ISSN 1980-5772 eISSN 2177-4307

DOI: 10.5654/actageo2012.0611.0001 ACTA Geogrfica, Boa Vista, v.6, n.11, jan./abr. de 2012. pp.07-21.

CONCILIANDO A FOME COM A VONTADE DE PRODUZIR: A TRANSVERSALIDADE NAS POLTICAS PBLICASi

Reconciling hunger with the desire to produce: transversality in public policy Ante el hambre, la gana de producir: la transversalidad en las polticas pblicas

Cludio Beckeri i Flvio Sacco dos Anjosi i

Universidade Federal de Pelotas
Resumo Este artigo aborda o processo de implantao do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), e suas implicaes no contexto da segurana alimentar e nutricional das populaes implicadas. O trabalho baseia-se em dados e informaes obtidos atravs de pesquisa realizada em municpios do extremo sul gacho. Os autores objetivam demonstrar que a interveno estatal pode ser capaz de interferir na dinmica produtiva das famlias rurais, possibilitando novas perspectivas para a sua reproduo social. A concepo de polticas pblicas estruturantes compatvel com a nova abordagem do desenvolvimento, que concebe a economia como uma estrutura ampla. Quanto distribuio e abastecimento agroalimentar das populaes, possvel vislumbrar o amplo espectro do programa, sobretudo no mbito da segurana alimentar. Verificou-se alguns impactos provocados pelo programa, em especial a incluso de grupos sociais marginalizados no processo produtivo; a valorizao dos produtos regionais; a retomada de prticas de autoconsumo entre os agricultores familiares, alm de contribuir positivamente para o desenvolvimento rural. Palavras-chave: agricultura familiar; segurana alimentar; polticas pblicas; desenvolvimento rural. Abstract The article discusses the process of deploying the Food Acquisition Programme and its implications in the context of food safety and nutrition of the people involved. The work is based on data and information obtained on an exploratory study in southern Rio Grande do Sul state, Brazil. The authors seek to show that the state intervention may be capable to interfere in the productive dynamic of rural families, opening new perspectives for their social reproduction. The conception of empowering public policies is in accord to the new approach to development, which conceives economy as a wide structure. As to food distribution and supply of those populations, it is possible to see the wide fashion of the programme, in special in the alimentary safety. It was found some impacts caused by the programme, in particular the inclusion of marginalized social groups in the production process; the recognition of region products; the encourage in rural families the consume of their own farm's production, as well as contribute positively to rural development. Keywords: family farming; food security; public policies; rural development. Resumen Este artculo aborda el proceso de implementacin del Programa de Adquisicin de Alimentos (PAA) y sus implicaciones en el contexto de la seguridad alimentaria y Nutricional de las poblaciones involucradas. El trabajo se basa en los datos y la informacin obtenidas a travs de la investigacin llevada a cabo en sur de Rio Grande do Sul, Brasil. Los autores se proponen demostrar que la intervencin del Estado puede interferir en la dinmica de la produccin de las familias rurales, abriendo nuevas perspectivas para su reproduccin social. El concepto de empoderamiento de las polticas pblicas es compatible con el nuevo enfoque de desarrollo, que concibe la economa como una estructura amplia. El suministro de productos agroalimentarios y la distribucin de las poblaciones, es posible vislumbrar el amplio espectro de programas, especialmente en el campo de la seguridad alimentaria. Se encontr algunos impactos del programa, en particular la inclusin de los grupos sociales marginados en el proceso de produccin, el valor de los productos regionales, la reanudacin de las prcticas de autoconsumo de los agricultores y contribuir positivamente al desarrollo rural. Palabras clave: agricultura familiar; seguridad alimentaria; polticas pblicas; desarrollo rural.

INTRODUO O presente artigo examina o tema das polticas pblicas e da segurana alimentar, a partir de pesquisa levadas a efeito pelo Programa de Ps-graduao em Sistemas de Produo Agrcola Familiar e Departamento
actageo.ufrr.br

de Cincias Sociais Agrrias da Universidade Federal de Pelotas, conduzida graas ao apoio do Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico (CNPq). O que aqui nos propomos a analisar refere-se investigao empreendida sobre a
Enviado em julho/2011 - Aceito em abril/2012

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implantao e do Programa de Aquisio de Alimentos numa regio especfica da geografia sulriograndense. Como oportunamente mostraremos, a dinmica que acompanhou essa poltica pblica mostra-se como tema que atualmente ganha relevo no curso das estratgias governamentais no mbito da segurana alimentar, do desenvolvimento rural, da incluso social e reduo da pobreza e das desigualdades. Nesse estudo elegemos a agricultura familiar como categoria analtica, levando em conta as interfaces que essa forma social de produo guarda em relao aos imperativos da produo sustentvel e a construo de novos canais de abastecimento. O presente trabalho centra-se no exame destas questes, o qual converge para a anlise de uma experincia prtica de operao do programa no extremo sul gacho. No sentido de balizar

noo de food security mostra-se como central para nossa abordagem. A formulao de polticas pblicas tambm pode ser analisada de diversas formas, principalmente em relao aos seus resultados finais. Parte-se do suposto que vrias aes governamentais convergem para alcanar a emancipao dos indivduos e coletividades, particularmente os que se vem submetidos privao de suas liberdades substantivas no sentido atribudo por Amartya Sen. Esse esforo implica no af de conciliar algumas aes de carter emergencial com outras de cunho estrutural, via capacitao e a reinsero das pessoas no mercado de trabalho. A proviso pblica torna-se essencial para interferir em distores historicamente consolidadas e para oferecer oportunidades aos segmentos estratgicos, como o caso da agricultura familiar que, conforme indicam alguns estudos (GUANZIROLI, 2001; VEIGA, 2002; SACCO DOS ANJOS 2003) responde por aproximadamente 80% das exploraes agrrias atualmente existentes em nosso pas, sendo responsvel por cerca de um tero do valor bruto da agropecuria nacional, no obstante ocupar escassos 30% da rea agricultvel. A QUESTO DA SEGURANA ALIMENTAR O conceito de segurana alimentar gera grande controvrsia, incluindo atualmente a questo da soberania e da sustentabilidade alimentar. A soberania alimentar concede importncia autonomia alimentar dos pases e est associada gerao de emprego dentro do pas e menor dependncia das importaes e flutuaes de preos do mercado internacional. A sustentabilidade

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as abordagens utilizadas na pesquisa, torna-se imprescindvel esclarecer quais as concepes de segurana alimentar e de poltica pblica em que nos baseamos para a aproximao que desencadeamos com a realidade concreta. Em primeiro lugar, preciso mencionar que a anlise da segurana alimentar pressupe interpretaes ou acepes distintas . A primeira delas comporta o enfoque centrado apenas na qualidade do alimento em si (safety food). A segunda definio contempla as questes relacionadas s formas de acesso por parte do conjunto da populao (produo e distribuio) ou o que se conhece como food security. Usaremos neste trabalho o conceito ligado noo de soberania e disponibilidade de alimentos das populaes, preservao de costumes e prticas relacionadas com o direito de acesso a uma dieta alimentar satisfatria, portanto a
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refere-se capacidade de promover a satisfao das necessidades alimentares da populao no curto prazo, sem que haja sacrifcio dos recursos naturais, tornando possvel a preservao das condies ecolgicas que garantam a disponibilidade de alimentos para as geraes futuras. Nesta perspectiva, o tema passou a ter um carter estratgico para o desenvolvimento social, sendo a principal proposta de poltica governamental do Brasil, durante a ltima dcada, na rea de alimentao e nutrio. Por outra parte, a definio clssica de segurana alimentar estabelecida pela FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) assume como premissa uma situao na qual todas as pessoas, durante todo o tempo, possuam acesso fsico, social e econmico a uma alimentao suficiente, segura e nutritiva, que atenda a suas necessidades dietrias e preferncias alimentares para uma vida ativa e saudvel. (BELIK, 2003, p.13). possvel notar a amplitude deste conceito, que contempla aspectos que afetam no somente disponibilidade de alimento, mas tambm a sua qualidade nutritiva. Enfatiza os aspectos do acesso, qualidade e suficincia, valorizando os hbitos alimentares adequados, ao mesmo tempo em que situa a segurana alimentar e nutricional como condio elementar de cidadania. O tema ganhou destaque a partir do reconhecimento das conseqncias nefastas da revoluo verde, as quais ampliaram as discusses acerca da insegurana alimentar que acomete pases e continentes que se incorporaram a esse padro produtivo, marcado pela nfase na busca incessante de incremento de produtividade dos cultivos e

criaes e na omisso em relao aos impactos produzidos pelo uso indiscriminado de adubos sintticos e agrotxicos. Neste sentido, a FAO apresentou, em 1983, um novo conceito de segurana alimentar, baseado em trs grandes objetivos: a oferta adequada de alimentos, a estabilidade da oferta e do mercado dos alimentos e a segurana no acesso dos alimentos ofertados. Dessa forma, mais do que a disponibilidade de alimentos, a capacidade de acesso por parte dos povos assume o status de questo crucial para a segurana alimentar. A partir de ento, ela aparece associada garantia de poder aquisitivo da populao, crescimento econmico, redistribuio de renda e reduo de pobreza (VALENTE, 1995). De fato, a questo da fome um problema estrutural e no somente circunscrito esfera da oferta de alimentos. De acordo com Sen (2000), a fome relaciona-se ao funcionamento de toda economia e, mais amplamente, ao das disposies polticas e sociais que podem influenciar, direta ou indiretamente, o potencial das pessoas para adquirir alimentos e obter sade e nutrio. Assim sendo, Subnutrio, fome crnica e fomes coletivas so influenciadas pelo funcionamento de toda a economia e de toda a sociedade no apenas pela produo de alimentos e de atividades agrcolas. crucial examinar adequadamente as interdependncias econmicas e sociais que governam a incidncia da fome no mundo contemporneo. Os alimentos no so distribudos na economia por meio da caridade ou de algum sistema de compartilhamento automtico. O potencial para comprar os alimentos tem que ser adquirido. (SEN, 2000, p.190. Grifos no original)

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O mesmo autor ainda trata do entitlement que cada pessoa desfruta para acessar uma quantidade adequada de alimentos. Este intitulamento determinado por trs fatores: dotao, possibilidades de produo e condies de troca. Estas condies dizem respeito basicamente venda da fora de trabalho, o acesso aos meios de produo e aos mecanismos de mercado nos quais as pessoas esto inseridas. Na consolidao do atual conceito de segurana alimentar identifica-se a incorporao sucessiva de outras acepes, tais como: alimento seguro, pressupondo que o mesmo esteja livre de contaminao biolgica ou qumica; qualidade do alimento, reunindo atributos relacionados aos aspectos nutricionais, biolgicos e da tecnologia de produo, balanceamento da dieta, informao e opes culturais, considerando os hbitos

presidncia da repblica em 2002 (SACCO DOS ANJOS et al. 2008). No obstante, a luta contra a fome resultante de um processo histrico de mais de duas dcadas de mobilizao social. O programa Fome Zero , em verdade, um grande marco atravs do qual se aglutina um conjunto de programas de carter imediato e de natureza estrutural, instrumentos de polticas pblicas que sero tratados a seguir. P O L T I C A S P B L I C A S E

DESENVOLVIMENTO Nos anos recentes o tema de desenvolvimento sofreu interessantes modificaes, principalmente a partir do reconhecimento diante da necessidade de rejeio de uma viso compartimentada do processo de desenvolvimento. Desta forma, As razes para adotar uma abordagem mltipla do desenvolvimento tornaramse mais claras em anos recentes, em parte como resultado das dificuldades enfrentadas e dos xitos obtidos por diferentes pases ao longo das ltimas dcadas. Essas questes relacionam-se estreitamente necessidade de equilibrar o papel do governo e de outras instituies polticas e sociais com o funcionamento dos mercados. (SEN, 2000, p.151) Nessa abordagem, o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. No pode estar associado somente com crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), aumento da renda per capita, industrializao, avano tecnolgico ou modernizao. Esses cinco elementos so obviamente importantssimos como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades so essencialmente determinadas pelo acesso

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alimentares da populao-alvo das polticas pblicas. Alm desses aspectos, Passa-se tambm a considerar a questo da eqidade e da justia, especialmente no que tange s relaes ticas entre a gerao atual e as futuras geraes, o uso adequado e sustentvel dos recursos naturais, do meio ambiente e do tipo de desenvolvimento adotado. Entrou em pauta a discusso dos modos-de-vida sustentveis. O direito alimentao passou a se inserir no contexto do direito vida, dignidade, auto-determinao e satisfao de outras necessidades bsicas. (VALENTE, 1995, p.3) Nos ltimos anos, a questo alimentar converteu-se em matria de importantes debates e objeto privilegiado de interveno estatal. Chegou inclusive a ser assumida como pea da retrica oficial e de grupos de interesse na arena poltica que culminou com a vitoriosa campanha de Lus Incio Lula da Silva

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sade, educao e direitos civis. Dessa forma, perceber o desenvolvimento como expanso de liberdades substantivas faz com que a ateno estivesse direcionada para os fins que o tornam importante e no para os meios (SEN, 2000). Esse ponto de vista vem sendo levado em conta nas abordagens que retomam a questo do desenvolvimento na atual conjuntura. No plano da atuao governamental, emergem algumas aes que vo ao encontro a esta nova abordagem. Esse precisamente o caso da aposta nos chamados mercados institucionais. O advento deste instrumento de poltica pblica pode ser visto como um via de desenvolvimento rural, a qual no contempla apenas o plano econmico, mas, sobretudo, a melhoria da qualidade de vida das populaes rurais e o estabelecimento de novas relaes com outros atores econmicos. Neste sentido, No contexto dos pases desenvolvidos, a necessidade de iniciativas de poltica pblica na criao de oportunidades sociais tem importncia crucial. [...] no passado dos atuais pases ricos [...] o amplo compartilhamento dessas oportunidades sociais possibilitou que o grosso da populao participasse diretamente do processo de expanso econmica. (SEN, 2000, p.170) Conforme Souza (2006), entre as diversas definies e modelos de polticas pblicas, podemos extrair e sintetizar alguns elementos julgados essenciais, a saber: i) a poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz; ii) a poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes; iii) a poltica pblica

abrangente e no se limita a leis e regras; iv) a poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados; v) a poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo; vi) a poltica pblica envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm implementao, execuo e avaliao. De acordo com Takagi et al. (2006) necessrio promover a articulao das polticas estruturais com as polticas emergenciais de combate fome. Entre as polticas estruturais prioritrias, destacam-se as polticas de gerao de emprego e renda, como a expanso do microcrdito, a qualificao profissional, o estmulo a micro empreendimentos, a realizao de uma reforma agrria que amplie o acesso terra, a expanso da previdncia social para as pessoas em regime informal de trabalho, includas as famlias rurais, e algumas adequaes na poltica agrcola no mbito da comercializao e acesso aos mercados. nesse plano que se inscrevem algumas aes do Programa Fome Zero, que foi concebido para articular polticas pblicas emergenciais com polticas estruturais. No primeiro caso temos as polticas de transferncia direta de renda (bolsa-escola, bolsa-famlia, etc.), distribuio de alimentos, merenda escolar, etc. No segundo caso constam aes voltadas reordenao fundiria, apoio instalao de jovens agricultores, acesso a polticas pblicas de fomento produo da agricultura familiar, entre outras. exatamente neste contexto que emerge o Programa de Aquisio de Alimentos PAA, o qual abordaremos mais detalhadamente na prxima seco.

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O PAA E A SUA IMPORTNCIA O Programa de Aquisio de Alimentos se insere no mbito do conjunto de polticas que fazem parte do Programa Fome Zero. Neste caso, buscou-se construir uma proposta de segurana alimentar para o pas, levando-se em considerao o papel decisivo desempenhado pela agricultura familiar. Desse fato decorre a necessidade de uma integrao entre as polticas de fomento produo e as polticas de abastecimento alimentar, processo este que se expressa atravs de trs eixos bsicos: a) articulao local de demandas dirigidas especificamente agricultura familiar; b) subveno ao consumo de alimentos s populaes em insegurana alimentar e, c) articulao entre polticas estruturais e polticas emergenciais. No propsito dos autores ressaltarem apenas os aspectos positivos do programa,

no sentido de reduzir as rendas agrcolas. Por outro lado, o acesso aos mercados est condicionado, cada vez mais, ao imperativo das exigncias das grandes superfcies de varejo. Diante dessas circunstncias, muitos agricultores optam por unir esforos no sentido de estabelecer estratgias de enfrentamento aos desafios da sociedade contempornea. O estudo realizado por Wilkinson (1997) afirma que o futuro da produo agrcola familiar depende menos da competitividade definida nos estreitos limites tecnolgicos e organizacionais do que no surgimento de uma coalizo de atores comprometidos com a redefinio das prioridades econmicas para a regio a partir do potencial produtivo do sistema de produo familiar. Entretanto, tambm as associaes e cooperativas de agricultores familiares frequentemente se defrontam com restries no que tange venda da produo de seus associados/cooperados. Assim sendo, o acesso a mercados sempre foi um dos maiores desafios para a consolidao destas entidades. O PAA foi justamente concebido como alternativa para superar este obstculo, estabelecendo uma nova relao entre, de um lado, os beneficirios de programas sociais, quais sejam, as pessoas em risco de insegurana alimentar, e de outro, os agricultores familiares, dedicados ao fornecimento de gneros alimentcios produzidos estabelecimentos. Para uma melhor compreenso da dinmica de funcionamento do aludido programa imprescindvel tomar conhecimento dos seus mecanismos em seus prprios

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tampouco descrever apenas os mecanismos operacionais deste. Porm, o exame da concepo e do funcionamento do PAA oferece-nos algumas possibilidades interessantes no sentido de explorar as mltiplas dimenses da segurana alimentar, bem como certas externalidades previstas e imprevistas na dinmica que acompanha essa poltica pblica. Mas h que levar em conta o fato de que a atual conjuntura trouxe consigo um quadro de desafios no que diz respeito afirmao da agricultura familiar como segmento estratgico para a produo de matrias primas e abastecimento alimentar das populaes. O processo de globalizao, com a crescente abertura dos mercados e exposio do tecido produtivo concorrncia imposta pelos pases capitalistas centrais aliado, ao aumento nos custos de produo, repercutem

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operacionais. O objetivo do PAA garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessrias s populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional e promover a incluso social no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. Nesse sentido, cabe reiterar que O PAA um instrumento de poltica pblica institudo pelo artigo 19 da Lei n. 10.696, de 02 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto n. 4.772, de 02 de julho de 2003, o qual foi alterado pelo Decreto n. 5.873, de 15 de agosto de 2006 . O Grupo Gestor do PAA, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e composto ainda pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e Ministrio da Fazenda. (MDS, 2005). O programa adquire alimentos, com iseno de licitao, por preos de referncia que no podem ser superiores nem inferiores aos praticados nos mercados regionais, at o limite de R$ 8.000,00 ao ano, por agricultor familiar que deve estar enquadrado no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Alm dos objetivos explcitos do programa, h outros que esto implcitos, como a questo da distribuio de renda, a circulao do dinheiro na economia local, a explorao mais racional do espao rural, o incentivo agrobiodiversidade e a preservao da cultura alimentar regional. O apoio produo para o autoconsumo, do excedente para comercializao e do subsdio ao consumo representam benefcios indiretos advindos da recuperao dos preos recebidos
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pelos produtores. H casos em que o simples anncio da compra pblica de determinada quantidade de produto suficiente para elevar os preos agropecurios, aumentando a remunerao do produtor com a venda no mercado local (DELGADO et al., 2005). Ainda segundo o autor citado, outro aspecto positivo seria o fato do PAA contribuir para a estruturao, organizao e planejamento da oferta no segmento produtivo que alcana. Isso porque a compra dos alimentos no desobriga os vendedores do cumprimento das regras de classificao, acondicionamento, sanitrias e de higiene inerentes comercializao de alimentos. Em termos operacionais, o programa composto pelas seguintes modalidades 1) Formao de Estoques pela Agricultura Familiar; 2) Compra Direta da Agricultura Familiar; 3) Compra com Doao Simultnea e, 4) Incentivo Produo e ao Consumo do Leite. A operacionalizao das aes de responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e da Companhia Nacional de Abastecimento Conab. A Compra com doao simultnea visa promover a articulao entre a produo de agricultores familiares e as demandas locais de suplementao alimentar e nutricional de escolas, creches, abrigos, albergues, asilos, hospitais pblicos, atendendo tambm aos programas sociais da localidade, tais como bancos de alimentos, restaurantes populares e cozinhas comunitrias. Em 2006, de acordo com dados da Conab, atravs desta modalidade foram contempladas 38.226 famlias de agricultores, em 867 municpios brasileiros, distribudos por 23 Estados, tendo sido adquiridas 59.934 toneladas de diversos produtos, ao custo de R$

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82,19 milhes. Os produtos foram distribudos em 740 municpios beneficiando 4,29 milhes de pessoas. No Quadro 1 apresentada uma relao de produtos comercializados pelos agricultores junto ao PAA de acordo segundo as grandes regies brasileiras. Como podemos ver, o cardpio de alimentos extremamente diversificado, refletindo as preferncias alimentares, a diversidade ambiental, a potencialidade dos sistemas produtivos e o saber-fazer das famlias rurais. Outro aspecto que se deve refletir sobre o potencial desse programa no sentido da valorizao dos produtos regionais. Diversos alimentos considerados apenas como de consumo domstico foram adquiridos pelo programa. Este igualmente o caso dos gneros oriundos do agroextrativismo, geralmente associado s comunidades

grupos tnicos de agricultores que colonizaram este territrio, a exemplo do queijo colonial, schimier, macarres, cucas, sucos, entre outros. Este dado denota uma das formas de expresso da segurana alimentar, qual seja, a da busca pela valorizao dos produtos regionais, com os quais a populao est habituada em sua dieta alimentar. Mas apesar dessas constataes, h um escasso nmero de trabalhos dedicados a investigar a dinmica do PAA no Brasil, fato que se deve curta existncia do programa e as reduzidas cifras disponibilizadas, no obstante os impactos produzidos em todo o territrio nacional3. A continuidade do programa, no entanto, no garantida, sendo talvez um fator que se apresenta como uma ameaa aos interesses dos grupos sociais implicados. Em face disso, o PAA seria uma poltica instvel, pois, embora tenha sido criado como um programa prioritrio de governo, ainda no adquiriu status de programa oramentrio na linguagem do Plano Plurianual de Governo (2004-2007). At o momento a situao est
Norte Aa Castanha do Brasil Cupuau Fub Gergelim Graviola Maxixe Peixes Pupunha Queijo Centro Oeste Banha suna Cupuau Farinha de banana Frango caipira Guariroba Melado

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tradicionais que vm sendo igualmente contempladas pelo PAA. Analisando os produtos da regio sul do pas, vemos que esto presentes os produtos que fazem parte da dieta tradicional dos
Nordeste Acar mascavo Azeite de babau Banana passa Beiju Bolinho de tapioca Cambraia Canjica Castanha de babau Castanha de caju Farinha de tapioca Mangaba Mel de abelha Ovo caipira Peixes Tapioca Vinagreira Xerm Sudeste Acar mascavo Atemoia Caj Caju Caqui Jabuticaba Jaca Manga Maxixe Melado de cana Ovos Po de queijo Queijos Rapadura Taioba

Sul Chs diversos Feijo orgnico Macarro Mel de abelha Molho de tomate P-de-moleque Pinho Queijo colonial Schimier caseira Suco orgnico Uva Cucas

Quadro 1. Alguns produtos adquiridos pelo PAA, segundo a regio de origem, em 2006. Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da Conab (2007).
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Figura 1. Localizao espacial dos municpios do Territrio Zona Sul do Estado-RS. Fonte: Embrapa Clima Temperado, Laboratrio de Geoprocessamento.

inalterada, permanecendo como uma ao oramentria singular, dentre as dezenas existentes no mbito da rubrica abastecimento alimentar, no possuindo ainda oramento prprio. O ALCANCE DO PAA NO EXTREMO SUL GACHO O presente estudo elegeu como recorte analtico a implantao do PAA no Territrio Zona Sul do Estado-RS, cuja localizao visualizamos na Figura 1. Trata-se de um universo emprico no qual h uma presena significativa de agricultores familiares, que pode ser comprovada pelo percentual de estabelecimentos agrcolas considerados de carter familiar, os quais representam cerca de

90% do total das unidades produtivas da regio. So cerca de 33 mil pessoas que desempenham suas atividades nestas reas (INCRA/SADE 2004; ITEPA, 2008). Reiteramos que, as informaes ora apresentadas so oriundas de fontes documentais dos operadores do programa, cujo levantamento foi feito no curso da pesquisa que originou o presente artigo. Esta investigao possibilitou identificar que o PAA foi amplamente difundido nos municpios que compem esta regio, conforme veremos adiante. O exame do panorama geral e do histrico da operacionalizao do programa na regio nos permitiu aferir que este instrumento poltica pblica se encaminha para o sexto ano de funcionamento neste territrio, sendo que

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Municpio Canguu Cristal Pelotas Rio Grande Santa Vitria do Palmar So Loureno do Sul

Ano 2003 + 2004 + 2005 + 2006 + + + + + 2007 + + + + + 2008 + + + + + +

Tabela 1. Relao dos municpios integrantes da microrregio de Pelotas-RS contemplados com o PAA, modalidade Compra com Doao Simultnea, entre 2003 e 2008. Fonte: Pesquisa de Campo (2008).

seu marco inicial data de outubro de 2003, no municpio de Pelotas-RS. Atravs da Tabela 1 so apresentados os municpios do sul gacho em que o Programa de Aquisio de Alimentos, atravs de uma modalidade especfica, foi operado entre os anos de 2003 a 2008. possvel notar uma ntida ampliao do programa nos anos analisados. No primeiro perodo, ou seja, at 2005, o PAA foi implantado apenas em Pelotas, passando a ser acessado pelos demais municpios a partir de 2006. Cabe salientar que a implantao de um projeto do PAA, na modalidade acima mencionada, requer o cumprimento de dois critrios: 1) agricultores familiares dispostos a produzir para o programa, na condio de beneficirios fornecedores, organizados em uma entidade formal (cooperativa ou associao) e, 2) pessoas em situao de insegurana alimentar, amparados por um ente legalmente constitudo, na condio de beneficirios consumidores. H evidentemente outras exigncias, contudo, estas so elementares. Esta compreenso importante para se entender a razo pelo no acesso de alguns municpios ao programa. O municpio de Pelotas foi o pioneiro na implementao do programa, cujo arranjo institucional encontra-se descrito a seguir: Aps a experincia exitosa do PAA em Pelotas, o programa foi expandido para outros municpios, onde houve novos arranjos institucionais capazes de organizar os segmentos envolvidos na operacionalizao do programa. Genericamente, o programa No caso de So Loureno do Sul e Pelotas a Superintendncia Regional da CONAB, a COOPAR [Cooperativa Mista dos Pequenos Agricultores da Regio Sul Ltda.] e a ONG CAPA [Centro de Apoio ao Pequeno Agricultor] assumem distintos papis, configurando um arranjo institucional permeado por fluxos ou conflitos de interesses, permitindo, relativamente, a equalizao de poderes e interesses. Num extremo tm-se os agricultores dos municpios de So Loureno do Sul, Pelotas e Canguu, organizados e articulados pela ONG CAPA (Pelotas); e, no outro extremo, as entidades beneficiadas, que, na totalidade, estavam localizadas no municpio de Pelotas. Esta conformao mostra que o municpio de Pelotas o principal beneficirio, mesmo que a responsabilidade formal esteja sob So Loureno do Sul. Essa conformao foi resultado dos laos sociais das pessoas envolvidas na implementao do PAA na regio de So Loureno do Sul e Pelotas, permitindo estabelecer mecanismos de mudana nas regras que governam a ao destes agentes. (MULLER et al., 2007, p.19).

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funciona com a elaborao de uma proposta de participao por parte de um grupo formal (associao ou cooperativa de agricultores familiares), que por intermdio de um cronograma de entrega previamente acordado, estabelece-se a entrega dos produtos aos beneficirios- consumidores. A criao de um comit ou do conselho de segurana alimentar nos municpios envolvidos tambm foi motivada a partir da operao do PAA. Os integrantes destes conselhos exercem a funo de acompanhamento do programa, reunindo-se periodicamente para avaliar o seu funcionamento. Estes organismos, alm de conferirem maior legitimidade ao processo de doao de alimentos, ainda estimulam a participao da sociedade na formulao, execuo e acompanhamento de polticas de segurana alimentar e nutricional.

Em termos operacionais, a diversidade dos gneros alimentcios provenientes dos agricultores familiares compe uma sacola de produtos, que de forma alguma deve ser classificada como cesta bsica, pois o programa prev a sazonalidade de produo. Assim sendo, h uma variao na composio das sacolas durante o ano. No que tange diversidade, ressalta-se que essa uma caracterstica emblemtica da agricultura familiar, sendo sem sombra de dvida, um dos atributos mais valorizados pelo PAA. A Tabela 2 apresenta a relao dos produtos constantes no programa em um dos municpios investigados. Neste caso, a entrega de produtos realizada por duas associaes e duas cooperativas de agricultores familiares, tendo por destinatrios associaes de bairro, entidades assistenciais, comunidades religiosas, escolas de educao infantil e ensino

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Produto Abbora Arroz Batata doce Batata inglesa Bergamota Beterraba Cebola Cenoura Couve Farinha de milho Feijo preto Laranja Mandioca Mel de abelhas Ovos coloniais Peixe em posta Repolho Schimier de frutas Suco de frutas
Abbora

Sistema de cultivo Agroecolgico Convencional Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico/Convencional** Agroecolgico/Convencional** Agroecolgico Agroecolgico Convencional Agroecolgico Convencional Agroecolgico Agroecolgico Agroecolgico

Quantidade/sacola* 6 kg 4 kg 4 kg 4 kg 2 kg 2 kg 4 kg 2 kg 1 kg 2 kg 4 kg 3 kg 3 kg 1 kg 1 dz 1 kg 3 kg 1 pote 1 litro

Tabela 2. Composio das sacolas de produtos adquiridos pelo PAA e distribudos aos beneficirios consumidores no municpio de Canguu - RS, em 2008. * Quantidade condicionada sazonalidade de produo. ** Parte da produo ecolgica, sendo a outra convencional. Fonte: Pesquisa de campo (2008).
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fundamental. Estas entidades so responsveis pela distribuio dos produtos s pessoas em situao de insegurana alimentar, devidamente cadastradas no programa. No exame da Tabela 2 ainda verifica-se a presena de diversos produtos regionais, a exemplo da bergamota, farinha de milho, suco e schimier, aspecto que corrobora assertiva anterior com relao valorizao propiciada por esse programa a produtos do prprio territrio. Destaca-se ainda o fato da maioria dos alimentos serem oriundos de sistemas de cultivos agroecolgicos. Sabidamente, estes alimentos possuem, alm de seu valor intrnseco, uma qualidade superior aos produtos convencionais do ponto de vista de suas externalidades sobre os agroecossistemas. Convm ressaltar que o PAA no consiste em uma mera distribuio de alimentos. As organizaes responsveis pela destinao dos

apenas pelo nmero de opes que se tem, mas tambm com adequada sensibilidade para a atratividade das opes disponveis. [...] pode-se ressaltar que, dada a escolha sagaz por parte dos indivduos, a eficincia em utilidades individuais tem de ser, em grande medida, dependente da oferta aos indivduos de oportunidades adequadas dentre as quais eles podem escolher. (SEN, 2000, p.142) Exemplo das novas possibilidades advindas da implantao PAA aparece plasmado de forma emblemtica na Figura 2, que se refere a um agricultor residente em comunidade remanescente de quilombo no municpio de So Loureno do Sul. A foto foi obtida no instante em que o mesmo est acondicionando seus produtos para serem entregues a beneficirios cadastrados no programa. Este quadro denota uma inegvel transformao social, na qual um grupo historicamente marginalizado, que precisamente o caso das comunidades negras do extremo sul gacho, que passaram da condio de pblico beneficirio de projetos de doao de alimentos, para a qualidade de fornecedores dos mercados institucionais, subvertendo a lgica perversa do assistencialismo que sempre acompanhou a atuao governamental junto a esses grupos. CONSIDERAES FINAIS As questes expostas permitem estabelecer algumas reflexes em torno de um importante instrumento de poltica pblica, em que pesem as mltiplas dimenses da segurana alimentar. A anlise do PAA permite afirmar que o mesmo capaz de imprimir uma nova dinmica, que transcende a esfera da transferncia pblica, ao proporcionar aos beneficirios do programa o

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produtos aos beneficirios tm que oferecer concomitantemente, aes voltadas para o bem-estar destas pessoas, como cursos de capacitao, a exemplo do artesanato, entre outras iniciativas. Todavia, oportunizar estas atividades no significa que a totalidade dos beneficirios participe das mesmas. O que h de se destacar, no entanto que o simples fato de oferecer esta possibilidade de ocupao e qualificao, por si s demonstra a concepo de emancipao social que aparece embutida nesta poltica pblica. Fortalecer essa concepo adquire um papel transcendental se tomamos por base o grau de excluso a que convencionalmente esto submetidas as populaes residentes em uma regio bastante deprimida da geografia gacha. Nesse sentido, admite-se que [...] a importncia da liberdade substantiva tem de ser julgada no

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Figura 2. Agricultor quilombola no preparo de produtos para fornecimento ao PAA. Fonte: Pesquisa de campo (2007).

desenvolvimento de outras competncias. O exemplo da incluso social decorrente da insero dos agricultores quilombolas no fornecimento de produtos ao programa cabal neste sentido. Pode-se inferir que h uma ntima relao entre a segurana alimentar e o autoconsumo. Assim sendo, ao passo que a produo de alimentos, sobretudo frutas e hortalias incentivada, h um incremento na dieta alimentar das famlias rurais, tanto do ponto de vista da quantidade, quanto na qualidade nutricional do que consumido. Do mesmo modo, a possibilidade de incluso no PAA dos produtos regionais contribui para este processo, repercutindo, simultaneamente, na valorizao dos hbitos alimentares das populaes implicadas. Este exame nos permitiu vislumbrar algumas peculiaridades bastante interessantes desta poltica pblica quanto a sua atuao em termos de poltica agrcola. Diferentemente de outras intervenes estatais, o programa

valoriza o resultado do trabalho do agricultor familiar, admitido como protagonista fundamental do desenvolvimento rural sustentvel. Cabe destacar que uma considervel parcela dos alimentos adquiridos pelo PAA oriunda de processos de produo de base ecolgica. A agroecologia auxilia no resgate do papel transcendental da agricultura familiar, no sendo apenas uma nova forma de produzir alimentos de qualidade, mas uma forma de assegurar a viabilidade econmica da explorao e a proteo do patrimnio ambiental, cultural e paisagstico (VIAN e SACCO DOS ANJOS, 2007). O advento desta ao pioneira, que atua no final do ciclo produtivo, sinalizando para a compra a um preo pr-fixado, talvez possa servir como um instrumento pelo qual os agricultores retomem sua vocao original. A estruturao dos agricultores familiares possibilitada pela aquisio de determinada quantidade da sua produo, de modo que, uma garantia na comercializao propicia aos

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agricultores as condies de acesso a outros mercados. possvel afirmar que a segurana alimentar, a consolidao da agricultura familiar e o desenvolvimento rural esto diretamente relacionados com estas questes. As polticas pblicas, a exemplo do PAA, podem contribuir sobremaneira neste sentido. NOTAS
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modalidades Formao de estoques e Compra direta. J a modalidade Compra com doao simultnea teve seu teto anual fixado em R$ 4.500,00. A ao voltada aquisio de leite, cujo limite semestral, foi fixada em R$ 4.000,00.
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Muller et al. afirmam que no Rio Grande do

Sul, h evidncias de que o PAA no Rio Grande do Sul vem conseguindo promover formas de acesso dos agricultores familiares aos mercados, tendo se tornado um mecanismo importante para as famlias e suas organizaes que conseguem escoar sua produo por este caminho e atender ao abastecimento da demanda local e regional.
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Os autores do artigo agradecem o apoio do

Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) pela concesso de bolsa de mestrado, sem o qual esse trabalho no poderia ser realizado. Engenheiro Agrnomo; Doutorando em

Cincias pelo Programa de Ps-Graduao em Sistemas de Produo Agrcola Familiar pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel).

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E-mail: cldbecker@gmail.com
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REFERNCIAS BELIK, W.; MALUF, R. S. (Org.). Abastecimento e segurana alimentar: os limites da liberalizao. Campinas (SP), Instituto de Economia/ UNICAMP, 2000. p. 37-63. BELIK, W. Segurana alimentar: a contribuio das universidades. So Paulo: Instituto Ethos, 2003. 88 p. BELIK, W. Perspectivas para segurana alimentar e nutricional no Brasil. Sade e Sociedade, So Paulo, v. 12, n. 1, p. 12-20, jan.-jun. 2003. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social. Programa de Aquisio de Alimentos. D i s p o n v e l e m : <http://www.mds.gov.br/programas/segur anca-alimentar-e-nutricional-san/programade-aquisicao-de-alimentos-paa>. Acesso em: 01 de maro de 2008. BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Companhia Nacional de Abastecimento Programa de Aquisio de Alimentos. Disponvel em: <http://www.conab.gov.br/Conabweb/moc .php>. Acesso em 16 de maro de 2009. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento

Engenheiro Agrnomo; Doutorado em

Sociologia pela Universidade de Crdoba (Espanha); Ps-Doutorado pelo Departamento de Antropologia Social da Universidade de Sevilha (Espanha). Professor do Departamento de Cincias Sociais Agrrias, Docente Permanente do Programa de Ps-graduao em Sistemas de Produo Agrcola Familiar e do Mestrado em Cincias Sociais da Universidade Federal de Pelotas (UFPel). E-mail: fsacco2000@yahoo.com.br
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Sobre esta discusso, consultar entre outros

Maluf (2000) e Sacco dos Anjos et al. (2005)

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O Plano Safra 2009/2010 definiu novos

limites para o PAA segundo a modalidade. O valor de R$ 8.000,00 anuais refere-se s

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