Gustavo Barchet Direito Administrativo

Curso Terico de Direito Administrativo

UNIDADE 03: ADMINISTRAO PBLICA

1.

ENTIDADES POLTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

a) entidades polticas so pessoas jurdicas de direito pblico que tm suas atribuies outorgadas diretamente pela Constituio, bem como autonomia para desempenh-las, nos limites postos no Texto Maior. - desmembramento das competncias compreendidas na autonomia poltica: (a) autoorganizao; (b) autogoverno; (c) autolegislao e (d) auto-administrao. b) entidades administrativas so pessoas jurdicas, de direito pblico ou privado, criadas por determinada entidade poltica para exercer uma parcela de sua capacidade de autoadministrao. No Brasil so entidades administrativas as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

2.

MODALIDADES DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

2.1) Descentralizao administrativa - conceito: descentralizao a transferncia da titularidade de certa competncia, ou apenas de seu exerccio, feita por uma pessoa jurdica a uma pessoa fsica ou jurdica. - modalidades de descentralizao: 1) outorga, tambm denominada descentralizao por servios, funcional ou tcnica; 2) delegao, tambm denominada descentralizao por colaborao; e a 3) descentralizao territorial ou geogrfica.

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- outorga: a modalidade de descentralizao pela qual uma entidade poltica, por lei especfica, transfere a titularidade de certa competncia a uma entidade administrativa por ela criada precisamente com esta finalidade, em regra por prazo indeterminado. Desta forma de descentralizao origina-se a Administrao Pblica Indireta. - delegao ou descentralizao por colaborao: a modalidade de descentralizao pela qual uma entidade poltica ou administrativa, por contrato administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de certa competncia (mais precisamente, a prestao de certo servio pblico) a uma pessoa fsica ou a uma pessoa jurdica preexistente, em regra por prazo determinado e mediante prvia licitao. Desta forma de descentralizao originam-se os delegatrios de servios pblicos por concesso, permisso ou autorizao. - descentralizao territorial ou geogrfica: a modalidade de descentralizao pela qual uma entidade poltica (mais precisamente, a Unio), por lei, transfere a uma pessoa jurdica de direito pblico, territorialmente delimitada, capacidade administrativa genrica, por prazo indeterminado. Essa modalidade de descentralizao d origem aos territrios federais (tambm chamados de autarquias territoriais ou geogrficas), atualmente inexistentes no Brasil.

2.2) Desconcentrao administrativa

- conceito: uma diviso de competncias efetivada na intimidade de uma mesma pessoa jurdica, sem quebra da estrutura hierrquica. - o fenmeno pelo qual so criados os rgos pblicos.

TEORIAS SOBRE AS RELAES ENTRE O ESTADO E OS AGENTES PBLICOS

- objetivo: explicar a atuao do Estado por meio de seus agentes, os agentes pblicos / justificar porque um ato, apesar de materialmente praticado pela pessoa fsica, o agente pblico, deve ter sua autoria jurdica atribuda ao Estado.

3.1. Teoria do Mandato 3.2. Teoria da representao

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3.3. Teoria do rgo - essncia: relao de imputao - Brasil: adoo de teoria do rgo, na perspectiva objetiva. - posio majoritria: os rgos pblicos, apesar de despersonalizados, mantm relaes funcionais entre si e com terceiros / posio de Bandeira de Mello: no existem relaes entre rgos, ou entre rgo e outras pessoas, mas somente relaes entre a pessoa fsica, o agente, e o Estado, sendo a conduta daquele, pois, diretamente imputada a este.

4. RGOS PBLICOS

4.1. Conceito de rgo pblico - centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem (Hely Lopes Meirelles). 4.2. Capacidade processual dos rgos pblicos 4.3. Classificao dos rgos Pblicos 4.3.1. Quanto estrutura: simples e compostos a) orgos simples so aqueles constitudos por um nico centro de competncia b) rgos compostos so aqueles tm sua estrutura formada por um rgo central e diversas unidades a ele subordinadas. 4.3.2. Quanto atuao funcional: rgos singulares e colegiados a) rgos singulares ou unipessoais so aqueles que tm sua atuao concentrada nas mos de um nico agente pblico. b) rgos colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante a manifestao obrigatria e conjunta de seus agentes principais. 4.3.3. Quanto posio estatal: rgos independentes, autnomos, superiores e subalternos a) rgos independentes so os rgos representativos dos Trs Poderes, previstos diretamente na Constituio, sendo suas atribuies desempenhadas por agentes polticos, sem qualquer vnculo de subordinao hierrquica no exerccio de suas funes tpicas.

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b) rgos autnomos so aqueles localizados no pice da estrutura administrativa. So subordinados aos rgos independentes, mas detm autonomia tcnica, administrativa e financeira. c) rgos superiores so aqueles que exercem funes de planejamento, direo e controle. Possuem autonomia tcnica, quanto s suas atribuies especficas, mas so despidos de autonomia administrativa e financeira. Esto sempre subordinados a um rgo independente e, conforme o caso, a um ou mais rgos autnomos. d) rgos subalternos so os que tm funes meramente executivas, com reduzido poder decisrio, estando subordinados a diversos nveis de controle e direo. 4.3.4. Quanto funo: rgos ativos, de controle consultivos a) ativos: so os que expressam decises estatais para o cumprimento das finalidades da pessoa jurdica. b) de controle: tem por objetivo fiscalizar e controlar a atividade exercida por outros rgos pblicos. c) consultivos: atuam de forma vinculada aos rgos ativos, fornecendo-lhes aconselhamentos ou respondendo a suas consultas, geralmente por meio de pareceres.

5.

ADMINISTRAO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO

a) em sentido amplo: - rgos governamentais, superiores, e suas funes, eminentemente polticas, de comando e direo, mediante as quais, em linhas gerais, so fixadas as diretrizes e elaborados os planos de atuao do Estado. - rgos e entidades administrativos, subalternos, e suas funes, basicamente de execuo das decises e dos planos governamentais. b) em sentido estrito: rgos e entidades administrativos e respectivas funes

6.

ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGNICO

- definio: Administrao Pblica o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas aos quais atribudo o exerccio da funo administrativa.

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7.

ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL

- definio: a administrao pblica corresponde s diversas atividades finalsticas compreendidas na funo administrativa. - as quatro atvidades-fim: fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno administrativa. a) fomento: atividade de incentivo iniciativa privada de interesse pblico, mediante benefcios e privilgios fiscais, auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos a juros facilitados, repasse de recursos oramentrios, entre outros instrumentos de estmulo. b) polcia administrativa ou poder de polcia: atividade pela qual a Administrao impe limitaes e condicionamentos ao gozo de bens e ao exerccio de atividades e direitos individuais em prol do interesse coletivo. c) servio pblico: toda atividade concreta e imediata que a Administrao exerce, por si ou por meio de terceiros, com a finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob regime exclusiva ou preponderantemente de Direito Pblico. d) interveno administrativa - espcies de atividade: a regulamentao e a fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, a atuao direta do Estado no domnio econmico, dentro dos permissivos constitucionais, e as atividades de interveno na propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre destinatrios especficos. * posio de Maria Sylvia Zanella di Pietro: a funo administrativa compreende apenas atividades regidas total ou preponderantemente por regime de Direito Pblico. - conceito de Administrao Pblica em sentido objetivo: conjunto de atividades (as atividadesfim) que visam satisfao direta e imediata dos interesses coletivos, mediante a produo pelo Estado de atos concretos, de aplicao da lei, sob regime jurdico de Direito Pblico. - as atividades-meio da Administrao: essencialmente, so as atividades relacionadas composio, manuteno e ao aprimoramento do aparelho material e humano da Administrao (patrimnio, recursos financeiros, pessoal);

- abrangncia do Direito Administrativo: - Poder Executivo: atividades-fim e atividades-meio. - Poderes Legislativo e Judicirio: atividades-meio.

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8.

ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

- Administrao Direta o conjunto de rgos pblicos integrantes de cada uma de nossas entidades polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), a quem foi cometido o exerccio, de modo centralizado, de atividades administrativas. - Administrao Indireta o conjunto de entidades administrativas criadas por cada uma de nossas entidades polticas e que, estando vinculadas s respectivas Administraes diretas, exercem atividade administrativa de modo descentralizado.

9.

ENTIDADES NO INTEGRANTES DA ADMINISTRAO PBLICA

a) entidades sob controle direto ou indireto do Poder Pblico b) entidades paraestatais c) delegatrios de servios pblicos

10.

INSTITUIO DE ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA

- criao das entidades administrativas / CF, art. 37, inc. XIX: XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; - criao de subsidirias das entidades administrativas e a participao destas em empresas privadas / CF, art. 37, XX: XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

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11.

TUTELA OU CONTROLE FINALSTICO

- definio: o controle exercido pelos rgos centrais da Administrao Direta (em nome da respectiva entidade poltica) sobre as entidades da Administrao Indireta a eles vinculadas, nas hipteses expressamente previstas em lei e na forma por esta estabelecida.

12.

REGIMES JURDICOS DA ADMINISTRAO PBLICA

- definio de regime jurdico: corresponde ao conjunto de normas e princpios que regula determinada relao jurdica. - os dois regimes jurdicos passveis de aplicao Administrao: (1) regime jurdico de direito pblico (regime jurdico-administrativo); (2) regime de direito privado. 1) regime jurdico-administrativo o conjunto de norma e princpios que regula a atuao da Administrao voltada a consecuo de interesses pblicos propriamente ditos, sendo caracterizado, essencialmente, pelas prerrogativas e sujeies administrativas. 2) regime jurdico de Direito Privado o complexo de normas e princpios jurdicos que disciplina as relaes jurdicas entre a Administrao e os administrados marcadas, em linhas gerais, pela isonomia.

13.

MODALIDADES DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS

13.1. Autarquias - entidades administrativas de direito pblico institudas para o desempenho de atividade tpica de Estado. 13.2. Fundaes Pblicas - duas modalidades de fundao pblica: de direito privado e de direito pblico. 1) fundaes pblicas de direito pblico so entidades administrativas institudas diretamente por lei especfica para exercer alguma atividade de carter social, nos termos a serem definidos em lei complementar.

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2) fundaes pblicas de direito privado so entidades administrativas institudas pelo registro dos atos constitutivos, aps autorizao em lei especfica, para o desempenho de atividade de carter social, nos termos a serem definidos em lei complementar. 13.3. Sociedades de economia mista e empresas pblicas a) sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica, com capital majoritariamente pblico e sempre sob a forma de sociedade annima, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos. b) empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo aps autorizao em lei especfica, com capital exclusivamente pblico e sob qualquer forma jurdica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos.

14.

DIFERENAS ENTRE EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

14.1. Justia competente, na esfera federal - empresas pblicas: - CF, art. 109, I: salvo as causas sobre falncia e acidente de trabalho, ou aquelas de competncia da Justia Eleitoral ou do Trabalho, as demais causas em que a Unio, suas autarquias e empresas pblicas forem interessadas, na condio de autoras, rs, assistentes ou opoentes, sero processadas e julgadas na Justia Federal. - sociedades de economia mista: em regra, Justia Estadual - STF, Smula n 517: as sociedades de economia mista s tem foro na Justia Federal quando a Unio intervm, como assistente ou opoente. 14.2. Forma Jurdica a) sociedades de economia mista: somente a forma de sociedade annima. b) empresas pblicas: qualquer forma jurdica. Desmembramento da regra: (a) qualquer forma j prevista em lei; (b) forma unipessoal; (c) forma jurdica indita. 14.3. Composio do capital a) sociedades de economia mista (capital majoritariamente pblico):

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1) o controle acionrio da entidade (a maioria das aes com direito a voto) deve pertencer entidade poltica que criou a sociedade de economia mista ou a uma de suas entidades administrativas; e 2) o restante do capital pode estar livremente distribudo, entre entidades polticas ou administrativas, de qualquer esfera de governo, ou entre pessoas fsicas e jurdicas da iniciativa privada. b) empresas pblicas (capital exclusivamente pblico): 1) a maioria do capital votante da empresa pblica deve pertencer entidade poltica que a criou; e 2) o restante do capital pode estar distribudo entre entidades polticas e administrativas de qualquer esfera de governo.

15.

ALGUNS TPICOS DO REGIME JURDICO APLICVEL ADMINISTRAO PBLICA

15.1. Imunidade Tributria Recproca - art. 150, VI, a, da CF: veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir impostos sobre patrimnio, renda ou servio, uns dos outros, consagrando, assim, a imunidade tributria recproca. - art. 150, 2, da CF: veda Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir impostos que incidam sobre patrimnio, renda ou servios das autarquias e fundaes pblicas, quando vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes. 15.2. Vedao concesso de benefcios e privilgios fiscais exclusivos para as empresas pblicas e sociedades de economia mista - CF, art. 173, 2: declara que as empresas pblicas e sociedades de economia mista no podem gozar de qualquer privilgio ou benefcio fiscal no extensivo s empresas do setor privado. 15.3. Privilgios processuais - somente pessoas jurdicas de direito pblico gozam de privilgios processuais 15.4. Participao do Poder Legislativo no processo de nomeao ou exonerao de dirigentes de entidades administrativas

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- sntese da matria: 1) constitucional lei que condicione a nomeao de dirigentes de autarquias e fundaes pblicas, pelo chefe de Poder executivo, prvia aprovao do Poder Legislativo respectivo; 2) por outro lado, inconstitucional lei que estabelea a participao do Poder Legislativo no processo de nomeao de dirigentes de empresas pblicas e sociedades de economia mista; 3) por fim, inconstitucional lei que condicione a exonerao dos dirigentes de quaisquer das espcies de entidades integrantes da Administrao Indireta, pelo chefe de Poder Executivo, prvia aprovao do poder Legislativo. Nesta hiptese, assim como na anterior, o STF entende configurada violao do princpio da separao dos Poderes, clusula ptrea de nossa Constituio. 15.5. Falncia - Lei 11.101, de 09-02-2005, art. 2, inciso, I: afastou a aplicao da falncia s empresas pblicas e sociedades de economia mista.

16.

REFORMA DO ESTADO

- a EC 19/98

- as trs principais diretrizes: 1) afastamento do Estado da prestao direta de servios pblicos propriamente ditos (gua, luz, telefonia etc), mediante sua delegao iniciativa privada, com o concomitante fortalecimento de sua atuao reguladora nas respectivas reas. Esta diretriz originou a criao das agncias reguladoras; 2) reduo da atuao direta do Estado em diversas reas de interesse coletivo (sade, educao, cultura etc), com o concomitante fortalecimento da atividade de fomento iniciativa privada sem fins lucrativos que presta servios em tais reas. Esta diretriz norteou a instituio das organizaes sociais e das organizaes das sociedades civis de interesse pblico; 3) parcial substituio dos controles de procedimento (ou controles-meio), que incidem sobre o processo de produo do ato jurdico, tornando vagarosa e ineficiente a atuao administrao, por controles de resultado (ou controles-fim), que recaem sobre os efeitos

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oriundos do ato. Esta terceira diretriz busca uma substituio parcial dum modelo organizacional denominado administrao burocrtica, que tem nos princpios da legalidade e da moralidade seu principal fundamento, por um novo modelo, denominado administrao gerencial, que tem no princpio da eficincia seu lastro principal, e deu origem a duas figuras administrativas, os contratos de gesto e as agncias executivas.

17.

CONTRATO DE GESTO: PRIMEIRA HIPTESE DE APLICAO

- Constituio, art. 37, 8: A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato de gesto, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

- conceito: um convnio administrativo celebrado entre um rgo central da Administrao Direta (na terminologia da Constituio, Poder Pblico) e uma entidade da Administrao Indireta, ou mesmo outro rgo da Administrao Direta, todos integrantes da mesma esfera da Administrao. Pela celebrao do contrato o rgo ou entidade obriga-se a atingir certas metas de desempenho e, em contrapartida, tem ampliada sua autonomia gerencial, oramentria e financeira (em sntese, sua autonomia administrativa) pelo rgo central, mediante a suspenso de alguns controles at ento exercidos, durante o prazo de vigncia do contrato.

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18.

AGNCIAS EXECUTIVAS

- Lei 9.649/98, art. 51 e 52

- conceito: uma qualificao especial conferida autarquia ou fundao pblica que celebra um contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor.

19.

AGNCIAS REGULADORAS

19.1.

ORIGEM E CONCEITO

a) origem: processo de privatizao de servios pblicos ocorrido principalmente na dcada de 90.

b) conceito: autarquias de regime especial incumbidas de regular certo setor da atividade econmica ou administrativa 19.2. 1) 2) 3) 4) 5) MODALIDADES (REAS DE ATUAO) servios pblicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalizao da atividade privada; atividades relacionadas Indstria do Petrleo; reas de atuao paralela do Estado e da iniciativa privada; uso de bens pblicos.

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19.3. LICITAO - Lei 9.986/2000, art. 37 19.4. CARACTERSTICAS BSICAS

1) exerccio de funo regulatria 2) considervel independncia do Poder Executivo 3) abrangente competncia normativa nas reas nas quais atuam. 19.5. ALGUMAS DISPOSIES DA LEI 9.986/2000 a) composio do rgo diretor: Art. 4o As Agncias sero dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente. Art. 5o O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal. Art. 6o O mandato dos Conselheiros e dos Diretores ter o prazo fixado na lei de criao de cada Agncia. Pargrafo nico. Em caso de vacncia no curso do mandato, este ser completado por sucessor investido na forma prevista no art. 5. b) a quarentena do art. 8: Art. 8o O ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de prestar qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia, por um perodo de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.21637, de 2001) 1o Inclui-se no perodo a que se refere o caput eventuais perodos de frias no gozadas.

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 2o Durante o impedimento, o ex-dirigente ficar vinculado agncia, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo que exerceu e aos benefcios a ele inerentes. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 2001) 3o Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este j tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. 4o Incorre na prtica de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se s penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuzo das demais sanes cabveis, administrativas e civis. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 2001) 5o Na hiptese de o ex-dirigente ser servidor pblico, poder ele optar pela aplicao do disposto no 2o, ou pelo retorno ao desempenho das funes de seu cargo efetivo ou emprego pblico, desde que no haja conflito de interesse. (Includo pela Medida Provisria n 2.216-37, de 2001) c) perda do mandato: Art. 9o Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras condies para a perda do mandato.

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