IIISIMPOSIO SANTIAGO DANTAS - A Consolidação Do BNDEs Como Instrumento Da Política Externa No Governo Lula

III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) 8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
A CONSOLIDAO DO BNDES COMO INSTRUMENTO DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO GOVERNO LULA
VALDEZ, Robson Coelho Cardoch. Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS
Resumo: Ao se analisar o papel atual do BNDES no comrcio exterior do pas, notam-se traos de continuidade com a relao s medidas adotadas em governos anteriores. As inovaes e mudanas ocorreram em conseqncia da adaptao da instituio ao contexto interno e externo no qual esteve inserido o Governo do Presidente Lula. Esse processo contnuo de adaptaes caracteriza a recente internacionalizao do BNDES mais como uma estratgia de Estado do que de governo. Assim, o vetor dessa estratgia estatal de internacionalizao do BNDES tem sido o apoio governamental expanso dos investimentos empresariais brasileiros no mundo a partir da Amrica do Sul. O sistema legal de apoio s exportaes do pas deu ao BNDES condies legais para sua atuao internacional como fomentador do comrcio exterior brasileiro ao integr-lo gradualmente a sua estrutura institucional. Nesse sentido, tem-se percebido que a insero internacional do Banco acontece em convergncia com as prioridades do governo brasileiro para a Amrica do Sul. Palavras-chave: Poltica externa brasileira; BNDES, Internacionalizao de empresas; Amrica do Sul.
Introduo1
A histria do BNDES, desde a sua criao, est ligada ao desenvolvimento do pas e insero de sua economia no cenrio internacional. Nesse sentido, a pertinncia do Banco em assuntos de poltica externa aumentou. Aps dcadas de apoio ao desenvolvimento de projetos de estmulo para a consolidao do capital privado brasileiro e de um vigoroso mercado interno, o Banco passou a apoiar a insero das empresas nacionais no mercado
Pesquisador do Ncleo de Estudos de Integrao Sul-Americana (NEISA/PPGRI - UFRGS). (robsonvaldez@hotmail.com). Este artigo extensivamente baseado na dissertao de mestrado do autor, apresentada em 2011 ao Programa de ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, intitulada A Internacionalizao do BNDES no Governo Lula.
Anais do III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) Disponvel em: http://www.unesp.br/santiagodantassp
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externo. Atualmente o BNDES conta com vrios programas de apoio s exportaes e de internacionalizao de empresas. Este artigo prope-se a analisar o papel dessa instituio no mbito da poltica externa brasileira. Alm da introduo e concluso, este trabalho dividi-se em quatro partes. Na primeira parte, o artigo aborda a constituio do BNDES como agente estatal ao longo de sua histria e a sua relevncia como instituio do aparato de comrcio exterior do Brasil. Em seguida, na segunda e terceira parte do trabalho, a anlise leva em conta a estruturao de dois mecanismos financeiros, que apesar de possurem dinmicas prprias, atuam de forma a minimizar os riscos da ao financeira do BNDES no cenrio internacional. Assim, estas sees analisam, respectivamente, a consolidao da estrutura seguradora do comrcio exterior brasileiro e a utilizao do Convnio de Crditos Recprocos da Aladi para a mitigao de riscos inerentes aos desembolsos do Banco na Amrica Latina. Adicionalmente, a partir das anlises anteriores, a quarta parte dessa pesquisa busca compreender de que forma a insero internacional do BNDES converge com as prioridades da poltica externa brasileira para a Amrica do sul. Por fim, o trabalho apresenta suas consideraes finais.
1 A Evoluo Institucional do BNDES como Agente Estatal
O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE) foi criado como uma autarquia federal por meio da Lei n 1.628 de junho de 1952. No ano de 1971, a Lei n 5.662 transformou o BNDE em empresa pblica, vinculada ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, com personalidade jurdica de direito privado com patrimnio liquido prprio, nos termos do artigo 189 do Decreto-lei n 200 de 1967. At ento o Banco estava vinculado ao Ministrio da Fazenda, como consta em sua lei fundadora de 1952. Em 1952 o Banco estava autorizado a oferecer os recursos do Tesouro Nacional como garantia para emprstimos externos at o valor mximo de US$750.000.000,00 (setecentos e cinqenta milhes de dlares). Esses recursos tinham como objetivo financiar o programa de re-aparelhamento de portos, sistemas de transportes, aumento da capacidade de armazenamento, frigorficos e matadouros, elevao do potencial de energia eltrica e desenvolvimento de indstrias bsicas e agricultura, em complemento ao que dispunha o
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artigo 3 da Lei n 1.474, de 26 de novembro de 1951. Estas aes visavam o reaparelhamento e fomento da economia nacional. Com o objetivo de fomentar o desenvolvimento da indstria nacional, o governo criou em 1964 o FINAME - Fundo de Financiamento para Aquisio de Mquinas e Equipamentos Industriais por meio do Decreto n 55.275 daquele ano. Em 2 de setembro de 1966 foi criada a Agncia Especial de Financiamento Industrial FINAME, que manteve a mesma sigla e incorporou o antigo FINAME. O novo FINAME passava a operar vinculado diretamente ao BNDE, que geria, ento, seus recursos. Alm dos recursos provenientes do BNDE, a nova agncia contava com recursos oriundos do exterior, inclusive da Aliana para o Progresso2. Estes recursos seriam destinados aquisio e compra de mquinas e equipamentos nacionais, alm da exportao e importao de equipamentos e mquinas. Assim, em 1971, o governo federal transformou tanto a Agncia Especial de Financiamento Industrial (at este momento uma autarquia federal) quanto o BNDE em empresas pblicas. O mesmo decreto determinava a fuso das duas empresas, sendo que o BNDE incorporaria as aes do FINAME. Em 1982, o BNDE, por meio do Decreto-lei n 1.940, passava a administrar recursos oriundos de uma contribuio social (Fundo de Investimento Social - FINSOCIAL) recm criada para destinar recursos a investimentos nas reas da sade, educao, habitao popular, justia e amparo ao pequeno agricultor. Dessa forma o BNDE ganhava o nome de BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Com este novo decreto-lei, o BNDES passou a subordinar-se Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN). No final da dcada de setenta, o BNDES, que havia incorporado vrias empresas privadas por meio de um processo de capitalizao de empresas em dificuldades financeiras, passou a desfazer-se delas ao longo da dcada de oitenta (MARTINS, 1991, p.113-122). Essa experincia, estatizante nos anos setenta, e privatizadora na dcada de oitenta, deu ao Banco know-how necessrio para articular o processo de privatizao de empresas estatais brasileiras na dcada de noventa.
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Programa dos Estados Unidos da Amrica, efetuado entre 1961 e 1970, com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico mediante a colaborao financeira e tcnica em toda a Amrica Latina. Em um contexto de conteno do comunismo no continente americano, a Aliana para o Progresso buscava conter o surgimento de outro pas com as caractersticas de Cuba.
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Assim, dentro do marco neoliberal da dcada de noventa, o Banco ficou responsvel pelo Programa Nacional de Desestatizao (PND), programa institudo pela Lei n 8.031 de 12 de abril de 1990. A privatizao de empresas pblicas caracterizou os governos Collor (1990-1992); Itamar Franco (1992-1994), que deu continuidade aos compromissos assumidos pelo governo anterior; e o primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (19951998), que seguiu com novos processos de privatizaes. Com a redemocratizao do pas, o novo presidente eleito, Fernando Collor de Mello, decretou novo estatuto social do Banco por meio do Decreto n 104 de 22 de abril de 1991. Esse novo estatuto estipulava a vinculao do BNDES ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. Em 1993, durante o governo Itamar Franco, foi determinada, por decreto, a vinculao do BNDES Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica3, rgo com status de ministrio4. Assim, no perodo 1993-1999, o BNDES manteve-se, ento, sob o vnculo da SEPLAN que foi transformada em Ministrio do Planejamento e Oramento MPO por meio de reforma administrativa feita no governo Fernando Henrique Cardoso em 19955. Em janeiro de 1999, FHC, em seu segundo mandato, mudou o nome do ministrio para Ministrio do Oramento e Gesto - MOG6. Logo aps esta mudana, em Julho do mesmo ano, o ministrio sofre outra alterao7 em seu nome, passando a se denominar, desde ento, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). No entanto, alm da adio de artigo que determinava a anuncia prvia do Ministrio da Fazenda em algumas operaes societrias do Banco e de suas subsidirias 8, no correr
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Decreto da Presidncia da Repblica de 15 de junho de 1993. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/DNN/Anterior%20a%202000/1993/Dnn1522.htm>. ltimo acesso em: 10. jun. 2010. Lei 8.490, de 19 de novembro de 1992. Disponvel <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8490.htm>. ltimo acesso em: 10. jun. 2010. Disponvel em: <http://www.mp.gov.br/secretaria.asp?cat=229&sec=24>. ltimo acesso em: 10. jun. 2010. Medida Provisria N1.795. Disponvel <http://www3.dataprev.gov.br/SISLEX/paginas/45/1999/1795.htm>. ltimo acesso em 10. jun. 2010. em: em
Medida Provisria N1.911-8. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas/19118.htm>. ltimo acesso em 10.jun. 2010. Decreto no 1.150, de 30 de maio de 1994. Disponvel <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D1150.htm>. ltimo acesso em 10. jun. 2010. em:
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deste perodo, o estatuto sofreu alteraes em alguns de seus artigos referentes ao valor do capital do Banco9 e s mudanas na composio do conselho de administrao do BNDES10. O Decreto n 3.280 de 9 de agosto de 1999 vinculou o BNDES ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. O decreto anterior a este (Decreto n 2.923 de 1 de janeiro do mesmo ano) mantinha a vinculao do banco ao mesmo ministrio, no entanto este ministrio no continha a designao Exterior em seu nome. Anteriormente a este perodo, o BNDES estava ligado estrategicamente ao Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, por ser este rgo responsvel pelo Programa Nacional de Desestatizao11. Importante ressaltar que o artigo 2 do estatuto do BNDES, em 1991, abria a possibilidade para que o BNDES pudesse operar no exterior. O BNDES tem sede e foro em Braslia, Distrito Federal, e atuao em todo o territrio nacional, podendo instalar e manter, no Pas e no exterior, escritrios, representaes ou agncias. Esse artigo se manteve na edio do novo estatuto do Banco, em 2002, mas foi apenas em 2008, quando o Governo Federal acrescentou um pargrafo ao referido artigo, que o BNDES pode efetivamente abrir seus escritrios no exterior.
Pargrafo nico. As operaes referidas neste artigo podero formalizar-se no exterior, quando necessrio, para o que fica a empresa pblica Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social BNDES autorizada a constituir subsidirias no exterior e a aceitar as clusulas usuais em contratos internacionais, entre elas a de arbitramento. (LEI, 2008)
A vinculao do Banco com o desenvolvimento da economia nacional reforada pela redao do artigo quinto da Lei n 5.662 que o torna capaz de realizar todas as operaes bancrias necessrias execuo das tarefas pertinentes ao desenvolvimento da economia nacional. Dentro desse rol de atribuies bancrias, esta instituio ganharia autonomia para expandir estes servios para o exterior, somente em 2008, quarenta anos depois. Nesse
Decreto N 2.578, de 5 de maio de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2578.htm>. ltimo acesso em 11. jun. 2010. 10 Decreto no 3.077, de 1 de junho de 1999; Decreto N 3.738, de 30 de janeiro de 2001. Disponveis em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3077.htm> <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3738.htm>. ltimo acesso em: 10. jun. 2010. 11 Lei 9.491 de 9 de setembro de 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9491.htm>. ltimo acesso em: 11. jun. 2010.
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sentido, o BNDES ficou autorizado a operar no exterior sob as leis e normas que regem o sistema financeiro internacional12. Percebe-se, assim, que ao longo de sua histria o BNDES adquiriu maior relevncia no arcabouo institucional de comrcio exterior brasileiro que se estabeleceu dentro da esfera estatal. Nesse sentido, o Banco passou a operar no cenrio externo em convergncia com as aes de poltica externa brasileira para a Amrica do Sul, especialmente no que diz respeito ao financiamento de projetos de infra-estrutura e de internacionalizao de empresas nacionais.
2 O Papel do BNDES na Reestruturao do Aparato Nacional Segurador das Exportaes Brasileiras
Em 26 de outubro de 1979, o governo federal criou o Seguro de Crdito Exportao por meio da Lei n 6.704. A lei tinha o objetivo de garantir as operaes de crdito financeiro s exportaes nacionais contra riscos comerciais, polticos e extraordinrios.13 Nesse sentido, exportadores, instituies financeiras e agncias de crdito exportao poderiam utilizar este seguro para financiar, refinanciar ou garantir a produo de bens e servios brasileiros destinados exportao. A gesto de risco de crdito s exportaes estava a cargo do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB).
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Redao dada pela lei 11.786 de 25 de setembro de 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11786.htm>. ltimo acesso em: 10. jun. 2010. Considera-se como risco comercial a possibilidade de ocorrncia de atos ou fatos relacionados com o devedor estrangeiro ou seu garantidor. Este risco ficar caracterizado quando ocorrer uma das seguintes situaes: protesto, cobrana judicial ou extrajudicial, por falta de pagamento de ttulos ou outros instrumentos de crdito vinculados ao contrato de exportao. O risco comercial engloba ainda falncia, concordata ou liquidao extrajudicial. Os riscos polticos e extraordinrios dizem respeito possibilidade de ocorrncia de atos, fatos ou situaes, geralmente alheios previso normal dos contratantes, de origem poltico-governamental, decorrentes de fenmenos sociais ou da natureza, de natureza econmica, financeira ou cambial. Como exemplos de riscos polticos e extraordinrios podem ser citados os seguintes: guerras internas ou externas, revolues, catstrofes naturais (ciclones, inundaes, terremotos, erupes vulcnicas, maremotos), embargos de importao e exportao, restries transferncia de divisas, intervenes governamentais que impeam o cumprimento do contrato, moratria governamental.
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Segundo Veiga e Iglesias (2002), o sistema criado entrou em crise no final da dcada de oitenta, provavelmente, por problemas de seleo adversa em que o Estado, at 1984 assumia integralmente os riscos operacionais das exportaes. A partir desse ano, o governo transferiu o risco de crdito ao sistema financeiro nacional gerando a excluso de operaes e de firmas consideradas arriscadas. O sistema de garantia de crdito s exportaes do Brasil s se recomps em meados da dcada de noventa aps a reabertura de novas linhas pblicas de financiamento s exportaes do Banco do Brasil e do BNDES. Assim, em 1997 foram criados a Seguradora Brasileira de Crdito Exportao S.A (SBCE) e o Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC). A SBCE trata-se de uma sociedade annima que administra o SCE contratado pelo exportador nacional contra o risco de inadimplncia do importador no exterior. A SBCE tem seu capital acionrio dividido entre o Banco do Brasil, o BNDES e a COFACE (Compagnie Franaise d'Assurance pour le Commerce Extrieur). A empresa est autorizada a atuar em nome prprio ou da Unio para proteger as exportaes brasileiras contra os riscos comerciais, polticos e extraordinrios. Para garantir os recursos necessrios para que a SBCE pudesse realizar as operaes em nome da Unio, o governo federal criou o Fundo de Garantia Exportao (FGE) por meio da Medida Provisria n 1.583-1, de 25 de setembro de 1997, convertida, aps vrias reedies, na Lei n 9.818, de 23.08.1999. O FGE, de natureza contbil e vinculado ao Ministrio da Fazenda, passou a ser administrado pelo BNDES, por meio do Decreto n 4.229 de 23 de dezembro de 2003. Dessa forma, persiste a constatao de que o Governo Lula utilizou-se da estrutura de crdito s exportaes brasileiras instituda no perodo FHC para dar maior autonomia s atividades do BNDES. No ano seguinte, o Decreto n 4.993 de 18 de fevereiro de 2004 criou o Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG) com o objetivo de estabelecer parmetros para os financiamentos e garantias das exportaes abarcadas pelo PROEX e pelo FGE. De acordo com o artigo 2 do Decreto n 4.993/2004, o COFIG composto por um representante titular e respectivo suplente, indicados nominalmente pelos seguintes rgos: Secretaria-Executiva do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, que exerce a funo de Presidncia do Comit; Ministrio da Fazenda, representado pela Secretaria de Assuntos Internacionais, que exerce a funo de Secretaria-Executiva do Comit; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Agricultura, Pecuria e
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Abastecimento; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Casa Civil da Presidncia da Repblica; e Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda. Conforme o pargrafo 3 do artigo 2 do Decreto n 4.993/2004, participam do COFIG, sem direito a voto, um representante titular e respectivo suplente, indicados nominalmente pelo Banco do Brasil; BNDES; IRB - Brasil Resseguros S.A.; e pela SBCE. O COFIG, ainda segundo o mesmo decreto, rene-se mensalmente, ou sempre que convocado por seu Presidente. As decises e deliberaes do Comit so tomadas por consenso. Outro instrumento criado para garantir os financiamentos aos exportadores brasileiros foi o Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC) Fundo de Aval. O FGPC foi criado pela Lei n 9.531 de 10/12/97 e regulamentado em 06/07/99, por meio do Decreto n 3.113. Esse instrumento viabiliza o crdito s MPMEs O Fundo foi criado com recursos do Tesouro Nacional e administrado pelo BNDES. O FGPC tem por objetivo facilitar o acesso ao crdito junto s instituies financeiras nas operaes de micro, pequenas e mdias empresas que venham a utilizar as linhas de financiamento do BNDES, com o propsito de aumentar competitividade ou exportar. Assim os bancos credenciados pelo BNDES podem contratar financiamentos, compartilhando com o Fundo de Aval o risco da operao. Isso permite que os bancos exijam garantias menores do que as normalmente praticadas no mercado, alm de estimular o interesse na oferta de crdito s micro, pequenas e mdias empresas.
Tabela 1. Instrumentos Garantidores de Crdito das Exportaes Brasileiras
GOVERNO
LEGISLAO
INSTRUMENTO
FUNO
Lei 6.704 de 26 de outubro Seguro de crdito s Garantir as operaes de crdito s de 1979. exportaes (SCE). exportaes.
Figueiredo
FHC
Medida Provisria n Seguradora Brasileira Administrar os recursos do FGE. 1.583-1, de 25 de setembro de Crdito s de 1997 e Lei n 9.818, de Exportaes (SBCE). 23.08.1999 Medida Provisria n Fundo de Garantia Constituio de um fundo financeiro a 1.583-1, de 25 de setembro Exportao (FGE). ser utilizado pelo SBCE nas operaes de de 1997 e Lei n 9.818, de crdito s exportaes. 23.08.1999
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FHC
Lei 9.531 de 10 de Fundo de Garantia dezembro de 1997 e para Promoo da Decreto n 3.113 de 6 de Competitividade julho de 1999. FGPC (Fundo de Aval). Decreto n 4.229 de 23 de Fundo de Garantia dezembro de 2003. Exportao (FGE).
Fomentar a exportao das MPMEs por meio de um fundo financeiro administrado pelo BNDES.
O BNDES passa a administrar o FGE.
LULA
LULA
Decreto n 4.993 de 18 de Comit de Estabelecer parmetros aos fevereiro de 2004 Financiamento e financiamentos e garantias para as Garantia das operaes do PROEX e do FGE. Exportaes (COFIG).
Elaborao prpria.
Assim, percebe-se que o Governo Lula (2003-2010), lanou mo dos instrumentos de comrcio exterior brasileiro que vinham se consolidando desde meados da dcada de noventa para dar incio sua prpria poltica de comrcio exterior. Nesse sentido, o governo federal buscou dar ao BNDES maior autonomia na gesto de suas polticas de promoo das exportaes. Essa busca de autonomia ficou evidente na manuteno pragmtica dos instrumentos criados na gesto FHC (1995-2002), na deciso de dar ao Banco a gesto dos recursos do FGE e na criao do COFIG14. Alm de optar pela consolidao do sistema de seguro de crdito s exportaes brasileiras criado no governo anterior, o Governo Lula deu um passo definitivo nessa mesma direo ao vincular a liberao de recursos federais destinados promoo do comrcio exterior brasileiro na Amrica do Sul s garantias do Convnio de Crditos Recprocos da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Essa deciso teve impacto direto no aumento dos desembolsos do BNDES no financiamento das exportaes do Brasil durante o Governo Lula.
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Vale lembrar que o COFIG um Comit de deliberao presidido pelo Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio MDIC. O BNDES est vinculado ao MDIC e participa do COFIG e a principal instituio federal que administra o maior volume de recursos destinados promoo das exportaes brasileiras e est vinculado ao MDIC.
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3 CCR-ALADI: O Instrumento Mitigador dos Riscos da Insero Internacional do BNDES
Ao vincular os financiamentos s garantias do CCR15, o BNDES criou condies iniciais para insero no mercado sul-americano. O incio do financiamento das exportaes brasileiras na modalidade Ps-Embarque CCR deu-se em 1993. Desde ento, o CCR atuou como garantia de crdito das exportaes brasileiras para os pases da ALADI at 15 de maio de 200016. Evidencia-se, ento, que o interesse da poltica externa brasileira na consolidao dos pases da Amrica do Sul como mercado para as exportaes nacionais e plataforma para a insero comercial do Brasil tem sido percebido, pelos agentes burocrticos, como uma estratgia de longo prazo. Esta constatao se mantm quando percebemos que
A participao de produtos industrializados na pauta de exportaes para a regio foi da ordem de 92% no perodo de 1990 a 2007, respondendo por cerca de 30% das exportaes totais de produtos industrializados do Brasil. Alm da importncia do ponto de vista comercial, a regio uma das prioridades da poltica externa brasileira, com destaque para o objetivo de integrao da Amrica do Sul. (FERREIRA; KOBLITZ; MARCHESINI; NETO; RTTIMANN; SENRA; SOUZA. 2008, p.1).
A principal funo do CCR oferecer uma forma de economizar divisas nas transaes comerciais entre os pases do Convnio por meio de sua cmara de compensao. Nesse caso, no h utilizao de moedas internacionais, pois os dbitos e crditos entre dois pases so compensados multilateralmente e liquidados. Assim, o Convnio informa regularmente o saldo dbito ou crdito que cada pas participante tem no CCR. No CCR, os bancos centrais de cada pas estipulam a forma da operacionalizao do CCR no seu pas, podendo limitar, de acordo com suas polticas internas, as garantias, as operaes e os instrumentos passveis de curso. O CCR disponibiliza, entre os bancos centrais, a converso imediata para dlares norte-americanos dos pagamentos efetuados por suas instituies em moeda local. O CCR tambm garante a remessa dos dlares correspondentes aos pagamentos efetuados por suas instituies e aceitao irrevogvel dos
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O Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos CCR foi firmado em 25 de agosto de 1982, no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao Aladi. So signatrios do Convnio os bancos centrais dos pases membros da Aladi - Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (exceto Cuba) - e da Repblica Dominicana. Este convnio foi criado, originalmente, com o intuito de fomentar o intercmbio comercial da regio, ao reduzir as transferncias internacionais em um contexto e escassez de divisas na dcada de 80. Circular 2.982 de 15 de maio de 2000 do Banco Central do Brasil.
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dbitos que lhes forem imputados, resultantes de operaes cursadas sob o Convnio. No caso de um pas deixar de honrar algum pagamento por ocasio da compensao multilateral, que quadrimestral, o Convnio determina o acionamento do Programa Automtico de Pagamento - PAP, mecanismo que institui o parcelamento do valor devido em quatro prestaes mensais17. Nesse sentido, os riscos comerciais e polticos dos financiamentos para os credores acabam sendo consideravelmente mitigados. A forma como cada pas utiliza o CCR bastante distinta, em razo da autonomia de que os bancos centrais tm para estipular garantias, as operaes cobertas pelo Convnio, etc. Nesse sentido, percebe-se que a forma de utilizao desse Convnio tem relao direta com o ambiente econmico e poltico de cada pas. Ferreira et al (2008) lembra que no incio da dcada de noventa a utilizao do CCR nos financiamentos era obrigatria dado o cenrio de baixa liquidez internacional que os forava a economizar suas divisas internacionais. Contudo, no binio 1999 2000, Brasil e Argentina restringiram o uso do CCR com o propsito de reduzir o risco que seus respectivos bancos centrais incorriam nessas operaes. Esse acontecimento interrompeu a retomada da utilizao do Convnio na regio na da dcada de noventa, levando os demais pases da regio a adotarem a mesma postura restritiva em relao ao uso do CCR. No perodo 2000-2003 a utilizao do CCR pelos pases sofreu forte reduo. Assim, a retomada do CCR ocorreu somente em 2004 quando os pases flexibilizaram seu uso em suas transaes comerciais. No Brasil, a flexibilizao na utilizao do CCR para as operaes de importao e exportao aconteceu por meio da Circular n 3.160 do Banco Central em 30 de outubro de 200218. Em 23 de dezembro de 2003, a Resoluo n 44 da CAMEX estabeleceu que as operaes financiadas pelo BNDES e garantidas pelo CCR seriam classificadas como operaes do grupo 1 de risco para efeito de seguro de crdito19. Nesse caso, a garantia para o
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Desde 1991, o CCR conta com o Programa de Pagamentos Automticos (PAP), que concede automaticamente ao banco central que no puder quitar suas dvidas num determinado perodo de liquidao um prazo adicional de um quadrimestre para quit-las. O PAP reforou o carter multilateral do mecanismo de compensao do convnio. Antes da vigncia do PAP, caso um banco central no pudesse cumprir com suas obrigaes, ficava excludo da compensao e a negociao da sua dvida ocorria bilateralmente com os pases credores. Com o PAP, a dvida do pas fica com o sistema, o que significa que os pases compartilham o risco de default e podem tomar ao conjunta em relao ao mesmo. 18 Tanto o BNDES quanto o Banco do Brasil utilizam o CCR como instrumento de garantia em suas modalidades de apoio exportao.
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O modelo que estava vigente mantinha a classificao original dos pases nos grupos de risco de 1 a 7 (do menor para o maior) e concediam desconto de 80% no prmio, conforme tabela das operaes s com Seguro de Crdito.
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financiamento seria a autorizao do Banco Central do pas importador. Dessa forma, o sistema de compensao multilateral do CCR passava a ser suficiente para garantir as operaes. Assim, abandonou-se, a exigncia de avaliao individual dos pases do Convnio como determinava a Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) n 2.575 de 17 de dezembro de 1998. Dando seguimento retomada do uso do CCR nas operaes comerciais com os pases da regio, a Circular n 3.211 do Banco Central de 4 de dezembro de 2003 e a Lei n 10.844 de 4 de maro de 2004 criaram condies de reciprocidade no uso do CCR para as exportaes brasileiras ao permitir o uso desse instrumento nas importaes do Brasil. Percebe-se que para o Governo Federal, a utilizao do CCR fundamental para o incremento das exportaes brasileiras e do comrcio intra-regional. Ao se analisar a relao entre financiamentos do BNDES no continente sul-americano e a utilizao do CCR como condio para a concretizao dessas operaes, constata-se, de acordo com o grfico 4, a relao direta entre o maior volume de liberaes e a maior incidncia de uso desse mecanismo. O BNDES desembolsou em 2007 o maior volume de recursos para a regio. Desse montante, 92% recursos foram contratados por meio do sistema de pagamentos da ALADI. Considerando-se essa mesma relao, percebe-se, ainda, que nos anos da crise econmica internacional, 2008-2009, o CCR manteve-se como importante instrumento garantidor dos desembolsos do BNDES na Amrica do Sul. Da mesma forma que o perodo 2004-2009 aponta para o papel relevante do CCR nas transaes do BNDES na regio, a queda acentuada no volume de recursos do Banco na regio no perodo 2000-2003, tempo em que o Banco Central do Brasil proibiu a utilizao do CCR, confirma a importncia desse mecanismo mitigador de riscos para o esforo exportador brasileiro. Alm do papel relevante que o Governo Lula devolveu ao CCR nas operaes do BNDES, percebe-se tambm a relao dos projetos de infra-estrutura na regio e os desembolsos do BNDES na Amrica do Sul.
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Grfico 1: O CCR e o Financiamento das Exportaes Brasileiras para a Amrica Latina20.

% de desemboslo com CCR
500 450 400 80% 350 300 250 63% 200 150 22% 100 50 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 CCR 2003 2004 Sem CCR 2005 2006 2007 2008 2009* 35% 29% 62% 86% 92% 67%
79%
US$ milhes
96%
68% 95%
*At abril de 2009
Fonte: <http://ceal-int.org/RD/abr09/bndes.pdf>.
O grfico 1 mostra a relao direta entre os desembolsos do Banco na regio e as mudanas na legislao do BNDES que condicionaram o financiamento do BNDES contratao de servios brasileiros na regio a partir de 2003. Esse aumento se deve tambm aos projetos de co-financiamento de projetos da IIRSA entre o BNDES e a CAF, tambm a partir de 2003. Os projetos de infra-estrutura priorizados no mbito da IIRSA, ao final de 2004, impulsionaram os desembolsos do BNDES na regio, assim como seu envolvimento com outras importantes instituies financeiras multilaterais da regio. De acordo com a imprensa quela poca,
Instituies regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporao Andina de Fomento (CAF), j deram sinal verde para o financiamento de projetos. O governo brasileiro, por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), tambm atuar pesadamente para viabilizar a integrao. Est em fase final de entendimentos um desembolso de US$ 700 milhes do banco para financiar o trecho peruano das obras que daro aos produtores brasileiros uma sada ao Oceano Pacfico. (RITNNER, 2004, p. A4).
Segundo Ferreira et al (2008), a carteira de operaes do BNDES destinada a projetos de infra-estrutura na regio cresceu consideravelmente, totalizando aproximadamente US$ 11
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Grfico, Desembolsos Amrica Latina com CCR, apresentado pelo presidente do BNDES, Luciano Coutinho, durante Reunio-Almoo: O BNDES e o apoio aos projetos Brasil-Amrica Latina em 16 de abril de 2009 na cidade do Rio de Janeiro.
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bilhes entre operaes contratadas e US$ 24 bilhes, em perspectiva para investimentos, em projetos para construo de rodovias, pontes, hidreltricas, gasodutos, linhas de transmisso, aeroportos, hidrovias, portos, ferrovias e sistemas de transporte urbano (metr e nibus). Dessa forma, tem-se a percepo de que o BNDES, ao privilegiar o Convnio de Crditos Recprocos em suas operaes, acabou por consolidar a regio como importante destino para as exportaes brasileiras. Essa consolidao deu-se tambm em conjunto com a deciso do Governo Lula de apoiar as polticas de integrao do continente sul-americano. Dentre os projetos de integrao vigentes no continente, a IIRSA consolidou-se como agente de convergncia de interesses de insero do BNDES na Amrica do Sul.
4 A Atuao do BNDES em reas Relevantes da Poltica Externa Brasileira: a Amrica do Sul
Nos ltimos vinte anos presenciamos a consolidao da Amrica do Sul como prioridade da poltica externa brasileira. A dcada de oitenta foi marcada pela reaproximao do pas com a Argentina e, a partir da, a consolidao dessa aliana estratgica formou as bases do Mercosul. Na dcada seguinte, nos anos noventa, o sucesso comercial do bloco lanou o pas em novas empreitadas integracionistas no continente. Em contraposio idia de criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), o Brasil sugere a rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA) a durante a VII Reunio de Cpula do Grupo do Rio em 1993 na cidade de Santiago do Chile em 1993. O Mercosul ampliou suas relaes ao recepcionar o Chile e a Bolvia como membros associados em 1996 e ao iniciar acordo-quadro com o Comunidade Andina de Naes em 1998. Anos mais tarde, em 2003 o Peru tambm se associou ao Mercosul e, logo depois, em 2004, Colmbia e Equador fizeram o mesmo. A Venezuela, que em 2004 fez seu pedido de adeso ao bloco como membro permanente, ainda espera a ratificao do Congresso Nacional Paraguaio para ver sua demanda satisfeita j que os congressos dos demais pases do bloco j ratificaram tal pedido. Adicionalmente, no ano 2000, a proposta da ALCSA comeou a se materializar a partir da iniciativa brasileira de realizar a Cpula de Braslia em 2000, frum de discusso poltica e econmica como forma de promover a integrao continental, que desencadeou uma
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srie de eventos que solidificaram a presena do pas na regio por meio de acordos integracionistas: Iniciativa para Integrao Regional Sul-Americana (IIRSA), Comunidade Sul-Americana de Naes, UNASUL. Vale ressaltar que a relao do Brasil com os seus vizinhos acontece em duas frentes de ao que se complementam: uma poltica e outra econmica. No entanto, essa estratgia articulada da insero brasileira no continente parece ter como objetivo a projeo de poder na Amrica do Sul. No campo econmico, a estrutura financeira que o BNDES capitaneou para minimizar os riscos de seus desembolsos na regio ao longo da ltima dcada fortaleceu a capacidade do pas de arcar com os custos da promoo dos projetos de integrao regional. O Brasil, possuidor da economia mais dinmica da regio, , por exemplo, o maior interessado na concluso das obras de infra-estrutura no continente que so financiadas em grande parte com recursos do BNDES. Alm de facilitar o acesso dos produtos brasileiros aos mercados da regio, as obras facilitaro, sobremaneira, o acesso ao mercado global, em especial sia. Porm, ao mesmo tempo em que o realismo tipicamente hobbesiano e pragmtico do Brasil patente ao tratar as questes econmicas, percebe-se a latente veia grotiana desse mesmo realismo no discurso brasileiro em relao aos aspectos polticos da insero continental do pas na Amrica do Sul. Nesse contexto, as manifestaes oficiais do pas em ralao a essa questo abordam temas genricos e vagos acerca da unio dos povos, da cooperao internacional, do intercmbio cultural e do desenvolvimento regional. Essa caracterstica pode ser entendida ao se levar em conta o baixo grau de institucionalidade e a caracterstica intergovernamental dos acordos regionais. Pinheiro (2000, p. 321), ao analisar de forma ampla a poltica externa brasileira, explica que a matriz hobbesiana tem cedido espao a uma viso de mundo grotiana. Isso derivaria de uma nova forma de perceber o mundo no imediato Ps-Gurra Fria. Sem negar premissas bsicas do realismo, a poltica externa brasileira tem-se apoiado no institucionalismo como soluo para problemas de ao coletiva (TNP, Direitos Humanos, OMC, ONU, etc) para evitar custos de transao em suas relaes globais enquanto que a matriz hobbesiana mais forte no entorno sul-americano. No entanto, no caso do papel do BNDES nos projetos de integrao regional, a matriz grotiana tambm percebida na promoo do CCR-ALADI (instrumento financeiro multilateral consolidado na regio) e dos acordos de financiamento BNDES CAF (Corporacin Andina de Fomento). Assim,
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combinando o j tradicional realismo hobbesiano da poltica externa brasileira com o realismo grotiano em questes pontuais na regio, o pas o pas vem buscando aumentar sua presena no cenrio internacional, especialmente na Amrica do Sul. Dessa forma, a internacionalizao do BNDES tem promovido no s a insero de empresas nacionais no exterior e o desenvolvimento da economia nacional, mas tambm o incremento da presena poltica e econmica do Brasil na regio. O BNDES tem atuado como agente gerenciador de benefcios seletivos ofertados pelo governo brasileiro aos demais pases da regio na busca pela coeso dos pases em torno, por exemplo, dos projetos de infraestrutura da IIRSA. Para Oliveira, Onuki e Neto (2006, p. 73), a ao coletiva depende em grande parte da oferta de benefcios aos pases envolvidos nos processos de integrao para que haja motivao para a cooperao coletiva. Assim, dentro do contexto de busca pela projeo nacional do Brasil na regio, o BNDES, sem abandonar seu papel de fomentador do desenvolvimento brasileiro, tem-se apresentado como importante ferramenta comercial para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul.
Consideraes Finais
O sistema legal de apoio s exportaes do pas deu ao BNDES condies legais para sua atuao internacional como fomentador do comrcio exterior brasileiro, ao integr-lo gradualmente a sua estrutura institucional. Nesse sentido, tem-se percebido que a insero internacional do Banco acontece em convergncia com as prioridades do governo brasileiro para a Amrica do Sul. Assim, nesse processo, ficaram evidenciados medidas de estruturao, no mbito financeiro, de um aparato institucional segurador e mitigador de riscos relacionados aos financiamentos federais de estmulos s exportaes, em um primeiro momento, e internacionalizao de empresas nacionais, mais especificamente durante o Governo Lula. Nesse sentido, importante destacar a criao, do Fundo Garantidor das Exportaes (FGE), da Seguradora Brasileira de Crdito s Exportaes (SBCE) e do Fundo Garantidor Para Competitividade (FGPC) no Governo FHC.
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O Governo Lula, inovou ao transferir a gesto do FGE, antes gerido pela SBCE, ao BNDES; e ao instituir o Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG) que estabelece os parmetros para os financiamentos do FGE e o PROEX (Programa de Financiamento s Exportaes do Banco do Brasil). A inovao repousa no fato dessas medidas darem maior autonomia de deciso ao BNDES na gesto desses fundos, pois alm de gerir o FGE, o COFIG presidido pelo Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio, rgo executivo ao qual o BNDES est vinculado. Alm do fato do BNDES adquirir maior autonomia, a instituio usufruiu do reestabelecimento das operaes de apoio s exportaes cursadas no mbito do CCR. Como ficou constatado no item referente ao uso do CCR, este instrumento mitigou riscos relacionados aos desembolsos do Banco na Amrica Latina. Essa medida, aliada s mudanas no estatuto do Banco, nos governos FHC e Lula, impactou positivamente na ampliao de mercados para empresas nacionais na Amrica do Sul. Essa constatao respalda-se na atual importncia da regio como destino das exportaes brasileiras no Governo Lula A importncia estratgica da regio para a poltica externa do pas, assim como para interesses de empresas nacionais que tm investimentos no continente e em outras partes do mundo levou o BNDES a tomar a deciso de criar seu primeiro escritrio internacional em Montevidu, no Uruguai, e posteriormente o segundo em Londres, na Inglaterra. Nesse sentido, ao se analisar o papel do BNDES no comrcio exterior do pas, notamse traos de continuidade com a relao s medidas adotadas em governos anteriores. As inovaes e mudanas ocorreram em conseqncia da adaptao da instituio ao contexto interno e externo no qual esteve inserido o Governo do Presidente Lula. Esse processo contnuo de adaptaes caracteriza a recente internacionalizao do BNDES mais como uma estratgia de Estado do que de governo. Assim, o vetor dessa estratgia estatal de internacionalizao do BNDES o apoio governamental expanso dos investimentos empresariais brasileiros no mundo a partir da Amrica do Sul. Constata-se, assim, que o BNDES tem-se adaptado dinmica da economia mundial. E, sendo o BNDES um Banco Estatal, no impressiona o fato de este servir aos desgnios da poltica externa brasileira. Afinal, a atuao do BNDES no se diferencia a de outras agncias de fomento de pases como os Estados Unidos, Japo, Alemanha e China. O BNDES, assim como seus congneres internacionais, atua de forma a maximizar os interesses do pas no cenrio internacional tanto no mbito de sua poltica econmica quanto no da poltica externa.
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Bibliografia FERREIRA, L. B.; MARCHESINI, R. C.; NETO, T. M.; RTTIMANN. A. B.; SENRA, A. B.; SOUZA, M. Z.; KOBLITZ, A. C. V. CCR: Seu Papel no Financiamento InfraEstrutura. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 14, n. 29, p. 81-114, Jun. 2008. LEI. Lei n 11.786, de 25 de setembro de 2008 OLIVEIRA, A. J.; ONUKI, J.; NETO, M. G. P. Modelos Espaciais na Teoria de Coalizaes Internacionais: Perspectivas e Crticas. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais. N.61, I semestre, pp. 71-89. So Paulo: ANPOCS 2006. PECEQUILO, C. S. Manual do Candidato: Poltica Internacional. Braslia, Fundao Alexandre Gusmo. 2009. PINHEIRO, L. Trados pelo Desejo: Um Ensaio sobre a Teoria e a Prtica da Poltica Externa Brasileira Contempornea. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, vol. 22, n. 2, julho/dezembro 2000, pp. 305-335. RITNNER, D. Integrao fsica da Amrica do Sul vai focar em 31 projetos. Valor Econmico. 07/12/2004, Brasil, p. A4. Disponvel em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/28265>. ltimo acesso em: 04. out. 2011.
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III Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) 8 a 11 de Novembro de 2011

A CONSOLIDAO DO BNDES COMO INSTRUMENTO DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NO GOVERNO LULA

1 A Evoluo Institucional do BNDES como Agente Estatal

2 O Papel do BNDES na Reestruturao do Aparato Nacional Segurador das Exportaes Brasileiras

Tabela 1. Instrumentos Garantidores de Crdito das Exportaes Brasileiras

O BNDES passa a administrar o FGE.

3 CCR-ALADI: O Instrumento Mitigador dos Riscos da Insero Internacional do BNDES

Grfico 1: O CCR e o Financiamento das Exportaes Brasileiras para a Amrica Latina20.

*At abril de 2009

4 A Atuao do BNDES em reas Relevantes da Poltica Externa Brasileira: a Amrica do Sul

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