Administrao Pblica e Desenvolvimento Administrao Pblica. Dev . 26 , 253-263 (2006 ) Publicado online em Wiley InterScience( www.interscience.wiley.com ) DOI: 10.1002/pad.

400 PBLICAS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS NO BRASIL: AT QUE PONTO PARTICIPAO INSTITUCIONALIZADA REACH ? J. BARTH 1 Centro de Gesto Financeira e Studies ( CeFiMS ) University of London, UK

RESUMO Durante as ltimas duas dcadas, o Brasil experimentou uma grande variedade de novos instrumentos de gesto participativa. Um dos mais importantes so os chamados conselhos gestores de polticas pblicas, compostas por membros governamentais e nogovernamentais, que tm sido implementadas principalmente nos sectores sociais, a fim de discutir e desenvolver polticas pblicas, bem como para decidir sobre a destinao dos recursos pblicos. A prtica mostra que vrios fatores estruturais que ainda limitam o potencial de uma tal forma de participao institucionalizada. O resultado mais inovador , sem dvida, a contribuio para a transformao da cultura poltica, um pr-requisito para o sucesso do processo de democratizao em curso na maioria dos pases latino-americanos. Direitos autorais # 2006 John Wiley & Sons, Ltd. Palavras-chave: participao, administrao pblica, gesto, Brasil, democratizao, descentralizao, sociedade civil; pblicos conselhos.

INTRODUO Com o fim do regime militar, em 1985, o Brasil iniciou um processo de democratizao caracterizado por um elevado nvel de mobilizao social em toda a sociedade e reformas significativas do sistema federal, em que locais governos ganhou autonomia e responsabilidades considerveis. A participao tornou-se um elemento essencial na nova Constituio de 1988 e leis apropriadas foram promulgadas em para constituir mecanismos participativos no setor pblico. Como principal instrumento chamado de poltica pblica conselhos gestores, um composto por membros governamentais e no-governamentais, tm sido implementadas principalmente nos sectores sociais, a fim de discutir e desenvolver polticas pblicas, bem
1

Endereo para correspondncia: J. Barth , Av. Prof. Jos Andr Aybar Castelleanos, 161/apt.602, La Esperilla, Santo Domingo, Repblica Dominicana. E- mail: jubarth@terra.com.br Vai usar a denominao, que a mais utilizada na literatura brasileira para esse tipo de conselho: Conselho gestor de polticas pblicas.

como para decidir sobre a alocao de fundos pblicos. Esta nova forma de participao institucionalizada considerado to importante para reduzir a corrupo e estruturas clientelistas e para melhorar a eficcia e a eficincia das polticas pblicas. Os resultados obtidos para data mostram que as expectativas tm de ser ajustados como vrias limitaes estruturais ainda dificultam tais formas de participao para desenvolver seu potencial inerente.

PARTICIPAO: UM ELEMENTO ESSENCIAL DE DEMOCRATIZAO E OS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO Analisando os regimes polticos e os processos de transformao poltica sempre exige reflexo sobre a questo central do papel e a natureza do Estado e como a relao entre Estado e sociedade projetado. Nos ltimos 30 anos, muitos pases da Amrica Latina passaram pela chamada "terceira onda de democratizao" (de 1974 em diante) e mudou de regimes autoritrios para regimes democrticos parcialmente democrticos ou liberal (Potter et al., 1997). Mesmo quando as caractersticas dos processos de democratizao variar entre os pases, a participao sempre uma questo central. A participao ser definida como o grau de envolvimento ativo de uma pessoa e na definio e processo de deciso de um grupo (ou em termos polticos: a sociedade) sobre seus objetivos e sua implementao.

A democracia liberal contra participativa Em processos de transio so propostas e conceitos diferentes de democracia, defendidas por diferentes grupos da sociedade, contestada. Na prtica, as reformas polticas so guia dos principalmente pelo conceito de democracia liberal. Mais progressista atores sociais criticam o conceito to limitado como ele no afeta as relaes de poder subjacentes e as desigualdades dentro de uma sociedade, criada ao longo da histria (Held, 1993). Os defensores da "democracia participativa" defende uma forma muito mais abrangente da democracia que permite o envolvimento da maioria das pessoas na vida poltica e que amplia a esfera de responsabilidade democrtica para alm do governo e do Estado. As pessoas no so passivas, mas assumir um papel ativo como "criadores e formadores" (Cornwell e Gaventa, 2000). Participao cidad, assim, definido, amplia a agenda em torno do qual as pessoas podem mobilizar e fazer exigncias. A nova qualidade que, conforme cidados, as pessoas podem exercer o seu direito de propor ou se opor s polticas sociais que os afetam. Eles podem criar seus espaos prprios e promulgar suas prprias estratgias para a mudana. Consequentemente, o 'local' se torna o lugar que fornece a maioria das oportunidades de Estado e os cidados a desenvolver novas e participativas formas de governar.

A descentralizao, a boa governao da sociedade civil Argumentos a favor da democratizao esto intimamente ligados com aqueles a favor da descentralizao. Nas duas ltimas dcadas, os governos nacionais no s foram criticados por causa de seu estilo autoritrio, mas tambm como ineficientes e ineficazes para resolver as crescentes desigualdades sociais. Estruturas descentralizadas devem, portanto, melhorar a educao poltica, desenvolvimento de liderana poltica, a estabilidade poltica, mais igualdade, responsabilidade e a capacidade de resposta dos governos (Turner e Hulme, 1997).
2

Esses argumentos se encaixam em parte com a abordagem de Nova Gesto Pblica (NGP), que se concentra em uma maior eficincia e eficcia da administrao pblica. A causalidade entre a descentralizao, melhor e mais eficaz participao e polticas sociais eficazes que podem contribuir para maior justia social ainda no foram claramente demonstrados. A experincia tem mostrado que sociais mudanas so muito mais complexas e dependem de diversos fatores, que so economicamente, socialmente, culturalmente e politicamente determinada. No entanto, hoje em dia dada especial ateno aos governos de governana local e locais como eles so considerados como tendo maior capacidade de resposta e representatividade. A posio assumida pelo Estado um elemento crucial para o sucesso de mecanismos participativos. Governana local participativa precisa ser com base em novas formas de relacionamento e confiana tem de ser construda entre o governo e as pessoas. Reconhecendo que na maioria das sociedades a relao entre Estado e sociedade tem sido conflituosa, pelo menos para as partes mais excludas da populao, o desafio , como estabelecer regras e mecanismos que tornam este conceito de trabalho. Grande nfase dada ao papel e o potencial de determinados atores sociais para provocar uma mudana social democrtica. ' Sociedade Civil ' tornou-se um conceito de crescente importncia neste contexto. Walzer (1995, p. 7) define civis sociedade em sentido lato, como um "espao sem coao de associao humana" que encheu por um conjunto de redes racionais, formado em prol da famlia, f, interesses e ideologia. H diferenas entre os pases em termos de nmero e vitalidade de tais associaes e redes relacionais, bem como as foras sociais que podem facilitar ou obstruir os processos de democratizao. A fora e o papel ativo da sociedade civil organizada visto principalmente como crucial e uma condio essencial para os processos de democratizao bem-sucedidas. Outra questo importante a ser analisado a "cultura poltica". Em muitos pases latinoamericanos e patrimonial caractersticas clientelistas tm prevalecido por sculos e essa relao entre representantes do Estado e dos cidados dificultar a implementao efectiva de procedimentos participativos. Mudando a "cultura poltica" existente um dos principais desafios futuros para consolidar os processos de democratizao em curso. Provavelmente, em cada circunstncia h uma rede diferente de relaes complexas entre as diferentes partes interessadas, o que tem de ser analisada com cuidado e a fim de identificar as foras positivas e relevantes para a mudana. O escopo de governana e participao local tambm restrito pela forma escolhida de descentralizao: descentralizao, desconcentrao ou privatizao (Turner e Hulme, 1997). A anlise das relaes entre os diferentes nveis de governo importante para ver quais so as possibilidades e limitaes de governos locais para implementar polticas e procedimentos mais participativos. Insuficincia de recursos financeiros e polticos autonomia para os governos locais, bem como as disputas de poder entre os diferentes nveis de governo podem formar restries importantes. Ao mesmo tempo, o governo central pode ter uma influncia positiva sobre a governao local ao lado do tradicional transferncia de recursos e poderes polticos. Por exemplo, eles podem tomar providncias legais para mais participativa mecanismos de governana local, como ilustrado pelos exemplos das Filipinas, ndia, Brasil e Bolivia 2. Mas a disposio legal
2

Para Filipinas ver Villarin, 1999; por India veja Datta e Sen, 2000; da Bolvia S Blackburn e Tom, de 1998.

pode no ser suficiente, porque as principais dificuldades encontradas so a falta de vontade do centro governos a abandonar o poder, e a fraqueza das instituies recm-criadas de governana local (Heller, 2001). A transferncia de responsabilidades e recursos exige administraes locais capazes, que na maioria dos casos tem que passar por grandes mudanas institucionais para se preparar para as novas tarefas. Isso requer treinamento e capacitao apropriada. Em suma, a participao efetiva do cidado uma questo fundamental para a consolidao da democratizao, bem como para o processo de descentralizao em pases latino-americanos. A existncia de democracias formais de representao visto como insuficiente, pois a formulao e implementao de polticas pblicas precisam ser baseada em mais igual relaes de poder, onde possvel que as pessoas se tornam "cidados" que tm direitos e deveres. S com uma nova 'cultura poltica' podem os espaos recm-criados e os mecanismos institucionalizados de participao ser bem sucedido (Schonwalder, 1997; Schneider, 1999). Esse argumento ser testado nos prximos captulos sobre o caso brasileiro.

BRASIL: MUDANAS RECENTES NA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL Brasil iniciou a sua transio para a democracia, no incio da dcada de 1980, abrindo suavemente o regime militar instaurado em 1964. A dcada foi caracterizada pela formao de novos partidos polticos, uma mobilizao significativa de sociedade civil e um processo de descentralizao acelerada. Alguns dos resultados mais importantes foram a nova Constituio e as primeiras eleies autrquicas livres em 1988.

Democratizao, redefinindo as relaes de poder Ao longo de sua histria, o Brasil tem sido marcada por uma concepo oligrquica da poltica, onde os interesses privados tm precedncia sobre os interesses pblicos. Vrios autores e intelectuais se referem a esse fenmeno como a privatizao do Estado", como o Estado serve principalmente para satisfazer os interesses das classes poderosas e dominantes. Representante democracia foi estabelecida pela Constituio, mas muitos atores sociais esto defendendo ir mais longe a fim de combater as desigualdades sociais no Brasil. A democracia participativa vista como a possibilidade no s de defender ou garantir os seus direitos de cidado, mas como a possibilidade de cada cidado a desempenhar um papel activo atravs de participar na definio e na implementao desses direitos. Alm disso, o conceito de cidadania como um "direito a ter direitos" serve para reorganizar as relaes sociais dentro de civis da prpria sociedade, fundando formas mais igualitrias de sociabilidade (Chaves et al. , 1999). A criao do novo pblico esferas, onde possvel debate, negociao e deliberao sem serem controlados ou cooptado pelo Estado, definida como uma condio necessria para o desenvolvimento da capacidade de participar efetivamente no processo decisrio pblico processos. Os novos movimentos sociais desempenham um papel significativo no processo de democratizao como eles tm decisivamente afetou o debate poltico sobre a natureza do processo de democratizao e de seu escopo. Os diferentes movimentos sociais j haviam experimentado procedimentos participativos e no processo as pessoas constitucionais todo o pas comeou a se organizar em fruns pblicos e discutir o contedo da Constituio. Como
4

um resultado dessas discusses e mobilizao poltica, as diferentes novas formas de tomada de deciso participativa, que envolver diretamente os representantes dos Estados e da sociedade, tm sido implementadas na dcada de 1990. Pode-se concluir que os anos 1990 foram caracterizados por uma sociedade plural e ativa, na qual, sob o impacto do ajuste neo-liberal, o debate principal gira em torno de diferentes vises de democracia e cidadania, e na tentativa da sociedade civil para consolidar os canais de participao aberta pela democratizao. Participao tornou-se um conceito amplamente reconhecido, mas existem diferentes objetivos polticos subjacentes, que criam um certo dilema para a implementao do processo de democratizao (Dagnino, 2003). A participao social nem sempre relacionado com a democratizao do Estado, para o fortalecimento da sociedade civil e para a partilha de energia entre eles. Dependendo das foras e dos projetos polticos envolvidos, a participao social tambm pode simplesmente ser usado para legitimar uma mera descentralizao das tarefas, a desonerao da despesa do Estado e da cooptao de organizaes sociais pelo Estado.

Descentralizao e participao A participao tambm tem sido um elemento fundamental no processo de descentralizao discusso e acelerado quecomeou no final da dcada de 1980 . O que torna Brasil especial o facto de que o desenho da descentralizao foi o resultado de negociao poltica durante o processo constitucional e no, como em muitos outros pases, a poltica adotada pelo governo central. Dois argumentos principais so usados por diferentes atores sociais em favor da descentralizao. Uma est ligada com os objetivos de democratizao. Como reao s experincias de regimes autoritrios no passado, significativa presso poltica foi exercida para transformar o modelo de descentralizao em um dos devoluo, caracterizada pela ampla autonomia dos diferentes nveis de governo. O segundo argumento est ligada ao papel do governo nacional, que tem sido duramente criticado por causa de sua ineficincia e ineficcia para lidar com os problemas da desigualdade social e da pobreza em ascenso no pas. A descentralizao defendida como o remdio para melhorar a eficincia das administraes pblicas e sua abertura para os cidados precisa. A descentralizao poltica e fiscal no Brasil tem sido significativo. Primeiro de tudo, os municpios tornaram-se legalmente uma unidade poltica independente na Constituio de 1988. Devido aos processos facilitados e vantagens financeiras, osnmero de municpios aumentou significativamente desde 1988, atingindo 5.561 municpios em 2000 (IBGE, 2000). Brasil hoje tem uma percentagem muito elevada de pequenos municpios, que so confrontados com problemas gravesna gesto de suas responsabilidades crescentes. 24,85% de todos os municpios com menos de 5.000 habitante se 23,52% entre 5000 e 10 000 habitantes. Apenas 4,05% dos municpios tm mais de 100 000 habitantes (IBGE, 2000). Hoje em dia, o governo federal tem uma quota de cerca de 52% das receitas pblicas gerais, os estados cerca de 32% e os municpios cerca de 16% ( Ministrio de Finanas, 2000). Mas, como muitos dos municpios no desenvolve a sua capacidade de cobrar os seus prprios impostos, eles so altamente dependentes das transferncias intergovernamental (Samuels, 2000). Os resultados da descentralizao de recursos e responsabilidades no domnio das polticas sociais tm sido diversas e muitas vezes contraditrias. Como todos os trs nveis de governo
5

tm autonomia poltica, a descentralizao das polticas sociais depende muito da vontade do respectivo nvel de governo para assumir futuras responsabilidades. Relaes intragovernamentais tm sido sempre conflituosa e polticas so implementadas como resultado de compromisso poltico e de negociao entre as foras polticas concorrentes e projetos polticos. O fato dos governos locais ganharam influncia poltica significativa no significa necessariamente que o desempenho das administraes locais tenha melhorado. Gesto e prestao de servios pblicos eficazes ainda um ponto fraco de um grande nmero de administraes locais brasileiras. A participao dos cidados ocorre neste campo complexo, onde as relaes entre os trs nveis de governos so principalmente conflituosa e so negociados politicamente. H vrios desafios. A formulao de polticas pblicas no s se preocupa com o desenvolvimento de marcos legais, que permitem estabelecer novas polticas. Tambm as relaes entre os atores sociais tm de ser claramente definidos, a fim de garantir a qualidade, a transparncia e a prestao de contas da ao pblica e polticas pblicas.

OS PBLICOS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS A participao dos cidados claramente estabelecida pela Constituio de 1988, que define explicitamente no artigo 198, 204 e 206 que os setores sociais, como sade, servios sociais e educao tem que estabelecer sistemas participativos emecanismos, a fim de formular polticas pblicas e gerenciar a alocao de recursos .Na prtica, a participao tambm fortemente incentivada pelo governo federal. Com base no novo quadro legal, o governo diretamente ligado a transferncia de recursos financeiros para o estabelecimento de mecanismo participativo em nvel estadual e municipal. Consequentemente, a dcada de 1990 viu uma proliferao de conselhos em todo o pas. Em 1999, cerca de 25 859 conselhos municipais existiu, uma mdia de cerca de 488 conselhos em cada um dos total de 5.506 municpios (Braemaeker, 2001, p. 9). A maior representao encontramos no setor de sade (98,5 %), servios sociais (91,5%), educao (91,0%), os direitos das crianas e adolescentes (71,7%) e trabalho e emprego (30,3%). Nos setores em que a participao no obrigatria, o nmero de conselhos significativamente menor. Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas (CGPP) so a forma mais abrangente de participao institucionalizada. Eles tm uma composio plural legalmente garantido, carter deliberativo e competncia legal para formular e controlar as polticas pblicas. Atravs de ao civil pblica (Ao Pblica Civil) os cidados podem pedir o Gabinete do Ministrio Pblico (Ministrio Pblico) para agir legalmente, quando o correto funcionamento dos conselhos est em risco. Vrios autores brasileiros falam sobre uma "nova institucionalidade", como os conselhos que do acesso da sociedade ao aparelho de Estado e tentar criar novas agendas e critrios para aes governamentais. Depois de mais de uma dcada de experincias, as discusses comearam sobre o grau em que as expectativas foram cumpridas e se a real dinmica dos conselhos permitiu que os princpios inovadores passou a ser traduzido em prticas polticas inovadoras. Uma vez que os conselhos esto inseridos no contexto scio-econmico mais amplo do pas, a sua eficcia altamente influenciada por fatores externos, tais como as relaes de poder locais ou macroeconmicas polticas. Os gastos com as polticas sociais foram ampliados quando os recursos oramentais suficientes estavam disponveis e as restries fiscais eram baixas, mas eles foram cortados quando a situao financeira do setor pblico piorou. Isso contribuiu para
6

uma situao bastante conflituosa entre os diferentes nveis de governo sobre o processo de descentralizao em curso, onde as unidades de governo locais tiveram que assumir mais responsabilidades, mas no tm recursos financeiros suficientes para cumpri-los. Outro fator que provavelmente influenciaram a eficcia dos PPMCs que o movimento social iniciou um processo de desmobilizao por vrias razes.

Principais elementos do funcionamento Em geral, a composio dos conselhos de seguir o princpio da paridade e so sempre composto por representantes do governo e da sociedade civil. Os conselhos so sempre estabelecido por lei e os seus procedimentos so individualmente definidos pelos respectivos regimentos internos. Portanto, no h conformidade completa no desenho dos Conselhos. Detalhes geralmente so negociados no contexto local especfico entre os diferentes atores, mas eles sempre tem que seguir os princpios estabelecidos pela Constituio e leis federais. Principalmente, o mandato dos conselhos de 2 anos. Os representantes do governo so nomeados por suas instituies e os representantes da sociedade civil na maioria dos casos so nomeados ou eleitos pela sociedade civil. Os conselhos esto no centro de um sistema de gesto mais amplo (ver Figura 1) das polticas pblicas descentralizadas. Um fundo especial sempre estabelecido como um complemento dos conselhos que recebe as receitas pblicas de diferentes fontes. Para ter acesso aos recursos financeiros dos nveis superiores de governo, os municpios tm de cumprir a critrios para a gesto descentralizada no respectivo setor. Isso significa que eles tm pelo menos estabelecer um conselho e um fundo, que tm a receber os recursos adequados atravs do processo oramental normal. A responsabilidade pela gesto do sistema encontra-se com a respectiva unidade de governo, em todos os nveis de governo. As tarefas principais so a elaborao de um plano de mdio prazo que define as prioridades, metas e financeiros fontes para o setor. Como o governo normalmente preside os conselhos, ele tambm responsvel pela preparao das reunies regulares, preparao da agenda e elaborao das contas anuais, entre outros. Devem tambm desenvolver um sistema de monitoramento para as atividades e uso dos recursos. Outro componente so as reunies temticas mais amplas, ou assemblias gerais que so realizadas a cada 1 ou 2 anos onde uma ampla gama de pessoas e organizaes participam. Muitas vezes, eles fornecem o espao poltico para eleger os representantes da sociedade civil, que fazem o trabalho de forma voluntria e no so remunerados.

Potencialidades e limitaes Vrios fatores internos, bem como externos tm influenciado a capacidade dos conselhos de assumir sua legal responsabilidade. Eles ainda esto em um perodo de consolidao, devido ao fato de que sua criao legal ter sido muito demorada. Draibe (1998, p. 6) observa que a criao dos Conselhos Nacionais tomaram em mdia entre 3 a 4 anos. Avanos dependem muito de um ambiente poltico propcio, que inclui a vontade poltica dos governos, a cultura poltica e o tipo de relaes de poderes locais existentes. O potencial dos conselhos tambm influenciado pelo contexto social e econmico mais amplo. Nos captulos seguintes trs questes mais amplas sero analisadas, o que visto como estratgico para a eficcia dos conselhos. Representao concentra-se na questo se os
7

diferentes interesses e necessidades sejam efetivamente representados nos conselhos. Negociao est preocupada com a dinmica das relaes de poder no funcionamento dos conselhos e deliberao sobre os resultados, os conselhos tm obtido na rea de formulao de polticas e alocao de recursos financeiros.

Representao Um dos princpios fortemente defendidos pelos movimentos sociais foi a paridade na composio dos conselhos. A prtica mostra que, na implementao de igualdade numrica no suficiente para garantir o equilbrio no processo decisrio. Representao est sempre ligada a legitimidade, que tem de ser continuamente reconstruda para permitir que os representantes que realmente expressam as opinies e as propostas de seus eleitores. Representantes da sociedade civil, bem como de diferentes instituies governamentais na maioria dos casos tm diferentes interesses e propostas polticas. Os interesses que levam as entidades a disputar uma vaga no Conselho varia muito, assim como a prpria noo de que a participao na formulao da poltica significa. Experincias na rea de show de assistncia social que tem havido desarmonia significativa na sociedade civil , que pode ser atribudo a vrios factores. Um deles o desintegrao da prpria sociedade civil, como o exemplo dos conselhos para show de assistncia social, onde "muitas entidades esto interessadas em captar recursos financeiros para manter seus programas, ao contrrio das organizaes que representam os movimentos sociais, a classe dos trabalhadores e outros, que esto mais avanados em sua compreenso do conceito poltico de assistncia social e, portanto, esto a trabalhar no sentido de uma sociedade mais justa e igualitria (Martins, 2000, p. 89). Projetos polticos distintos com base em entendimentos diferentes do que significa participar na formulao de polticas pblicas transformam o campo heterogneo da sociedade civil em um altamente fragmentado. Vrios autores chamam a ateno para o fato de que muitas vezes existe uma resistncia por organizaes politicamente mais orientadas para reconhecer a presena de outras organizaes, como legtimos representantes da sociedade civil (Silva, 1994; Paz, 2000). A disputa principal de cerca de quem tem legitimidade para representar a sociedade civil e seus interesses. A sociedade civil heterognea enfrenta a difcil desafio de manter o princpio da legitimidade em favor da aceitao de grupos menos democrticos que fazem a sua participao nos conselhos de uma condio para a manuteno de antigos privilgios e prticas antigas de negociao com o Estado. Existe tambm a heterogeneidade entre os atores do Estado, uma vez que existem governos que podem levar mais progressistas atitudes. A segunda questo importante a natureza das relaes entre os representantes e suas prprias organizaes. Vrios estudos de caso tm apontado que os representantes governamentais, muitas vezes tm uma relao muito fraca com seus rgos de origem. Uma das razes que pouco importncia prioritria e ter sido dada pela respectiva governos para a sua participao nos conselhos. Neste caso, os representantes tm pouca tomada de deciso poder, o que enfraquece os conselhos, pois so incapazes de influenciar os processos de tomada de deciso reais ocorrendo na administrao pblica (Krueger, 1998). Da mesma forma, as relaes fracas entre representantes da sociedade civil e suas entidades foram anotadas (Dagnino, 2002). As organizaes sociais ganham sua legitimidade a partir dos grupos que representam, portanto, um funcionamento e troca de ativos entre ambos essencial. Alguns autores argumentam que os esforos empreendidos para negociar
8

com o fim do governo se consumir energia dos movimentos e eles so incapazes de manter a ligao com a sua bases (Ferreira , 1997; Carvalho, 1998). O impressionante nmero de conselhos funcionando hoje muitas vezes leva ao excesso de trabalho para alguns vereadores, que acabam servindo em vrios conselhos ao mesmo tempo. O desafio hoje em dia como investir no espao institucional e, ao mesmo tempo, criar projetos e propostas para mobilizar a sociedade dentro de um contexto adverso. Custos e benefcios da participao esto cada vez mais discutidos. Vrias entidades passaram a priorizar os conselhos que tm uma maior chance de transformar as agncias estatais e produzindo eficaz polticas. Como os conselhos tm representao heterognea, a capacidade de construir alianas em torno de projetos parece ser uma condio necessria para a eficcia emprstimos para as aes do Conselho e para a ampliao do seu potencial democratizante. Paridade envolve uma constante disputa pela hegemonia no interior dos conselhos. Isso requer um nvel adequado de visibilidade pblica os espaos de negociao e a existncia de espaos pblicos autnomos, onde os segmentos da sociedade podem formular suas posies no sentido de polticas pblicas. Alm de todas as dificuldades de representao apontadas, os conselhos ajudam a criar, de forma lenta e descontnua. Assim, uma nova tica do discurso com base no reconhecimento e no respeito s diferenas. possvel afirmar que eles esto desenvolvendo uma funo pedaggica importante na construo da cidadania, pois importante para legitimar e praticar esses direitos j legalmente conquistados.

Negociao Os conselhos so conceituados como espaos de debate e deliberao poltica e, portanto, servir como um instrumento de mediao na relao entre Estado e sociedade (Gohn, 2001). As diferentes partes interessadas tm de desenvolver habilidades e construo de alianas, a fim de trazer assuntos de interesse para a frente. O processo de negociao significativamente influenciada pela natureza das relaes de energia existentes e as posies fortes ou fracas das partes envolvidas. Vrios estudos criticam o fato de que h uma predominncia de assuntos relacionados com a organizao interna dos conselhos, itens de prticas de prestao de servios ou demandas urgentes. Ao definir a agenda do conselho tem que ser claro sobre a questo crucial do que realmente o papel, quais so os atributos do conselho e o que ele significa para formular polticas pblicas. Para alguns, isso significava para delinear diretrizes maiores e definio de prioridades de investimento, outros podem ter tido um entendimento mais restrito e limita o papel dos conselhos para responder de forma eficaz para as necessidades imediatas da populao. Por exemplo, a discusso em muitos conselhos de sade tem mostrado que pode haver objetivos diferentes entre clientes/consumidores e os prestadores de servios, uma disputa entre a longo prazo questes estratgicas orientadas e questes operacionais relacionadas com as necessidades existentes dos clientes da poltica social (Silva, 1996; Kruger, 1998). A condio fundamental que as organizaes da sociedade civil tem que ser forte o suficiente para impor as suas questes na agenda dos conselhos, o que depende de uma forte organizao e mobilizao de seus eleitorado. Os resultados da negociao dependem muito da posio e flexibilidade das partes envolvidas. Governo tem de demonstrar vontade poltica para levar o processo de negociao
9

e seus resultados a srio. Mas, em muitos casos, a recusa do Estado em partilhar o poder relatado como um grande obstculo para o funcionamento eficaz dos conselhos (Costa, 1999; Vogel, 1995). No nvel municipal a relao entre Estado e sociedade pode ser ainda mais difcil, pois as interdependncias e os interesses polticos so muito mais ntidos. Se, em teoria, os governos locais so muito mais prximos das necessidades da populao, ao mesmo tempo, as relaes sociais so muito influenciadas pelos interesses dos partidos polticos ou dependncias clientelistas tradicionais. Membros do Conselho, que sentem um certo fascnio com o poder, pode ser cooptado. Os estudos de caso mostram que, em situaes de conflito pode ser importante para tm a capacidade de criar alianas. Alianas de durao limitada so utilizados pela sociedade civil como uma estratgia para enfrentar a concentrao de poder do Executivo, bem como a mobilizao da populao, a fim de pressionar certas decises. Outro ponto que cria desigualdades nas relaes o suporte estrutural infra dos conselhos. Na prtica, encontrar situaes muito diversas que vo desde o apoio adequado s condies muito precrias. Em certo sentido, os conselhos tornaram-se refns dos governos, que podem retaliar contra as decises contrrias aos seus interesses, suspendendo apoio administrativo ou expulsar os conselhos. Para ser um parceiro igual na negociao de um vereador precisa ter acesso s informaes relevantes e da capacidade de formular a sua prpria posio e estratgia. Um dos principais obstculos relatados nos estudos de caso a falta de informao e as qualificaes dos membros do conselho governamentais e nogovernamentais para intervir mais ativamente no processo de formulao de polticas. Como representantes da sociedade civil trabalhar numa base voluntria, eles implicitamente tm menos tempo para dedicar-se a participar nos conselhos. Eles muitas vezes no sabem o suficiente sobre o papel dos conselheiros, a dinmica e os atributos dos conselhos, o funcionamento dos fundos e procedimentos da administrao pblica. Como conseqncia, nos ltimos anos, vrias ONGs comearam programas de treinamento para vereadores, bem como para um pblico mais amplo.

Deliberao difcil avaliar a capacidade dos conselhos de influenciar a elaborao de polticas pblicas, bem como a eficiente aplicao dos recursos financeiros disponveis. Vrios estudos apontam para a baixa capacidade de inovao da poltica pblica baseada na participao da sociedade civil nos conselhos, sugerindo que essa participao mais reativo que a proposta de deciso. Mas existem vrios fatores estruturais que determinam significativamente os potenciais existentes. A administrao pblica brasileira caracterizada por uma descontinuidade de programas pblicos e administrativas pessoal, quando os governos mudam aps as eleies. Muitas vezes, novas prioridades so definidas pelo governo, a fim de demonstrar a diferena de seu antecessor. Tais mudanas profundas muitas vezes criam turbulncias e fazer um longo prazo perspectiva e poltica de desenvolvimento contnuo difcil. Um segundo fator estrutural importante a insero institucional dos conselhos. A falta de uma clara delimitao das funes dos conselhos em relao ao Executivo gerou uma sobreposio de funes. Isto um problema, os conselhos jurdica no esto ligados de uma forma mais orgnica com o conjunto da administrao ou
10

mquina poltica, uma vez que os problemas indicados anteriormente fazer o reconhecimento do estado dos conselhos difcil. Como resultado, difcil para os conselhos para encontrar o seu lugar no processo de tomada de deciso pblica e dentro do grupo geral dos rgos que formam o aparelho de administrao. Outra questo crucial os procedimentos de oramento pblico e suas restries. Os conselhos normalmente decidir sobre a aplicao de recursos, cujos valores foram previamente definidos, mas no sobre o quanto ser alocado para os diferentes setores. O executivo gere o oramento e apresenta a proposta aos conselhos para aprovao, mas a ltima instncia de aprovao o respectivo parlamento. O que vai ser realmente implementadas , em seguida, at ao Executivo. Muitas vezes, durante a execuo dos governos do oramento anual pode cortar gastos ou atrasar a alocao de fundos, devido a restries financeiras ou divergentes das prioridades da poltica econmica. Todos esses fatores impor limitaes estruturais que esto alm de sua influncia. Muitas declaraes apontam para o risco que as aes do conselho podem reforar a prtica existente de remover responsabilidades das funes de governo. Teixeira ( 2.000, p 113) contribui para esse cenrio um outro obstculo importante: a fragmentao das polticas sociais. Ele afirma que com a poltica neoliberal adotada pelo governo federal, eles (polticas sociais) tornam-se orientado para as situaes sociais mais problemticas e lutar contra os efeitos mais perversos das polticas economicas. Eles tm compensatrio e carter emergencial, visando mais o bem-estar do que para a equidade. (...) Para cada situao de programas especiais de excluso social so criados e, em geral, um conselho estabelecido para cada programa. Considerando-se o excesso de peso e diversidade de tarefas, esses conselhos na sua maioria apenas existe como uma formalidade, e no permite que a efetiva participao da sociedade na implementao da poltica. Como os recursos federais continuam a ser uma parte significativa dos fundos disponveis para as polticas sociais, o governo federal continua a ter grande influncia sobre as unidades de governo mais baixos. tambm um indicador de que a descentralizao das polticas sociais ainda est em um estgio inicial, e que a transferncia de mais fundos para as unidades do governo inferior pode estar convergindo com os interesses das polticas macroeconmicas, bem como o interesse de cada governo ter instrumentos para tornar sua ao "visvel".

CONCLUSES O exemplo da PPMC no Brasil mostra que o pluralismo eficaz e representao, e disposio para capacidade de negociao e a capacidade de deliberar so fatores interligados, os quais tm de ser desenvolvidas adequadamente para fazer o trabalho de mecanismo de participao. O que ficou claro que quando os princpios e os pr-requisitos, como analisado anteriormente, no forem cumpridos, o potencial dos conselhos para democratizar a relao entre Estado e sociedade permanece limitado. O compromisso poltico dos governos em todos os nveis, uma sociedade civil capaz e bem organizada, um desenvolvimento a longo prazo perspectivas de todas as partes envolvidas e
11

os

recursos financeiros suficientes so essenciais. Formas representativas e institucionalizado de participao pode e no deve substituir outras formas de cidados no envolvimento ativo. Eles devem ser considerados como um complemento por causa da sua natureza especfica, a qual mediar numa base jurdica entre o Estado e a sociedade. Por que estamos falando tanto sobre o conselho hoje? Estamos falando dos conselhos porque hoje esta o modelo que foi forjada por ns, foi o que conseguiu acumular dentro de um processo histrico, e existe toda uma histria que conduziu este. Ser que vai ser o modo definitivo? Eu no penso assim! Poderia ser que daqui a cinco anos outras formas de participao surgiro, e tambm pode ser que a nossa avaliao ser que este espao no vale a pena mais, essa experincia vai mostrar que tem mais limites do que possibilidades (conselheiro no-governamental no Conselho Nacional de Assistncia Social, citado em Raichelis, 1998, p. 179). Para aqueles que enfatizam as mudanas na cultura poltica como o mais importante impacto e pr-requisito esperado para a democratizao, os resultados so considerados bastante positivos, pois um processo que tem proporcionado experincias de aprendizagem, instituiu novos mecanismos de controlo social e contriburam para a reduo dos critrios utilizados ad hoc por afirmar-se na administrao de recursos pblicos. Para aqueles que vem os conselhos, principalmente, como um instrumento para tornar pblica gesto mais eficaz, os resultados obtidos at agora podem ser considerados como menos positiva. Mas temos que estar ciente de que as causas da gesto ineficiente so complexas e no s pode ser apagada com o mais ampla participao dos cidados. Mudanas institucionais e um novo perfil de procedimentos de liderana e gesto so necessrios para fazer a prestao de servios mais eficaz. Mas isso requer diferentes medidas a serem tomadas pela gesto. Seria simples demais para supor que a administrao pblica sria problemas est enfrentando hoje pode ser resolvido atravs da participao. A participao caro como cidados trabalham de forma voluntria e precisa dedicar muito tempo e esforos, sem qualquer compensao. Sob estas condies, tem sempre desvantagens comparado com os servidores pblicos, que tm acesso fcil informao e fazer o trabalho durante o seu horrio normal de trabalho. Os conselhos enfrentam as mesmas limitaes como qualquer outra forma de tomada de deciso democrtica representativa, pois expectativas tm de ser ajustadas s circunstncias. Alm disso, a poltica macroeconmica dominante da governo federal e o montante global dos recursos financeiros disponveis so limitaes estruturais para os conselhos funcionamento, mas fora de seu controle. Em suma, as experincias do PPMC no Brasil deixou claro o resultado mais inovador tem sido a contribuio no sentido de transformar a cultura poltica. Estas mudanas so refletidas na sensibilizao e presso a uma maior transparncia e prestao de contas das aes pblicas, uma melhor qualificao da sociedade civil para discutir questes polticas, o controle mais pblico e denncia de abuso ou corrupo, bem como mudana de atitudes dos gestores do setor pblico para a importncia do conhecimento e da contribuio dos povos. Procedimentos participativos no so a soluo para a gesto pblica eficaz, mas um ingrediente valioso. O PPMC, como outras formas de participao institucionalizada, podem ser cooptados pelos interesses das "elites", mas eles tm o potencial para superar relaes desiguais de poderes tradicionais. Por isso, eles valem a pena e so necessrios.

12