DA ELABORAO PARTICIPATIVA GESTO DEMOCRTICA: CONSIDERAES SOBRE A IMPLEMENTAO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL* Nathan Belcavello de Oliveira1 Fabiana Borges

s da Silva Moreira2

Oficina: Gesto Democrtica das Cidades

RESUMO Este artigo objetiva levantar consideraes a respeito da gesto democrtica nos municpios brasileiros a partir da implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade aplicados por meio do Plano Diretor Municipal, elaborado dentro do processo participativo e com o contedo mnimo recomendados pelas Resolues n 25/2005 e 34/2005 do Conselho das Cidades. O Plano Diretor Municipal a lei municipal fundamental para promoo e garantia da gesto democrtica por meio do uso dos instrumentos da Lei Federal n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). De igual modo, a gesto democrtica a garantia de que o Plano Diretor Municipal, elaborado de forma participativa, venha a ser plenamente implantando, sobretudo ao tocante funo social da cidade e da propriedade urbana. Temos, ento, uma simbiose entre os dois itens presentes no Estatuto da Cidade em prol do bem-estar coletivo. Destarte, procura listar elementos jurdicos e prticas sociais essenciais, colocando indagaes que promovam o dilogo, para efetivao da gesto democrtica plena partindo do Plano Diretor Participativo. Palavras-chave: gesto democrtica, plano diretor participativo.
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Artigo apresentado no IV Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico, de 5 a 8 de dezembro de 2006, na Faculdade de Direito da USP, So Paulo, promovido pelo Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico IBDU. 1 Gegrafo do Ministrio das Cidades nathan.oliveira@cidades.gov.br 2 Agente administrativo do Ministrio das Cidades, estudante do curso de Direito da UNIP.

INTRODUO O ano de 2006 foi marcado pelos processos de elaborao de Planos Diretores Municipais em todo territrio nacional, subsidiados pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 denominada como Estatuto da Cidade pelas Resolues do Conselho das Cidades, pela metodologia de Planos Diretores Participativos do Ministrio das Cidades, pelas capacitaes empreendidas pelos Ncleos Estaduais da Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo Cidade de Todos, entre outros. Juntamente com estes processos, a questo da gesto democrtica veio para pauta do dia nos municpios brasileiros. Aqui buscamos levantar consideraes a respeito da gesto democrtica nos municpios brasileiros a partir da implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade aplicados por meio do Plano Diretor Municipal, elaborado dentro do processo participativo e com o contedo mnimo recomendados pelas Resolues n 25/2005 e 34/2005 do Conselho das Cidades. Para tal, dividimos o texto em trs partes. Primeiramente discorremos a respeito da gesto democrtica e do plano diretor dentro da perspectiva constitucional e do Estatuto da Cidade. Depois enumeramos os instrumentos da gesto democrtica presentes na legislao brasileira. Como consideraes finais, propomos questes para o debate sobre a realidade das dinmicas de elaborao de Planos Diretores Municipais e a relao com a efetividade da gesto democrtica nos Municpios.

1. A GESTO DEMOCRTICA E O PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO A gesto democrtica a efetiva participao da sociedade civil na gesto da coisa pblica. Esta participao pode ser efetivada diretamente pelos cidados, como tambm por meio de entidades representativas de uma parcela do territrio ou dos segmentos sociais da populao. Tal preceito expresso da Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988. Deve estar pautada, conforme nas Resolues da 2 Conferncia Nacional das Cidades, nos princpios da transparncia, tica, independncia, solidariedade e credibilidade. 2

Segundo a Lei Federal n. 10.257/2001, a gesto democrtica prescinde ao Plano Diretor Municipal para sua existncia e funcionamento. uma das diretrizes gerais apontadas para o cumprimento da poltica urbana que objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana [...] (Lei Federal 10.257/2001, art. 2). No obstante, faz-se imprescindvel para o Plano Diretor Municipal a gesto democrtica. Essa entendida, neste contexto, como a participao efetiva da sociedade civil mobilizada e capacitada para se inteirar da temtica do ordenamento territorial tanto no processo de elaborao, quanto na dinmica de atendimento a diretrizes e critrios e de implementao de institutos tributrios, financeiros, jurdicos e polticos e reviso desta Lei Municipal e das legislaes e polticas pblicas correlatas. Tal fato se comprova nas redaes dadas ao Estatuto da Cidade e s Resolues do Conselho das Cidades que tratam da elaborao e do contedo mnimo do Plano Diretor Municipal. Na Lei Federal 10.257/2001, em seu art. 42, inciso III, que estabelece o contedo mnimo do Plano Diretor, fica claro que o mesmo dever conter sistema de acompanhamento e controle social. Segundo Resoluo n. 34/2005 do Conselho das Cidades rgo colegiado de esfera nacional - responsvel, entre outras atribuies, por interpretar o Estatuto da Cidade - deixa explcito que o sistema de acompanhamento e controle social dever ser subsidiado pela gesto democrtica, utilizando-se dos instrumentos do referido princpio, contemplados no Plano Diretor Municipal. A prpria metodologia de elaborao de Planos Diretores Participativos, proposta pelo Ministrio das Cidades em seu Plano Diretor Participativo: guia para a elaborao pelos municpios e cidados, na Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo Cidade de Todos, entre outras iniciativas, deixam claras o princpio da gesto democrtica como norteadora do planejamento territorial para os municpios brasileiros. Vale destacar, ainda, que o Plano Diretor , segundo o 1 do artigo 182 da Constituio Federal (1988), o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Alm disso, a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de 3

ordenao da cidade expressas no Plano Diretor (Constituio Federal, 1988, 2 artigo 182). Destarte, o Plano Diretor pode ser considerado a nica garantia constitucional para a efetivao da gesto democrtica nos municpios do Brasil, uma vez que o instrumento bsico da poltica urbana que deve atender como diretriz a gesto democrtica. O Estatuto da Cidade apresenta um conjunto de instrumentos da gesto urbana que podem compor o Plano Diretor para contemplar seu contedo mnimo, como veremos doravante.

2. INSTRUMENTOS DA GESTO DEMOCRTICA NO PLANO DIRETOR MUNICIPAL Em seu artigo 43 a Lei 10.257/2001 traz alguns dos instrumentos que prope para a efetivao da gesto democrtica. So eles: rgos colegiados de poltica urbana, debates, audincias e consultas pblicas, conferncias sobre assuntos de interesse urbano e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Os conselhos, as conferncias, as audincias, consultas e debates so espaos de dilogo entre os diversos interesses provenientes da sociedade civil, de proposies partindo dos diversos setores, da avaliao e fiscalizao de decises referentes aos investimentos pblicos e privados nas cidades (BRASIL, 2005a, p. 195).

Alm dos instrumentos supracitados, o Estatuto da Cidade prope institutos jurdicos e polticos que, a nosso entender, podem ser considerados como instrumentos da gesto democrtica: o referendo popular e o plebiscito alnea s do inciso V do artigo 4. Tambm a gesto oramentria participativa, escrita na alnea f do inciso III do artigo 4 do Estatuto da Cidade, faz parte do arcabouo de planejamento municipal e pode ser entendido como instrumento da gesto democrtica. Rapidamente descreveremos cada um desses instrumentos:

rgos colegiados de poltica urbana: So conselhos, assim como o Conselho das Cidades a nvel nacional. Segundo a Resoluo n 13, de 16 de junho de 2004, que propem diretrizes e recomendaes aos atores sociais e governos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para criao de Conselhos Estaduais e Municipais da Cidade ou equivalentes, os Conselhos Municipais devem se basear nas atribuies e composio do prprio conselho nacional. Ao que concerne Poltica Urbana e ao ordenamento territorial nos Municpios, a atribuio destes conselhos deve ser deliberativa, e s demais questes os mesmos podem ter atribuio consultiva. Quanto composio, deve seguir uma proporo prxima a 40% de representao do Poder Pblico (Executivo, Legislativo e Judicirio) e 60% de representantes da sociedade civil (movimentos populares mais ou menos a metade dentro da proporo da sociedade civil; entidades empresariais, trabalhistas, profissionais e de pesquisa; e organizaes no-governamentais). Uma vez institudo o conselho, que pode ser feito por meio de lei prpria, ou previsto dentro do Plano Diretor (o que mais aconselhvel, se o Municpio ainda no tiver conselho), os mesmos deve contar com uma estrutura mnima de funcionamento, garantida pelo Executivo Municipal. A lei que institui o conselho ainda deve prever a forma de eleio ou escolha dos representantes que o comporo, alm de prever o(s) fundo(s) que poder(o) estar a ele vinculado e estando a seu cargo a gesto daquele(s). Debates, audincias e consultas pblicas: Amplamente utilizados nos processos de elaborao dos Planos Diretores Participativos nos municpios do pas, dada facilidade com que podem ser organizados, so oportunos e, muitas vezes, obrigatrios nas dinmicas de anlise, proposio e implantao de polticas pblicas, empreendimentos, entre outros.
Devem ser convocados com antecedncia e divulgados amplamente para que a participao no seja restrita a poucos envolvidos. Devem sempre procurar trazer o contraditrio, ou seja, a das diferentes partes envolvidas no tema a ser decidido, que devem ter espao equivalente para expressar sua opinio (BRASIL, 2005a, p. 195).

 aconselhvel que o Plano Diretor preveja quais sero os temas que sero alvos das atenes das audincias, dos debates e das consultas pblicas, como, por exemplo, a gesto oramentria participativa. Podem ser realizadas de forma espacializada por bairros, setores, zonas, entre outras e por temticas sade, educao, por exemplo sempre buscando a concatenao dos divergentes interesses existentes na cidade a fim do bem comum. Faze mister sublinhar que as consultas pblicas podem ser realizadas por meio de questionamentos lanados por editais em jornais, ou na rede de computadores mundial internet por exemplo, ou seja, no necessariamente h uma reunio para que a consulta ocorra. Ainda assim, a consulta deve ser divulgada com antecedncia e ser permitido a participao de todos. Conferncias sobre assuntos de interesse urbano: As conferncias em pouco diferem da dinmica apresentada para as audincias, debates pblicos.
A Conferncia deve ter um Regimento Interno claro, com definio precisa da pauta, daquilo que ser discutido e deliberado, da forma de eleio de delegados e votantes. Normalmente, as conferncias so importantes para estabelecer grandes marcos de poltica urbana, como a formulao de Planos Diretores, sua reviso (que dever ser precedida por uma avaliao) e os debates de natureza intersetorial (BRASIL, 2005a, p. 195).

Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano: Conquista adquirida ainda na Assemblia Constituinte de 1987, a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano podem ser apresentados para aprovao pelo Legislativo Municipal e promulgao pelo Executivo desde que firmado por, no mnimo, 5% do eleitorado municipal. Referendo popular e plebiscito: 6

Eles so consultas formulares ao povo para que delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa (artigo 2, Lei n. 9.709/1998).
1 O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. 2 O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio (artigo 2, Lei n. 9.709/1998).

Como tais instrumentos j estavam disciplinados por lei especfica (Lei n. 9.709/1998), estes foram vetados do inciso V do artigo 43 do Estatuto da Cidade. Mas devem ser considerados como instrumentos da gesto democrtica. Gesto oramentria participativa: J desenvolvida por alguns poderes executivo municipais, tambm conhecido como oramento participativo, um instrumento que, conciliado com o Plano Diretor Municipal, serve para inserir as questes da Poltica Urbana no Plano Plurianual (PPA) e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e de Oramento Anual (LOA). Segundo o artigo 44 do Estatuto da Cidade, este instrumento obrigatrio para a aprovao das mencionadas leis pela Cmara Municipal.

CONSIDERAES FINAIS Como se pretendeu demonstrar, a legislao brasileira ampara de forma clara e indiscutvel a gesto democrtica, sendo essa prerrogativa para o Plano Diretor Municipal. Conforme determinou o Estatuto da Cidade em seu artigo 50, um universo de 1.680 Municpios teve o prazo de cinco anos, contados a partir da entrada em vigor da Lei, para elaborao do Plano Diretor Municipal dentro dos novos preceitos estabelecidos. 7

Entretanto, dada diversidade de realidades municipais e sociais, a quase inexistente cultura de participao popular na formulao e gesto das polticas pblicas, redundou em uma variedade de dinmicas na elaborao de Planos Diretores Municipais que, a princpio, devem ser encarados como participativos. Porm, provavelmente, aps uma anlise mais apurada, alguns desses processos intitulados participativos vo acabar revelando falhas, muitas das quais surgidas sem m f por parte dos atores sociais e pblicos envolvidos, devido, principalmente, pela pouca experincia da sociedade e do Estado brasileiros em dinmicas participativas. Desafios de tais escalas, presentes na elaborao do Plano Diretor Participativo tambm os sero em sua implementao. As formas de elucidao desses passaro, necessariamente, pela capacitao dos atores sociais e pblicos envolvidos na dinmica. Somente a persistncia na busca pela gesto democrtica plena e efetiva, baseando-se nos princpios enumerados pela 2 Conferncia Nacional das Cidades poder tirar do papel os direitos e deveres expressos na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade. O veculo ideal no Municpio para auxiliar juridicamente para este fim , a nosso ver, o Plano Diretor Municipal. Longe de esgotar as questes aqui abordadas, este trabalho procura lanar ao debate os subsdios da legislao brasileira para a gesto democrtica e para a elaborao e implementao de Planos Diretores Municipais e a realidade heterognea com que so manipulados. Destarte esperamos contribuir para e efetividade do cumprimento das diretrizes gerais do Estatuto da Cidade e dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal (1988).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BRASIL. Lei n. 9.709, de 19 de novembro de 1998. Regulamenta a execuo do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituio Federal. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/> Acesso em: 20 nov. 2006. BRASIL. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade). Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes 8

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CONSELHO DAS CIDADES. Resoluo n. 34, de 1 de julho de 2005. Emitir orientaes e recomendaes ao contedo mnimo do Plano Diretor, tendo por base o Estatuto das Cidades. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/> Acesso em: 16 nov. 2006. FRANA, S. L. A. et MAIA, L. A. Planos Diretores e participao popular no Brasil. In: II SIMPSIO INTERNACIONAL SOBRE CIDADES MDIAS. Anais do II Simpsio Internacional sobre Cidades Mdias. Uberlndia: LAPUR/ UFU, p. 1-10, 2006. 1 CD-ROM. MOSCA, A. A. de O. Planos diretores democrticos: de tcnicos e de outros protagonistas por um novo paradigma de planejamento urbano? In: II SIMPSIO INTERNACIONAL SOBRE CIDADES MDIAS. Anais do II Simpsio Internacional sobre Cidades Mdias. Uberlndia: LAPUR/ UFU, p. 1-10, 2006. 1 CD-ROM. SANTANA, J. L. O planejamento urbano e a gesto: a participao popular como meta para a construo de uma cidade sustentvel. In: II SIMPSIO INTERNACIONAL SOBRE CIDADES MDIAS. Anais do II Simpsio Internacional sobre Cidades Mdias. Uberlndia: LAPUR/ UFU, p. 1-12, 2006. 1 CD-ROM. SEGUNDA CONFERNCIA NACIONAL DAS CIDADES. Resolues da 2 Conferncia Nacional das Cidades. 2005. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/> Acesso em: 20 nov. 2006. SILVA, J. M.; SILVA, E. A. et BARROS, S. de M. Desafios e limites da gesto pblica nas mdias cidades: o caso de Ponta Grossa PR. In: II SIMPSIO INTERNACIONAL SOBRE CIDADES MDIAS. Anais do II Simpsio Internacional sobre Cidades Mdias. Uberlndia: LAPUR/ UFU, p. 1-15, 2006. 1 CD-ROM.

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