A educAo escolAr no BrAsil: o pBlico e o privAdo

School EducaTion in Brazil: ThE puBlic and privaTE SphErES

Carlos Roberto Jamil Cury1

Resumo Este artigo tem por fim esclarecer al-

Abstract This article intends to address a few

guns pontos significativos para a compreenso da relao pblico-privado na educao e no ensino. Para tanto, buscou-se no ordenamento jurdico atual sem deixar de referir-se ao do passado compreender como tal relao se coloca. Da o entendimento do significado da educao como servio pblico e da necessidade das instituies privadas terem a autorizao do poder pblico para seu funcionamento. O estudo pretendeu criar, tanto quanto possvel, um espao para comparao com conceitos iguais ou semelhantes na rea da sade. Palavras-chave ensino pblico e ensino privado; ensino no ordenamento jurdico; a educao como servio pblico.

important issues for comprehending the public/private relation in education and teaching. To do so, the current law was investigated and this relation assessed. This revealed an understanding of education as a public service, which would, thus, explain the authorization required from private schools. The article also provides a comparison with similar notions in the area of health. Keywords public education and private education; education as seen by law; education as a public service.

Introduo

A educao escolar no Brasil, presente nos sistemas de ensino em suas redes pblicas e privadas, para efeito de seu entendimento mais geral, deve remeter-se organizao da educao nacional tal como a estabelece o ordenamento jurdico. Contudo, preciso assinalar, desde logo, o comparecimento da Universidade na Constituio Federal de 1988 como instituio dotada de autonomia para cuja identidade a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso torna-se essencial (artigo 207). Isto posto, nossas constituies sempre reconheceram a organizao da educao nacional em torno da distino entre dois grandes gneros de escola: a livre e a regular. A escola livre est fora do mbito da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1996. o caso, por exemplo, de escolas de lnguas, de natao, de culinria, de tcnicas de computao, entre tantas outras. As escolas livres apiam-se no artigo 5, inciso XIII, da Constituio. Os certificados que elas emitem no possuem valor oficial. Mas podem ter valor de mercado. Nesse sentido conseqente legislao fazer a distino entre educao e educao escolar. O reconhecimento oficial de um certificado ou diploma, emitido por uma instituio escolar, com validade nacional ou regional, dado apenas por rgos pblicos ou por quem se veja por eles autorizado e avaliado (artigo 209). Esse o caso da escola regular que se submete ao conjunto das diretrizes e bases da educao nacional (LDB, artigo 1, pargrafo 1), inclusive para o reconhecimento formal de seus atos e expedio de diplomas e certificados. Por sua vez, a educao escolar regular, enquanto gnero, divide-se em suas grandes espcies: as pblicas e as privadas. A Constituio Federal, como posto no artigo 206, inciso III, reconhece a coexistncia entre estabelecimentos de ensino pblicos e privados. Esse termo coexistncia , como se ver, implica uma alterao significativa em nossa evoluo histrica. A coexistncia deve estar sob a lei, sob a regra (em latim regula), da a denominao de regulares. E a regra tanto a Constituio, enquanto Lei Maior, quanto as leis especficas da educao, como o caso, entre outras, da LDB, da lei do Plano Nacional de Educao (n 10.172/01) e at mesmo dos pareceres e resolues dos rgos normativos dos sistemas (Conselhos de Educao). As escolas pblicas so oficiais por sua natureza jurdica e por seu carter de servio pblico prprio. Ligadas ao Estado, elas so dever dos governos que o ocupam e tem nele sua autoridade, dentro do regime democrtico e republicano. Mas esse dever no se funda em si prprio. Seu

fundamento o direito do estudante enquanto cidado. Porque o estudante como cidado tem esse direito que o Estado se obriga a fornecer a educao escolar, satisfazendo um princpio maior que atinge a todos2. A escola pblica, por sua vez, dado nosso regime federativo composto por Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, subdivide-se, de acordo com os respectivos sistemas administrativos de ensino, em municipal, estadual, distrital e federal. No caso das escolas particulares, a sua presena na organizao da educao nacional foi varivel, embora todas as constituies brasileiras as tenham reconhecido sob a figura da liberdade de ensino, de acordo com o artigo 209 da Constituio. Mas a liberdade de ensino, obedecendo legislao educacional, tem no Estado seu poder fundante, concedente ou autorizatrio da educao escolar. Isto conduziu a que a legislao brasileira impusesse um certo controle da liberdade de ensino, a depender de conjunturas histricas especficas. No caso dos regimes autoritrios, por exemplo, ela tambm sofreu restries no que concerne liberdade de expresso, mantidas as reservas gerais quanto sua expanso.

Alteraes recentes

A legislao ganhou novos contornos com a Constituio de 1988, atravs dos dispositivos relativos coexistncia institucional, lucratividade, autorizao e avaliao. A avaliao, sobretudo da maneira como foi inserida na LDB, muda o foco da qualidade de todos os nveis e etapas do ensino da entrada do processo (autorizao) para o produto final (avaliao em vista do recredenciamento). A atual formulao legal diferencia-se um pouco de legislaes passadas em que a educao escolar privada era uma concesso do Estado. A noo de coexistncia institucional (artigo 206, inciso III) acabou por deslocar a categoria concesso para a categoria autorizao e avaliao de qualidade (artigo 209). A LDB, em seu artigo 7, adicionar outra condio: a capacidade de autofinanciamento. Isto quer dizer que h pressupostos para a insero da iniciativa privada na educao escolar regular e condies para seu estabelecimento. Submetendo-se aos processos de autorizao e de avaliao, devendo ser autosustentvel, ela presta um servio de interesse pblico por natureza (isto , o direito ao saber), ainda que por meio do sistema contratual de mercado (iniciativa privada). Conformada legislao educacional, seus atos tornamse oficializados. Submetida aos parmetros legais necessrios para que seus atos e diplomas possuam a mesma validade dos emanados de escolas oficiais,

ela deve respeitar tambm os artigos 1, pargrafo 1, 3, inciso III, e 20 da LDB, entre outros. Resta agora analisar o estatuto da autorizao e sua relao com a noo de servio pblico.

Uma alterao significativa: da concesso autorizao

Os juristas estudiosos do Direito Administrativo fazem uma distino entre servios pblicos prprios e imprprios.
(...) servios pblicos prprios so aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionrios ou permissionrios). E os servios pblicos imprprios so os que, embora atendendo tambm a necessidades coletivas, como os anteriores, no so assumidos nem executados pelo Estado, direta ou indiretamente, mas apenas por ele autorizados, regulamentados e fiscalizados; eles recebem impropriamente o nome de servios pblicos porque atendem a necessidades de interesse geral; vale dizer que, por serem atividades privadas, so exercidas por particulares, mas, por atenderem a necessidades coletivas, dependem de autorizao do Poder Pblico, sendo por ele regulamentados e fiscalizados; ou seja, esto sujeitos a maior ingerncia do poder de polcia do Estado (Di Pietro, 2004, p. 88).

No fundo, os servios pblicos se dividiriam em duas espcies: os prprios e os imprprios. Os prprios so do Estado, mas neles caberia, porm, importante distino: os indelegveis, que, por serem exclusivos do Estado, no comportam delegao aos particulares (ver CF/88, artigos 20 e 21), e os delegveis, que, ainda que privativos do Estado, podem ser delegados caso se submetam aos critrios de concesso ou de permisso. A lei federal de concesses e permisses (n 8.987/95), no regula expressamente em seu teor a figura da autorizao. J os servios imprprios, alm de delegveis a particulares, obedecem aos ditames autorizatrios, normativos, fiscalizatrios e avaliadores do poder de Estado. A educao escolar no caberia como uma luva no estatuto dos servios pblicos imprprios? primeira vista, no resta dvida. Mas a educao escolar enquanto servio pblico por excelncia no seria uma atribuio prpria do Estado?

Educao escolar: um servio pblico de Estado

Se a educao escolar implica a cidadania e seu exerccio consciente; se ela qualifica para o mundo do trabalho; se , ao menos na etapa do ensino fundamental, gratuita e obrigatria, e progressivamente obrigatria no ensino mdio; se a educao infantil tambm dever do Estado; se ela visa ao pleno desenvolvimento da pessoa, como retir-la dos objetivos fundamentais da Repblica do Brasil postos no artigo 3 da Constituio? Como no t-la como servio pblico de carter prprio? Em seu Curso de direito constitucional positivo, o constitucionalista Jos Afonso da Silva, afirma:
(...) a educao, como processo de reconstruo da experincia, um atributo da pessoa humana e, por isso, tem que ser comum a todos. essa a concepo que a Constituio agasalha nos arts. 205 a 214, quando declara que ela um direito de todos e um dever do Estado. Tal concepo importa (...) em elevar a educao categoria de servio pblico essencial que ao Poder Pblico impende possibilitar a todos (Silva, 1999, p. 397).

Ento como entender a passagem da concesso e da permisso para o estatuto da autorizao? Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello (1996, p. 256), autorizao o ato unilateral pelo qual a Administrao, discricionariamente, faculta o exerccio de atividade material, tendo, como regra, o carter precrio. Assim, de acordo com Oswaldo Bandeira de Mello, as escolas particulares so
(...) pessoas jurdicas de direito privado, que agem em nome e por conta prpria, paralelamente ao Estado, no exerccio de atividades havidas como pblicas, que legalmente lhes so facultadas, e com poder de imprio especfico, atribudo pelo Estado para consecuo de tais cometimentos, coadjuvantes de sua ao (Bandeira de Mello, 1969, p. 556).

O caso das instituies privadas voltadas para a educao encaixa-se na ressalva do pargrafo nico do artigo 170 da Constituio. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgo pblicos, salvo nos casos previstos em lei (Brasil, 1988). Esse salvo nos casos previstos em lei adapta-se perfeitamente s exigncias constitucionais do artigo 209 da Lei Maior, explicitado no artigo 7 da LDB e em outras dimenses da normatizao legal. Assim, a autorizao de funcionamento das instituies de ensino de carter privado, para efeito da oferta dos servios de educao escolar, con-

siste em ato administrativo vinculado, espcie de delegao de servio pblico (Barbosa, 1947, p. 31) prprio do Estado. A coexistncia assinalada no artigo 206 da Constituio torna-se relativa ao cerne da titularidade do exerccio da funo de ensinar. O Estado tem a titularidade plena e o exerccio pleno. J a iniciativa privada possui uma titularidade compartilhada mediante condies, entre as quais a autorizao e a avaliao de qualidade, de acordo com o artigo 209. Como afirma Oswaldo Bandeira de Mello, ao referir-se aos servios pblicos no privativos do Estado:
Nesta ltima categoria ingressam os servios que o Estado pode desempenhar, imprimindo-lhes regime de direito pblico, sem, entretanto, proscrever a livre iniciativa do ramo de atividades em que se inserem. Seria o caso dos servios de educao e sade, por exemplo. Aos particulares lcito desempenh-los, independentemente de concesso (Bandeira de Mello, 1969, p. 315).

O mesmo autor acrescenta:

(...) a Carta Constitucional expressamente indica ser dever do Estado a prestao de servios de ensino, sade e previdncia, o que no significa, entretanto, haja proscrito destas esferas a iniciativa privada. Por outro lado, a circunstncia de deixar tal campo aberto aos particulares no autoriza a ilao de que, por tal motivo, estaro descaracterizados da categoria de servio pblico, quando prestados pelo Estado sob regime peculiar, uma vez que seu desempenho se constitui em um dever para o Poder Pblico (Bandeira de Mello, 1969, p. 315).

O prprio Supremo Tribunal Federal j tem posio firmada a esse respeito. Ao interpretar o pargrafo 6 do artigo 37 da Constituio Federal, que assegura o direito de regresso a quem for vtima de dolo por parte de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, prestadoras de servios pblicos, diz:
A obrigao governamental de preservar a intangibilidade dos alunos enquanto estes se encontrarem no recinto do estabelecimento escolar, constitui encargo indissocivel do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteo efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do Poder Pblico nos estabelecimentos oficiais de ensino (Brasil, 1996a).

O ensino privado , pois, um servio pblico (imprprio) autorizado e cuja conseqncia maior alis, posta em lei o respeito s normas gerais da educao e a avaliao de qualidade, de acordo com o artigo 209 da Constituio e artigo 7 da LDB. Desta forma, o poder pblico cre-

dencia os executores deste bem, autorizando-os e exercendo adequada fiscalizao sobre eles. Contudo, a Constituio Federal subdividiu as escolas privadas. H aquelas que, embora devendo prestar um servio de interesse pblico (direito ao saber), fazem-no atravs de mecanismos prprios do sistema contratual de mercado. So as escolas privadas lucrativas. Trata-se de figura nova no mbito do ensino superior, j que anteriormente este nvel da educao nacional no poderia ter finalidade lucrativa3. Este foi o entendimento doutrinrio do Conselho Federal de Educao, nos anos 70, como pode ser visto no parecer n 780/79, do conselheiro Caio Tcito:
Tornou-se tradicional, na jurisprudncia do Conselho, a afirmativa de que a atividade educacional deve ser, necessariamente, uma atividade no lucrativa. certamente razovel, a concepo de que a educao e a cultura no so artigos de comrcio, em que a perseguio do lucro a finalidade legtima e precpua do empresrio, sujeito s limitaes legais ou administrativas cabveis. Todavia, o conceito no se pode extremar a rigores do absolutismo, a ponto de tornar cada empreendimento de ensino superior um complexo de benemerncia e liberalidade, seno mesmo de prodigalidade. Temos para ns que o assunto, em todos os seus graus, um servio de utilidade pblica, cuja explorao, dependente de autorizao estatal, deve ficar sujeita, em sua prestao, a rigoroso controle de disciplina, que no lhe permitia ares de mercancia (MEC, 1979).

E h aquelas que, embora tenham mecanismos privados de oferta do direito ao saber, optam por serem no-lucrativas. Por sua vez, estas escolas privadas no-lucrativas diferenciam-se entre si como comunitrias, confessionais e filantrpicas (LDB, artigo 20). Ao controlarem sua lucratividade e submeterem-se s determinaes especficas da normatizao, podem receber verbas pblicas (CF/88, artigo 213, e LDB, artigo 77) e esto isentas de determinados impostos (CF/88, artigo 150, inciso VI, letra c). Seja para regulamentar a possibilidade constitucional de que escolas sem fins lucrativos possam receber recursos pblicos, seja para se ter um referencial legal para este assunto, vale a pena conferir o decreto n 3.860/01, de 9 de julho de 2001, sobretudo o captulo II4. O decreto constitui-se num ato explicitador da organizao do ensino superior, j que abrange vrios campos da administrao desta atividade, tais como: classificao das instituies de ensino superior (captulo I), das entidades mantenedoras (captulo II), da organizao acadmica das instituies de ensino superior (IES), cuja classificao comporta um escalonamento que vai das escolas superiores isoladas, passando pelas faculdades, faculdades integradas, centros universitrios, at as universidades. Descreve as principais caractersticas de cada escalo e sua ligao com o princpio

da autonomia. Um artigo importante o de nmero 15, que obriga todas as instituies de ensino superior a tornarem pblicos seus critrios de seleo, suas condies de oferta e funcionamento e seus recursos humanos e respectiva qualificao. Tambm um maior detalhamento da avaliao do ensino superior, tal como estabelece a lei n 9.131, de 1995, est apresentado no captulo IV do mesmo decreto. J os processos de autorizao, credenciamento, recredenciamento de instituies de ensino superior, reconhecimento e renovao de cursos e seus respectivos requisitos de habilitao esto dispostos no captulo V. Ao lado de procedimentos operacionais destes processos, os artigos 35 a 37 tratam das figuras de desativao de cursos e descredenciamento de instituies. Contudo, a organizao da educao escolar, sendo uma organizao de natureza nacional, se faz sob a Repblica Federativa do Brasil. Diferentemente da organizao da sade um sistema unificado (SUS), ainda que descentralizado , a educao tem um desenho diferente. A Constituio Federal de 1988 reconhece o Brasil como uma Repblica Federativa formada pela unio indissolvel de Estados, municpios e Distrito Federal (artigo 1). E, ao se estruturar assim, o faz sob o princpio da cooperao recproca5. Percebe-se, pois, que ao invs de um sistema hierrquico ou dualista, comumente centralizado, a Constituio Federal montou um sistema de repartio de competncias e atribuies legislativas entre os integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a autonomia prprias de cada um deles. A Constituio faz uma escolha por um regime normativo e poltico, plural e descentralizado, onde se cruzam novos mecanismos de participao social com um modelo institucional cooperativo, que amplia o nmero de sujeitos polticos capazes de tomar decises. Para dar conta desse modelo federado e cooperativo, a Constituio comps um ordenamento jurdico complexo no qual coexistem atribuies privativas, distribudas para cada ente federativo; competncias concorrentes entre os mesmos; competncias comuns entre esses entes; e, ainda, a participao em atribuies privativas da Unio mediante delegao. As competncias privativas da Unio esto previstas, sobretudo, nos artigos 21 e 22 da Constituio Federal; as privativas dos Estados, no artigo 18, pargrafo 4, e nas competncias residuais no enumeradas no artigo 25 assim como nas listadas nos pargrafos 2 e 3 do mesmo artigo; e as privativas dos municpios so listadas no artigo 30, que contm matria prpria dos municpios. Os sistemas de ensino, dentro desse modelo federativo, passaram a usufruir existncia legal, ficando a sua organizao e o seu modo de funcionamento sob a esfera da autonomia dos entes federativos, obedecendo s leis nacionais e ao princpio da colaborao recproca. Alm das Diretrizes e Ba-

ses da Educao Nacional (CF/88, artigo 22, inciso XXIV), do Plano Nacional de Educao (artigo 214), e at mesmo por meio dele, cabe Unio um papel redistributivo, supletivo e eqalizador, com assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios, tal como disposto no artigo 211, pargrafo 1, da Constituio. No artigo 24 da Constituio, figuram as competncias concorrentes entre Unio, Estados e Distrito Federal. preciso observar que, neste caso, trata-se de assuntos sobre os quais esses entes federativos podem legislar. O inciso IX diz serem matria concorrente de todos eles educao, cultura, ensino e desporto. Destaque-se tambm o que dizem os quatro pargrafos deste artigo para se entender a complexa lgica constitucional:
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio (Brasil, 1988).

Alm de explicitar os dispositivos prprios da competncia privativa da Unio, especialmente os contidos no artigo 9, a LDB estabeleceu as normas gerais para todos os sistemas de ensino, seus nveis e suas etapas. Logo, a eficcia de uma lei estadual, mesmo no interior de sua atribuio, fica suspensa quando ela for contrria s normas gerais estabelecidas pela Unio. A LDB, apesar de sua flexibilidade, no deixou de pontuar caractersticas importantes da organizao da educao superior. A flexibilidade no significa ausncia de determinadas imposies, nem de parmetros reguladores. Assim, pode-se verificar, por exemplo, como no ttulo IV da lei, Da educao superior, h parmetros definidos para toda a organizao deste nvel de ensino. Veja-se como exemplo o nmero de dias do ano letivo de trabalho acadmico efetivo e as garantias que o estudante deve ter, ao entrar em uma instituio de ensino superior, em saber seus direitos. A LDB, ao explicitar as competncias da Unio, diz em seu artigo 9, inciso VII, que ela incumbir-se- de baixar normas gerais sobre cursos de graduao e ps-graduao (Brasil, 1996b). E no pargrafo 1 deste artigo que se aponta o Conselho Nacional de Educao (CNE), cujas funes incluem o normatizar e o interpretar a legislao educacional. Ao se reconhecer o que est posto nos artigos 8 e 9 da LDB, preciso associ-los lei n 4.024, de 1961, com a redao dada pela lei n 9.131/95, que diz, no artigo 7, que compete ao CNE:

b) manifestar-se sobre questes que abranjam mais de um nvel ou modalidade de ensino; c) deliberar sobre medidas para aperfeioar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito integrao dos seus diferentes nveis e modalidades; (...) f) analisar e emitir parecer sobre questes relativas aplicao da legislao educacional, no que diz respeito integrao entre os diferentes nveis e modalidades de ensino (Brasil, 1995b).

Ademais, o prprio artigo 53, inciso V, da LDB fala tambm em diretrizes gerais pertinentes. Ora, a quem cabe a definio de tais diretrizes? A lei n 9.131/95 (re)criou o CNE aps a extino do Conselho Federal de Educao em 1994. Esta lei deu nova redao a uns poucos artigos mantidos no que restou da lei n 4.024/61. Esta ltima tambm foi explicitamente reconhecida no artigo 92 da LDB. A lei diz, no seu artigo 9, que caber Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao (CES/CNE), entre outras atribuies,
(...) analisar e emitir parecer sobre os resultados dos processos de avaliao da educao superior; (...) c) deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministrio da Educao e do Desporto, para os cursos de Graduao; (...) e) deliberar sobre a autorizao, o credenciamento e o recredenciamento peridico das instituies de educao superior, inclusive de universidades, com base em relatrios e avaliaes apresentados pelo Ministrio da Educao e do Desporto; f) deliberar sobre os estatutos das universidades e o regimento das demais instituies de educao superior que fazem parte do sistema federal de ensino (Brasil, 1995b).

Alm de ter sido explicitamente recebida pela LDB no artigo 92, o teor da lei n 9.131/95 foi reconfirmado tambm nos artigos 8 e 9 daquela lei. Face normatizao da educao nacional, portanto, o CNE tem competncia para baixar resolues que visem ao aperfeioamento da educao nacional. preciso interpretar quando tais resolues voltam-se para o conjunto da educao nacional e quando elas se dirigem apenas ao sistema federal de ensino. Tal distino fundamental na medida em que o sistema federativo de repartio de competncias por cooperao recproca deve ser respeitado. A nossa Constituio Federal, ao invs de associar o adjetivo nacional ou nico a sistema de ensino como faz com o sistema financeiro nacional, o sistema nacional de emprego e o sistema nico de sade opta por pluralizar os sistemas (artigo 211), cuja articulao mtua ser organizada por meio de uma engenharia consociativa e articulada com normas e finalidades gerais, atravs de competncias privativas, concorrentes e comuns. desta concepo articulada entre os sistemas que decorre a exigncia de um financiamento vinculado aos impostos na prpria Constituio 6 e de um Plano

Nacional de Educao (artigo 214) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e meios e efetivo nos seus fins. A lgica do modelo constitucional vigente e da LDB presume a inexistncia de incompatibilidades reais ou supostas, seja pela repartio de atribuies, seja pelo princpio de colaborao, seja pelas finalidades comuns. Qualquer invaso de competncias toma, ento, um carter anticonstitucional. Nesse sentido, tanto a Constituio como a LDB insistem no princpio da colaborao recproca como o horizonte no qual os entes federativos, todos autnomos nos termos desta Constituio (artigo 18), devem trabalhar entre si e gerir o sistema complexo em que vicejam as mltiplas competncias: exclusivas, privativas, concorrentes e comuns. As gestes a serem feitas e as dificuldades e os problemas a serem resolvidos implicam, pois, alm do respeito s normas gerais, a descentralizao e a repartio de competncias. O federalismo constitucional complexo e sua efetivao o igualmente. A colaborao recproca pressupe o dilogo como mtodo e a democratizao como meta. Por isso, os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem (artigo 25) e o Municpio reger-se- por lei orgnica (artigo 29), atendidos, em ambos os casos, os princpios estabelecidos na Constituio. Coerente com estes artigos, e com o 211, o artigo 10 da LDB deixa claro que
Os Estados incumbir-se-o de: I - organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino; (...) IV - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituies de educao superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino (Brasil, 1996b).

Portanto, dentro de suas competncias, os Estados podem exercer sua funo concorrente tambm no ensino superior. Disso tudo decorre que a distribuio de competncias, face aos objetivos maiores da educao escolar, deve ser feita diferencialmente dentro do mbito de aplicabilidade de cada ente federativo, e compartilhadamente por meio do regime de colaborao, prprio do novo carter da federao brasileira. Assim, as relaes interfederativas no se do mais por processos hierrquicos e sim por meio do respeito aos campos prprios das competncias assinaladas, mediadas e articuladas pelo princpio da colaborao recproca e dialogal e pelo respeito s normas gerais da educao nacional. Contudo, apesar da Constituio (que de 1988) determinar que o regime de colaborao fosse objeto de uma lei complementar, at hoje o Congresso Nacional no se debruou sobre essa matria...7

O papel do Estado

Voltando-se agora para a face pblica do ensino, preciso constatar que os governos tm proclamado o esgotamento de sua capacidade financeira para bancar a expanso da sua rede de ensino superior. Os governos esto interessados em otimizar e racionalizar seus gastos. Pode-se falar em uma conteno no que concerne ao crescimento da rede fsica e em uma crise, posta pelo financiamento, no que se refere aos rumos das funes clssicas da educao. Dessa omisso do Estado, especialmente no ensino superior, associada demanda reprimida, que o privado, sob o sistema contratual de mercado, ocupar os espaos abertos pela ausncia estatal. Num pas com imensas disparidades regionais, o papel redistributivo da Unio lhe obriga a tornar o equilbrio federativo mais equnime. Num pas em que a reforma tributria sempre razo para enormes polmicas, o carter supletivo da Unio, especialmente nas competncias materiais comuns, indispensvel. Redistribuio e suplementao concorrem para uma educao menos injusta e mais igualitria. No caso do ensino superior universitrio, talvez fosse este o objetivo da redao do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio, antes da redao dada pela emenda n 14, de 1996. O artigo, em sua verso original, dizia no pargrafo nico:
Em igual prazo [isto , nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio] as universidades pblicas descentralizaro suas atividades, de modo a estender suas unidades de ensino superior s cidades de maior densidade populacional (Brasil, 1988).

Este pargrafo nico seja por conta da interpretao ambivalente do caput do artigo, seja por conta de um progressivo afastamento, por parte da Unio, das responsabilidades do ensino superior pblico foi simplesmente eliminado da emenda constitucional n 14/96, mais conhecida como emenda do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). Assim, se crescimento houver dentro dos sistemas pblicos, ser atravs do aproveitamento mais intensivo e extensivo da capacidade j instalada. Desse modo, nada indica uma expanso da rede fsica dos estabelecimentos pblicos de ensino superior que seja maior que um crescimento residual ou marginal. Por outro lado, a exonerao do poder pblico face manuteno adequada do patrimnio construdo pode significar um desmantelamento de um sistema de pesquisa bsica e a perda de uma tradio de referncia qualitativa. A ausncia de uma pesquisa permanente e de uma oferta de cursos pouco colados ao mercado so motivos de preocupao. o conjunto

do ensino superior, e com isso a prpria nao, que perde com a asfixia da universidade pblica. Por seu turno, notvel a expanso do ensino superior privado especialmente a partir do segundo semestre de 1997. Se naquele ano todo o setor pblico contava com 760 mil matrculas (39%) e todo o setor privado com 1,2 milho (61%), em 2001 o segmento pblico subia para 940 mil matrculas (31%), enquanto o privado ascendia para 2,1 milhes (69%)8. Essa expanso avultada, apesar de tudo, ainda reduzida face presso dos concluintes do ensino mdio. So mais de 4,5 milhes de candidatos para perto de 1,4 milho de vagas. Contudo o segmento pblico s oferece 270 mil vagas para os mais de 2,5 milhes de candidatos que o procuram. Embora no se pretenda focar a perspectiva social, nunca demais recordar que o acesso, desde que se conhece o ensino superior no pas, encontra barreiras sociais postas por uma formao social elitista e discriminatria que privilegia destinatrios provindos dos estratos sociais abastados. Alm disso, esse nvel da educao nacional conhece as barreiras de uma histrica secundarizao do ensino fundamental, recentemente enfrentada. As conseqncias dessas barreiras determinaram um ensino superior elitizado, no apoiado nem na igualdade de oportunidades, nem na eqidade social, mas em privilgios de ordem scio-econmica. Por outro lado, j h mltiplos estudos sociolgicos, inclusive com dados de ordem estatstica, que apontam para o jogo oscilante entre tempos de crescimento e de freio de instituies e matrculas. Sabe-se, por exemplo, que a dcada de 1970 favoreceu a expanso das instituies privadas de ensino superior com carter no universitrio. Sabe-se tambm que o Estado Federal praticamente ficou estagnado no que se refere expanso de sua rede de ensino superior. O crescimento do ensino superior hoje, para dar conta da demanda que continua reprimida, seguir, tendencialmente, o caminho j anteriormente percorrido.

Concluso

Sem ignorar, pois, o carter discriminatrio dessas barreiras, sem deixar de considerar a trama mais ou menos expansiva dos diferentes momentos das dcadas passadas, este texto pretendeu enfocar o tema proposto atravs da dimenso poltica com nfase em aspectos normativos da legislao, condicionadores da evoluo da organizao do ensino. nesse sentido que a avaliao talvez seja a mais profunda ruptura estabelecida na atual organizao da educao nacional. Ela entra na Constituio e de certo modo substitui o conceito de concesso. A avaliao ainda

no se constitui como uma cultura, o que exigiria processos mais permanentes e consolidados. Contudo pode-se dizer que ela j foi acolhida como princpio e tem demonstrado seu peso na busca de maior legitimidade por parte das instituies. A LDB avana e explicita essa ruptura estabelecendo critrios mais flexveis no processo de abertura de entidade educacional, pblica ou privada. Ainda que mantida a autorizao, a avaliao uma espcie de contrapartida da flexibilizao. Atravs dela entra em cena a varivel qualidade, cuja mensurao no pode ficar confinada apenas ao poder autorizatrio do poder pblico e ao grau de impacto aferido pelo mercado. A avaliao ter, cada vez mais, um impacto sobre a organizao da educao nacional. Ela ser como um termmetro para possibilitar a qualidade necessria para que essa organizao, seja no setor pblico, seja no setor privado, alcance os objetivos maiores da educao superior9. Conclui-se este texto com um trecho extrado do Plano Nacional de Educao:
As instituies pblicas deste nvel de ensino no podem prescindir do apoio do Estado. As universidades pblicas tm importante papel a desempenhar no sistema, seja na pesquisa bsica e na ps-graduao stricto sensu, seja como padro de referncia no ensino da graduao. Alm disso, cabe-lhe qualificar os docentes que atuam na educao bsica e os docentes da educao superior (Brasil, 2001).

Padro de referncia no quer dizer superior em termos hierrquicos. Quer dizer simplesmente que as instituies pblicas, por sua tradio, por sua natureza e por sua distncia com relao ao sistema contratual de mercado, devem representar, na organizao da educao nacional, o horizonte maior de possibilidades qualitativas para a aspirao de um pas independente, desenvolvido e democrtico.

Notas
1 Professor emrito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e do Programa de Ps-Graduao em Educao da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUCMG). Doutor em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). <crjcury.bh@terra.com.br>

No por acaso que educao e sade comparecem no artigo 6 da Constituio Federal de 1988 como direitos sociais solenemente proclamados.

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Ver resoluo n 29/74 e parecer n 780/79 do Conselho Federal de Educao.

Nesse sentido, o atual anteprojeto governamental de lei de Reforma Universitria avana em relao ao decreto n 3.860/01, estabelecendo um marco regulatrio para as instituies privadas de ensino.
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Como demonstram os artigos 1, 18, 23 e 60, pargrafo 4, inciso I.

Essa uma outra semelhana entre as reas da educao e da sade. Ambas tm vinculao obrigatria na Constituio, embora com perfis diferentes.
7 Para alguns, a Lei de Responsabilidade Fiscal seria o suporte desse regime. O governo acaba de enviar projeto de emenda constitucional (EC) estabelecendo uma espcie de regime de colaborao por meio de um fundo financeiro relativo educao bsica (Fundeb), como o governo passado fizera com o ensino fundamental (Fundef). Esse projeto de EC foi aprovado em primeiro turno no dia 24 de janeiro de 2006 na Cmara dos Deputados. O atual anteprojeto de Reforma Universitria estabelece, como para o Fundef e, se vingar, tambm para o Fundeb , um sistema de subvinculao dos recursos constitucionalmente voltados para a educao. 8 Os nmeros foram arredondados e visam apenas a dar uma idia de grandeza da expanso. Os dados exatos encontram-se em MEC (2002).

Nesse sentido, o atual governo, por meio de lei, criou o Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior (Sinaes) que avana significativamente em relao ao anterior sistema denominado Provo.

Referncias
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