Conferncia Polticas Pblicas para o Desenvolvimento

16 e 17 de Junho ISCTE, Lisboa, Portugal

O Desenvolvimento Rural em Portugal: caminhos percorridos e por percorrer A contribuio do Programa de Iniciativa Comunitria LEADER para uma Poltica de Desenvolvimento Rural em Portugal
Ins Ferreira Carneiro (Instituto de Cincias Sociais)

1. Os meios rurais e o conceito de Desenvolvimento Rural

Os territrios rurais tm uma histria econmica e uma estrutura que resultam do uso da terra pela agricultura e pela floresta e de actividades industriais que utilizam a fora de trabalho rural e/ou os recursos naturais rurais. No entanto, a regresso da agricultura e o aumento da importncia do plurirendimento e da pluriactividade, a importncia da indstria, o desenvolvimento de actividades residenciais e recreativas, bem como o crescimento do interesse social pelos bens rurais e da natureza, tm modificado grandemente o funcionamento econmico desses espaos. Na realidade, se parecia assistir-se a uma lenta morte do mundo rural, hoje, em consequncia do potencial de desenvolvimento do processo de multifuncionalidade dos espaos rurais, perspectivam-se novas formas de vivncia capazes de o dotar de uma nova vida. A principal consequncia das profundas mudanas verificadas nos espaos rurais europeus e portugueses foi o surgimento de uma forte heterogeneidade dos espaos rurais, heterogeneidade essa que reclama polticas de desenvolvimento diferenciadoras, que respeitem as potencialidades e dificuldades endgenas de cada territrio e tenham em conta a acentuada diversidade existente quer entre os Estados membros como entre zonas do mesmo Estado, resultado de diferentes contextos scio-econmicos e potencialidades de evoluo no seio da Unio Europeia. A metodologia proposta pelo Desenvolvimento Rural chama justamente a ateno para as caractersticas particulares de cada territrio, para a necessidade de fomento das potencialidades endgenas, bem como para o cuidado de no aplicar polticas homogeneizantes e padronizadas, o que pressups uma forte inovao nas perspectivas de desenvolvimento at aqui aplicadas. Numa
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altura em que se constatou que os processos orientados pelo paradigma funcionalista no foram capazes de inverter o processo de marginalizao, nomeadamente dos espaos rurais, o territorialismo assume particular importncia. Devemos, ento, tomar o territrio como conceito base, enquanto meio, recurso, para garantir continuidades, articulaes e deste modo alargar a densidade material dos espaos econmicos e para inserir densidade onde ela falta, uma vez que, no caso dos territrios rurais, o seu desenvolvimento s pode ser alcanado no momento em que se atingem determinados limiares de densidade (Jos Reis in AA.VV., 1997) - que tem que ser perspectivada em todas as suas vertentes (socioeconmica, demogrfica, cultural, educacional, institucional, infraestrutural, etc.). Desta tomada em conta do espao, a priori, no raciocnio econmico, resulta a existncia de uma economia rural, mas tambm de um desenvolvimento rural diferente do desenvolvimento agrcola (Le Roy, 1997). A natureza destes dois ltimos tipos de desenvolvimento necessariamente diferente. Se o desenvolvimento agrcola se pode definir pela melhoria qualitativa e durvel da actividade agrcola, o desenvolvimento rural pode ser, por analogia, a melhoria qualitativa e durvel das actividades econmicas situadas em meio rural. a integrao da ruralidade nos processos de desenvolvimento, nomeadamente o econmico, que chama a ateno para as caractersticas fundamentais do Desenvolvimento Rural: situa-se nos meios rurais; funcionalmente rural, ou seja, fundado sobre as caractersticas especficas ao mundo rural; escala do rural, quer no que diz respeito s infra-estruturas como s unidades de povoamento e, consequentemente, pratica-se escala rural; tem a sua base no desenvolvimento humano, aproveitando o capital fsico, natural e social das comunidades; deve ser levado a cabo sob o controlo das colectividades locais e responder aos interesses a longo prazo da zona em questo; deve ser vivel, permitindo preservar as caractersticas rurais, a partir das quais se podem desenvolver actividades, e utilizando os recursos locais, bem como os recursos externos; pode revestir-se de diversas formas, em ligao directa com a diversidade do ambiente econmico, sociolgico, ambiental, etc., dos diferentes territrios. Pode assim dizer-se que a principal finalidade do Desenvolvimento Rural se consubstancia em favorecer um melhor equilbrio das oportunidades e das situaes econmicas e sociais escala nacional. A questo que se deve colocar, ento, a de saber como transformar as riquezas territoriais das zonas rurais em potencial de crescimento e depois em crescimento econmico. Mas mais importante ainda saber como transformar esse crescimento em potencial de

desenvolvimento, para que se chegue, finalmente, ao desenvolvimento econmico e social (Le Roy, 1997). Para isso, h que integrar as reas rurais na rede de interaces dos espaos rurais e dos centros urbanos de apoio directo ou imediato, assegurando o ordenamento das actividades e dos recursos prprios e os meios bsicos de acessibilidade, de comunicao, ou de articulao interespacial. Trata-se de assegurar, atravs de medidas de ordenamento de sentido alargado, quer ordenamento fsico como de ordenamento ocupacional, a interligao, a interaco, ou a integrao das reas rurais na dinmica de desenvolvimento do espao municipal, supra-regional, ou mesmo regional (Manuel Viegas Abreu in AA.VV., 1993). Por isso o Desenvolvimento Rural deve ter como ponto de partida a realidade socioeconmica existente, e deste ponto de vista, apoiar uma lgica gradualista na sua transformao. Deste modo, reconheceram-se as limitaes das polticas meramente sectoriais constitudas, principalmente, por subvenes a beneficirios, privilegiando-se, actualmente, as polticas que favoream as vises territorializadas nas polticas de interveno em reas rurais que adoptam perspectivas bottom-up e a diversificao de actividades em meio rural. No entanto, ser que podemos falar de Polticas de Desenvolvimento Rural ao nvel dos dois actores institucionais que interferem directamente na elaborao das medidas de Desenvolvimento Rural vigentes no nosso pas, a Unio Europeia e a Administrao Portuguesa, que sejam orientadas por estes princpios?

2. O Desenvolvimento Rural na Unio Europeia

2.1. Antes da Agenda 2000 O ano de 1988, pela riqueza de documentao e de processos decisivos, constitui-se como um grande marco para o Desenvolvimento Rural, enquanto tema poltico na Unio Europeia. Foi com a publicao do documento O Futuro do Mundo Rural (COM (CEE) 501 final), em 1988, que a Comisso deu Poltica Rural um impulso enquanto tema particular, demonstrando a necessidade de apoiar as mudanas estruturais que ocorrem nas zonas rurais europeias e de propor esquemas para pr esse apoio em prtica. Segundo a Comisso Europeia impunha-se uma modificao de todas as polticas ou programas que tinham um impacto real ou potencial no futuro do mundo rural.

Neste sentido este documento chama a ateno para a necessidade de uma progressiva adaptao da agricultura comunitria realidade do mercado, nomeadamente pela adaptao das medidas de carcter social, para evitar qualquer tipo de desequilbrio no processo de reajuste agrrio. Assim, a Comisso considerava crucial pr em prtica, o mais rapidamente possvel, programas de desenvolvimento rural ou regional decididos em virtude da Reforma dos Fundos Estruturais, com o objectivo de fomentar a criao de empregos alternativos e complementares nas regies rurais, e de dar coerncia s intervenes para o desenvolvimento rural. Estes programas deveriam ser elaborados em estreita colaborao com as autoridades nacionais, regionais e locais, baseando-se num processo de preparao, seguimento e avaliao em comum, que criasse uma autntica associao de esforos. Estas preocupaes tinham j comeado a ter efeitos aquando a aprovao do Conselho de Ministros Reforma dos Fundos Estruturais em 1986. Este foi de facto o maior impulso dado no sentido de um dos principais objectivos declarados pela Unio Europeia, o de resolver os problemas de que sofrem os seus espaos rurais europeus, pela criao do que chamou de poltica estrutural de desenvolvimento rural. A elaborao desta poltica resultou de duas concepes polticas paralelas: a poltica agrcola e rural, directamente proveniente do Tratado de Roma, e a poltica regional da Unio Europeia, que foi criada em meados dos anos 70, com os Fundos Europeus de Desenvolvimento Regional. A situao de desequilbrio a que tinha chegado o sector agrcola nos anos 80 foi descrita no Documento de Reflexo da Comisso Europeia sobre a Evoluo Futura da PAC, em 1991, que, assim, se constituiu como o primeiro documento pblico da Comisso sobre a reforma da PAC, ao pretender apresentar as linhas principais daquela, bem como lanar o debate sobre este assunto. Apesar de esta Reforma da PAC ter mantido os princpios base desta poltica, definidos desde o seu lanamento, nela que, pela primeira vez, so anunciados princpios e objectivos de desenvolvimento rural: a preservao da face rural da Europa como opo da sociedade, o que implicava assegurar um nmero suficientemente grande de agricultores ligados terra; a multifuncionalidade como perspectiva futura de encarar a actividade agrcola, ou seja, o desempenho do agricultor na explorao de outras funes associadas sua actividade para alm da produo de bens alimentares, como a preservao do ambiente e da paisagem rural, o contributo para o desenvolvimento local e o ordenamento do territrio. Este conceito atribui agricultura um papel fundamental na proteco do ambiente e da paisagem rural, contribuindo de uma forma geral para o desenvolvimento rural e o ordenamento do territrio;
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 o carcter necessariamente integrado das futuras polticas dirigidas ao mundo rural, assumindo-se a necessidade de incentivar a diversificao da sua base econmica, afirmando-se que o desenvolvimento rural no depende exclusivamente do sector agrcola.

2.3. A Agenda 2000 Apesar de todas as alteraes decorrentes da Reforma de 1992, a verdade que a reduo dos custos oramentais no foi alcanada. A PAC continuou a ter bastantes despesas com os produtos excedentrios, e tal dificultou em grande parte a transferncia de verbas mais alargadas para os programas de desenvolvimento rural, bem como para os programas agro-ambientais. neste contexto que, a propsito do alargamento da Unio Europeia, a Comisso Europeia apresentou um documento na Cimeira de Madrid, em 1995, que se constitui como a verdadeira base estratgica das propostas da futura Agenda 2000. Nele considera-se indissocivel a estratgia negocial para o alargamento da Unio Europeia aos pases da Europa de Leste e Oriental e a evoluo da PAC. O cenrio privilegiado pela Comisso para a formulao das propostas da Agenda 2000 foi o do desenvolvimento da reforma de 1992, de forma a simplific-la e a alarg-la a outros sectores, atravs de trs dimenses: o aumento da competitividade da agricultura europeia, a criao de uma poltica rural integrada, e a simplificao radical da PAC. No que diz respeito elaborao de uma poltica rural integrada, concebia-se uma reviso das medidas j existentes, com vista a assegurar a coerncia interna da poltica estrutural e a ampli-la a dimenses de natureza social, ambiental, econmica e regional. Isto porque pretendia-se que esta poltica visasse a diversificao das actividades nas zonas rurais, a melhoria das infra estruturas, a renovao de aldeias, a prestao de servios pblicos e privados essenciais s populaes e o ordenamento do territrio. Nesta concepo, esta poltica deveria ser dirigida a todas os agentes econmicos destas zonas. No entanto chama-se a ateno para a necessidade dos agricultores evolurem para empresrios rurais. Estas propostas vieram a revelar-se bastante sedutoras, principalmente na forma como apontavam um rumo, no entanto no houve qualquer referncia ao compromisso com opes concretas, o que veio, mais tarde, a traduzir-se em falhas importantes. Por exemplo, no se fez referncia forma como se deveriam articular a poltica agrcola e a poltica rural, no explicitando se seriam duas dimenses da mesma poltica, ou se, pelo contrrio, seriam duas polticas diferentes, nem se explicitava como seria feito o seu financiamento. Na elaborao da Agenda 2000 propriamente dita, a nova Poltica de Desenvolvimento Rural foi intitulada de segundo pilar da PAC. Esta poltica pretendia, segundo a Comisso,
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estabelecer um quadro coerente e sustentvel para o futuro das zonas rurais europeias. O segundo pilar da PAC foi considerado um complemento s reformas da poltica de mercados, atravs de outras aces que promovam uma agricultura competitiva e multifuncional, no contexto de uma ampla estratgia de desenvolvimento rural. Segundo a prpria Comisso, os grandes objectivos desta poltica de desenvolvimento rural prendem-se com a criao de um sector agrcola e silvcola mais forte (sendo este ltimo reconhecido pela primeira vez como parte integrante da poltica de desenvolvimento rural), com a melhoria da competitividade das zonas rurais e com a preservao do ambiente natural e do patrimnio rural da Europa. Para perseguir esses objectivos, a Poltica de Desenvolvimento Rural ter de cumprir dois princpios essenciais, a descentralizao das responsabilidades, do nvel comunitrio para o nvel local, e a flexibilidade da programao. Em virtude destes princpios, os Estados membros tm a possibilidade de apresentar propostas de programas aplicados escala geogrfica que consideram mais adequada, optando por medidas que resultem mais oportunas, dentro da ampla gama prevista pela legislao comunitria, em funo das suas necessidades e prioridades. Desta forma cumprem-se dois princpios integradores da poltica de desenvolvimento rural, a subsidiariedade (as polticas so da competncia das instituies nacionais e s quando no puderem ser realizadas satisfatoriamente pelos Estados membros, que sero realizadas a nvel comunitrio) e a parceria institucional (associao das autoridades da Unio com as autoridades nacionais, regionais e locais dos Estados membros e com entidades privadas, para a realizao de tarefas de concepo, execuo e avaliao das polticas, programas e projectos de desenvolvimento rural). Por outro lado, num esforo de simplificao da legislao comunitria, esta poltica constitui-se por um nico regulamento para o desenvolvimento rural (Apoio ao Desenvolvimento Rural atravs do Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola (FEOGA), Regulamento 1257/99 de 17 de Maio), que passou a englobar todos os existentes anteriormente. Pretendia-se com este documento fazer do desenvolvimento rural o segundo pilar da PAC, executando uma poltica integrada de desenvolvimento rural sustentvel atravs de um nico instrumento jurdico que assegurasse uma melhor coerncia com a poltica dos preos e dos mercados da PAC e promovesse a competitividade das exploraes agrcolas e a diversificao das actividades dentro e fora das exploraes. Pretendia-se ainda que este regulamento fosse capaz de promover todas as componentes do desenvolvimento rural, incentivando a participao dos actores locais, no respeito pelo princpio da subsidiariedade.

Desta forma, o Regulamento de Desenvolvimento Rural (RDR) prev 22 medidas, agrupadas em 9 captulos, sendo que quatro deles dizem respeito exclusivamente agricultura: os investimentos nas exploraes agrcolas, a instalao de jovens agricultores, a cessao antecipada da actividade para agricultores e a melhoria das condies de comercializao e transformao de produtos agrcolas (captulos I., II., IV. e VII.). Outros trs captulos referemse a campos de aco muito restritos. No que diz respeito formao profissional (captulo III.), s esto previstas aces destinadas a agricultores ou pessoas ligadas a actividades agrcolas e silvcolas. Relativamente aos apoios s zonas desfavorecidas ou com condicionantes ambientais (captulo V.), verifica-se que estes so exclusivamente referentes agricultura. Em relao s medidas agro-ambientais (captulo VI.), estas seguem uma lgica, h muito presente na PAC, de multifuncionalidade da agricultura, dotando-a de funes de preservao do ambiente, englobando apoios a prticas respeitadoras do ambiente por parte dos agricultores, no contemplando qualquer referncia, por exemplo, ao fomento de energias alternativas nos contextos rurais. Assim, s dois dos nove captulos da Poltica de Desenvolvimento Rural apresentada na Agenda 2000 dizem respeito a outra actividades que no a agricultura: o captulo relativo s medidas florestais, um sector h muito marginalizado pela PAC (VIII.), e o captulo da promoo da adaptao e do desenvolvimento das zonas rurais (IX.). O ltimo captulo, a promoo da adaptao e do desenvolvimento das zonas rurais, pretende favorecer o desenvolvimento integrado do territrio rural em toda a Comunidade sendo concedido apoio a medidas relacionadas com actividades agrcolas, com a sua reconverso e com actividades rurais, que no se enquadrem no mbito de qualquer outra medida referida no presente ttulo.. As medidas que contempla foram inspiradas nos programas aplicados nas regies com um ritmo de desenvolvimento mais lento ou nas zonas rurais com problemas derivados da sua reconverso (os antigos objectivos 1, 6 e 5b dos Fundos Estruturais). O captulo mais consagrado ao desenvolvimento rural, de acordo com os objectivos delineados para esta poltica, deveria, ento, constituir-se como a o instrumento de articulao de actividades nas reas rurais, to necessria no desenvolvimento rural. No entanto, das treze medidas contempladas neste captulo, somente quatro no se referem agricultura (servios essenciais para a economia e populao rurais, renovao e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e proteco e conservao do patrimnio rural, incentivo das actividades tursticas e artesanais, engenharia financeira). Apesar de se pretender fomentar a articulao entre actividades nos meios rurais atravs deste captulo, d-se, mais uma vez, clara primazia ao sector primrio, o que elimina as possibilidades de concretizar esse objectivo.

Relativamente ao financiamento da poltica de desenvolvimento rural, a grande inovao introduzida neste regulamento o facto de ser o FEOGA Garantia a suportar a quase totalidade desse financiamento. De facto, o FEOGA - Garantia passou a financiar o apoio comunitrio em toda a Unio reforma antecipada, s zonas desfavorecidas e regies com condicionantes ambientais, s medidas florestais, e s medidas ambientais. Relativamente s outras medidas de desenvolvimento rural contempladas no Regulamento 1257/1999, o financiamento ser feito pelo FEOGA Orientao nas regies do Objectivo 1, e pelo FEOGA Garantia nas restantes regies. Mas, no quadro das Perspectivas Financeiras estabelecidas na Agenda 2000 para o perodo de 2000-2006, relativos ao oramento total da Unio Europeia para este perodo, do total de 695 870 milhes de euros de despesa prevista, 297 740 milhes destinam-se PAC, ou seja, 43,4%. Desta percentagem, o desenvolvimento rural (que inclui as medidas de acompanhamento e as iniciativas de desenvolvimento rural fora do mbito do Objectivo 1), absorveu 30 370 milhes, isto 10,2% (Comissin Europenne, 2000). Assim, apesar da componente do desenvolvimento rural ter passado a beneficiar de uma melhor integrao operativa no quadro de um nico regulamento, a sua dotao oramental inicialmente proposta quase no ultrapassava o somatrio das anteriores medidas que visava substituir (Cunha, 2000). Para mais, dos 10,2 % destinados poltica de desenvolvimento rural, o grosso das verbas destinado s actuais medidas agroambientais, as nicas obrigatrias nos programas de desenvolvimento rural, e poltica estrutural, sobrando pouco para as restantes medidas concretizadoras da chamada multifuncionalidade (Cunha, 2000).

3. As Polticas de Desenvolvimento Rural em Portugal na actualidade

No que diz respeito a Portugal, apesar de algumas iniciativas anteriores de desenvolvimento regional e direccionadas para as reas rurais, a verdade que s a partir da integrao europeia, que Portugal passou a comprometer-se seriamente com o Desenvolvimento Rural. Actualmente, a Poltica de Desenvolvimento Rural em Portugal est baseada num dos objectivos estratgicos assumidos pelo Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006, o de promover uma agricultura competitiva em aliana com o desenvolvimento rural sustentvel. Para que se possa atingir esse objectivo, as principais componentes relativas ao desenvolvimento agrcola e rural foram incorporadas em dois dos eixos do QCA III: Eixo 2 , Alterar o perfil produtivo em direco s actividades do futuro, atravs do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural, o Programa AGRO;

 Eixo 4, Promover o desenvolvimento sustentvel das regies e a coeso nacional, atravs da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais Regionais Medida AGRIS. Estes dois instrumentos so acompanhados por outros na poltica agrcola e de desenvolvimento rural: o Plano de Desenvolvimento Rural (PDRu), conhecido por RURIS, financiando pelo FEOGA Garantia; o Programa Operacional Pescas, integrado no QCA III; o Quadro Regulamentar e apoios das organizaes Comuns de Mercado, atravs do FEOGA Garantia; a Iniciativa Comunitria de Desenvolvimento Rural, o LEADER+, por meio do FEOGA Orientao (que visa a valorizao do potencial especfico dos territrios rurais, a promoo da qualidade e o apoio organizao dos agentes de desenvolvimento rural). Assim, os objectivos especficos do PDR para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural, tambm partilhados pelo programa AGRO, pela medida AGRIS e pelo Plano de Desenvolvimento Rural RURIS, so: 1. Reforo da competitividade econmica das actividades e fileiras produtivas agroflorestais, salvaguardando os valores ambientais e a coeso econmica e social; 2. Incentivar a multifuncionalidade das exploraes agrcolas, compensando-as pela prestao de servios de carcter agro-ambiental ou outros de interesse colectivo, contribuindo para a sua diversificao e viabilidade econmica; 3. Promoo da qualidade e da inovao da produo agro-florestal e agro-rural, tendo em vista um crescimento sustentado da produtividade, bem como a resposta s exigncias dos consumidores em termos de qualidade e segurana alimentar; 4. Valorizao do potencial especfico dos diversos territrios rurais, e apoio ao seu desenvolvimento e diversificao econmica; 5. Melhoria das condies de vida e de trabalho dos agricultores e da populao rural, pela qualificao, formao e promoo do emprego para a igualdade de oportunidades e defesa de rendimentos; 6. Reforo da organizao, associao e iniciativa dos agricultores aos nveis scioeconmico e scio-profissional, e dos demais agentes de desenvolvimento rural, considerando-os protagonistas e parceiros de vital importncia para a definio e concretizao da nova estratgia de desenvolvimento.

a) O Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS) As medidas integradas no RURIS, que pretendem dar praticabilidade aos objectivos referidos anteriormente, so, no fundo, as anteriores medidas de acompanhamento da PAC, ou seja, a Reforma Antecipada, as Indemnizaes Compensatrias, as Medidas agro-ambientais e o Apoio florestao. desta forma que se pretende que estas medidas correspondam aos princpios anunciados para o RURIS:
Objectivos do RURIS Objectivo 1 Objectivo 2 Objectivo 3 Objectivo 4 Objectivo 5 Objectivo 6 Legenda: sem efeitos directos com pequenos efeitos com efeitos mdios com efeitos elevados Reforma Antecipada Indemnizaes Compensatrias Medidas Agroambientais Florestao das terras agrcolas TOTAL RURIS

(Fonte: Plano de Desenvolvimento Rural 2000-06, Portugal Continental (Dezembro 1999))

b) O Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (AGRO) Este programa, tal como enunciado no PDR, tem como principal objectivo promover a aliana entre a agricultura, enquanto actividade produtiva, e o desenvolvimento sustentvel das zonas rurais, aos nveis econmico, social e ambiental, e as suas actuaes dividem-se em dois eixos prioritrios: Eixo Prioritrio 1 Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a Sustentabilidade Rural. Este eixo, que pretende actuar atravs das Medidas 1 a 61, implica a melhoria da eficincia produtiva dos sistemas produtivos regionais e nacionais, privilegiando as actividades e os sistemas de produo potencialmente mais competitivos e adequados a um racional aproveitamento dos recursos naturais e humanos: actividades florestais, fruticultura, horticultura,
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Medida 1 Modernizao, reconverso e diversificao das exploraes; Medida 2 Transformaes e comercializao dos produtos agrcolas; Medida 3 Desenvolvimento sustentvel das florestas; Medida 4 Gesto de infra-estruturas Hidro-agrcolas; Medida 5 Preveno e restabelecimento do potencial de produo agrcola; Medida 6 Engenharia financeira.

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olivicultura, pecuria extensiva, vitivinicultura, produtos leiteiros e produtos de qualidade territorialmente referenciados. Eixo Prioritrio 2 Reforar o Potencial Humano e os Servios Agricultura e Zonas Rurais. Pretende-se que este eixo se concretize pela formao profissional, pelo desenvolvimento tecnolgico e da experimentao e atravs da concretizao de infraestruturas formativas e tecnolgicas (Medidas 7 a 102).

c) Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais Regionais (AGRIS) Alm dos objectivos, tambm os instrumentos desta medida esto intimamente ligados ao Programa AGROS. De facto, as aces que constituem esta medida propem-se, fundamentalmente, a servir de complementaridade s medidas do AGRO, ao nvel do contedo, no sentido de uma melhor abordagem e integrao a nvel regional das polticas agrcola e de desenvolvimento rural. As suas aces assumem uma importncia diferenciada, em conformidade com as estratgias especficas de desenvolvimento rural definidas a nvel regional, sub-regional ou local3. Esta a medida que mais ateno d a outros sectores de actividade e a outras reas de interveno em meio rural (apesar de, mesmo assim, as aces dirigidas para a agricultura e a silvicultura serem em maior nmero).

4. O Programa de Iniciativa Comunitria LEADER 4.1. O surgimento

A Iniciativa Comunitria LEADER (Ligaes entre Aces de Desenvolvimento da Economia Rural) surgiu num contexto de mudana do discurso poltico europeu em direco ao Desenvolvimento Rural, que eclodiu, principalmente depois da publicao do documento O Futuro do Mundo Rural.
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Medida 7 Formao Profissional; Medida 8 Desenvolvimento tecnolgico e demonstrao; Medida 9 Infra-estruturas Formativas e Tecnolgicas; Medida 10 Servios Agro-Rurais especializados.
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Aces da Medida AGRIS: Aco 1 Diversificao da pequena agricultura; Aco 2 Desenvolvimento de produtos de qualidade; Aco 3 Gesto sustentvel e sustentabilidade ecolgica das florestas; Aco 4 Servios Agricultura; Aco 5 Gesto de recursos hdricos e emparcelamento; Aco 6 Caminhos e electrificao agro-rurais; Aco 7 Valorizao do ambiente e do patrimnio rural; Aco 8 Dinamizao do Desenvolvimento Agrcola e Rural.

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Em 1991, a Comisso Europeia, preocupada com a crise do mundo rural europeu, decidiu criar um Programa que perfilhava os princpios do Desenvolvimento Local, que viesse combater por dentro o despovoamento das zonas rurais, criando as condies para a sua revitalizao endgena. Nessa altura, o desenvolvimento rural surgiu como um desafio importante que necessitava de experimentao e da procura de solues inovadoras, o que se consubstanciou atravs da Comunicao aos Estados membros n 91/C 73/14, de 19 de Maro de 1991, onde foram definidas as directrizes de aco para a Iniciativa Comunitria LEADER, iniciativa especificamente consagrada ao desenvolvimento rural para o perodo de 1991 a 1994. Definido para as zonas dos Objectivos n 1 e 5b, abrangendo 217 territrios, o Programa LEADER tinha como objectivo a experimentao de novas abordagens locais, inovadoras e demonstrativas, baseando-se numa concepo integrada e endgena do desenvolvimento das zonas rurais. Desta forma, este programa representou, atravs das suas caractersticas basilares, a ruptura com as anteriores concepes de desenvolvimento. A sua abordagem critica a noo tradicional de desenvolvimento, atravs da adopo de medidas de desenvolvimento endgeno, integrado e local. Tambm o seu carcter demonstrativo relativamente ao desenvolvimento rural e conjugao com outras formas de interveno, promovidas por agentes pblicos e privados, que definem em comum uma estratgia e um conjunto de medidas inovadoras para o desenvolvimento de um territrio, pretende por fim s aces centralizadas e autoritrias, pela adopo de uma estrutura aberta populao. A hierarquia substituda pela autonomia, dando prioridade noo de experimentalidade, e no execuo de ordens. Alm disso tambm a centralizao deixada para trs em favor da descentralizao, atravs de uma maior proximidade com os problemas, com as potencialidades, com os recursos e com as solues locais, ou seja, dando especial ateno diferena, em vez da uniformizao. A dimenso verdadeiramente local constitui-se como a principal caracterstica inovadora deste programa, na medida em que os prprios actores locais podem participar e desenvolver aces LEADER. A abordagem de desenvolvimento proposta pelo Programa LEADER assenta, assim, em alguns princpios basilares: Constituio de um Grupo de Aco Local (GAL), formado por uma pequena equipa tcnica permanente, cuja principal tarefa a de organizar uma parceria local, constituda por parceiros pblicos e privados, que estabelecem em comum uma estratgia e medidas inovadoras para o desenvolvimento de um territrio rural de dimenso local (com menos de 100.000
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habitantes). Esta parceria tem por funo definir e executar um plano de aco, com a participao efectiva dos actores locais, aplicando assim o princpio da subsidiariedade. Estas parcerias so detentoras de autonomia na concepo e gesto do programa; Elaborao de um plano de aco local que define os eixos prioritrios de interveno para as aces de desenvolvimento, para um certo nmero de territrios rurais; Multissectorialidade e procura sistemtica de ligaes entre as aces no mbito de uma estratgia global integrada (de que resulta o acrnimo L.E.A.D.E.R.: Ligaes Entre Aces de Desenvolvimento da Economia Rural); Co-financiamento destes planos de aco pela Comisso Europeia (atravs do FEOGA Orientao, FEDER, FSE), Estados membros e/ou Regies sob a forma de um pacote financeiro global, e no de vrias linhas oramentais sectoriais; Colocao em rede dos territrios em causa, a partir de uma Clula de Animao LEADER - AEIDL, rede essa que assume diversas formas como a execuo de aces de cooperao transnacional. O sucesso atingido pelo Programa LEADER foi a causa da sua continuidade, exigida quer pelos GAL como pelas populaes rurais, mas tambm pela prpria Comisso Europeia, que assinala a () necessidade de prosseguir, reforar e melhor coordenar esta abordagem, com maiores ambies e exigncias em relao qualidade dos projectos financiados. (Comisso das Comunidades Europeias, 1994). Assim, no mbito na Reforma dos Fundos Estruturais de 1992, delineou-se a Iniciativa Comunitria LEADER II, programada para o perodo de 1994 a 1999, que surgiu num contexto j muito diferente da sua antecessora. De facto, o conhecimento do sucesso do programa era j grande em meio rural, e a expectativa era muito significativa. Alm disso j existiam competncias tcnicas no terreno capazes de gerir o Programa eficazmente. A necessidade de dar continuidade Iniciativa Comunitria LEADER tornou-se bvia logo nos primeiros anos de execuo do LEADER II, numa nova Iniciativa Comunitria que tivesse em conta e perseguisse os elementos essenciais do Programa LEADER, que alargasse a sua abordagem a todas as reas rurais da Unio e que conservasse o seu carcter experimental, de laboratrio, de modo a que continuasse a ser possvel testar novas ideias e trocar experincias inovadoras. Foi no contexto da Agenda 2000 que se delinearam as directrizes para a nova Iniciativa Comunitria dedicada ao desenvolvimento rural, a que se deu o nome de LEADER+, atravs da Comunicao aos Estados membros n 2000/C 139/05 de 14 de Abril de 2000. Um dos principais
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objectivos desta nova Iniciativa o de completar os programas de mainstream existentes ao nvel da Comisso Europeia e dos Estados membros4, incentivando abordagens integradas concebidas e postas em prtica pelas parcerias activas que actuam ao nvel local que se constituem nos GAL, objectivo que deve ser concretizado atravs do Vector 1 do Programa (Apoio a Estratgias territoriais de desenvolvimento rural, integradas e de carcter piloto, assentes na abordagem ascendente e em parcerias horizontais), acentuando o seu carcter experimental e laboratorial. No que diz respeito ao oramento para o Programa LEADER, este passou a ser dotado de um oramento de 2020 milhes de euros para o perodo de 2000-2006, a preos de 1999 (Comissin Europene, Direction Gnrale de lAgriculture, 2000), valor que, sendo mais do dobro das suas dotaes iniciais em 1991, tem uma dimenso bastante reduzida no total do oramento comunitrio, representado apenas cerca de 1% das dotaes dos Fundos Estruturais europeus, e 19,4% das dotaes para as Iniciativas Comunitrias para o perodo 2000-2006. Mais ainda, comparando com o oramento concedido ao segundo pilar da PAC, o Desenvolvimento Rural (30.370 milhes de euros), o oramento para o Programa LEADER, o nico exclusivamente dedicado ao desenvolvimento rural, representa apenas cerca de 1/15. No que diz respeito aos resultados deste Programa, segundo o testemunho dos grupos LEADER no Colquio Vers une nouvelle Iniciative communautaire de dveloppement rural, existe um consenso relativamente aos principais contributos deste Programa: A abordagem territorial descentralizada, integrada e ascendente (bottom-up), atravs da qual o Programa LEADER surge como uma via particularmente adequada no auxlio revitalizao social e econmica das zonas rurais; A mobilizao das populaes numa estratgia de desenvolvimento, contribuindo para a definio de novas identidades territoriais ou para a sua reconstituio; A federao dos agentes locais a nvel de um territrio, propiciando a governao local; A possibilidade de concretizar ideias latentes. 4.2. O Programa LEADER em Portugal Em Portugal este programa representou um verdadeiro impulso s aces de desenvolvimento rural. Isto porque, antes da implementao do Programa LEADER as intervenes para o desenvolvimento local eram muito escassas nas zonas rurais portuguesas, sendo que as que existiam se mantinham parceladas, sectorializadas e isoladas. De facto, se entre
4

No mbito dos Programas LEADER I e LEADER II muitos territrios rurais adoptaram abordagens ascendentes e inovadoras de desenvolvimento local, que, segundo a Comisso, podem ser tidas em conta pelos programas de desenvolvimento rural generalizados (mainstream).

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1989 e 1990 surgiram algumas Associaes de Desenvolvimento Local (ADL) no meio rural portugus, foi o lanamento do programa LEADER em 1991 que funcionou como impulsionador decisivo para este movimento, dando s ADL existentes os meios para conceber e implementar um plano de aco local e projectos. Sendo estas associaes em nmero reduzido, o Ministrio da Agricultura da altura, gestor do Programa, procedeu a uma ampla campanha de divulgao e dinamizou todo um processo de constituio de Associaes, atravs de parcerias entre diferentes agentes, como as autarquias, as associaes profissionais e recreativas e outros agentes de desenvolvimento. Foi desta forma que se formaram 20 Grupos de Aco Local, correspondentes s 20 Zonas de Interveno (ZI) definidas para vrias reas rurais do Pas, que elaboraram os seus Planos de Aco Local, e cujas candidaturas foram aprovadas pela Comisso Europeia, o que representou um investimento total de cerca de 17.000.000 de contos para Portugal (cerca de 85.000 ). Deste total, a participao da Unio Europeia saldou-se em 82% da despesa pblica total. O lanamento do LEADER II em Portugal traduziu-se pelo alargamento de 20 para 48 GAL, cobrindo a quase totalidade das reas rurais do pas (86%), tendo sido concedidos pela Comisso Europeia cerca de 72.950 milhes de euros a Portugal, o que representou cerca de 4,2% do oramento total para o LEADER II, valor acima da mdia europeia. No que diz respeito ao LEADER+ seguindo o objectivo da Comisso de alargar o mbito do Programa LEADER a todos os territrios rurais europeus, o mbito de aplicao do Programa LEADER+ em Portugal abrange todo o territrio nacional, incluindo as regies autnomas, com a excluso dos ncleos urbanos com mais de 15.000 habitantes. Portugal apresenta algumas especificidades que reforam as mais valias do Programa LEADER apresentando este uma contribuio particularmente importante para os espaos rurais portugueses5 (Observatrio Europeu LEADER, 1999). Alm de uma percentagem de populao rural significativa, as zonas rurais portuguesas sofriam/sofrem de uma forte decadncia. Por outro lado, Portugal no dispunha de qualquer poltica de desenvolvimento rural, pelo que o LEADER contribuiu para o aumento da sensibilidade dos responsveis polticos, dos agentes econmicos e da populao para este tema. O LEADER ter contribudo assim para a reviso dos mtodos de desenvolvimento territorial, em direco descentralizao, dotando-os de uma maior flexibilidade e de um maior grau de responsabilizao por parte dos agentes locais.

De facto nem em todos os pases os bons resultados e as contribuies do LEADER estiveram to presentes, dependendo de uma conjuntura completamente diferente da nossa (v. Complementaridades entre o LEADER e outras polticas de Desenvolvimento Rural, 1999) 15

No entanto, Apesar do seu sucesso, este programa continua a ser apoiado numa lgica de experimentao () sem garantia de institucionalizao no quadro mais nobre e duradouro dos objectivos nucleares da poltica scio-estrutural comunitria. O LEADER ps em prtica, exemplarmente, muitos dos princpios que pensamos deverem orientar o desenvolvimento rural (). Mas as grandes virtudes do LEADER no devem fazer esquecer os limites de que ele se reveste, os quais se tornam particularmente relevantes dada a inexistncia de instrumentos complementares (). (INDE, s.d.).

Concluses
O Desenvolvimento Rural apenas mereceu uma melhor integrao nas polticas comunitrias a partir da Agenda 2000, atravs do Regulamento de Desenvolvimento Rural, tendo sido sempre a actividade agrcola a grande privilegiada nas polticas para as zonas rurais comunitrias. Alm disso, os princpios do Desenvolvimento Rural continuam a no ter reflexo nas principais polticas europeias e nacionais do desenvolvimento rural, sendo que a perspectiva bottom-up e a tnica na diversificao das actividades continuam a ser os menos tidos em conta. Para alm disso, no que diz respeito ao nosso pas, aquando da elaborao do QCA III, Portugal limitou-se a transpor a legislao europeia para a nacional, sem pensar numa estratgia integradora e adaptada especificidade nacional. De facto, Portugal ainda no conseguiu libertar-se das directivas da UE no sentido de elaborar polticas de Desenvolvimento Rural relativamente independentes e autnomas. Por outro lado, do que diz respeito anlise da filosofia e metodologia do Programa LEADER, podemos concluir que a sua interveno em Portugal transportou importantes maisvalias, sendo que a sua contribuio tornou-o o principal catalisador de desenvolvimento em meio rural, na medida em que permitiu iniciar a prtica de cooperao pblica-privadaassociativa, praticamente desconhecida no nosso Pas at 1991. Enquanto que em alguns pases esta mesma situao fez surgir alguns programas nacionais inspirados na metodologia LEADER6, que pretenderam responder a algumas lacunas do LEADER no seu territrio, em Portugal tal no sucedeu, e o nosso pas continua a no dar aplicabilidade ao discurso que enfatiza a importncia de uma sria aposta no Desenvolvimento Rural. Tendo em conta que a actual fase do Programa LEADER, o LEADER+, foi elaborado com a pretenso de ser um complemento ao mainstream de desenvolvimento rural na Unio Europeia e

Programa PRODER em Espanha, Programa POMO na Finlndia, e Programa Desenvolvimento integrado das Zonas consideradas como menos favorecidas e outras zonas, na Irlanda.

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em cada Estado membro, a interrogao acima assume particular pertinncia. De facto, em Portugal, a elaborao e aplicao de uma poltica de desenvolvimento rural, que integre os princpios do Desenvolvimento Local, encontra-se, em boa medida, em estado embrionrio. Aproveitar o saber adquirido e a experincia de desenvolvimento rural atravs da aplicao desta Iniciativa Comunitria implica, sobretudo, dot-la de financiamento nacional, ao abrigo de um programa de poltica interna, o que, como vimos, nunca foi feito. Como afirmou Jos Carlos Albino (AA.VV., 1998), faz falta um fundo prprio para o desenvolvimento local em meios rurais em Portugal, criado pelo Estado Portugus, para que, de uma vez por todas, o nosso espao rural, 80% do nosso territrio, seja tratado com a individualidade e especificidade que merece e necessita. Podamos mesmo afirmar que, mesmo que a Unio Europeia no mude de posio relativamente ao desenvolvimento rural, o que passaria por dotar as suas polticas de uma maior integrao poltica e financeira, Portugal, pela sua especificidade enquanto pas com uma grande lacuna na promoo do desenvolvimento regional e local, tem que aproveitar os ensinamentos do Programa LEADER para apostar internamente numa Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural, integrada numa estratgia mais alargada de Desenvolvimento Regional, com investimento e dinmicas prprias.

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