situandose o sempre relembrado problema da credibilidade, a tarefa de Ssifo das autoridades governamentais para assegurar cenrios estveis aos investidores. Mas neste ponto tambm que fica mais explcita a essncia autoritria desta nova situao, onde a governabilidade econmica liberal apresenta um inequvoco trade-off com a possibilidade de uma alternncia real de poder, condio mnima de qualquer democracia poltica. Um trade-off que s desapareceria nas condies idealizadas por John Williamson em seu trabalho de 1993, sobre a Democracia e o Washington Consensus: neste caso a coincidncia entre todos os atores sobre o que fosse cientificamente uma boa ou correta poltica econmica eliminaria a necessidade de inclu-la nas agendas eleitorais e seria indiferente qual partido viesse a governar. Edgard Boeninger sugere como consultor do Bird (1992), que um trabalho de educao econmica das elites polticas destes pases talvez fosse o melhor caminho para obter o resultado desejado por Williamson, a obteno de um consenso que assegurasse aos investidores que a alternncia no poder no lhes traria prejuzos. Mas a no ser por este caminho to original, a verdade que no h como aceitar a idia de alternncia democrtica no poder se assume como nica condio do crescimento econmico de um pas globalizado, a boa vontade dos investidores dependentes da inamovibilidade das regras.

17

Este mesmo dilema pode ser olhado pela tica externa, a tica do veredicto dos mercados, ou do oligoplio mundial de que nos fala Chesnais exercido de forma mais rpida e implacvel, mesmo no caso dos governos das economias avanadas. Em sntese, e disto que nos fala a citao da Newsweek, o que vem se observando em todo o mundo que a nova geopoltica monetria, combinada com a grande concentrao dos centros de deciso sobre investimentos, transformou a capacidade de retaliao destes centros de poder no fundamento ltimo da soberania com relao s polticas econmicas dos Estados capitalistas includos no processo da globalizao. Este novo poder soberano obriga uma convergncia poltica ainda mais rpida e radical, como observa a imprensa, nas recentes eleies presidenciais francesas, na medida em que "tout cart, mme verbal, est rapidement sanctionn, aprs avertissement, par des attaques dvastatrices sur la monnaie et les produits financiers, como M. Chirac pouss la faute par M. Balladur, a pu le vrifier ses dpens aprs des dclarations peu orthodoxes et avant de entrer prudemment dans le rang". Segue-se da, reforando o que j ocorre internamente em cada pas que "ds lors que les grandes options conomic-financires et les limitations de souverainet imposes par les marchs son acceptes, peu importe l'tiquete politique du candidat ou de parti charg de les mettre en oeuvre;" como comenta o Le Monde Diplomatique, no seu nmero de junho de 1995, em sua matria intitulada, expressivamente, "En avant vers le radieux parti unique!". O problema est em que, contraditando a promessa implcita na aceitao do bom governo macroeconmico, a descoordenao econmica das grandes potncias e a conseqente desacelerao do crescimento mundial acabam perpetuando no tempo as polticas deflacionistas, independente da credibilidade de que possam gozar as autoridades nacionais. E este quadro de restries fiscais e monetrias acompanhado de baixo crescimento atinge em cheio e de forma permanente o espao possvel das demais polticas setoriais. A verdade que numa economia desregulada e globalizada de forma passiva seria at contraditrio falar de polticas industriais. Mas, alm disto, uma vez postos na camisa-de-fora dos equilbrios macroeconmicos, nenhum governo consegue enfrentar seus problemas sociais. Neste campo, suas iniciativas micro e focalizadas carecem de eficcia enquanto que as grandes iniciativas carecem de viabilidade fiscal na medida em que afetam a competitividade local e provocam o seu veto imediato, pela via poltica ou pela via da greve de investimentos. Como simultaneamente, urbe et orbi, as polticas de ajustamento liberal tm provocado, em compasso com a globalizao, um aumento

18

exponencial do desemprego e da misria, ou da polarizao social, de prever-se neste cenrio de perpetuao obrigada das polticas deflacionrias, um aumento simultneo do que poderamos renomear de crise de legitimidade, at o ponto em que torne ingovernveis as instituies democrticas, a menos de uma expanso ou promoo ativa da apatia cidad. O que nos coloca frente s duas outras faces do mesmo desafio da governabilidade neste final de sculo: 1) A primeira decorre do fato de que o imobilismo governamental da Unio deve estender-se s demais dimenses ou instncias federativas do poder estatal. Fenmeno que deve aprofundar as desigualdades territoriais preexistentes e acirrar o conflito ou guerra fiscal de todas contra todas as unidades da federao, a nvel estadual e municipal. como se o bom comportamento macroeconmico da Unio coagisse ou s deixasse s demais instncias de poder o recurso ao mau comportamento do ponto de vista da solidariedade nacional. Todos passam a competir pelos mesmos investimentos e depender dos mesmos decisores e mercados, na medida em que no dispem mais, ou no querem fazer uso, de sua capacidade de iniciativa prpria. E todos buscam acumular recursos transferindo para terceiros o nus das responsabilidades ou funes inarredveis de qualquer Estado. Este mesmo fenmeno contribui a multiplicar os regionalismos e as foras desintegradoras da unidade nacional, na medida em que desaparecem os instrumentos de poder pblico capazes de manter, no caso brasileiro, o tradicional pacto federativo entre desiguais, solapando, simultaneamente, a base de sustentao da solidariedade e integridade nacionais. 2) Enquanto a segunda e ltima dimenso desta nova ingovernabilidade,

condicionada pela reorganizao em curso da ordem econmica internacional, tem a ver, mais diretamente, com o funcionamento e legitimidade poltico-institucional dos sistemas partidrios e das representaes parlamentares. Neste plano, dados os antecedentes do nosso argumento, j ficou transparente por onde inviabiliza-se uma verdadeira possibilidade de alternncia no poder. E se isto transformar-se numa posio assumida e defendida por todas as organizaes que compem o nosso sistema partidrio, no difcil de prever que este sistema dever diluir-se numa gelia ou mesmice ideolgica, antes mesmo de consolidar-se. Neste caso s pode esperar-se que se repita, tambm no Brasil, o que j vem se assistindo em outros lugares: o esvaziamento das militncias partidrias; a substituio dos partidos polticos pela mdia e um crescente esvaziamento do prprio processo eleitoral. Conseqncias que podem ser extremamente benficas para o armistcio

19

macroeconmico desejado por John Williamson, mas que sero, no longo prazo, extremamente malficos para a consolidao da institucionalidade democrtica e para a prpria governabilidade econmica, como hoje muitos reconhecem depois da crise poltico-econmica vivida pelo Mxico a partir de 1994. Nesta mesma direo deve assistir-se um progressivo e inevitvel esvaziamento: o apequenamento do papel das representaes parlamentares, despojadas de poder real, com relao ao inquestionvel desideratu econmico dos technopols insularizados, segundo a boa doutrina, das presses consideradas corporativas. Como, por sua vez, este mesmo technopols j possui escasso poder com relao aos centros decisores situados fora de cada pas, pode prever-se, como toda a certeza, que o passar do tempo dever transformar o Parlamento numa casa de impotncias ou de pequenas causas, contribuindo ainda mais para o desprestgio da classe poltica. O que nos remete de volta ao eixo central de nossa argumentao o fato de que nessas novas condies poltico-econmicas geradas pela combinao dos processos de globalizao por um lado e de ajustamento liberal por outro, a principal fonte de instabilidade e ingovernabilidade est concentrada nas decises dos agentes econmicos responsveis pelas decises de investimento e pelos macromovimentos especulativos internacionais determinados, por sua vez e em grande medida, pelas flutuaes cambiais e monetrias resultantes da poltica econmica das grandes potncias. E, portanto, concluindo o nosso argumento: o trade-off que se anuncia neste final de sculo entre globalizao e governabilidade democrtica tem quase tudo a ver, em ltima instncia, com o fato de que os comportamentos que mais ameaam hoje a nossa governabilidade tm origem fora das fronteiras e da alada dos nossos governos nacionais. E, como alm disto, no parece haver perspectivas de uma melhor coordenao entre as trs grandes potncias, seguir pesando, cada vez mais, sobre a cabea de todos os governos latinoamericanos, mesmo os bem comportados, o fato de no disporem de nenhum controle sobre as razes ltimas e verdadeiramente novas da sua ingovernabilidade...
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Boeninger, E. (1992), Governance and Development: Issues and Constraints, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics, Washington. Chesnais, F. (1994), La Mondialisation du Capital, Syros, Paris. Cox, R. (1986), Social forces, states and world orders: beyond international relations theory in Robert Kehoane, Neorealism and its Critics, Columbia University Press, Nova Iorque.

20

Downs, A. (1991) Social Value and Democracy in Kristen R. Monroe (ed), The Economic Approach to Politics, Harper Collins Publishers, Nova Iorque. Downs, A. (1957). An Economic Theory of Democracy, Nova Iorque, Harper & Row. Fanelli, J.M. e Frenkel, R. (1994), Estabilidad y Estructura: Interacciones en el Crecimiento Economico, mimeo CEDES, Buenos Aires. Gilpin, R. (1993), A nova ordem poltica e econmica mundial in J.P.Reis Velloso e L. Martins, A Nova Ordem Mundial em Questo, Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro. Nelson, J., (1989), The Politics of Long-Haul Economic Reform, in Joan Nelson et alii, Fragile Coalitions: The Politics of Economic Adjustment, Transaction Books, Oxford, pg. 3-26. Ohmae, K., Rise of the Region States in Foreign Affairs, Spring 1993. The World Bank (1992), Governance and Development, A World Bank Publication, Washington. Touraine, M. (1995), Le Bouleversement du Monde, ditions Seuil, Paris. Waterbury, J. (1989), The political management of economic adjustment and reform in Joan Nelson, Idem pp. 39-56. Whitehead, L. (1989), Democratization and Disinflation: A Comparative Approach, Joan Nelson, Idem pp. 79-94. Whithead, L. (1993), The alternatives to liberal democracy: A. Latin American perspective" in David Held, Prospects for Democracy, Polity Press Cambridge. Williamson, J. (1990), What Washington means by policy reform in. idem, Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Institute for International Economics, Washington. Williamson, J. (1992), In Search of a Manual for Technopols, paper apresentado na conferncia sobre The Political Economy of Policy Reform, do Institute for International Economics, January 1993, Washington.

21