DESENVOLVIMENTO LOCAL E A DEMOCRATIZAO DOS ESPAOS RURAIS Clayton Campanhola1 Jos Graziano da Silva2

RESUMO Os critrios para a separao dos espaos urbano e rural tm sido questionados em razo da crescente ocorrncia no meio rural de atividades tipicamente urbanas, principalmente aquelas dos setores industriais e de servios. Como resultado, esse corte perde relevncia analtica e vem ganhando expresso, o enfoque no territrio, ou local para a formulao de polticas. O local no tem apenas uma conotao fsica, mas representa um conjunto de relaes econmicas, sociais e culturais que lhe conferem caractersticas individuais que diferenciam um local do outro. Neste trabalho, vo ser abordadas as principais polticas e tendncias que, no entender dos autores, fortalecem o local, como foco das estratgias e aes de desenvolvimento. Entre as foras estimuladoras desse processo, destacam-se a globalizao, que privilegia a maior integrao socioeconmica entre regies, a descentralizao da administrao pblica, as novas formas e mecanismos de gesto dos recursos naturais e a organizao dos atores sociais, que garante a democratizao das aes de desenvolvimento local. Por fim, so apresentadas propostas com o objetivo de incorporar as caractersticas e tendncias discutidas nas iniciativas de desenvolvimento rural. Palavras-chave: desenvolvimento rural, desenvolvimento local, globalizao, descentralizao, recursos naturais, participao. LOCAL DEVELOPMENT AND DEMOCRATIZATION OF RURAL TERRITORY

ABSTRACT Current criteria to separate urban from rural areas have been put in check because of the increasing incidence of typically urban activities in the rural milieu, especially those of the industrial and service sectors. As a consequence of this changing, the focus on the territory or the local has acquired importance and gave rise to new prospects for local development. The local is not

Pesquisador da Embrapa Meio Ambiente. Rodovia Campinas/Mogi Mirim, Km 127,5, CEP 13820-000 Jaguarina, SP. E-mail: clayton@cnpma.embrapa.br. Professor Titular do Instituto de Economia Unicamp, Cidade Universitria Zeferino Vaz, C. Postal 6135, CEP 13083-970 Campinas, SP. E-mail: graziano@eco.unicamp.br.

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defined on the basis of physical characters, but on all the specific social, economic and cultural relations, which differentiate each local from the others. In this paper we present the major policies and tendencies that we believe support the local on the premises for tactics and actions of rural development. Within the forces driving this process, emphasis is placed on globalization, which intensifies socio-economic integration among countries; decentralization of public administration; approaches and mechanisms for natural resource management; and organization of social actors, which assures the democratization to local development initiatives. Lastly, proposals are presented to incorporate those attributes and tendencies in rural development programs. Key words: rural development, local development, globalization, decentralization, natural resources, participation.

INTRODUO Um dos pontos que emergem quando se enfoca a questo do desenvolvimento a separao entre os espaos urbano e rural. Historicamente, as reas rurais eram aquelas que se dedicavam essencialmente a atividades agropecurias, caracterizavam-se pela baixa densidade populacional e eram tidas como uma categoria residual frente ao processo de urbanizao, tratando as reas rurais como opostas ao meio urbano. Mais recentemente, passou-se a observar mudanas importantes no meio rural nos pases desenvolvidos, que deixou de ser exclusivamente agrcola para se tornar uma mescla de atividades produtivas e de servios das mais diferentes naturezas (Marsden, 1995; Saraceno, 1998; Moyano & Paniagua, 1998). Hoje, uma diviso clara entre rural e urbano deixou de ser importante, pois as relaes de troca se diversificaram, e o enfoque passou a ser nos espaos (territrios) que do suporte fsico aos fluxos econmicos e sociais, relegando a um plano inferior, a preocupao com os seus limites geogrficos. Essa mudana tem conseqncias relevantes na definio de polticas pblicas, pois passa-se a priorizar a dinmica dos processos e fluxos econmicos em detrimento da abordagem anterior em que se consideravam divises estanques entre as atividades urbanas e as rurais. Grandes mudanas tambm tm ocorrido no meio rural brasileiro em decorrncia da incorporao de atividades tipicamente urbanas. Com a crise de empregos, nas reas urbanas, que vem se acentuando desde os anos 80, houve uma maior procura pelo meio rural, no somente para moradia mas
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tambm para desempenhar atividades, tais como prestao de servios domsticos, para autoconsumo ou trabalho por conta-prpria, empregos em agroindstrias, servios pblicos, professor de primeiro grau, mo-de-obra temporria na agricultura, pedreiros, balconistas/atendentes, motoristas, ajudantes, vendedores ambulantes, etc. (Graziano da Silva, 1999). Essas novas atividades tambm tm representado fonte de renda complementar para muitas famlias rurais que dependiam exclusivamente da agricultura, contribuindo para a fixao de populaes em reas ou regies que possam lhes oferecer melhores oportunidades e condies de vida. Por essa razo, o meio rural no pode mais ser considerado como espao exclusivamente agrcola, ou seja, apenas com o desenvolvimento agrcola no se atinge o desenvolvimento rural. Uma das alternativas para superar essas dicotomias tradicionais seja rural ou urbano, agrcola ou no-agrcola a adoo dos princpios da economia local e regional, que considera as vrias formas de integrao e troca que se desenvolvem entre os segmentos espaciais e os setores de atividades (Saraceno, 1994). A autora, por exemplo, considera que na Itlia as diferenas locais e regionais explicam muito melhor as mudanas espaciais da competitividade com o tempo do que a dicotomia urbano/rural. Kageyama (1998) tambm se posiciona a favor do enfoque na economia local em substituio s categorias urbano/rural, uma vez que a integrao entre espao e setores - industrializao difusa, novas funes de lazer das reas rurais, descentralizao dos servios pblicos - surge um novo tipo de rea com maior dinamismo e com pelo menos duas vertentes: a diversificao interna e a integrao externa. Como ressalta Saraceno (1998), as reas diversificadas privilegiam a identidade territorial, a cooperao e a solidariedade intersetorial, tm formas bastante variadas de integrao externa e visam a mercados segmentados ou nichos. O local representa o agrupamento das relaes sociais. Ele tambm o lugar onde a cultura e outros caracteres no-transferveis tm sido sedimentados. onde os homens estabelecem relaes, onde as instituies pblicas e locais atuam para regular a sociedade. Representa, assim, o lugar de encontro das relaes de mercado e formas de regulao social, que por sua vez determinam formas diferentes de organizao da produo e diferentes capacidades inovadoras, tanto para produtos como para processos, levando a uma
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diversificao de produtos apresentados ao mercado no simplesmente com base no custo relativo dos fatores3 . Quanto ao desenvolvimento local, Bava (1996, p.58) enfatiza que ele :
endgeno, nasce das foras internas da sociedade; constitui um todo, com dimenses ecolgicas, culturais, sociais, econmicas, institucionais e polticas, sendo que a ao a seu servio deve integrar todas essas dimenses.

Neste trabalho sero discutidas as foras motoras que esto valorizando os espaos locais, particularmente os espaos rurais, independentemente das polticas e incentivos a eles direcionados, tanto nos pases desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento. Destacam-se, portanto, os processos de globalizao e de descentralizao/municipalizao. De acordo com Navarro Yez (1998), os governos municipais parecem gestionar cada vez mais parte da poltica social. Isto porque as dinmicas locais, e portanto particulares, podem afetar outras de carter mais universais e tambm porque o prprio processo de globalizao parece estar dando lugar ao desenvolvimento de uma nova estrutura de oportunidades para a redefinio do papel dos governos e sociedades municipais em face do novo rumo dos processos de desenvolvimento econmico, poltico e social. Um outro componente importante no fortalecimento do espao local tem sido as exigncias e preocupaes crescentes com a gesto e a conservao dos recursos naturais. Aqui tambm vai-se enfatizar os espaos rurais, devido sua representatividade nos recursos naturais do Pas. Por fim, vai-se abordar como a organizao dos atores sociais pode impulsionar a participao e a implementao de planos de desenvolvimento local voltados aos seus interesses, apesar de haver ainda muitas restries quanto s formas de participao e representao, no s por causa da sua pouca mobilizao como tambm pela dificuldade de se ter todos os segmentos sociais devidamente representados, diante da presena de impedimentos e vises operacionais vinculados s estruturas institucionais vigentes em nvel local e dominao das decises pelos grupos mais fortes. GLOBALIZAO A globalizao pode ser entendida como um estgio mais avanado do processo histrico de concentrao e centralizao de capital, impulsionado
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Garofoli, 1998. Comunicao pessoal.

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pelo recente desenvolvimento dos meios de comunicao e do despertar da conscincia sobre o destino comum da humanidade. A maior integrao da economia mundial, atravs da liberalizao comercial e dos fluxos de capital, traz conseqncias aos setores produtivos menos eficientes, com reduo de produo e emprego, e conseqentemente de renda. (Rattner, 1995; Jentoft et al., 1995). Um outro conceito do processo de globalizao o coloca como resultante de um conjunto de foras dinmicas econmicas, polticas, ideolgicas, culturais e religiosas que esto modelando e remodelando a diviso internacional do trabalho, favorecendo ou dificultando a acumulao de capital, e acelerando ou refreando a homogeneidade de consumo e comportamento humanos (Moreira, 1994, p.85). O segundo conceito apresentado mais amplo que o primeiro e d nfase reorganizao do espao das relaes sociais, bem como redefinio das relaes entre as esferas poltica e econmica, que resultam em mudanas na governana dos espaos democrticos e no papel do Estado (Bonanno et al., 1999). A globalizao no um processo que ocorre com a mesma intensidade em todos os pases, pois depende da atratividade que eles oferecem s redes globais. Essa atratividade est relacionada a muitos fatores, entre eles: a fora econmica e poltica do pas, o tamanho e potencialidades do mercado interno, a natureza e a importncia das matrias-primas que as corporaes transnacionais procuram, a legislao e regulamentao dos estados nacionais quanto ao comrcio exterior e aos fluxos de capital financeiro transnacional, e o nvel de corrupo (Moreira, 1994). Portanto, a globalizao no distribui seus custos e benefcios igualmente entre os diferentes pases, nem elimina a necessidade de haver a interveno dos estados nacionais para a integrao regional, pois toda a lgica do seu movimento tem um carter de concorrncia predatria e de especulao patrimonialista, que s pode ser contida e regulada por novas formas e por reforos dos mecanismos de interveno delineados nas polticas pblicas. Ao mesmo tempo que as sociedades contemporneas se vem atravessadas por processos globais, abrigam dinmicas locais que se propem a solucionar problemas gerados tanto dentro como fora de seus limites (Navarro Yez, 1998). Por isso, h a necessidade de se buscar novos pontos de equilbrio entre
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o global e o local. Assim, o foco no deve ser apenas no local, mas tambm nas relaes e interaes que ocorrem entre localidades e regies. O que tem se observado que foras globais requerem e estimulam respostas nas esferas local e regional (Jentoft et al.,1995). As redes internacionais de alimentos particularmente o caso dos produtos fsicos, como as frutas , esto entre os casos mais estudados e oferecem bons exemplos da era da globalizao. Elas esto expostas a exigncias especficas dos diferentes mercados consumidores quanto qualidade dos produtos e outras preferncias culturais, que acabam por definir diferentes distribuies espaciais de atividades, e que trazem conseqncias para a economia local (Graziano da Silva, 1998). Ou seja, cabe aqui a frase que tem sido utilizada para tratar da estratgia dos pases diante da globalizao de mercados: think globally, act locally (pense globalmente, mas aja localmente). A reorganizao espacial da produo envolve a acelerao da mobilidade de capitais, criando cadeias de commodities, baseadas na alocao mais conveniente dos fatores de produo, de modo a obter maiores vantagens para a acumulao de capital em diferentes pases, descentralizando e especializando subprocessos de produo. Segundo Bonanno et al. (1999), nos pases em desenvolvimento, a globalizao acelera o processo de excluso social dos pequenos produtores agrcolas, dos trabalhadores e dos consumidores mais pobres. Desse modo, h naes, regies e locais que vo sendo includos nessas cadeias, e outros excludos. Portanto, a globalizao, longe de ser um fenmeno mundial de homogeneizao na distribuio de capital, contribui para acentuar ainda mais as diferenas entre naes e regies. Ainda no caso do sistema alimentcio, o governo tem buscado no se envolver na regulao direta, transferindo a responsabilidade aos varejistas do setor privado. A eles tem sido delegado, pelo Estado, status de representao dos interesses dos consumidores, com poderes tanto dentro dos governos nacionais como alm de suas fronteiras. Desse modo, a suposta ao dos consumidores, atravs das redes varejistas, tem contribudo para redefinir os mercados, fazendo surgir novos padres culturais de qualidade de nutrio e de meio ambiente (Marsden 1995, 1998). Esse autor explica que as redes de alimentos tm conexes horizontais e verticais com os espaos nos quais elas esto situadas. A soma social das duas conexes comea a remodelar o espao rural a partir de dentro e da interao com outros espaos. Assim, so criados espaos dependentes e espaos dominantes.
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No caso do vesturio, as mercadorias no so produzidas nas fbricas prprias, mas so contratadas aos manufatureiros locais regionais e nacionais, que produzem essas mercadorias roupas, sapatos conforme as especificaes das grandes empresas comerciantes (Friedland, 1994). A situao semelhante no caso de frutas e hortalias frescas, onde a produo provm de muitos lugares, s vezes distantes uns dos outros, mas a distribuio controlada por corporaes transnacionais de distribuio4 . Portanto, com as redes globais de alimentos, os processos de acumulao agrcola e de alimentos tornam-se mais distintos uns dos outros e no mais semelhantes como poderia se supor, com o valor dos alimentos sendo cada vez mais construdo nas etapas ps-produo agropecuria das redes alimentcias. A questo que o global no pode existir sem o local, e o local caracterizado por relaes sociais que so estruturadas pelas relaes sociais globais. importante ressaltar que nem todas as atividades produtivas locais e regionais esto integradas em redes ou cadeias transnacionais. H demandas por produtos locais e regionais que tambm so importantes e que se constituem em grandes oportunidades de negcio para os pequenos e mdios produtores agropecurios ou empresrios. Cada rea ou regio capaz de competir melhor se ela estiver apta para integrar os conhecimentos e capacidades locais historicamente acumulados com informaes e trocas junto a mercados no locais. Por essa razo, a globalizao de mercados tem maior chance de aumentar a diferenciao territorial do que a sua homogeneizao (Saraceno, 1998). Os chamados nichos de mercado, que se referem a demandas por produtos com caractersticas especficas e de alto valor, por exemplo alimentos livres de resduos qumicos ou que no tenham causado degradao ambiental no processo de produo, geralmente esto vinculados s classes sociais mais afluentes, j que a populao de renda mais baixa ainda demanda alimentos baratos, pouco diferenciados, obtidos por processos de produo em massa. A par dessas tendncias, est havendo uma mudana com o propsito de deslocar o poder e as polticas de um arcabouo forte nacional/fraco local para um arcabouo fraco nacional/forte local. A globalizao est estimulando a reorganizao local, com uma srie de vantagens quanto s particularidades de
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Ver a respeito os artigos sobre Argentina, Brasil e Chile que constam da coletnea organizada por Cavalcanti (1999).

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uso do espao e dos atores sociais envolvidos. A diferenciao e a insero em mercados especficos e localizados os chamados nichos tm criado novas oportunidades para pequenos produtores e agricultores familiares, at mesmo nos pases em desenvolvimento, onde os grupos tm sido menos privilegiados nos sucessivos processos de ajustes macroeconmicos. DESCENTRALIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA H mais de uma dcada, o Brasil vive uma rica experincia de redesenho do seu sistema federativo. O sentido da mudana pelo menos no que se refere ao discurso poltico aponta para a descentralizao, bem como para o fortalecimento da capacidade decisria das instncias subnacionais de governo. Para os crticos do sistema anterior, a descentralizao implicaria transferncia de competncias e atribuies de outras esferas estatais para os municpios, com concomitante descentralizao na gesto dos recursos, conferindo-lhes maior autonomia nas decises e nos gastos pblicos. (Almeida, 1996) O processo de municipalizao adquiriu expresso no pas a partir da Constituio de 1988. Esse processo se deu principalmente em decorrncia de uma reforma na poltica fiscal, com a instituio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), e da transferncia para os municpios de polticas que tradicionalmente eram coordenadas e/ou executadas pelos governos estaduais e federal. Alm desse repasse e da arrecadao prpria, os municpios recebem parcelas de recursos do ICMS, do ITR, dos Fundos de Sade, Assistncia Social, Educao e, mais recentemente, do Pronaf, sendo que este somente privilegia municpios que submetam proposta de aes aprovadas pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural. Com a poltica da descentralizao, a Unio deveria ampliar suas funes normalizadoras e reguladoras de coordenao das polticas nacionais. Deveriam ser eliminados os conflitos e as competncias concorrentes, com ampliao da esfera de ao dos municpios, ficando para os estados as atribuies supletivas e de coordenao de aes de mbito regional. As dificuldades polticas para uma reviso institucional profunda so de muitas ordens. Talvez a principal seja a resistncia das burocracias estaduais, temerosas de terem seu prestgio e poder reduzidos. Muitos dos problemas enfrentados com a descentralizao advm da falta de rumos polticos que a estimulem por meio de mecanismos
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adequados. Como barreiras descentralizao, pode-se citar a dependncia da disponibilidade de recursos e do engajamento poltico dos executivos estaduais e municipais no processo, e o jogo de alianas e oposies entre governadores e prefeitos eleitos em um sistema pluripartidrio. Por sua vez, observando-se agora os municpios, verifica-se que as polticas municipais tm sido fragmentadas, individuais e isoladas. Elas esto sujeitas instabilidade administrativa: cada gesto muda os rumos e as prioridades, pois existe a cultura de que a continuidade das aes da gesto anterior no representa dividendos eleitorais para a gesto atual. Existem muitos outros entraves descentralizao, como a falta de capacitao e de entendimento do que seja o desenvolvimento, o clientelismo local, a falta de transparncia nas decises e na alocao dos gastos pblicos, e a baixa eficincia redistributiva5 . A descentralizao tem se tornado a grande moda desta dcada. Alguns a vem como uma importante ferramenta para o desenvolvimento rural e para a reduo da pobreza, outros como um caminho para desmantelar economias centrais e, ainda, alguns como forma de semear a democracia. Para Aiyar et al. (1996), por exemplo, a descentralizao pode trazer grandes benefcios, destacando-se: o aumento do retorno dos governos sociedade; o aumento do fluxo de informaes entre o governo e a sociedade; a promoo de maiores atividades de participao e de associativismo; o aumento da transparncia; o aumento da credibilidade; a integrao da sociedade com o Estado; o reforo e revigoramento da democracia em nvel nacional; a ampliao do escopo do projeto para alm da agricultura; a reduo das disparidades regionais; a soluo dos problemas da complexidade e da coordenao; a ateno maior aos fatores socioculturais; a adaptao do desenvolvimento s condies locais; e o reforo do compromisso do governo central com o desenvolvimento rural. bvio que cada um desses benefcios no ocorre independentemente dos outros, havendo grandes discrepncias em razo das prprias diferenas regionais e locais, mas no mdio e longo prazos eles tendem a convergir na medida em que as grandes transformaes sociopolticas sejam processadas. Segundo Navarro Yez (1998), h trs argumentos que reforam a tendncia municipalizao. O primeiro, que os processos econmicos, polticos
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Por exemplo, o FPM apresenta baixa eficincia redistributiva, pois alocado com base no nmero de habitantes, o que contribui para acentuar cada vez mais as diferenas municipais e regionais. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.17, n.1, p.11-40, jan./abr. 2000

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e sociais produzem impactos diferentes, segundo a escala em que incidem, com independncia de outros fatores ou variveis. O segundo, que a comunidade local ou o municpio constitui-se na unidade bsica de convivncia. E o terceiro, fundamenta-se nas potencialidades que a escala local oferece para o desenvolvimento de processos de participao e democratizao. Mediante um diagnstico bem elaborado, pode-se identificar os principais problemas e reivindicaes e propor as principais linhas de uma poltica de desenvolvimento para o municpio. Entre essas linhas destacam-se: a qualidade de vidal; a renda dos agricultores familiares; o acesso a novas tecnologias e alternativas de produo que garantam a qualidade e a conservao do meio ambiente; a infra-estrutura produtiva e social; a assistncia tcnica e a formao profissional dos agricultores; a qualidade da educao rural; o acesso sade gratuita; a valorizao do conhecimento e da cultura da populao local, a participao dos jovens, mulheres e idosos; e a organizao dos agricultores e sua participao nas decises que envolvam as polticas para o municpio. Quanto ao desenvolvimento rural em particular, h vrios exemplos de iniciativas municipais que visam a estabelecer o seu prprio projeto6 . A elaborao de planos e polticas, porm, apenas o incio do processo. Resta saber como essas polticas sero implantadas e, mais que isso, como elas sero monitoradas e avaliadas, pois entende-se que o seu objetivo ltimo seja a melhoria da qualidade de vida da populao rural, por meio de aumento de renda e de sua melhor distribuio entre os diferentes segmentos de produtores. Cabe tambm ressaltar o vis agrcola das polticas de desenvolvimento rural, onde se assume que a alternativa para a melhoria da renda dos agricultores familiares deve se dar por meio da melhoria das atividades agropecurias7 . Entretanto, h muitas atividades no-agrcolas e outras agrcolas no-tradicionais que j so praticadas no meio rural brasileiro, mostrando sua importncia crescente como geradoras de renda familiar complementar (Graziano da Silva, 1999; Grossi, 1999), pois muitos agricultores familiares no dedicam todo o seu
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Um deles o municpio de Aratiba, RS, localizado na regio do Alto Uruguai, que contou com a assessoria do Departamento Sindical de Estudos Rurais - Deser (1996). Essa iniciativa ir permitir que as prximas aes do poder pblico estejam embasadas em um diagnstico da realidade da agricultura familiar do municpio e em diretrizes e propostas de polticas debatidas intensamente com grande participao das comunidades. Ver, por exemplo, FAO (1988).

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tempo na produo prpria, devido s caractersticas sazonais das atividades agropecurias. Mais ainda: uma recente avaliao das experincias de desenvolvimento local nos pases da Europa do Sul (Portugal, Espanha e Grcia) mostrou que o subdesenvolvimento , na maioria das vezes, resultado da falta de atividades rurais no-agrcolas mesmo nas zonas de agricultura moderna. (Arnalte, 1998). Est evidente que no h uma sada nica para o desenvolvimento de um pas. Qualquer programa ou projeto de desenvolvimento deve respeitar as particularidades locais sociais, culturais, econmicas e ambientais , de modo a no agravar as desigualdades regionais. E o processo de descentralizao, particularmente o da municipalizao, tem importante papel nisso, pois no nvel local que as peculiaridades se expressam, que os atores sociais interagem, que as polticas pblicas se viabilizam, enfim que as aes efetivamente se realizam. O processo de municipalizao, se bem conduzido, pode atacar as profundas disparidades regionais e locais, contribuindo para a soluo dos problemas e para a integrao das polticas em nvel nacional. Em resumo, a municipalizao tem sido uma das decorrncias do processo de descentralizao da administrao pblica brasileira, tendncia que j vem sendo experimentada por pases europeus. No nosso pas, ela tem se dado de modo desorganizado, deixando muitas lacunas no ocupadas por instituies, o que tem comprometido muitos servios sociais por falta de coordenao e de alocao de recursos. Atribuies antes afetas ao governo federal foram descentralizadas para os estados e municpios, mas sem um mecanismo coerente de coordenao no repasse de atribuies e de recursos especficos. Embora a municipalizao/descentralizao tenha um papel importante para o desenvolvimento local, a prtica tem mostrado muitas dificuldades advindas de uma cultura autoritria, clientelista e pouco participativa. Com a predisposio de utiliz-la de forma mais eficiente, haver tambm predisposio para rever, ou mesmo eliminar, muitos mecanismos estruturais e organizacionais que no se coadunam com os seus princpios. No restam dvidas de que as aes locais, desde que conduzidas com a participao dos diferentes segmentos representados da sociedade, podem ter papel preponderante no compartilhamento de oportunidades e responsabilidades, com conseqente diminuio da acentuada desigualdade social hoje presente no Pas.
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GESTO DOS RECURSOS NATURAIS A preocupao com os recursos naturais surgiu a partir do Os limites do crescimento, tambm conhecido como Relatrio Clube de Roma relatrio (Meadows et al., 1972) , que enfatizava a interdependncia global e a nosustentabilidade do crescimento econmico sem limites, tendo em vista o esgotamento dos recursos naturais, as dificuldades na produo de alimentos e os distrbios irreversveis no meio ambiente. No entanto, o aparecimento e a definio do termo desenvolvimento sustentvel, presente no documento Nosso futuro comum e tambm conhecido como Relatrio Brundtland, elaborado pela Comisso Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente (World Commission on Environmental and Development, 1987), que veio definitivamente incorporar essa preocupao nas aes desenvolvimentistas. Essa definio enfatiza uma orientao futura de longo prazo e reconhece uma obrigao tica de satisfao das necessidades humanas intergeraes. Todavia, esse conceito ainda gera muitas dvidas como, por exemplo, na diferena entre o que sustentvel e o que no o ; na definio dos limites biolgicos; na avaliao dos efeitos de aes implementadas, em mdio e longo prazos; no estabelecimento de prioridades; no gerenciamento das incertezas; na administrao dos conflitos; e nos sistemas a serem monitorados, entre outras. Alm disso, essa definio incompleta, uma vez que qualquer caracterizao de sustentabilidade deveria envolver as suas diferentes modalidades econmica, social, ecolgica e principalmente, poltica. (Graziano da Silva, 1999). A dificuldade est na integrao entre as atividades sociais e econmicas com os limites ecolgicos. Ademais, para que a sustentabilidade no seja um mero conjunto de necessidades e aspiraes, os seus objetivos devem ser traduzidos em critrios operacionais. Os meios e fins da sustentabilidade variam conforme as condies ecolgicas, econmicas, sociais e culturais, tanto no mbito regional como local (Brooks, 1992). Essas caractersticas determinam as limitaes e oportunidades disponveis para as atividades humanas. Os limites ambientais refletem a capacidade de suporte ecolgico8 e a capacidade regenerativa dos sistemas e dos recursos naturais (Hueting & Reijnders, 1998). Em outras palavras, o que sustentvel em um pas ou local, em um determinado perodo de tempo e em
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Capacidade de suporte ecolgico a mxima populao que pode ser sustentada indefinidamente em um dado habitat sem danificar permanentemente o ecossistema (Rees, 1990).

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um certo estgio de desenvolvimento, no necessariamente ser sustentvel em outro. O contexto deve ser caracterizado e as iniciativas de sustentabilidade devem ser adaptadas s necessidades e capacidades particulares, alm da necessidade de considerar as interaes com os sistemas externos, pois o que sustentvel isoladamente pode no s-lo quando est sujeito a fortes interferncias externas. Em suma, a sustentabilidade deve ser vista como um conceito universal e no-negocivel no que se refere aos objetivos, mas sem um modelo ou critrios nicos, ela pode ser alcanada por meio de muitos caminhos, com diferentes etapas, setores e estgios de desenvolvimento. Para que o planejamento do uso do espao ou local seja efetivo imprescindvel que os mtodos e estratgias incluam e integrem ao desenvolvimento as variveis ambientais, sociais, econmicas e de polticas pblicas. Nesse sentido, o desenvolvimento local requer um planejamento territorial e no estritamente setorial dos processos econmicos e sociais de desenvolvimento, pois o local cada vez mais aparece como a instncia mais apropriada para avaliar a competitividade, as mudanas com o tempo e o delineamento de polticas (Saraceno, 1998). Entre os princpios a serem observados esto a participao da comunidade local no encaminhamento das decises, a introduo de mecanismos pblicos que possibilitem a igualdade de acesso aos benefcios gerados e o compromisso com a conservao dos recursos naturais e recreativos e da qualidade ambiental. Idealmente, as informaes ecolgicas e sociais devem formar a base para as estratgias de planejamento e manejo do espao e dos recursos naturais. Muitos mtodos que tm sido desenvolvidos buscam incorporar as diferentes variveis na prtica de planejamento e manejo ambientais, mas todos eles apresentam limitaes. Alguns exemplos so: critrio do ecossistema; modelo de Savory para o manejo holstico dos recursos (Savory, 1988); critrio de anlise do agroecossistema; e planejamento integrado de bacias hidrogrficas (Armitage, 1995). O critrio do ecossistema, ao mesmo tempo que identifica os princpios que orientam as atividades de planejamento e manejo, vago e abstrato para administradores, tcnicos e pesquisadores que desenvolvem instrumentos de poltica ou sistemas de planejamento e manejo. Esse critrio muito mais orientado por convices morais do que empricas. Por sua vez, o modelo de Savory (1988) restringe a definio de metas para o planejamento e manejo dos recursos
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a quatro caractersticas dos ecossistemas: sucesso, ciclo hdrico, ciclos dos minerais e fluxo energtico. Embora sua natureza seja intrinsicamente holstica, o abrangente contexto scio-econmico e poltico em que o modelo opera pode no ser o mais adequado. No caso do critrio de anlise do agroecossistema, a orientao mais scio-econmica do que ecolgica. O critrio primrio o aumento do valor social, sendo este o resultado da integrao entre as propriedades do agroecossistema, como produtividade, estabilidade, sustentabilidade e eqidade. Durante a determinao do mximo valor social, a conservao ambiental, a proteo da vida selvagem e a proteo da diversidade biolgica parecem estar includos; entretanto, quando os agroecossistemas esto integrados hierarquicamente a sociedades industrializadas, os benefcios daquelas preocupaes so minimizados. Por fim, o manejo integrado de bacias hidrogrficas tem se orientado por aspectos tcnicos, sem considerar a esfera poltica e institucional onde a implementao das atividades ocorre. Mais recentemente, tem havido uma reverso com o intuito de envolver todos os atores sociais interessados no desenvolvimento e na implementao de planos e atividades propostas para as bacias hidrogrficas. A orientao do manejo ambiental nas bacias hidrogrficas tem sido o mais difundido no Pas. Ele fundamenta-se na facilidade de se delimitar essas unidades ambientais atravs dos fluxos de gua em direo a um manancial, ou com base nos chamados divisores de gua. Em uma bacia hidrogrfica possvel caracterizar diferentes etapas e processos envolvidos desde as entradas at as sadas (Armitage, 1995). H dois tipos de entradas: a dos recursos naturais (solo, gua, etc) e a de gesto (trabalho, energia, planejamento, etc). Essas entradas so importantes, pois elas representam os tipos de gesto que vo ser implementados na bacia. A gesto consiste em aes de manejo dos recursos naturais, em instrumentos de implementao das aes e nos arranjos institucionais e organizacionais. Por sua vez, uma bacia hidrogrfica gera sadas, como produtos da agricultura, floresta, pecuria, minerao, pesca, turismo, etc. Porm, durante qualquer um desses processos podem ocorrer efeitos de diferentes natureza e intensidade, tanto no interior da bacia perda de nutrientes do solo, perda de diversidade biolgica, etc. como no seu exterior distribuio de gua, gua subterrnea, sedimentao, etc. Com o monitoramento de suas entradas e sadas possvel avaliar-se a adequao das prticas produtivas que esto sendo desenvolvidas quanto
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qualidade ambiental, o que permite a introduo de medidas que diminuam a degradao ambiental, se for o caso. Os Estados do Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo implantaram, h alguns anos, programas de microbacias hidrogrficas, com o objetivo de promover o manejo da gua e a conservao do solo. Em So Paulo, j existem aes em 194 microbacias, que ocupam uma rea de 610 mil hectares. A segunda fase do programa pretende incluir 535 microbacias. O total representa 37% das microbacias hidrogrficas a serem trabalhadas no Estado, num prazo de sete anos. Em rea, cerca de 1,2 milho de hectares localizado nas microbacias ser conservado, o que significa 20% da rea ocupada com culturas no Estado de So Paulo9 . Em resumo, os problemas ambientais esto vinculados escala territorial. Assim, o espao se apresenta em diversas escalas de acordo com sua perspectiva fsica, biolgica, sociolgica, geogrfica, econmica ou poltica (Gast et al., 1997). Com a operacionalizao dos princpios da sustentabilidade, a preocupao com a conservao ambiental passou a ser parte integrante do processo de desenvolvimento. Como existem caractersticas ambientais particulares em cada espao, independentemente da escala de trabalho ou de seus limites fsicos, elas se somam s demais variveis sociais e econmicas para reforar a nova estratgia do desenvolvimento local, que efetivamente onde as aes e reaes ocorrem, e onde as polticas ambientais especficas podem corrigir os rumos e objetivos de polticas ambientais nacionais. Portanto, a necessidade de se incorporar o planejamento e a gesto do espao de modo que as atividades produtivas degradem minimamente o meio ambiente e que os recursos naturais possam ser utilizados de modo sustentvel, mantendo a estabilidade e a resilincia dos ciclos da natureza (da gua, do carbono, do nitrognio, de energia, dos processos biolgicos, etc), representam mais uma oportunidade para se valorizar o desenvolvimento local, principalmente nas perspectivas de mdio e longo prazos. ORGANIZAO DOS ATORES SOCIAIS A globalizao um processo de construo social e de renegociao continuada no qual uma grande diversidade de atores participam. Nesse processo,
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Informaes obtidas na home page da Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral CATI: http//www.cati.sp.gov.br. Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.17, n.1, p.11-40, jan./abr. 2000

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as identidades locais podem ser reforadas pelo rompimento com entidades mais abstratas e distantes, como aquelas de mbito nacional (Llamb et al., 1997). A questo como dar o peso apropriado aos diferentes atores, uma vez que a economia poltica gera assimetrias de poder de ordem global e a desigualdade de acesso dos diferentes estratos da populao ao uso dos recursos econmicos, polticos e culturais10 . Se o modelo predominante na teoria econmica estabelecida pode constituir-se em um obstculo para as experincias de desenvolvimento local, algumas caractersticas sociais das comunidades, onde essas experincias se do, parecem mostrar a capacidade para transpor barreiras com xito, contrariando qualquer prognstico (Yruela & Guerrero, 1994). Tendo em vista a reviso do papel do Estado quanto ao seu nvel de interveno nos diferentes setores da economia, assim como a necessidade de se gerar novos conceitos de poltica para o planejamento do meio rural, o envolvimento dos atores sociais beneficirios desse processo mostra-se como fundamental para o seu desenvolvimento sustentvel. No h regras para o envolvimento dos atores na elaborao e implantao do planejamento regional integrado. As estratgias tm que ser sintonizadas com as condies especficas da regio considerada (Volker, 1997). Para isso, necessrio que haja colaborao11 entre os diferentes atores, que significa mais que apenas predisposio para negociar e buscar objetivos comuns. Esse processo deve ser muito dinmico, para poder rever qualquer deciso durante o transcorrer das atividades programadas. muito comum haver frustraes e decepes, com conseqente dissoluo do grupo, devido a falhas e omisses no transcorrer do processo. H necessidade, portanto, de haver flexibilidade institucional e organizacional e predisposio das lideranas para que isso no ocorra.
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Alguns estudos sobre agrocidades mediterrneas do sul da Europa tm mostrado experincias locais de desenvolvimento. Tambm em toda a Espanha e em muitos outros pases europeus tm-se registrado casos de industrializao difusa e outras. formas de desenvolvimento local. O que h de significativo em todas essas experincias que em sua aplicao se destacam variveis como a integrao cultural da comunidade, a criao de uma certa conscincia coletiva, a existncia de determinadas caractersticas da estrutura social que tm permitido criar e reproduzir os recursos humanos, as atitudes e os valores necessrios par mobilizar oportunidades. Todas apontam na direo de uma orientao social para o desenvolvimento, gerada no mbito local (Yruela & Guerrero, 1994). Segundo Selin & Chavez (1995, p.190): colaborao implica o processo de deciso comum para a soluo de problemas, onde o poder compartilhado, e os atores indivduos, grupos e organizaes formais - assumem responsabilidades coletivas por suas aes e subsequentes resultados dessas aes.

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Segundo Pretty (1996), h duas vises distintas sobre a participao. Uma a de que ela aumenta a eficincia, pois as pessoas concordam e assumem posio ativa na implementao das decises. A outra considera que a participao um direito bsico, no qual o principal objetivo a mobilizao para aes coletivas, fortalecimento e construo institucional. Tambm de acordo com esse autor, h sete tipos de participao: manipulada, em que h representantes da sociedade nas comisses oficiais, mas aos mesmos no delegado nenhum poder; passiva, onde h apenas comunicao do que j foi decidido ou do que j aconteceu; por consulta, refere-se situao em que as pessoas so consultadas ou respondem questionrios, mas os agentes externos que definem os problemas e os processos de coleta de informaes, controlando portanto as anlises; por incentivos materiais, onde as pessoas contribuem em troca de alimento, dinheiro ou outras formas de incentivo; funcional, que se resume a discusses em grupo para atingir objetivos predeterminados e vista por agncias externas como um meio de atingir metas de projetos com custos reduzidos; interativa, na qual as pessoas participam na anlise conjunta, no desenvolvimento de planos de ao, na formao ou fortalecimento de instituies locais, e na disponibilizao dos recursos a serem utilizados, por meio de mtodos interdisciplinares que buscam perspectivas mltiplas e fazem uso do processo de aprendizagem sistmico e estruturado; e mobilizao prpria, em que a participao das pessoas independe de instituies externas, podendo ou no desafiar as distribuies existentes de riqueza e poder. Pode-se assumir que um projeto se torna mais efetivo medida que se move do primeiro para o ltimo tipo. Portanto, os quatro primeiros tipos podem ser considerados como sendo de no-participao. Entretanto, muitas das vezes a separao no to evidente, havendo processos que envolvem caractersticas concomitantes e complementares dos diferentes tipos apresentados. sempre oportuno, quando se estiver desenvolvendo um processo participativo, identificarse as suas caractersticas a fim de que se possa antever possveis distores nos seus resultados e corrigi-las. Apesar de toda essa caracterizao sobre o processo de participao, qualquer que seja ele, no h garantia de que as aes efetivamente ocorram, ou seja, a participao no significa necessariamente ao. Por sua vez, a efetividade dos projetos de desenvolvimento local depende tambm do conhecimento de determinadas atitudes, valores e orientaes culturais, assim como determinadas caractersticas da estrutura social, para
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que as iniciativas possam emergir de modo coletivo, participativo e integrado e no de modo individual, com predominncia de interesses pessoais (Yruela & Guerrero, 1994). Entretanto, para que essas interaes ocorram, deve haver mecanismos para ativ-las e estimul-las, a fim de que ocorram de modo organizado e para que venham a contribuir para um novo processo social, em que as oportunidades se apresentem igualmente a todos os atores. Deixar que essas iniciativas se construam espontaneamente deixar que os grupos mais fortes e organizados predominem mais uma vez. Na Figura 1 so apresentadas as relaes existentes entre os componentes do processo de sustentabilidade para o desenvolvimento rural. Observa-se uma interdependncia entre eles, sendo que tanto os meios como os fins apresentam limites que so estabelecidos com base na tica e no contexto em que o processo se insere. Por isso, a participao comunitria em cada local torna-se relevante no sentido de garantir a viabilidade e a legitimidade das iniciativas de desenvolvimento. Mas, ateno: a opo pelo envolvimento dos diferentes atores sociais nas tomadas de deciso acima de tudo uma posio poltica. Deve haver predisposio prvia do poder local com o propsito de promover o dilogo e a negociao, enfim, para a administrao de conflitos de interesses, que so caractersticas inerentes a um sistema democrtico. Mas o clima social, necessrio para que essas interaes ocorram, nem sempre pode ser criado pelo poder local, j com vcios e tendncias do passado, com vises ideolgicos e muitas vezes clientelistas dos grupos mais organizados. Cabe aqui, novamente, fazer referncia aos programas de microbacias hidrogrficas que tm sido desenvolvidos no Brasil. Esses programas tm se baseado no envolvimento e na participao dos diferentes atores do setor pblico e da iniciativa privada. No caso do Estado do Paran, os atores envolvidos no Programa Paran rural: subprograma de manejo e conservao do solo foram: Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento e as empresas a ela vinculadas, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR), Instituto Agronmico do Paran (Iapar) e Instituto Ambiental do Paran (IAP); prefeituras; sindicatos; associaes e outras entidades representativas de produtores; empresas de planejamento agrcola e assistncia tcnica; e cooperativas. Parte-se do princpio de que deve haver participao ativa de
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Limites e perspectivas ticas

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Desenvolvimento local e a democratizao dos espaos rurais

Estrutura institucional e estoque cientfico e tecnolgico

Instrumentos e procedimentos

Estratgias e esquema de ao

Atendimento de necessidades e princpios

Atingimento de metas econmicas, sociais e ambientais

MEIOS

Participao local planejamento implantao avaliao

FINS

Contexto local regional e nacional

Figura 1. O processo da sustentabilidade para o desenvolvimento rural

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todas essas entidades atravs de estruturas organizacionais e operacionais que a facilitem (Fleischfresser, 1997). Mais recentemente, a Lei no 9.433, de 08.01.1997, estabeleceu a bacia hidrogrfica como unidade de gesto para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, bem como a constituio de conselhos e comits para a formulao e gesto de polticas pblicas no assunto, com a participao do poder pblico e de representaes da sociedade. Ortega (1998) ressalta que essa lei se traduz em uma oportunidade para a formulao e gesto de projetos de desenvolvimento local/regional, gerando, por meio dos comits de bacias hidrogrficas, um novo espao institucionalizado para a concertao de interesses. Em suma, o tema do desenvolvimento local ganha importncia no cenrio de redemocratizao do Pas como uma alternativa de interveno articulada de novos atores sociais e polticos na reorientao da ao do Estado, para atender aos objetivos de construo da cidadania e da melhoria da qualidade de vida da sociedade (Bava, 1996). Entretanto, para o exerccio pleno da democracia, h muitos desafios a serem vencidos, entre os quais as barreiras culturais existentes para a consolidao das representaes; o poder de grupos fortes j consolidados; a falta de homogeneizao na educao formal dos representantes dos atores sociais; a inexistncia de representaes de alguns atores; a abertura poltica local para facilitar a participao nas discusses e decises; a transparncia em todas as etapas de discusso e deciso; a adoo de mecanismos de monitoramento e avaliao dos resultados, com correo dos rumos, se necessrio; e a segurana de que as decises sejam mantidas pelo poder executivo municipal. Enfim, o objetivo final desse processo promover a democratizao dos espaos urbanos e rurais, de modo que sejam priorizados o livre acesso s oportunidades pelos diferentes atores sociais, com aumento de emprego e renda, melhorando o bem-estar social e a qualidade de vida dos atores menos favorecidos no processo de desenvolvimento centralizado. O desenvolvimento local deve ser acima de tudo um processo de reconstruo social, que deve se dar de baixo para cima e contar com a participao efetiva dos atores sociais (Campanhola & Graziano da Silva, 1999). No entanto, as dificuldades para a organizao de pessoas com interesses afins e para a prtica participativa ainda se constituem em uma grande barreira ao exerccio da democracia em nosso pas. No h regras ou modelos predeterminados
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para a definio consensual dos objetivos e metas que conduzam ao desenvolvimento local, pois este em essncia um processo microssocial de construo coletiva, onde prevalecem as necessidades sociais e culturais, mas que devem estar sincronizadas com as oportunidades locais de desenvolvimento, tanto nos aspectos econmicos da insero no mercado, como nos aspectos dos recursos naturais disponveis e de sua conservao. CONSIDERAES FINAIS O processo da globalizao no resolveu os problemas sociais e econmicos, ao contrrio, tem contribudo para aumentar ainda mais as diferenas entre os pases desenvolvidos e aqueles em desenvolvimento, levando muitas vezes ao crescimento da pobreza e da excluso social. Por sua vez, o processo de desenvolvimento local traz consigo novas perspectivas de adequao das polticas pblicas nacionais s peculiaridades regionais, e dos espaos urbanos e rurais, em sua dimenso fsica, econmica, social e cultural, respeitando, portanto, todos os preceitos do desenvolvimento sustentvel. Esse processo reflete tambm as interrelaes entre essas dimenses e a sua dinmica, tendo sido acelerado pelas novas tendncias da globalizao, da descentralizao, do planejamento e da gesto dos recursos naturais, e das novas representaes dos atores sociais locais. Isso tudo vem colocando em xeque muitas das estruturas pblicas quanto sua adequao e desempenho na gesto das polticas econmicas e sociais. Tem havido tambm uma maior relao entre as atividades econmicas, em cadeias e em estruturas de rede, e a transferncia para o meio rural de muitas atividades de caractersticas tipicamente urbanas. Essas caractersticas, por sua vez, impem novas dificuldades de se gerir os espaos com base apenas nos limites fsicos j estabelecidos, bem como atravs de polticas rurais setorizadas. Os limites geopolticos atuais no so os mais adequados quando se enfatiza as iniciativas de desenvolvimento local. O municpio pode no ser a unidade mais representativa para o desenvolvimento local se forem levadas em conta as economias locais e suas redes de integrao, os atores sociais envolvidos, os ecossistemas, e as bacias hidrogrficas. Algumas iniciativas tm buscado resolver essa limitao espacial mediante consrcios intermunicipais, principalmente no que se refere ao gerenciamento da qualidade dos recursos hdricos, usando
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como unidade de referncia a bacia hidrogrfica, e estabelecendo parcerias com a iniciativa privada, ONGs, associaes de produtores, sindicatos rurais, etc. As decises conjuntas, a diviso de responsabilidades quanto aos recursos e execuo de planos de ao, e o comprometimento das representaes sociais tm conferido sucesso a essas iniciativas. Portanto, a gesto do espao evidencia a necessidade de se manter uma certa flexibilidade na definio dos limites geogrficos para as aes de desenvolvimento local, uma vez que os limites mais adequados podem variar com os objetivos a serem perseguidos. Cabe ressaltar que todo esse processo de valorizao das iniciativas locais uma realidade nos pases desenvolvidos, muitos dos quais j possuem uma estrutura de participao democrtica e uma sociedade civil muito mais organizada. Mas, mesmo no Continente Europeu, por exemplo, h diferenas marcantes, estando a regio norte muito mais avanada que a regio sul. Na Espanha, pode-se identificar diversos tipos de agentes com estratgias mais ou menos inovadoras, como: cooperativas para a comercializao de produtos agrcolas ou pecurios, associaes culturais ou de defesa do patrimnio artstico, algumas pequenas iniciativas empresariais voltadas s atividades de construo ou turismo rural, grupos de defesa da natureza, etc. Mas os autores destacam que essas iniciativas privadas no constituem uma entidade coesa, observando-se uma reduzida capacidade de articulao entre si e de acesso a informaes, havendo ainda forte dependncia das instituies pblicas ou de agentes externos ao local de atuao. Esses traos se acentuam de modo paralelo ao grau de depresso das zonas estudadas, o que mostra a debilidade dos fatores organizacionais nos territrios rurais considerados (Arnalte, 1998). A grande questo que surge que nos pases desenvolvidos nos pases do norte da Europa, em particular j ocorre a articulao de novos atores rurais, que envolve, alm dos produtores e trabalhadores agrcolas e suas associaes, os grupos de interesse no-agrcolas, que trazem uma nova viso e novas perspectivas para o desenvolvimento rural, que deixa de se fundamentar unicamente na produo agrcola para envolver a pluralidade de interesses que esto presentes no espao rural atual. Entretanto, nos pases europeus sulistas esse estgio de articulao local incipiente e no atingiu o nvel dos pases do norte. Nesse caso, h ainda o debate sobre a existncia ou no de uma nova identidade rural, ou seja, aventa-se a ocorrncia de uma crise de identidade em que o princpio da unidade do setor agrcola cedeu lugar pluralidade, gerando uma nova dinmica e valores culturais que se identificam com o local e que
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so diferentes daqueles que dominaram a sociedade rural tradicionalmente agrcola (Moyano, 1999). Com isso, surgem novos temas na agenda poltica agrria e de desenvolvimento rural que vo muito alm da produo agropecuria, quais sejam: a gerao e a no destruio do emprego, a eqidade na distribuio dos recursos gerados e da qualidade alimentar, o manejo da paisagem e a proteo do meio ambiente. Em nosso pas, a situao bem diferente, mesmo se tomarmos como referncia os pases europeus do sul, que esto mais atrasados no processo que os pases do norte europeu. A questo agrria est longe de ser resolvida, bem como a do emprego rural e a da concentrao da renda rural gerada. O problema da conservao dos recursos naturais ainda tratado de modo superficial e pontual, no havendo uma poltica ambiental para o espao rural que promova o seu desenvolvimento sustentvel; o que h hoje uma lei nacional de carter punitivo, sendo pouco consideradas as diferenas e particularidades locais. Embora j se observe a pluriatividade da famlia membros combinando atividades agrcolas com no-agrcolas , a sua incidncia ainda baixa, concentrando-se em atividades que remuneram pouco e que exigem baixa qualificao profissional. A tendncia de que aumente o contingente de famlias rurais pluriativas e no-agrcolas, pois as rendas agrcolas tm diminudo nas ltimas duas dcadas e a estrutura de produo agrcola moderna adotada em muitas regies, com base na mecanizao e no uso de insumos, no absorver a mo-de-obra rural excedente. Em resumo, no nosso caso, a discusso poltica avanou muito pouco no sentido de incorporar as novas dinmicas no-agrcolas que esto presentes no espao rural, assim como no se est buscando viabilizar formas inovadoras de gesto local, com a adoo da estratgia bottom up, que consiste da articulao verdadeira das iniciativas da sociedade rural agrcola e no-agrcola. Dentre os entraves para que isso ocorra podemos citar: a vigncia de uma poltica da modernizao agrcola, atualmente menos calcada em instrumentos econmicos e mais nas instituies pblicas de ensino, de pesquisa e de extenso, que desempenham suas funes com o enfoque essencialmente agrcola, desconsiderando as possibilidades no-agrcolas j presentes no mundo rural, como o turismo, comrcio de mercadorias, artesanato, festas e feiras agropecurias, entre outros. E pior de tudo: entre ns, ainda prevalece o corporativismo agrrio tradicional de corte setorial agrcola, clientelista, elitizado,
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que no oferece perspectivas para a construo de um espao local (e rural) a partir das bases (bottom-up) e com a orquestrao de interesses desejada e necessria entre os diversos atores sociais, que viabilize a prtica democrtica e o exerccio pleno da cidadania. Ao contrrio: muitas das experincias de impulsar o desenvolvimento local esbarram no poder local dos grandes proprietrios rurais que captaram todos e quaisquer novos fluxos de oportunidades, impedindo a emergncia de novos atores sociais e de novas oportunidades de gerao de emprego e renda fora dos padres tradicionais das atividades agrcolas ali predominantes h dcadas. Para que o desenvolvimento local possa efetivamente fazer parte de uma poltica nacional de desenvolvimento rural ainda h muitos problemas a resolver. Entre algumas propostas de encaminhamento para a soluo desses entraves, destacam-se: a) Estimular a implementao de programas e projetos de desenvolvimento local que possibilitem a emergncia de novos atores sociais e um reordenamento territorial com a criao de novos espaos rurais que no sejam necessariamente confinados aos limites geogrficos dos atuais municpios, de modo a introduzir outras variveis econmicas, sociais e ambientais que sejam mais coerentes com as oportunidades emergentes de atividades produtivas e de servios. b) Adotar medidas de polticas pblicas que efetivamente descentralizem programas e projetos, transferindo a responsabilidade pelo planejamento e gesto para organizaes que atuam em nvel local. c) Revisar a estrutura e a organizao das trs esferas do poder executivo federal, estadual e municipal para a diviso entre elas de atribuies, de coordenao e de execuo, de modo a enfatizar a co-responsabilidade e a complementao institucional e financeira, eliminando-se sobreposies e conflitos de atuao e privilegiando-se polticas rurais intersetoriais. d) Estabelecer mecanismos ou estruturas que promovam o processo participativo das diferentes representaes dos atores sociais do meio rural de segmentos agrcolas e no-agrcolas , de modo a estimular a formao de conscincia e o exerccio democrtico; deve haver o monitoramento e a avaliao peridica das aes programadas e
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implementadas, divulgando e discutindo os seus resultados com a comunidade, a fim de conferir transparncia ao processo e de prezar pela sua continuidade mesmo diante das mudanas peridicas no poder executivo municipal. e) Estimular a organizao dos produtores e trabalhadores rurais por meio de associaes ou cooperativas, com o propsito de legitimar a sua participao nas tomadas de deciso; essa ao muito importante, pois geralmente os segmentos mais desfavorecidos so os mais desorganizados. f) Prover, principalmente aos jovens dos segmentos mais desfavorecidos do meio rural, educao formal em reas tcnicas necessrias, de modo a capacit-los no s para competirem no mercado de trabalho como tambm para participarem do processo de discusso e deciso em igualdade com as representaes mais fortalecidas. g) Adequar e descentralizar a legislao ambiental federal referente ao meio rural, para facilitar o planejamento e as aes locais que conduzam sustentabilidade. h) Controlar a expanso da fronteira agrcola em reas de ecossistemas frgeis e no-transformados, e exigncia de avaliaes de impacto ambiental para quaisquer atividades econmicas do meio rural, com base em mtodos que privilegiem as caractersticas e parmetros de cada local. i) Introduzir medidas de estmulo elaborao e implantao de agendas locais de gesto ambiental do meio rural, considerando o estabelecimento de mecanismos e recursos financeiros e de infra-estrutura, tendo como referncia a Agenda 21. j) Introduzir mecanismos facilitadores ou protecionistas, sempre que necessrio, para a insero dos produtos e servios na economia local e nas cadeias e redes econmicas intersetoriais das esferas regional e nacional, oferecendo maiores privilgios e oportunidades de diferenciao social aos segmentos menos favorecidos. Resumindo, podemos dizer que o desenvolvimento local acima de tudo o exerccio da cidadania. Por isso no um processo esttico, mas um processo permanente de construo e de novas conquistas, no se restringindo apenas
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ao atendimento das demandas sociais bsicas. Outro grande desafio refere-se construo de polticas de desenvolvimento que consigam articular o projeto local com o projeto global, de modo a preservar o fim ltimo que a gerao de renda e a diminuio das desigualdades sociais, transformando as dificuldades e obstculos em oportunidades. A total retirada do Estado como agente regulador no vai resolver os problemas sociais bsicos dos pases em desenvolvimento. O que deve haver uma reorientao da atuao do Estado, com diviso clara de funes entre as diferentes esferas do poder pblico e entre as suas diferentes instituies, privilegiando a participao local e a consolidao de polticas pblicas harmonizadas que viabilizem as demandas globais, regionais e locais. Portanto, as novas tendncias apresentadas quanto globalizao, descentralizao/municipalizao, gesto local dos recursos naturais, e organizao dos atores sociais so mecanismos facilitadores do processo de desenvolvimento local, mas ainda apresentam muitas dificuldades e contradies para a sua viabilizao, por terem que romper com uma cultura e uma estrutura organizacional pblica que foi idealizada e construda com objetivos distintos dos que so atualmente apresentados. AGRADECIMENTO Agradecemos ao Dr. Geraldo Stachetti Rodrigues, da Embrapa Meio Ambiente Jaguarina/SP, pelas crticas e sugestes apresentadas ao texto preliminar. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AIYAR, S.S.; PIRIOU-SALL, S.; MCLEAN, K.; WILLIAMS, M. The political economy of democratic decentralization. Washington, DC: World Bank-Agricultural & Natural Resources Department, 1996. 4p. (Toward Sustainable Production Systems and Rural Poverty Reduction. Dissemination Notes, 9). ALMEIDA, M.H.T. de. Federalismo e polticas sociais. In: AFFONSO, R.; SILVA, P.L.B., org. Federalismo no Brasil: descentralizao e polticas sociais. So Paulo: FUNDAP, 1996.
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