177 O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS EM XEQUE:

REFUGIADOS AMBIENTAIS E ECONMICOS Ana Paula da Cunha1 RESUMO O presente artigo tem por escopo uma breve anlise sobre o documento legal de excelncia do Direito Internacional dos Refugiados, a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, bem como questionar a sua adequao em face da nova realidade contempornea no tocante problemtica dos refugiados. Advoga-se, neste sentido, a necessidade de ampliao deste diploma diante de dois exemplos no exaustivos de grupos de migrantes forados que deveriam gozar da proteo do instituto universal do refgio e que no o fazem por no se enquadrarem na definio formal trazida pela Conveno de 1951, quais sejam, os refugiados ambientais e os refugiados econmicos, estes ltimos tambm chamados refugiados da fome. ABSTRACT This article aims at a brief analysis of the legal document on excellence of the International Refugee Law, the Convention Relating to the Status of Refugees of 1951, as well as questioning its adequacy in light of new contemporary reality of refugee problems. Thus, the extension of this law is advocated in face of two examples non exhaustive - of groups of forced migrants who should be under protection of the Universal Institute for Refugees but who are not protected because they do not comply with the formal definition brought by the Convention of 1951, i.e., the environmental and the economic refugees, these last also called hunger refugees.
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Acadmica do 4o. ano de Direito da UFPR e do 4o. ano de Relaes Internacionais do Unicuritiba. Monitora de Direito Internacional Pblico (UFPR).

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Indicadores: Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados; refugiados ambientais; refugiados econmicos. Keywords: Relating to the Status of Refugees; environmental refugees; economic refugees.
O homem pode perder todos os chamados direitos do homem, sem perder a qualidade essencial de homem, sua dignidade humana. S a perda da prpria comunidade que o expulsa da humanidade.

Hannah Arendt. 1 INTRODUO Consoante assertiva de Jos Fischel de ANDRADE, o fenmeno de o indivduo restar perseguido no interior do prprio Estado to antigo quanto a prpria humanidade; contudo, a regulamentao jurdica da situao de refugiado d-se to somente no sculo XX2. , pois, a partir da Liga das Naes, que tm incio os esforos institucionais para a estruturao de um arcabouo poltico-jurdico de proteo aos refugiados, como se investigar mais adiante. certo que at os momentos que antecederam a Primeira Grande Guerra, no havia uma necessidade pulsante de uma mobilizao internacional no sentido de assegurar a proteo a indivduos perseguidos no interior de seus prprios Estados. Isto porque se faziam suficientes os institutos do asilo (que guarda em relao ao refgio a semelhana de ser um instituto de proteo pessoa humana perseguida no interior do seu prprio Estado, diferenciando-se, contudo, ao se constituir de um direito do Estado, ou seja, de ser concedido com base na discricionariedade estatal e no em acordos internacionais criadores de direitos subjetivos para os indivduos) e da extradio, ou seja, a possibilidade de devoluo de um indivduo ao pas em que ele tenha cometido um crime, a fim de que seja julgado ou cumpra pena.

ANDRADE, Jos Fischel de. Direito Internacional dos refugiados: evoluo histrica (19211952).p. 3.

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179 A Liga das Naes foi estruturada a partir de uma perspectiva Idealista, isto , de reafirmao da crena na natureza boa do homem e na possibilidade de pacificao do sistema internacional por meio do Direito.3 E neste contexto que a Liga das Naes trata de buscar solues para a situao dos refugiados. Contudo, como advoga FISCHEL, embora a organizao tenha o mrito de iniciar um tratamento institucional para o drama dos refugiados, ela empreendeu seus esforos de maneira to somente emprica, no abarcando as estruturas polticas e tambm jurdicas inerentes questo4, o que fica claro quando se observa que a Liga no procurou desenvolver sequer uma definio oficial de quem pudesse ser considerado refugiado, tratando de oferecer proteo aos grupos sociais forosamente deslocados de seus pases de modo casustico e pontual, isto , a grupos especficos de refugiados. Fato que a Liga das Naes no conseguiu empreender uma soluo definitiva para a situao dos refugiados. Os sucessivos fracassos podem ser explicados, por exemplo, pelo baixo nmero de Estados-partes dos acordos internacionais sobre o tema. Ainda, pela proliferao excessiva de rgos que tratavam de grupos especficos de refugiados, o que dificultava a coordenao de esforos para um tratamento sistemtico da problemtica, j que no havia um organismo que centralizasse as aes referentes. Ademais, saliente-se que a Liga das Naes possua uma estrutura bastante sensvel s presses polticas de seus Estados-membros, j que no configurava uma autntica federao de Estados autnomos, mas uma associao de Estados soberanos. A Segunda Grande Guerra veio a acentuar a dramtica situao dos refugiados, o que se agravava pela ausncia de um centro de poder capaz de assegurar um adequado tratamento para a questo. Finalmente, em 28 de julho de 1951, j sob a gide da Organizao das Naes Unidas, tambm de inspirao Idealista, materializou-se o esforo empreendido desde o comeo do sculo XX, a partir da Liga das Naes, para a consolidao de um efetivo Direito Internacional dos Refugiados: restava elaborada a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados.
3 4

SALDANHA, Eduardo. Teoria das Relaes Internacionais. p. 66. ANDRADE, Jos Fischel de. Op cit. p. 23.

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2 A CONVENO RELATIVA AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS DE 1951 A importncia da Conveno de 1951 inegvel. O referido documento um marco no Direito Internacional, pois se trata do primeiro acordo multilateral e de mbito universal a dispor acerca de aspectos essenciais que dizem respeito aos refugiados.5 Marca, portanto, o comprometimento da sociedade internacional com a devida responsabilidade para com este grupo social to vulnervel. de se observar que a Conveno reconhece a dimenso mundial da questo dos refugiados e a necessidade da difuso de uma solidariedade internacional no trato da problemtica, advogando notadamente a partilha da responsabilidade entre os Estados. A importncia deste diploma de Direito Internacional marcante ainda no que diz respeito ao fato de ele conferir verdadeiros direitos subjetivos fundamentais aos refugiados, como o direito educao, sade, integralidade do ncleo familiar, entre outros. Grande avano significou esta conveno, ainda, devido ao fato de elaborar uma definio jurdica de refugiado e, a partir dela, organizar uma estrutura de coordenao dos esforos no trato da problemtica, encabeados pelo Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), criado por meio da Resoluo 319 da Assemblia Geral das Naes Unidas, em dezembro de 1949.6 O ACNUR foi criado com a funo precpua de proteger os refugiados e buscar solues permanentes para a temtica. interessante perceber que o ACNUR foi institudo tendo um tempo determinado de existncia (trs anos, a partir de janeiro de 1951). Acreditava-se que a questo dos refugiados seria pontual e transitria.
5 6

UNHCR. La Convention de 1951 relative au statut des rfugis : questions et rponses. p. 6. UNHCR. Introduction la protection internationale: protger les personnes relevant de la comptence du HCR. Module dautoformation 1. p. 7.

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181 O fato que, dado o carter continuado do fluxo de refugiados, a agncia da ONU foi tendo seu mandato alargado sucessivamente, atravs de resolues da Assemblia Geral das Naes Unidas. Finalmente, em 2003, tambm por meio de resoluo, determinou-se que o ACNUR deveria dar prosseguimento aos seus trabalhos at que o problema dos refugiados fosse definitivamente resolvido. 2.1 CLUSULAS DE INCLUSO DA CONVENO DE 1951 As chamadas clusulas de incluso presentes na Conveno de 1951 destinam-se a estabelecer critrios objetivos para o reconhecimento do status de refugiado a um indivduo demandante da proteo internacional do refgio. De acordo com o artigo 1 A da Conveno de 1951, refugiado uma pessoa que:
... Por fundado temor de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, encontra-se fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desse temor, no quer valer-se da proteo desse pas, ou que, se no tem nacionalidade, encontra-se fora do pas no qual tinha sua residncia habitual em conseqncia de tais acontecimentos, no pode ou, devido ao referido temor, no quer voltar a ele.7

A Conveno de 1951 traou uma definio de refugiado balizada pelo critrio do individualismo. Quer dizer, o refugiado no era mais analisado enquanto membro pertencente a um grupo social em especfico, como se deu nos primeiros momentos do trato da questo, mas sim enquanto um indivduo carente de proteo internacional. Como aponta Jean Yves-CARLIER, Presidente do Departamento de Direito Internacional da Universidade Catlica de Louvain (Blgica), a lgica que estava por detrs desta opo pelo individualismo residia no fato de, aps a Segunda Grande Guerra, muitos pases fecharem suas fronteiras ao ingresso de imigrantes fugidos de seus

Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, artigo 1 A. Grifo nosso.

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182 pases de origem ou de nacionalidade e, assim, em no podendo o Estado acolher todo um grupo, acolhe um ou outro indivduo.8 Num segundo momento, observa-se que o diploma legal emprega termos extremamente subjetivos, o que fica claro na expresso fundado temor de perseguio, o que d margem a interpretaes que se prestem aos interesses daqueles que realizam os procedimentos de concesso do status de refugiado. Quer dizer, cabe ao prprio Estado de acolhida determinar se um indivduo tem ou no um fundado temor de perseguio, o que bastante ilgico, mas compreensvel do ponto de vista de uma poltica realista do Estado. Conforme o ACNUR, contudo, perseguio deve ser entendida como ameaas graves, sistemticas ou repetitivas, vida e/ou liberdade do indivduo.9 Frise-se, por fim, que as clusulas de incluso so de extrema valia para o processo reconhecimento do refugiado, dado que a partir a incluso do indivduo sob a gide de proteo da Conveno de 1951, possvel que ele tenha acesso a verdadeiros direitos subjetivos, como j se antecipou acima (como de acesso aos tribunais do pas de acolhida10, liberdade religiosa11, assistncia social12 etc), bem como de garantia contra devoluo ao pas em que sofre perseguies13. 2.2 AS CLUSULAS DE EXCLUSO E DE CESSAO DA CONVENO DE 1951 A mesma Conveno de 1951, alm disto, prev as chamadas clusulas de excluso14 e de cessao15 do refgio.

Curso de vero sobre refugiados. Instituto Internacional de Direitos Humanos, Strasbourg. 16 de junho de 2008. 9 UNHCR. Introduction protection internationale... Module dautoformation 1. op cit. p. 62. 10 Artigo 16 da Conveno de 1951. 11 Artigo 4. da Conveno de 1951. 12 Artigo 24 da Conveno de 1951. 13 Artigo 33 da Conveno de 1951. 14 Artigo 1. , sees D, E e F da Conveno de 1951. 15 Artigo 1. , seo C da Conveno de 1951.

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183 De acordo com interpretao do ACNUR, as clusulas de excluso tocam os indivduos que preenchem os requisitos do status de refugiado, mas dele no tm necessidade ou no se configuram dele merecedores.16 As referidas clusulas de excluso, expressas no artigo 1D, E e F, atingem os indivduos: a) que gozam de proteo de outro organismo das Naes Unidas que no o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (como no caso da Agncia da ONU para os refugiados palestinos no Oriente Mdio), b) que so considerados pelas autoridades do pas de acolhimento como tendo os direitos e obrigaes relativos posse da nacionalidade, c) sobre os quais h srias razes para se pensar que hajam cometido um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, um crime grave de direito comum fora do pas de acolhida antes de serem nele admitidos como refugiados ou tambm d) que so culpados por atos contrrios aos princpios das Naes Unidas. No que tange cessao do status de refugiado, tem-se que, conforme interpretao do prprio ACNUR, o estado de refugiado foi concebido para ser temporrio. Isto , a partir do momento em que o indivduo no tem mais necessidade de proteo fora de seu pas, podendo gozar das mesmas condies que os cidados nacionais do pas de acolhida ou da proteo do seu pas de origem ou de nacionalidade, a ajuda internacional torna-se injustificada17, dado o princpio da subsidiariedade desta ltima. As hipteses de cessao da proteo internacional ao refugiado so elencadas no artigo 1C da Conveno de 1951 e so elas: a) o refugiado voltar a valer-se da proteo do pas de que nacional; b) recuperar a nacionalidade, caso a tenha perdido; c) adquirir nova nacionalidade e passar a gozar da proteo do pas que a concedeu; d) voltar a estabelecer-se voluntariamente no pas que abandonou pelo temor de perseguio; e) cessarem as condies que motivaram a busca pelo refgio; f) ou, em sendo o refugiado um aptrida, estiver em condies em condies de retornar ao pas em que mantinha residncia habitual.
16

HCNUR. Dtermination du statut de rfugi : dterminer qui est un rfugi. Module dutoformation 2. p. 86. 17 Ibidem. p. 124.

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2.3 O PROTOCOLO DE NOVA YORK DE 1967 Tal diploma legal de suma importncia para o Direito Internacional dos Refugiados hodierno, haja vista que veio a complementar a Conveno de 1951, retirando reservas presentes nesta ltima. Havia, assim, duas limitaes na Conveno mencionada, uma de ordem geogrfica e outra de ordem temporal. A primeira referia-se exigncia de que o indivduo que buscasse refgio o fizesse em razo de perseguies ocorridas no interior do continente europeu. A segunda, por sua vez, dizia respeito necessidade de tais perseguies se darem antes de 1 de janeiro de 1951. H uma razo histrica para isto, j aludida anteriormente. A Conveno de 1951 foi elaborada para a problemtica gritante e urgente dos refugiados na Segunda Grande Guerra. Pensava-se, mais uma vez, que a questo seria pontual e passageira.18 No mais, o Protocolo de 1967 manteve intacta a definio de refugiado. Conforme David WHITTAKER, o Protocolo de 1967 transformou a Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados de um documento legislativo fixado num momento histrico especfico em um instrumento de direitos humanos19. 3 AS DEFINIES AMPLIADAS So dois os instrumentos internacionais que ampliam a definio de refugiado, trazendo tona outros elementos que podem motivar a fuga de um indivduo de seu pas de origem, nacionalidade ou residncia habitual.
JUBILUT, Liliana Lyra. O Direito Internacional dos Refugiados e sua aplicao no ordenamento jurdico brasileiro. p. 85. 19 WHITTAKER, David. Asylum seekers and refugee in the contemporary world. p. 5.
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185 O primeiro diploma a ser mencionado a Conveno Relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos, adotada em 1969 pela Organizao da Unidade Africana. Nestes termos, a Conveno prpria dos refugiados africanos considera no apenas os motivos expressos na Conveno de 1951 no que tange definio dos refugiados, mas acrescenta outras razes que podem mover um demandante de refgio, como atos de agresso, ocupao e dominao estrangeira, ou qualquer outro acontecimento que signifique grave perturbao da ordem pblica20. A definio ampliada, neste caso, traz como vetor de impulso essencialmente as guerras de descolonizao ocorridas no continente africano, especialmente a partir dos anos 50. Outro documento de importncia memorvel para a ampliao do conceito de refugiado a Declarao de Cartagena, de 1984. Ela, do mesmo modo que a Conveno da Unidade Africana, inclui os motivos elencados na Conveno de 1951, porm considera tambm como refugiados:
... as pessoas que tenham fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tenham sido ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a ordem pblica.21

Diante deste novo conceito, deve-se ter em conta o que bem percebe JUBILUT:
Apesar de representar uma evoluo significativa, a aplicao da grave e generalizada violao de direitos humanos como motivo para o reconhecimento do status de refugiado limitada tanto geogrfica, em funo de ter sido adotada por instrumentos regionais, quanto politicamente, pois os critrios para definir a caracterizao de uma situao como de grave e generalizada violao de direitos humanos no so objetivos, deixando a questo da proteo dos refugiados mais uma vez sujeita vontade poltica e discricionariedade de cada Estado22.

Alm do mais, embora a Declarao de Cartagena oferea um avano sensvel no tocante s causas que podem ser invocadas por um demandante
20 21

Artigo 1,2. da Conveno Relativa aos Aspectos dos Refugiados Africanos. Artigo 3. da Declarao de Cartagena (1984). Grifo nosso. 22 JUBILUT, Liliana Lyra. Op cit. p. 135.

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186 de refgio para que obtenha proteo, no se pode olvidar o fato de que a Declarao de Cartagena, justamente por ser apenas uma declarao, no configurando um tratado, no constitui documento juridicamente vinculante. De todo o modo, consoante o ACNUR, a despeito disto, a maior parte dos pases da Amrica Latina incorporaram os princpios da Declarao de 1984 em suas legislaes nacionais, tornando-os, assim, vinculantes no plano interno.23 4 OS NOVOS REFUGIADOS Tendo por referncia tudo o que foi exposto, apontam-se aqui dois exemplos, no exaustivos, de grupos de migrantes forados, que chegam a transpor as fronteiras de seus pases em busca de proteo, e que no so albergados pela Conveno de 1951, por no se enquadrarem no conceito formal de refugiado presente neste tratado. Trata-se, pois, dos denominados refugiados ambientais e refugiados econmicos. Fato que estas categorias de migrantes forados no so ainda oficialmente reconhecidas. Contudo, as discusses referentes a esta nova problemtica a ser enfrentada pelo Direito Internacional dos Refugiados tm se proliferado nos tempos atuais, chamando a ateno para o enrijecimento do diploma legal por excelncia de proteo aos refugiados. O resultado de tal enrijecimento no poderia ser outro a no ser milhes de pessoas totalmente margem do sistema nacional e internacional de proteo pessoa humana. E o que pior: por no se encaixarem numa definio formal e pretrita do que venha a ser um refugiado. Embora nem os refugiados ambientais nem os refugiados econmicos sejam categorias oficialmente reconhecidas, eles j vm recebendo ateno por boa parte da doutrina. Paulo Borba CASELLA taxativo ao considerar trs fatores que podem ensejar fluxos de refugiados: polticos, ambientais e econmicos24.

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24

UNHCR. Dtermination du statut de rfugi... Op cit. p. 8. CASELLA, Paulo Borba. Refugiados: conceito e extenso. In: ALMEIDA, Guilherme Assis de; ARAUJO, Nadia de. O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. p. 23.

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187 Admitindo-se que os refugiados por motivos polticos j se encontram amparados pela Conveno de 1951, tratar-se- adiante dos refugiados ambientais e econmicos. 4.1 OS REFUGIADOS AMBIENTAIS De acordo com Achim STEINER, diretor do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a migrao humana uma das principais conseqncias da degradao ambiental e das mudanas climticas dos ltimos anos.25 Andrew MORTON, Philippe BONCOUR e Frank LACZKO reconhecem que migrantes ambientais constituem-se de indivduos, comunidades ou sociedades que escolhem, ou so forados, a migrar, como resultado da degradao ambiental ou das mudanas climticas.26 Seriam, portanto, refugiados ambientais aqueles indivduos que cruzam as fronteiras de seu pas, por temor de ameaa s suas vidas e/ou liberdades, em razo de secas, inundaes, terremotos e outras catstrofes da natureza. De acordo com o PNUMA, bem lembrado por Jlia Zanini de Gouveia PINTO27:

Refugiados ambientais so pessoas que foram obrigadas a abandonar temporria ou definitivamente a zona onde tradicionalmente vivem, devido ao visvel declnio do ambiente (por razes naturais ou humanas) perturbando a sua existncia e/ou a qualidade da mesma de tal maneira que a subsistncia dessas pessoas entra em perigo. Com o declnio do ambiente quer se dizer, o surgimento de uma transformao no campo fsico, qumico e/ou biolgico do ecossistema, que, por conseguinte, far com que esse meio ambiente temporria ou permanentemente no possa ser utilizado28.

Liliana JUBILUT salienta que a expresso refugiados ambientais foi cunhada em 1985, mas apenas recentemente, com a ocorrncia inmeros
STEINER, Achim. Climate change and displacement. p.4. In: Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. 26 MORTON, Andrew, BONCOUR, Philippe; LACZKO, Frank. Human security policy challenges. In: Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. Traduo livre. Grifo nosso. 27 PINTO, Jlia Zanini de Gouveia. Refugiados: anlise das polticas pblicas nacionais face ao Direito Internacional. p. 83. 28 LISER. Refugiados Ambientais. Disponvel em: <http://www.liser.org/liser_portugesa.htm#Definicao>. Acesso em: 02 fev. 2009.
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188 desastres naturais, como tsunamis, desertificao e outros, passou a haver uma presso da comunidade internacional para que tais pessoas sejam albergadas pela proteo do Direito Internacional dos Refugiados29. Alis, a partir do momento em que indivduos so forados a deixarem seus pases ou seus locais de residncia habitual, por instinto de sobrevivncia, configura-se o status de refugiados. Sabe-se que a concesso do refgio tem natureza declaratria, e no constitutiva, do status de refugiado, j que os motivos que levaram o indivduo fuga j estavam presentes antes do reconhecimento oficial do status de refugiado30. As causas das tragdias que vivem os refugiados ambientais podem ser as mais diversas: desde naturais, como vulces e terremotos, at decorrentes da ao humana, como acidentes nucleares e guerras biolgicas31. So ainda MORTON, BONCOUR e LACZKO que reconhecem que o emprego do termo refugiado, e, por extenso, do arcabouo poltico-jurdico convocado por esta expresso, alvo de muitas objees, j que a Conveno de 1951 concebe como realidade que subjaz a situao dos refugiados um cenrio de violncia ou intimidao poltica.32 Contudo, Flvia PIOVESAN bem lembra autores como David Carliner, Lucas Guttentag e Arthur Helton, os quais partilham da idia de que o estado de perseguio, uma das condies sine qua non para que se reconhea a situao de refugiado, configura-se como uma ameaa vida ou liberdade individual. Sob certas circunstncias, a discriminao ou a negao de direitos bsicos podem constituir perseguio33. E a partir deste entendimento mais elastecido do que venha a ser perseguio, que se advoga a possibilidade de alargamento da Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados, sem que seja erodido o instituto do refgio.

29 30

JUBILUT, Liliana. Op cit. p. 169. FILHO, Jos Francisco Sieber Luz. Non-refoulement: breves consideraes sobre o limite jurdico sada compulsria do refugiado. In ALMEIDA,Guilherme Assis de; ARAJO, Nadia de. O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. p. 177. 31 LISER. Refugiados Ambientais. Disponvel em: <http: <http://www.liser.org/liser_portugesa.htm#Definicao>. Acesso em: 02 fev. 2009. 32 MORTON, Andrew et tal. Op cit. p. 5. 33 PIOVESAN. Flvia. O direito de asilo e a proteo internacional dos refugiados. In: ALMEIDA, Gulherme Assis; ARAUJO, Nadia de. Op cit. p. 34.

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189 Seja como for, BONCOUR, MORTON e LACZKO entendem que as mudanas climticas ho de reforar de forma sem precedentes os fluxos de refugiados. Em primeiro lugar, pelos efeitos desastrosos das secas e inundaes sobre a agricultura; em segundo, pela destruio de vrias cidades litorneas pelo aumento dos nveis dos mares, com tremendas perdas no s materiais, como tambm humanas34. A situao agravada ainda com o comprometimento da capacidade de os habitantes de uma regio extrarem comida, gua e abrigo de ecossistemas devastados pelas mudanas climticas. So estes autores, alis, que estimam, a partir de estudos acadmicos e de agncias internacionais, que haver dezenas de milhares de refugiados ambientais nos prximos vinte anos e centenas de milhares nos prximos cinqenta anos.35 Oil BROWN quem traz tona a estimativa do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), segundo o qual em 2060 poder haver cerca de 50 milhes de refugiados ambientais to somente na frica.36 O Dicionrio de Direitos Humanos segue a mesma linha, asseverando:
A ONU calcula que dentro de cinco anos 50 milhes de pessoas vo ser consideradas refugiadas devido a problemas ambientais nas regies onde vivem e provavelmente chegue a 150 milhes at o ano 2050. Referido estudo da Universidade das Naes Unidas estima que hoje j existem tantos refugiados ambientais quanto pessoas que so foradas a deixar suas casas por causa de distrbios polticos ou sociais37.

Podem-se apontar exemplos de to catica situao. No Alasca, as temperaturas aumentaram cerca de 3,5. Celsius desde 1974. Conseqentemente, o Mar rtico vem progressivamente aumentando seus nveis de gua. O fenmeno significa uma verdadeira crise humanitria para as comunidades indgenas locais. Estima-se que esta catstofre pode submergir
34 35

MORTON, Andrew et tal. Op cit. p. 6. Ibidem. p. 7. 36 BROWN, Oil. The numbers game. In: Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. p. 8. 37 Dicionrio de Direitos Humanos. Refugiados Ambientais. Disponvel em:<http://www.esmpu.gov.br/dicionario/tiki-index.php?page=Refugiado+Ambiental>. Acesso em 02 fev. 2009. Grifo nosso.

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190 comunidades inteiras ali instaladas, como os Kivalina e Shishmaref, nos prximos 15 anos38. O Qunia outro exemplo dramtico. O principal motivo ambiental de migrao forada reside nas secas prolongadas. A maior parte dos migrantes constitui-se de pastores, os quais migram
39

em

busca

das

chuvas,

particularmente para a Somlia e a Etipia . A tendncia que fiquem margem da sociedade local. As ilhas do Pacfico Sul tambm esto em alerta. Devido a sucessivas inundaes, os moradores tm abandonado seus lares e migrado. Com o aumento do nvel do mar, devido ao aquecimento global, Kiribati e Tuvalu podem ser engolidos pelo mar, saindo do mapa de vez at o fim deste sculo40. O que fica claro da afirmao acima que as catstrofes ambientais podem ser uma causa das mais significativas no que tange aos fluxos de refugiados, na medida em que os migrantes transponham fronteiras nacionais em busca de uma vida segura e digna. A comunidade internacional no pode insistir na negligncia para com este assunto. A despeito das previses, estatsticas e exemplos fticos, o status de refugiado ambiental est longe de ser um ponto pacfico na doutrina e nas agncias oficiais. Em favor da ampliao da Conveno de 1951, tendo em vista a proteo aos refugiados ambientais, residem autores como Scott LECKIE. Para ele, dever-se-ia privilegiar a evoluo do Direito Internacional dos Refugiados, alargando a Conveno de 1951 por meio de um protocolo que permita aos refugiados ambientais serem protegidos pelo arcabouo poltico-jurdico de proteo aos refugiados j existente.41 Seguem a mesma esteira autores como Walter KALIM e Claudine DALE, para os quais o direito mais fundamental, o direito vida, persiste sendo
38

BRONEN, Robin. Alaskan communities : rights and resilience. In : Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. p. 30. 39 ADOW, Mohamed. Pastoralists in Kenya. In : Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. p. 34. 40 PLANETA SUSTENTVEL. Pases em extino. Disponvel em: <http://planetasustentavel.abril.com.br/noticia/ambiente/conteudo_222280.shtml>. Acesso em 05 fev. 2009. 41 LECKIE, Scott. Human rights implications. In : Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. p. 19.

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191 um dever do Estado, ainda que ameaada ou posta a termo por catstrofes naturais. Nesta lgica, a violao sistemtica a direitos humanos, como vida e liberdade, deve ser considerada autntica perseguio e, por isso, dar espao para que o indivduo goze de proteo internacional, por meio do instituto do refgio. Os autores reconhecem, de todo o modo, que esta percepo demanda uma renovao do quadro normativo do Direito Internacional dos Refugiados.42 Entendimento antagnico encabeado pelo prprio ACNUR. A Agncia da ONU reconhece que os fluxos migratrios foram substancialmente alterados nos ltimos anos, contudo, a Conveno de 1951 prosseguiria atual, na medida em que nos ltimos 50 anos fora capaz de assistir mais de 50 milhes de pessoas em situaes de crise muito variveis.43 Como fica fcil de perceber, este argumento extremamente retrico: no h lgica em se afirmar a atualidade de um instituto jurdico assegurando os seus mritos no passado. Ray WILKINSON defende a mesma tese de que a Conveno de 1951 no carece de ser alargada em favor dos refugiados ambientais. O autor justifica seu posicionamento alegando que as vtimas de catstrofes ambientais no deixam de gozar da proteo e do vnculo poltico-jurdico que mantm com seus Estados de origem ou de nacionalidade e a reside a diferena em relao aos refugiados acobertados pela Conveno de 195144. E como se sabe, a proteo internacional , por natureza, subsidiria em relao proteo nacional, logo, se um Estado assiste seus cidados, ilegtima a interveno aliengena. WILKINSON acresce ainda que a confuso entre os indivduos que migram em razo de catstrofes ambientais e refugiados contribui para o enfraquecimento da proteo a estes grupos vulnerveis. Ele disserta:

42

DALE, Claudine Haenni;KALIM, Walter. Disaster risk mitigation: why human rights matter. In : Forced Migration Review. Refugee Studies Center, Oxford. Outubro, 2008. p. 39. 43 UNHCR. Le rempart rig pour protger les rfugis : la Convention de 1951. p. 16. 44 WILKINSON, Ray. Migrants cologiques et rfugis. Des millions de personnes fuient des catastrophes naturelles. Sont-elles aussi des rfugis ? In : UHNCR. Environnement : lheure est lurgence. p. 12.

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Regrouper tout le monde dans la mme catgorie ne ferait que compliquer les problmes et entraverait les efforts dploys la fois pour aider et protger migrants cologiques et rfugis et sattaquer aux causes profondes45.

Ora, este argumento tambm se mostra bastante frgil. No h como se garantir que, quando de uma catstrofe da natureza que d ensejo a um fluxo migratrio transfronteirio, o Estado de origem ou de nacionalidade dos cidados continue a assisti-los integral e eficazmente. De todo o modo, brilhante a concluso de Srgjan Kerim, quando presidente da Assemblia Geral das Naes Unidas, lembrada por Jlia Zanini de Gouveia PINTO46: Os refugiados do clima no so mais uma teoria, so uma triste realidade47. 4.2 OS REFUGIADOS ECONMICOS Paulo Borba CASELLA define o refugiado econmico como aquele que se v diante da impossibilidade total de satisfazer suas necessidades vitais no pas do qual nacional. Neste contexto se faz necessria a diferenciao em relao ao migrante econmico, o qual, para o mesmo autor, poderia, ao menos em tese, subsistir em seu pas natal, mas, insatisfeito com as condies locais, se desloca para outra regio, em busca de melhores perspectivas.48 O que chama a ateno primeira vista que o migrante econmico se caracteriza exatamente pela voluntariedade em sua migrao; ao contrrio do que ocorre com o refugiado econmico, o qual forado ou impelido a deixar seu pas de origem ou de nacionalidade, pela total impossibilidade de satisfazer suas necessidades vitais bsicas. O refugiado econmico, portanto, movido pelo instinto de sobrevivncia, enquanto o migrante, pelo desejo de melhorar suas condies de vida.
Ibidem. p. 13. Reagrupar todo mundo na mesma categoria no far mais que complicar os problemas e entravar os esforos empregados para ajudar e proteger os migrantes ambientais e os refugiados e atacar as causas profundas (traduo nossa). 46 PINTO, Jlia Zanini de Gouveia. Op cit. p. 84. 47 PLANETA SUSTENTVEL. Os refugiados do clima j so uma realidade. Disponvel em: <http://planetasustentavel.abril.com.br/blog/redacao/92167_post.shtml> Acesso em: 02 fev. 2009. 48 CASELLA, Paulo Borba. Op cit. p. 24.
45

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193 Assim, estender o Direito Internacional dos Refugiados aos migrantes econmicos representaria a eroso daquele sistema to caro e valioso de proteo pessoa humana. Em situao diversa se encontram os refugiados econmicos, carentes de proteo internacional, justamente por migrarem forosamente, em busca de satisfao das suas necessidades vitais mais elementares, como a alimentao. Jean ZIEGLER o principal defensor do reconhecimento desta nova categoria de refugiados. ZIEGLER relator da Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas para o Direito Alimentao e advoga a extenso da proteo jurdica aos refugiados aos, assim, denominados por ele, refugiados da fome. Conforme o relator, necessrio reconhecer como autnticos refugiados aqueles indivduos que deixam seus pases de origem ou de nacionalidade por conta de graves crises alimentares que pem em risco a vida de milhares de cidados. Contudo, consoante este pensador, a proteo poltico-jurdica deveria ser temporria, isto , enquanto durasse a crise alimentar por que passa o pas de origem49.
Seuls les immigrants pouvant dmontrer qu'ils viennent d'un pays traversant une crise alimentaire seraient admis. Une fois l'tat d'urgence pass, ils pourraient tre renvoys dans leur pays50.

O prprio Relator da Comisso das Naes Unidas para o Direito Alimentao reconhece a dificuldade de se fazer uma diferenciao clara e objetiva entre aqueles indivduos que deixam seus pases por estritas necessidades vitais e aqueles que o fazem com vistas a melhorar suas condies de vida.51 E ZIEGLER quem declara: A Conveno de 1951 j foi de tal forma atacada que uma reviso abriria a caixa de Pandora 52
49

RFUGIS DE LA FAIM : un article terriblement accusateur de Jean Ziegler. Disponvel em : <http://amapduperelachaise.free.fr/spip.php?article110>. Acesso em: 31 ago. 2008. 50 RFUGIS DE LA FAIM. Jenevois Blogspot. Disponvel em : <http://jenevois.blogspot.com/2007/06/rfugis-de-la-faim.htm>. Acesso em: 29 ago. 2008. Apenas os imigrantes podendo provar que vm de um pas atravessando uma crise alimentar seriam admitidos. Uma vez que o estado de emergncia passasse, eles poderiam ser reenviados aos seus pases. (traduo nossa). 51 PETITE, Simon. Les rfugis de la faim : nouveau cheval de bataille de Jean Ziegler. Disponvel em :

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194 Destarte, ZIEGLER tem o mrito de analisar a realidade dos refugiados para alm da moldura formal e legalista do Direito Internacional dos Refugiados j consolidado. No obstante, parece irrazovel defender o reconhecimento de uma nova categoria de refugiados, os refugiados econmicos, porm apenas de forma temporria, enquanto durasse uma crise alimentar no pas de origem ou de nacionalidade do migrante. Assim, aqueles indivduos que deixam seus pases, por absoluta impossibilidade de satisfazer suas necessidades econmicas bsicas, continuariam margem de qualquer assistncia, em no passando o pas oficialmente por uma grave crise alimentar. ZIEGLER parece no atentar para o pauperismo crnico que assola grande parte do mundo. E vale lembrar que hoje existem cerca de 854 milhes de pessoas subnutridas no mundo53, por conta no de crises alimentares temporrias, mas de misria absoluta e endmica. 5 A NECESSIDADE DE AMPLIAO DA CONVENO DE 1951 EM FACE DA INTERAO ENTRE OS DIREITOS HUMANOS E OS DIREITOS DOS REFUGIADOS. O que se quer afirmar, portanto, a necessidade de ampliao da Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados, em prol destes grupos de migrantes que ficam margem de qualquer proteo nacional e tambm internacional, restando completamente desassistidos. E a ampliao se justifica com base no fato de que quando deixam seus pases, impelidos pelo instinto de sobrevivncia ou de preservao da sua liberdade, a se observa a materialidade do status de refugiado. preciso ter em conta que a Conveno de 1951 foi elaborada num contexto em que se atentavam ainda apenas para os chamados direitos humanos de primeira gerao, isto , aqueles ligados s liberdades civis e

<http://www.lecourrier.ch/index.php?name=NewsPaper&file=article&sid=436773>. Acesso em 31 ago. 2008. 52 Ibidem.Traduo nossa. 53 Ibidem.

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195 polticas. Da a proteo ao indivduo que sofresse perseguio em razo de suas opinies polticas, sua religio, sua nacionalidade e assim por diante. Contudo, contemporaneamente, a temtica dos direitos humanos tornou-se significativamente mais complexa. Prova disto que hoje se fala em direitos humanos de segunda gerao, isto , os direitos econmicos, sociais e culturais, como o direito ao trabalho, greve, sindicalizao e outros. Fala-se tambm em direitos humanos de terceira gerao, ou ainda, os direitos de solidariedade, tais como o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado, o direito paz, ao desarmamento nuclear etc. Paulo BONAVIDES defende ainda a categoria de direitos humanos de quarta gerao, de que seria exemplo o direito democracia direta54. CANADO TRINDADE, de forma muito lcida, mostra-se contrrio a esta compartimentalizao dos direitos humanos em direitos de primeira, segunda e terceira gerao. Isto porque, o que ocorre no uma sucesso de geraes de direitos, mas sim um acmulo e uma transformao destes ltimos. Ele esclarece:

A noo simplista das chamadas geraes de direitos tem prestado um desservio ao pensamento mais lcido a inspirar a evoluo do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Distintamente do que a infeliz invocao da imagem analgica da sucesso geracional pareceria supor, os direitos humanos no se sucedem ou substituem uns aos outros, mas antes se expandem, se acumulam e fortalecem, interagindo os direitos individuais e sociais55.

Ademais, com vistas a uma concepo suficientemente holstica da realidade, preciso ter em conta que o Direito Internacional dos Direitos Humanos, do qual o Direito Internacional dos Refugiados um ramo especializado, constitui um todo nico, uno, indivisvel. Na Segunda Conferncia Mundial dos Direitos Humanos das Naes Unidas, em Viena, no ano de 1993, restou expresso: S se pode conceber o Direito dos Refugiados no mbito dos Direitos Humanos, de que um ramo especializado56. No h,
54

Lembrado pela Professora Eneida Desire Salgado, em aula da Cadeira de Direito Eleitoral, na Universidade Federal do Paran, 2008. 55 CANADO, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. p. 25. 56 Idem. p. 334.

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196 pois, cabimento em se conceber a proteo aos indivduos que so forados a deixarem seu pas de origem ou de nacionalidade apenas no mbito das violaes dos direitos civis e polticos. O indivduo nico, um todo, cuja esfera jurdica de direitos humanos indivisvel. Da a premente necessidade de se reconhecerem as violaes dos direitos econmicos, sociais e culturais, e outros ainda, como fatores de ameaa vida, liberdade e dignidade daquele que forosamente migrante. O prprio ACNUR reconhece que a perseguio, fator essencial para o reconhecimento do status de refugiado, constata-se no risco de srio dano ao indivduo, combinado com a falha do Estado no que tange proteo57. Como bem tratado pelo Professor CANADO TRINDADE, o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados guardam a mais ntima e profunda relao. Alis, ele conclui pela progressiva aproximao entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados, em decorrncia do fenmeno contemporneo de xodos e fluxos macios de pessoas58, o qual demanda a conjuno de esforos dos instrumentos e instituies internacionais com vistas proteo adequada da pessoa humana. Alm do mais, o respeito aos direitos humanos so a melhor forma de se prevenir os problemas dos refugiados59. Na verdade, de acordo com CANADO TRINDADE, a preveno, a proteo e a soluo das questes envolvendo refugiados passam pela observao dos direitos humanos60. Com tudo isto se objetiva asseverar que a Conveno de 1951 carece de acompanhar a dinamicidade da ordem internacional contempornea. E imperativo que novas regras de proteo aos indivduos forosamente deslocados de seus pases em razo de catstrofes ambientais ou pauperismo crnico sejam albergadas num instrumento jurdico do porte da Conveno de 1951, diploma indubitavelmente vinculante para os Estados.

57 58

WHITTAKER, David. Op cit. p.9. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Op cit. p. 322. 59 Idem. p. 320. 60 Idem. p. 347.

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197 Obviamente, no se desconsidera aqui o progresso do Direito Internacional dos Refugiados alcanado por meio da Conveno de 1951. Consorte Tony Blair, a Conveno de 1951 alberga valores atemporais61. De todo o modo, este documento, historicamente situado, fruto de um tempo e de um espao especficos, pode e deve ser renovado , com fins a melhor se adequar s necessidades do mundo contemporneo. Como bem explana WHITTAKER, em no se atentando para as novas necessidades, Refugees may spend some time in orbit, knocking on closing doors62. 6 A CONSTRUO ARTIFICIAL DO CONCEITO DE REFUGIADO Mais alm, deve-se ter em conta que, como qualquer conceito jurdico, tambm o de refugiado passa por uma construo ideolgica, a qual reflete o momento histrico do ps-Segunda Guerra Mundial e os interesses dos Estados, principalmente europeus, da poca. Especificamente no que toca problemtica dos refugiados, WHITTAKER taxativo ao considerar que a validade de uma definio depende em grande medida das perspectivas empregadas por aqueles que vo usar a definio63. o mesmo que dizer: os conceitos, as definies, os enunciados, so todos artificiais e provisrios, e o alcance e utilidade destes elementos dependem das perspectivas dos sujeitos que os manipulam. Como advoga Alf ROSS, influenciado por WIDDGENSTEIN, o Direito, e assim tambm o Direito Internacional, constitui verdadeiro jogo de linguagem, cujos significados so construdos de modo arbitrrio e convencional. O autor rejeita, portanto, a tese de haver uma essncia nos conceitos jurdicos, j que estes seriam construdos de modo artificial ao longo da histria, podendo ser totalmente diferentes.64 Na linha de pensamento de David TURTON, os conceitos no significam a mera descrio de algum objeto de conhecimento que se encontra projetado
61 62

WHITTAKER, David. Op cit. p. 12. Idem. p. 11. Os refugiados podem gastar um tempo em rbita, batendo em portas fechadas (traduo nossa). 63 WHITTAKER, David. Op cit. p. 10. Traduo nossa. 64 ROSS, Alf. Direito e Justia.

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198 no mundo exterior, porm implicam verdadeira construo do objeto em questo.65 Assim, o conceito de refugiado, e o prprio Direito Internacional dos Refugiados, no algo que se descobre, mas algo que se constri cultural e historicamente. o mesmo autor quem frisa que quando se trata da problemtica de refugiados, comum se empregarem expresses como fluxos, correntes, inundao, entre outras, as quais no so inocentes, mas carregam uma carga ideolgica pejorativa66, sugerindo algo que invade o territrio alheio e to somente perturba a realidade e traz prejuzos. Alis, importante destacar que esta no a linguagem dos prprios refugiados. A perspectiva difundida a estatocntrica. Quer dizer, a sociedade internacional tem adotado uma posio de exterioridade em relao a este grupo social, preferindo a distncia, em nome do formalismo. CANADO TRINDADE, citando J.J. Olivier, lembra que: fices so usadas em todos os ramos do direito e muitas vezes tornam-se a tal ponto arraigadas no sistema jurdico que no mais so reconhecidas como fices67. 7 CONCLUSO Diante de tudo o que se explanou, resta concluir, de incio, que a Conveno de 1951 Relativa ao Estatuto dos Refugiados implicou profundo avano no que tange proteo poltico-jurdica estendida aos refugiados. Em se constituindo de um documento juridicamente vinculante, de mbito universal, sua importncia tremenda, na medida em que estabeleceu a responsabilidade de todos os Estados-partes quanto proteo dos refugiados. No se pode desconsiderar, todavia, que os instrumentos jurdicos carecem de acompanhar a dinamicidade da ordem social. E neste contexto que se percebe a urgncia em se renovar o Direito Internacional dos

TURTON, David. Conceptualising forced migrations. Idem. p. 4. 67 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. O Direito Internacional em um mundo em transformao. p. 165.
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199 Refugiados, e, mais especificamente, a Conveno de 1951, em vistas a um conceito mais elastecido de refugiado. Nesta lgica, os refugiados ambientais e econmicos so apenas dois exemplos de novos grupos de migrantes forados que atravessam as fronteiras nacionais e restam carentes de proteo internacional. Porm, justamente por conta da dinamicidade mencionada, sabese que no futuro, outros refugiados surgiro e o Direito Internacional dos Refugiados deve estar preparado para lidar com a sua necessria flexibilidade. E, em verdade, tal flexibilidade imperativa no sistema internacional hodierno, caracterizado pela supremacia dos direitos humanos e pela relativizao das soberanias estatais em vistas a se erigir a proteo pessoa humana como norte teleolgico dos sistemas jurdicos nacionais e internacional. Alis, isto implica uma opo poltica, que reflete uma escolha por determinados valores. Como assegura CANADO TRINDADE, o reconhecimento da centralidade dos direitos humanos o novo ethos dos nossos tempos.68 Neste diapaso, diz ele, O ser humano passa a ocupar, em nossos dias, a posio central que lhe corresponde, como sujeito de direito tanto interno quanto internacional. 69 REFERNCIAS ALMEIDA, Guilherme Assis de; ARAUJO, Nadia de. (coord).O Direito Internacional dos Refugiados: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. ANDRADE, Jos H. Fischel de. Direito Internacional dos refugiados: evoluo histrica (1921-1952). Rio de Janeiro: Renovar, 1996. DICIONRIO DE DIREITOS HUMANOS. Refugiados Ambientais. Disponvel em:<http://www.esmpu.gov.br/dicionario/tikiindex.php?page=Refugiado+Ambiental>. Acesso em 02 fev. 2009. FORCED MIGRATION REVIEW. Climate change and displacement. Oxford, 2008.
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TRINDADE, Antnio Augusto Canado Trindade. A humanizao do Direito Internacional. p. 112. 69 Idem. p. 17.

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