Eleies e Democracia no Brasil: Victor Nunes Leal e a Transio de 1945*

Fernando Limongi
Professor titular da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisador snior do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap) e coordenador do Ncleo de Estudos Comparados e Internacionais (NECI) da mesma universidade. E-mail: fdmplimo@usp.br.

eleio de 1945 marca o incio da primeira experincia democrtica do Brasil. Eleio, por si s, no condio suficiente para qualificar o regime nascente como democrtico. Eleies no eram novidade na histria poltica do Brasil, afinal, direta ou indiretamente, governantes foram eleitos por mais de cem anos, de 1822 at 1930. Ainda assim, h uma ruptura em 1945; eleies passam a ser competitivas. H uma mudana na natureza do processo eleitoral; o governo perde o controle que sempre tivera sobre o processo eleitoral. Por qu? O que havia mudado no pas para que esta alterao tivesse lugar? Em geral, a literatura nacional no enfrenta esta questo. H, por certo, referncias ao longo processo de modernizao desencadeado pela Revoluo de 1930, por meio do qual so criadas as condies necessrias vigncia de um regime democrtico. Nesse tipo de anlise, os planos socioeconmico e institucional se combinam. Assim, a criao da Justi-

* O texto foi escrito e desenvolvido no interior do Projeto Temtico Padres de interao Executivo-Legislativo e do Centro de Estudos da Metrpole (Cepid), ambos financiados pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp). Alm destes financiamentos e projetos, o autor contou ainda com bolsa individual de produtividade em pesquisas do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e com recursos da Pr-Reitoria de Pesquisa da Universidade de So Paulo (USP) ao Ncleo de Estudos Comparados e Internacionais (NECI). Agradeo os comentrios de Marta Arretche, Rogrio Arantes e Argelina Figueiredo primeira verso do texto, que muito contriburam para sua melhora. Os erros e confuses que permanecem so de minha responsabilidade.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 55, no 1, 2012, pp. 37 a 69.

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a Eleitoral, por exemplo, passa a ser vista como parte deste amplo processo de transformao estrutural da sociedade. Sob esta lente analtica, a ruptura verificada em 1945, quando notada, acaba sendo minimizada. Ironicamente, o trabalho seminal sobre a transio do Estado Novo Democracia de 1946, o brilhante estudo de Maria do Carmo Campello de Souza1, frisa a continuidade entre os dois perodos, minimizando, implicitamente, a novidade. Victor Nunes Leal um dos poucos autores a enfatizar e problematizar a ruptura verificada em 1945. Sua obra usualmente lida para dar conta dos vcios das prticas eleitorais vigentes no Imprio e, sobretudo, na Primeira Repblica. Os comentrios esparsos contidos na obra sobre o perodo que segue queda do Estado Novo raramente merecem meno2. Contudo, por limitados que sejam, tais comentrios so essenciais para o entendimento da obra e de suas proposies centrais. Uma explicao consistente das razes que levam deformao do governo representativo pede que se explicitem as condies em que este funciona adequadamente. Por isto mesmo, por laterais e localizados que sejam, os comentrios sobre o regime nascente so cruciais para o argumento contido no livro. E, quando lido desta forma, Coronelismo, Enxada e Voto ganha maior relevncia e atualidade. Dito de forma direta, o livro permite distinguir a histria eleitoral do pas e dois grandes perodos em que a eleio de 1945 funcionaria como o divisor de guas, o perodo em que eleies no eram e o em que se tornaram competitivas. Neste texto, retorno a Coronelismo, Enxada e Voto para discutir a evoluo do governo representativo no Brasil. Mais especificamente, pretendo retomar um velho debate, a saber, o das condies necessrias para a vigncia do governo democrtico. Meu objetivo no oferecer uma leitura alternativa ou uma nova interpretao da obra, mas simplesmente usar as reflexes ali contidas como ponto de partida para entender as transformaes no processo eleitoral que levaram emergncia da democracia3. Busco identificar as explicaes causais contidas na obra para perguntas especficas, provavelmente menos abrangentes do que as enfrentadas pelo autor e pela maioria de seus comentadores. Dito de forma direta, a preocupao central que estrutura o texto diz respeito s condies que permitem que eleies ganhem contornos competitivos, isto , quando o governo pode vir a ser derrotado nas urnas.

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O texto est organizado da seguinte forma: a seo dois reconstitui o argumento central de Nunes Leal para tratar da deturpao do mecanismo representativo no Brasil durante o Imprio e a Primeira Repblica. Nela, ressalto a nfase dada pelo autor estrutura agrria herdada do perodo colonial. Neste argumento, eleitores independentes so vistos como a precondio para o funcionamento adequado do governo representativo. Concluo essa seo mostrando a insuficincia de tal argumento, como ele incapaz de dar conta da ruptura de 1945. A terceira seo toma o governismo, uma das muitas facetas do falseamento do governo representativo, como o principal e mais relevante fenmeno a ser explicado. O que h por explicar o fato de o governo no perder eleies locais, estaduais e nacionais. Como procuro mostrar, na explicao oferecida pelo prprio Nunes Leal, a estrutura agrria e o voto de cabresto no tm papel de relevo. O amesquinhamento do municpio, sua falta de autonomia legal e financeira, a varivel crucial para explicar o governismo dos coronis. A quarta seo apoia-se nesta constatao para discutir as bases da democratizao de 1945. Busco em Nunes Leal a explicao para a ruptura que aquela conjuntura representou na histria eleitoral do pas. O texto fechado com as concluses, nas quais ressalto a originalidade e a importncia da obra de Nunes Leal para o entendimento das eleies, sustentando que esta contribuio no se limita ao entendimento do caso brasileiro.

GRANDE PROPRIEDADE E VOTO DE CABRESTO

A grande propriedade responsvel pelo falseamento do governo representativo no Brasil. Esta afirmao pode ser encontrada em inmeras passagens de Coronelismo, Enxada e Voto. Nunes Leal no se cansa de assinalar que, enquanto a estrutura agrria herdada do perodo colonial perdurar, todos os esforos para sanar os defeitos comumente identificados nas prticas e costumes polticos do pas estaro fadados ao fracasso. A razo simples e direta: a pobreza do trabalhador rural e sua dependncia para com o proprietrio de terra. As carncias materiais e cognitivas do trabalhador conjugam-se com o seu isolamento. O argumento de Nunes Leal (1975:25)4 cristalino:
Completamente analfabeto, ou quase, sem assistncia mdica, no lendo jornais, nem revistas, nas quais se limita a ver as figuras, o trabalhador rural, a no ser em casos espordicos, tem o patro na conta de ben-

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feitor. E dele, na verdade, que recebe os nicos favores que sua obscura existncia conhece. Em sua situao, seria ilusrio pretender que esse novo pria tivesse conscincia do seu direito a uma vida melhor e lutasse por ele com independncia cvica. O lgico o que presenciamos: no plano poltico, ele luta com o coronel e pelo coronel. A esto os votos de cabresto, que resultam em grande parte, da nossa organizao rural.

Caracterizaes como estas esto espalhadas ao longo de todo o livro. As condies objetivas a que esto submetidos os trabalhadores rurais impedem que estes possam ter vontade poltica prpria. Em ltima anlise, os vcios do processo eleitoral decorrem da fraqueza desamparada e desiludida dos seres quase sub-humanos que arrastam sua existncia no trato das suas [a dos coronis] propriedades (p. 56). H dois mecanismos que se combinam: a pobreza material e cultural e o isolamento5. As informaes que recebe as poucas que teria condies de processar so filtradas, quando no induzidas, pelo patro 6. O mundo da poltica lhe totalmente estranho. Do ponto de vista prtico, o trabalhador rural s vota porque levado s urnas pelo seu patro, que o instrui em quem votar, no sem tomar precaues extras para que de fato vote conforme instrudo. O controle exercido pelo coronel sobre seus eleitores impede que seu voto seja disputado por foras rivais. A dependncia do elemento rural ao fazendeiro, impedindo o contato direto dos partidos com essa parcela notoriamente majoritria do eleitorado (p. 42) coloca o coronel na posio de um monopolista. Quem quer que queira votos, deve negoci-los com o coronel. Campanhas polticas, portanto, esto fora de questo. Nenhum partido ou corrente poltica tem como chegar aos eleitores sem a intermediao do proprietrio de terras. O capital eleitoral do coronel lquido e certo. Seus votos podem ser contabilizados de antemo. Eles so despejados nas urnas de acordo com a sua, e apenas a sua, convenincia poltica. O proprietrio de terra controla os eleitores e, enquanto este controle perdurar, no ocorrer uma disputa efetiva por votos e a prtica do governo representativo do Brasil permanecer comprometida. O problema de fundo, o problema real, dado pela constituio do prprio corpo eleitoral, pela sujeio social dos trabalhadores-eleitores.

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Neste registro, o desenvolvimento econmico ou a modernizao o motor de uma possvel transformao da realidade poltica do pas. Somente pela alterao da estrutura social e, mais especificamente, das relaes sociais vigentes no campo, ser possvel contar com eleitores em condies de exercer, de fato, o seu direito de voto. A causa das prticas polticas viciadas, para colocar de outra forma, no institucional ou mesmo poltica, mas econmica e social. Afirmaes neste sentido podem ser recolhidas ao longo de toda obra. Elas esto presentes tanto na pgina inicial como na final do livro, da clssica e sempre citada definio inicial de coronelismo s palavras com que o autor fecha a obra: Todas as medidas de moralizao da vida poltica nacional so indiscutivelmente teis e merecem o aplauso de quantos anseiam pela elevao do nvel poltico do Brasil. Mas no tenhamos demasiadas iluses, a pobreza do povo, especialmente da populao rural, e, em consequncia, seu atraso cvico e intelectual constituiro srio obstculo s intenes mais nobres (p. 258). De forma mais direta: parece evidente que a decomposio do coronelismo s ser completa, quando se tiver operado uma alterao fundamental da nossa estrutura agrria (p. 257, nfase no original). No h dvidas que esta seja a proposio forte do livro, o seu tom dominante: a estrutura social herdada do perodo colonial decretou o fracasso do governo representativo no Brasil e, enquanto esta realidade se mantiver inalterada, todas as iniciativas reformistas estaro fadadas ao fracasso. Invertendo a clssica definio inicial de coronelismo, temos que o funcionamento de formas desenvolvidas de governo representativo est associado a uma estrutura social adequada. O leitor, contudo, pode se indagar: afinal qual seria a estrutura social adequada ao funcionamento do governo representativo? O leitor no encontra respostas diretas e explcitas a estas questes no livro. Pode-se, obviamente, especular a respeito, derivando das condies negativas observadas as que seriam necessrias para a adequao da prtica forma. Se o problema de fundo a dependncia poltica do eleitor, causada pela dependncia econmica e social, ento, pode-se argumentar que a independncia do eleitor a precondio para a vigncia de formas desenvolvidas de governo representativo. A estrutura social adequada aquela em que eleitores so independentes econmica e socialmente. S nestas condies, eleitores obteriam a necessria independncia poltica, condio para o exerccio do direito ao sufrgio e para o funcionamento adequado do governo representativo.

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O argumento conhecido. O voto deve ser uma deciso autnoma e, para que assim seja, eleitores devem ser dotados da capacidade necessria para exerc-la. Se o voto uma deciso tomada aps a ponderao das diferentes mensagens que recebe, segue que a disponibilidade dos eleitores, isto , que estes possam ser alcanados por diferentes mensagens polticas, um requisito prvio para a ocorrncia de eleies competitivas. Alm disso, preciso que eleitores demonstrem ou sejam dotados da capacidade de processar as informaes que recebem e de tomar suas prprias decises. De onde se conclui que, para que o eleitor dependente ganhe autonomia, necessrio que se rompa seu isolamento social e se eleve a sua capacidade cognitiva. Obviamente, esta linha de raciocnio remete a uma questo no menos espinhosa, qual seja, a de identificar as condies sociais necessrias para que um eleitor possa agir de forma independente. Os fundadores do governo representativo no tinham dvidas quanto a este ponto. O direito ao sufrgio deveria ser restrito aos proprietrios, posto que apenas estes teriam condies de usar seu voto de forma adequada. Por esta razo, uma sociedade formada por pequenos agricultores que trabalhassem suas prprias terras era vista como a mais propcia para a instaurao e bom funcionamento do governo representativo. Ao historiar a inveno do governo popular na Inglaterra e nos Estados Unidos, Edmund Morgan (1988:157; traduo livre) observa:
A liberdade caracterstica do governo popular depende da independncia da populao de eleitores e de seus representantes e, por sua vez, que esta independncia se assenta sobre a propriedade segura de uma poro de terras suficiente para mant-los e lhes assegurar a imunidade coao por parte de empregadores e grande proprietrios, uma coao a que os que no possuem terras tero forosamente que ceder para no perder seus meios de subsistncia. A vulnerabilidade dos no proprietrios de terra os desqualifica para o exerccio do voto. A habilidade para votar independentemente fez dos mdios proprietrios de terra (yeomanry) os guardies polticos da liberdade prpria aos governos populares

A exaltao das virtudes dos pequenos proprietrios de terras, vistos como o nico bastio sobre o qual seria possvel constituir o governo popular, como nota o mesmo Morgan, conviveu sem maiores problemas com a deferncia destes para com os socialmente superiores e com

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a venda pura e simples de seus votos aos grandes proprietrios de terra7. A deferncia, contudo, no era vista como uma negao dos princpios do governo representativo. Antes o contrrio. Para Bernard Manin (1997), a teorizao acerca do governo representativo se ancora na suposio que os eleitores independentes deveriam ser capazes de reconhecer os cidados mais aptos e capacitados para governar. Mais do que isto, como observa o autor (1997:95; traduo livre), medidas legais asseguravam que tais expectativas se materializassem na prtica:
As limitaes ao direito de votar nos primrdios do governo representativo so bem conhecidos. (...) O que tem sido menos notado e estudado, contudo, independente destas restries, existiam tambm um nmero de provises, arranjos e circunstncias que garantiam os eleitos viriam de grupos sociais mais altos do que o eleitorado. Isto foi obtido de diferentes formas na Inglaterra, Frana e na Amrica. Pode-se dizer que de forma geral que a superioridade social foi garantida na Inglaterra por uma combinao de medidas legais, normas culturais e fatores prticos e que na Frana puramente por medidas legais. O caso americano mais complicado, mas como se ver, mais revelador8.

O governo representativo faz demandas contraditrias aos eleitores. O direito ao voto reservado aos que renem as condies para exercer tal direito com autonomia. Contudo, espera-se que eleitores independentes reconheam que o governo deve caber aos mais aptos. A independncia, portanto, acompanhada por uma expectativa quanto ao comportamento. Prova ser de fato independente aquele que vota de determinada maneira, que reconhece que os superiores aristocracia natural, para usar os termos do debate do perodo merecem seu voto. Nas palavras de Manin: O povo deveria escolher livremente dentre os candidatos, como norma, os proprietrios e os mais respeitados. Ambas as proposies (e este o ponto essencial) podiam ser verdadeiras ao mesmo tempo. A primeira no poderia ser vista ento, e no pode ser agora, como um mero vu ideolgico para a segunda (1997: 125, nfase no original)9. Se o voto um ato de razo, ento, espera-se que as escolhas dos eleitores convirjam para um mesmo ponto; que os membros da aristocracia natural sejam os eleitos. Por isto mesmo, no h lugar para campanhas ou disputas pela preferncia dos eleitores. Pedir votos se mostrar in-

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digno de receb-los. Os superiores so naturalmente reconhecidos como tais. Voltando a Nunes Leal, a digresso suficiente para apontar as dificuldades inerentes sua formulao central. Tomar as qualidades dos eleitores como requisitos ao funcionamento do governo representativo implica adentrar um campo necessariamente minado. De pouco adianta substituir a propriedade pela educao como condio necessria ao exerccio adequado ou virtuoso do direito de votar. No h como estabelecer a priori e de forma objetiva as condies materiais e/ou cognitivas necessrias ao exerccio do voto. No h como faz-lo sem adentrar o debate poltico. As condies julgadas suficientes por um observador sempre podem ser consideradas insuficientes ou incompletas por outro, sobretudo, se o resultado das urnas for usado como critrio. No caso da experincia poltica brasileira, basta mencionar que a ruptura dos laos tradicionais que vinculavam o eleitorado rural aos proprietrios de terra no foi visto como condio suficiente para a constituio de um eleitorado independente. Afonso Arinos de Melo Franco (1980:84), comentando as eleies de 1946, afirma:
A liberdade legal no corresponde ainda, todavia, liberdade psicolgica da generalidade dos eleitores, a qual depende de fatores outros, principalmente da elevao do nvel econmico e cultural, que s vagarosamente poderemos ir atingindo. (...) Sem dvida, nas ltimas eleies, vrios chefes locais foram derrotados, coisa que antes no acontecia. Mas a verdade que foram derrotados no pelo povo organizado, e sim por outros chefes. (...) O povo do interior ainda confia mais na ao dos chefes polticos prximos do que na promessa dos oradores distantes. Esse patriarcalismo eleitoral do interior tem como correspondente, nas cidades, o caudilhismo eleitoral. O fenmeno, no fundo, o mesmo e provm de causas equivalentes: baixo nvel cultural, indiferena por programas, confiana nos indivduos e no nas ideias. Nas cidades, o patriarca, o coronel o caudilho. A massa urna mais confiante em si, menos submissa, por isto supe-se mais livre. De fato vota, como a rural, fascinada pelo impulso personalista. O coronel das cidades Prestes, Getulio, Ademar, Otaclio.

O juzo fala por si10. O fato que a elevao do nvel cultural e material dos eleitores sempre pode ser julgado insuficiente para garantir que o voto seja verdadeiramente livre, sobretudo quando os eleitores votam em desacordo com as expectativas do que o observador consi-

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dera razovel11. O prprio Nunes Leal, como registra Jos Murilo de Carvalho (1977) comentando artigo de ocasio do autor, foi presa das ciladas deste argumento ao observar que o coronelismo teria se metamorfoseado e tomado nova forma sob o regime militar12. No fcil, como se v, identificar qual seria a estrutura social adequada s formas avanadas de governo representativo. Argumentos com este sentido levam, necessariamente, a um beco sem sada. Como procurarei mostrar adiante, tampouco claro que a base material e social descrita por Nunes Leal leve necessariamente deturpao dos princpios do governo representativo ou mesmo, sendo mais especfico, que determinem que eleies no podem ser competitivas. Por paradoxal que possa parecer, os argumentos negando esta relao podem ser encontrados em Coronelismo, Enxada e Voto. Obviamente, tal proposio pede a preliminar, qual seja, a de definir o padro a partir do qual o governo representativo ser julgado. Como de fato funcionam (ou devem funcionar) eleies em formas avanadas de governo representativo? Nunes Leal emprega mais de um termo para desqualificar a experincia eleitoral brasileira. No poucas vezes, temos uma enumerao de mazelas em que termos como insinceridade das urnas, inverso do princpio representativo, violncia, fraude e governismo so apresentados como facetas de um mesmo fenmeno. Ao longo do livro, esta caracterizao por enumerao tende a ser aplicada indistintamente a todos os perodos e fases da poltica brasileira, da Independncia Revoluo de 193013. Nesta reconstituio, contudo, o perodo que se segue queda do Estado Novo distinguido dos demais. As eleies de 1945 so tomadas como um verdadeiro divisor de guas. A diferena entre estes dois grandes perodos dada pelo carter competitivo assumido pelas eleies. A base sobre a qual se assenta esta distino , como procurarei mostrar, a derrocada do governismo, o fato de as oposies passarem a contar com chances reais de derrotar o governo. Nunes Leal no apenas constri o contraste entre as eleies pr- e ps-1945, como tambm se v forado a explicar esta ruptura. Mais interessante: Nunes Leal no invoca a estrutura social para dar conta da nova realidade poltica que observa. A explicao que oferece tampouco institucional. Nunes Leal minimiza o impacto do Cdigo Eleitoral de 1932 e de suas alteraes posteriores. No geral, para o autor, estas reformas merecem o mesmo tratamento de todas as reformas eleitorais anteriores. A histria da legislao eleitoral brasileira seria marcada

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por um reformismo incansvel, no qual todas as frmulas disponveis teriam sido tentadas, mas
atravs de todas essas tentativas (...) o mecanismo representativo continuou a revelar deficincias, por vezes graves (...) Mas mesmo nas pocas em que o processo eleitoral se apresentou menos contaminado de violncia ou fraude, sempre impressionou aos espritos mais lcidos o artificialismo da representao, que era de modo quase invariavelmente maciamente governista (p. 241).

A passagem, como si acontecer ao longo do livro, fechada com a reafirmao de que os fatores econmicos e sociais so as verdadeiras causa das mazelas observadas, j que a subsistncia de certos vcios exteriores ou formais contribua decisivamente para que
se atribussem os defeitos do nosso regime representativo a fatores de ordem puramente ou predominantemente poltica. Por esse mesmo motivo, a ateno dos observadores quase invariavelmente se desviava dos fatores de econmicos e sociais, mais profundos, que eram e ainda so os maiores responsveis pelo governismo e, portanto, pelo falseamento do intrnseco da nossa representao (p. 241).

A passagem, como se l ao seu final, contm mais do que reafirmao da tese central do livro, uma vez que traz consigo uma definio clara do problema a ser explicado: a manifestao do falseamento intrnseco da nossa representao o governismo. Mesmo quando as eleies estiveram a salvo da violncia e da fraude, a representao poltica tendeu a ser invariavelmente maciamente governista. E isto que teria deixado de ocorrer a partir de 1945. Por isto mesmo, inaugurou-se ali o primeiro experimento do pas com a democracia. Pode-se argumentar que reduzir o problema do falseamento da representao no Brasil ao governismo no faz jus contribuio de Nunes Leal. O valor da obra estaria justamente em mostrar o carter multidimensional do fenmeno. O falseamento ou mistificao da representao no Brasil envolveria, entre outras coisas, a coao sobre o eleitor, a violncia contra a oposio, a fraude eleitoral e, por ltimo e provavelmente menos importante, o governismo. A importncia da contribuio de Nunes Leal estaria justamente em mostrar como estas facetas esto interconectadas, como seriam a expresso de um mesmo fenmeno ou sndrome, para usar uma analogia mdica.

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No o meu intuito propor uma nova leitura da obra de Nunes Leal. No o caso de rever as interpretaes sobre a obra. No busco comprovar qual a leitura correta da obra ou quais seriam as verdadeiras ideias do autor. Na realidade, como disse, isto j foi feito e no h muito a acrescentar s competentes revises citadas anteriormente. Como dito na introduo, meu objetivo tomar Nunes Leal como referncia para entender uma questo analtica, a saber, entender as condies em que governos podem ser derrotados em eleies. Por isso mesmo procuro distinguir o governismo das demais facetas da insinceridade das urnas, como fraude e violncia. O governismo a expresso mais completa do falseamento do governo representativo. Eleitores no tm opes seno sufragar os candidatos apoiados pela situao. O princpio representativo se inverte: em lugar do governo ser o produto da escolha dos cidados, d-se o contrrio, o governo escolhe os eleitores14. Na seo seguinte, mostro que Nunes Leal no vincula o governismo grande propriedade e dependncia social do eleitor. Nada impede que proprietrios de terra disputem o poder entre si. O fato de as eleies no serem competitivas no decorre da estrutura social. O governo sempre vence as eleies, mas o faz sem controlar diretamente os eleitores. O controle , por assim dizer, descentralizado. Esta uma das grandes contribuies da obra: apresentar um modelo em que h coordenao e alinhamento polticos dos lderes dos trs nveis distintos de governo. O que h por explicar porque o chefe poltico local, o coronel, que comanda discricionariamente um lote considervel de votos de cabresto (p. 23), se v impelido a perfilar-se com o governo.

GOVERNISMO E POLTICA LOCAL

O carter no competitivo das eleies no decorre da estrutura social do pas. A grande propriedade e a sujeio do trabalhador rural ao proprietrio no so condies suficientes para explicar a ausncia de competio poltica no plano local. A razo simples, conforme explica o prprio Nunes Leal: A primeira observao de quem estuda o coronelismo , natural e acertadamente, atribu-lo hegemonia social do dono de terras. Mas preciso entender essa hegemonia apenas em relao aos dependentes da sua propriedade, que constituem seu mao de votos de cabresto. No possvel entender essa hegemonia em relao a todo o municpio (p. 53).

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O autor completa seu raciocnio observando:

Se um s coronel fosse dono de um distrito inteiro, a sua hegemonia social, resultante da propriedade da terra, seria incontestvel naquela circunscrio, o mesmo ocorrendo em relao a todo o municpio, quando fosse o caso. Havendo, porm, como a regra, vrios fazendeiros em cada distrito e nmero bem maior em cada municpio, seria natural que espontaneamente se agrupassem em mais de uma corrente partidria, atendendo aos diversos fatores que determinam as ligaes polticas municipais (p. 55).

Estas passagens so suficientes para afastar uma leitura reducionista ou determinista da relao entre poder econmico e poder poltico. Ainda que a terminologia seja anacrnica, necessrio notar que o coronel um empresrio poltico. Para que o trabalhador rural seja transformado em eleitor, preciso no apenas custear o seu alistamento como tambm os gastos incorridos no dia da eleio:
H ainda as despesas eleitorais (...). So pois os fazendeiros e chefes polticos locais quem custeiam as despesas do alistamento e da eleio. Sem dinheiro e sem interesse direto, o roceiro no faria o menor sacrifcio nesse sentido. Documentos, transporte, alojamento, refeies, dias de trabalho perdidos, e at roupa, calado, chapu para o dia das eleies, tudo pago pelos mentores polticos empenhados na sua qualificao e comparecimento. (p. 36)

Nem todos os proprietrios de terra incorrero nestes custos, e os que o fizerem no sero bem-sucedidos politicamente se contarem apenas com seus trabalhadores. Portanto, um coronel precisa articular os interesses de um grupo de proprietrios de terra e, assim, nada impede que coronis entrem em conflito, que representem, por qualquer razo que seja, diferentes grupos de proprietrios de terra e se vinculem a diferentes grupos polticos estaduais e/ou nacionais15. Assim, no plano local, diferentes faces polticas disputam o poder. Segundo a caracterizao de Nunes Leal, eleies locais so renhidas e mais verdadeiras que as estaduais e nacionais: As eleies municipais constituem pelejas to aguerridas em nosso pas, justamente porque pela comprovao de possuir a maioria do eleitorado no municpio que qualquer faco local mais se credencia s preferncias da situao estadual (p. 49).

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H, portanto, confronto entre diferentes coronis. Mais do que isto, estes tendem a ser violentos. A base poltica ltima e os mtodos a que recorrem para arregimentar seus eleitores so, muito provavelmente, os mesmos. No importa. O fato que faces locais disputam o poder local. Contudo, este um ponto essencial do argumento, o objetivo ltimo destas disputas se credenciar junto situao estadual. O que cada faco procura comprovar que tem a maioria do eleitorado do seu lado. Logo, em cada municpio h coronis que se perfilam com o governo e os que se encontram na oposio:
evidente, como j ficou indicado, que nem todos os chefes de faces municipais, nem todos os coronis so aliados do oficialismo estadual. Podem estar na oposio, como se v em quase todos os municpios. Mas a situao de oposicionista, no mbito municipal, to desconfortvel que a regra ficar na oposio somente quem no pode ficar com o governo. Segundo j tem sido observado, as correntes polticas municipais se digladiam com dio mortal, mas comumente o que cada uma delas pretende obter as preferncias do governo do Estado; no se batem para derrotar o governo no territrio do municpio, a fim de fortalecer a posio de um partido estadual ou nacional no-governista: batem-se para disputar entre si o privilgio de apoiar o governo e nele se apoiar (pp. 48-49).

Eleies locais so aguerridas, renhidas, violentas, contudo, no so verdadeiramente competitivas. A faco vitoriosa na disputa local adere ao governo estadual e, ao faz-lo, passa a contar com os recursos do Estado para assegurar a vitria nas disputas futuras. O controle sobre o Estado, sobretudo o uso da violncia, legal e extralegal, garante a perpetuao no poder. Estabelece-se, desta forma, o sistema de trocas ou reciprocidade que alimenta o compromisso entre o coronel e o governo estadual: da parte dos chefes locais, incondicional apoio aos candidatos do oficialismo nas eleies estaduais e federais; da parte da situao estadual, carta branca ao chefe local governista (de preferncia o lder da faco local majoritria) em todos os assuntos relativos ao municpio, inclusive na nomeao dos funcionrios estaduais no lugar (p. 50). Mas por que o chefe poltico estadual adere ao governo estadual? Por que o coronel no poderia permanecer na oposio ou ainda afirmar a sua independncia em relao poltica estadual? Estas no so opes politicamente viveis em funo da falta de autonomia dos muni-

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cpios, do amesquinhamento das instituies municipais (p. 50). Conforme argumenta Nunes Leal:
Se garantida juridicamente contra as intromisses do poder estadual e assentada em slida base financeira, a autonomia do municpio seria naturalmente exercida, no governo representativo, pela maioria do eleitorado, atravs de seus mandatrios nomeados nas urnas. Mas com a autonomia legal cerceada de vrias formas, o exerccio de uma autonomia extralegal fica dependendo inteiramente das concesses do governo estadual. J no ser um direito do eleitorado; ser uma ddiva do poder (p. 50, nfase minha).

Opera-se assim a completa inverso do sistema representativo, uma situao em que o eleitorado predisposto em favor dos candidatos governistas, dado que a fora aglutinadora do governo atua na razo direta do amesquinhamento do municpio. De forma mais concreta:
Dentro desse quadro, o xito de uma parcialidade nas eleies municipais ser uma Vitria de Pirro, a no ser que ela seja, ou venha a tornar-se aliada da situao estadual. Por virtude dessa completa inverso de papis, evidente que, em regra, os candidatos aos cargos municipais sufragados pela maioria do eleitorado no resultam de uma seleo espontnea, mas de uma escolha mais ou menos forada. Se os candidatos ao governo municipal, que forem apoiados pelo governo estadual, so os que tm maiores oportunidades de fazer uma administrao proveitosa, esse fato j predispe decisivamente grande nmero de eleitores em favor do partido governista. Em tais circunstncias, mesmo as eleies municipais mais livres e regulares funcionaro, frequentemente, como simples chancela de prvias nomeaes governamentais. Autntica mistificao do governo representativo (p. 52).

Eis porque o sistema representativo invertido: a maioria no escolhe livre e espontaneamente os governantes. E isto ocorreria mesmo em uma situao limite em que as eleies fossem livres e regulares. A escolha induzida, mais ou menos forada, pelo alinhamento prvio com as foras dominantes no plano estadual e as vantagens decorrentes. Contassem os municpios com autonomia legal e financeira, e a maioria poderia fazer suas escolhas, no teria que se inclinar necessariamente em direo ao oficialismo. Enquanto perdurar esta dependncia, eleies no sero limpas e regulares porque o apoio do governo

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estadual confere ao governante local a carta-branca para usar a coao estatal com fins poltico-eleitorais:
E aqui o apoio do oficialismo estadual ao chefe do municpio, seja por ao, seja por omisso, tem a mxima importncia. Nesse captulo, assumem relevo especial a figura do delegado e do subdelegado de polcia. A nomeao dessas autoridades de sumo interesse para a situao dominante no municpio, e constitui uma das mais valiosas prestaes do Estado no acordo poltico com os chefes locais. Embaraar ou atrapalhar negcios ou iniciativas da oposio, fechar os olhos perseguio dos inimigos polticos, negar favores e regatear direitos ao adversrio so modalidades diversas da contribuio do governo estadual consolidao do prestgio de seus correligionrios no municpio. Mas nada disto via de regra se compara a esse trunfo decisivo: pr a polcia do estado sob as ordens do chefe situacionista local (p. 47).

Eleies so, nestes termos, verdadeiras mistificaes. O sistema est invertido. Quem conta com o apoio oficial usa o poder do estado para perseguir e oprimir os inimigos e, desta forma, controlar as eleies em que, no surpreendentemente, sempre vencem. Segue da que eleies so inteiramente destitudas de sentido? Por que afinal de contas se recorre a eleies se o resultado destas est definido de antemo?16 Passagens citadas anteriormente indicam a resposta: faces locais qualificam-se como representantes locais do governo estadual quando comprovam controlar a maioria do eleitorado. Por isto, o escolhido como chefe local deve preferencialmente ser o lder da faco local majoritria.
Em certas circunstncias, as ameaas e violncias desempenham papel primordial, porque semelhantes processos podem, por vezes, garantir o governo municipal corrente local menos prestigiada. Mas a regra no esta: a regra o recurso simultneo ao favor e ao porrete. Compreende-se isso perfeitamente, quando se considera que situao dominante no Estado o que interessa consolidar-se com o mnimo de violncia. A no ser a um desequilibrado, ningum pratica o mal pelo mal: em poltica, principalmente, recorre-se violncia, quando os outros processos so mais morosos ou ineficazes para os fins visados. Por isso mesmo, frequentemente, o oficialismo estadual apoia a corrente que j conseguiu a posio preponderante no municpio (pp. 48-49).

A inverso no completa. Eleies funcionam como um aferidor de foras, revelando a capacidade de um determinado grupo em exercer o

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poder recorrendo ao mnimo necessrio da violncia. Mas o exerccio do poder traz consigo retornos no plano eleitoral. Por isto mesmo, o vencedor da eleio de hoje dificilmente perder as eleies subsequentes. Enquanto garantir a maioria dos votos locais, o chefe local se credencia a receber as benesses do oficialismo, a carta branca para usar os recursos do Estado para se perpetuar no poder. O compromisso coronelista representa, nestes termos, um equilbrio, no sentido tcnico do termo. Nenhum ator tem interesse em alterar seu curso de ao. Nenhuma das partes ganha se o fizer unilateralmente. Nenhum coronel se beneficia se opondo ao governo estadual, e este nada ganha se deixar de apoiar o poderoso local. Mais do que isto, o sistema se mostra prova de choques. improvvel derrota de um chefe local situacionista segue-se a adeso do vitorioso ao oficialismo. E o novo adepto do governo passa, imediatamente, a contar com os recursos do Estado para perseguir o derrotado, assegurando o controle sobre a maioria do eleitorado nas prximas eleies. Nunes Leal observa que, se a sorte poltica dos municpios dependesse exclusivamente do eleitorado, isto , dos cabos eleitorais urbanos e dos diversos fazendeiros dos distritos, ou seja, se estas estivessem a salvo da fora aglutinadora do governo, aumentada na razo direta do amesquinhamento do municpio, ento, cada eleio, com toda a probabilidade, seria uma batalha incerta, ou pelo menos muito custosa (p. 55). E a razo de ser a ltima da troca de apoios que se estrutura entre os diferentes nveis de governo justamente a de eliminar esta incerteza, a incerteza que decorreria de eleies decididas inteiramente pela distribuio de foras locais. O argumento reconstitudo nesta seo prescinde inteiramente da referncia grande propriedade e do controle social exercido sobre os eleitores. O governismo assenta-se sobre outras bases. Na realidade, para que a ausncia de competio eleitoral seja derivada da estrutura agrria, a premissa crucial no se refere s preferncias dos eleitores, mas a dos proprietrios de terra, a presumida unidade entre eles. Nunes Leal no assume que esta unidade esteja dada. Antes o contrrio. Eleitores so mobilizados por diferentes correntes polticas, levando a eleies locais renhidas, violentas. O que efetivamente explica o governismo o amesquinhamento dos municpios, sua falta de autonomia legal e financeira. Nunes Leal, portanto, critica o antimunicipalismo caracterstico, a seu ver, tanto do pe-

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rodo imperial quanto da Primeira Repblica, notando o seu aspecto contraditrio, quando no paradoxal: assim como se v como nossos juristas-idealistas, que pretendiam limitar o poder dos municpios para impedir as oligarquias locais, acabaram dando aos governadores os meios de que se serviriam eles para montar em seu proveito, essas mesmas oligarquias locais (p. 102). O raciocnio, portanto, inverte o tradicional argumento em favor da centralizao poltica. As limitaes autonomia local seriam necessrias em funo da incapacidade das elites locais praticarem de forma salutar o autogoverno. Elites locais, neste argumento, precisariam ser tuteladas. Esta seria a forma de evitar a degenerao do autogoverno, sua transformao em governo oligrquico. Contudo, o controle desde cima no neutraliza a tendncia oligarquia. Antes o contrrio. As oligarquias so as grandes beneficirias deste arranjo. O principal efeito da centralizao a eliminao da incerteza que eleies definidas inteiramente no plano local poderiam acarretar. A oligarquia local se acomoda sob o controle das oligarquias estaduais. O argumento comporta uma aposta nos efeitos benficos da descentralizao. Obviamente, a crtica centralizao no prova seu contrrio, isto , que a autonomia dos municpios seria condio suficiente para tornar eleies locais verdadeiramente competitivas. A consequncia da descentralizao pode ser um tipo diferente de governismo, um governismo assentado em bases locais. Se o governante local controlar os recursos cruciais para influenciar o resultado das urnas, por que estes no seriam empregados para derrotar a oposio? Trata-se, como dito antes, de uma aposta. Por certo, uma aposta consequente com os princpios liberais e representativos. O realismo dos centralizadores encerra uma contradio, uma vez que refora e consolida o quadro sobre o qual o diagnstico se justifica, negando na prtica o que afirma em teoria ser a condio para o sucesso do governo representativo: a experincia com o autogoverno.

FRAUDE, VIOLNCIA ELEITORAL E DEMOCRATIZAO

O mecanismo representativo se inverte quando o governo controla a manifestao das urnas. Eleitores no tm escolha. Sua vontade dada de antemo pelo sistema de trocas em que esto envolvidos. E, na realidade, os coronis tampouco tm espao para fazer escolhas.

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Nesta inverso, sem dvida alguma, fraudes desempenham um papel importante. Contudo, uma coisa dizer que as prticas correntes fraudam os princpios do sistema representativo, outra dizer que estas verdadeiras mistificaes eleitorais eram objetos de fraude. H que se distinguir, portanto, o juzo de que os princpios do sistema representativo so fraudados da ocorrncia das fraudes. Ainda que a distino possa parecer bizantina, no assim to fcil distinguir uma coisa da outra sem incorrer em anacronismos. Por exemplo, aos olhos contemporneos, a prtica do voto pblico ou a descoberto suficiente para levantar suspeitas sob a lisura do pleito em questo. Contudo, pelas razes j identificadas anteriormente, o voto pblico e aberto foi tido por muito tempo como desejvel e, mesmo, como um anteparo necessrio ao das influncias corruptoras e nefastas sobre a vontade independente do eleitor. Pretender votar de forma sigilosa s pode ser justificado por aqueles que cederam a presses corruptas e indignas. O eleitor provaria sua independncia ao declarar seu voto publicamente. Portanto, ao se referir fraude eleitoral, preciso ter claro o que estava autorizado na lei eleitoral vigente. Em um sentido estrito, a fraude pode ser definida como a alterao dos resultados expressos nas urnas de forma ilegal17. Se definida desta maneira, deve se concluir que a fraude um componente menor no funcionamento do sistema representativo descrito por Nunes Leal18. E a razo para tanto a prpria lgica que alimenta e sustenta o governismo. Se todos os atores envolvidos no processo se comportarem como o esperado, e como vimos no h razo para que no o faam, por que seria necessrio recorrer fraude? Quando se debate a fraude eleitoral na Primeira Repblica, o papel da Comisso de Verificao de Poderes sempre vem baila. Contudo, a despeito de toda a importncia que normalmente lhe atribuda, Nunes Leal a v como um elemento acessrio e menor na cadeia de acordos e compromissos que sustentam o governismo19. Comentando a montagem da Poltica dos Governadores e o papel que a engenhosa mquina de depurao e degola dos candidatos oposicionistas desempenhava em seu interior, Nunes Leal nota que o reconhecimento funcionava, portanto, como instrumento complementar da dominao pelas situaes estaduais (p. 247). Em geral, presidente e governadores eram capazes de acomodar seus interesses, sendo desnecessrias as alteraes explcitas dos resultados eleitorais. Somente nas vsperas da sucesso presidencial que este lago tranquilo costumava, por ve-

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zes, encrespar-se, quando alguns governadores divergiam da escolha do candidato oficial (p. 246). Em outras palavras, as degolas eram reservadas para momentos crticos, nos poucos momentos que o equilbrio se rompia, quando o lago tranquilo se encrespava20. No segue deste comentrio que eleies fossem limpas ou verdadeiras, como quer que estes termos sejam definidos. Pacficas, como j foi observado, com certeza no eram. Nunes Leal corrobora o juzo corrente e disseminado acerca dos vcios que caracterizaram as prticas eleitorais no Imprio e na Primeira Repblica. O processo como um todo seria maculado, do alistamento apurao, passando obviamente pelo prprio ato de votar. Ainda que assim fosse, o argumento invocado para minimizar a importncia da Comisso de Verificao dos Poderes pode ser invocado para qualificar o que de fato ocorria nos demais momentos do processo eleitoral. Alm do mais, como notado anteriormente, necessrio observar que a crtica generalizada s prticas eleitorais passadas acaba por perder a necessria perspectiva histrica. O que se entende por eleies verazes e limpas se modificou no tempo. Como j salientado, Nunes Leal minimiza os efeitos do Cdigo Eleitoral de 1932, assim como de suas modificaes posteriores sobre o aperfeioamento do processo eleitoral. No que repute as inovaes feitas como nulas. As eleies ocorridas aps a instaurao da Justia Eleitoral so tidas como as mais limpas e verdadeiras de quantas tivemos. Contudo, por si s, retirar do governo o controle direto sobre as diferentes fases do processo eleitoral no suficiente para afastar inteiramente a sua influncia sobre os resultados eleitorais. O essencial no teria mudado. Tome-se, a ttulo de exemplo, o seguinte comentrio:
Com efeito, de todas as eleies havidas at ento foram as de maio de 1933 as mais regulares quanto ao mecanismo de alistamento, da votao e apurao do reconhecimento. Na cpula do sistema estava o TSE, que decidia as dvidas e impugnaes em estilo judicirio, isto , pelo alegado e provado, e segundo consta, sem interferncia da poltica partidria. Apesar disso, os deputados que representavam a situao poltica nos respectivos estados foram em muito maior nmero que os oposicionistas. A verdade formal das eleies no impediu, portanto, o predomnio do governismo, cujos fatores j no podiam ser considerados exclusiva ou preponderantemente polticos (pp. 241, 242).

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O governismo poderia, portanto, conviver com a verdade formal das eleies. Para que vena eleies, o governo no precisa recorrer ao controle direto do processo eleitoral. Em passagem anterior, Nunes Leal havia observado que
O cdigo de 1932, aperfeioado pela reforma de 35, apesar dos louvores que mereceu, no punha fim costumeira coao dos partidos oficiais. No nos referimos coao direta e material no dia do pleito ou no ato de votar. Nem era esta a mais frequente modalidade de compresso do voto na vigncia das leis anteriores. Aludimos coao difusa, mas efetiva, que em muitos lugares precede as eleies no interior do pas; ao ambiente de insegurana adrede criado para os eleitores da oposio, que nos menores municpios toda gente conhece; violncia preparatria, atual ou iminente manifestada com pertincia em pequenas ou grandes faanhas, dias, semanas e at meses a fio. Para esse tipo de coao, no havia remdio segundo a interpretao restritiva que lhe deu o Tribunal Superior Eleitoral (p. 234).

O governismo, portanto, depende menos da coao direta e localizada, forma de compresso do voto menos frequente do que normalmente se pensa, do que da difusa e continuada. A Justia Eleitoral pode minorar a primeira, mas se julgou incapaz de remediar a segunda. A distino importante. H duas formas de coao, a direta e a difusa. Neste ponto, como em outras oportunidades, Nunes Leal se vale de Domingos Velasco para especificar a forma pela qual a coao difusa toma corpo: o uso da violncia para afugentar das urnas o eleitorado oposicionista21. O ponto merece nfase por especificar a maneira pela qual a carta branca recebida pelos poderosos locais se transformava em uso da violncia, no mais das vezes amparadas pelas autoridades, com vistas a assegurar a vitria nas urnas. Negar a oposio o exerccio do direito ao voto, eis, de forma resumida, como a compresso eleitoral funcionava. Os comentrios de Raquel de Queiroz, citados por Nunes Leal (p. 242, nota 75) aps servir como mesria na eleio de 1945, so significativos: No sei bem se o sentimento ser de saudade; mas a verdade que a eleio mudou muito. Recordo da eleio do tempo de dantes tiro, comedorias, botina de graa para os eleitores, cachaa a rodo, era um carnaval. Votava vivo e votava morto, votava doido do hospcio, s no votavam nossos inimigos polticos. As distines feitas, assim como a especificao do objetivo primeiro do recurso a coao, impedir que os inimigos da situao votassem, contribuem para um melhor entendimento do processo eleitoral no

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Imprio e na Primeira Repblica. Seja como for, a despeito de reconhecer os avanos registrados com o advento da Justia Eleitoral, Nunes Leal, em diversas passagens, enfatiza que esta no tem como impedir a coao sobre eleitores. A complexidade da questo enfrentada fica evidente no julgamento de ao relativa s eleies estaduais de Sergipe, em 1947, quando se pleiteou a impugnao da eleio por haverem associaes religiosas e sacerdotes recomendado e pregado que os eleitores catlicos no poderiam sufragar os candidatos da UDN, sob penas de pecado mortal (p. 239). Nunes Leal comenta que ao se eximir de analisar o pedido, o TSE manteve-se fiel a um conceito restrito de coao. Ao comentar os resultados das eleies de 1947, Nunes Leal observa que alguns tribunais estaduais foram objeto de crtica por no terem observado a necessria ou esperada imparcialidade poltica. O comentrio rematado com uma transcrio de artigo de 1933 de Sobral Pinto, mas no nos iludamos com essas garantias. O governo, que intervinha, ostensiva e desabridamente, no reconhecimento dos poderes, quando este era de alada das Cmaras Legislativas, bem pode continuar a intervir, com a mesma desfaatez, no reconhecimento feito pelos Tribunais Eleitorais (p. 248, nota 88). A despeito destas ressalvas e, sobretudo, em que pese o fato das caractersticas essenciais do eleitorado no terem se alterado, Nunes Leal nota, j no captulo inicial da obra, que as eleies de 1945 e 1947 apresentaram certas peculiaridades que lanaram perturbao na tradicional alternativa eleitoral no Brasil: governo e oposio (p. 37). Mais especificamente, o autor nota que circunstncias excepcionais em nossa histria poltica (p. 236) distinguem as eleies de 1945 e 1947 de todas as demais j ocorridas no Brasil. Quanto s de 1945, seu carter excepcional decorreu da neutralidade do governo Jos Linhares, j que o Chefe de Estado e os interventores, via de regra, recomendaram aos seus subordinados iseno de nimo na direo da eleio federal (p. 237). Do ponto de vista prtico, Linhares no apenas afastou os interventores, trocando-os por membros do Poder Judicirio, como determinou tambm que os prefeitos vinculados a partidos polticos fossem igualmente substitudos por membros do judicirio. O excepcional da situao, portanto, o fato de os governantes no terem procurado influir no resultado eleitoral. Realizado o pleito e proclamado os vencedores, no era de esperar que os novos governantes mantivessem a mesma iseno de espritos. Juzes cederam seus lugares a polticos. O Partido Social Democrtico

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(PSD), tendo eleito o presidente e contando com folgada maioria em ambas as Casas, estava em condies de pr em prtica a velha compresso eleitoral. No se pode esquecer que Dutra inicia seu governo sob a gide da Carta de 1937, podendo, portanto, nomear os governadores e, estes, os prefeitos. As eleies para os governos estaduais de 1947 se deram, contudo, sob a vigncia do acordo interpartidrio PSD-UDN e, nas palavras de Nunes Leal, no interior desse
clima de entendimento, pouco interessaria ao Chefe de Governo, com raras excees, que as eleies estaduais favorecessem o partido governista ou algum dos maiores partidos da minoria. Inspirado ou no apenas por motivos polticos, o certo que o Presidente da Repblica revelou em regra, louvvel imparcialidade no pleito de 19 de Janeiro. Isso explica, em grande parte, por que o situacionismo, em alguns estados, foi derrotado nas eleies para governadores (p. 239).

O acordo PSD-UDN e os motivos polticos do presidente Dutra, na realidade, dificultam o prprio entendimento da distino situaooposio em vrios estados. No to claro que o presidente tenha se mantido neutro em relao a todas as disputas. Na realidade, por vezes, o presidente no apoia os candidatos mais diretamente identificados com o seu partido e, mesmo, com seu governo. O fato que este perodo poltico pouco estudado. No descabido pensar que Nunes Leal reputa de imparcialidade presidencial uma tentativa mal sucedida de exercer a compresso eleitoral desde a presidncia. O fato que o acordo interpartidrio patrocinado por Dutra divide ambos os partidos. Seja como for, para os fins deste artigo, a novidade ressaltada por Nunes Leal se sustenta: a derrota do situacionismo; a ruptura do governismo. Obviamente, Nunes Leal no estava em condio de fazer juzos definitivos sobre o regime que apenas dava seus primeiros passos. No demais lembrar que a obra tem por base texto redigido em 1947. Os seus comentrios tm, portanto, carter especulativo. A ingerncia e controle do governo sobre o processo eleitoral (e seus resultados) no estava fadada a desaparecer. Os governantes eleitos estavam em condies de pr em marcha sistemas anlogos aos que imperavam na Primeira Repblica:

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quando o governo Jos Linhares procurou resguardar a pureza das eleies federais, uma importante medida a que recorreu foi a substituio de prefeitos. E depois do pleito estadual, de 19 de janeiro de 1947, conforme foi amplamente noticiado nos jornais, o problema do provimento das prefeituras ocasionou acerbas disputas polticas, no s no cenrio estadual, seno tambm no federal. Para citar dois nicos exemplos, lembramos os casos de So Paulo e da Bahia. A demisso em massa de prefeitos, decretada pelo governador Ademar de Barros, pouco depois de empossado e sua recusa em compor-se com o PSD paulista para resolver esse magno problema ocasionaram uma tempestade poltica que veio refletir na esfera nacional. Na Bahia, a nomeao de prefeitos udenistas, nos municpios em que seu partido foi majoritrio na eleio de 2 de dezembro de 1945, constituiu, como notrio, o primeiro passo de aproximao entre a UDN e o governo nacional. Os ecos tumultuosos dessa reviravolta esto registrados nos anais da Cmara, onde deputados baianos do partido governista no hesitaram em qualificar de traio a essa conduta. Nenhum outro episdio seria preciso invocar para prova de que a funo essencialmente poltica do prefeito ainda de fato da mais palpitante atualidade em nosso pas (p. 130).

As relaes entre os diferentes nveis de governo e como estas iriam se acomodar no interior do regime recm-fundado aguardava melhor definio. As observaes de Nunes Leal indicam que a ruptura com a histria eleitoral pregressa, se a novidade seria episdica ou se tornaria rotineira, dependia desta definio. A excepcionalidade do perodo comportava estas duas possibilidades. A observao tanto mais relevante quando se atenta para outros perodos histricos igualmente excepcionais da histria eleitoral brasileira. Como observam Jos Murilo de Carvalho (2007:181) e Roderick Barman (1994:211), a primeira interveno deliberada e consequente do governo no processo eleitoral se deu em 1840, na famigerada eleio do cacete. Inaugurou-se uma prtica seguida por todos os demais Gabinetes. Ou seja, o governismo ou a fora aglutinadora do governo no teria operado em eleies anteriores, incluindo no apenas as eleies para a Constituinte como ainda as pouco estudadas eleies diretas para regente22. Na realidade, em algumas passagens, Nunes Leal observa que a compresso governamental nem sempre foi constante. Como observa Jos Murilo de Carvalho (1988:139), eleies imediatamente posteriores s principais reformas eleitorais do Imprio (Lei dos Crculos e a Lei Saraiva) caracterizaram-se pela iseno do go-

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verno, manifesta na derrota de candidatos governistas. Nestes termos, as eleies de 1945 e 1947 no so propriamente nicas e excepcionais. A diferena com os episdios anteriores est no fato da exceo ter se tornado a regra, isto , que as eleies subsequentes se mantiveram competitivas.

CONCLUSO
O Brasil conviveu com eleies entre 1822 e 1930. Voltou a ter eleies regulares em 1945. Contudo, as eleies ps-queda do Estado Novo assumiram carter radicalmente diverso das verificadas anteriormente. O perodo que se inaugura com a eleio de 1945 registra a primeira experincia do pas com a democracia. A questo que se coloca , pois, evidente. Por que eleies no eram competitivas e passaram a s-lo? No faltam explicaes para a primeira parte da pergunta. As condies objetivas para a prtica de eleies limpas e verazes no estavam dadas. Enquanto estas condies perdurarem, no se poder observar seno um arremedo de governo representativo no Brasil. Explicaes deste tipo abundam na literatura nacional. Os termos em que so postos e mesmo algumas das variveis explicativas chaves podem mudar. Mas so variaes de um mesmo tema. Em ltima anlise, todas remetem ao mesmo ponto, formao histrica peculiar do pas, sua estrutura social inadequada e em descompasso com as exigncias do governo representativo. Haveria uma dissintonia entre o real e o formal, entre o pas real e o pas legal. A segunda parte da pergunta raramente objeto de tratamento. O que teria mudado em 1945? O fato de o Estado Novo ter suspendido o processo eleitoral por um perodo relativamente longo contribuiu para colocar a questo na penumbra23. Mas o fato que o contraste entre os dois grandes perodos raramente feito. Poucos autores enfrentam a questo. Note-se: explicar a queda de Vargas e a derrocada do regime autoritrio no o mesmo que explicar a emergncia da democracia. Por que o regime nascente teria que ser democrtico? Se nos basearmos na experincia histrica do Brasil at ento, na ausncia de qualquer evoluo efetiva de suas instituies representativas, para no falar das prticas, no seria de esperar que um novo regime autoritrio emergisse? No mais das vezes, a pergunta sequer se coloca, porque referida a uma teoria implcita sobre os efeitos benficos da modernizao econmica

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e social. Somente por meio das transformaes da estrutura social, como quer que esta seja caracterizada, ser possvel reconciliar o formal com o real. As formas desenvolvidas de governo representativo que insistimos em adotar se adequaro a sua base social quando o atraso for superado. Coronelismo, Enxada e Voto pode ser lido dentro desta chave. Sem a inteno de demonstr-lo, creio que esta tem sido a forma usual de se ler esta obra. Em inmeras passagens, como procurei demonstrar, o prprio autor enfatiza e sugere esta leitura. A estrutura social est na raiz do problema. Enquanto eleitores forem controlados pelos proprietrios de terra, os princpios do governo representativo sero fraudados. Contudo, Nunes Leal tece comentrios sobre a realidade poltica que v nascer. Mais do que notar o contraste, o autor se v forado a explic-lo. Na realidade, o ponto de partida para esta construo dado pelo carter conjuntural dos prprios comentrios. Nunes Leal escreve logo aps a derrubada de Vargas e no tem como ter certeza sobre o destino do novo regime. A possibilidade de que tomasse uma feio no democrtica, que os velhos vcios viessem a prevalecer no poderia ser descartada de antemo, sobretudo, se este descarte se baseasse em referncia estrutura social. O Estado Novo, a despeito de seu discurso antioligrquico no havia transformado radicalmente a estrutura agrria do pas. No se deve deixar de notar que os dados citados por Nunes Leal para caracterizar a concentrao da propriedade fundiria so de 1940. Assim, se formos fiis a esta leitura da obra, deveramos concluir que a excepcionalidade do perodo 1945-1947 seria passageira. Como em outras oportunidades, a lgica da compresso governamental seria restaurada e voltaramos a observar eleies no competitivas. A estratgia inicial traada por Vargas e seus colaboradores mais prximos, o Plano B, to bem apresentado por Angela de Castro Gomes (2005), supe que, para os prceres do Estado Novo, o retorno puro e simples a eleies representaria a restaurao das prticas da Primeira Repblica, ou seja, que as velhas oligarquias rurais ainda reuniam as condies necessrias para controlar o grosso do eleitorado. O Plano B, como mostra Castro Gomes (2005) visava justamente substituir os coronis pelos sindicatos. O governo controlaria o processo eleitoral ao estabelecer seu controle sobre o alistamento, definindo o corpo eleitoral.

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Dado o momento em que escreve, Nunes Leal no pode desconsiderar a possibilidade de que o regime nascente viesse a conviver com eleies no competitivas. No estava implcito que o regime seria democrtico, ainda que as primeiras eleies se mostrassem excepcionais, que apresentassem traos que as diferenciavam de todas quantas haviam se verificado no passado. Uma das grandezas da obra est, justamente, em identificar esta novidade. Mais do que isto, est em precisar o que distingue os dois perodos, a saber, o fim do governismo; a possibilidade de que o governo fosse derrotado nas urnas. Tomando o governismo como o fio condutor da obra, Coronelismo, Enxada e Voto ganha nova colorao. A estrutura agrria deixa de ser um fator determinante. O argumento se desloca da estrutura agrria para o amesquinhamento do municpio. o fato de o poder local no ser dotado de autonomia legal e financeira que explica o carter no competitivo assumido pelas eleies. Faces locais lutam para se credenciar como os representantes da situao, do oficialismo. A adeso oligarquia dominante no Estado garante a perpetuao da elite local no poder. A natureza da troca de apoios poltica e independe da base social sobre a qual o poder local se assenta. O crucial que a elite local conte com a carta branca para coagir a oposio e consolidar seu poder. Eleies, contudo, no so pura farsa ou completa mistificao. Eleies funcionam como aferidor da fora dos diferentes grupos, um indicador da fora relativa das faces locais para impor a ordem. O controle do eleitorado uma funo do poder social do chefe local. Vencer as eleies dar provas deste poder. O governo estadual, nada mais tem a fazer que referendar o poder de fato da faco vitoriosa nas urnas, confiando-lhe o exerccio do poder estatal no plano local. Ao faz-lo, o acordo que se estabelece entre chefes locais e estaduais garante a ambas as partes vitrias nas eleies futuras. O acordo estvel e a prova de choques passageiros e localizados. Alm disto, por meio desta troca de apoios, ambas as partes minimizam o emprego da fora. Visto deste ngulo, o regime eleitoral vigente na Primeira Repblica ganha significado. No se tratava de uma farsa, da adeso a um formalismo totalmente destitudo de sentido. Eleies, de uma forma ou de outra, regularam o conflito poltico. Afinal, membros do Poder Legislativo e, sobretudo, presidentes foram eleitos por mais de trinta anos de acordo com o calendrio eleitoral.

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Coronelismo, Enxada e Voto tem um carter nico no interior da reflexo poltica nacional. Salvo melhor juzo, Nunes Leal o nico autor a problematizar a ruptura verificada aps a queda do Estado Novo, a propor uma periodizao de nossa histria poltico-eleitoral que distingue estes dois momentos. No h, por certo, uma teoria da democratizao em Nunes Leal. Tampouco h uma afirmao peremptria de que o novo regime viria a ser democrtico. As duas eleies que observa so rotuladas de verdadeiramente excepcionais. Nada garantia que estas condies seriam mantidas no futuro, sobretudo, se levarmos em conta o carter circunstancial das causas invocadas. Mas este o ponto alto da contribuio do autor. A possibilidade de um retorno puro e simples poltica dos governadores, ou uma variante daquela frmula, no desconsiderada. O autor no descarta a possibilidade de uma restaurao do governismo. As condies polticas para tanto eram amplamente favorveis. O PSD conta com ampla maioria na constituinte e Dutra inicia seu mandato sob a gide da Constituio de 1937, o que lhe conferia o direito de nomear os governadores estaduais e, por meio destes, os prefeitos, podendo assim influir diretamente nas eleies estaduais e municipais. As condies polticas estavam dadas para que a fora aglutinadora do governo e a compresso eleitoral voltassem a operar. Por que isto no ocorreu? A explicao oferecida poltica e no social. Em tempos de neoinstitucionalismo, cabe frisar a ressalva: a explicao poltica, mas no institucional. Nunes Leal minimiza o impacto do Cdigo Eleitoral de 1932 e de suas transformaes subsequentes. No seu argumento, subentende-se que o governo ainda pode manter a compresso eleitoral em operao mesmo quando alijado do controle direto do processo eleitoral. No h garantias sequer de que o prprio Tribunal Eleitoral no venha a ser controlado pelos governos estaduais. A democratizao de 1945 aguarda novos estudos. Paradoxalmente, a literatura sobre o perodo tende a frisar a continuidade entre o Estado Novo e a democracia nascente24. A ruptura negligenciada. Nunes Leal no a minimizou. Antes o contrrio. Mais do que isto, seus comentrios captam o que h por explicar. Governos por vezes so neutralizados. Resta saber se as condies excepcionais que levaram a tanto podem ser generalizadas.
(Recebido para publicao em fevereiro de 2012) (Verso definitiva em maro de 2012)

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NOTAS
1. Face inexistncia, em 1945, de qualquer movimento contestatrio de amplas bases sociais, ou inspirado em metas ideolgicas capazes de levar a uma confrontao mais drstica, a proposio de que partimos a existncia de continuidade em importantes aspectos poltico-institucionais nada tem de surpreendente (Campello de Souza, 1990:105). Em favor da autora deve se ressaltar que seu principal objetivo explicar a quebra da democracia em 1964. Alm disto, o livro permanece fundamental para o entendimento da conjuntura que cercou a queda do Estado Novo. 2. Uma breve referncia se encontra em Benevides (1981:72). 3. Por exemplo, sequer discuto o conceito de coronelismo ao longo deste texto. Para uma interpretao do coronelismo e do teor geral da obra, consultar Carvalho (1977) e a literatura revisada pelo autor. O leitor interessado no pode deixar de consultar tambm a excelente discusso feita por Cintra (1974). Na realidade, creio que nada do que apresento deixa de ser tratado nos textos citados. A novidade, se ela existir, de nfase. Somente ao revisar o texto para publicao tomei conhecimento da existncia do Instituto Victor Nunes Leal e seu valioso acervo. Consultar http://www.ivnl.com.br. 4. Todas as citaes de Coronelismo, Enxada e Voto foram retiradas da segunda edio de 1975. A edio original de 1949. Doravante, referncias obra contero apenas o nmero da pgina. 5. Andrade (2004:205) enfatiza estas duas variveis explicativas, assim como o amesquinhamento do municpio, a ser tratado adiante. 6. A importncia do isolamento do trabalhador rural no argumento do autor fica clara na seguinte passagem: Esse panorama j se apresenta, alis, com alguns indcios de modificao, segundo pode ser observado nas eleies verificadas em 1945 e 1947. No seio do prprio eleitorado rural verificaram-se traies dos empregados aos fazendeiros. O fato merece um estudo atento a que ainda no foi feito. Observadores locais costumam atribu-lo propaganda radiofnica (p. 36). 7. A discusso de Morgan se refere ao sculo XVIII. Hanham (1978) mostra que as prticas e a ideologia identificadas por Morgan resistem s reformas eleitorais de 1832 e 1867. Mais ao ponto, Samuel H. Beer (1969: 33). Neste novo discurso os setores mdios passaram a ser o verdadeiro sustentculo dos governos livres por no sofrerem "quer das compulses da pobreza nem as tentaes da riqueza". 8. Conforme o autor demonstra adiante, os Federalistas viram na ampliao do distrito eleitoral a forma de garantir que o representante se distinguisse do representado. O mesmo argumento pode ser encontrado em Morgan 1988. 9. Difcil resistir observao: argumentos que tomam a conscincia de classe se ancoram no mesmo paradoxo. Comprovam ser conscientes os que votam de maneira conhecida de antemo. 10. A proximidade entre o juzo liberal de Melo Franco e a interpretao marxista do populismo por demais evidente para passar sem meno, bastando substituir a falta de autonomia do eleitor pela conscincia de classe para se chegar s mesmas concluses. Consulte-se a respeito Weffort (1989). 11. Por exemplo, o mesmo Afonso Arinos saudar a eleio de Jnio Quadros presidncia como uma prova da magnfica maturidade do povo brasileiro para o exerccio

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efetivo e no apenas formal da democracia para no ano seguinte afirmar, ao defender a emenda parlamentarista, que o presidente se elege arrastando uma emoo emotiva em todo o pas, e cada vez mais se eleger desta maneira porque s poder suscitar o voto da massa nacional, nas condies em que ela atualmente vota, o candidato que estiver em condies de despertar-lhe o fervor e o entusiasmo por cima dos partidos. Ambas as passagens so citadas em Lattman-Weltman (2005:115 e 116). 12. Este no o espao adequado para desenvolver o ponto, mas cabe notar que a preocupao central da literatura poltica brasileira vai de um extremo ao outro. No poderamos ter democracia no Imprio e na Primeira Repblica em funo do controle social exercido sobre os eleitores. Na Repblica Populista, o problema seria o inverso: disponibilidade excessiva das massas urbanas, sua relao direta com os lderes expressa na falta de necessria mediao partidria. O populismo (ou o pretorianismo) seria o vrtice oposto do coronelismo. 13. A identificao do problema por meio da enumerao prtica comum entre os comentadores da obra. Por exemplo, Maria DAlva Gil Kinzo observa: Foi sem dvida Nunes Leal, em sua obra publicada em 1949, quem apontou com grande propriedade os problemas do sistema representativo de ento, relacionando-o a problemas estruturais do pas. Segundo Nunes Leal, no podemos atribuir a fatores de ordem poltica apenas os defeitos de nosso sistema representativo; pelo contrrio, os problemas de fraude, corrupo e governismo, ou ainda, o falseamento da representao, tm vigncia na poltica brasileira em grande parte por se inscreverem num determinado quadro econmico e social (1980:87; nfases minhas). Sustento a seguir que estes trs aspectos no podem ser tomados como sinnimos. 14. Natalio Botana (1994), analisando a poltica argentina do perodo 1880-1916, chega a concluses similares: a inverso do governo representativo toma sua forma acabada quando o governo se torna o grande eleitor. Ver em especial a segunda parte do livro de Botana. O paralelismo das anlises de Botana e Nunes Leal e das experincias polticas do Brasil e da Argentina pede um tratamento mais aprofundado. Consultar a este respeito Fausto e Devoto (2004:147-258). 15. Uma caracterizao acabada do investimento na construo e manuteno do eleitorado se encontra na seguinte descrio: Desde 1876 (antes, portanto, da Lei Saraiva, que institui a eleio direta), Rodrigues Alves vinha preparando cuidadosamente as suas bases eleitorais. Havendo concludo o mandato provincial, contrado casamento e se fixado na cidade natal [Guaratinguet], possua agora condies, inclusive tempo, para a penosa construo do prestgio poltico local. Nos seus arquivos existem centenas de ttulos de qualificao de eleitores expedidos naquele ano, o que comprova a inteno de Rodrigues Alves de candidatar-se a em breve para a Assembleia Geral. O ttulo de qualificao, de acordo com a eleio vigente, continha o nome do eleitor e seus qualificativos. A maioria era composta de lavradores (de fato trabalhadores rurais, sendo que numerosos eram analfabetos, o que era permitido pelo sistema de voto indireto, que ento vigorava. Quando Rodrigues Alves se elegeu pela primeira vez deputado geral, para a Cmara de 1885, j existia a Lei Saraiva do voto direto. Dessa fase existe uma curiosa lista de eleitores, feita possivelmente pelo seu irmo Antnio, que documenta os costumes polticos do tempo. A lista de 1887 e refere-se aos colgios eleitorais de Lorena e Cruzeiro. Os eleitores vm numerados (comeam com o Visconde de Pimentel) e os nomes so seguidos de anotaes, que esclarecem quais seriam os votos dos eleitores. Raros so os que no votariam no

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candidato. Alguns impem condies, como o pagamento de transporte, ou compromissos do candidato no exerccio do mandato. (Melo Franco, 1973:50) 16. Ver a este respeito Lamounier (1981:238), que afirma que mesmo o a legalizao do caciquismo (ou do coronelismo) exigiria alguma frmula jurdica de carter geral. Como nota o autor, sem esta frmula jurdica, o clssico problema do por que no eu? se apresenta fatalmente nestas situaes. Ora, esse precisamente o problema que se apresenta, e talvez de forma mais aguda, quando se trata no de generais, mas de coronis na acepo tornada clssica por Victor Nunes Leal: potentados provincianos envolvidos em lutas mortais pelo prestgio e pelas prebendas do poder pblico. Por isso que divirjo bastante da conhecida tendncia a ver nosso antigo regime liberal-represenativo como uma ideia quimrica, porque importada, fora de lugar : divirjo pela razo muita caseira de que vejo no por que no eu o problema poltico por excelncia, um problema de todos os lugares imaginveis. 17. Eleies, necessariamente, devem seguir regras que regulem quem pode votar, se o voto direto ou indireto, secreto ou pblico, compulsrio ou voluntrio; como votos so agregados e assim por diante. E regras afetam resultados (...) Portanto, eleies so inextrincavelmente manipuladas. Manipulao no o mesmo que fraude. Manipulao consiste em estabelecer regras enquanto a fraude envolve quebrar as regras (Przeworski, 2010:119; traduo minha). 18. Schneider (2001: 266) acompanha os julgamentos de recursos eleitorais pelo Tribunal de Justia de So Paulo na Primeira Repblica referentes s eleies municipais. A autora ressalta o carter necessariamente formal dos processos, circunscritos aos aspectos legais previstos pela legislao vigente, sobretudo no que se refere s provas relativas nulidade e fraudes praticadas nas eleies. Muitos dos processos relatados revelem no ser raro que determinados eleitores fossem impedidos de votar por meios violentos, ainda assim, a maioria das aes envolvia problemas de incompatibilidade para o exerccio dos cargos de juiz de paz e vereador, assim como disputa entre as autoridades pblicas na conduo do pleito e organizao das Cmaras. 19. Nunes Leal, cabe notar, no inteiramente consistente neste ponto. H passagens em que o terceiro escrutnio ressaltado, como, por exemplo, pgina 102. 20. Ricci e Zulini (2011) mostram que as degolas e outros artifcios ps-eleitorais eram bem menos frequentes do que as aluses normalmente feitas na crnica poltica sobre o perodo. 21. A passagem se encontra na nota 37 da pgina 40 de Coronelismo, Enxada e Voto. Como notado anteriormente, o ponto confirmado pelo estudo de Schneider: a violncia no processo eleitoral visava justamente impedir que os eleitores da oposio votassem. 22. Quanto primeira destas, realizada em 7 de abril de 1835, os resultados indicam grande disperso de votos, apontando para seu carter competitivo. Os resultados podem ser consultados em Porto (2002: 54). 23. Deve-se notar, contudo, que a Constituio de 1937 no deixou de prever eleies. Estas deveriam ocorrer aps o termo do Primeiro Perodo Presidencial. Alm disto, como mostra Angela de Castro Gomes (2005, cap. 8), Vargas e seu crculo mais ntimo formularam planos para restaurar o processo eleitoral mas assegurando-se de este no viesse a ser competitivo. A chave mestra do plano estava no controle que o governo teria sobre o alistamento eleitoral apoiado estrutura sindical oficial. Mais interes-

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sante ainda, como observa a autora, que o projeto visava justamente neutralizar o poder das oligarquias rurais. 24. Castro Gomes (2005) representa uma exceo.

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ABSTRACT
Elections and Democracy in Brazil: Victor Nunes Leal and the 1945 Transition
This article discusses the necessary conditions for a democratic government to prevail, with the study Coronelismo: the Municipality and Representative Government in Brazil as the point of departure. The article seeks to identify the book's causal explanations for the emergence of democracy, and more precisely for regimes in which governments lose elections. Why were elections not truly competitive over the course of the Empire and the First Republic? Why did they change after the fall of the Estado Novo? Nunes Leal was one of the few Brazilian authors to explicitly tackle this challenge. Key words: elections; democratization; political competition

RSUM lections et Dmocratie au Brsil: Victor Nunes Leal et la Transition de 1945

Avec pour point de dpart le livre Coronelismo, enxada e voto, on examine ici les conditions ncessaires l'exercice d'un gouvernement dmocratique. On s'efforce de relever les causes prsentes dans cet ouvrage expliquant l'mergence de la dmocratie et, plus prcisment, des rgimes sous lesquels des gouvernements chouent aux lections. Pourquoi les lections n'ont-elles pas t de vraies comptitions au long de l'Empire et de la Premire Rpublique au Brsil? Pourquoi leur nature a-t-elle chang aprs la chute de l'Estado Novo? Nunes Leal est l'un des rares auteurs brsiliens avoir relev ce dfi. Mots-cls: lections; dmocratisation; comptition politique

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